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REFORMA A LA LEY DE PARTIDOS
POLÍTICOS EN CHILE.
BASES PARA UNA PROPUESTA.
Ricardo Gamboa
Instituto de Estudios Internacionales. Universidad de Chile
Andrés Dockendorff
Universidad Central de Chile
Policy paper Nº10, mayo 2015.
Este policy paper fue elaborado gracias al generoso apoyo de la agencia canadiense International
Development Research Center (IDRC), quien financió el proyecto “Making Democracy Count:
A Southern Perspective” (107015-001). Las expresiones vertidas en este documento no reflejan
necesariamente las opiniones de IDRC.
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Índice
I.-Introducción04
II.- El Diagnóstico: los partidos en declive.05
A. Las Democracias Avanzadas05
B. Los partidos en América Latina06
C. El caso chileno: los partidos....¿la columna vertebral?07
III.-
Bases para una reforma de la legislación sobre partidos: ¿qué debemos cambiar y en qué dirección?
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1. Promover la Competencia Interpartidaria09
2. Financiamiento de la política12
3. La Organizacíon Partidaria. Democratizacíon y transparencia 15
de la actividad partidaria.
4. La Regulación de la Política: Transparencia de Instituciones 17
y Procedimientos
Referencias20
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I. Introducción
Desde hace varios años se discute en Chile
la necesidad de reformar la ley de partidos
políticos (No. 18.603). Esta, desde su entrada
en vigencia en 1987, sólo ha sido objeto de
modificaciones menores. En ese contexto,
desde la academia, centros de pensamiento
y los partidos se han elaborado propuestas
para avanzar en la materia. La autoridad
política también ha reaccionado en este
sentido, habiéndose presentado en 2008 y en
2013 sendos proyectos de ley que buscaban
introducir modificaciones sustantivas a la
legislación partidaria. A este respecto, destaca
que estas diferentes propuestas coinciden
en bastantes puntos, existiendo pocas áreas
(como el financiamiento privado de la política)
en que se registran diferencias de fondo. Hasta
ahora, sin embargo, nada se ha avanzado.
La convicción transversal respecto a la necesidad
de reformar las reglas que regulan la actividad
partidaria tiene su origen en un diagnóstico
compartido: los partidos y el sistema de
partidos se encontrarían en una situación, si no
de profunda crisis, de debilidad y precariedad,
la cual podría agravarse. En la ciudadanía
predomina una visión profundamente crítica de
los partidos y del rol que están cumpliendo en
el sistema político. En efecto, las encuestas de
opinión muestran una creciente desconfianza
de los ciudadanos hacia los partidos como
instituciones y una baja identificación con
ellos. De esta forma, son vistos por la mayoría
de la población como instituciones poco
representativas y que favorecen más intereses
propios que los del electorado; como entidades
con bajos niveles de democracia interna; que
se diferencian poco entre ellos en términos
programáticos; y que sus procesos de toma
de decisión son poco transparentes. Esto,
a su vez, explicaría los decrecientes niveles
de participación política y electoral. Por otro
lado, desde los mismos partidos se reconocen
deficiencias en sus procesos internos, debilidad
de las organizaciones, falta de interés en
participar en sus instancias internas, y
carencia de debate programático, entre otras
debilidades.
Este escenario, que no es exclusivo de Chile,
y sobre la base de que los partidos son
esenciales para el buen funcionamiento
del sistema democrático, hace necesario
emprender reformas que conduzcan a revertir
esta situación y así restablecer la confianza de
los ciudadanos en los partidos y hacer de ellos
instituciones sólidas y estables.
Este policy paper aborda el tema de la reforma
a la legislación sobre partidos políticos,
formulando lineamientos y proposiciones de
reforma legal que sirvan a los objetivos señalados
precedentemente. Para la elaboración de este
documento, se tuvieron a la vista no sólo
las leyes pertinentes, sino que también se
estudiaron los proyectos de ley existentes en
la materia, se revisó la experiencia comparada,
y se analizaron diversos estudios relativos al
caso chileno. Igualmente, se realizaron doce
entrevistas con dirigentes de distintos partidos
chilenos para recabar su opinión al respecto.
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II. El Diagnóstico: los partidos en declive.
Tanto en la academia como en la política
predomina la idea de que los partidos son
fundamentales para el funcionamiento de
la democracia representativa. Incluso, como
señaló Schattschneider, la democracia es
“inimaginable” sin ellos. Esto, dado que
cumplen un conjunto de funciones (respecto
del electorado, como organizaciones, y en el
gobierno) que son esenciales para que el proceso
democrático se desarrolle en forma ordenada y
la democracia se mantenga en el tiempo. De
hecho, son muy pocas las democracias estables
que funcionan sin partidos. No obstante,
para muchos ciudadanos en el mundo esto
no es tan claro, predominando una visión
negativa respecto de su rol como vehículos de
representación. El fenómeno del declive de los
partidos está bien documentado a partir de
encuestas de opinión, estudios de expertos y
de la evidencia sobre participación política y
electoral.
A continuación exponemos los elementos
centrales de este debate, considerando la
experiencia de las democracias avanzadas,
América Latina y Chile en particular.
A. Las Democracias Avanzadas.
En el caso de los países desarrollados, existe
amplia evidencia del declive en la valoración de
los partidos políticos en las últimas décadas,
como lo demuestran diversas investigaciones
(Dalton 2012; Mair et. al. 2004) y prestigiosos
estudios de opinión. Destacan a este respecto
los datos de la Encuesta Mundial de Valores
(EMV), que ahora explicamos en relación a tres
niveles: confianza en los partidos, identificación
partidaria y participación en organizaciones.
Complementamos estos datos con información
de otros estudios.
En primer lugar, las mediciones de confianza
en los partidos reflejan su precaria situación en
muchas democracias. De acuerdo a los datos
de la EMV de 2011 y 2013, el porcentaje de
personas que dice confiar poco o nada en los
partidos es extraordinariamente alto: Australia
(85%), España (82,9%), Holanda (76,4%),
Nueva Zelanda (76,1%), Alemania (74%) y
Japón (71,6%). En estos países, además, ocurre
que en promedio quienes señalan confiar
mucho en los partidos llega sólo al 1,4%,
mientras que el porcentaje de aquellos que
confían “algo” en los partidos llega al 17%.
