Año 1 Volumen 2 Febrero de 2015 Centro de Investigaciones Jurídicas 2015 4 UBI SOCIETAS IBI IUS, año 1 volumen II, febrero-julio 2015; es una revista arbitrada, de publicación semestral editada en la Universidad Autónoma de Chihuahua, a través del Centro de Investigaciones Jurídicas de la Facultad de Derecho. Ave. Universidad s/n Campus Universitario I, C.P. 31220 Chihuahua Chih., México, Teléfonos: 4-13-44-77 ext. 4324 y 4336. http://www.fd.uach.mx/maestrias/2011/06/17/centro_invest_juridicas/, dirección electrónica: [email protected] . Editora responsable: Dra. Amalia Patricia Cobos Campos. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo n° 04-2014-010809554700-102, ISSN en trámite, otorgado por el Instituto Nacional de Derechos de Autor. Impresa por Groppe Libros S.A. de C.V., Calle Hospital 2295 A, Ladrón de Guevara, 44650 Guadalajara, JAL. Este número se terminó de imprimir el 15 de febrero de 2015 con un tiraje de 300 ejemplares. Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación, por lo que el contenido de cada artículo es responsabilidad de su(s) autor(es). Queda estrictamente prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización del Centro de Investigaciones Jurídicas. 5 6 Índice Pág. 7 La trata de esclavos, el derecho internacional y el Congreso de Viena Amalia Patricia Cobos Campos, Octavio Carrete Meza, Eduardo Medrano Flores 37 Una oportunidad histórica (No arbitrado) Luis Alonso Domínguez Ramos 68 Los pueblos indígenas en el ámbito mundial Jesús Flores Duran 115 El empoderamiento de una cultura ético-jurídica en la sociedad mexicana. Una visión contemporánea que fortalezca las instituciones públicas y privadas Alma Delia Herrera Márquez 153 Acteal, entre el olvido y la impunidad Malí Angélica Olivas Chacón, Oscar Octavio Valadez Reyes 177 La educación y el sistema fiscal Alicia Ramos Flores, Jaime A. Caraveo Valdez, José Luis Sáenz Domínguez 229 Salario digno José Luis Villa Balderrama LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA Amalia Patricia Cobos Campos* Octavio Carrete Meza** Eduardo Medrano Flores*** Señores diputados: ¿Y aún temeréis que nuestras leyes perturben las digestiones de los negreros, cuando tantos crímenes no han perturbado sus conciencias? Emilio Castelar 20 de junio de 1870. SUMARIO: I. Introducción II. Antecedentes III. La esclavitud en sus diferentes contextos IV. Instrumentos internacionales contra la esclavitud V. Conclusiones. Resumen Los instrumentos internacionales, podemos evaluarlos una vez que ha transcurrido el tiempo y se pueden visualizar sus logros en la construcción de una mejor sociedad mundial, el Congreso de Viena no es la excepción; como sabemos se le atribuye haber edificado un nuevo orden mundial, sin embargo, se ha dicho que su contribución al derecho internacional ha sido escasa; tales afirmaciones resultan inaceptables, ya que su logro precisamente más significativo, lo fue la abolición de la trata de esclavos, con lo que marcó una transformación de la historia de la humanidad. * Doctora en Derecho, miembro del Sistema Nacional de Investigadores, profesora de tiempo completo, Coordinadora del Centro de Investigaciones Jurídicas y Representante del Cuerpo Académico de Derechos Humanos y Cultura de la Legalidad, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. E-mail: [email protected] ** Doctor en Derecho, Director del Instituto de Formación y Actualización Judicial del Supremo Tribunal de Justicia del estado de Chihuahua, maestro de tiempo completo, integrante del Cuerpo Académico de Derechos Humanos y Cultura de la Legalidad, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. *** Candidato al grado de Doctor en Derecho, maestro de tiempo completo, colaborador del Cuerpo Académico de Derechos Humanos y Cultura de la Legalidad, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES En el presente trabajo pretendemos analizar cuáles han sido sus contribuciones reales del Congreso de Viena en la construcción de los derechos humanos, en especial, el de la libertad. Analizaremos igualmente, cuáles son los efectos que en la edificación de los derechos humanos tiene la trata de personas, como uno de los problemas lacerantes del mundo moderno y para el cual las legislaciones y convenios parecen insuficientes, ante el desaliento de los estados, y que es considerada por sus consecuencias una nueva forma de esclavitud; debemos en consecuencia realizar un análisis de la evolución histórica de éste flagelo de la humanidad llamado esclavitud, las etapas que el mismo ha tenido en su evolución y cuál fue el aporte del Congreso de Viena en la desaparición del comercio de seres humanos en un momento histórico; pero deberemos igualmente examinar la nueva esclavitud, su problemática su regulación internacional y qué están haciendo los estados democráticos modernos para proteger los derechos humanos y ganar esta batalla que parece de antemano perdida. Palabras clave: Esclavitud, derechos humanos, trata de personas, Congreso de Viena Abstract International instruments, we can evaluate them once the time has elapsed and you can visualize his accomplishments in the construction of a better global society. The Congress of Vienna is not the exception, as we all know, that congress has the responsibly of the built a new world order. However, it has been said, that their contribution to international law has been scarce; such statements are unacceptable, since it is just most significant achievement; it was the abolition of the slave trade, with which marked a transformation in the history of humanity. In the present work, we intend to analyze what have been his real contributions to the construction of human rights in particular, that of freedom. Also, analyze what are the effects that the building of human rights about the traffic of persons. That is one of the appalling problems of the modern world and for which the laws and conventions seem insufficient to discouragement of new form of slave. We must 9 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA therefore, make an analysis, of the historical evolution of this scourge of humanity called slavery; he stages that it has played in its evolution and what was the contribution of the Congress of Vienna, in the disappearance of the trade in human. Although we must also examine new slavery, the problems around of this felony. We examined the international regulation, what are doing the modern democratic States to protect human rights, and winning this battle seems in advance lost. Key word: Slavery, human rights, human traffic, Congress of Vienna I. Introducción La trata de esclavos constituyó una práctica normal y legal, se trataba a los esclavos como objetos de propiedad y se les privaba de su consideración humana, se les dispensaba un trato vejatorio con la aplicación de penas infamantes a la menor muestra de lo que se estimaba como rebeldía e indisciplina y que no eran sino asomos de dignidad mostrados por éstos. Afortunadamente, la humanidad evolucionó y las luchas fratricidas en búsqueda de una sociedad más justa, fructificaron hacia la abolición de la esclavitud y permitieron una nueva construcción de los derechos humanos. Analizaremos brevemente algunos aspectos históricos, que modificaron las condiciones bajo las que se traficaron miles de personas, cuyos descendientes aún tratan de superar los problemas de segregación racial que parecen no tener fin. Sin embargo, no podemos perder de vista que la práctica de la esclavitud, era legal y aceptada hasta el siglo XIX, visión que se fue modificando, ya que como afirma Welton1: Gradualmente, y particularmente en el siglo XIX, la creciente condena hacia la esclavitud de las personas y el comercio de esclavos, por un número cada vez mayor de individuos, grupos y Welton, Mark D., “El derecho internacional y la esclavitud”, Military Review, mayo-junio de 2008, pp. 54-68, disponible en: http://usacac.army.mil/CAC2/MilitaryReview/Archives/Spanish/MilitaryRevie w_20080630_art009SPA.pdf , accedida el 22 de marzo de 2014. 1 10 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES con el tiempo de los estados, culminaron en una amplia prohibición legal en su contra. Pero, ¿cómo se fue gestando esa diversidad del pensamiento que llevó a la humanidad a tutelar de manera generalizada la libertad?, es una pregunta a la que pretendemos responder en este estudio, en virtud de que ante las modernas formas de esclavitud, deberemos encontrar nuevamente el camino hacia la libertad, y los instrumentos internacionales que han mostrado su gran valía en la construcción del derecho interno y la salvaguarda de los derechos humanos, deberán auxiliar en este recorrido a los estados para vencer el flagelo de la trata de personas. Resulta imprescindible, a nuestro juicio, mencionar, aunque sea someramente, los primeros pasos hacia la libertad, que fueron dados, primero por Miguel Hidalgo y Costilla, quien en diciembre de 1810 emite en México un Decreto contra la esclavitud las gabelas y el papel sellado; en dicho documento en lo conducente determina: […] 1a.- Que todos los dueños de esclavos deberán darles la libertad, dentro del término de diez días, so pena de muerte, la que se les aplicará por transgresión de este artículo. […]2 Posteriormente el Congreso de Chile emite el Bando de Libertad de Vientres que entre lo más relevante determinaba: Aunque la esclavitud, por opuesta al espíritu cristiano, a la humanidad y a las buenas costumbres, por inútil y aun contraria al servicio doméstico, que ha sido el aparente motivo de su conservación, debería desaparecer en un suelo en que sus magistrados sólo tratan de extinguir la infelicidad en cuanto alcancen sus últimos esfuerzos; con todo, conciliando estos 2 Decreto de Miguel Hidalgo y Costilla contra la esclavitud, las gabelas y el uso de papel sellado. 6 de diciembre de 1810, Documentos de la guerra de independencia, Biblioteca enciclopédica popular, 74, Secretaría de Educación Pública, México, 1945, pp. 17-18. disponible en: http://www.biblioteca.tv/artman2/publish/1810_115/Decreto_de_Miguel_Hidal go_y_Costilla_contra_la_esc_1183.shtml, accedida el 25 de marzo de 2014. 11 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA sentimientos con la preocupación y el interés de los actuales dueños de esta clase de miserable propiedad, acordó el Congreso: Que desde hoy en adelante no venga a Chile ningún esclavo y que los que transiten para países donde subsista esta dura ley, si se demoran por cualquier causa y permanecen seis meses en el Reino, queden libres por el mismo hecho.3 Continuando con la secuencia histórica, el 2 de febrero de 1813, el Supremo Poder Executivo Provisorio de las Provincias Unidas del Río de la Plata decreta la libertad de todos los nacidos desde el 31 de enero de 1813 inclusive en adelante. Es en 1815, cuando se emite la llamada Declaración de las Potencias para la abolición de la trata de negros, suscrita por Austria, España, Francia, Gran Bretaña, Noruega, Portugal, Prusia y Suecia, si bien como se ha dicho, ya existían algunos avances; empero, en ella se determina que la declaración no debe influir en el término que cada Potencia participante juzgue conveniente fijar para la extinción definitiva del comercio de negros.4; cabe aclarar que, con antelación a la misma, se suscribió un tratado bilateral entre Inglaterra y Portugal para la abolición del tráfico de esclavos, la declaración se emite como un anexo al Acto Final del Congreso y en lo esencial determinaba que: [E]l comercio conocido bajo el nombre de trata de negros de África, ha sido encarado por los hombres justos y esclarecidos de todos los tiempos como repugnante a los principios de humanidad y de moral universal [...]; por lo tanto, […]los plenipotenciarios declaran en frente de Europa que, mirando la abolición universal de la trata de los negros como una medida particularmente digna de su atención […], ellos están animados 3 Bando de Libertad de Vientres, Acta del Supremo Congreso Nacional, Sesión del 8 de octubre de 1811, disponible en: http://www.ensayistas.org/antologia/XIXE/castelar/esclavitud/vientres.htm, accedida el 1 de abril de 2014. 4 Viena, 8 de febrero de 1815, Véase: Castelar Emilio, “La abolición de la Esclavitud” 1870, y AAVV, “Cronología de la esclavitud”, Teoría crítica e historia, disponibles en: http://bib.cervantesvirtual.com/bib/portal/litElec/webnovelaJJDiez/esclavos.htm y http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4 _uibd. nsf/ EA 9E 7019B44C3DD205257AA10065204B/$FILE/ppt2.pdf, accedidas el 1 de abril de 2014. 12 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES del deseo sincero de concurrir a la ejecución más pronta y más eficaz de esta medida por todos los medios a su disposición [..]. Bien instruidos, sin embargo, de los sentimientos de sus soberanos [...] reconocen al mismo tiempo que esta declaración no debe influir en el término que cada potencia pueda considerar como más conveniente para la abolición definitiva del comercio de negros. Por consiguiente, la determinación de la época en que este comercio debe cesar universalmente, será objeto de negociaciones entre las potencias.5 De la declaración, podemos desprender una serie de buenas intenciones que no parecieran cristalizar en nada, toda vez, que al establecerse una indefinición en la temporalidad para poner en práctica la prohibición del comercio de esclavos y dejar a las consideraciones unilaterales de los estados, o en el mejor de los casos, a las negociaciones entre ellos, el cumplimiento de lo pactado, se nulificaba la proscripción; sin embargo, debemos reconocer que constituyó el parteaguas para la abolición de la trata de esclavos. En consecuencia, no le restamos importancia a la declaración, pero evidenciamos sus inconsistencias para alcanzar el fin pretendido, ya que se prestó a una tolerancia, que permitió verbigracia, que Portugal continuara con dicho comercio impunemente hasta 1878; entretanto, España, rechazó cualquier intervención externa en el tema, retrasando la suscripción del Acto final hasta dos años después, Canales6 comenta que: España al imprimir su firma a la Declaración de Viena quedaba vinculada a ella y debía, por tanto, extinguir el comercio de esclavos. Sin embargo, el incumplimiento de este compromiso y la presión de Inglaterra condujeron a la firma de sucesivos tratados hispanobritánicos en 1817, 1835 y 1845 para la abolición del tráfico de esclavos en las colonias españolas. Pero a pesar de 5 Fragmento de la Declaración de las Potencias para la abolición de la trata de negros, tomado de Calvo, Carlos, citado por: “Europa tras el Congreso de Viena 185-1816”, disponible en: http://www.gorla.com.ar/TESIS/TSEUROPATRASELCONGRESODEVIENA accedida el 2 de abril de 2014. 6 Fernández Canales, Consuelo, “Exposiciones de la opinión pública ante la abolición de la esclavitud en Puerto Rico (1868-1873)”, Cuadernos de historia moderna y contemporánea, Nº. 8, 1987, enero de 1987, pp. 157-172. 13 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA todo ello, durante algún tiempo más continuó el comercio de negros en territorio español. Resulta palmario que la visión mercantil siguió prevaleciendo, frente a una visión humanitaria de los derechos de los esclavos, difícilmente protegidos en ese contexto de usos y abusos, en el que los estados obviaban sus compromisos adquiridos, gracias a la redacción ambigua y de decisiones unilaterales. Garrido, Laluf y Thomas7, comentan que: [L]a necesidad de asegurar el efectivo cumplimiento de los acuerdos y de combatir los intentos de violación por parte de tratantes independientes, favoreció que la construcción naval y la navegación marítima ocuparan un lugar de privilegio en la configuración del ensamble socio-técnico del comercio transatlántico de esclavos durante el período que siguió a la abolición británica. La característica principal de este nuevo ensamble fue la disminución progresiva de los espacios geográficos y político-jurídicos para el comercio legal. En este escenario, los distintos grupos de actores interesados en mantener activo el tráfico y aquellos decididos a combatirlo fueron redefiniendo sus objetivos y los problemas a resolver. […] En el nuevo escenario, los tratantes explotaron los resquicios que ofrecían los acuerdos contra la trata que se firmaban entre los distintos países o bien asimilaron poco a poco sus prácticas con aquellas vinculadas al contrabando. En consecuencia, las principales dinámicas problema-solución se configuraron en torno a la búsqueda de estrategias para evitar la captura por parte de las patrullas antitrata. Como admiten los precitados doctrinarios, quienes querían mantener el comercio de esclavos, no dudaron en adoptar incluso técnicas ilegales para alcanzar sus fines. Sin duda un mayor avance en la materia lo constituyó más adelante, la Convención sobre la Esclavitud de 1926, la cual entró en vigor el 9 de marzo de 1927, en ella en principio se establece la Garrido, Santiago, et al, “Veleros y vapores, velocidad y engaño. Análisis socio-técnico de las transformaciones en la navegación marítima en el proceso de abolición del comercio atlántico de esclavos (siglo XIX)”, Historia Critica No. 44, Bogotá, mayo-agosto 2011, pp. 32-54. 7 14 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES definición de la esclavitud, como un punto esencial de partida para poder delimitar qué conductas encuadran en ella y cuáles no; igualmente determina lo que se entiende por trata de esclavos. Así el artículo primero prevé que: Artículo 1 A los fines de la presente Convención se entiende que: 1. La esclavitud es el estado o condición de un individuo sobre el cual se ejercitan los atributos del derecho de propiedad o algunos de ellos. 2. La trata de esclavos comprende todo acto de captura, adquisición o cesión de un individuo para venderle o cambiarle; todo acto de cesión por venta o cambio de un esclavo, adquirido para venderle o cambiarle, y en general todo acto de comercio o de transporte de esclavos.8 Los intelectuales empiezan a imprimir su sello de opinión al respecto, y encontramos obras como la de Comte, que en su Tratado de legislación, alude a la esclavitud y le da un tinte no exento de sarcasmo al tema, evidenciando el maltrato y resaltando la cualidad de seres humanos de los esclavos; así arguye: La pregunta consiste en saber si el trabajo que un hombre obtiene de un gran número de otros desgarrándoles la piel a latigazos le cuesta más que el trabajo que obtendría de ellos pagándoles un justo salario9. Es sin duda una evolución paulatina la que va surgiendo desde el considerar a los esclavos como mercancías hasta la total 8 Convención sobre la Esclavitud, firmada en Ginebra el 25 de septiembre de 1926, entrada en vigor: 9 de marzo de 1927, de conformidad con el artículo 12 de la misma, La Convención fue modificada por el Protocolo aprobado en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 7 de diciembre de 1953, y así modificada entró en vigor el 7 de julio de 1955, fecha en la que las modificaciones enunciadas en el anexo al Protocolo del 7 de diciembre de 1953 entraron en vigor de conformidad con el artículo III del Protocolo, disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/esclavitud.htm, accedida el 25 de marzo de 2014. 9 Comte, Charles, Tratado de legislación, o exposición de las leyes generales según las cuales los pueblos prosperan, decaen o quedan estancados, Librería de F. Rosa, París, 1827, p. 415. 15 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA prohibición de dicho comercio en el mundo, ya que, si bien sabemos que el comercio de personas subsiste, se realiza con absoluta transgresión al estado de derecho y no hay estado moderno que lo estime legal. II. Antecedentes La ausencia de esclavitud evidentemente configura el derecho a la libertad, el cual abordaremos en principio a partir del concepto que Kant le da a este trascendental vocablo, ya que afirma que la libertad es la “capacidad de los seres racionales para determinarse a obrar según leyes de otra índole que las naturales, esto es, según leyes que son dadas por su propia razón; libertad equivale a autonomía de la voluntad.”10 Del aludido concepto podemos establecer como aspectos esenciales en primer lugar que la libertad es un atributo humano, lo cual es una constante sea cual fuere la tendencia filosóficodoctrinaria de quien la conceptúa o pretende hacerlo, que la misma se desprende de una decisión propia del individuo, pero que esa autodeterminación, debe darse en el contexto de un marco normativo que según Kant, no es el del derecho natural, con clara alusión a un proceso legislativo que marca los límites de la libertad individual y permite la conciencia humana. Es esencial para Kant la relación de la libertad con la voluntad del individuo que la detenta y los límites que a ésta se le imponen. Son los filósofos quienes han elaborado infinidad de trabajos en la búsqueda de una adecuada conceptualización de la libertad y su relación con la felicidad; así vemos verbigracia en el pensamiento de Tomás De Aquino11 quién establece claramente que la inteligencia y la voluntad son dos facultades del alma que resultan indispensables y se complementan, estimándolas como presupuesto fundamental de la libertad y la felicidad. 10Kant, Emmanuel, Fundamentación Metafísica de las Costumbres, 6ª ed., Madrid, Espasa Calpe, 1980. 11Véase Dietrich, Lorenz, “La libertad humana como valor primordial en Tomás de Aquino”, Revista Teología y vida, Santiago, Pontificia Universidad Católica de Chile, vol. 45, núm. 4, 2004. Disponible en: http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0049-344920040004 00003& script=sci _arttext, Consulta realizada el 22 de julio de 2010. 16 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES Al respecto, Erich Fromm escribió: “la libertad caracteriza la existencia humana como tal, y al hecho de que, además, su significado varía de acuerdo con el grado de autoconciencia del ser humano y su concepción de sí mismo separado e independiente"12 En este contexto debemos entender, cómo su concepción y amplitud ha evolucionado con la sociedad misma, de tal suerte, que lo que fue un derecho abstracto y generalizado, se fue convirtiendo en el punto de partida y esencia de los derechos fundamentales. Es irrebatible que el derecho a la libertad, cuando se abolió la esclavitud, aludía a la más elemental de sus formas, su devenir es largo, del control absoluto del Estado, su actuar arbitrario per se, cuando un poder político concentrado tomaba decisiones sin requerir fundamentarlas en ley alguna, y tales decisiones afectaban el patrimonio y hasta la vida de una persona, a las luchas por la libertad que marcaron la diferencia, emergiendo la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, ha habido todo un desarrollo sociojurídico que permeó de tal forma, que hoy podemos hablar de la libertad no sólo como ausencia de esclavitud, sino en una forma multifacética que también abarca expresión de las ideas, de pensamiento, religiosa, etc. En un sentido jurídico, Bovero afirma: “será libre quién no esté sujeto a ningún poder, no solamente ningún poder jurídico, sino a ninguna otra forma de poder, es decir, a cualquier tipo de influencia o determinación de su conducta”13 , si siguiéramos esta concepción tendríamos que concluir que nadie es libre, es imposible en el contexto de la sociedad actual encontrarnos sin limitantes jurídicas y sociales, y es evidente que la conducta humana se ve influida por muy diversos factores que la determinan, en consecuencia, esta noción es irreal e inalcanzable. Locke, afirma que el estado natural del hombre es “un estado de completa libertad para ordenar sus actos y para disponer de sus propiedades y de sus personas como mejor les parezca, dentro de los límites de la ley natural, sin necesidad de 12 Fromm, Erich, Miedo a la Libertad, Buenos Aires, Ed. Paidós, 2005, p. 44. Citado por Carbonell, Miguel, Los Derechos Fundamentales en México, 2ª Ed., UNAM-CND- Porrúa, México, 2006, p. 303. 13 17 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA pedir permiso y sin depender de la voluntad de otra persona”14. Esa libertad natural de la que habla, se ve limitada a su juicio, por el poder político, quien tiene el derecho de hacer leyes, las cuales se enfocan a la protección de la propiedad, pudiendo dicho poder utilizar las fuerzas del Estado para obligar al individuo a acatarlas en aras del bienestar general. Al evolucionar el concepto de libertad, a la par que lo hace el pensamiento jurídico filosófico y el Estado mismo, tendríamos tal vez que concordar con Montesquieu, cuando afirma, que debemos diferenciar la independencia de la libertad, ya que esta última “es el derecho a hacer quanto(sic) las leyes permiten.”15 Cabe la reflexión, en virtud de que, es la ley precisamente, la que marca los límites al ejercicio de la libertad personal, en aras del bienestar colectivo, es por ello, que el ciudadano podrá realizar todas aquellas conductas respecto de las cuales no existe una prohibición expresa y estará igualmente obligado, a realizar otras que son establecidas a su cargo y cuya abstención acarreará consecuencias en la esfera jurídica del omiso. El contenido tutelado por el derecho a la libertad es muy amplio y se materializa en muy diversos contextos; su percepción difiere evidentemente, según se adopte una postura positivista o iusnaturalista, ya que de ello depende que el estado otorgue o reconozca dichos derechos, pero indudablemente en ambos supuestos le corresponde garantizar su debido ejercicio, ya que como afirma Alexy16, estos derechos que se tutelan bajo el rubro de derechos de libertad, confieren a los ciudadanos verdaderos espacios de inmunidad frente a intromisiones del estado, como límites negativos hacia éste último. III. La esclavitud en sus diferentes contextos Hemos venido hablando de la esclavitud en tiempo pasado, enfocándola desde la perspectiva de aquella privación a la que estuvieron afectados millones de hombres que eran encadenados 14 Locke, John, Ensayo Sobre el Gobierno Civil, México, Ediciones Nuevo Mar, 1984, p. 33. 15 Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, Madrid, 1821 p. 236. 16 Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 211-212. 18 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES y sojuzgados para serles útiles a otros, tratados como mercancía y no como seres humanos. La pregunta es ¿qué ha cambiado?, tal vez en sí misma esta pregunta podría escandalizar a algunos, pero una mínima reflexión, nos haría entender que nuestro avanzado mundo moderno, con un gran proceso de evolución hacia la construcción y tutela de los derechos humanos, no ha podido vencer las diversas formas de esclavitud que lo fustigan. Por ello analizaremos la trata de personas, por estimar que es el flagelo que más afecta a la libertad humana convirtiendo en esclavos a quienes son sometidos a ella, y que adopta una diversidad de modalidades, unas más sutiles que otras, pero que restan o suprimen libertad a quienes son sujetos a ellas. El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional17, define a la trata de personas como: [L]a captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos18. Como se puede advertir se trata de una enumeración de conductas que encuadran en esta figura, más que de una definición 17 Protocolo de Estambul ONU, Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Protocolo de Estambul), artículo 3º incisos a, b y c, disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/pdf/protocoltraffic_sp.pdf, accedida el 19 de abril de 2014. 18 19 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA propiamente dicha, conductas que se traducen en mayor o menor grado en esclavitud y, como consecuencia, implican la negación de la libertad de quienes las sufren, es por ello, que para determinar si nos encontramos frente a prácticas de esclavitud hay que analizar las condiciones en que se encuentra la persona; entre dichas condiciones resaltan su posibilidad de libre circulación, el acceso a sus bienes de uso personal y demás pertenencias y su anuencia para permanecer en un lugar o situación determinadas sin que exista ningún tipo de violencia para retenerla. Andrés19 opina que podemos deducir del precitado concepto los siguientes elementos: Actividades: captación, transporte, traslado, acogida o recepción de una persona Medios: fuerza, engaño, rapto, coerción, fraude, amenazas, abuso de poder o situación de vulnerabilidad Finalidad: explotación, incluido el trabajo forzoso, o extracción de órganos Entre las modalidades más preocupantes de la trata de personas, analizadas por Weissbrodt20, podemos citar: A.El reclutamiento forzoso por parte de grupos guerrilleros o de delincuencia organizada La leva forzosa en tiempos de guerra no constituye una novedad, pero el que ésta se realice por quienes no están insertos en el estado de derecho, sí lo es; para los estados modernos existen prohibiciones expresas en este sentido en diversos instrumentos internacionales, empero, la leva-s resulta válido llamarla asírealizada por el terrorismo o peor aún, el narcotráfico, es de otra índole, como todas las modalidades de la trata de personas, que como sabemos parten de la ilegalidad. No entraremos al debate de la posible legitimidad de las demandas de la guerrilla, nos limitaremos a reconocer que su 19 Andrees, Beate, El trabajo forzoso y a trata de personas. Manual para los inspectores de trabajo, OIT, Traduc. Aurélie Hauchère, Ginebra, 2009, p. 5 20 Weissbrodt, David (y la Liga contra la esclavitud), “La abolición de la esclavitud y sus formas contemporáneas”, HR/PUB/0274, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2002, disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/slaverysp.pdf, accedida el 14 de abril de 2014. 20 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES existencia ha causado grandes pérdidas humanas a los estados que la padecen y a ello hay que sumar la pertenencia forzada de los habitantes de las regiones dominados por ella, quienes son reclutados sin opción a rehusarse. Otro tanto ocurre con la delincuencia organizada, con la gran diferencia de que en ella no podemos encontrar justificación social o jurídica de ninguna índole, y sin embargo con frecuencia obligan a los ciudadanos a sumarse, especialmente a los jóvenes, sin importar la voluntad de estos, o quebrantándola con la adicción o el miedo. B. El trabajo forzoso de personas La definición de trabajo forzoso que insertaremos en este análisis, por considerarla suficientemente clara, es la consagrada en el artículo segundo, inciso 1 del Convenio sobre el trabajo forzoso de 193021: Artículo 2 1. A los efectos del presente Convenio, la expresión "trabajo forzoso u obligatorio"22 designa todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente. Como palmariamente lo determina el numeral invocado, el elemento esencial es la falta de voluntad, sin importar la naturaleza de la labor a desempeñar, ni el género o edad de las personas. Igualmente el Convenio aclara que es lo que no se entiende por trabajo forzado y lo prevé al efecto, en el mismo numeral, en el inciso 2, comprendiendo en dichas actividades al servicio militar obligatorio, los que comprenden las obligaciones cívicas en los estados democráticos, verbigracia el apoyo logístico como integrante en una casilla el día de las elecciones; los 21 Convenio sobre el trabajo forzoso (Convenio 29), aprobado en Ginebra Suiza, el 28 de junio de 1930 en la Decimocuarta Conferencia General de la OIT, entró en vigor el 1º de mayo de 1932, disponible en: http://www.pgjdf.gob.mx/temas/4-6-1/fuentes/8-A-1.pdf, accedido el 17 de abril de 2014. 22 Comillas en el original. 21 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA relativos a condenas penales, pero exige que exista ya sentencia, con lo que excluye a los no sentenciados de realzar trabajos; los prestados en caso de guerra, siniestros o cualquier circunstancia que ponga en peligro o amenace poner en peligro la vida o las condiciones normales de la existencia de toda o parte de la población; y los trabajos realizados por los miembros de una comunidad en beneficio directo de la misma. Hechas las anteriores connotaciones conceptuales, para una mayor claridad dividiremos esta modalidad en los siguientes apartados: a) De los migrantes o indígenas en algunas labores agrícolas, en especial de menores de edad. En este apartado se incluyen dos grandes vertientes del problema analizado, ya que la situación de los migrantes, especialmente en países como México, donde miles de conciudadanos emigran en busca de mejores condiciones de vida, anhelo por el cual se ven sometidos a una pseudo esclavitud, dada su inaccesibilidad a cualquier tipo de justicia en los estados que los consideran ilegales; son contratados en labores agrícolas que los sujetan a jornadas inhumanas y con muy bajos salarios, especialmente en el caso de los menores a quienes en ocasiones, ni salario se les paga, so pretexto de que los dejan acompañar a sus padres. Otro tanto ocurre con los indígenas, quienes son contratados por las grandes corporaciones para realizar labores agrícolas agotadoras, bajo condiciones que distan mucho de reunir los requerimientos que las respectivas legislaciones marcan al efecto. Cabría el cuestionamiento de si realmente en estos supuestos se encuadra en la trata de personas, y, en este sentido, estimamos que deben establecerse diferencias, ya que no necesariamente ante estos presupuestos hablamos de esclavitud, porque para que ésta se actualice, deberemos además encontrarnos con componentes tales como el traslado forzoso, la privación de ingresos, la práctica de retención de documentos en el caso de los 22 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES indocumentados tanto por los llamados polleros23como los patrones, etc.; es decir cuestiones que afecten no solo los aspectos económicos sino la ausencia o limitación de la libertad personal y que conlleven una realización no voluntaria del trabajo como hemos venido indicando. Andrees24 señala que siguiendo a la OIT debemos diferenciar al trabajo forzoso de aquel que no reúne los requerimientos mínimos, ya que: Trabajo forzoso implica pérdida de libertad de forma absoluta o de forma relativa, por un tiempo relativamente corto o duradero. En ese sentido, constituye una clara violación a los derechos humamos. Por lo contrario, las malas condiciones de trabajo pueden y suelen estar presentes en la mayoría de los casos de trabajo forzoso contemporáneo, pero no constituyen siempre un indicador o una condición preliminar a la existencia de trabajo forzoso. La falta de alternativas económicas viables que hace que las personas mantengan una relación de trabajo en condiciones de explotación no constituye en sí misma trabajo forzoso, aunque sí puede constituir una situación de vulnerabilidad tal como se define en el Protocolo de Palermo. Estimamos, que en el caso de los menores, es de estimarse un estado de vulnerabilidad per se, dada su incapacidad legal para prestar un consentimiento válido, la OIT25 estima que de las casi 21 millones de personas víctimas del trabajo forzoso en el mundo, 11.4 millones son mujeres y niñas, y 9.5 millones hombres y niños; de los anteriores el 40% son niños. b. El trabajo doméstico El trabajo doméstico desafortunadamente se presta mucho para la realización forzada, en particular, las mujeres migrantes son víctimas de este ilícito, toda vez que no existe una posibilidad real 23 Término utilizado en México para denominar a quienes se dedican a cruzar personas de forma ilegal hacia Estados Unidos. 24 Andrees, Beate, Op. Cit., p. 4. 25 OIT, “Trabajo forzoso, tráfico humano y esclavitud”, disponible en: http://www.ilo.org/global/ topics / forced-labour/lang--es/index.htm, accedida el 23 de abril de 2014. 23 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA de los estados de supervisar lo que ocurre en los hogares, a más de que incluso como trabajo voluntario, en muchos países no existe regulación para su prestación o las condiciones exigidas son menores que para otros sectores. A más de que en muchas ocasiones dichas mujeres se encuentran totalmente aisladas al desconocer incluso el idioma del lugar a donde han migrado y son ilegales. Blackett26 asegura que los niños son especialmente vulnerables a la explotación en el servicio doméstico y son sometidos a éste muchas veces como pago de deudas, sufriendo no solo maltrato salarial, sino muchas veces hasta violencia y explotación sexual. En México existe un rechazo al trabajo de los menores de 14 años, el cual según Kurczyn27, “se fundamenta jurídica, social y moralmente. Pero habrá que cuestionarse la moralidad del hambre de los niños, la carencia de vivienda digna, las enfermedades, su ignorancia y otras tantas condiciones adversas”. El problema en nuestro país es complejo, porque al proscribir dicha labor, esta forma de trabajo pasa al sector informal, ausente de normatividad en todos los sentidos, se presta a la explotación de los niños, sujetos a ínfimos salarios, jornadas inhumanas y toda serie de abusos. C. La prostitución forzada Es una de las formas más comunes y graves de la trata de personas, ya que, en la mayoría de las ocasiones, ésta última es realizada esencialmente para utilizar esos seres humanos, a quienes han denigrado y privado de sus derechos más elementales, para prostituirlos, lo que los transforma en verdaderos esclavos sexuales. Debemos, igualmente establecer, que en este supuesto, la mayoría de las víctimas de estos delitos pertenecen al género femenino; así lo revela el Informe Mundial Sobre la Trata de Véase; Blackett, Adelle, “Making domestic work visible: The case for especific regulation”, Labour Law and Labour Relations, Programme Working, Paper No. 2. Geneva: ILO. 1998; 29 pp. 27 Kurczyn Villalobos, Patricia, “El trabajo de los niños. Realidad y legislación”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, No. 89, mayo-agosto 1997, UNAM, México, pp. 559-602. 26 24 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES Personas 201228, que determina que “entre 2007 y 2010 la mayoría de las víctimas de trata de personas que se detectaron a nivel mundial eran mujeres. Si bien la proporción exacta del total varía ligeramente de un año a otro, en el período examinado las mujeres representaron entre el 55% y el 60% del total de víctimas detectadas”. Igualmente relevante resulta el hecho de que el número de menores se incrementa, ya que según el precitado documento “la trata de menores de edad -concretamente, de niñas- parece estar aumentando. De las víctimas detectadas cuya edad se conocía y se comunicó en el período que abarca del 2007 al 2010, aproximadamente el 27%29 eran menores. Como comparación, en el período de 2003 a 2006, la proporción había sido menor ya que ascendió del 20%”30. El ejercicio de la prostitución, ciertamente no gesta una forma de esclavitud, el problema se actualiza ante la realización involuntaria de ésta, puesto que como afirma Garrido31: [L]a coacción se realiza de formas diferentes y no necesita de un hecho de violencia física, del mismo modo la coacción tampoco siempre se relaciona con el desconocimiento de la actividad. Lo que plantea esta idea en su término de prostitución forzada es la pérdida de la libertad frente al ejercicio de la actividad. […] recalcar el carácter no consentido de la actividad, donde siempre existe engaño, porque según se entiende nadie consiente esa pérdida de derecho fundamental sobre su propia vida. Este ilícito en sus inicios no se relacionó con formas de esclavitud, ya que se le denominaba trata de blancas, Kumar 28 Informe Mundial Sobre la Trata de Personas 2012, UNODC (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito), Plan de Acción Mundial de las Naciones Unidas para combatir la trata de personas, disponible en: http://www.unodc.org/documents/data-andanalysis/glotip/Executive_Summary_Spanish.pdf, accedida el 23 de abril de 2014. 29 Este porcentaje se refiere a América, ya que en África y el Oriente Medio, ascienden al 68 %. 30 Ídem, p. 4. 31 Garrido, Lorena et al (Coord.), Análisis sociojurídico de la trata con fines de prostitución forzada: Herramientas para una intervención desde una perspectiva de derechos, GENERA/Observatori DESC/Grupo Antígona UAB, 2011, p. 9 25 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA Acharya32, dice que “durante todo el siglo XX, después de cada guerra mundial, el tráfico de mujeres continuó, siendo también víctimas del mismo las de Europa, que huyendo del hambre y el horror de la guerra, eran presa fácil de los traficantes. Esto llevó a denominar a la actividad como trata de blancas, misma que luego se transformó en trata o tráfico de mujeres”. Empero, el tráfico de mujeres es tan antiguo como la humanidad misma, en sus orígenes se asume tomarlas como presea de guerra, posteriormente cuando inicia el tráfico de esclavos africanos a gran escala, la mujer era más apreciada porque como asevera Chiarotti33, tenía un triple valor, eran mano de obra gratuita al igual que los hombres, pero además podían reproducirse lo que implicaba tener más esclavos y eran utilizadas como objetos sexuales; en cambio el tráfico moderno, agrega la precitada autora, va asociado al mercado matrimonial, al entretenimiento sexual a oficiales y soldados34, a la mano de obra barata35, a la venta de servicios a través de Internet, y a actividades de comercio de explotación sexual, o el mal llamado turismo sexual36. La prostitución forzada denigra la dignidad humana y lleva a las personas a niveles intolerables de ignominia; los tratantes,37 no conformes con la privación de su libertad en todos los sentidos, les dan un trato degradante e inhumano, utilizándolas como objetos y no como personas. Raymond38, dice que “millones de mujeres en el mundo entero son traficadas con diversos propósitos y es visible el Kumar Acharya, Arun, “Tráfico de mujeres hacia la Zona Metropolitana de Monterrey: una perspectiva analítica”, Espacios Públicos, v. 12, No. 24, abril de 2009, Universidad Autónoma del Estado de México, México, pp. 146-160. 33 Chiarotti, Susana, “Trata de mujeres: Conexiones y desconexiones entre género, migración y derechos humanos”, ONU/CEPAL/CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía/BID, Santiago de Chile, mayo de 2003. 34 Léase bases y destacamentos militares “de protección”. 35 Que corresponde a la llamada explotación laboral. 36 Ídem 37 Nombre con el que se denomina en algunos lugares como México a los sujetos activos del delito. 38 Raymond, Janiche G., Guía para el nuevo Protocolo de Naciones Unidas sobre el Tráfico de Personas, Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la convención de 32 26 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES alarmante crecimiento del problema. El negocio mayoritario lo constituye el tráfico con fines de explotación sexual, que, según estimaciones de las Naciones Unidas, mueve anualmente entre 5 y 7 billones de dólares, y las cifras de desplazamientos se acercan a los 4 millones de personas. Como vemos son cifras que no nos pueden dejar indiferentes, ya que al tratarse de delitos de oculta realización a estas cifras debemos añadir las cifras negras, con lo que estaremos frente a un problema de grandes dimensiones mundiales, que los estados parecen incapaces de resolver. IV. Instrumentos internacionales contra la esclavitud y sus nuevas modalidades Como ya se dijo, el primer instrumento relativo al tema que nos ocupa, se emite en 1815, con la Declaración de las Potencias para la abolición de la trata de negros, suscrita por Austria, España, Francia, Gran Bretaña, Noruega, Portugal, Prusia y Suecia, que ha sido ya comentado. Posteriormente, surge la Convención relativa a la esclavitud39, suscrita en Ginebra, en 1926; seguida por el Protocolo que la Enmienda en el año de 195340 y tres años después por la Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud41. Más adelante el Acuerdo Internacional para la Supresión del Tráfico de Trata de Blancas, firmado en París en 1904, enmendado por el Protocolo firmado en Lake Success, Nueva las naciones unidas contra la delincuencia organizada transnacional. Estados Unidos de América, 2001, disponible en: http://www.coddehumgro.org.mx/sitio/Libreria_digital/ varios/ GUIA%20PARA%20EL%20PROTOCOLO%20SOBRE%20TRATA%20DE %20PERSONAS%20-HREA. pdf , accedida el 22 de abril de 2014. 39 Convención relativa a la esclavitud, suscrita en Ginebra, el 25 de septiembre de 1926. 40 Protocolo que Enmienda la Convención sobre la Esclavitud del 25 de septiembre de 1926, Nueva York, 7 de diciembre de 1953 41 Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud, Ginebra, 7 de septiembre de 1956. 27 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA York, en 194942 seguidos algunos años después por la Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud en 195743 Reproducimos el artículo primero de ésta última que refrenda el nivel de compromiso de los estados en la solución del problema y los alcances de algunas modalidades de lo que se ha llamado la esclavitud contemporánea, dicho numeral es del siguiente tenor literal: Artículo 1 Cada uno de los Estados Partes en la Convención adoptará todas aquellas medidas legislativas o de cualquier otra índole que sean factibles y necesarias para lograr progresivamente y a la mayor brevedad posible la completa abolición o el abandono de las instituciones y prácticas que se indican a continuación, dondequiera que subsistan, les sea o no aplicable la definición de esclavitud que figura en el artículo 1 del Convenio sobre la Esclavitud, firmado en Ginebra en 25 de septiembre de 1926: a) La servidumbre por deudas, o sea, el estado o la condición que resulta del hecho de que un deudor se haya comprometido a prestar sus servicios personales, o los de alguien sobre quien ejerce autoridad, como garantía de una deuda, si los servicios prestados, equitativamente valorados, no se aplican al pago de la deuda, o si no se limita su duración ni se define la naturaleza de dichos servicios; b) La servidumbre de la gleba, o sea, la condición de la persona que está obligada por la ley, por la costumbre o por un acuerdo a vivir y a trabajar sobre una tierra que pertenece a otra persona y a prestar a ésta, mediante remuneración o gratuitamente, determinados servicios, sin libertad para cambiar su condición; c) Toda institución o práctica en virtud de la cual: i) Una mujer, sin que la asista el derecho a oponerse, es prometida o dada en matrimonio a cambio de una 42 Acuerdo Internacional para la Supresión del Tráfico de Trata de Blancas, firmado en París el 18 de mayo de 1904, enmendado por el protocolo firmado en Lake Success, Nueva York, el 4 de mayo de 1949. 43 Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud, adoptada por una Conferencia de Plenipotenciarios convocada por el Consejo Económico y Social en su resolución 608 (XXI), de 30 de abril de 1956, hecha en Ginebra el 7 de septiembre de 1956, entrada en vigor: 30 de abril de 1957. 28 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES contrapartida en dinero o en especie entregada a sus padres, a su tutor, a su familia o a cualquier otra persona o grupo de personas; ii) El marido de una mujer, la familia o el clan del marido tienen el derecho de cederla a un tercero a título oneroso o de otra manera; iii) La mujer, a la muerte de su marido, puede ser transmitida por herencia a otra persona; d) Toda institución o práctica en virtud de la cual un niño o un joven menor de dieciocho años es entregado por sus padres, o uno de ellos, o por su tutor, a otra persona, mediante remuneración o sin ella, con el propósito de que se explote la persona o el trabajo del niño o del joven. Vemos como a las formas tradicionales -por llamarlas de algún modo- de esclavitud, se van sumando otras, preexistentes pero no reconocidas como tales, caso concreto el de los matrimonios forzados sustentados en la costumbre y que afectan sin duda alguna la libertad de la mujer cuyo consentimiento es intrascendente para dichos usos culturales. Otro instrumento de relevancia lo es el Protocolo Para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, instrumento que en su artículo tercero claramente alude al consentimiento viciado por violencia de cualquier índole aun cuando esta únicamente se base en engaño o vulnerabilidad e igualmente hace hincapié a lo que ya mencionábamos en párrafos anteriores en cuanto a la ausencia de consentimiento en el caso de los niños aun cuando no se recurra a la violencia; igualmente marca medidas de prevención y protección de índole transnacional.44 En cuanto a la Decisión Marco 629/2002, sobre la Lucha contra la Trata de Seres Humanos, de 19 de julio de 2002, dicho 44 Protocolo Para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, aprobado el 15 de noviembre del 2000 por la Asamblea General de Naciones Unidas. 29 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA documento, como dice Díaz Barrado45, “lo más que llega a afirmar es que la trata de personas «constituye una grave violación de los derechos fundamentales de la persona y la dignidad humana», centrando su contenido en otras cuestiones y no haciendo que se deriven muchas consecuencias de esa afirmación”. Por su parte la Directiva Europea 81/2004, de 29 de abril de 2004, relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades, como su nombre lo indica se sustenta en un objetivo muy concreto y bastante difícil de cristalizar, dada la complejidad de los fenómenos migratorios que vive el mundo, como claramente lo recalca Sobrino46 al afirmar que «en un abrumador número de los casos, el fenómeno de la trata de seres humanos aparece íntimamente ligado a las redes de inmigración ilegal». Más aún, para este autor, resulta claro que «la trata de seres humanos y el tráfico ilícito de emigrantes no se excluyen necesariamente, sino que, desgraciadamente, suelen complementarse, así una persona introducida clandestinamente en el país de destino puede pasar a ser una víctima de la trata posteriormente». Un análisis exhaustivo de la legislación existente, rebasa las pretensiones del presente trabajo, empero es de reconocerse que esta es cada vez más amplia y existe una permanente búsqueda de regulación cada vez más estricta que acote el problema, pero cuyos resultados no se visualizan a corto plazo en una verdadera reducción de las modalidades de esclavitud a que hemos venido haciendo referencia. Díaz Barrado, Cástor Miguel, “La lucha contra la trata de seres humanos en la Unión Europea: Los componentes para una política propia”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, No. 45, mayo-agosto de 2013, Madrid, pp. 461-498. 46 Sobrino Heredia, J. M., Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Comentario artículo por artículo, A. Mangas Martín (Dir.), Fundación BBVA, Madrid, 2008, p. 188. Citado y comentado por Ídem, pp. 467-468. 45 30 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES V. Conclusiones Debemos en principio parafraseando a Villoro Toranzo47, decir que el papel de la ciencia del derecho no es elaborar teorías aisladas de la realidad, sino llevar racionalidad a los imperativos de la autoridad hacia los ideales de justicia que estos encierran; luego entonces, si bien es cierto que la esclavitud en cualquiera de sus modalidades está prohibida y que existen múltiples ordenamientos e instrumentos internacionales que buscan su desaparición, en tanto esta no se dé, el derecho está fallando en su cometido esencial. Es innegable que las aludidas legislaciones no están resultando lo eficaces que se pudiera esperar para reducir la trata de personas en el mundo, por el contrario, esta pareciera incrementarse en forma vergonzante. Un punto cardinal lo es sin duda, la definición de lo que es la esclavitud en su connotación contemporánea, porque debemos tener claro que: Para que las Naciones Unidas o cualquier otro órgano internacional pueda desempeñar con eficacia un mandato relativo a la esclavitud, es necesario crear un consenso internacional sobre qué prácticas abarca el concepto de esclavitud. Si se interpreta el término de manera que incluya todas las injusticias sociales o violaciones de los derechos humanos que puedan cometerse, su acepción será tan amplia que perderá sentido. Esta interpretación exagerada a su vez desdibujaría la labor de lucha contra el fenómeno de la esclavitud y reduciría su eficacia en la persecución del objetivo de eliminarlo. Por consiguiente, es necesario examinar la definición de la esclavitud dada en los instrumentos internacionales a fin de determinar qué prácticas abarca el término.48 Lo anterior, dado que no parece existir realmente una definición jurídica del término y por ende su delimitación es Villoro Toranzo, Miguel, “El derecho internacional público como rama de la ciencia del derecho”, Jurídica Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, No. 12, México, 1980, pp. 623-657, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/12/pr/pr24.pdf, accedida el 20 de abril de 2014. 48 Weissbrodt, David (y la Liga contra la esclavitud), Óp. Cit., p. 4. 47 31 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA compleja y se ha prestado a tornar aún más difícil la concretización práctica de los instrumentos internacionales, desdibujando la verdadera esclavitud entre otras figuras que se le han ido asimilando. En cuanto a la legislación interna, existen avances significativos en su regulación, “en particular desde que entró en vigor el Protocolo contra la trata de personas en 2003. Un total de 134 países y territorios de todo el mundo han penalizado la trata estableciendo un delito específico, en consonancia con lo dispuesto en el Protocolo. Además, el número de países que aún 12 - no han tipificado el delito de trata de personas se redujo en más de la mitad entre 2008 y 2012”49. Sin embargo, esa tipificación de la figura jurídica, no ha ido acompañada, como sería de esperarse, de una significativa disminución de la impunidad, ya que según el Informe Mundial sobre la Trata de Personas 2012, de los 132 países analizados, el 16% no registró ni una sola condena por trata de personas entre 2007 y 2010, empero el referido documento asienta que hubo más países que incrementaron sus condenas sobre este delito en dicho período que los que las disminuyeron50. Según el informe los requerimientos para vencer este flagelo son: el desarrollo de conocimientos y la investigación, la creación de capacidad y el desarrollo, y la supervisión y la evaluación51. Estimamos que los enemigos a vencer para frenar las nuevas modalidades de esclavitud52, son esencialmente la impunidad, la revictimización y, por otro lado, la pobreza y marginación especialmente de mujeres y niños. Para vencer a los dos primeros, es menester fortalecer los mecanismos de denuncia y vencer el temor a ésta, que se ha visto reflejado en las distintas investigaciones realizadas53, las víctimas temen más denunciar que continuar viviendo esclavas, lo cual es muy preocupante, porque indica que los estados no implementan mecanismos 49 Informe Mundial Sobre la Trata de Personas 2012, pp. 11-12. Ídem. 51 Ídem, p. 12 52 Es claro que se les llama así no porque antes no existieran, sino porque no eran reconocidas como tales. 53 Véase verbigracia: Kumar Acharya, Arun, Óp. Cit., entre muchos otros. 50 32 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES seguros de acceso a la justicia para ellas y, como es sabido, por el contrario, son revictimizadas, por lo que, como seres humanos nulificados por el miedo y la violencia, difícilmente alcanzarán la tutela estatal. En cuanto a la pobreza y marginación, sabemos sin lugar a dudas que son factores esenciales a vencer en la lucha contra la trata de personas, ya que en la casi totalidad de los casos el motivo que los lleva hacia estos derroteros de vulnerabilidad es la falta de oportunidades para alcanzar una vida digna y acceden a los tratantes de personas en esa búsqueda desesperada, sin imaginar que caerán en un pozo sin salida de maltrato y degradación. El combate a la pobreza es uno de los retos del milenio cuya complejidad no permite su solución a través de legislación, pero que tiene en ésta su punto de partida para vencer cuestiones que le son proclives como la violencia de género; así partiendo de leyes que faciliten la igualdad de oportunidades y desarrollo para las personas podremos irle ganando la partida a la esclavitud, siempre y cuando estos cuerpos normativos se traduzcan en acciones concretas que materialicen el desarrollo y la equidad, de tal suerte, que aquello que inició en el Congreso de Viena logre por fin su concretización con el esfuerzo conjunto de los estados. Fuentes de consulta ALEXY, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993 ANDREES, Beate, El trabajo forzoso y a trata de personas. Manual para los inspectores de trabajo, OIT, Hauchère Aurélie (Traduc.), Ginebra, 2009 BLACKETT, Adelle, “Making domestic work visible: The case for specific regulation”, Labour Law and Labour Relations, Programme Working, Paper No. 2. Geneva: ILO. 1998; 29 pp. CARBONELL, Miguel, Los Derechos Fundamentales en México, 2ª Ed., UNAM-CND- Porrúa, México, 2006 CHIAROTTI, Susana, “Trata de mujeres: Conexiones y desconexiones entre género, migración y derechos humanos”, ONU/CEPAL/CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía/BID, Santiago de Chile, mayo de 2003. 33 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA COMTE, Charles, Tratado de legislación, o exposición de las leyes generales según las cuales los pueblos prosperan, decaen o quedan estancados, Librería de F. Rosa, París, 1827 Cronología de la esclavitud, disponible en: http://bib.cervantesvirtual.com/bib/portal/litElec/webnovelaJJD iez/esclavos.htm DÍAZ Barrado, Cástor Miguel, “La lucha contra la trata de seres humanos en la Unión Europea: Los componentes para una política propia”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, No. 45, mayo-agosto de 2013, Madrid, pp. 461498 DIETRICH, Lorenz, “La libertad humana como valor primordial en Tomás de Aquino”, Revista Teología y vida, Santiago, Pontificia Universidad Católica de Chile, vol. 45, núm. 4, 2004. Disponible en: http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S004934492004000400003&script=sci_arttext FERNÁNDEZ Canales, Consuelo, “Exposiciones de la opinión pública ante la abolición de la esclavitud en Puerto Rico (1868-1873)”, Cuadernos de historia moderna y contemporánea, Nº. 8, 1987, enero de 1987, pp. 157-172 Fragmento de la Declaración de las Potencias para la abolición de la trata de negros, tomado de CALVO, Carlos, citado por: “Europa tras el Congreso de Viena 185-1816”, disponible en: http://www.gorla.com.ar/TESIS/TS EUROPATRASELCONGRESODEVIENA FROMM, Erich, Miedo a la Libertad, Buenos Aires, Ed. Paidós, 2005 GARRIDO, Lorena et al (Coord.), Análisis sociojurídico de la trata con fines de prostitución forzada: Herramientas para una intervención desde una perspectiva de derechos, GENERA/ObservatoriDESC/GrupoAntígona UAB, 2011 GARRIDO, Santiago, et al, “Veleros y vapores, velocidad y engaño. Análisis socio-técnico de las transformaciones en la navegación marítima en el proceso de abolición del comercio Atlántico de esclavos (siglo XIX)”, Historia Critica No. 44, Bogotá, mayo-agosto 2011, pp. 32-54 Informe Mundial Sobre la Trata de Personas 2012 34 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES KANT, Emmanuel, Fundamentación Metafísica de las Costumbres, 6ª ed., Madrid, Espasa Calpe, 1980 KUMAR Acharya, Arun, “Tráfico de mujeres hacia la Zona Metropolitana de Monterrey: una perspectiva analítica”, Espacios Públicos, v. 12, No. 24, abril de 2009, Universidad Autónoma del Estado de México, México, pp. 146-160 KURCZYN Villalobos, Patricia, “El trabajo de los niños. Realidad y legislación”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, No. 89, mayo-agosto 1997, UNAM, México, pp. 559-602. LOCKE, John, Ensayo Sobre el Gobierno Civil, México, Ediciones Nuevo Mar, 1984 MONTESQUIEU, El Espíritu de las Leyes, Madrid, 1821 p. 236 OIT, “Trabajo forzoso, tráfico humano y esclavitud”, disponible en: http://www.ilo.org/global/ topics / forced-labour / lang--es/index.htm RAYMOND, Janice G., Guía para el nuevo Protocolo de Naciones Unidas sobre el Tráfico de Personas, Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la convención de las naciones unidas contra la delincuencia organizada transnacional. Estados Unidos de América, 2001, disponible en: http://www.coddehumgro.org.mx/sitio/Libreria_digital/ varios/ GUIA%20PARA%20EL%20PROTOCOLO % 20SOBRE%20TRATA%20DE%20PERSONAS%20HREA.pdf SOBRINO Heredia, J. M., Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Comentario artículo por artículo, A. Mangas Martín (Dir.), Fundación BBVA, Madrid, 2008 VILLORO Toranzo, Miguel, “El derecho internacional público como rama de la ciencia del derecho”, Jurídica Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, No. 12, México, 1980, pp. 623-657, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/co nt/12/pr/pr24.pdf 35 LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA WEISSBRODT, David (y la Liga contra la esclavitud), “La abolición de la esclavitud y sus formas contemporáneas”, HR/PUB/0274, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2002, disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/slaverysp. pdf WELTON, Mark D., “El derecho internacional y la esclavitud”, Military Review, mayo-junio de 2008, pp. 54-68, disponible en: http://usacac.army.mil/CAC2/MilitaryReview/Archives/ Spanish/MilitaryReview_ 20080630_art009SPA.pdf Acuerdo Internacional para la Supresión del Tráfico de Trata de Blancas Bando de Libertad de Vientres, Acta del Supremo Congreso Nacional, Sesión del 8 de octubre de 1811, disponible en: http://www.ensayistas.org/antologia/XIXE/castelar/escla vitud/vientres.htm Convención sobre la Esclavitud Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud Convenio sobre el trabajo forzoso (Convenio 29) Decreto de Miguel Hidalgo y Costilla contra la esclavitud, las gabelas y el uso de papel sellado. 6 de diciembre de 1810, Documentos de la guerra de independencia, Biblioteca enciclopédica popular, 74, Secretaría de Educación Pública, México, 1945, disponible en: http://www.biblioteca.tv/artman2/publish/1810_115/Dec reto_de_Miguel_Hidalgo_y_Costilla_contra_la_esc_118 3.shtml Protocolo Para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional 36 AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES Protocolo que Enmienda la Convención sobre la Esclavitud del 25 de septiembre de 1926 Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Protocolo de Estambul) 37 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA Luis Alonso Domínguez Ramos* Te extraño Fellito, desde tu partida nada es igual… A todos aquellos que queremos un México mejor… SUMARIO: I. Resumen II. Introducción III. La Reforma Política-Electoral IV. La Reforma Energética V. Conclusiones. I. Resumen El presente artículo busca ante todo la reflexión y el entendimiento del lector sobre los grandes cambios que se están presentando en nuestro país, iniciando con una breve reseña y análisis de los diferentes sucesos conflictivos político-sociales que han dejado huella y que han influido en la definición que hoy tenemos como nación, para luego, hacer énfasis en el momento definitorio actual que podría cambiar la historia y el rumbo de nuestro país en los próximos años; como nación, tenemos ante nosotros una oportunidad de cambiar esta triste historia llena de pobreza, carencias, desigualdad, así como la falta de un desarrollo integral de nosotros los mexicanos; este parte definitoria a la que hacemos mención obedece en sí, a las diferentes reformas estructurales de las que nos encontramos siendo analizados en el presente artículo la parte sustancial de dos de las más relevantes: la Reforma Política-Electoral y la Reforma Energética, mismas, que terminarán en coadyuvancia con las nueve restantes de definir en mucho el rumbo y el futuro del país. Palabras Clave: Reforma Político-Electoral y Reforma Energética * Doctor en Administración Pública egresado del Instituto Internacional del Derecho y del Estado, Campus Chihuahua, Catedrático de las Facultades de Ingeniería y Ciencias Políticas y Sociales de la U.A.CH. y del Instituto Internacional del Derecho y del Estado; Presidente de la Defensoría Mexicana del Consumidor A.C.; Tesorero de la Asociación Mexicana de Apoyo a Niños con Cáncer (AMANC) A.C. y Autor del Libro: “El Porqué de la Violencia en México”; Correo electrónico: [email protected] UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA Abstract: This article seeks above all the reflection and understanding of the reader to the major changes that are occurring in our country. Starting with a brief overview and analysis of the various conflicting political and social events that have left their mark and influenced the definition we have today as a nation. Therefore, to emphasize the current defining moment that could change the course of history and our country in the coming years; as a nation. We have before us an opportunity to change this sad story full of poverty, deprivation, inequality, and lack of a comprehensive development we Mexicans; a defining part that I mention obeys itself, different structural reforms that we are still objects, analyzing in this article the substance of two of the most important. The Political-Electoral Reform and the Energy Reform, thereof, which end in the remaining nine improve, define in much the direction and future of the country. Keywords: Political, Electoral, and Reform Energy II. Introducción Nuestro país ha experimentado a lo largo de su historia, una serie de sucesos que lo han herido profundamente, algunas de esas heridas han sido muy profundas y dolorosas, es más, me atrevo a decir que algunas han sido heridas de muerte, incluso, varias de ellas no han cicatrizado del todo y siguen causando estragos en la actualidad, heridas que para bien o para mal, han definido su rumbo actual en lo cultural, en lo político, en lo económico y en lo social en el pasar los años; la primera de ellas se remonta a la época de la conquista(1521), suceso en el cual los españoles someten a los nativos, los cuales es importante mencionar se encontraban divididos y enfrentados entre sí, llenos de conflictos, iniciando con ello una época de oscurantismo, injusticias, represión y desigualdad de 300 años, además de un sometimiento, saqueo y una imposición cultural e ideológica que aún se manifiesta y domina, posterior a eso y como consecuencia del mismo, da inicio en el año de 1810 el proceso de independencia del dominio español, mismo que culmina en el año de 1821, 39 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS pasando del dominio español, al dominio burgués mexicano, dando pie, a un movimiento revolucionario 100 años después (1910), mismo que “termina”, en el año de 1921, estableciendo este último y contribuyendo en gran medida a las bases y el modelo cultural, político, económico, social y religioso que actualmente ostentamos y desarrollamos, en base a esta brevísima reseña quiero aclarar que no menos importante durante ese periodo (1521-1921) han ocurrido otro tipo de actos como robos, guerras, despojos, abusos, enfrentamientos y discordias, además de saqueos por parte de países como Estados Unidos de América, Francia, España e Inglaterra, siendo así, principalmente y a raíz de los eventos descritos anteriormente que nuestro país ha ido definiendo su destino, su identidad, su idiosincrasia, en sí, su estilo de vida. Ya en época más reciente, de igual manera, en nuestro país se han presentado acontecimientos sumamente relevantes, impactantes e históricos y no menos dignos de mencionarse; en el año de 1993, específicamente en el mes de marzo, y a la ultranza de los viejos tiempos, es asesinado el candidato a la Presidencia de la República por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), Luis Donaldo Colosio Murrieta; en el año de 1994 surge un movimiento insurgente en el sureste del país denominado Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), específicamente en el Estado de Chiapas, dicho movimiento insurgente-revolucionario como muchos pudiéramos pensar, no es un movimiento improvisado que surgió de la noche a la mañana, sino que venía siendo fraguado por las Fuerzas de Liberación Nacional desde finales de los años setentas1, y surge a raíz de la desigualdad, la pobreza, la injusticia y la opresión de los indígenas chiapanecos; no tenemos ninguna duda, que al igual que el movimiento insurgente de Chiapas al que hacemos mención no hubieran surgido otro tipo de movimientos similares a lo largo y ancho del territorio nacional por los mismos motivos y que actualmente, se sigan fraguando en diferentes regiones del mismo, dado que las condiciones descritas anteriormente no han cambiado del todo en ese sentido. 