Sólo el caso de Suecia escapa un poco a esta
tendencia, donde la desconfianza partidaria
llega al 55,1% (mientras un 39% confía algo
o mucho).
Esta baja confianza en los partidos contrasta con
lo que ocurre respecto de otras instituciones.
Considerando los mismos casos, se observa que
en promedio sólo un 28,6% declara que confía
poco o nada en las Fuerzas Armadas, en tanto
que un 66,1% confía “algo o mucho en ellas”.
Algo similar ocurre con otras instituciones,
donde un 34,4% confía “algo o mucho” en
las iglesias, y el 39,8% confía “algo o mucho”
en la prensa y más de un 50% confía en las
instituciones medio ambientales, sólo por
mencionar algunas.
Por último, cabe subrayar que estos índices
son también precarios en nuevas democracias
europeas. A modo de ilustración, en Polonia
sólo un 7% de la población confía en los
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partidos, en Rumania lo hace sólo el 10,8%,
mientras en Eslovenia esa cifra es de apenas un
3,4%.
En segundo lugar, consistente con este cuadro,
la literatura ha documentado que la tendencia
general en Europa (aun cuando con vaivenes) es
a la baja en la identificación partidaria (Mair et.
al. 2004: 4). Así, por ejemplo, de acuerdo a un
estudio comparativo de seis países europeos,
la identificación partidaria ha bajado de niveles
superiores al 50% (en promedio) en la década
de 1970, a menos de un 40% en los 2000
(Berglund, et. al. 2005). A la vez, informes
recientes resaltan este problema respecto de
casos específicos. Por ejemplo, de acuerdo
con el Pew Research Center, mientras en 1990
un 64% de los ciudadanos en Estados Unidos
se sentía identificado con alguno de los dos
partidos principales, en 2013 esa cifra había
bajado al 50%. Asimismo, los no identificados
aumentaron al 40%.
En tercer lugar, la participación en la actividad
partidaria muestra un notable declive. De
acuerdo a la EMV (2011-2013), en Australia
sólo el 1,9% de los encuestados se autoclasificó como “miembro activo” de un
partido. Estos porcentajes son también bajos
en los demás países: Nueva Zelanda (3,1%),
Alemania (2,8%), España (0,8%), Holanda
(1,2%), Suecia (3%), Japón (2,1%) y Corea
del Sur (0,7%). Sólo Estados Unidos escapa
a esta tendencia, donde un 14% declaró en
2011 participar de forma activa en un partido
político.
Esto, nuevamente, contrasta con la
participación declarada por los entrevistados
en otro tipo de organizaciones. Por ejemplo,
la EMV muestra que en los mismos países
considerados anteriormente, un promedio de
14,8% de los entrevistados se define como
“miembro activo” de una iglesia u organización
religiosa, en tanto que un 22% responde ser
un miembro inactivo. De igual forma, casi
un 22% (en promedio) reconoce pertenecer
activamente a una organización deportiva o de
recreación.
B. Los partidos en América Latina.
En la región, el diagnóstico de precariedad
de los partidos es aún más sombrío. Los
índices de desconfianza en las instituciones
son sistemáticamente más altos que en
las democracias de países desarrollados. A
ese respecto, por ejemplo, de acuerdo a
Latinobarómetro, entre 1996 y 2010, los
partidos fueron (en promedio considerando
esos 14 años) las instituciones en las que menos
confianza tenían los latinoamericanos: sólo un
20%, en promedio, confiaba en los partidos,
mientras el 71% lo hacía en las iglesias, 55%
en las radios y un 48% en la televisión. La
confianza en los partidos también estaba muy
por debajo de la que se tenía en las Fuerzas
Armadas (43%). En 2011, mientras tanto, la
confianza en los partidos alcanzó un 22%,
todavía muy lejos del 64% que obtuvieron las
iglesias, o el 49% de las radios.
Por otra parte, en 2011, de acuerdo a la
misma encuesta, el 44% declaró sentirse
“cercano a algún partido”, estando algunos
países muy por debajo del promedio: son
los casos de Bolivia (24%), Ecuador (28%),
Brasil (29%), Perú (33%) y Chile (35%). Ello
contrasta con el caso de Uruguay, donde un
63% declaró cercanía con partidos. Asimismo,
el Latinobarómetro 2013 reporta también un
escenario negativo para estas organizaciones.
Un segmento significativo de los ciudadanos
latinoamericanos encuestados pensaba que la
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democracia puede existir sin partidos políticos.
En promedio, en la región sobre el 30% de los
entrevistados estaba de acuerdo con que el
sistema político democrático puede funcionar
sin estas organizaciones, existiendo países en
los que esa cifra era más alta: Brasil (34%), Perú
(36%), Colombia (43%), México (45%). Por
último, sólo un 9% reconoció que trabajaba
para un partido o candidato.
C. El caso chileno: los partidos…. ¿la
columna vertebral?
Hace un par de décadas, Manuel Garretón
calificó a los partidos políticos como la “columna
vertebral” del sistema político chileno. Con el
retorno a la democracia, las organizaciones
partidarias jugaron un papel crucial en la
articulación de la transición, y desde ahí han
sido la base de coaliciones de gobierno y han
organizado a las oposiciones. Además, si se los
compara con otros países de América Latina,
los partidos chilenos muestran mayor grado
de disciplina e institucionalización. Igualmente,
los niveles de volatilidad electoral son bajos en
términos comparados.
No obstante, desde hace algunos años se
percibe un fuerte deterioro de la percepción
que tienen los ciudadanos de su rol dentro
del sistema político, algo que, como dijimos,
ocurre también en muchos países del mundo.
Son varios los instrumentos que muestran esta
realidad. Uno bien documentado es el informe
Auditoria de la Democracia, publicado en
2014, elaborado por el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en conjunto
con otros centros de pensamiento chilenos.
¿Qué dice, en términos generales, este
Informe?. Primero, que los partidos políticos son
las instituciones en las que menos confían los
chilenos: sólo un 9% de los entrevistados declaró
confiar en ellos, mientras un 53% confiaba en
Carabineros y un 51% en las Fuerzas Armadas.