1 TELLO, Díaz Carlos, La rebelión de las Cañadas, Décimo primera edición, México, D.F., Cal y Arena, Año 2000, p. 87 40 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA Otro hecho histórico, se dio en el año 2000; en ese año terminó una hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que encabezó el Poder Ejecutivo Federal durante poco más de 70 años, dando paso a la alternancia y al Partido Acción Nacional (PAN) al frente del poder hasta el año 2012 con más pena que gloria durante sus gestiones; hemos querido referir a estos hechos históricos debido a que en poco menos de 500 años que se incluyen, insistimos, en esta breve reseña histórica, nuestro país ha tenido varios denominadores en común como la discordia, el conflicto, el enfrentamiento, el interponer los intereses personales antes que el bien común, en fin, denominadores que nos han llevado a una posición poco decorosa de ser un país subdesarrollado y de tercer mundo como lo catalogan algunos economistas, con 53.3 millones de personas en condición de pobreza y 11.5 millones en pobreza extrema2, en ese sentido, pudiéramos citar sin lugar a dudas un sin fin de indicadores estadísticos económicos y sociales, mismos que nos permitirían entender y observar la precaria situación de una gran parte de la población. En muchas ocasiones hemos manifestado nuestra profunda frustración, molestia y decepción debido a que nuestro país, es un país sumamente privilegiado debido a la riqueza con la que cuenta y que sin lugar a dudas no debería encontrarse en esta situación, situación que no ha sido obra de la casualidad, sino que ha sido el resultado de nuestros diferentes conflictos y divergencias a los que hemos hecho referencia al comienzo del presente artículo; siempre hemos pensado, que nacimos en un país muy especial, el cual nos atrevemos a decir, en los últimos años nos hemos dado la tarea de conocer y de entender a través de la observación y el análisis de sus diferentes manifestaciones y expresiones culturales, políticas, económicas y sociales, sean históricas y actuales, sembrando en nosotros la inquietud de saber y comprender el por qué la pobreza ha seguido avanzando de forma alarmante en nuestro país, el cuestionarnos por qué la falta de oportunidades educativas y laborales son una constante, por qué no hemos avanzado en ser una sociedad con una mejor calidad de 2 Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL), Resultados de Medición de Pobreza 2012, www.coneval.gob.mx 41 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS vida, por qué nos hemos acostumbrado a vivir siempre enfrentados, en conflicto constante, cada quien buscando “jalar agua para su molino”, por qué nunca ha existido una visión progresista, por qué año con año miles de mexicanos se tienen que ir a buscar a otros lados la oportunidad de encontrar mejores condiciones de vida. Muchos cuestionamientos y, tristemente, pocas respuestas convincentes; sabemos que muchas de las respuestas a esas preguntas que acabamos de plantear pudieran tener una influencia, una explicación y una posible respuesta en los eventos enlistados al inicio del artículo, siempre hemos pensado que las cosas y las situaciones no se dan por mera casualidad, sino que se ven influidas principalmente por la causalidad, sin embargo, creemos que es el momento y la oportunidad para nuestra nación para que las cosas y las condiciones cambien, creo que es posible darle la vuelta a tales situaciones y pensar en que las cosas pueden ser mucho mejor de como lo son actualmente; en relación con lo anterior, nuestro país tiene hoy en día la oportunidad histórica de construir una mejor comunidad y por ende establecer una mejor calidad de vida para nosotros los mexicanos, para los que ya estamos y para los que vienen. En relación con esto último, hemos querido compartir con ustedes un artículo al cual hemos titulado “Una Oportunidad Histórica”; creemos, y desde nuestro humilde punto de vista que a nuestro país le ha llegado el tiempo y la hora de decidir y actuar, si acepta el rol de ser ese país grande, pujante y progresista, o quiere seguir ensombrecido, maniatado, ultrajado, manipulado, estafado y enfrentado como hasta la fecha; consideramos que estamos ante un decisión histórica de cambiar la tendencia y de cambiar la historia, asimismo, nos gustaría realizar la siguiente aclaración; invariablemente hemos considerado que, como en todos los ámbitos de la vida siempre hay buenos y malos actores políticos y sociales, por lo que a través del presente artículo no señalamos ni hacemos referencia a un grupo político, cultural, social y/o autoridad alguna en específico, consideramos que todos hemos sido responsables de nuestro pasado, nuestro presente y nuestro futuro y asumimos la responsabilidad que a nos concierne. Es innegable la urgente necesidad que tiene nuestro país de realizar cambios estructurales en varios ámbitos, dado que, está 42 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA probado que el modelo social, educativo, político-electoral y económico actual, requiere de ajustes urgentes e inmediatos que permitan a los mexicanos desarrollarse integralmente y elevar su calidad de vida. Como mencionamos anteriormente, nuestro país se encuentra decidiendo si da ese gran salto que le permita ser un país grande, y ha iniciado precisamente a través de una serie de reformas estructurales las cuales les invito a analizar mediante el presente artículo, aquí lo importante será aplicar lo bueno de las mencionadas reformas, desechar y corregir lo que no funcione, pero empezar a actuar ya; México, tu tiempo es ahora. III. La Reforma Política-Electoral En los últimos años, el sistema político-electoral de nuestro país ha sufrido cambios importantes en su normatividad, procesos, regulación, infraestructura y en el rol de participación de sus diferentes actores, ya sean directos e indirectos; desde el inicio de su administración, el Presidente Enrique Peña Nieto ha promovido varias reformas, incluida una reforma integral en la materia, misma que fue aprobada en lo general y en lo particular por las Cámaras de Diputados y Senadores en el mes de diciembre del año 2013, una aprobación valga decir, con muchos desacuerdos, confrontaciones y puntos de vista divergentes con posicionamientos sumamente extremos, con una oposición férrea por parte de uno de los principales actores políticos de izquierda este país, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y con una presumible negociación para su aprobación como preámbulo para una discusión de la reforma energética con la ultra-derecha, el Partido Acción Nacional (PAN); a través de las modificaciones realizadas en la mencionada reforma, se da inicio al “derrumbe” de una serie de tabúes y paradigmas muy arraigados en nuestro país que anteriormente eran prácticamente intocables, dentro de los que se encuentra el estandarte del conflicto armado del año de 1910, la no reelección. El tema político-electoral es un tema sumamente relevante, crítico y sensible para la gobernabilidad y la paz social de cualquier país, incluido el nuestro, dado que a través del mismo se brinda solvencia a la colaboración cívica y pacífica de las personas, en sí, es un ámbito a través de la cual se busca que todas 43 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS las voces y las diferentes corrientes políticas que se manifiestan sean escuchadas con tolerancia y planteen sus ideas y sus proyectos para gobernar, y cuya finalidad deberá ser, el que todas las personas eleven su calidad de vida. Ben Dupré, a través de su libro “50 Cosas que hay que Saber sobre Política”, menciona que el desacuerdo es la esencia de la política y que el impulso que la pone en marcha es el conflicto3, sin embargo, lo que ha sobrado en nuestro país son desacuerdos y conflictos, sin que la política haya logrado sacar un verdadero provecho y encontrar ese punto de equilibrio y esa madurez para entender que es necesario anteponer el bien común, el de la mayoría, ante cualquier otro tipo de interés. En la actualidad, el ámbito político-electoral pasa por una de sus peores crisis debido a la poca confianza, credibilidad y transparencia de sus procesos y de sus actores; en una encuesta realizada por el Despacho de Consultoría Beltrán, Juárez y Asociados sobre la confianza en las instituciones4, al preguntarle a la población sobre qué tanta confianza tiene en las mismas, los diputados y senadores fueron señalados por la ciudadanía como las instituciones a las que no le tiene “Nada” de confianza con un 46 por ciento de las respuestas de un total de 20 instituciones5 ; la opacidad y corrupción de muchas de las acciones, los altos costos financieros, así como la falta de resultados han generado en el electorado apatía, desinterés, desconfianza y escasa participación de los ciudadanos en este tema en específico. Es indudable que lo que se desprenda del sistema políticoelectoral dependerá en mucho la gobernabilidad y la paz social de nuestra nación, así como el desarrollo integral de todos los mexicanos, si el sistema político electoral falla y/o no funciona correctamente, y sí además no cuenta con el voto de confianza de todos sus actores, incluidas instituciones, partidos políticos y ciudadanos, se puede avecinar una crisis en donde la política 3 DUPRÉ, Ben, 50 Cosas que hay que saber de Política, Barcelona, España, Vicente Campos, Planeta, Noviembre 2011, Introducción 4 http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/recursos/IFE-v2/ Procesos Electorales/ProcesoElectoral2008-2009/ProcesoElectoral2009-docs/ EncuestasDS/InformeCGEncuestasJulio.pdf 5 http://www.bgc.com.mx/acontecer-nacional-y-opinion-publica/227-edicionsemanal-vol-xiv-no-30-y-31-del-11-y-18-de-agosto-de-2014 44 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA quede relegada por otro tipo de métodos como anteriormente lo fue la violencia y el derramamiento de sangre generada por las armas, hago referencia a esto porque nuestro país ya ha pasado por este tipo de situaciones, donde la política ha sido relegada a segundo plano, citando a Mao Zedong, menciona que “la política es la guerra sin el derramamiento de sangre”.6 En lo que respecta a la participación ciudadana en los últimos procesos electorales locales, según cifras del ahora extinto Instituto Federal Electoral, durante el proceso de elección presidencial del año 2012, y en base al Estudio Censal de la Participación Ciudadana en las Elecciones Federales de 2012 publicado en el mes de Octubre del año 2013, la participación ciudadana en el año 2012 alcanzó el 62.08 por ciento del padrón electoral registrado, lo que representa un repunte del 3.58 por ciento con respecto a las elecciones del 2006, sin embargo, aún se encuentra por debajo del promedio de las últimas cuatro elecciones presidenciales (65.44%), así como del máximo histórico registrado en el año de 1994 (77.16%).7 En cuanto al ejercicio presupuestal y/o al costo de la democracia, un dato interesante, es el presupuesto ejercido en el año 2012 por parte del ahora extinto Instituto Federal Electoral, como ya lo habíamos comentado anteriormente, una de las mayores inconformidades y molestias de nosotros los ciudadanos mexicanos, son los altos costos de la democracia; en el año 2012 se brinda un presupuesto al Instituto Federal Electoral de poco más de 20 mil millones de pesos, el más alto en su historia de 14 años y seis meses de vida, el monto del presupuesto autorizado-ejercido tiene dentro de sus principales influencias la realización de elecciones federales, ya sea para la elección de Presidente de la República, Senadores y Diputados, por ende, los años en que se llevan a cabo las mencionadas elecciones, el presupuesto se eleva de manera considerable. Según un informe de la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES, por sus siglas en inglés) sobre la aplicación de la reforma electoral de 2007-2008 en México, 6 DUPRÉ, Op. Cit., Introducción Instituto Federal Electoral, Estudio Censal de la Participación Ciudadana en las Elecciones Federales de 2012, Octubre 2013, p.5 7 45 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS establece que en Brasil el costo del voto es de 29 centavos de dólar; en Colombia, 1.95; Ecuador, 1.09; Panamá, 5.25; Uruguay 3.7 2, Costa Rica $8.58, mientras que en México cuesta $17.24 dólares en promedio8. Si realizamos un cálculo sobre cuanto costo el voto en nuestro país en la elección presidencial del año 2012, considerando un presupuesto ejercido y la cantidad de personas que votaron en la última elección presidencial, podemos decir primeramente que la lista nominal ascendió a 79 millones 454 mil 8029 votantes para ese ejercicio democrático, de los cuales, votó el 62 por ciento, esto es, 49 millones 261 mil 977 electores, con un presupuesto ejercido de poco más de 20 mil 700 millones de pesos; el promedio del costo del voto ascendió a 251.71 pesos, 18.64 dólares con un tipo de cambio de 13.50 pesos por dólar americano. Ante esto, queda de manifiesto lo caro que es la democracia en nuestro país en comparación con otros países del mundo, por si esto fuera poco, es importante recordar que prácticamente todo el subsidio al aparato político-electoral en nuestro país procede del erario público, lo que contrasta con muchos de los países, donde el apoyo privado es una fuente importante de recursos, aunque esto en el caso de México, puede convertirse en un arma de doble filo debido a la vulnerabilidad e infiltración de las instituciones públicas y lo propenso que se encuentran dichas instituciones para el ejercicio de recursos de procedencia ilícita. Sin lugar a dudas, y a partir de este momento, surgen y surgirán otro tipo de señalamientos y cuestionamientos de si es realmente suficiente para los tiempos y necesidades actuales los cambios realizados a partir de dicha reforma y si serán benéficos para la democracia y para la sociedad de nuestro país, sin embargo, por algo se empieza, los invitamos a conocer y analizar lo que nos trae la reforma política. 8 http://www.jornada.unam.mx/2009/06/19/index.php?section=politica&article=0 14n1pol 9 Instituto Federal Electoral, Proceso Electoral Federal 2011-2012, p.15 46 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA 1.- Elección Consecutiva de los Actores Políticos Una de los cambios sustanciales de la reforma político-electoral, se refiere a la aprobación de la elección consecutiva de diputados federales y senadores, hasta por cuatro periodos y dos periodos respectivamente, esto es, que los diputados y senadores podrán durar en el cargo 12 años, a partir del proceso electoral del año 2018, no teniendo esa opción los que actualmente se desempeñan en el cargo; dentro de las modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se encuentran las fracciones VI y VII del artículo 59, las cuales establecen que: Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos [...]10 Mucho se ha discutido en nuestro país sobre el tema de la reelección, siendo un tema complicado, sensible, inclusive hiriente para algunos, un tema muy parecido en cuanto a lo escabroso con respecto a la propiedad y el manejo del petróleo, tema que abordaremos más adelante; volviendo al tema de la reelección y remontándonos un poco a nuestra historia política, muchos de los conflictos sociales de grandes magnitudes han sido precisamente por el tema de la reelección; remontándonos al año de 1910 en donde se derivó el estallamiento del conflicto armado revolucionario, este precisamente fue detonado por el hecho de que Porfirio Díaz, quien duró poco más de 30 años como Presidente de México, decide participar de nueva cuenta en el proceso electoral y se reelige por séptima ocasión, enardeciendo a los diferentes actores político-sociales de la época, los cuales, nada contentos con la situación económica, política y social, quienes deciden tomar las armas para derrocar al entonces mandatario a través de un golpe de estado; volviendo a la actualidad, y en lo que se refiere a los Diputados de las Entidades Federativas, Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos, se abre también la posibilidad de la elección consecutiva, sin embargo, esta tendrá que esperar a que los Congresos Locales legislen y aprueben la misma. 10 Reforma Político-Electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha del 10 de Febrero del año 2014, p.17 47 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS Ante lo anterior, de igual forma fue modificado el artículo 115 Constitucional, el cual establece que: Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: Fracción I.Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años […]11 Mientras que el artículo 116, establece que: Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos […]12 Realizando un estudio comparativo, el ejercicio de la reelección o elección consecutiva es un ejercicio que se practica en muchos países en el mundo, lo cual es importante mencionar, algunos de ellos nos llevan cierta ventaja con respecto a la democracia, sé que en muchas ocasiones las comparaciones son odiosas, sin embargo, países como Estados Unidos de América, del cual es importante mencionar hemos importado y aplicado su modelo republicano, permiten la reelección presidencial por dos periodos, asimismo, varios países sudamericanos como Brasil, Chile y Argentina, solo por mencionar algunos, de igual manera permiten ejercicios de reelección ya sea de forma consecutiva o a través de diferentes periodos de tiempo, teniendo buenas experiencias de continuidad y crecimiento. Es indudable que la sociedad mexicana ha evolucionado en cuestiones democráticas, entendiendo a la democracia como una forma de gobierno básicamente legítima que proporciona una 11 12 Ibid., p. 23 Ibid., p. 24 48 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA estructura social y política en la que los ciudadanos pueden disfrutar de una vida feliz, plena y responsable13, asimismo, queremos pensar que en nuestro país día a día el voto cada vez es más consciente y razonado, con las reservas que el caso merece, dado que aún existen en nuestro país, por increíble que parezca prácticas de acarreo y compra de votos, debido a la situaciones de pobreza y necesidad que viven algunas de las regiones de nuestro país, sin embargo, la sociedad cada vez está más informada y analiza de una forma más aguda el actuar de los diferentes actores políticos, lo anterior en gran parte, tenemos que agradecérselo a la gran diversidad y contenidos de los medios de comunicación, los cuales, es importante decir han asumido un papel relevante y estratégico en los procesos político-electorales, haciéndola de comparsa, vigías, críticos y finalmente de informadores, sobre la actuación de los políticos, sus partidos y de sus resultados al momento de gobernar y legislar, e influyendo en muchos de los casos, en la percepción, en las preferencias políticas y en las simpatías de los ciudadanos. Concluyendo este punto de análisis, consideramos que en el año 2018 será un buen ejercicio de evaluación para la clase política y para los ciudadanos, a reserva de lo comentado anteriormente, donde se deja a segundo término la opinión ciudadana a través del voto, antes, tendrán que ser “palomeados” por sus propios partidos, sin embargo, será interesante el ejercicio, y más interesante será ver la evaluación de la ciudadanía al permitirle a los funcionarios reelegirse a los que cumplieron y no permitírselo a los que no cumplieron y no brindaron los resultados esperados. 2.- El árbitro A partir del mes de Febrero del presente año, desaparece en nuestro país el Instituto Federal Electoral (IFE), instituto que, vale la pena recordar, nació en el año de 1990 en base a presiones y fuertes cuestionamientos internos y externos, y también principalmente debido a la falta de transparencia en los procesos electorales y a una “democracia”, si se le puede llamar así a lo que ocurría por aquellos años en nuestro país, teniendo como 13 DUPRÉ, Op. Cit., p.28 49 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS antecedente directo el supuesto fraude de las elecciones presidenciales del año de 1988; dicho instituto vino a reemplazar en aquel tiempo a la Comisión Federal Electoral dependiente de la Secretaría de Gobernación, en base a la urgencia de contar con una institución imparcial, transparente y sobre todo autónoma y ciudadanizada, al menos en apariencia, que regulara y organizara los procesos electorales y ejercicios democráticos del país, misma que culmina su actividad en el presente año dando paso al Instituto Nacional Electoral (INE). Llámese como se llame, esta institución que funge como “árbitro”, considero que es de crucial importancia el contar precisamente con una institución que sea reconocida, respaldada y sobre todo respetada por todos los actores y participantes en los procesos electorales del país, y que desde luego, posea la capacidad y la personalidad jurídica y de actuación que le permita desenvolverse; definitivamente es muy difícil que un árbitro quede bien con todos los actores políticos, dado que en los procesos electorales regularmente existe un ganador y varios perdedores, los cuales, a falta de madurez y visión de nación, descalifican a las instituciones y los procesos electorales a su conveniencia, sin importarles el enrarecer el ambiente dentro de la sociedad. Entrando en materia sobre los ajustes realizados al árbitro de los procesos electorales de nuestro país, a partir de la reforma, vienen en cascada una serie de cambios de las atribuciones del organismo, hemos percibido que muchas personas tienen la impresión de que como ha ocurrido con muchas de nuestras instituciones públicas, se trata únicamente de un simple cambio administrativo y de nombre, sin embargo, ahora sí que los cambios realizados van mucho más allá; para empezar, el nuevo organismo, en este caso definido como el Instituto Nacional Electoral (INE), a partir de la reforma aprobada, contará con nuevos esquemas de participación directa en los comicios estatales, comprendiendo la primera, la facultad de hacer de su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los Organismos Públicos Locales Estatales (OPLES), mismos que vienen a reemplazar a los Institutos Electorales Locales, cuando su trascendencia así lo determine o para sentar un criterio de interpretación, así como la capacidad para designar o remover a los integrantes del Órgano Superior de 50 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA Dirección de los mencionados organismos, a través del voto a favor de 8 de los 11 integrantes del Consejo General14. Esto es, el nuevo instituto tendrá incumbencia, participación y voz en los Organismos Públicos Locales Estatales (OPLES) y en los procesos electorales de las Entidades Federativas y el Distrito Federal, teniendo como argumento principal que en los institutos electorales locales intervenían intereses de los Gobernadores de las Entidades Federativas y del Jefe de Gobierno del Distrito Federal en funciones y de otros grupos políticos locales, preguntándome yo si en la elección de los consejeros del extinto Instituto Federal Electoral y actual Instituto Nacional Electoral no existieran ese tipo de prácticas por parte de los diferentes actores políticos, simplemente es lo mismo, pero en otra escala. De igual manera, el nuevo instituto tendrá la posibilidad de realizar todas las actividades propias de la función electoral que corresponden a la autoridad local15, esto es reemplazarla y/o sustituirla, justificando su realización cuando sean detectados factores sociales que afecten la paz pública o pongan a la sociedad en grave riesgo y también cuando exista injerencia o intromisión comprobable de algunos de los poderes públicos en la entidad, en ese sentido, la pregunta sería, ¿Y al INE, quién lo reemplazaría?, simplemente no se reformó nada al respecto. Uno de los cambios administrativos establecidos por la nueva reforma, se centra en que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, pasará a tener 11 consejeros, 2 más que los consejeros que tenía el Instituto Federal Electoral, asimismo, los consejeros de este último, duraban en el cargo seis años y podían ser elegidos por un periodo más, mientras que los consejeros electorales del nuevo Instituto durarán nueve años en el cargo y no podrán ser reelectos; con respecto al incremento de 11 consejeros y el aumento de tiempo en el cargo de 6 a 9 años, sin una posible reelección, la cual considero hubiera sido el colmo de los colmos, no existen los elementos ni la justificación para “engrosar” la burocracia del Consejo General del nuevo instituto, así mismo, nos 14 Resumen Ejecutivo de la Reforma Político-Electoral, Gobierno de la República, p.7 15 Ibíd., p.7. 51 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS encontramos en total desacuerdo con el incremento del tiempo en el cargo de 6 a 9 años, dado que resulta indudable que en el transcurrir del tiempo una práctica muy común es hacer alianzas y los consejeros se olvidan de que el compromiso al ostentar el cargo lo tienen con la institución y con los ciudadanos y no con los partidos políticos y/o con el gobernante en turno; esta última modificación no ha abonado absolutamente nada en la ciudadanización del nuevo instituto y a la democracia misma de nuestro país, al contrario, siempre ha estado de manifiesto el manoseo y la distribución de los consejeros que realizan los partidos políticos para la selección de los mismos, desgraciadamente siempre priorizando sus intereses y buscando aumentar su representatividad al interior del instituto, llámese como se llame. Otras de las atribuciones del nuevo instituto se centran en organizar la elección de los dirigentes de los partidos políticos y garantizar que los candidatos independientes tengan acceso a tiempos en radio y televisión, tema que trataremos más adelante, así como organizar consultas populares. 3.- Autonomía del Poder Judicial-Electoral de las Entidades Federativas A partir de la presente reforma, se estableció la transformación de los Tribunales Electorales Estatales (TEE) en Autoridades Jurisdiccionales de Carácter Local (AJCL), las cuales y dentro de los principales ajustes se establece que se mantendrán totalmente ajenos y autónomos a los Poderes Judiciales de las entidades federativas; en lo que respecta a sus facultades, seguirán con las mismas para resolver controversias en materia electoral en los procesos electorales, en cuanto a su autonomía del Poder Judicial Estatal, me parece hasta cierto punto un acierto de la presente reforma, porque dicha medida brinda transparencia y legalidad a las decisiones tomadas por el nuevo organismo, dado que existen algunas entidades federativas en donde los diferentes poderes, ya sea el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, se encuentran infiltrados en los extintos tribunales estatales, influyendo los mismos porque no decirlo, en sus decisiones a las controversias presentadas en los procesos a evaluar. 52 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA En ese sentido, dos de las principales modificaciones a la presente reforma son restar autoridad, atribuciones y autonomía a los ahora Organismos Públicos Locales Estatales (OPLES) y a las Autoridades Jurisdiccionales de Carácter Local (AJCL), debido a lo ya comentado anteriormente, la infiltración, manejo e influencia de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de varias Entidades Federativas, en el actuar de ambos organismos. Finalmente y en lo que respecta a las controversias y causales para declarar la nulidad de elecciones federales y locales, a partir de la presente reforma estas podrán ocurrir cuando se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado, cuando se compre o adquiera cobertura informativa o tiempos en radio y televisión fuera de los supuestos previstos en la ley, y cuando se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas, será interesante ver como “camuflajean” ahora esas prácticas algunos de nuestros actores políticos y algunos de nuestros gobernantes en los próximos procesos electorales. 4.- La Fiscalización Una de las grandes demandas sociales en lo que se refiere a cuestiones políticas-electorales, es la rendición de cuentas claras y transparencia en el ejercicio de recursos durante los procesos electorales; a partir de la nueva reforma, se le brindan atribuciones y responsabilidades al Instituto Nacional Electoral de fiscalizar los recursos de los partidos políticos directamente a través de una Comisión especializada en el tema, la cual, podrá solicitar información detallada a los diferentes actores políticos sobre todas sus operaciones financieras y de captación de recursos; de igual manera, las cuentas, los fondos y fideicomisos de los partidos políticos ya no gozarán de la protección del secreto bancario ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, buscando con lo anterior, transparentar el ejercicio de los recursos financieros ante la ciudadanía. Es claro, que en la actualidad, algunos de los diferentes actores políticos se ven tentados a la utilización de recursos de procedencia ilícita para “asegurar” la continuidad de sus proyectos, ahora, también es cierto que muchos de ellos en algunas ocasiones desconocen la procedencia de dichos recursos y 53 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS tampoco les interesa mucho saberlo, de igual manera, no queremos limitar el término “ilícito” para referirnos a los recursos que son proporcionados por la delincuencia y por parte del crimen organizado, sino también a los recursos que son proporcionados ya sea en dinero y/o en especie por parte de los gobiernos federal, estatales y municipales, por lo que será muy interesante ver los resultados de la fiscalización de los actores políticos a partir de la presente reforma, así como sus consecuencias, un gran acierto en el papel la fiscalización, veremos si en la práctica. En ese sentido, se desprende la creación de la Fiscalía General de la República, la cual vendrá a sustituir a la Procuraduría General de la República; esta nueva Fiscalía tendrá autonomía constitucional, personalidad jurídica y patrimonio propios, contando dentro de su estructura con dos fiscalías especializadas, una en materia de delitos electorales y otra especializada en el combate a la corrupción.16 5.- El voto en el extranjero En base a información proporcionada por el Instituto de Mexicanos en el Extranjero (IME) dependiente de la Secretaría de Relaciones Exteriores, el número de mexicanos que se encuentran radicando fuera del país al cierre del año 2012 asciende a 12 millones 178 mil 173 mexicanos, de los cuales, el 99.39 por ciento radica en los Estados Unidos de América, siendo la edad promedio de los mexicanos que residen en el extranjero de 37 años17; teniendo como justificación lo anterior, y siendo uno de los cambios más sustanciales y enriquecedoras, y que consideramos de sumo crecimiento para la democracia de nuestro país, se refiere precisamente a la apertura, reglamentación y transparencia del sufragio de los mexicanos que residen en el extranjero. En base a las cifras plasmadas anteriormente, nos deja ver que nuestro país es uno de los principales exportadores de personas debido a diferentes cuestiones, principalmente económicas y sociales; a partir de la reforma se le permitirá a gran parte de esos poco más de 12 millones de mexicanos que residen en el extranjero votar en los ejercicios democráticos para elegir al 16 Ibíd., p. 5. 17http://www.ime.gob.mx/es/resto-del-mundo 54 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA Presidente de la República y a los Gobernadores de las Entidades Federativas, así como al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, situación que anteriormente únicamente era posible para la elección del Presidente de la República. Según el informe final de la UE Election Expert del proceso electoral realizado en nuestro país en el año 2012, se recibieron 40 mil 714 votos válidos por correo, la mayoría de los Estados Unidos de América.18 Hasta el año 2012, el proceso para votar desde el extranjero implicaba que los interesados contaran con su credencial para votar, trámite que no era posible realizar en consulados o embajadas, mientras quienes contarán con dicho documento, debían inscribirse a la Lista Nominal de Residentes en el Extranjero, pero su aceptación a esta última era determinada por el Instituto Federal Electoral, en base al cumplimiento de los requisitos establecidos. 6.- Las Candidaturas Ciudadanas En lo concerniente a la nueva legislación de las candidaturas ciudadanas en nuestro país, un ciudadano que quiera ser diputado, sin pertenecer a un partido, deberá obtener el reconocimiento mediante la mayoría relativa en la elección, quedando prohibida la representación proporcional (plurinominal) y deberá demostrar el origen de sus recursos, aportados a su candidatura a través de una cuenta bancaria exclusiva para ese propósito, de igual manera, requerirá del 2 por ciento de respaldo de la lista nominal del distrito o entidad, respectivamente, asimismo, un ciudadano para contender por la presidencia de la república en forma independiente, deberá contar con la firma y respaldo del 1 por ciento de la lista nominal distribuidos en al menos 17 entidades del país, en ese sentido, considero que aún falta mucho para que algún ciudadano en nuestro país pueda acceder a un cargo público vía elección sin estar ligado a un Partido Político. Uno de los grandes logros es que una vez que se obtenga el registro por parte de un candidato ciudadano, los candidatos independientes tendrán acceso a financiamiento público y a tiempos en radio y televisión a partir de la presente reforma, aquí 18 UE Election Expert, Informe Final de la Elección 2012 México, p.9 55 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS la cuestión sin duda será ver si dejan llegar a un ciudadano, ya no digamos a ostentar un cargo de elección popular, si no a participar; consideramos que aún falta mucho para que un ciudadano acceda al poder sin estar ligado a un partido político o pertenecer al mismo, sin embargo, será interesante el ejercicio de ver cuantos ciudadanos se atreven a desafiar al Sistema Político Mexicano, y visualizar sus resultados. IV. La Reforma Energética Una de las reformas que ha generado más controversia y polémica, así como mayor interés, información y desinformación, es sin lugar a dudas, la Reforma Energética, será acaso lo anterior porque nuestro país al cierre del año 2013 ocupa el lugar 18 a nivel mundial de reservas probadas de petróleo crudo, el lugar 30 de reservas probadas de gas natural, el lugar número 10 de producción de petróleo y el lugar número 13 de producción de gas natural19, así como por realizar una producción importante de energía eléctrica; definitivamente que nuestro país es uno de los países con mayor riqueza energética del mundo, por ende son muchos los intereses que hay en juego con respecto a esta reforma. Ha estado de manifiesto a lo largo de nuestra historia que somos una economía petrolizada, esto es, una economía que depende en mucho de los ingresos por venta de del petróleo crudo y sus derivados y recibe una gran cantidad ingresos por los mismos; con respecto al tema económico, del cual considero es importante hacer referencia, nuestro país se posiciona como la economía número 15 del ranking según el Banco Mundial al cierre del año 2013, con un Producto Interno Bruto (PIB) anual de 1.260 billones de dólares20, un peldaño menos con respecto al año 2012 en donde la economía mexicana se posicionaba en el lugar número 14, es decir, nuestro país se encuentra generando riqueza, y mucha de esa riqueza surge precisamente de los recursos energéticos, sin embargo, lo que tristemente sucede es que esa riqueza se encuentra muy mal distribuida, se queda en manos de unos pocos, sin un beneficio real generalizado para el resto de la población, ahora, si 19 Petróleos Mexicanos (Pemex), Anuario Estadístico 2013, p.62 http://es.classora.com/reports/t24369/ranking-de-los-paises-mas-ricos-delmundo-por-pib-segun-el-banco-mundial 20 56 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA actualmente nos encontramos como la economía número 15, y no estamos explotando una gran cantidad de recursos energéticos como en la actualidad e importando gran cantidad de sus derivados a un precio más elevado de lo que nos costaría producirlo aquí, imaginemos la riqueza y el despunte de la economía que se va a generar en nuestro país a partir de la explotación y producción de recursos energéticos que nosotros actualmente, en realidad, no tenemos la capacidad de producir y de transformar, aquí la cuestión, es que el beneficio de esa producción y transformación realmente llegue e impacte a la economía doméstica y que se quede en los bolsillos de nosotros los mexicanos, ya sea por la reducción de los costos de la utilización de esos energéticos, por la generación de fuentes de empleos, por los ingresos a las finanzas públicas y por la derrama económica por las inversiones realizadas por parte de la iniciativa privada local y extranjera, y que todo lo anterior, realmente detone la economía e impacte en una mejor calidad de vida de todos los mexicanos. 1.- El Petróleo y el Gas Natural Tratemos primeramente que sucederá con el petróleo y con el gas natural a partir de la presente reforma; en el caso del primero, y como breve antecedente, es importante mencionar que el petróleo ha sido una de las principales causas por las que varios países hayan puesto los ojos en nuestro país desde hace ya muchísimo tiempo, los cuales, no fueron puestos con muy buenas intenciones (Estados Unidos de América, Francia, Inglaterra y Holanda), fueron puestos con el objeto de aprovechar algo que nos pertenece a todos los mexicanos, el petróleo; esos países a los que hago referencia son países que al menos en épocas anteriores habían buscado explotar nuestros yacimientos, por el simple hecho, de tener conocimiento de la riqueza y el potencial que poseemos, y saber también, que dichos recursos históricamente no han sido aprovechados de la mejor manera por nosotros. Al igual que muchos otros temas, el petróleo es para nosotros los mexicanos un tabú, dentro del cual se generan una serie de apasionamientos desbordados, algunos razonados y con visión, otros no tanto, un tema donde muchas voces se manifiestan y dan su punto de vista sobre su exploración y explotación, algunas a favor, otras en contra, algunas con conocimiento en la materia, 57 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS otras con apasionamientos y argumentos absurdos que dejan al descubierto su desconocimiento y sus intereses; en ese sentido, y siendo una de las principales apuestas realizadas por parte del gobierno federal, encabezado por Enrique Peña Nieto, quien aprovechando la mayoría de su partido, el PRI, logró que fuera aprobada en su totalidad por las Cámaras de Diputados y Senadores, una reforma que rompe paradigmas y que fue concluida el pasado 6 de Agosto del presente año con la aprobación de las leyes secundarias, una reforma que desde nuestro punto de vista se justifica plenamente debido al rezago del sector energético de nuestro país; dentro de los principales ajustes al sector en lo concerniente a la exploración y producción del petróleo y del gas natural, se encuentra un nuevo modelo con la participación privada nacional y extranjera, lo que a muchos de nuestros connacionales no agrada. Es claro y es algo que desgraciadamente no hemos querido entender los mexicanos, el modelo actual en materia energética no funciona como debería, es un modelo obsoleto e ineficiente, con muchos vicios y con claras desventajas competitivas con respecto a otros países productores de petróleo en el mundo; como antecedente, la caída de la producción de petróleo crudo en nuestro país se acentúo de manera drástica al cierre del año 2013, la producción de petróleo pasó de 3.4 millones de barriles diarios en 2004, a 2.5 millones de barriles diarios en el año al que hacemos mención, 900 mil barriles de petróleo menos en un periodo de 9 años, en cuanto al gas natural, en el año de 1997 era prácticamente autosuficiente para el consumo nacional, pues sólo importábamos 3 por ciento en ese año, mientras que en la actualidad importamos el 30 por ciento21. En ese sentido, es inobjetable que nuestro país carece de los conocimientos, la capacidad técnica y los recursos financieros para la producción de petróleo y gas natural, cayendo esa responsabilidad históricamente y únicamente en la empresa paraestatal “Pemex”, la cual, es importante mencionar venía ya arrastrando importantes pérdidas financieras desde hace 6 años, 21 http://reformas.gob.mx/wpcontent/uploads/2014/04/Resumen_de_la_explicacion_de_la_Reforma_Energet ica1.pdf , p.4 58 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA tan solo al cierre del año 2012 se tuvo una pérdida de poco más de 28 mil millones de dólares según el Estado de Resultados de la paraestatal al cierre del año 201222 debido, entre otras cosas, a la atadura constitucional y marco normativo con el que venía trabajando, su régimen fiscal, a los malos manejos, la corrupción hacia su interior, sus limitaciones legales, su incapacidad técnica y operativa, así como una serie de vicios atribuibles a su sindicato, entre otras. A partir de la implementación de la presente reforma energética, y siendo uno de los ejes torales de la misma, se establece la posibilidad de que la nación otorgue asignaciones o contratos a empresas privadas vía PEMEX para la exploración y explotación de los hidrocarburos, teniendo siempre el Estado la rectoría y la propiedad de los recursos energéticos, prioridad en su explotación, así como la asignación y dictaminación de los contratos para exploración y explotación de los recursos; en ese sentido, PEMEX se convierte en una Empresa Productiva del Estado, a partir de la legislación secundaria de dicha reforma, lo que le dará un carácter empresarial y de negocios, así como un régimen especial nuevo y separado del resto de las entidades paraestatales, permitiendo lo anterior poner en producción yacimientos de hidrocarburos que en la actualidad se encuentran sin generar un impacto en la economía nacional; dentro del nuevo modelo de producción y siendo uno de los principales desacuerdos por las diferentes corrientes políticas como ya lo mencioné, se permite la participación de la iniciativa privada y extranjera en los procesos de exploración y producción de hidrocarburos, lo cual, indudablemente traerá más y mejores beneficios económicos y sociales, dado que el modelo energético de nuestro país, al menos en ese sentido, pedía un cambio a gritos; dentro de las metas planteadas en este rubro se encuentran el aumentar la producción de petróleo a 3 millones de barriles para el año 2018 y a 3.5 millones en el año 2025, asimismo aumentar la producción de gas natural de los 5 mil 700 millones de pies cúbicos diarios producidos actualmente a 8 mil millones en 2018 y a 10 mil 400 22 Anuario Estadístico 2013, Petróleos Mexicanos, p.6 59 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS millones en el año 202523, lo cual, sin lugar a dudas será benéfico para la detonación de la economía de nuestro país. 2.- La Petroquímica La petroquímica puede definirse como la industria que utiliza el petróleo o el gas natural como materias primas para la obtención de productos químicos24; la petroquímica es indudablemente un polo de desarrollo fundamental para el crecimiento y desarrollo económico y social de cualquier nación que cuente lógicamente con ese preciado recurso, la petroquímica en nuestro país tristemente ha sido tirada al olvido dado que no se ha invertido en infraestructura y modernización para el desarrollo de la misma; actualmente en nuestro país se cuenta con una red de 8 complejos petroquímicos que incluyen 37 plantas con 12 mil 191 empleados que representan el 8 por ciento del total de la plantilla laboral de la ex paraestatal, la industria petroquímica de nuestro país prácticamente se encontraba detenida, en los años 2010, 2011 y 2012 no se destinaron barriles de petróleo crudo a esa industria de los en promedio 2.5 millones de barriles de petróleo diarios producidos en esos años, mientras que en el año 2009, únicamente se destinaron 97 mil barriles de petróleo al día a esa industria que representa el 3.72 por ciento del total de la producción. Definitivamente que es muy poca la atención y producción que se le ha brindado a este sector en el paso de los años, hay que dejar en claro lo delicado de esto, ya que a través de la industria petroquímica se detonan otras importantes cadenas industriales y productivas como la industria textil, automotriz y del transporte; la electrónica; la construcción; los plásticos; la de los alimentos; la de los fertilizantes; la farmacéutica y la química, entre otras; como un dato relevante, en nuestro país se importa el 66 por ciento de los petroquímicos que se consumen, esto al cierre del año 2012; a partir de la presente reforma constitucional, con la modificación del artículo 28, se elimina a la petroquímica básica como una de las actividades reservadas al Estado, dentro del esquema de petroquímica básica se encuentran elementos como el 23 http://reformas.gob.mx/wpcontent/uploads/2014/04/Resumen_de_la_explicacion_de_la_Reforma_Energet ica1.pdf, p.3 24 http://es.wikipedia.org/wiki/Petroqu%C3%ADmica 60 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA Etano, Metano, Pentano, Propano, Butanos, Naftas, Materia prima para negro de humo, hexano y heptano. 3.- La Energía Eléctrica Es indudable que la energía eléctrica es un insumo esencial para prácticamente todas las industrias y para el desarrollo integral del país; la electricidad es una necesidad y un servicio básico al que tenemos derecho todos los mexicanos, así como a pagar un precio justo por su consumo, independientemente de su actividad social y productiva; el tema de la energía eléctrica ha estado en el ojo del huracán desde hace ya bastante tiempo en nuestro país, debido entre otras cosas a los costos, a la calidad del servicio y a la corrupción en la que se han visto involucrados varios de sus actores. En el año 2009 en nuestro país se da un suceso sumamente relevante e impactante con este tema, la desaparición del organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro (LyFC), mismo que transmitió, distribuyó y comercializó energía eléctrica a algunas entidades del centro del país y al Distrito Federal, dentro de las que se encuentran 80 municipios del Estado de México, dos municipios de Puebla, y cinco municipios de Hidalgo, lo anterior en base a que dicha empresa venía trabajando con números rojos ya desde varios años atrás, de 2003 a 2008 registró ventas por 235 mil 738 millones de pesos, mientras sus costos fueron de 433 mil 290 millones25. Con respecto a los costos de producción de energía eléctrica en nuestro país comparada con otros países del mundo, podemos decir que en comparación con los Estados Unidos de América, en México, las tarifas en promedio son un 25 por ciento más elevadas, aun con el subsidio, sin el cual resultarían 73 por ciento más caras26, los elevados costos de producción y de servicio definitivamente son un freno para cualquier economía, ya sea comercial y doméstica; a través de la presente reforma, y en lo 25 http://www.jornada.unam.mx/2009/10/11/index.php?section=politica&article=0 05n1pol 26 Resumen Ejecutivo de la Reforma Energética, Gobierno de la República, p.12 61 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS referente a este tema de la energía eléctrica, se permitirá que el Estado celebre contratos con particulares para la transmisión y distribución de energía eléctrica, de igual manera, se permitirá la celebración de contratos con particulares para el financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión, operación, ampliación, modernización, vigilancia y conservación de la infraestructura del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, buscando aprovechar la tecnología, capacidad técnica y experiencia de particulares en los referidos procesos, lo anterior con el objeto de reducir costos y pérdidas en la operación. 4.- De Paraestatales a Empresas Productivas Las Empresas paraestatales Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), dos de las principales empresas públicas de nuestro país, en la actualidad presentan serias deficiencias en su operación y tecnología, así como considerables pérdidas económicas, además de contar con un marco regulatorio obsoleto y estrecho, realizando actividades reservadas únicamente para el Estado, no permitiendo la asociación y la realización de negocios con particulares, lo que sin duda repercutió en elevados costos y serias deficiencias en sus servicios, además de no permitir inversiones y, como consecuencia, generando una menor competitividad y calidad en sus servicios; a partir de la presente reforma, y a partir de la modificación del artículo 25 Constitucional, se establece la transformación de Pemex y CFE en Empresas Productivas del Estado, cuyo objeto será la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental; la legislación secundaria en la materia, de la cual ya hicimos referencia, crea la figura jurídica de Empresas Productivas del Estado, buscando brindarles un carácter empresarial, así como un régimen especial nuevo y separado del resto de las entidades paraestatales, dentro de las nuevas características de estas empresas se encuentran la autonomía presupuestaria. V. Conclusiones Nuestro hermoso país se encuentra en un momento y en una oportunidad histórica de cambiar, de modificar y corregir aquello 62 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA que históricamente está probado no funciona, o que funciona para unos cuantos y no para la mayoría. A partir del breve análisis presentado dentro de este artículo de dos de las reformas que a nuestra consideración, son la piedra angular de la detonación del cambio social y económico de nuestro país, se establece esa auto-evaluación, reconocimiento y acuerdos por parte de las diferentes fuerzas y actores políticos de que existía la urgente necesidad de realizar cambios a nuestro marco normativo en varios rubros que nos permitiera progresar de una manera importante y no seguir en la mediocridad total, misma que repetimos, solo beneficia a unos cuantos. En nuestro país se han impuesto los intereses de unos cuantos a los de la mayoría, de igual manera, es de resaltarse, el poco interés y la poca participación de la ciudadanía en temas que nos atañen para el beneficio social y económico, es triste ver, como a algunos mexicanos les interesa tan poco y están escasamente informados de los cambios que se han venido suscitando, y también muy poco informados de la urgencia que existía de realizar dichos cambios, sin el afán de ser alarmistas, en nuestro país la pobreza cada día se agudiza más, sin poderla frenar por parte de los diferentes gobiernos, la economía cada vez crece menos, se encuentra totalmente estancada desde hace ya varias décadas, cada día existe una mayor demanda de fuentes de empleo bien remunerados y la oferta cada vez es menor; asimismo, el Sistema Político Mexicano, cada vez es más cuestionado por la ciudadanía y genera un generalizado malestar social con su actuación y sus resultados. El rezago social, la falta de oportunidades, la carencia de una educación de calidad, se encuentran a flor de piel, y sin embargo, pareciera ser que es algo que no nos interesa, nos hemos acostumbrado a eso, buscando siempre culpables; en ese sentido, aplaudimos las reformas, porque son necesarias, porque no podíamos seguir haciendo las cosas de la misma manera. Estamos de acuerdo, que en algunos rubros se quedaron cortas y no se atendieron del todo algunas de las demandas ciudadanas, en ese sentido, podemos mencionar que dentro de los puntos que no fueron tocados con la reforma político-electoral de nuestro país, es lo referente a la eliminación de 100 curules de diputados de representación proporcional (plurinominales); en la 63 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS actualidad la Cámara de Diputados se encuentra integrada por 500 diputados, de los cuales, 300 son electos por mayoría relativa en los 300 distritos electorales del país (uninominales) y 200 son electos por el sistema de representación proporcional (plurinominales)27, en el caso de estos últimos, el actual Presidente Enrique Peña Nieto durante su campaña para ocupar el cargo en el año 2011, propuso la eliminación de 100 diputados plurinominales, esto es, que la Cámara quedara integrada por 400 diputados y no por 500 como se encuentra actualmente, generando lo anterior un ahorro al erario público de 14 millones 855 mil 800 pesos mensuales, tomando como base el salario de un legislador de 148 mil 55828, y teniendo como justificación un Estado más eficaz, una mayor funcionalidad del Congreso y la disminución del gasto público. En lo concerniente a este tema en particular, tanto el ejecutivo federal, como los partidos y los actores políticos han hecho “mutis”, la realidad es que a ninguno de ellos les conviene perder esos espacios, anteponiendo como siempre intereses particulares, aunque sepan que es un beneficio y una demanda social, así como un ahorro significativo de recursos para el país, de igual forma, veremos si en un futuro se ejecuta la propuesta por el entonces candidato y ahora presidente Enrique Peña Nieto. Otro de los puntos álgidos de esta reforma fue la elección consecutiva, consideramos que la reelección en nuestro país es y ha sido como un tabú, algo mal visto por gran parte de la población, algo que se relaciona directamente con la corrupción y la subsistencia de los políticos en el poder, precisamente, en ese sentido, creo que uno de los puntos débiles de la reforma aprobada, es que los funcionarios públicos electos de nueva cuenta únicamente podrán ser postulados por el Partido Político por el cual fueron inicialmente electos en el cargo o por alguno de los integrantes de la coalición, dejando en segundo término la opinión ciudadana sobre su desempeño a través del voto, dependiendo en este caso en primera instancia de los partidos políticos para la continuidad de un Legislador o un Senador, sin importar si ha 27 http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/007_destacados/d_acc esos_directos/006_glosario_de_terminos/o_la_camara_de_diputados 28http://www3.diputados.gob.mx/camara/004_transparencia/000_canales_princi pales/002_camara_de_diputados/03_remuneraciones 64 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA tenido un buen desempeño en su encargo, a menos, que haya renunciado al partido político antes de cumplir la mitad de su primera gestión como lo mencionan los artículos 115 y 116 de la Constitución; en ese sentido, desgraciadamente, los ciudadanos seguimos a expensas de lo que dicten los partidos políticos. Con respecto al voto en el extranjero, es un ejercicio democrático prácticamente nuevo para nosotros, ejercicio que valga señalar ha sido constante en países más desarrollados democráticamente hablando, será de sumo interés, el ver la influencia en los resultados, el comportamiento, así como los costos referentes al sufragio de los mexicanos residentes en el extranjero, dado que sin lugar a dudas y a partir de la presente reforma, su participación será crucial y definitoria en los siguientes procesos electorales en México. En materia energética, sin lugar a dudas, lo analizado a través del presente artículo nos deja ver una serie de cambios estructurales urgentes que requería el país, en este y otros rubros no podíamos y no debíamos seguir por el mismo sendero, no era posible seguir atado a un modelo el cual está probado no daba para más, dado que de haberlo hecho, nos hubiera significado seguir sin un crecimiento económico importante y por todos lados insuficiente, así como continuar desaprovechando de manera importante muchos de los recursos energéticos con los que contamos, sin embargo, consideramos que al igual que lo planteado en la reforma política, en esta asignatura también quedaron asignaturas pendientes, como por ejemplo, el no brindar la relevancia necesaria a la exploración y explotación de energías renovables, el no profundizar y prever, así como regular el resarcimiento de los posibles daños ecológicos a nuestro entorno y su regeneración a partir del incremento de exploración y explotación de algunos de los recursos energéticos. En términos generales estimamos que más bien la reforma energética se centró mucho en lo urgente y no en lo necesario, creemos que a la presente reforma le faltó visión en ese aspecto, no realizando precisamente los ajustes jurídicos para crear un verdadero desarrollo sustentable a través de la creación de una mejor infraestructura, desarrollo y producción de estas energías alternativas en nuestro país; uno de los objetivos principales de la reforma energética, se apuntó a reducir los costos de producción 65 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS de la energía eléctrica con la participación de particulares y por ende los costos para el consumidor final, el cual es importante mencionar, depende en 80 por ciento del precio del combustible que se usa para generarla, siendo este, principalmente, el combustóleo, buscando precisamente utilizar otro tipo de combustible, en este caso, el gas natural para su generación, el cual es más barato y vendrá a impactar en la reducción de los costos de producción de energía eléctrica, aquí la cuestión será cual será el costo ambiental para nuestro país para la explotación de gas natural. En cuanto a la parte de la petroquímica, podemos concluir que a partir de la reforma se abre la posibilidad de que tanto Pemex como particulares, participen en actividades de refinación, procesamiento y petroquímica, integrando cadenas productivas con inversión pública y privada, aumentando la oferta doméstica de combustibles, gasolinas y petroquímicos, buscando disminuir los costos de producción y sus precios al consumidor, esto es, que a partir del año 2016 tendremos no uno como hasta ahora, sino que varios proveedores de gasolina. Aunque hasta hoy la iniciativa privada en nuestro país ya había participado en los procesos de la petroquímica secundaria, se requiere de los insumos de la petroquímica básica cuyo abasto en la actualidad resulta insuficiente, pues hasta antes de la presente reforma únicamente Pemex debía desarrollarlos de manera exclusiva, teniendo prácticamente una camisa de fuerza y muy poco margen de maniobra para su producción. A través de la reforma energética, nuestro país se encuentra en un proceso de transformación, de adaptación, en sí, en un proceso de cambio, por medio del cual ha reformado su marco jurídico con el objeto de obtener en primera instancia y de forma urgente, un mayor crecimiento y beneficios en materia económica y social para los mexicanos, la tarea emprendida no ha sido del todo fácil, resistencia al cambio siempre la habrá, más en un tema tan delicado y en prácticas tan arraigadas, es claro, que existe riesgo, claro está, en virtud de que el país se encuentra dando un importante golpe de timón, el cual, desde el punto de vista del autor era sumamente necesario, sin embargo, es claro que quedaron varias cosas inconclusas en la reforma energética, las 66 UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA cuales sin lugar a dudas tendrán que irse ajustando sobre la marcha. Fueron reformadas y creadas instituciones, así como el marco jurídico; se rompieron paradigmas a través de una participación más activa de la iniciativa privada, sin embargo, estamos en un pleno proceso de cambio, proceso dentro del cual, se vale corregir y subsanar lo que no haya funcionado como esperamos, sin embargo, habrá que ir corrigiendo sobre la marcha, dado que estamos experimentando cosas totalmente nuevas y que anteriormente el solo hecho de mencionarlas y/o al menos proponerlas, era signo de anti-nacionalismo; el mundo se encuentra en constante cambio y en constante movimiento, nosotros los mexicanos no podemos quedarnos atrás solo por darle gusto a un grupo de personas llenas de perjuicios e intereses ocultos que solo buscan el beneficio propio, tu hora ha llegado México, es hora de que le muestres al mundo lo grande que eres, tienes ante ti, la oportunidad histórica de dejar de ser ese país mediocre y explotado, y convertirte en esa potencia y tomar ese lugar que te corresponde; el de una nación progresista y llena de vida, una nación privilegiada no solo por su gente, sino por sus recursos, adelante México, para atrás ni un solo paso, adelante México, llego tu tiempo, aquí y ahora. Fuentes de Consulta DUPRÉ, Ben, 50 Cosas que hay que saber de Política, Barcelona, España, Vicente Campos, Planeta, Noviembre 2011 CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN (CONEVAL), Resultados de Medición de Pobreza 2012 GOBIERNO DE LA REPÚBLICA, Resumen Ejecutivo de la Reforma Político-Electoral GOBIERNO DE LA REPÚBLICA Resumen Ejecutivo de la Reforma Energética INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, Estudio Censal de la Participación Ciudadana en las Elecciones Federales de 2012, Octubre 2013 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, Proceso Electoral Federal 2011-2012 PETRÓLEOS MEXICANOS (Pemex), Anuario Estadístico 2013 67 LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS TELLO, Díaz Carlos, La rebelión de las Cañadas, Décimo primera edición, México, D.F., Cal y Arena, Año 2000 UE ELECTION EXPERT, Informe Final de la Elección 2012 México Reforma Político-Electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha del 10 de Febrero del año 2014 http://www.jornada.unam.mx/2009/06/19/index.php?section=pol itica&article=014n1pol http://www.jornada.unam.mx/2009/10/11/index.php?section=pol itica&article=005n1pol http://www.bgc.com.mx/acontecer-nacional-y-opinionpublica/227-edicion-semanal-vol-xiv-no-30-y-31-del-11y-18-de-agosto-de-2014 http://www.ime.gob.mx/es/resto-del-mundo http://es.classora.com/reports/t24369/ranking-de-los-paises-masricos-del-mundo-por-pib-segun-el-banco-mundial http://reformas.gob.mx/wpcontent/uploads/2014/04/Resumen_de_la_explicacion_d e_la_Reforma_Energetica1.pdf, Pág. 4 http://reformas.gob.mx/wpcontent/uploads/2014/04/Resumen_de_la_explicacion_d e_la_Reforma_Energetica1.pdf, Pág. 3 http://es.wikipedia.org/wiki/Petroqu%C3%ADmica http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/007_desta cados/d_accesos_directos/006_glosario_de_terminos/o_l a_camara_de_diputados http://www3.diputados.gob.mx/camara/004_transparencia/000_c anales_principales/002_camara_de_diputados/03_remun eraciones 68 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL Jesús Flores Durán* SUMARIO: I. Introducción II. Un vislumbre mundial III. Algunos grupos indígenas de Latinoamérica IV. Grupos indígenas en Colombia V. Grupos indígenas en Perú VI. Grupos indígenas en Nicaragua VII. Panorama Nacional VIII. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes IX. Conclusiones Resumen Para un adecuado panorama de los problemas que aquejan a los pueblos indígenas, aunque parezca por demás ambicioso, debemos recurrir a una visión panorámica global si bien esta se realizará de manera superficial, determinando que las dimensiones de los conflictos que enfrentan día a día a lo largo y ancho del planeta parecen repetirse en contextos totalmente disímbolos, y así nos lo reflejan claramente las estadísticas, las observaciones de los organismos internacionales y los propios instrumentos de la misma índole, tales como el Convenio 169 de la OIT, que consagra y reconoce derechos colectivos a las personas y comunidades indígenas, entre los que cabe destacar el derecho a la educación, visto como una herramienta para alcanzar el desarrollo no solo individual, sino también colectivo de los pueblos indígenas. Igualmente en la legislación interna de los estados modernos encontramos normas que buscan regular la materia, pero que parecen ser insuficientes para alcanzar el ámbito de protección necesario para que los pueblos indígenas accedan a los derechos que les son propios. En consecuencia, el presente trabajo patentiza que sus derechos, cuentan con un ámbito individual y uno colectivo; pero que para su adecuada tutela resulta indispensable que el Estado reconozca esta dualidad, ya que los pueblos y comunidades indígenas y sus componentes individuales sólo * Profesor de la facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua, candidato al grado de doctor en derecho y colaborador del Cuerpo Académico de Derechos Humanos y Cultura de la legalidad de la misma facultad. JESÚS FLORES DURAN podrán aspirar a concretizar derechos como la educación y la salud en la medida en que se reconozca el ejercicio colectivo de dichos derechos.. Palabras clave Pueblos indígenas, derecho, legislación. Abstract If we want one correct overview of the problems about indigenous people, may view around several aspects, and we should recourse to a panoramic and global vision notwithstanding superficially for this investigation. However, if we want know the dimensions of conflicts around indigenous people, we need look every day throughout the planet in the very dissimilar situations. In that contexts, clearly reflect the observations of international organizations and instruments of the same nature themselves, such as OIT 169 Convention, which establishes and recognizes collective rights to people and indigenous communities, among which include the right to education, seen as a tool to achieve not only individual rights, also collective rights and the development of indigenous peoples. Additionally in the domestic law of modern states, we found laws about this topic, but these laws are not enough to reach the necessary level of protection for indigenous people. Consequently, this paper evidences their rights, both individually and collectively. For proper protection, each state required the recognition about this duality, as the indigenous peoples and communities and their individual components can only aspire to protect rights such as education and health in the measure of these rights are recognized. Key words Indigenous people, law, legislation. I. Introducción Para un adecuado análisis del problema en estudio, resulta necesario visualizar de manera general, la situación de los indígenas en el mundo, aunque, debemos aclarar, que dicha visión se realizará de manera superficial dada la complejidad y extensión 70 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL que implicaría un estudio más a profundidad, ajeno a las pretensiones y temática del presente trabajo de investigación. Según datos del Banco Mundial1, existen alrededor de 300 millones de indígenas en el mundo; los cuales, se estima que constituyen aproximadamente el 4.5% de la población mundial, y pese a ello, resulta preocupante que representan cerca del 10% de los pobres; asimismo el referido organismo afirma que de ellos casi el 80% vive en Asia. Como vemos, ante estas cifras, no resulta sencillo establecer estrategias que tiendan al desarrollo de estos pueblos que han enriquecido todos los rincones de la tierra con su cultura y tradiciones; es por ello que los organismos internacionales partiendo de la ONU2, destinan importantes esfuerzos en el diseño de programas que tienden a transformar la realidad de pobreza y marginación en que viven, modificando igualmente, la percepción social y evitando la discriminación de que son objeto. Todos estos esfuerzos se ven cristalizados en los instrumentos internacionales, que obligan a los estados a vincularse a los programas y a legislar para la adecuada tutela de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Desafortunadamente, los pueblos indígenas, con inusitada frecuencia, pagan el precio de ser diferentes, como si el ser diferentes constituyera una razón para discriminar. A lo largo de los siglos se han visto desposeídos de sus tierras y recursos, y por ende, han perdido el control sobre su propia manera de ser y de vivir. Una forma eficaz de contribuir con los pueblos indígenas a salir de la pobreza, consiste en respaldar sus esfuerzos por forjar y dirigir sus propios destinos. Para los órganos del sistema Interamericano, la protección, vigencia y respeto de los derechos de los pueblos indígenas es un tema relevante. En el año de 1972, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sostuvo que por razones históricas, principios morales y humanitarios, era un compromiso sagrado de los 1 Véase: http://www.bancomundial.org/es/topic/indigenouspeoples/overview, accedida el 4 de febrero de 2014. 2 Organización de las Naciones Unidas 71 JESÚS FLORES DURAN Estados proteger especialmente a los pueblos indígenas (OEA: CIDH, relatoría). Desde hace tres décadas dicha Comisión se ha pronunciado en forma sistemática sobre los derechos de los pueblos indígenas en sus informes especiales y de demandas y solicitudes de medidas provisionales interpuestas ante la Corte Interamericana. II. Un vislumbre mundial En cuanto al panorama mundial, debemos, aunque sea someramente, referirnos a los diferentes continentes y sus particularidades, porque tenemos que reconocer, como punto de partida, que si bien el indigenismo se ha gestado como un todo, los pueblos indígenas que habitan el orbe son evidentemente muy distintos, no solo en cuanto a sus características físicas, sino más importante aún en su rica diversidad cultural; su entorno y medio ambiente son igualmente muy disímbolos, dependiendo del lugar donde habitan y por consecuencia lógica sus requerimientos también lo son. En Asia, afirman Méndez Díaz y Martín Castro3: [E]l reconocimiento de los pueblos indígenas se encuentra todavía en estado embrionario, a pesar de ser el continente con el mayor número de personas indígenas. Solo el Banco Asiático de Desarrollo (1998) ha establecido una política general al respecto para guiar sus actividades e inversiones que afecten a los pueblos indígenas asiáticos. En el ámbito Europeo, agregan los precitados autores, “además de las directrices emanadas del Consejo de la Unión Europea para guiar la cooperación de sus Estados miembros con los pueblos indígenas, la existencia de Instituciones Méndez Díaz, Martha, et al, , “Introducción al proyecto de declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”, Revista de Antropología Iberoamericana, vol. 1, núm. 2, Asociación de Antropólogos Iberoamericanos en Red, marzo-julio, 2006, pp. 331-361, disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=62310210, accedida el 28 de enero de 2014. 3 72 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL supranacionales en los Países nórdicos, en los que participan representantes del pueblo Sumí de Noruega, Finlandia y Suecia”4. En África, la situación fue aún más compleja, ya que se desestimaba la existencia de grupos indígenas en dicho continente, y no fue sino hasta el 2003 que mediante una Resolución de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, se reconoció su existencia, ello derivado del informe realizado por los expertos en poblaciones y comunidades indígenas de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, documento en el que se reconoce la existencia de dichos pueblos indígenas en el referido continente, estableciéndose a la par mecanismos para su diferenciación y adecuada protección. En el debate celebrado en mayo de 2013, se estableció que: Se calcula que existen 50 millones de personas pertenecientes a pueblos indígenas en África5. La mayoría de los pueblos indígenas son pastores y cazadores-recolectores nómadas y seminómadas. Muchos de ellos afrontan múltiples dificultades, en particular la desposesión de sus tierras, territorios y recursos; la asimilación forzada al modo de vida de los grupos dominantes; la marginación; la pobreza; y el analfabetismo. Prosigue la batalla por que se reconozcan a los pueblos indígenas en las leyes y constituciones nacionales. 6 Cabe destacar, que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, ha permitido que en nuestro continente existan mayores avances, ya que debemos reconocer que la Corte Interamericana ha sentado jurisprudencia relativa al tema que ha permeado hacia los estados generando una legislación más acorde a los requerimientos de los pueblos materia de nuestro estudio y a los 4 Ibíd. Véase al respecto: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, disponible en: http://www.iwgia.org/regions/africa, accedida el 29 de enero de 2014. 2 Naciones Unidas (2010), la Situación de los Pueblos Indígenas del Mundo, pág. 133 (en inglés). 6 “Los pueblos indígenas en sus propias voces”, Pueblos indígenas de la región de África, 12º período de sesiones del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas, debate celebrado el 13 de mayo de 2013, 5 73 JESÚS FLORES DURAN tratados internacionales que ejercen la tutela transnacional, obligando a los estados a eficientar los mecanismos de defensa para un real acceso a la justicia. Podemos resaltar entre las resoluciones emitidas por la Corte, en el sentido antes apuntado, la Sentencia dictada en el caso Mayagna Sumo Awas Tingni vs. Nicaragua7 en el año 2000, ya que en ella se reconocen los derechos de los pueblos indígenas en lo relativo a sus conocimientos tradicionales, al respecto es dable citar en el marco de las consideraciones de la Corte lo siguiente: 134. En razón de los criterios establecidos en la materia por esta Corte y en consideración de los alcances de la razonabilidad del plazo en procesos judiciales8, puede afirmarse que el procedimiento que se siguió ante las diversas instancias que conocieron de los amparos en este caso desconoció el principio de plazo razonable consagrado en la Convención Americana. De acuerdo con los criterios de este Tribunal, los recursos de amparo resultarán ilusorios e inefectivos, si en la adopción de la decisión sobre éstos incurre en un retardo injustificado. 9 135. Además, la Corte ya ha dicho que el artículo 25 de la Convención se encuentra íntimamente ligado con la obligación general del artículo 1.1 de la misma, que atribuye funciones de protección al derecho interno de los Estados Partes, de lo cual se desprende que el Estado tiene la responsabilidad de diseñar y consagrar normativamente un recurso eficaz, así como la de asegurar la debida aplicación de dicho recurso por parte de sus autoridades judiciales.10 […] 7 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua, Sentencia de 31 de agosto de 2001, p. 72, Fondo, Reparaciones y Costas, disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_79_esp.pdf, accedida el 29 de enero de 2014. 8 cfr. Caso del Tribunal Constitucional, supra nota 10, párr. 93; Caso Paniagua Morales y otros. Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C No. 37, párr. 152; y Caso Genie Lacayo. Sentencia del 29 de enero de 1997. Serie C No. 30, párr. 77. 9 cfr. Caso Ivcher Bronstein, supra nota 9, párr. 137; Caso del Tribunal Constitucional, supra nota 10, párr. 93; y Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), supra nota 46, párr. 24. 10 cfr. Caso Villagrán Morales y otros (Caso de los “Niños de la Calle”). Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63, párr. 237; ver también, 74 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL 137. Como ya fue señalado, en este caso Nicaragua no ha adoptado las medidas adecuadas de derecho interno que permitan la delimitación, demarcación y la titulación de las tierras de comunidades indígenas y no se ciñó a un plazo razonable para la tramitación de los recursos de amparo interpuestos por los miembros de la Comunidad Awas Tingni. […] Resulta sencillo advertir la Corte incide mucho en que los recursos establecidos para la defensa de los derechos de los ciudadanos sean eficaces, al grado de llamar a los recursos de amparo interpuestos, “ilusorios e infectivos”, a más de exigir al estado de Nicaragua la implementación de legislación adecuada en el derecho interno a efecto de proceder a la delimitación, demarcación y titulación de las tierras de la comunidad indígena demandante. Otro caso a destacar es el del pueblo Maya, del distrito de Toledo en Belice, en el que la Comisión Interamericana de derechos Humanos les reconoce derechos sobre sus tierras, en especial los de manejo y propiedad, al respecto a lo evidenciado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y sus repercusiones en Belice, Gregor Barié11 ha dicho: [E]l caso de los acuerdos con los Mayas de Toledo y las discusiones en el parlamento, indican que éste país ha empezado a asimilar los estándares Latinoamericanos en materia de derechos indígenas- aunque no sea por la vía constitucional y se recurriera a instancias superiores internacionales. El principio de la participación indígena en el diseño y la ejecución de proyectos de desarrollo se ha vuelto un imperativo que cada vez será más difícil de soslayar. Como vemos, aquí bastaron las recomendaciones de la Comisión para producir un cambio en la visión del estado acerca de la problemática planteada a la justicia transnacional. Caso Ivcher Bronstein, supra nota 9, párr. 135; y Caso Cantoral Benavides, supra nota 48, párr. 163. 11 Gregor Barié, Cletus, Pueblos indígenas y derechos constitucionales en América Latina. Un panorama. 2ª. Ed., Génesis, Bolivia, 2003, p. 130. 75 JESÚS FLORES DURAN Y es que como acertadamente se ha venido afirmando por la doctrina jurídica, [U]n modo significativo en que el sistema interamericano ha contribuido al mejor entendimiento de los derechos indígenas, a la tierra, territorios y recursos naturales, es a través de la afirmación de que estos derechos pueden conceptualizarse como derechos de propiedad.12 En Madrid, en 1992, durante la II Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, se creó el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe. Se integra como una Institución financiera especializada en el desarrollo de los pueblos indígenas de las regiones que lleva su denominación, y su misión se enfoca esencialmente a alcanzar las condiciones sociales, jurídicas, políticas y económicas necesarias para el autodesarrollo de dichos pueblos. En esta institución, cada Estado cuenta con un representante gubernamental y otro de los pueblos indígenas del país, salvedad hecha de Cuba donde no existen pueblos indígenas; la integran asimismo representantes de los tres países extra regionales que forman parte del fondo, es decir, España, Portugal y Bélgica.13 Otra institución que es relevante en el tema en estudio, lo es el Banco Interamericano de Desarrollo, el cual en febrero de 2006 aprobó la Política Operativa sobre Pueblos Indígenas y Estrategia para Desarrollo Indígena14, para establecer objetivos de 12 Gómez Isa, Felipe y Berraondo, Mikel (Eds.), Los derechos indígenas tras la declaración. El desafío de la Implementación, Universidad de Deusto, Bilbao, 2013, p. 119. 13 Véase: Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, disponible en: http://www.fondoindigena.org/drupal/es/quees, accedida el 29 de enero de 2014. 14 La estrategia es un documento, en los términos del documento de su creación, de orientación a mediano plazo que presenta la visión, las prioridades y las líneas de acción para el trabajo del Banco. A su vez, la política, como documento vinculante para el Banco, define los objetivos de largo plazo, los principios, requerimientos, condiciones y reglas para la implementación de la estrategia y para las acciones del Banco hacia los pueblos indígenas, en general. Véase: Política operativa sobre pueblos indígenas y Estrategia para el desarrollo 76 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL largo plazo, principios, requerimientos, condiciones, y reglamentos para las actividades del Banco relacionadas con los pueblos indígenas. Específicamente, la estrategia define el concepto de desarrollo con identidad y presenta un breve análisis del estado de los pueblos indígenas en la región.15 III. Algunos grupos indígenas de Latinoamérica Para hablar de estos grupos, debemos en principio, partir de que en los países latinoamericanos, la mayoría de los estados, cuentan con legislación relativa a los pueblos indígenas, aunque no podemos hablar de que exista paridad en sus contenidos, sí encontramos que dichas legislaciones emanan de una consagración constitucional de tales derechos. Es importante mencionar que algunos de ellos han creado instrumentos e instituciones con funciones específicas de tutela de los derechos en comento, verbigracia la Fundación Nacional del Indio16, dicho organismo del Gobierno del estado brasileño, tiene como función esencial el establecimiento y desarrollo de las políticas relacionadas con los pueblos indígenas, igualmente se responsabiliza de demarcar y proteger las tierras habitadas por estas comunidades, evitando su invasión.17 Otro ejemplo lo es, la Defensoría de la Mujer Indígena en Guatemala, creada por acuerdo gubernativo No. 525-99, dependiente de la presidencia de la república y cuya finalidad en los términos del artículo primero del decreto que le da vida es “atender las particulares situaciones de vulnerabilidad, indefensión y discriminación de la mujer indígena, para lo cual indígena, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., julio de 2006, disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1442291, accedida el 29 de enero de 2014. 15 Véase: Banco Interamericano de Desarrollo, disponible en: http://www.iadb.org/es/temas/genero-pueblos-indigenas-y-afrodescendientes/ pueblos-indigenas,2605.html, accedida el 29 de enero de 2014. 16 FUNAI 17 Véase: Fundación Nacional del Indio, disponible en: http://www.survival.es/sobre/FUNAI, accedida el 29 de enero de 2014. 77 JESÚS FLORES DURAN deberá promover las acciones de la defensa y pleno ejercicio de sus derechos”18. Como sabemos en los últimos veinte años se ha trabajado en el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas, ante ello, bien se puede afirmar, junto con James Anaya19, relator especial sobre la situación de los Derechos Humanos y las Libertades fundamentales de los Indígenas, que “el verdadero reto del futuro radica en la puesta en práctica de tales normas, pudiendo hablarse de la existencia de una brecha de implementación entre las legislaciones existentes y la realidad diaria en la que viven los pueblos indígenas”. IV. Grupos indígenas en Colombia El escenario de los indígenas en Colombia, se ve obscurecido aún más, por la problemática social que dicho país ha vivido con motivo de la guerrilla, lo que evidentemente hace más compleja la realidad de estos pueblos, ya de por sí intrincada. Al respecto Guigale20 ha dicho que: En la sociedad colombiana existen grandes desigualdades. Mientras que en décadas pasadas el crecimiento sostenido produjo reducciones importantes de la pobreza, la iniquidad continuó aumentando. Esto no sólo afecta la distribución de los ingresos, sino también los bienes y el acceso a la infraestructura. Los que se encuentran dentro de los dos deciles superiores controlan el 60 % de los ingresos, mientras que los de los dos deciles inferiores acumulan menos del 5 %; el coeficiente de concentración de la tierra es uno de los más elevados del mundo (Gini 0.86); y la cobertura de la electricidad, el agua y el alcantarillado y otros servicios públicos no alcanza a la mayoría 18 Acuerdo gubernativo No. 525-99 que establece la creación establece la creación de la Defensoría de la Mujer Indígena, Presidencia de la República de Guatemala, disponible en: http://demi.gob.gt/paginas.asp?clc=249&id=3705#.Uuncr-FgerE, accedida el 21 de enero de 2014. 19 Citado por Méndez Díaz, Martha, et al, Óp. Cit., pp. 336 y 337. 20 Giugale Marcelo, et. al., Colombia. Fundamentos económicos de la paz: Síntesis, Ed. Alfaomega, Bogotá, 2003, pp. 33 y 34. 78 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL de los asentamientos informales, en rápido crecimiento, donde vive la mayoría de los pobres. Es más, la iniquidad parece resistirse a las políticas públicas no le han hecho gran mella los cuarenta años de iniciativas de redistribución de la tierra, programas de vivienda para personas de bajos ingresos y sistemas de subsidios cruzados entre usuarios de servicios infraestructurales […]”. Frente a una realidad nacional como la que nos retrata el precitado autor, podemos entender cuál es la situación de los indígenas en el país, aunada a la problemática comentada en párrafos antecedentes, de la presencia de la guerrilla en las selvas colombianas, quienes según cifras del ACNUR21, ocupan el tercer lugar en población indígena, precedidos por Brasil y México. Es igualmente relevante parafrasear a Roldán22 quién ha dicho que en la Amazonia, integrada por ocho países, la población indígena asciende a casi un millón de personas, pero éstas se encuentran distribuidas entre 388 grupos étnicos perfectamente diferenciados. En Colombia, la población indígena se integra por 44 grupos étnicos entre los cuales podemos destacar a los sikuani, los curripacos, tukano, pijao, uwas, nasa, embera, pastos y guambianos. Estos, y los restantes pueblos indígenas colombianos, ocupan el 28% del territorio nacional, empero, dicho territorio, tanto por su ubicación como por otras variantes, no permite a los pueblos y comunidades indígenas que lo habitan aspirar a un desarrollo digno y satisfacer sus necesidades más apremiantes.23 “Los Pueblos Indígenas de Colombia en el Umbral del Nuevo Milenio”, ACNUR(Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), febrero de 2008, p. disponible en: http://bases.cortesaragon.es/bases/NDocumen.nsf/b4e47719711a1d49c12576cd 002660cc/e9440f5f7b0a0bedc1257401004033f0/$FILE/acnurconsideraciones.pdf, accedida el 4 de febrero de 2014. 22 Roldán, Roque, Tierras y Áreas Indígenas en la Amazonia, TCA (tratado de Cooperación Amazónica, Secretaría Pro-Tempore, Lima, 1997. 23 Véase: Botero Sánchez, Esther, “La realización del pluralismo de tipo igualitario en Colombia”, Nueva Antropología Revista de Ciencias Sociales, UNAM, No. 71, julio-diciembre de 2009, pp. 30-49, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/nuant/cont/71/pr/pr3.pdf, accedido el 5 de febrero de 2014. 21 79 JESÚS FLORES DURAN La Constitución de 1991 reconoció a la población indígena del país, con sus particularidades, ya que, como bien afirma Bodnar24, dicha población se integra también con Afrodescendientes y gitanos. Al respecto ha dicho que: Si la Constitución es la carta de navegación para todos los colombianos, respecto de los pueblos indígenas, es menester examinar cinco referentes constitucionales que rompen en primer lugar el principio de igualdad formal, que establecía que todos los colombianos éramos iguales ante la ley y dadas las desigualdades reales, el Estado ha de compensar mediante un trato distinto (acciones afirmativas) a quienes hasta ese momento el mismo Estado marginó 25. Es así como en la constitución del 91, el legislador colombiano modifica los parámetros de igualdad que rigieron hasta ese momento, reconociendo la inequidad existente en ellos, que derivaban en una desigual distribución del gasto y de las políticas públicas, que llevaron a una total discriminación de los pueblos indígenas de Colombia, llevándolos casi a la extinción, ya que: [F]ue tan grave el peligro, pensándolos y tratándolos como inferiores, excluidos de los presupuestos nacionales, aislándolos, que sólo un trato especial, un trato preferencial que contribuyera a recuperar su condición de pueblos distintos, con culturas alternas, podría lograr un día la igualdad real, y no formal, de estos sujetos.26 La constitución modifica estos baremos a los que hemos aludido en párrafos anteriores y crea un nuevo esquema de tutela específico y perfectamente diferenciado para los pueblos indígenas del país, mejorando toralmente su situación anterior; la nueva realidad no está exenta de problemáticas irresueltas, tales Bodnar, Yolanda, “Pueblos indígenas de Colombia: Apuntes sobre la diversidad cultural y la información sociodemográfica disponible”, en: ECLAC (Economic Commission for Latin America and The Caribbean), 2006, disponible en: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/5/23525/notas79-cap 8. pdf, accedida el 4 de febrero de 2014. 25 Manrique, Manuel (Coord.), Los pueblos indígenas en Colombia: Derechos, políticas y desafíos, UNICEF, Bogotá, 2003, p. 13. 26 Ibíd. 24 80 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL como la incorporación cada vez mayor de los indígenas a las grandes ciudades, al respecto, Sánchez Botero27, afirma que los que viven en ésta, pese a que dejan atrás los usos y costumbres de sus etnias de origen, de todas formas siguen sintiéndose indígenas y reclaman el trato diferenciado a que estiman tienen derecho. Afirma Londoño Toro28 que la Asamblea Nacional Constituyente que da vida a la constitución de 1991, llevó a la ruptura de los esquemas en los que vivía la Sociedad Colombiana, en especial en materia de participación política, uno de dichos esquemas que fue modificado, fue el dar acceso a los indígenas a una representación para participar en las decisiones políticas futuras. Como consecuencia de lo anterior, se estima que la de Colombia es una de las Constituciones de vanguardia en la materia, por lo que analizaremos los preceptos más relevantes de la misma. El artículo séptimo de la constitución determina: Artículo 7. El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación Colombiana 29. Este precepto constituye el punto de partida para la regulación diferenciada a favor de los pueblos y comunidades indígenas, ya que de entrada reconoce la existencia de la diversidad cultural y la protección que la nación debe conferirle a sus representantes. El artículo décimo por su parte consagra como idiomas oficiales las lenguas indígenas en las comunidades que les son propias en los siguientes términos: Artículo 10. El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales 27 Botero Sánchez, Esther, citada por ídem. Londoño Toro, Beatriz, “La constitución de 1991 y los indígenas. Nuevos espacios de participación política”, Revista Credencial Historia [on line], No. 146, Bogotá, 2002, disponible en: http://www.banrepcultural.org/ bla a virtual / revistas/credencial/febrero2002/laconstitucion, accedida el 5 de febrero de 2014. 29 Constitución Política de Colombia, Art. 7º, disponible en: http://web.presidencia.gov.co/constitucion/ index.pdf, accedida el 5 de febrero de 2014. 28 81 JESÚS FLORES DURAN en sus territorios. La enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias, será bilingüe.30 Otro numeral que fortalece la tutela de la diversidad cultural lo es el artículo 68 que en lo conducente dice: Artículo 68. […] los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.31 De particular importancia resulta el numeral 63 del cuerpo normativo en estudio, toda vez, que establece que las tierras pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas son equiparables a los bienes de uso público y por ende poseen sus características, en los siguientes términos: Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la nación y demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.32 Igualmente los incorpora dentro de sus entidades territoriales: Artículo 286. Son entidades territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales. 30 Ídem, Art. 10º. Ídem, Art. 68, quinto párrafo. 32 Ídem, Art. 63. 31 82 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL Artículo 329. La conformación de las entidades territoriales indígenas, se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas. Artículo 330. De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones: 1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios. 2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. 3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución. 4. Percibir y distribuir sus recursos. 5. Velar por la preservación de los recursos naturales. 6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio. 7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro del territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del gobierno nacional. 8. Representar a los territorios ante el gobierno nacional y las demás entidades a las que se integren. […] Parágrafo. La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades. 33 Para asegurar la equitativa participación de dichos grupos en el sistema político del país, existen esencialmente dos preceptos que lo prevén, el artículo 171 y el 176, dichos preceptos en lo conducente determinan: Artículo 171. El Senado de la república estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un 33 Ídem, Arts. 286, 287, 329 y 330. 83 JESÚS FLORES DURAN número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas. Artículo 176. […]La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la cámara de representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante ésta circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes.34 Igualmente, se ratificó por éste país, el Convenio 169 de la OIT, transformando así el entorno normativo que regía al estado colombiano, que ha venido gestando una modificación paulatina de los patrones culturales ancestrales vestigio del colonialismo. V. Grupos indígenas en Perú Perú es un país de contrastes, en el que sus ciudadanos han vivido épocas de grandes privaciones en lo relativo a los derechos humanos, por lo que han ido edificando con firmeza un sendero legislativo hacia la tutela irrestricta de estos derechos. Es evidente que si el ciudadano común sufre ausencia de tutela en su esfera jurídica, en el caso de los indígenas, por razón evidente, será mayor ésta ausencia de protección. En este país, se cuenta con pueblos y comunidades indígenas integradas por un gran número, entre ellas podemos decir que la más numerosa es la quechúa, ya que “actualmente, sobre la denominación Quechua en el Perú, se agrupa una serie de culturas andinas que hablan la lengua quechua, con sus propias modificaciones y variaciones. La población quechua es de 3 360 331 y también se encuentran en los países de Argentina, Bolivia, Chile y Ecuador”35; ésta comunidad es seguida en número por la aymara, que se concentra en la zona sur del altiplano, y el resto de grupos minoritarios viven en la amazonia. 34 Ídem, Arts. 171 y 176 quinto y sexto párrafo, modificado por el Artículo 1 del A.L. 3 de 2005. 35 Salaverry Oswaldo et al, “Pueblos Indígenas del Perú”, Revista peruana de medicina experimental, v. 27, No. 2, Lima, junio 2010, pp. 298-300. 84 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL Las etnias en el Perú son reconocidas como personas jurídicas en los términos de lo previsto por los numerales 134 al 139 del Código Civil36, que son del siguiente tenor: Noción y fines de las Comunidades Campesinas y Nativas Artículo 134.- Las comunidades campesinas y nativas son organizaciones tradicionales y estables de interés público, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral. Están reguladas por legislación especial. Existencia jurídica de las comunidades Artículo 135.- Para la existencia legal de las comunidades se requiere, además de la inscripción en el registro respectivo, su reconocimiento oficial. Carácter de las tierras de las comunidades Artículo 136.- Las tierras de las comunidades son inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo las excepciones establecidas por la Constitución Política del Perú. Se presume que son propiedad comunal las tierras poseídas de acuerdo al reconocimiento e inscripción de la comunidad. Estatuto de las comunidades Artículo 137.- El Poder Ejecutivo regula el estatuto de las comunidades, el cual consagra su autonomía económica y administrativa, así como los derechos y obligaciones de sus miembros y las demás normas para su reconocimiento, inscripción, organización y funcionamiento. 36 Código Civil del Perú, Decreto Legislativo No. 295, publicado en el Diario Oficial el 25/07/84, Sección cuarta: Comunidades Campesina y Nativas, Título único, Arts. 134-139. 85 JESÚS FLORES DURAN Asamblea General Artículo 138.- La asamblea general es el órgano supremo de las comunidades. Los directivos y representantes comunales son elegidos periódicamente, mediante voto personal, igual, libre, secreto y obligatorio. Padrón y catastro de las comunidades Artículo 139.- Las comunidades tienen un padrón general actualizado con el nombre, actividad, domicilio y fecha de admisión de cada uno de sus miembros, con indicación de los que ejerzan cargos directivos o representación. Las comunidades tienen, asimismo, un catastro en el que constan los bienes que integran su patrimonio. En el padrón general y en el catastro constan también los demás datos que señale la legislación especial. Podría parecernos fuera de contexto, que sea el Código Civil el que tutela estos derechos, cuando en Colombia lo es la propia constitución, sin embargo, la constitución peruana también alude a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas a los que la legislación antes invocada denomina nativos y la constitución en su artículo 2º determina la tutela de dichos grupos en los siguientes términos: Artículo 2. Derechos fundamentales de la persona Toda persona tiene derecho: […] 19. A su identidad étnica y cultural. El estado reconoce y protege la identidad étnica y cultural de la nación. […]37 De igual forma el artículo 17 que en lo conducente determina: Artículo 17. Obligatoriedad de la educación inicial, primaria y secundaria. […] El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo. Asimismo fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona. Preserva las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. Promueve la integración nacional. 37 Constitución Política del Perú de 1993, Art. 2º inciso 19. 86 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL Por lo que hace a las lenguas de las comunidades y pueblos indígenas, la constitución tutela algunas de ellas al estimar que son idiomas oficiales, y así determina: Artículo 48. Son idiomas oficiales el castellano y en las zonas donde predominen, también lo son el quechúa, el aimara y las demás lenguas aborígenes según la ley. La personalidad jurídica de que gozan, parte igualmente de la constitución en su artículo 89, que es del siguiente tenor literal: Artículo 89. Las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y en la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono. En todo este contexto, debemos destacar, que en las profundidades de la selva amazónica del Perú, viven pueblos indígenas que hasta hoy, no han tenido contacto con el mundo exterior, son alrededor de quince pueblos que se encuentran totalmente aislados; y en ese aislamiento son excesivamente inermes al contacto con personas ajenas al grupo38. En primer término, ésta indefensión se da, en virtud de que no tienen ninguna protección de índole inmunológica para las enfermedades occidentales. Igualmente, lo poco que sabemos acerca de éstos indígenas, evidencia que desean mantenerse en ese aislamiento; ya que en las escasas ocasiones en las que se les ha visto o encontrado, han dejado en claro que quieren ser dejados en paz.39 La federación indígena más grande de Perú, es la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)40, la cual es una asociación civil sin fines de lucro, cuyos objetivos se centran en los siguientes: 38 Véase: http://www.Survival.es/indígenasaisladosdeperú , accedida el 8 de enero del 2014. 