A su vez, las otras instituciones representativas,
como las cámaras del Parlamento, exhibieron
altos niveles de desconfianza, levemente
superiores a los de los partidos. Segundo, en
2010 sólo el 22% de las personas creía que
los partidos facilitaban el proceso legislativo,
mientras sólo el 33% estimaba que los partidos
daban estabilidad a la democracia. Tercero, en
2012 sólo el 40% los consideraba esenciales
para la democracia (PNUD 2014), a la vez que
sólo un 11% de los encuestados declaró que
en Chile los partidos funcionan bien, mientras
que, por contrapartida, casi un 40% coincidía
en que los partidos sólo son fuente de divisiones
entre las personas. Cuarto, no existía una visión
positiva sobre el rol que juegan los partidos
en el ámbito programático: en 2012 un 40%
señalaba que los partidos no ofrecían opciones
políticas alternativas a los ciudadanos, a la vez
que sólo el 27% creía que las organizaciones
partidarias alentaban a las personas a ser
activos en política.
Por otra parte, este informe, como otros, indica
que los chilenos demandan mayores grados de
participación y transparencia en las decisiones
internas que toman los partidos. Por ejemplo,
respecto de la selección de candidatos, casi
el 80% se inclina por algún mecanismo
que implique participación y competencia.
Específicamente, un 61% prefiere que dicho
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proceso tenga lugar a través de primarias
abiertas a todos los electores, mientras que un
18% se inclina porque se realicen primarias al
interior de los partidos.
En este mismo contexto, cabe subrayar que los
chilenos se muestran reacios a colaborar con el
financiamiento de la política, o bien a apoyar
que el Estado contribuya a los gastos de los
partidos: sólo un 5% donaría dinero a una
campaña y sólo un 16% está de acuerdo con
que los partidos reciban recursos públicos para
su funcionamiento permanente.
En suma, dentro de la población predomina
una visión muy negativa de los partidos, la que
involucra distintos aspectos de su actividad. De
acuerdo con el PNUD, algunas de las causas
podrían estar en: la falta de democracia interna,
procesos de toma de decisión “entre cuatro
paredes” y en la incapacidad de conectarse
con una sociedad que ha evolucionado. Todo
ello, mientras en forma paralela la sociedad
demanda cada vez más transparencia y
participación respecto de las autoridades e
instituciones políticas.
Por otra parte, desde la política misma existe
una fuerte crítica a la actividad de los partidos.
En particular, según el mismo informe citado,
menos del 40% de los parlamentarios considera
que sus partidos tienen niveles suficientes de
democracia interna. Igualmente, predomina
entre los políticos la convicción de que en los
partidos las decisiones están concentradas
en pocas personas. A su vez, otros estudios
recientes (Díaz/Sierra 2012) muestran la
creciente debilidad institucional de estas
organizaciones, su funcionamiento opaco y una
creencia compartida por las élites partidarias de
que dicha situación no cambiará en el futuro. Al
mismo tiempo, el estudio hace una evaluación
crítica de la falta de transparencia de la relación
entre dinero, campañas y partidos, y analiza la
forma en que ello contribuye a una negativa
percepción sobre las organizaciones partidarias
en la opinión pública.
En síntesis, vemos que la “columna vertebral”
del sistema político adolece de varios
problemas. Primero, los partidos son muy mal
evaluados por una ciudadanía que los ve lejanos
y desconectados de sus demandas, lo que
genera un fuerte déficit de representación del
sistema político. Segundo, son percibidos como
instituciones opacas y donde las decisiones se
toman “entre cuatro paredes”. Operan como
organizaciones verticales donde la cúpula
concentra el proceso decisorio en las materias
importantes, como la selección de candidatos.
Ello contrasta con la demanda por participación
y la existencia de nuevos mecanismos para
canalizar lo anterior. Tercero, la relación entre
dinero y política también está en el centro del
debate, toda vez que la transparencia es cada
vez más valorada por la opinión pública.
Con todo, cabe hacer otra precisión. En Chile,
al igual como ocurre en los países europeos, a
pesar del declive en la evaluación ciudadana y la
desafección con los partidos, ellos siguen siendo
los principales vehículos de representación y los
actores preferidos a la hora de votar (Dalton el.
al. 2012). En Chile, aún en esta situación de
declive, los partidos siguen dominando la escena
electoral y casi monopolizan la representación
política (parlamentaria y municipal), siendo muy
pocos los independientes que logran acceder a
cargos de representación (menos del 3% en las
elecciones parlamentarias de 2013). Es decir, a
pesar del déficit de confianza, identificación
y participación en los partidos que reflejan
estos datos, no se ven otras agencias de
representación que puedan reemplazar a los
partidos, al menos en lo inmediato.
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Esto, ciertamente, no significa que ello no
pueda ocurrir en el futuro, como lo demuestran
algunos casos de América Latina, donde se
desintegraron los sistemas partidarios, lo que
tuvo profundas consecuencias para el sistema
democrático. Un buen ejemplo, aun cuando
no el único, es el de Venezuela, cuyo sistema
partidario hasta la década de 1980 había
exhibido un alto nivel de institucionalización.
Visto esto, lo relevante ahora es ocuparse del
problema.
III. Bases para una reforma de la legislación
sobre partidos: ¿qué debemos cambiar y
en qué dirección?
El diagnóstico anterior pone de manifiesto
la necesidad de emprender una reforma del
estatuto jurídico de los partidos, lo que incluye
no sólo modificar la ley 18.603, sino la ley
18.700 sobre sistema electoral y la 19.884
sobre financiamiento electoral. Distinguimos
cuatro áreas principales en las que esta reforma
debe concentrarse, y definimos para cada una
propuestas específicas. Si bien las reformas se
proponen en un ámbito específico, se busca
que en su conjunto confluyan en un objetivo
común, que es el fortalecimiento de los partidos
en el sistema político.
Las áreas que distinguimos son: a) Competencia
interpartidaria; b) Financiamiento de la
política; c) Democratización de los partidos;
d) Transparencia de la actividad política. Las
propuestas específicas para cada una de ellas
se explican continuación.
Si son percibidos como “lo mismo” existe un
problema profundo: las personas no saben
exactamente por qué votan cuando lo hacen
por un partido, o bien tendrán poco interés
en votar. En cualquiera de los casos, esto es
inconveniente para el buen funcionamiento
del sistema, y en nada ayuda a que los partidos
se fortalezcan ante el electorado.
Por esto, estimamos que una cuestión de
primera importancia en la reforma política
debe ser la promoción de la competencia entre
los partidos, de forma que ellos se distingan
claramente entre unos y otros, y a la vez que
los electores sepan exactamente por qué
votan cuando lo hacen por un partido. Si los
partidos deben distinguirse entre ellos, mayor
es el incentivo para generar acciones que
aumenten su atractivo en el electorado, y con
ello aumenta la posibilidad de que mejore la
percepción del público respecto de ellos y de
su actividad. Asimismo, a mayor competencia,
el incentivo a fortalecer la estructura partidaria
aumenta, con lo cual también se benefician las
organizaciones.
En este sentido, se sugiere lo siguiente:
1.- Promover la Competencia Interpartidaria
A.- Disponer que los partidos, al inscribir sus
candidatos para una elección determinada,
entreguen un documento que indique las
posiciones programáticas que defienden,
y cuáles son las medidas específicas que
promoverán sus miembros en el ámbito en
el que sean electos (Municipal, Regional,
Parlamentario). Esa propuesta programática
debe, ciertamente, ser de fácil acceso para
el público, disponiendo la ley que el partido
correspondiente le dé amplia publicidad.
Como vimos, uno de los elementos clave en
la mala percepción de los partidos tiene que
ver con el que ellos “parecen todos iguales”.
Esto, ciertamente no implica prohibir que los
partidos tengan posiciones programáticas
comunes, ni menos que luego de las elecciones
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puedan formar coaliciones de gobierno.
Simplemente, se trata de estimular a los
partidos para que desarrollen y difundan entre
el electorado propuestas claras, novedosas
y distintivas, de forma de que tengan un
instrumento que les sea útil para atraer
electores y que éstos tengan claridad respecto
de qué propuestas promueve cada partido.
En este mismo sentido, en congruencia con
lo que ocurre en el caso del voto, en el cual
la indicación del partido al que pertenece el
respectivo candidato es obligatoria, se debe
estudiar la idea de exigir a los candidatos (que
reciban aporte estatal para sus campañas,
sea directamente o a través de los partidos),
indicar en su propaganda el partido al que
pertenecen. Esto, si bien puede no gustar a
algunos candidatos, beneficiaría al sistema en
su conjunto y al electorado en particular, al
promover la “identificabilidad” electoral.
Por último, la obligación de presentar una
propuesta programática puede ser un
mecanismo útil de “accountability”, en la
medida de que permite a los electores, en
cada período eleccionario, comprobar si las
propuestas programáticas de cada partido
fueron efectivamente impulsadas por ellos o
no. Se crea así, un instrumento de control de
la actividad partidaria hasta ahora inexistente.
B.- Introducir reglas electorales que promuevan
la competencia entre partidos.
Más importante aún a este respecto, es que
las reglas electorales incentiven efectivamente
la competencia entre los partidos. Es bien
conocido que el sistema binominal promueve
sólo un tipo de competencia (la intracoalición),
y no la competencia entre coaliciones. No
obstante, en el caso de la primera, tampoco
ello es tan claro, en el sentido de que obliga
a los partidos que integran coaliciones de
más de dos partidos a negociar el número de
candidaturas que cada uno puede presentar, y
dentro de ello se “garantiza” a cada partido
cierto número de candidatos electos. Incluso,
en muchos casos, el problema se ha resuelto
a través de simplemente “no competir”, sea
a través de que el pacto presente un solo
candidato, o presente dos, pero donde sólo uno
de ellos tiene posibilidades reales de competir.
Si bien la discusión sobre un nuevo sistema
electoral excede los límites de esta propuesta,
lo central a subrayar es que las nuevas reglas
de competencia electoral deben promover la
competencia entre los partidos. En este sentido,
la sustitución del sistema binominal por uno
de representación proporcional de magnitud
promedio moderada (como lo es la actual
propuesta), es un paso útil en este sentido.
Ahora bien, no sólo la regla electoral general
sobre asignación de escaños (en este caso la
D´Hondt) es relevante, sino también otras más
específicas. En este contexto, una definición
crucial es si se va a introducir la posibilidad de
hacer pactos electorales o no (esto es, que los
partidos puedan sumar sus votos para efecto
de determinar la distribución de escaños
por partido/pacto). Si la idea es fortalecer la
competencia y promover la diferenciación de
los partidos, la introducción de los pactos no
contribuye mucho a ello, y la de los subpactos,
menos. En este sentido, estimamos que el
nuevo sistema no debe incluir la posibilidad de
subpactos entre partidos.
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C.- Reglas que permitan a nuevas fuerzas
competir.
Un aspecto esencial de la competencia tiene
que ver con el acceso a ella, esto es, con la
existencia de barreras a la competencia.
Un primer elemento central a este respecto
tiene que ver con la posibilidad de que nuevos
grupos puedan constituir partidos políticos y
competir electoralmente. Hoy, en lo esencial, la
ley exige que para formar un partido se deben
reunir las firmas de, como mínimo, 0,5 %
del electorado que votó en la última elección
en cada región del país. El partido queda
constituido legalmente si logra aquello en tres
regiones contiguas, o en ocho separadas (art.5
a 7, ley 18.603). Hoy, si un partido se quiere
constituir en las 15 regiones, debe reunir en
total cerca de 34.000 firmas. Sin embargo, un
partido regional, por ejemplo, de la zona norte
(3 primeras regiones) requiere sólo de cerca de
1670 firmas.
Un segundo aspecto principal es el del sistema
electoral, y en particular el de la regla de
asignación de escaños que se use, como también
el número promedio de parlamentarios a elegir
por distrito (conocida como Magnitud-M). En
el caso de la propuesta de reforma electoral en
discusión, la combinación de la regla D´Hondt
con una M promedio relativamente alta (5,5 en
la Cámara y 3,8 en el Senado) ciertamente baja
las barreras de entrada, y ello es positivo. De
hecho, con esta reforma, para que un partido,
que no sea parte de una coalición mayor, sólo
requiere 11,2% de los votos para elegir un
diputado (en los distritos con una M de 8).