39 Ibíd. 40Véase: http://www.aidesep.org.pe/, accedida el 6 de febrero de 2014. 87 JESÚS FLORES DURAN 1. 2. 3. 4. Representar los intereses inmediatos e históricos de todos los pueblos indígenas de la Amazonía. Garantizar la conservación y el desarrollo de la identidad cultural, el territorio y los valores de cada uno de los pueblos indígenas de la Amazonía. Viabilizar el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas, en el marco del derecho nacional peruano y del derecho internacional. Promover el desarrollo humano y sustentable de los pueblos indígenas Asimismo se ha dado a la tarea de defender ante los tribunales los intereses de los indígenas. En Perú, existe la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocidos en el Convenio 169 de la OIT, en ella, se consagra formalmente el derecho de estos a ser consultados, previo a la toma de medidas administrativas o al trabajo legislativo, que afecten directamente sus derechos colectivos, ya sea en lo relativo a su existencia física, o identidad cultural, o bien en cuanto a la calidad de vida y desarrollo. En este sentido, podemos decir parafraseando a Ameller41 que: El Perú es el primer país -y hasta el momento el único- en regular en el nivel interno el Convenio 169 de la OIT y el derecho a la consulta previa en Latinoamérica. Esta ley del derecho a la consulta no es la pionera en el nivel nacional en regular dicho tema, ya que […] el Ministerio de Energía y Minas reglamentó el procedimiento de consulta previa en sus ámbitos de competencia, en el D.S. 023-2011-EM. Dicho reglamento fue materia de controversiales comentarios de los diversos sectores afectados por esta ley; de manera particular, fue criticado por los procedimientos que planteaban para realizar la consulta y porque no respetaba los estándares internacionales y estaba más orientado a brindar información que a consultar realmente a los indígenas. 41 Ameller, Vladimir et al, El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en América Latina, Fundación Konrad Adenauer (KAS), La Paz, Bolivia, 2012, p. 203. 88 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL El espíritu que guía el derecho a la consulta y los principios en los que ésta se sustenta, son esencialmente los de oportunidad, interculturalidad, buena fe, flexibilidad, plazo razonable, ausencia de coacción e información oportuna. Como consecuencia de lo anterior, las entidades estatales promotoras de la medida administrativa o la reforma legislativa, deben agotar una serie de etapas mínimas dentro del proceso de consulta, que pueden sintetizarse en las siguientes: Identificación de la medida administrativa o la reforma legislativa que deba ser objeto de consulta Identificación de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados. Publicidad de la medida administrativa o la reforma legislativa. Información sobre éstas. Evaluación interna en las Instituciones u organizaciones de los pueblos indígenas u originarios sobre la medida administrativa o la reforma legislativa que les afecten directamente. Proceso de diálogo. Decisión.42 Podemos concluir, como lo hace Marzal43 que: El indigenismo peruano moderno, entendido como la reflexión sobre el indio y lo indígena que se realiza en el Perú, entre los años 19201970, es producto, como en el caso mexicano de la evolución sociopolítica del país, y de la aparición de personas que vuelven a plantear apasionadamente el tema. VI. Grupos indígenas en Nicaragua Según Fedrick44, en Nicaragua se identifican 10 grupos étnicos, en las regiones autónomas se localizan Miskitos, sumos o Mayagnas, 42Véase: www.presidencia.gob.pe., accedida el 8 de enero 2014. Marzal, Manuel María, Historia de la antropología indigenista: México y Perú, Antrophos Editorial del Hombre, Barcelona, 1993, p. 419. 44 Fedrick, Jorge et al, Información sobre los Pueblos Indígenas de Nicaragua como insumo para el Proyecto Regional de Manejo Integrado de Ecosistemas por Pueblos Indígenas y Comunidades de Centroamérica, BID, Nicaragua, 2003, 43 89 JESÚS FLORES DURAN Ramas, Garifunas, Creoles y Mestizos, en las regiones del Pacifico y Centro Norte se encuentran Náhuatl, Chorotegas, Sutiabas u Hokan Sui y Matagalpa. Es importante resaltar, como lo hace el precitado autor45, que en Nicaragua los pueblos indígenas gozan del reconocimiento de su existencia, el derecho al uso goce y disfrute de sus recursos naturales y a mantener sus formas ancestrales de organización, todo ello mediante la tutela que la carta magna les confiere. Asimismo, añade, las políticas económicas y ambientales han derivado en modificaciones importantes en el hábitat de las poblaciones indígenas, ya que con la introducción de cultivos como el café y el algodón, los pueblos indígenas fueron en unas ocasiones despojados y en otras, obligados a vender sus territorios, debiendo abandonarlos para internarse en lugares recónditos. Existen igualmente, tres estructuras indigenistas creadas y sustentadas por el gobierno, éstas son: El Parlamento Indígena de América (PIA) La Comisión de Asuntos Étnicos de la Asamblea Nacional, y La Procuraduría Especial de Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas. La Constitución garantiza, como ya se dijo, los derechos de los pueblos indígenas, a partir del reconocimiento mismo de su existencia, el derecho a su hábitat, y estructuras ancestrales de organización, por lo que en lo conducente establece: Artículo 5. […] El Estado reconoce la existencia de los pueblos indígenas, que gozan de los derechos, deberes y garantías consignados en la Constitución y en especial, los de mantener y desarrollar su identidad y cultura, tener sus propias formas de organización Social y administrar sus asuntos locales; así como mantener las formas comunales de propiedad de sus tierras y el gozo, uso y disfrute de las mismas, todo de conformidad con la ley para las p. 1, disponible en: http://www.iidh.ed.cr/Biblioteca Web/ Varios/ Documentos / BD_1150245254/PI%20Nicaragua.pdf?url=%2FBib., accedida el 6 de febrero de 2014. 45 Ídem, p.2 90 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL comunidades de la costa Atlántica, se establece el régimen de autonomía en la presente Constitución.46 El numeral anterior se ve complementado por el artículo octavo, que reconoce la diversidad étnica del país en los siguientes términos: Artículo 8. El pueblo de Nicaragua es de naturaleza multiétnica y parte integrante de la nación centroamericana.47 Igualmente el artículo 91, fortalece el respeto a la diversidad bajo el siguiente tenor: Artículo 91. El Estado tiene la obligación de dictar leyes destinadas a promover acciones que aseguren que ningún nicaragüense sea objeto de discriminación por razón de su lengua, cultura y origen. La constitución nicaragüense no instituye, a diferencia de la peruana, ninguna lengua indígena como oficial, sin embargo deja abierta la posibilidad de que sean consideradas como tales por la legislación ordinaria, así se desprende del contenido del artículo 11 que determina: Artículo 11. El español es el idioma oficial del Estado. Las lenguas de las comunidades de la Costa Atlántica de Nicaragua, también tendrán uso oficial en los casos que establezca la ley.48 En el Capítulo VI, del texto constitucional, relativo a los derechos de las comunidades indígenas de la Costa Atlántica, se estatuye: Artículo 89. Las comunidades de la Costa Atlántica son parte indisoluble del pueblo Nicaragüense y, como tal, gozan de los mismos derechos y tienen las mismas obligaciones. Las comunidades de la Costa Atlántica tienen el derecho de preservar 46 Constitución Política de Nicaragua, Art. 5º tercer párrafo, disponible en: www.inter.gob.ni., accedida el 10 de enero de 2014. 47 Ídem, Art. 8. 48 Ídem, Art. 11. 91 JESÚS FLORES DURAN y desarrollar su identidad cultural en la unidad nacional, dotarse de sus propias formas de organización social y administrar sus asuntos locales conforme a sus tradiciones. El estado reconoce las formas comunales de propiedad de las tierras de las comunidades de la Costa Atlántica. Igualmente reconoce el goce, uso y disfrute de las aguas y bosques de sus tierras comunales. Artículo 90. Las comunidades de la Costa Atlántica tienen derecho a la libre expresión y preservación de sus lenguas, arte y cultura. El desarrollo de su cultura y sus valores enriquece la cultura nacional. El Estado creará programas especiales para el ejercicio de éstos derechos. Artículo 121. L os pueblos indígenas y las comunidades étnicas de la Costa Atlántica tienen derecho en su región a la educación intercultural en su lengua materna, de acuerdo con la ley. Artículo 181. El Estado organizará, por medio de una ley, el régimen de autonomía para los pueblos indígenas y las Comunidades étnicas de la Costa Atlántica, la que deberá contener, entre otras normas: Las atribuciones de sus órganos de gobierno, su relación con el poder Ejecutivo y Legislativo y con los Municipios, y el ejercicio de sus derechos. Dicha Ley, para su aprobación y reforma, requerirá de la mayoría establecida para la reforma a las leyes Constitucionales. Las concesiones y los contratos de explotación racional de los recursos naturales que otorga el Estado en las regiones autónomas de la Costa Atlántica, deberán contar con la aprobación del consejo Regional Autónomo correspondiente. 49 49 Ídem, Arts. 89, 90, 121 y 92 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL VII. Panorama Nacional Como afirma Korsbaek50, México es un país que cuenta con una larga e histórica trayectoria en materia de política indigenista; y añade que se pueden distinguir tres grandes periodos del indigenismo en México a saber: a) Periodo pre institucional, que va desde el descubrimiento y la conquista del nuevo mundo hasta la Revolución Mexicana. b) Indigenismo Institucionalizado, que inicia en el periodo pos revolucionario para adquirir fuerza en el Congreso de Pátzcuaro en 1940, y cuerpo con la creación del Instituto Indigenista Interamericano a nivel Continental y del Instituto Nacional Indigenista en México (1948) y finalmente. c) El periodo de Crisis del Indigenismo Institucionalizado que empieza en 1982 con la adopción formal y real del neoliberalismo como política Oficial del Estado Mexicano, llegando hasta lo que hoy hemos llamado neo indigenismo.51 Los problemas que surgen de la multiplicidad de pueblos y comunidades indígenas que integran nuestro país, no son nuevos, pero dada su persistencia, pudieran parecernos irresolubles. Frente a los retos que plantean surgió precisamente el indigenismo, en un intento por resolver los ancestrales dilemas que desde nuestros orígenes se han planteado al respecto. Los orígenes del indigenismo, se remontan a lo que según Korsbaek52 podríamos denominar capitalismo periférico y que surge al darse la transición del feudalismo hacia el capitalismo, alrededor de los siglos XIII y XIV, produciéndose, el capitalismo Korsbaek, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel, “El indigenismo en México: Antecedentes y actualidad”, Ra Ximhai, enero-abril del 2007, v. 3, No. 1, Universidad Autónoma Indígena de México, El Fuerte, Sinaloa, pp. 195-224. 51 Ídem, p. 195. 52 Véase: Korsbaek, Leif, “El capitalismo periférico, el neoliberalismo y las Instituciones de defensa de la comunidad”, Pacarina del Sur Revista del Pensamiento Crítico Latinoamericano [on line], Fuente: http://www. pacarina delsur.com/home/indoamerica/247-el-capitalismo-periferico-el-neoliberalismoy-las-instituciones-de-defensa-de-la-comunidad-. 50 93 JESÚS FLORES DURAN periférico. El capitalismo, a su juicio, constituye la primera forma de producción global y mundial en dos sentidos, el primero, porque como modo de producción, logra cubrir todo el globo; y segundo, en virtud de que es pionero en captar a los demás sistemas sin aniquilarlos. Además, afirma, el inicio del capitalismo coincide con el descubrimiento del nuevo mundo por parte del viejo y, por ende, el desarrollo del capitalismo implica a la par una progresiva integración de su mercado internacional. Debemos coincidir con Korsbaek,53 en que este encuentro, permea hacia una adquisición de los valores del viejo mundo al nuevo, de una manera altamente diversificada; así se va gestando una diferencia en la distribución de la riqueza, generada por el capitalismo. Debemos referirnos, para un análisis adecuado del tema en examen, a los tiempos de la conquista, de la cual dan cuenta numerosos autores, y en lo que a los indígenas respecta, Marzal54 afirma que existieron estudios sistemáticos por autores como Fray Bernardino Sahagún, quién analizó las cultura azteca, Fray Diego de Landa la maya y el padre Bernabé Cobo, se ocupó del estudio de la cultura incaica; el precitado autor55, nos dice que la primera obra de síntesis acerca de la cultura americana, proviene del trabajo del padre José Acosta; de todos ellos el que le da ya un enfoque etnográfico a su obra es Fray Bernardino Sahagún56. Debemos tener claro, que el pensamiento de estos precursores de la etnografía, se enfoca esencialmente a las cuestiones religiosas de los indígenas prehispánicos, sin embargo, la riqueza descriptiva de su obra, nos permite tener una visión muy amplia de las culturas prehispánicas y su diversidad cultural. Bellini57 ha dicho que: [L]a verdadera función misionera de España, descontando la inevitable tragedia de la conquista, con sus dolorosas 53 Ibíd. Marzal, Manuel María, Op. Cit., p. 63. 55 Ídem, p. 63 y 64. 56 Ídem, p. 70. 57 Bellini, Giuseppe, Nueva historia de la literatura hispanoamericana, 3a. Ed., Castalia, Madrid, 1997, pp. 19-10. 54 94 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL consecuencias, y la frecuente incomprensión ante lo diferente, fue la conservación esencial y la valorización de un inmenso patrimonio indígena, mérito extraordinario de las órdenes religiosas, a cuya obra inteligente debemos todos nuestros conocimientos del mundo precolombino. De la evolución de la sociedad mexicana en la época de la colonia, nos llega un indigenismo inserto en una dinámica social de segregación, que el estado no busca paliar. Así, podemos encontrar a los grandes hacendados, para quienes los indígenas constituyen una fuerza de trabajo que no les implica un requerimiento económico relevante. Es por ello que como dice Bonfil58: La organización de la sociedad colonial, pensada como una dualidad nítida, en la que unos, los indios, tenían como función principal, servir y enriquecer a los otros, los españoles, tuvo que admitir, desde su mismo origen la presencia de grupos no previstos. Primero los esclavos negros traídos de África […]. Poco después los mestizos y las castas. […] Pese a los elaborados intentos de clasificar a las castas y asignarle a cada una de ellas una posición claro dentro del orden estamentario de la sociedad colonial, los que no eran españoles (peninsulares y criollos) ni indios, nunca tuvieron una ubicación precisa en una sociedad que descansaba en un rígido orden dual: los colonizadores y los colonizados. Es evidente que en este orden de cosas, no existió posibilidad de desarrollo para los pueblos y comunidades indígenas y que no obró interés alguno en preservar su patrimonio cultural. Con la independencia, el panorama no parece variar tanto como pudiera haberse esperado, y no se evidencian esfuerzos para paliar la situación de marginación, pobreza y explotación de los indígenas ya que, como bien afirma Navarro González59: Los gobiernos del México independientemente, instituidos en los dogmas de la libertad y de la igualdad formales, no intervinieron 58 Bonfil Batalla, Guillermo, México profundo. Una civilización negada, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes/Grijalbo, México, 1990, pp. 124-125. 59 González Navarro, Moisés, “Instituciones indígenas en el México independiente”, en: La política indigenista de México. Métodos y resultados, INI/SEP, México, 1981, t. I, p. 215. 95 JESÚS FLORES DURAN sino por excepción y de manera aislada en la formulación de una política indigenista específica. En esta época, no se intentó, en general, establecer una legislación social, que incluso sin la distinción de razas habría beneficiado a los indios globalizándolos en los grupos más débiles. Korsbaek y Sámano60 afirman que posteriormente con la emisión de las leyes de Reforma, las corrientes reformistas habían hecho todo lo posible para borrar al indio del mapa de México, con una serie de leyes dirigidas contra las tierras colectivas de las comunidades indígenas. Pese a ello, como sabemos, los pueblos y comunidades indígenas, sobrevivieron, y estos autores sostienen que a ello contribuyó entre otros factores el sistema de cargos. Y es que como afirman los precitados autores, tal pareciera que en el siglo XIX la política estatal mexicana, presentaba una tendencia enfocada a la aniquilación de los pueblos y comunidades indígenas, lo cual afortunadamente no fue alcanzado, y el mal entendido liberalismo, con sus infaustas pretensiones, se vio rápidamente frenado por la llegada de la revolución mexicana en 1910; que si bien, no podemos decir que tuviera propiamente un enfoque indígena, ya que realmente En lo relativo a los alcances en la materia que produjo la revolución, Cota Meza61 asevera que: A raíz de la irrupción de grandes contingentes indígenas en la revolución, algunos intelectuales creyeron necesario proporcionarles los medios de su incorporación a la sociedad nacional. Manuel Gamio fundador del indigenismo mexicano, se valió de todo el conocimiento antropológico-social para llevar adelante su objetivo de consumar la integración indígena en una nacionalidad mexicana coherente. Al respecto, debemos reconocer que es verdad que cuando se habla de la revolución mexicana, se le involucra irremediablemente con la problemática indígena y se considera que la revolución fue el punto de partida del indigenismo. 60 Korsbaek, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel, Op. Cit, p. 200. Cota Meza, Ramón, “Indigenismo y autonomía indígena”, Letras Libres, agosto de 2001, México, pp.47-50. 61 96 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL Así lo estiman muchos doctrinarios, sociólogos e historiadores, Beals,62 dice que la revolución, efectivamente: [P]uso en juego dos fuerzas de contrario signo; la primera, llevo a la idealización del pasado indígena como evidente reacción contra el extranjerismo de la vieja clase gobernante, y a la vez, como punto de apoyo en que fundamentar un nacionalismo que diferenciara a México en el concierto de las naciones. La segunda fuerza impulso una deliberada tendencia hacia la modernización económica destinada a la obtención de niveles de vida superiores al simple nivel de subsistencia y a la liberación del país de la sujeción en que lo mantenía el capitalismo colonial de occidente El indigenismo mexicano, no puede obviamente concebirse de manera aislada, sino dentro del contexto de los demás países Latinoamericanos, en los que se reproduce la misma problemática y que presentan iguales o similares retos a los estados modernos, especialmente en el contexto de los derechos humanos, que dejan atrás las tesis integracionistas y segregacionistas que privaron en un pasado reciente. Tales concordancias se pusieron de relieve en 1940, cuando se celebra el Congreso de Pátzcuaro, en el que se plasmó: Los Gobiernos de las Repúblicas Americanas, animados por el deseo de crear instrumentos eficaces de colaboración para la resolución de sus problemas comunes, y reconociendo que el problema indígena atañe a toda América; que conviene dilucidarlo y resolverlo y que presenta en muchos de los países americanos, modalidades semejantes y comparables; reconociendo, además, que es conveniente aclarar, estimular y coordinar la política indigenista de los diversos países, entendida ésta como conjunto de desiderata, de normas y de medidas que 62 Beals, Ralph, citado por Korsbaek, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel, “El indigenismo en México: Antecedentes y actualidad”, Ra Ximhai, enero-abril del 2007, v. 3, No. 1, Universidad Autónoma Indígena de México, El Fuerte, Sinaloa, pp. 195-224. 97 JESÚS FLORES DURAN deben aplicarse para mejorar de manera integral la vida de los grupos indígenas de América. 63 Robins64 dice que resulta evidente la inexacta percepción que de la problemática indígena existe en el México posrevolucionario, y prueba de ello, afirma, es la mentalidad de la época, plasmada en autores tales como Mendizábal, Beltrán y Bonfil mismo; se refiere expresamente al artículo que el primero mencionado publicó, intitulado: Los problemas indígenas y su más urgentes tratamiento, en dicho trabajo el autor realiza una serie de recomendaciones, con las que busca resolver la problemática de su tiempo en la materia y lograr elevar el nivel no solo económico de la población indígena el país, sino también el cultural e incluso el biológico. De La Peña65, describe a Boas, y afirma que este autor fue el primero en postular la existencia de una gran área cultural en el centro y sur de México; a su vez Gamio, quién fue discípulo de Boas, añade a ésta concepción la de una visión positivista y nacionalista del cambio social, con lo cual aludía a que sin perder su identidad, cada cultura regional debía incorporarlos adelantos de la ciencia y la tecnología, y contribuir a la forja de una patria racional y justa. Otro de los autores a los que la doctrina moderna les atribuye importantes aportaciones al tema lo es Gonzalo Aguirre Beltrán, quién gestó una teoría del gobierno indígena, en la obra que lleva dicho nombre y, más adelante, con su obra La teoría de 63 Convención de Pátzcuaro, noviembre de 1940, disponible en: http://www.iadb.org/Research/legislacionindigena/pdocs/CONVENCIONPAT ZCUARO.pdf, accedida el 8 de febrero de 2014. 64 Robins, Wayne, “El indigenismo posrevolucionario mexicano y la cuestión de las tierras de los pueblos indígenas”, Revista Nueva Antropología, No. 46, UNAM, México, 1994, pp. 25-37, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/nuant/cont/46/cnt/cnt2.pdf, accedida el 8 de febrero de 2014. 65 De La Peña, Guillermo, “Los enfoques regionales y la antropología social en México. En torno a las áreas culturales, el indigenismo y el sistema capitalista mundial”, en: AAVV, Diccionario temático CIESAS, disponible en: http://www.ciesas.edu.mx/Publicaciones/diccionario/Diccionario%20CIESAS/ TEMAS%20PDF/De%20la%20Pena%2032c.pdf, accedido el 8 de febrero de 2014. 98 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL las regiones de refugio, obra emblemática, estimada como el documento más relevante en materia de política indigenista. En México, se habla de un auge del indigenismo al que autores como Korsbaek y Sámano66, llaman Institucionalizado, empezó casi inmediatamente después de la creación del Instituto Nacional Indigenista y se vio fortalecida por el primer centro coordinador indigenista en San Cristóbal de las Casas, en el año de 1951 en zona tzotzil-tzeltal; en 1952, crea otro centro en Guachochi, Chihuahua, en la Sierra Tarahumara. En 1954 se fundan tres centros en Oaxaca (Papaloapan, en zona mazateca, y en Tlaxiaco y Jamiltepec, en zona mixteca). Más adelante, siendo presidente Adolfo López Mateos, se duplica el número de estos centros con la creación de los de Peto en Yucatán, Huautla, en Oaxaca, Tepic, en Nayarit, Tlapa, en Guerrero y el de Cherán, en Michoacán este último en 1964.67 No obstante, ese indigenismo institucionalizado, posee una limitada vigencia, toda vez que al asumir en el año de 1982, De La Madrid la presidencia, ante la grave crisis económica que vive el país, da un viraje de 180° a la política nacional e involucra a México en el modelo neoliberalista, que más adelante conllevará su inserción en los procesos de globalización, de tal suerte, que ya no se trata de una política nacional, sino que ésta es establecida por organismos internacionales que determinan el rumbo a seguir, tales como el BID68. Pese a lo anterior, Canuto Castillo69 afirma que: En las últimas décadas del siglo XX se dio un proceso dentro de la coyuntura político-social de México al que se ha denominado “despertar de los grupos indígenas”; en los años setentas, aparece el surgimiento de escritores en lenguas indígenas a nivel nacional el cual constituyó un hecho relevante en los planos cultural y social. 66 Korsbaek, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel, Op. Cit, p. 205 Véase: Favre, Henri, “El indigenismo mexicano: Crisis y reformulación”, FCE, México, 1976, pp. 207-222, disponible en: http://aleph.academica.mx/jspui/handle/56789/5961, accedido el 8 de febrero de 2014. 68 Banco Interamericano de Desarrollo. 69 Canuto Castillo, Felipe, “Levantando la sombra. Revaloración de lo indígena”, Destiempos, Año 3, No. 18, enero-febrero 2009, México, pp. 523-539. 67 99 JESÚS FLORES DURAN Este resurgir se ve fortalecido en gran manera por la reforma constitucional realizada en el reforma al artículo segundo, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2001, donde queda consagrada la composición pluricultural de nuestro país, entre otros aspectos torales analizados a lo largo de este trabajo. Asegura Favre70 que es partir de los sesenta que se recrudece la crisis del indigenismo, frente a un alud de trabajo intelectuales que juzgan al sistema político, y que acusan al indigenismo de etnocidio, derivado de esta debacle, resulta necesario replantearse el rumbo a seguir en materia de pueblos indígenas, que necesariamente deberá partir de un nuevo esquema de relaciones estado-indígenas. En una recopilación histórica, comenta el precitado autor que: Luis Echeverría que llega a la presidencia a finales del año 1970 es en muchos aspectos representativo de esas nuevas clases intermediarias de las ciudades. […] se dice resueltamente proindio y lo manifiesta a las claras asistiendo en persona al Consejo Extraordinario del INI, […] que tiene lugar el 13 de septiembre de 1971[…]. Se escucha el informe de actividades del INI y luego se efectúa un balance del indigenismo sin concesiones y la discusión versa sobre si ha salido airoso o no. El debate […] desemboca en tres discusiones. La primera es que si el indigenismo ha fracasado, ese fracaso se ha de imputar principalmente, aunque no de manera exclusiva, al endeble apoyo político que hasta el momento se le había otorgado. La segunda es que se debe dar nuevo empuje al indigenismo por nuevos caminos, aunque por el momento no estén bien señalados, y que en todo caso hay que salir del inmovilismo donde se encalló a este respecto el gobierno anterior. Por fin, la tercera, que es indispensable asociar más íntimamente la población india a la acción indigenista y que incluso es preciso institucionalizar esa asociación mediante la creación de un congreso nacional de los pueblos indios, donde éstos últimos puedan expresar públicamente sus reivindicaciones.71 70 71 Favre, Henri, Op. Cit., p. 207. Ídem, p. 217. 100 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL Es así, como surge lo que la doctrina ha dado en llamar Neoindigenismo, que no fue privativa de México sino que alcanzó a toda Latinoamérica. El indígena desde los orígenes ha estado ahí, pero no fue sino hasta 1992, que se les reconoce como pueblos con identidad cultural propia y su diversificada forma de organización social. Porque como hemos dicho, en la conquista y la época de la colonia se les dio un trato indiferenciado de indios, sin distinguir su cultura. Con posterioridad, en el México independiente, se estimó de mayor importancia conferirle a todos los Mexicanos derechos ciudadanos, garantías individuales y sociales, dejando de lado, la cosmovisión, lengua, costumbres, territorio, gobierno, y sistemas propios para ordenar las relaciones entre las personas, las familias y las comunidades.72 Si bien, en nuestro país la población indígena ha sido esencialmente rural, en años recientes, como ya se dijo, ha ido aumentado su arribo hacia las zonas urbanas, obligada en muchas ocasiones por la precariedad de sus condiciones de vida que los llevan a la pobreza extrema. En el año 2003, el INI desapareció y en su lugar surge la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, que entre otros puntos trascedentes en sus reglas de operación 2014 determina: El Programa se ha caracterizado por ser una herramienta de la política pública para el desarrollo indígena, articulando acciones, obras y recursos para dotar a los pueblos y comunidades indígenas de la infraestructura básica que les permita llevar una vida digna en sus comunidades. Para complementar estas acciones, el Programa abre una nueva vertiente de atención orientada a dotar de vivienda nueva a las familias indígenas con el propósito de aumentar sus niveles de bienestar. Su construcción debe considerar un diseño y la utilización de materiales que se adecuen a los rasgos culturales y locales para procurar su identidad y diversidad. 73 72 Ávila, Agustín, Guía de asistencia Legal para pueblos indígenas, INI, México, 2000, p. 108 73 Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Infraestructura Indígena a cargo de la Dirección General de Infraestructura de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas para el ejercicio 101 JESÚS FLORES DURAN Frente a los vientos de cambio en las políticas estatales indigenistas, Stavenhagen74, afirmó: 13. Habiendo cumplido su ciclo histórico, el Instituto Nacional Indigenista, creado en 1948 para ejecutar la política indigenista, fue transformado en 2003 en Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), con el propósito de orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas; de ser instancia de consulta y coadyuvar al ejercicio de la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas. En 2003 el Congreso adoptó la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas y se crea el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas. Algo que llama poderosamente la atención, lo es el hecho de que la mayor parte de la población indígena se encuentra localizada en los Municipios y Estados más pobres de la República, en estos, se encuentra concurrentemente el índice más bajo de desarrollo social. Dichas poblaciones sobreviven mediante una agricultura básica de subsistencia y autoconsumo insuficiente para alimentar dignamente a sus familias, razón por la que se ven obligados a emigrar normalmente hacia los Estados Unidos. Tales migraciones convierten a los indígenas en indocumentados en un país en el que escasamente se respetan sus derechos humanos, que decir de su diversidad cultural, generándose aún mayores problemáticas, entre ellas la de disgregación familiar. No obstante el gran flujo migratorio a las zonas urbanas o a otros países, las comunidades preservan sus tradiciones e identidad cultural como pueblos indígenas, preservando su lengua, fiscal 2014, Introducción, publicado en el D.O.F. Domingo 29 de diciembre de 2013. 74 Stavenhagen, Rodolfo, Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, E/CN.4/2004/80/Add.2, 23 de diciembre de 2003, disponible en: http://www.nacionmulticultural.unam.mx/Portal/Izquierdo/INTERCAMBIO/De cenio/PDF/informe_relatores/Informer_relatores08.pdf, accedida el 9 de febrero de 2014. 102 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL organización e instituciones así como sus ritos ceremoniales, su medicina y su tradición oral, pero va escaseando su número y pueden desaparecer como ya ha ocurrido con algunas etnias. El binomio indígena pobreza, se atribuye esencialmente al proceso histórico en el que durante cientos de años fueron vulnerados los derechos humanos de estos pueblos; y es de reconocerse que México ha sido puntal y líder en la protección de sus derechos.75 Ortiz Monasterio76, nos habla de la participación de México en el conflicto guatemalteco a inicios de los ochenta, derivado de la guerra anti-insurreccional de Guatemala, pese a la tradición mexicana de asilo, las determinaciones para apoyar a los desplazados fueron complejas, ya que: Setenta mil indígenas guatemaltecos, la mayoría de ellos mujeres y niños, dividieron las opiniones de las autoridades en México. Después de largas negociaciones, se llegó a un consenso y se impuso el sentido común: recibir a los refugiados, no en campamentos sino en asentamientos elegidos por ellos mismos En estas traumáticas sesiones encabezadas por el Secretario de Gobernación, se diseñaron políticas que terminaron siendo enormemente benéficas, no sólo para los refugiados, sino para poblaciones mexicanas de indígenas de la misma etnia que los refugiados. Me gustaría subrayar, muy especialmente, una: respetar su integridad comunitaria. Al inducir el establecimiento de asentamientos por pueblos de origen, se logró mantener la unidad de mando tradicional entre las comunidades, dándoles a los refugiados un principio de auto-gobierno. La relevancia de haber dado asilo a miles de guatemaltecos se vio reflejada en el aprendizaje de las formas de organización que estos indígenas poseían y la manera en que preservaban sus tradiciones y patrimonio cultural. 75 Véase: http://www.hchr.org.mx/documentos/libros/6derechosindigenas.pdf, accedida el 8 de febrero de 2014. 76 Ortiz Monasterio, Luis, “Refugiados guatemaltecos en México un final feliz”, Departamento de Derecho Internacional, Organización de Estados Americanos, Washington, s/f, disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/ortiz.html, accedido el 9 de febrero de 2014. 