La discusión, en relación al primer punto, gira
en torno a si estas exigencias constituyen o no
una barrera de entrada sustantiva para que
nuevas fuerzas puedan competir. Por una parte,
hay quienes parecen asumir que ellas no son
importantes, ya que para competir en política
se requiere algún mínimo de adhesión y los
requisitos serán suficientes (Propuesta Piñera
2013; Chile Transparente 2014). Luego, hay
otros que si sostienen que sería una barrera,
y proponiéndose bajar el porcentaje de 0,5 a
0,2 (Propuesta Bachelet 2008), o 0,3 (Díaz/
Sierra 2012). Por otra parte, se ha planteado
aumentar el número mínimo regiones en
las que se deben reunir las firmas a cinco, y
establecer que esos partidos pueden funcionar
a nivel nacional, terminando con la limitación
de que los partidos puedan actuar sólo en las
regiones en que están inscritos.
Ahora bien, es cierto que mientras más bajo sea
el porcentaje de firmas requerido para formar
un partido, menor es la barrera de entrada. Esto,
parece en principio recomendable si se busca
fomentar pluralidad en la representación. No
obstante, a la vez hay que considerar qué es lo
deseable desde el punto de vista del número
de partidos que operan en el sistema, esto es,
cuánta fragmentación es razonable y deseable.
La literatura comparada es, ciertamente, muy
crítica de los sistemas donde hay demasiada
fragmentación, ya que perjudica el buen
funcionamiento del proceso decisorio.
De esta manera, una nueva ley debe procurar
que sus reglas faciliten la integración de
nuevos partidos, pero que a su vez no estimule
una proliferación exagerada de ellos. En este
sentido, las bases de una reforma deben
considerar las siguientes modificaciones:
i) Establecer un número mínimo de firmas
requeridas para formar un partido en torno a
las 20.000, las cuales se podrían recolectar en
cualquier parte del país (recuérdese que según
la ley 14.852 de 1962 sólo se exigían 10 mil
firmas para constituir un partido). Igualmente,
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reunidas las firmas, el respectivo partido podría
actuar en todo el país (y no sólo en las regiones
en que obtuvo firmas). Con ello se alcanzan
dos objetivos. Primero, se reduce en cerca
de 40% el número de firmas a reunir para
constituir un partido, pero a la vez establece
un número que asegura que se van a formar
colectividades con cierto nivel de adhesión
y capacidad de articulación de intereses y
demandas. Segundo, se evita la proliferación
desmedida de colectividades y la consiguiente
fragmentación.
Con todo, insistimos, el punto más relevante no
es el de los requisitos para constituir un partido,
sino el de la regla electoral y la magnitud de los
distritos. Esto es lo que determina en realidad
la capacidad de supervivencia de los partidos.
ii) Como formar nuevos partidos
tiene necesariamente un costo económico
considerable e involucra la realización de un
conjunto de trámites que pueden ser engorrosos,
la nueva ley puede incluir medidas en este
sentido, y así bajar esta barrera de entrada. En
particular, se debe considerar lo siguiente: a)
Establecer un sistema de reembolso (parcial o
total) de gastos de formación a los partidos que
logren juntar las firmas para constituirse. Esto,
sujeto a un estricto proceso de rendición de
cuentas; b) Simplificar el proceso de adhesión de
las personas a los partidos, de forma que todos
tenga un sistema uniforme y simplificado. A la
vez, sin embargo, se debe procurar la rectitud
del proceso de adhesión, garantizando su
limpieza y sancionando prácticas fraudulentas.
2.- El Financiamiento de la Pol’tica.
El (re)establecimiento de un vínculo sólido
y estable entre partidos y ciudadanos y el
desarrollo de organizaciones partidarias
fuertes exige disponer de recursos financieros.
Sin ellos, la actividad política partidaria se
precariza y corre el serio riesgo de hacerse muy
dependiente de quienes proveen los recursos
para financiar a los partidos. Asimismo, sin
recursos, los partidos tienen menos alternativas
para acercarse a los electores en épocas
no eleccionarias, no pueden desplegar una
estructura territorial acorde con ese objetivo,
ni tampoco desarrollar eficientemente nuevas
propuestas programáticas. Por último, sin
recursos es difícil que una organización
(sobre todo una nueva), pueda competir
efectivamente.
La mayoría de los países con sistemas
democráticos estables han desarrollado
esquemas de financiamiento estatal de
la política, precisamente con el objeto de
fortalecer a los partidos y asegurar mayor
equidad en la competencia política (IDEA 2003).
En este contexto, los requisitos para acceder
al financiamiento público, las modalidades en
que estos se entregan, los montos a que cada
partido puede acceder, los gastos que se autoriza
a realizar con ellos, como los mecanismos de
control del uso de esos recursos varían de país
en país. De la misma manera, existen diversos
esquemas para regular los aportes de privados
a la actividad política, y disminuir los riesgos de
corrupción del sistema.
En Chile existe un sistema de financiamiento
público de campañas electorales (ley 19.884).
En general, los recursos públicos financian en
torno al 16% del gasto electoral total, mientras
los aportes privados (donaciones a campañas)
un 57%. El resto se financia con recursos
propios de los candidatos o créditos que ellos
contratan (Agostini 2012). Ahora bien, no todos
los partidos poseen los mismos recursos para
competir electoralmente. Si observamos los
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datos de gasto electoral (declarado) en forma
desagregada, encontramos que las diferencias
de recursos de que disponen los partidos son
muy altas, ya que algunos son muy beneficiados
con aportes privados, mientras otros dependen
casi exclusivamente de los aportes estatales.
Es decir, a pesar de que existe financiamiento
público de campañas, las condiciones de
competencia son muy desiguales debido a la
asimétrica distribución de los aportes privados,
como de las capacidades financieras de los
partidos y/o candidatos.
de financiamiento público permanente de la
actividad partidaria, que asegure una base de
recursos que permita a los partidos sufragar
gastos mínimos de funcionamiento en las
diferentes regiones en que tiene actividad. A
este respecto, básicamente cabe considerar
entre esos gastos los relativos a: establecimiento
de sedes locales, pago del personal
administrativo, desarrollo de actividades de
captación y formación de militantes, realización
de actividades de discusión y producción de
propuestas programáticas.