103 JESÚS FLORES DURAN Con motivo de lo que se denominó celebración del V centenario del descubrimiento de América, surgieron una serie de reacciones entre los pueblos indígenas de Latinoamérica, O' Gorman77 denostó a León Portilla, por haber propuesto la celebración que denominó “El encuentro de dos mundos” y al respecto afirmó que no se trataba de un descubrimiento ni de un encuentro reprochándole a León Portilla haber incurrido en una muestra de anfibología y el hecho de que en lugar de con toda franqueza oponerse a la celebración de la efeméride, pretende conmemores con el subterfugio de buscarle al suceso otra fama, es decir un sentido distinto. Como sabemos las celebraciones fueron muy polémicas, y se dieron en el marco de un contexto diferenciado entre quienes estimaban que era adecuado celebrar y quienes no lo consideraban de esa forma. Más adelante aludiremos al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes , el cual fue adoptado por México, en Ginebra, Suiza el 27 de junio de 1989, durante la celebración de la Septuagésima Sexta Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo; dicho Convenio fue asimismo aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el once de julio de mil novecientos noventa, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día tres de agosto del mismo año. Es relevante aludir, en este apartado, al conflicto suscitado en Chiapas con el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), que tomó como punto de partida las comunidades mayas. Este movimiento conllevó que el gobierno mexicano, llegara a reconocer a este grupo su carácter de beligerante, en los términos de los tratados internacionales, por lo que México buscó una solución al conflicto que no alcanzara los niveles de genocidio que se dieron en otros países, verbigracia Guatemala. El referido levantamiento sacudió al país desde sus cimientos y puso en la mesa de las discusiones políticas las 77 O' Gorman, Edmundo, citado por Ordoñez Cifuentes, José Emilio Rolando, “V Centenario reacción de los pueblos indios”, en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/174/6.pdf, accedida el 9 de febrero de 2014. 104 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL demandas de los pueblos indígenas; para efectos de su solución se crearon varias comisiones a saber: a) Comisión de concordia y pacificación (COCOPA) b) Comisión nacional de intermediación (CNI) c) Comisión de seguimiento y verificación (CSV). El viso de solución que se le dio, derivó en los denominados Acuerdos de San Andrés sobre identidad y cultura indígena, celebrados entre el estado mexicano y el EZLN, en el que no abundamos por tratarse de un tema que se analizará más adelante. Este conflicto se tradujo igualmente en la reforma Constitucional del 2001, que si bien no ha alcanzado un consenso en cuanto a sus logros, no podemos dejar de reconocer que representó un gran avance en la consolidación y reconocimiento de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas del país. En cuanto a los logros de la reforma en el 2003 Stavenhagen en su carácter de relator Especial78 sostuvo que: La vulnerabilidad de los derechos humanos de los pueblos indígenas presenta varias aristas. Se observan violaciones de derechos humanos en el marco de numerosos conflictos agrarios y políticos en las regiones indígenas, y principalmente en el contexto del sistema de procuración y administración de justicia. La discriminación contra los indígenas se manifiesta en los bajos índices de desarrollo humano y social, la extrema pobreza, la insuficiencia de servicios sociales, la manera en lo cual las inversiones y proyectos productivos son puestos en práctica, y la gran desigualdad en la distribución de la riqueza y los ingresos entre indígenas y no indígenas. La reforma constitucional de 2001 en materia indígena no satisface las aspiraciones y demandas del movimiento indígena organizado, con lo que se reduce su alcance en cuanto a la protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas, y también dificulta la reanudación del diálogo para lograr la paz en el Estado de Chiapas. Es sabido que la problemática en materia de violaciones a los derechos humanos de los indígenas, se gesta en sus tierras 78 Stavenhagen, Rodolfo, Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Óp. Cit., p. 6. 105 JESÚS FLORES DURAN ancestrales, donde son más vulnerables, víctimas del poder económico y político de las regiones que habitan, y los problemas que surgen son resueltos mediante la intervención de elementos de las fuerzas públicas sean policíacas o militares, en ellas desafortunadamente se generan vulneraciones a sus derechos humanos y el acceso a la justicia pareciera serles totalmente ajeno. Para alcanzar un orden en el que se cumplan los compromisos establecidos en los instrumentos internacionales, Hernández79 asegura que: [L]os sistemas jurídicos indígenas y los derechos estatales deben analizar cada uno de los vacíos y las contradicciones existentes, de tal manera que los perjuicios existentes, en cada una de las partes se analice, y que esta discusión conlleve necesariamente a la construcción de los estados pluriculturales, haciéndolos cada vez más democráticos, integradores y más fuertes, en donde los indígenas se sientan representados e identificados. Lo anterior permitiría reducir el gran trecho que existe entre los pueblos indígenas y los estados. VIII. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Este instrumento internacional de vital importancia para la tutela de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas fue adoptado, como ya se dijo, en la Septuagésima Sexta Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, en junio de 1989. El Convenio 16980, parte en principio de las normas internacionales enunciadas en el Convenio 107 y en la Recomendación sobre poblaciones indígenas y tribuales de 1957. El convenio reconoce: [L]as aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo Hernández, Zósimo, “Para que al final de este milenio no se diga, aquí había indios…”, en: Ordoñez Cifuentes, José Emilia Rolando (Coord.) Análisis interdisciplinario de la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas. X Jornadas Lascasianas, UNAM, México, 2001, p. 152. 80 Convenio 169 de la OIT. 79 106 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven; Observando que en muchas partes del mundo esos pueblos no pueden gozar de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han sufrido a menudo una erosión. En cuanto a su contenido alude en principio en el artículo primero a su ámbito de aplicación y determina: Artículo 1 1. El presente Convenio se aplica: a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial: b) a los pueblos en países independientes, considerados indígena por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. 2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. 3. La utilización del término “pueblos” en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional. El Convenio en resumen estima como indígenas a los descendientes de quienes eran pobladores de las tierras en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales; igualmente habla de la conciencia de su identidad indígena o tribal, que debe ser considerada como criterio fundamental para determinar la pertenencia, caso en el que nadie puede negarles dicha identidad. Obliga a los gobiernos, en los términos del artículo segundo, a asumir, la responsabilidad de desarrollar acciones para 107 JESÚS FLORES DURAN proteger los derechos de estos pueblos y garantizar el respeto a su integridad; lo cual deberá realizar con la participación de los propios pueblos involucrados. Adoptándose medidas para la debida salvaguarda de personas, instituciones, bienes, trabajo, cultura y medio ambiente. Se obligan a este tenor, por el artículo tercero, a garantizarles el pleno goce de los derechos humanos y libertades fundamentales sin obstáculos o discriminación. No deberá utilizarse ninguna forma de fuerza o coacción que viole estos derechos y libertades. Se consagra, en los términos del artículo sexto, el derecho de consulta, que se hace consistir en que al aplicarse el Convenio, los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados cada vez que prevean medidas susceptibles de afectarlos directamente y establecer los medios a través de los cuales puedan participar libremente en la adopción de decisiones. Así mismo, se reitera que los pueblos indígenas y tribales deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades, previéndolo en el artículo séptimo del convenio, en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible su propio desarrollo económico, social y cultural. Dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarlos. En lo relativo a la aplicación del derecho consuetudinario, el artículo octavo tutela el requerimiento de que la legislación nacional y los órganos jurisdiccionales, tomen en consideración las costumbres o este derecho. El artículo noveno consagra la accesibilidad de los métodos a los que estos pueblos recurren tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus propios miembros, dentro del marco de la compatibilidad con la legislación nacional y el respeto a los derechos humanos que han alcanzado el reconocimiento internacional. Lo relativo a las tierras se determina a partir del artículo 13 en la parte II del Convenio, donde se reconoce la relación especial que los pueblos indígenas establecen con sus territorios y 108 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL en particular, los aspectos colectivos de esa relación, estableciendo que tierras incluye igualmente territorios. El numeral 14 del instrumento en cita les reconoce el derecho de propiedad y posesión sobre dichas tierras, que tradicionalmente ocupan; e igualmente determina la posibilidad de tomar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados en utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades. En cuanto a los recursos naturales existentes en sus tierras, se les confiere protección especial, mediante el artículo 15, la cual alcanza el derecho a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. De gran relevancia resulta lo preceptuado por el artículo 16, que estipula que los pueblos indígenas y tribales no deben ser trasladados de las tierras o territorios que ocupan. En el caso de que excepcionalmente el traslado y la reubicación de estos pueblos se consideren necesarios, estos deberán efectuarse con su consentimiento, que deberá ser otorgado libremente; aunado al hecho de que de ser factible, deberán estar en posibilidad de regresar a sus tierras, en cuanto dejen de existir las causas que motivaron su traslado o reubicación. Igualmente, el Convenio obliga al establecimiento de sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en sus tierras. Evidentemente el Convenio en su parte III, en el artículo 20, incluye aspectos relativos a la contratación y las condiciones de empleo; lo relativo a la formación profesional, promoción de la artesanía e industrias rurales, en la parte IV del Convenio, se prevé en el artículo 21 al 23; las cuestiones seguridad social y salud, ocupan la V parte, artículos 24 y 25. Educación, contactos y cooperación a través de las fronteras, ocupan la parte VI, estimando de particular importancia transcribir parcialmente el artículo 27 que en lo conducente dice: Artículo 27 1. Los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades 109 JESÚS FLORES DURAN particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales económicas y culturales. 2. La autoridad competente deberá asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su participación en la formulación y ejecución de programas de educación, con miras a transferir progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realización de esos programas cuando haya lugar. 3. Además, los gobiernos deberán reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas establecidas por la autoridad competente en consulta con esos pueblos. IX. Conclusiones Los estados han realizado múltiples análisis de las aportaciones del Convenio, encontramos de particular interés el realizado por el estado chileno, del cual podemos extraer en resumen, como logros lo siguiente: El Convenio 169 de la OIT consagra y reconoce derechos colectivos a las personas y comunidades indígenas, entre los que cabe destacar el derecho a la educación, visto como una herramienta para alcanzar el desarrollo no solo individual, sino también colectivo de los pueblos indígenas. Garantizar el acceso a una educación de calidad es determinante para que los pueblos indígenas puedan ejercer su derecho a la libre determinación y asegurar su desarrollo tanto en el aspecto económico como social y cultural. Se consagra también el derecho a la salud que resulta esencial para asegurar a las comunidades indígenas el desarrollo de una vida digna. Por ello se debe asegurar a los pueblos indígenas el acceso, oportunidad y calidad de la atención médica. En ambos derechos cobra relevancia el concepto de multiculturalidad. En consecuencia, las normativas nacionales deben estar dirigidas a respetar y preservar la identidad de las comunidades, sobre todo de las tradiciones que determinan características 110 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL culturales especiales en el ejercicio y goce del derecho a la educación y la salud. [...].81 Zamudio82 asegura que: [P]reviamente debemos apuntar que a pesar de que en el Derecho Internacional, como la Carta de las Naciones Unidas de 1945, se habla de <pueblos>, el término nunca ha sido definido de manera satisfactoria. En efecto, la Organización de las Naciones Unidas no es una Organización de Naciones ni de pueblos, sino una Organización de Estados. A pesar de la ideología decimonónica del estado-nación y la idea de que a cada nación le corresponde un estado, de hecho Estado y nación o pueblo son entes muy diferentes. La mayoría de los Estados existentes abarcan varios pueblos (y minorías) entre los cuales a menudo existen relaciones asimétricas de dominio. Assies83 dice que debemos preguntarnos qué significa la limitante establecida en el convenio en lo relativo al vocablo pueblos, y lo contenido en el mismo en el sentido de que su uso no confiere los derechos atribuidos a estos pueblos en el contexto internacional. A fin de cuentas, estima que debemos tener claro que los derechos les fueron atribuidos en la posguerra. Se alude asimismo a que durante el proceso de descolonización, se derivaron tres posibilidades para estas comunidades o pueblos a saber, la independencia soberana, la libre asociación y la incorporación, sin embargo con base en lo que se llamó la doctrina del agua azul o del agua salada, que aludía a que el derecho a la libre determinación estaba limitado a los pueblos colonizados que vivían en territorios separados del Estado 81 Contesse, Singh, Jorge (Editor), El Convenio 169 de la OIT y el derecho chileno. Mecanismos y obstáculos para su implementación; Universidad Diego Portales, 2012, disponible en: http://www.derechoshumanos.udp.cl/wp-content / uploads/2012/06/udp_convenio_digital.pdf, accedida el 9 de febrero de 2014. 82 Zamudio, Teodora, “Derechos de los pueblos indígenas. Jurisdicción indígena”, disponible en: http://www.indigenas.bioetica.org/guia/4jurisdiccion.ht m, accedida el 9 de febrero de 2014. 83 Assies, Willem, “La situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas en el contexto latinoamericano”, Texto preparado para el evento "Unidos en la diversidad por nuestro derecho al territorio". Programa de Pueblos Indígenas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Sta. Cruz, Bolivia, julio de 2000. 111 JESÚS FLORES DURAN colonizador por aguas azules, se puede argumentar que estos pueblos quedaron sin opción, puesto que si la opción de la independencia estaba vetada, la opción por la libre determinación quedaba igualmente vacía. Entre los puntos más complejos de los derechos de los pueblos indígenas, encontramos los conflictos sobre la autonomía. Ya que si bien el Convenio 169 otorga sustento legal para el reclamo de la autodeterminación interna, esto es el derecho de los pueblos a decidir sus prioridades en lo relativo a su desarrollo y al derecho a conservar sus costumbres e instituciones, así como un cierto grado de jurisdicción. Por otro lado, el Convenio 169 alude al territorio como recurso y como espacio espiritual, pero elude hablar del territorio como un espacio político o ámbito de jurisdicción. De cualquier forma, es el convenio el que induce a la reforma Constitucional, que se genera en las cartas magnas de la mayoría de los estados Latinoamericanos incluido México, es también el Convenio el que permite presentar las reclamaciones ante la Oficina Internacional del Trabajo, e incluso acceder a la Corte Internacional de Justicia en caso necesario. Existen a la fecha gestiones exitosas sustentadas en el Convenio 169, verbigracias la relativa a la denuncia presentada en 1992, por los pueblos nahuas, del Río Balsas de la entidad federativa de Guerrero, quienes presentaron una denuncia ante la OIT, logrando suspender la construcción de una represa en su territorio.84 Parafraseando a Assis85 e integrando las conclusiones de Contesse86 podemos concluir que: El Convenio 169 se convirtió en una importante referencia en el tema indígena. El Convenio fundamenta algunos derechos, pero evidencia muchos candados. 84 Ídem. Ídem. 86 Contesse, Singh, Jorge, Óp. Cit., p. 177. 85 112 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL Los procesos de reclamación ante la OIT regularmente llevan mucho tiempo. La OIT no dispone de mecanismos efectivos para hacer cumplir sus recomendaciones. En la legislación nacional encontramos normas que buscan regular la materia, pero que parecen ser insuficientes para alcanzar el ámbito de protección necesario para que los pueblos indígenas accedan a los derechos. En cuanto al derecho a la educación, se hace necesaria una mayor extensión de los planes de educación intercultural bilingüe. En cuanto al derecho a la salud, la normativa nacional se refiere esencialmente a la atención primaria y al desarrollo de programas que buscan la interculturalidad y a programas de capacitación de los funcionarios que tienen mayor contacto con la población indígena en el área de salud. Es deseable el desarrollo de una ley que logre definir el concepto y aplicación de la salud intercultural, en el proyecto de creación se deberá contar con la participación de las etnias con el objeto de dar cumplimiento a su derecho a la participación y derecho a consulta. Los derechos en análisis, cuentan con un ámbito individual y uno colectivo, por lo cual es indispensable que el Estado reconozca esta dualidad. Las personas indígenas solo podrán gozar de su derecho a la educación y a la salud en la medida en que se reconozca el ejercicio colectivo de dichos derechos. Son muchos los logros del convenio pero más son los retos pendientes de alcanzar, para llegar al punto en el que se pueda de un goce pleno de los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Fuentes de Investigación AMELLER, Vladimir et al, El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en América Latina, Fundación Konrad Adenauer (KAS), La Paz, Bolivia, 2012. 113 JESÚS FLORES DURAN BELLINI, Giuseppe, Nueva historia de la literatura hispanoamericana, 3a. Ed., Castalia, Madrid, 1997. BONFIL Batalla, Guillermo, México profundo. Una civilización negada, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes/Grijalbo, México, 1990. BOTERO Sánchez, Esther, “La realización del pluralismo de tipo igualitario en Colombia”, Nueva Antropología Revista de Ciencias Sociales, UNAM, No. 71, julio-diciembre de 2009, pp. 30-49. CANUTO Castillo, Felipe, “Levantando la sombra. Revaloración de lo indígena”, Destiempos, Año 3, No. 18, enero-febrero 2009, México, pp. 523-539. COTA Meza, Ramón, “Indigenismo y autonomía indígena”, Letras Libres, agosto de 2001, México, pp.47-50. FEDRICK, Jorge et al, Información sobre los Pueblos Indígenas de Nicaragua como insumo para el Proyecto Regional de Manejo Integrado de Ecosistemas por Pueblos Indígenas y Comunidades de Centroamérica, BID, Nicaragua, 2003. GIUGALE Marcelo, et. al., Colombia. Fundamentos económicos de la paz: Síntesis, Ed. Alfaomega, Bogotá, 2003. GÓMEZ Isa, Felipe y Berraondo, Mikel (Eds.), Los derechos indígenas tras la declaración. El desafío de la Implementación, Universidad de Deusto, Bilbao, 2013. GONZÁLEZ Navarro, Moisés, “Instituciones indígenas en el México independiente”, en: La política indigenista de México. Métodos y resultados, INI/SEP, México, 1981. GREGOR Barié, Cletus, Pueblos indígenas y derechos constitucionales en América Latina. Un panorama. 2ª. Ed., Génesis, Bolivia, 2003. KORSBAEK, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel, “El indigenismo en México: Antecedentes y actualidad”, Ra Ximhai, enero-abril del 2007, v. 3, No. 1, Universidad Autónoma Indígena de México, El Fuerte, Sinaloa, pp. 195-224. LONDOÑO Toro, Beatriz, “La constitución de 1991 y los indígenas. Nuevos espacios de participación política”, Revista Credencial Historia [on line], No. 146, Bogotá, 2002, 114 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL MANRIQUE, Manuel (Coord.), Los pueblos indígenas en Colombia: Derechos, políticas y desafíos, UNICEF, Bogotá, 2003. MARZAL, Manuel María, Historia de la antropología indigenista: México y Perú, Antrophos Editorial del Hombre, Barcelona, 1993. MÉNDEZ Díaz, Martha, et al, “Introducción al proyecto de declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”, Revista de Antropología Iberoamericana, vol. 1, núm. 2, Asociación de Antropólogos Iberoamericanos en Red, marzo-julio, 2006, pp. 331-361. SALAVERRY Oswaldo et al, “Pueblos Indígenas del Perú”, Revista peruana de medicina experimental, v. 27, No. 2, Lima, junio 2010, pp. 298-300. 115 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. UNA VISIÓN CONTEMPORÁNEA QUE FORTALEZCA LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS. Alma Delia Herrera Márquez "Es preciso estar en guardia frente a todo, pero principalmente frente a lo agradable y al placer, dado que no lo juzgamos imparcialmente" Aristóteles Ética a Nicómaco SUMARIO. I. Introducción II. Ideas Puras sobre Valores y Ética III. Obstáculos principales en la construcción de valores ético-jurídicos IV. Derecho Internacional en materia de Ética. V. La visión de una ética jurídica en el México moderno. VI. Conclusiones Resumen El presente artículo pretende reflexionar y consolidar una perspectiva jurídica propia, partiendo de la imperiosa necesidad de que se provoque una cultura ético-jurídica, que empodere a la sociedad mexicana y se refleje en la calidad de las actuaciones de las instituciones públicas y privadas; que sensibilice sobre la importancia de la ética y la responsabilidad jurídica social en las actuaciones de la sociedad, en los ámbitos públicos y privados; es indispensable establecer las bases que harían posible aproximarnos a ese ideal de formar un Estado mexicano cercano a Doctorado en Derecho, por el Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, Maestría en Derecho Constitucional y Amparo por la Universidad Cristóbal Colón, Licenciado en Derecho por la Universidad del Golfo de México, Campus Orizaba, actualmente coordinador de doctorado en el Postgrado de la UACH, Catedrático de la Universidad Autónoma de Chihuahua en nivel Maestría y Licenciatura, línea de investigación en Derecho Constitucional, Derecho Internacional. EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. lo que sería un País modelo en actuaciones más éticas en los ciudadanos y quienes nos representan. Hoy en día encontramos que la falta de ética ha permeado en la sociedad imperando la falta de trasparencia en las instituciones, la corrupción, el nepotismo, el aumento de la violencia, la falta de carácter para controlar bajas pasiones e impulsos que conllevan a la comisión de delitos, entre otras actuaciones fuera de los parámetros éticos nacionales e internacionales. Por mucho tiempo se le dio poca importancia al tema pero países en donde prevalecen las actuaciones contrarias a la Ley, a las buenas costumbres comienza a sonar fuerte en la sociedad la necesidad de hacer cambios estructurales que erradiquen este mal. Palabras clave Ética, valores, derechos humanos, educación. Abstract This article aims to reflect and consolidate its own legal perspective, based on the imperative need for an ethical-legal culture that empowers Mexican society and reflected in the quality of the performances of public and private institutions causes. To raise awareness about the importance of ethics and social responsibility in the legal proceedings of the society, in the public and private spheres; is essential to establish the foundation that would make closer to that ideal of forming a nearby Mexican state which would be a model country in more ethical actions on citizens and those who represent us. Today we find that the misconduct has permeated society prevailing lack of transparency in institutions, corruption, nepotism, increasing violence, lack of character to control passions and impulses that lead to the commission of crime, among other actions outside national and international ethical standards. For a long time he downplayed the issue, but countries where actions contrary to the law prevail, morality began to make that the society need to make structural changes to eradicate this. 117 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ Key Word Ethical, values, human rights, education I. Introducción Una de las pretensiones de este artículo es analizar sobre la importancia de establecer en el sistema nacional los estándares de valores que debe reconocer la sociedad en el Estado mexicano; lo cual involucra la aceptación de principios y reglas de validez universal además de sentar las bases para aproximarlos a la mayoría de la población, lo que permitirá el empoderamiento de los ciudadanos de una cultura ética jurídica, que actué en base a derechos humanos, como son la tolerancia, el respeto y el bien común, entre otros, reconocidos universalmente en diversos tratados internacionales que por supuesto impactara con el tiempo en mejores actuaciones de quienes nos representan. Para cumplir con el objetivo principal de este estudio debemos considerar aspectos fundamentales como son reflexionar sobre la evolución de los valores que influyeron en la ética jurídica universal, analizar la funcionalidad de las normas éticojurídicas existentes en el México actual y los obstáculos a enfrentar para lograr el cometido, considerar la importancia del derecho internacional en la construcción de la ética jurídica y proponer los estándares o reglas del juego claras en el sistema jurídico que precisen las actuaciones éticas de los funcionarios y servidores que deberán ceñirse a principios no solo nacionales sino de carácter internacional, con el firme propósito de consolidar un modelo que permita construir funcionarios públicos y servidores privados con calidad moral y profesional que actúen apegados al marco legal constitucional. Sabemos que la ética, establece un código moral de conducta, señala qué aspiraciones son dignas, qué conductas son buenas y cuál es el sentido de la vida.1 Además tiene como objeto indagar como hay que vivir.2 La Ética ha de ir orientada a la 1Diccionario Soviético de Filosofa de M.Rosental y P. F. Ludin, http://www.filosofia.org/enc/ros/etica.htm, fecha de consulta 9:09:14 2Manjarrez,J., Ética pública y buen gobierno, http://www.web.facpya.uanl.mx/rev_in/Revistas/4.1/A10.pdf, fecha de consulta: 11:09:14. 118 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. consecución de una mejor humanidad,3 Surge además la necesidad de señalar lo importante que son los valores dentro de la política en un Estado y en la administración pública moderna. Dichos valores corresponden a un marco cultural y se plasman, en las instituciones a través de los Códigos de Ética.4 El problema estriba precisamente en como acercar esos valores, y el conocimiento necesarios para que cada ser humano construya sus actuaciones de acuerdo a valores fundamentales reconocidos internacionalmente. Debemos centrarnos en aquellas minorías que por mucho tiempo se han mantenido al margen por no tener la posibilidad de estudiar, de recibir conocimiento que les permita tener un crecimiento personal y profesional como es el ideal de la Constitución. Es un deber de la sociedad y del Estado mexicano el construir valores, a través de hacer operativas las normas existentes, con el objetivo de lograr actuaciones más justas, pues la sola existencia de la norma no es suficiente; es preocupante no conocer resultados sobre la efectividad de las normas actuales, revisar si se cumplen los objetivos para lo cual fueron creadas pues sin la falta de parámetros que midan la funcionalidad de las mismas en la construcción de valores todo ese trabajo arduo de legisladores de crear leyes será en vano. La sola existencia de las leyes no garantiza el imperio de la Ley. Los filósofos modernos, señalan dos cuestionamientos a considerar sobre la ética: a) La cuestión de lo que es bueno para mí como persona y para nosotros como comunidad y b) la cuestión de lo que es correcto o de lo que es justo en las relaciones con los otros (incluso especialmente con otros grupos humanos y culturas diferentes).5 3 Bautista, Oscar, Diego, Ética pública y buen gobierno, Disponible en: http://www.redalyc.org/pdf/676/67614336013.pdf, Fecha de consulta: 06:09:2014 4Bautista, Oscar Diego, Los Códigos de Ética en el marco de las administraciones publicas contemporáneas, valores para un buen gobierno, http://eprints.ucm.es/6971/1/art%C3%ADculo-cortes1.pdf, fecha de consulta: 09:09:2014 5Zan, Julio D, “La Ética, los derechos y la justicia”, 119 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ Es importante determinar que hay una diversidad de opiniones o apreciaciones según la formación, religiosa, cultural, económica, política que en gran manera influye en nuestro carácter y personalidad. El fundamento teórico ha permeado a lo largo del tiempo, a través de cuestionamientos como son: ¿Quién puede decirme lo que debo hacer? Yo mismo, basado en una ética autónoma, dentro de la teoría formalista y una ética discursiva; Dios o la autoridad legal, desde una ética heterónoma, que encontramos en un tipo de teorías basado en el estoicismo, intelectualismo moral, iusnaturalismo ético, el utilitarismo y hedonismo. Otro cuestionamiento a responder es ¿Qué debo hacer?, Se debe actuar de acuerdo con una norma que pueda convertirse en ley universal desde el punto de vista formal o bien ¿Debo hacer esto, porqué esto es bueno?, desde el punto de vista material. Desde el punto de vista teleológico es importante saber cuáles son las acciones correctas; las que tienen buenas consecuencias, es decir las que se acercan al bien o desde el punto de vista deontológico, las que no son correctas en sí mismas, al margen de sus consecuencias, pues cumplen con el deber. Por otra parte nos preguntamos desde el punto de vista cognoscitivo si puedo conocer lo que está bien y lo que debo hacer o no; que sería una postura no cognoscitiva y más emotivista. Un concepto sobre ética, aplicable a la realidad del país, no puede partir cien por ciento de un juicio de valor, se deben fijar cuáles son esos valores establecidos en la realidad de una sociedad y reconocer que es a través de los sentimientos, las emociones que nos ayudan a ponderar nuestras decisiones, todos los días y gracias a ellos estimamos si una conducta es buena o justa, pues ambos valores siempre los relacionamos con la ética. Pero qué pasa con las personas cuyo sentido emocional no ha sido desarrollado a partir de valores, sino de otras emociones que generan ira, odio, bajas pasiones. Si no hay un desarrollo del carácter en base a los valores, no se pueden tomar decisiones correctamente. La formación humana se relaciona con el desarrollo de actitudes y valores que http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=2228, fecha de consulta: 11:09:14 120 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. impactan en el crecimiento personal y social del individuo.6 De hecho el origen de la palabra ética son las expresiones griegas “Ethikós” y “Ethos” que significa carácter7, lo que nos indica la relación que hay del término con la personalidad de los individuos que integran una sociedad y cómo influye en sus decisiones. Las actuaciones éticas deben versar sobre los valores determinados por la sociedad en un tiempo y espacio, con un contexto cultural, económico, jurídico, social y político, real que califique y estime las acciones humanas de buenas y justas con el reconocimiento de los derechos universales. Proponemos un concepto moderno de ética como la ponderación que realiza una sociedad sobre las actuaciones y conductas de los ciudadanos, calificándolas de buenas y justas, en base a normas positivas y valores intrínsecos, Derechos Humanos reconocidos en los sistemas jurídicos nacionales e internacionales por la sociedad en un tiempo y en un espacio determinado por un contexto jurídico, cultural, económico, social y político e internacional actual. Realmente nadie ha podido ponerse de acuerdo en conceptualizar que son los valores. Temas que conllevan una valoración moral, ética, han provocado grandes conflictos e incluso en la época moderna como lo son el aborto, la eutanasia, las cuestiones de género y la realidad es que no existe un juicio de valor igual en el mundo, pues como seres humanos podemos tener una apreciación distinta o conocimiento diferente que no permite ponderar correctamente, aplicando la razón y porque no los sentimientos, la repetición de acciones buenas, justas y apegadas a la ley crearan en los individuos un hábito. Los valores están presentes en la sociedad actual, la justicia, la vida, la salud, la religión, en principios internacionales, etc., pero es importante determinar cómo aplicarlos. 