Sin embargo, a diferencia de otros países,
no existe un sistema de financiamiento de
actividad política partidaria no electoral.
Este es un déficit mayor, ya que la falta de
recursos abre la posibilidad de que el sistema
representativo se corrompa ampliamente.
Mientras más autónomos sean los partidos de
intereses particulares, mayor es la posibilidad
de tener un mejor sistema de representación
política.
Junto a la decisión sobre financiamiento de
actividad política, corresponde tomar otras
decisiones conexas.
En este marco, distinguimos dos conjuntos
principales de normas sobre financiamiento
de la política: las relativas al sistema de
financiamiento público y las que regulan las
donaciones privadas. Para efecto de esta
presentación, exponemos nuestras sugerencias
para cada una por separado.
A.- Financiamiento Público.
En general, se distinguen mecanismos directos
e indirectos de financiamiento público de la
política.
i) En cuanto al financiamiento directo
de la política, se propone introducir un sistema
La primera se refiere al criterio para definir
el monto de los recursos a entregar a cada
partido. Existen varias opciones, entre otras:
a) Establecer una suma fija para todos los
partidos; b) Fijar un monto base que perciba
cada partido, al que se puede agregar otra
suma dependiente del resultado electoral del
partido en la última elección de diputados; c)
Establecer un aporte estatal equivalente a la
cantidad de recursos que aporten sus afiliados
(matching fund); d) En vez de entregar una
suma alzada, que el financiamiento público sea
financiar actividades específicas de los partidos.
No está claro cuál de estas (u otras) son
mejores. Lo relevante, es que la que se decida
implementar asegure lo esencial: que los
partidos tengan los recursos mínimos para
competir por los votos y puedan funcionar con
autonomía.
La segunda se refiere a las reglas sobre
rendición de gastos. Si los partidos van a recibir
recursos públicos, se deben establecer reglas
13
claras y precisas sobre rendición de gastos con
el objeto de asegurar que esos recursos sean
utilizados para el fin que se entregan. Se puede
establecer un sistema de rendición anual de
gastos.
El tercer punto es el del establecimiento de
sanciones en caso de incumplimiento de
las obligaciones de los partidos y de una
institucionalidad eficiente para monitorear el
cumplimiento de estas reglas, sancionar las
infracciones y hacerlas cumplir. Esto es sin
duda esencial para asegurar el buen uso de
los recursos, así como para asegurar mayor
seriedad y transparencia en el uso de los
recursos públicos. Esto, en principio, hace
pensar rediseñar la estructura y funciones del
SERVEL, en particular en relación a la dotación
de recursos y personal, además de entregarle
mayores facultades de control.
ii) Respecto de instrumentos indirectos
de financiamiento público de la política
existen también distintas alternativas. Una es
aumentar el espacio de propaganda gratuita
de que gozan los partidos en televisión abierta
en períodos electorales. En el mismo sentido,
puede garantizarse un mínimo de espacio
para cada partido, a fin de que el uso de ese
espacio sea más equitativo. Otra alternativa,
complementaria, es eximir a los partidos de
ciertos impuestos, por ejemplo, los que afecten
actividades relacionadas con la formación de
militantes o a los inmuebles donde desarrollan
su actividad.
B.- Financiamiento Privado.
Otro aspecto sustantivo de la discusión tiene
que ver con el financiamiento privado de la
política. Chile tiene un sistema que autoriza el
financiamiento privado en el que los partidos
son altamente dependientes de los recursos
que son recibidos por esa vía, sobre todo
en materia electoral (aunque con grandes
diferencias). Además, es notable como el
sistema chileno garantiza el anonimato de las
donaciones privadas, no existiendo así claridad
sobre qué personas, naturales o jurídicas,
financian a partidos y candidatos.
Esta situación plantea un problema mayor,
referido a si se debe permitir el aporte privado
a la política o no. Definido eso, y si (como
lo hace la gran mayoría de las democracias
occidentales) se permite el aporte privado
a la política, se debe determinar si se van a
establecer limitaciones en ese sentido o no (p.e.
que sólo lo puedan hacer personas naturales y
no empresas). Asimismo, cabe decidir sobre la
publicidad de la donación política.
En este marco, y si entendemos que lo
importante es velar por la transparencia de la
actividad política, permitir la libre expresión de
las personas, y evitar la influencia excesiva de
ciertos intereses en ella, sugerimos avanzar en
el siguiente sentido:
i)
Primero, seguir permitiendo el
financiamiento privado de la política, venga
este de personas naturales o personas jurídicas.
A este respecto, hacemos presente que la
experiencia de las democracias avanzadas
indica que, por un lado, en todos los casos el
aporte de personas naturales es permitido. Por
el otro, un poco distinto es el caso de personas
jurídicas, como el de las empresas. En el caso
específico de estas últimas, de acuerdo a
IDEA Internacional, la tendencia general es a
permitirlas: ello es así en 6 de las 9 democracias
de Europa Occidental que incluye su estudio.
Tampoco hay una regla uniforme en materia
de aporte de otras personas jurídicas, como las
14
ONG o sindicatos (en algunos países su aporte
también se prohíbe).
En este contexto, si como creemos, se debe
permitir el aporte privado a la política, lo primero
a establecer es la obligación de los partidos de
publicar los nombres de quienes les entregan
dinero y los montos de esas donaciones (o su
avalúo monetario cuando no lo son en dinero).
Cabe discutir si la obligación es respecto de
toda donación, o de las que superen un monto
determinado.
ii) Segundo, junto con establecer la
publicidad de toda donación política, cabe
analizar si se debe limitar o no el aporte privado
a la política. En este sentido, siguiendo la
experiencia comparada y vista la necesidad de
hacer más competitivo el sistema, sugerimos
limitar las donaciones privadas en un doble
sentido. Primero, que nadie (sea persona
natural o jurídica) pueda aportar a un candidato
en específico más del 10% del límite de gasto
que existe para su campaña. Segundo, que
ninguna persona pueda aportar (en un año
electoral específico) más de 3000 UF en total
(esto es, sumados todos los aportes a campaña
electoral que haga). En el caso de los partidos,
el límite puede ser de 1000 UF anuales
(cualquiera sea el año). En el mismo sentido,
cabe discutir eliminar el beneficio tributario
de las donaciones (o de las mayores a cierto
monto), ya que el Estado ya estará otorgando
más recursos.
Con esto, creemos, se compatibilizan dos
cuestiones esenciales. Por una parte se reconoce
la libertad de las personas de contribuir a la
política; y por la otra se limita la posibilidad de
influencia de grandes intereses económicos en
la política. Esto, a su vez, favorece una mayor
competencia.
iii) Obligar a los partidos a informar
detalladamente a la autoridad y al público en
general todas sus fuentes de financiamiento.
iv) Existiendo límites de gasto de
campaña, se debe establecer un mecanismo
más eficiente de control del mismo. Esto, con
el objeto de que la diferencia en cuanto a los
recursos de los que disponen las candidaturas
se mantenga dentro de ciertos límites y no
termine afectando la competencia. Esto, como
se señaló anteriormente, implica fortalecer al
SERVEL tanto formal, como materialmente.
v) Establecer un mecanismo sancionatorio
efectivo para el incumplimiento de las normas
de funcionamiento y gasto, e introducir
sanciones efectivas para los partidos que las
infrinjan. Estas ciertamente deben incorporar
la pérdida de los recursos públicos (en el caso
de los partidos) o del cargo (en el caso de las
autoridades electas), e incluso la disolución del
partido.
3.La
Organizac’on
Partidaria.
Democratizac’on y transparencia de la
actividad partidaria.
Uno de los elementos más criticados de los
partidos dice relación con su forma de funcionar.
Tanto el público general, como los pocos
estudios que existen en la materia coinciden
en que se sabe poco de cómo los partidos
funcionan, existiendo además una fuerte crítica
respecto a su nivel de democracia interna (PNUD
2014). Ello, ciertamente, constituiría un motivo
más para que las personas se alejen de ellos.
A la vez, aun cuando hay bastante varianza
en relación a la forma que en los partidos
organizan sus sistemas decisorios internos
(más allá de sus estructura formal), recurriendo
algunos de ellos mucho más que otros a reglas
democráticas de decisión, predomina la idea de
15
hay una escasa participación de los militantes
de base en la toma de decisiones partidarias
principales, lo que evidentemente puede alejar
a las personas de los partidos y desincentivar
la participación de nuevos individuos en éstos.
Una revisión de la participación en los últimos
procesos electorales internos de los partidos
más relevantes confirma esta percepción. En el
caso del PDC, en su último proceso electoral
interno (elección de Directiva) votaron cerca
de 23 mil militantes, mientras que en el PS lo
hizo un número algo inferior. En el PPD, ese
número fue cercano a 15 mil, mientras en
RN superó levemente los 11 mil (en la UDI no
hay elección directa de directiva). Lo anterior
refiere a la movilización electoral interna para
procesos electorales, donde la participación es
naturalmente más alta. Distinto es lo que ocurre
cuando miramos a la “vida partidaria” normal
de los partidos (fuera de períodos electorales),
donde ella es menor. Si bien el dato puede no ser
exacto, de acuerdo a nuestros entrevistados, en
promedio no más de 5 mil personas, contando
a las autoridades y a quienes ocupan cargos de
elección popular, participan de la vida interna
de cada partido. Esto, en un contexto en que
formalmente esos partidos tienen entre 76 mil
(UDI) y 113 mil (PDC) militantes.
Hoy, la ley 18.603 determina algunas reglas
básicas sobre organización partidaria (en
especial la existencia de órganos mínimos que
deben tener ciertas atribuciones), dejando a
los partidos amplia libertad para definir su
estructura interna en sus estatutos. En materia
de selección de candidatos para elecciones
generales, pese a que la ley contempla la
intervención de sus órganos principales
(Consejo Nacional, Consejos Regionales), no
exige una mayor participación de militantes de
base. Igualmente, la realización de primarias es
voluntaria.
Visto lo anterior, es necesario introducir
mecanismos que aumenten la participación
de los militantes en los procesos decisorios
relevantes de los partidos. Esto, no sólo porque
una mayor democratización interna de los
partidos es buena en sí misma, sino porque
incentiva una mayor participación en las
actividades partidarias y genera una imagen de
mayor transparencia.
En este contexto, y considerando que tampoco
es necesario limitar en extremo la autonomía
de los partidos para determinar su organización
interna, se sugiere considerar las siguientes
modificaciones:
i) Hacer obligatoria la elección directa
por los militantes (como ya lo hacen distintos
partidos, pero no todos) de los órganos
principales del partido: Directiva Central,
Directivas Regionales y Consejo General y
Consejos Regionales (al menos). No obstante,
se sugiere que el mecanismo electoral específico
sea definido por los propios partidos.
Junto a ello, es necesario establecer mecanismos
(controles externos; sancionatorios) que
aseguren el cumplimiento de la renovación
periódica de autoridades y la democracia
interna de los partidos. Por ejemplo, se puede
sancionar la no realización de elecciones
internas con pérdida total o parcial de recursos
públicos.
ii) Establecer mecanismos que permitan
a los militantes tener poder decisorio en
la selección de candidatos del partido, por
ejemplo que sus candidatos sean electos a
través de primarias (siempre y cuando ello sea
necesario considerando el número de personas
que quieran optar por competir).
En cuanto a la participación de personas ajenas
al partido en estas decisiones (por ejemplo que
estas primarias sean abiertas a independientes),
16
creemos que ello debe ser una decisión del
partido, y no hacerla obligatoria. Esto, porque
los partidos son organizaciones que presentan
propuestas y candidatos a los electores, y por
tanto no necesariamente deben ser otros los
que decidan cuáles son sus representantes.
iii) Introducir mecanismos que aseguren
la participación de la militancia en otras
decisiones principales (p.e. modificaciones
estatuarias), así como permitir que un
porcentaje de militantes (p.e. un 15%) pueda
convocar a sesiones extraordinarias del Consejo
General, o de Consejos Regionales.
iv) Hacer obligatoria la realización, cada
cierto tiempo (p.e. 10 años como máximo), de
un congreso doctrinario del partido, que cuente
con participación amplia de los militantes,
para definir sus proposiciones programáticas
centrales.
v) Incluir mecanismos de acción afirmativa,
de forma de incentivar mayor participación de
grupos específicos en la actividad partidaria.
Esto, siempre resguardando lo fundamental
que es la democracia interna.
vi) Si bien la ley contempla la
obligatoriedad de los partidos de desarrollar
una estructura territorial, la evidencia recogida
indica que ella está bastante debilitada en la
mayoría de los casos. Por ello, debe exigirse un
mayor énfasis en esta materia, lo que a su vez
es esencial para que las personas se integren a
los partidos y conozcan sus propuestas.
vii) Disponer que en sus estatutos cada
partido defina un catálogo de derechos y
deberes de los militantes. La definición concreta
de su contenido corresponde a los partidos, no
obstante se deben asegurar ciertos derechos
básicos, tales como: a) Derecho a participar en
los procesos decisorios del partido; b) Derecho
a optar a cargos electivos dentro del mismo;
c) Derecho a ser informado de las decisiones
partidarias; d) Derecho a reclamar ante la
autoridad jurisdiccional correspondiente por el
incumplimiento del estatuto partidario o la ley
de partidos.
Asimismo, al ser siempre voluntario el ingreso
a un partido, quienes se incorporen a ellos
deben asumir que existen deberes a cumplir.
Un catálogo de deberes debe, al menos,
incorporar la obligación de los militantes de: a)
Cumplir los estatutos partidarios; b) Respetar
las decisiones de los órganos jurisdiccionales
del partido; c) Actuar respetando las decisiones
que adopten los órganos decisorios partidarios.
4.- La Regulac’on de la Pol’tica: Transparencia
de Instituciones y Procedimientos
El cuarto aspecto sustantivo que debe cubrir una
reforma es el de la Transparencia de la actividad
partidaria. Los partidos, como vimos, son vistos
como instituciones respecto de las cuales poco
se sabe acerca de sus procedimientos decisorios
internos (Diaz/Sierra 2012), lo cual ciertamente
en nada aporta a que sean mejor valorados
por los electores. De esta manera, y como lo
han planteado distintas iniciativas, es necesario
avanzar en transparentar más la actividad
partidaria, de forma que el público tenga
más y mejor información sobre los partidos,
su organización, programas, actividades y
financiamiento. Esto es más necesario aún si es
17
que se adopta un régimen de financiamiento
público permanente de los partidos. A la vez, sin
embargo, estimamos debe considerarse que por
la propia naturaleza de estas organizaciones, no
todo lo relativo al partido puede ser de carácter
público, existiendo asuntos que deben ser de
conocimiento exclusivo de sus militantes, como
lo son, por ejemplo, los procesos deliberativos
internos de sus órganos decisorios.
Al haber mencionado ya las normas sobre
transparencia en materia de financiamiento, en
esta parte nos referiremos a aquellas relativas a
la organización, programas, actividades de los
partidos. En concreto, a este respecto se sugiere
adoptar medidas en la siguiente dirección:
i) Coincidiendo con diversas propuestas
existentes (Díaz/Sierra 2012; Luna 2012;
Proyecto Bachelet 2008), es necesario, por
obvio que parezca, asegurar que los partidos
tengan información actualizada y abierta sobre
distintas materias: a) Número de Afiliados;
b) Estatutos, función y composición de sus
órganos decisorios, nacionales y regionales, así
como de las sedes en cada región y comuna;
c) Propuestas programáticas y/o declaración
de principios; d) Relaciones especiales que
mantengan con organizaciones o grupos
de interés específicos; e) Información básica
relativa a actividades (p.e. seminarios, talleres,
reuniones con grupos particulares) que realicen
con fondos públicos, como también los
informes o documentos que sean contratados
con estos recursos, o sean producto de las
actividades antes mencionadas; f) Relación de
sus principales bienes e inmuebles partidarios.
ii) En segundo lugar, entregar al público
información básica sobre las elecciones internas
partidarias, lo que incluye a las principales
candidaturas, sus propuestas, los resultados
generales y las reglas conforme a las cuales
estas se eligen.
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Cuadro 1. El siguiente cuadro resume las propuestas presentadas.
Área
Competencia Interpartidaria
Financiamiento de la política
Organización Partidaria
Transparencia Actividad Política
Propuestas
- Para cada elección los partidos deben entregar una
propuesta programática, que deba ser difundida por
ellos.
- Nuevo sistema electoral, y reglas complementarias,
deben promover competencia y estimular la diferenciación
entre partidos. Se sugiere eliminar idea de constitución
de subpactos, pues va en contra de esta idea.
- Estudiar obligar a candidatos de partidos que expliciten
su militancia en propaganda.
- Reducir el número de firmas para conformar un partido
a 20 mil.
- Financiamiento estatal, vía reembolso, de los gastos de
constitución de partidos.
- Simplificar y uniformar proceso de incorporación a
partidos.
- Introducir un sistema de financiamiento estatal
permanente de los partidos. Modalidad específica puede
incorporar instrumentos directos e indirectos.
-Fortalecer sistema de rendición de gastos de recursos y
mecanismo e institucionalidad sancionatoria.
- Modificar sistema de funcionamiento privado,
estableciendo la publicidad (al menos desde ciertos
montos) de las donaciones privadas a la política, y
establecer límites a ellas.
- Fortalecer institucionalidad de control de límites en
gasto electoral.
- Establecer obligatoriedad de elección de principales
órganos a través del voto de los militantes. También
incorporar participación de militantes en selección de
candidatos.
- Hacer obligatoria participación de militantes en
decisiones políticas sustantivas, y permitir que grupo de
militantes convoquen a órganos partidarios.
- Realización periódica de congresos programáticos de
los partidos.
- Desarrollo estructura territorial de los partidos.
- Establecimiento de catálogo de derechos y deberes de
los militantes.
- Obligatoriedad de entregar al público amplia información
sobre el partido y su organización.
- Publicidad de los procesos electorales.
- Publicidad sobre fuentes de financiamiento.
19
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20