6 Blog: Carbajal Orozco, formación humana, http://carvajalorozco.wordpress.com/formacion-tecnica/, fecha de consulta: 20:09:2014, hora:11:14 7 Rodríguez, C., María del Pilar y Díaz B., Andrés Felipe, Códigos éticos: construcción colectiva del carácter organizacional. El caso de la Universidad Nacional de Colombia, http://www.redalyc.org/pdf/818/81802404.pdf, fecha de consulta: 29:09:2014, hora: 10:57 121 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ Debemos hacer que estos valores se realicen, se cumplan y se utilicen en nuestra sociedad. Es decir sean operativos. Si no logramos en la sociedad se comprenda estos valores será un obstáculo para el avance y desarrollo del país. El estudio de la ética debe ser objeto de estudio de las universidades, de los centros de investigación, de colegios profesionales, del gobierno que nos representa, es necesario hacer cambios estructurales que permitan el cumplimiento de las reformas actuales, los operadores jurídicos actúen en forma ética en base a los principios reconocidos por la Constitución y el orden internacional. La presente investigación presenta como hipótesis la importancia de incluir en la Constitución mexicana los valores superiores o también denominados valores constitucionales reconocidos por esta, aun de forma implícita. Partiendo de ahí habría un mínimo de donde partir para lograr transmitir a la sociedad y a los servidores públicos y privados los valores éticosjurídicos reconocidos constitucionalmente y lograr su cumplimiento. II. Ideas puras sobre Valores y Ética Podemos destacar al gran filósofo Aristóteles en su obra Ética a Nicómaco y al gran Platón en su obra la Caverna de las ideas, entre otras obras, cuyas opiniones fueron abordadas por distintos autores y marcaron los estándares más relevantes sobre el tema; como bien señala Ridall, ninguno de los dos puede ser descrito como Iusnaturalistas. Sin embargo se vislumbra un pensamiento que puede tener su lugar en el sistema de pensamiento del Derecho Natural.8 Los valores son un tema que pueden ser tratados desde el punto de vista de la axiología jurídica, o abordarlos desde el punto de vista del Derecho Positivo, estimamos ha sido una gran aportación del Derecho Español. Como podemos analizar, en el referido derecho, se logró una dualidad entre el derecho natural y el positivo, que deja muy en claro la posición de los mismos ante J.G., Teoría del Derecho, Es lógico que…La doctrina del derecho natural, ed., gedisa, España, 1991, Pp84-85. 8Riddall, 122 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. un posible incumplimiento. Los valores se intuyen y si no se cumplen por intuición se obliga a cumplirlos. Pero en la historia encontramos a muchos pensadores abordar el tema con diferentes visiones. En 1880, Fedor Dostoievski, en su obra los hermanos Karamazov, le hace decir a uno de los hermanos Karamazov, “si Dios no existe, todo está permitido”.9 Se señala una conexión necesaria entre lo intrínseco, lo Absoluto, lo fundante, y los valores morales y a fortiori, jurídicos como lo fundado.10 Julio E. Lalanne señala que lo anterior explica por tanto que si Dios no existe, entonces la moral carece de fundamento, los juicios sobre lo que es bueno o malo, correcto o incorrecto ya no tienen validez universal y objetividad y, en ese sentido, todo está permitido.11 Ideas platónicas que surgen en el siglo XV en el primer renacimiento conocidas en la edad media latina como el Fedor y el Tineo, donde la sociedad realizaba juicios de valor a través de las cosas y dentro de la valoración según diferenciamos hay grados. Aquí los valores se ponderaban en relación a un origen divino, encontramos en esta etapa a Dios como fundamento del orden ético-jurídico a lo largo de la historia. La ley divina o ley natural, son realidades y tienen un carácter ontológico y deontológico porque nos dicen que debemos hacer. De ahí generamos la idea de la ética y nos lleva a aplicarla.12 Hoy en día incluso medimos y valoramos por ejemplo la belleza, ¿Hay belleza total? o ¿justicia total? a través de las ideas puras. Hay valores que son realidades puras. Y debemos aplicarlos.13 Existen parámetros dentro de las sociedades que nos permiten valorar en diferentes grados y apreciaciones en bases a realidades puras. Platón, señalaba que los valores no se cumplían por mala educación o por locura. Estas eran ideas divinas, absolutas y 9Lalanne, Julio, E., Si Dios no existe, ¿todo está permitido?, http://www.eseade.edu.ar/files/Libertas/5_6_Lalanne.pdf, fecha de publicación, 9:04:2014 10 Ídem 11Ídem 12Ídem 13Ídem 123 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ platónicas. Entonces partiendo de esa idea se pretende adoctrinar, educar en valores a quienes no los cumplen; la solución mucho tiempo fue a partir de un origen divino, mediante la religión o la teología.14 Santo Tomás fue influenciado por la ética aristotélica señala que estamos ponderando al decidir cuál es de las virtudes la más elevada. En la cultura occidental es la obediencia. Así se enseña la educación de valores en la escuela. Santo Tomas señala es a partir del valor religioso que se deben mostrar los valores a los cristianos Y al que no ve la idea pura adecuadamente, hay que persuadirlo y si no obligarlo según ideas platónicas. En el caso de los infieles según decía no debemos utilizar la fuerza porque no han conocido al verdadero Dios, el verdadero valor; pero si se niegan a ser instruidos entonces si hay que aplicar la fuerza; en el caso de los herejes, ellos si han conocido la verdad y están en el error, esto debe ser por enfermedad o por pasiones o mala educación y eran considerados como un cáncer para la sociedad; esto para santo Tomás es muy peligroso que existan en una ciudad ideal y bien construida, por ende se debe usar la fuerza y mandarlos a la inquisición, era un tribunal proactivo, buscaba la uniformidad en valores, perseguía además a los que se desviaban del valor natural.15 En la edad media en Roma 286 A.C., como bien señala Floris Margadant: Cada tribuno plebe podía paralizar la actividad del Estado mediante una obstinada política de intercesiones y podía suspender en sus funciones a cualquier funcionario. Su presencia en el sistema constitucional romano solo era posible a condición de que cada tribuno plebe desempeñara sus funciones en un ambiente de autodisciplina, no defendiendo a priori cualquier interés plebeyo en perjuicio de superiores intereses de la comunidad romana. El tribunado plebe requería una 14 Ídem Citado por Diego Gracia, en: Construcción de Valores, Congreso Nacional de Bioética, Disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=JH2BZDh_VUE, 22/05/2013 15 124 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. moralidad cívica, una mezcla de fidelidad a Roma, con fidelidad a la plebe16 Diego Gracia denota en los concilios plebe: El don de mando de los consejeros. Una gran virtud de la cultura occidental como ética suprema es la obediencia. La deliberación se convierte en consejo, en la teología cristiana es un don del espíritu santo, sabiduría, entendimiento. Y es un don que tenían únicamente los que tenían un don de mando. Sigue vigente este modelo, estas ideas muchas personas así se entienden los valores partiendo de los valores absolutos considerados verdaderos y todos los demás son falsos y los que están en error hay que reconducirlos.17 Comienza una persecución entre la iglesia romana contra el protestantismo y en base a lo declarado, se persigue a Lutero considerándolo un hereje y con la Dieta de Worns, 1517, se promulga que la persona que mate a Lutero, no está cometiendo un delito, no tendrá sanciones. Posteriormente con la Dieta de Espira los luteranos consiguen que se anule esa orden y comienza el principio de la tolerancia que se gesta en torno a un valor religioso. Y el que se tenga ideas diferentes religiosas no es suficiente para acabar con una persona.18 En el siglo XVII y siglo XVIII, surge el término de pluralismo axiológico. Existe una diversidad de valores que ponderar. En Inglaterra, surge Saxfori, Adam Smith, Hegel, a través de la ética basada en el emotivismo británico, también denominado emotivismo ético. Para sus seguidores eran 16Floris, Margadant, Guillermo, El tribunado de la plebe; un gigante sin descendencia, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/93/dtr/dtr11.pd f, fecha de consulta: 10:06:14 17Autor José Félix Collazos Gracia, Diego, Construcción de Valores, Congreso Nacional de Bioética, Disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=JH2BZDh_VUE, 22/05/2013 18Lalanne, Julio, E., Si Dios no existe, ¿todo está permitido?, http://www.eseade.edu.ar/files/Libertas/5_6_Lalanne.pdf, fecha de publicación, 9:04:2014 125 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ importantes las emociones, lo que era criticado pues si ya estaba claro que debía ser más importante la razón. No se creía que era posible fundamentar los pensamientos en base a las emociones.19 Eduardo A. Rabossi señala que: [E]l emotivismo es el conjunto de teorías que sostiene básicamente a) que los enunciados o juicios éticos no son, primordialmente, enunciados descriptivos, b) que por lo tanto los juicios éticos no son susceptibles de ser declarados verdaderos o falsos o que, al menos, la verdad y la falsedad solo se predican de ellos en un sentido secundario, c) que los términos éticos bueno, malo, correcto, etc., no designan propiedades de los sujetos o eventos de los que gramaticalmente se predican, o que no lo hacen así principal y exclusivamente, y d) que los juicios éticos tienen como única función , o como función básica, ordenar o recomendar algo a alguien o expresar la actitud de quien los formula y provocar una actitud similar en la persona a quien se los formula.20 De alguna forma, hoy en día es difícil poder controlar los sentimientos, como ponerlos a la altura de la inteligencia, controlar los apetitos, las pasiones. Sabemos que las emociones son una parte fundamental, nos permiten identificar cualidades de las cosas que no podríamos identificar de otra manera. Lo que nos lleva a poder estimar las cualidades por vía emocional. Cuando apreciamos por los sentidos algún hecho que nos produzca un sentimiento de horror. La emoción se dispara inmediatamente. Lo que nos demuestra que ante determinadas circunstancias podemos determinar si una conducta es ética o no, porque nos produce un sentimiento. Podemos darnos cuenta que la ética no funciona solo con la inteligencia. Las emociones funcionan como un analizador de la realidad.21 Partiendo del utilitarismo Jeremy Bentham pretende resolver el problema de los sentimientos y descubre la utilidad. Al decir que los valores son un sentimiento cuantificable (que 19 Ídem 20Rabossi, Eduardo, A., http://dianoia.filosoficas.unam.mx/ files/8613/ 6996/ 8810/DIA71_Rabossi.pdf, fecha de consulta:10:06:2014 21 Ídem 126 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. implican un costo, beneficio). Mide los valores en base a la utilidad y lo que en el principio determinaba a los sentimientos como primarios, los convierte en algo secundarios. Bentham señala que la compasión, es un sentimiento secundario, el valor primario es la utilidad. Lo demás son preferencias. Los valores no son ideas intelectuales por lo tanto son irracionales, subjetivos, cada uno tiene sus valores, son instrumentales y todos se pueden pesar y medir. Una obra de arte vale según el interés que se tenga sobre ella. No para todos vale lo mismo. Hoy en día nos movemos dentro de este modelo. En el paradigma que predominó por mucho tiempo en la filosofía anglosajona gracias a figuras como Jeremy Bentham, John Austin y H. L. Hart, encontramos, según lo establecido por el positivismo, que es posible identificar las reglas válidas pertenecientes a un sistema jurídico sin la necesidad de recurrir a consideraciones morales.22 Y a esto Dworkin rechazó esta concepción meramente descriptiva del razonamiento jurídico. Insistió en que los principios morales son cruciales a la hora de identificar e interpretar el derecho y siempre nos conducen a una única respuesta correcta.23 En el constructivismo axiológico, los valores son como mínimo, razonables24. Cuál es la lógica de los valores. El imperativo categórico obliga a la realización de la conducta. Va encaminado de alguna forma a que actuemos como quisiéramos que todo el mundo actuara con nosotros. Obedecemos porque es un deber moral.25Y de alguna manera es una forma de hacer operativos los valores, la ética no debe ser un ideal sino ser real, al hacer un juicio moral tengo que tener en cuenta los valores y analizar circunstancias y consecuencias eso es deliberación. Se deben estudiar ciertos factores para tomar una decisión. A eso le Queralt Lange , “Adiós al Hércules de la filosofía jurídica”, Lecturas Jurídicas http://revistadeletras.net/ronald-dworkin-adios-al-hercules-de-lafilosofia-del-derecho/5:03:2013, fecha de consulta: 10:12:22014 23 Ídem 24 Ídem 25Arregui, Jorge Vicente, “La condición de posibilidad del conocimiento práctico”, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3088/3.pdf, fecha de consulta:06:09:14 22Jahel 127 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ llamamos prudencia, debemos dominar el mundo de los valores igual que el mundo de los hechos. Más aún nos enfrentamos a la falta de exigencia del Derecho Natural en virtud de que al enfrentarnos a cuestiones subjetivas y de apreciación complica el determinar el actuar de las personas, debido a que influyen en su actuar la cultura, la religión, ideología y las influencias externas. Y consecuentes enfrentamientos de juicios de valor. ¿Quién es ético? y ¿quién no lo es? ¿Quién lo juzga, la sociedad, un juez, los poderes, o porque no los poderes de facto?, muchas veces etiquetamos a las personas por su actuar. Pero realmente ¿qué es la falta de ética?, ¿Cómo lograr que nuestras futuras generaciones sean más éticos en su actuar? sobre todo cuando se trate de determinar las conductas de quienes intervienen en las instituciones públicas o privadas. El pensamiento de un mundo ideal, de una país ético o de una ciudad operativa, siempre va a estar relacionada con la ética y con las normas, que una sociedad considera que son las mejores para que vivamos felices y seguros. Con facilidad los diversos sectores sean sociales, económicos, políticos, se alejan de ese objetivo principal de felicidad y seguridad en un segundo una decisión con falta de carácter puede llevarnos en un instante a ser juzgados por nuestras actuaciones a través de juicios de valor, como buenos o malos. Los filósofos como Platón y Aristóteles a través de grandes obras como lo son “La Ética de Nicómaco y la “Ética a Eudemo” donde se recogen algunas reflexiones importantes sobre la moral, nos hace especular sobre cómo distinguir lo correcto de lo incorrecto y la importancia de las valores en la política. Aristóteles señala, que “la comunidad se convierte en el marco necesario para que un hombre para vivir acorde a sus fines.”26 En definitiva, la felicidad a la que aspira el hombre, sólo se puede alcanzar a través del desarrollo de su naturaleza a la vez individual y social.27 La complejidad estriba en como encaminar al hombre en sus funciones de gobierno a través de una ética jurídica que 26 Sanz Alonso Sofía, Indagando en los orígenes aristotélicos del pensamiento de Marx, http://www.redalyc.org/pdf/181/18100821.pdf, fecha de consulta 30:06:14 27Ídem 128 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. impacte en las instituciones públicas y privadas. Recordar lo que señala Aristóteles en la Ética Nicomaquea cuando dice “La práctica del bien, no menos que de su contrario, no se dan en la esfera práctica sin pensamiento y sin carácter. No puede haber elección sin entendimiento y pensamiento, como tampoco sin un hábito moral”28 Uno de los principales obstáculos a los que nos enfrentamos es a los juicios morales o normas morales, como bien señala José Rubio Carracedo, es: [U]n problema insistentemente replanteado en la teoría ética, sin que se haya conseguido un acuerdo significativo ni sobre sus bases ni sobre su sentido preciso la falta de objetividad es una de las exigencias más firmes y universales tanto respecto de los criterios para resolver los conflictos o dilemas morales como respecto de la formulación de los principios éticos que han de guiar la conducta pública y privada de las gentes. 29 Algo muy importante que señala Rubio Carracedo30 es que la ética se construye no se descubre. Y esto es lo que la presente investigación pretende demostrar, una visión contemporánea de la posibilidad de construir un orden ético jurídico en el sistema nacional mexicano capaz de devolver a los ciudadanos una cultura ético jurídica en la función pública y privada construida a través no solo de políticas gubernamentales sino de la construcción de valores con el apoyo de la participación ciudadana. Michael Sandel, Catedrático de Harvard, dice “que es un error asumir que los valores universales son conceptos de un determinado sistema político que se imponen por la fuerza a los demás”31. Este error podría hacer que las personas se opusieran a los “valores universales”. Si ese fuera el caso, sería una tremenda pérdida la importancia del fomento de la ética y el carácter de la Gómez, Robledo, Antonio, “La Ética de Nicomaquea”, México, 2004, ed. Porrúa, p., 100. 29 Ídem. 30 Ídem. 31 Sandel, Michael, Entrevista realizada en China en la universidad de Tsinghua, Curso denominado “pensamiento Crítico y Razonamiento Moral”, Recuperado en: http://es.globalvoicesonline.org/2011/07/16/michael-sandel-enchina/ el 16 de Julio de 2011 28 129 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ ciudadanía. En una sociedad con diversidad, la educación para la ciudadanía y el bien común son muy importantes. Pero como se ha logrado que se controlen las actuaciones de los ciudadanos para establecer un marco que permita que se formalice la ética. Sandel establece: Es un tema de comportamientos adquiridos que se convierten en una rutina o se vuelven normales en la forma de actuar de las personas. Se normaliza cierto tipo de comportamientos que no son adecuados, que se repiten y se sistematizan. Son esos comportamientos los que hay que cambiar en la gente, en los políticos. Hay que cambiar la mentalidad de las personas. Sin embargo, los cambios no pueden ser confiados a una sola persona” Entrevista M. Sandel., en China, (16 Julio de 2011)32 La sociedad civil, los partidos políticos y los movimientos sociales son los actores más importantes para generar cambios en temas de corrupción. La sociedad civil tiene un rol muy importante al momento de presionar a sus gobernantes y a las instituciones.33 III. Obstáculos principales en la construcción de valores éticojurídicos. Pero ¿Cómo educar en valores? Nos enfrentamos a algunos obstáculos, si el camino para construir los valores es la educación, pues es un derecho fundamental que está limitado por no poder abarcar de forma global a la sociedad mexicana, por no existir ese acceso a la totalidad de la sociedad, lo que evita que la información correcta llegue totalmente a los ciudadanos por este medio. Me queda claro que no podemos ir a la ética sin construir los valores, pero como lograr tal cometido. Para poder convertirlos en una realidad debemos buscar las soluciones para poder transmitirlos a la mayoría de los ciudadanos. Por tanto tenemos ya dos caminos para cumplir el objetivo principal. Uno a través de acercar la educación en los diferentes niveles educativos a la mayoría de la población y el otro a través de establecer un control sistemático que mida los 32 33 Ídem. Ídem 130 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. rendimientos de las normas y programas establecidos por el estado para formar a la ciudadanía en sus actuaciones en forma paulatina que nos permita redireccionar el orden jurídico para un mejor cumplimiento y la imposición de sanciones en caso de no acatarse. Hacer llegar las normas ético jurídico a la mayor parte de los ciudadanos a través de los medios masivos. El País paulatinamente podrá valorar de forma objetiva si una sociedad es buena o justa cuando logremos acercar los valores a la mayoría de las personas a través de la educación, de los programas y normas, que operen e impulsen la formación de una cultura ética jurídica que con el tiempo se volverán hábitos. Es indispensable apliquemos derechos universales como son el respeto y la tolerancia, y el bien común; como señala Ronald Dworkin: La concepción-derechos (del imperio de la Ley), supone que los ciudadanos tienen derechos y deberes morales unos con respecto al Estado en su conjunto. Dicha concepción insiste en que estos derechos morales y políticos han de ser reconocidos en el derecho positivo, de modo que se hagan respetar, hasta donde sea posible, a petición de los ciudadanos individuales a través de los tribunales u otras instituciones judiciales al uso. 34 Ronald Dworkin35, ha dejado muy en claro que el imperio de la Ley no es sólo el imperio de las reglas, sino también el imperio de los principios. Debemos, en consecuencia, lograr cumplir con los cometidos que nos impone nuestra Constitución en su artículo tercero que en lo conducente dice: Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado, Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación 34Melero de la Torre, Mariano, El Imperio de la Ley, como ideal político independiente, Eunomía, Revista en Cultura de la Legalidad, Núm. 7, Septiembre 2014Febrero 2015, Pp. 55-75, Recuperado en: file:///C:/Users/Diana/Downloads/2232-1885-1-PB.pdf 35 Ídem 131 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias. 36 Por tanto es un deber moral además cumplir con lo señalado en este artículo. La importancia de la educación en los diferentes niveles, para mejorar la calidad en la actuación de nuestros servidores públicos, pues nuestros niños y jóvenes tarde o temprano ocuparan cargos públicos y privados. Sin embargo algunos datos son desalentadores, el informe de seguimiento de la Educación para todos en el mundo 2013-2014 de la UNESCO hace proyecciones importantes sobre el tiempo que podría tardarse en universalizar la educación. La falta de educación total en México, es un gran obstáculo que debemos vencer para se logre en el menor tiempo posible cumplir con el objetivo planteado y se evite la marginación a través de políticas públicas que acerquen la educación a todos. Se propicie la enseñanza, como bien apunta Roemer, [E]n algunos casos persiste una mala enseñanza; en diversas partes del mundo se pretende trascender el sistema tradicional de educación en el que rigen las normas “cállate, siéntate, escucha, copia del pizarrón, lee en silencio, memoriza y repite” por uno en el cual el alumno se vea incentivado a aprender, donde las normas sean: “pregunta, investiga, propón, descubre, interactúa, juega, practica, diviértete mientras aprendes y debate. 37 Sería más eficaz construir una ética basada en la construcción de valores pues al final del día los ciudadanos logren por si mismos ponderar y dar valor a sus actuaciones. Lo ideal sería obedecer una norma no por obligación sino por convicción; pues actualmente obedecemos a medias, no como un deber, sino como una imposición; por lo que debe existir un punto de unión entre valores y normas legales, pues es muy probable que a pesar la existencia de valores se requiera además aplicar sanciones a 36 Cámara de Diputados, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm 37 Roemer, Andrés, Blog Taringa., Recuperado en: http://www.taringa.net/posts/salud-bienestar/14877215/Convertirnos-enCazadores-de-Ideas-Andres-Roemer.html , fecha de consulta Roemer: 28:01:2014 132 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. quienes no los cumplan, como lo apunta muy acertadamente, Diego Gracia, “no hay ser humano que no valore continuamente”.38 Todos los días decidimos, actuamos, y debe existir la capacidad de razonamiento, ponderar los sentimientos y las emociones para tomar las mejores decisiones. Peces Barba39, en su doctrina dualista de los Derechos Fundamentales, señala “la búsqueda de formar una dualidad entre los deberes y los derechos y mejor aún entre la ética y el derecho”. La sociedad hoy en día mientras no desarrolle buenos hábitos, requiere que se impongan sanciones para cumplir con sus obligaciones. Debemos generar una cultura de la legalidad. Al respecto Dworkin40 apunta: No es posible dividir la moralidad política de la moralidad personal, están en contra de que se normativicen los valores, esta critica la hace a partir de que la Constitución española hace una aportación a la cultura jurídica y política contemporánea al incorporar en su artículo 1-1 al integrar en una norma a los valores, y que el constituyente ha llamado “valores superiores” y que sean operativos esos valores. La Constitución española establece: Artículo I-I. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Este modelo es llamado Estado Social del Derecho y pretende realizar unos valores determinados. Lo que sucede es que 38 Gracia, Diego, Fundamentos de Bioética. Ed. Eudema, Madrid, 1989. 39 Peces Barba, Gregorio, Introducción a la filosofía del derecho, Debate, Madrid, 1983. 40 Dworking, Ronald, Ética privada e igualitarismo político, Paidós, Barcelona, 1993, pp. 56 y sigs. 133 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ Dworkin: “identifica a los principios jurídicos como estándares separados, diferentes de las normas jurídicas.”41 Estimamos que el positivismo es un sistema de normas que olvida la importancia de estos principios, que, a diferencia de las normas, no funcionan a la manera de todo o nada, sino que funcionan, si son relevantes para llegar a una conclusión como líneas directrices que los jueces han de tener en cuenta. Creemos que debemos lograr una integración capaz de hacerlos actuar conjuntamente. Sin embargo, Gregorio Peces Barba, señala: [P]or primera vez en la cultura jurídica unos principios que el constituyente ha llamado valores superiores, son el contenido de una norma y por primera vez una norma integra unos valores como decisión del Constituyente, para ser la guía general de todos los operadores jurídicos en la dinámica creadora y aplicadora del Derecho. 42 Las personas somos capaces de estimar proporcionalidad y valorar las conductas humanas partiendo de la existencia de una norma o regla. Así que tenemos una tarea muy fuerte para poder operar los valores a través de las normas. Consideramos que en el caso de México, sería muy importante crear esa dualidad entre valores y normas, hoy mismo al no ser un hábito el cumplimiento requerimos de cierta coacción, hasta lograr una cultura ética jurídica con el tiempo. IV. Derecho Internacional en materia de Ética. Como hemos apuntado, ha sido un tema que existe desde antaño para formar la conducta de los ciudadanos y de los hombres de gobierno, como bien señala Oscar Diego Bautista, pero hoy en día ha vuelto a ser tema fundamental en las discusiones del gobierno y de los ciudadanos preocupados por las actuaciones de los 41 Los principios en la Teoría del derecho de Ronald Dworkin, Recuperado en: https://www.academia.edu/5834483/Los_principios_en_la_teor%C3%ADa_del _derecho_de_Ronald_Dworkin, Fecha de consulta: 28:01:2014 42 Peces- Barba, Martínez-Gregorio, Los Valores Superiores, Blog. Academia., Recuperado en: http://orff.uc3m.es/bitstream/handle/10016/10389/valores_Peces_AFD_1987.p df?sequence=1, fecha de consulta: 28:01:2014 134 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. servidores públicos y privados.43 La calidad moral de los servidores públicos es una exigencia que no podemos permitir bajar el estándar que permite un país que se considere un verdadero Estado de Derecho. Álvarez de Vicencio, por su parte, señala: Por tanto, la moralidad de la actuación del funcionario, la bondad o maldad de su conducta, deben juzgarse en relación con la finalidad del servicio público que justifica la propia existencia de la Administración. Debe formarse una simbiosis entre los principios éticos del servidor público y la sociedad, y el actuar de quienes nos representan debe apegarse en gran manera a los objetivos planteados por las administraciones. Los valores al volverse parte de la cultura de una sociedad se convierten en una moral social. Esto es, su actuación no puede estar únicamente guiada por lo que él considera correcto; debe normar su criterio de acuerdo a los estándares y escala de valores de la comunidad a la que está obligado a servir. La actuación ética de los gobernantes y servidores públicos debe reflejarse en un buen gobierno que mejore el nivel de bienestar de la sociedad. A raíz de casos relacionados con tráfico de influencias, nepotismo y corrupción han surgido mecanismos para fomentar actuaciones más éticas. En el caso de Estados Unidos a raíz del escándalo,”Watergate” donde se dio la renuncia del presidente Richard Nixon. Este hecho demostró que algunos gobernantes y representantes públicos practicaban conductas inmorales o antiéticas.44 A partir de ahí se crearon mecanismos para el fomento de la ética la Oficina de Ética y la Ley de Ética en el Gobierno, creadas ambas en los EEUU en 1978.45 En 1976, un grupo de trabajo sobre ética perteneciente a la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de 43Bautista, Oscar Diego, “La gestación de la ética pública”, http://www.contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/librosetica/ETICA32011.pdf, fecha de consulta: Bautista:04:09:2014 44 Ídem 45 Ídem 135 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ Administración Pública (IASIA), organismo que agrupa a directores de Escuelas e Institutos de Administración Pública de distintas partes del mundo, logro instar a varios centros académicos a que incluyesen la ética como asignatura esencial para la formación de los gestores públicos.46 En 1979 la asociación IASIA, llevó a cabo un estudio para conocer lo que se estaba realizando en diversas instituciones encargadas de la formación y el perfeccionamiento de funcionarios públicos. Los resultados de dicho estudio señalaron que la ética y los valores, como área de conocimiento, no estaban incluidos en las Escuelas e Institutos de Administración Pública.47 En 1983, se celebró en Washington D. C. el Primer Congreso Internacional de Ética Pública; organizado por la Oficina de Ética Pública y por la Agencia de Información de los EEUU. En 1987, también en los Estados Unidos, la Asociación Nacional de Escuelas de Administración Pública (NASPAA, por sus siglas en inglés) dispuso que los programas de formación de las Escuelas e Institutos de Administración Pública potenciasen los valores, los conocimientos y las capacidades de los servidores públicos para una atención administrativa ética y eficaz.48 En los años 90´s se realizaron diversas conferencias entre las que destacan49: Conferencias Internacionales Sobre Ética en el Gobierno. En 1997 se realizó en Lima (Perú) la Octava Conferencia Internacional de Ética en el Gobierno; En 1999 se celebró en Durbán (Sudáfrica); La novena conferencia; en 2001, La décima, en Praga (República Checa) En 2003 fue Seúl (Corea del Sur) la sede de la undécima. Órganos encaminados al combate de las actuaciones contrarias a le ética50: 46 Ídem Ídem 48 Ídem 49Ídem 50Ídem 47 136 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. En 1991, en los Estados Unidos, se estableció el Consejo Presidencial para la Integración y la Eficiencia; En 1992, el Ministerio de Justicia y Administración Gubernamental de Noruega designó un grupo operativo para la investigación del estado de la ética en el servicio público; En 1992, el Ministerio del Interior de Holanda situó como uno de los puntos esenciales de su programa de trabajo el de la integridad en la administración pública; En 1994, en el Reino Unido Oscar Diego Bautista crea el Comité Nolan que a su vez elaboró el documento titulado Normas de Conducta para la vida pública; 1996, el gobierno de Australia estableció una Guía de los Elementos Clave sobre la Responsabilidad Ministerial la cual sirve de referencia para los principios, convenciones y reglas de conducta de las personas situadas en puestos ministeriales y ese mismo año, el Consejo Asesor de Gestión, publicó el informe titulado Normas y valores éticos en el servicio público australiano para aumentar la conciencia y el conocimiento sobre cuestiones éticas y proporcionar a un marco conceptual de conducta honesta.51 En Australia se crea el Consejo Asesor de Gestión y la Comisión de Protección de Mérito en el Servicio Público; Nueva Zelanda, la Comisión de Servicios del Estado; en Noruega, un Grupo de Trabajo, dependiente del Ministerio de la Administración, para la educación y formación ética de los funcionarios; En Estados Unidos se fortalece la Oficina de Ética del Gobierno; en los Países Bajos no existe un organismo en concreto, en Finlandia se creó un grupo de trabajo para fomentar la ética dependiente del Ministerio de Hacienda. (OCDE, 1997).52 Surgen leyes y códigos de conducta que fomentan la ética: 51 52 Ídem Ídem 137 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ 1996, en Canadá, se dio a conocer el Código de conflictos e intereses y de post-empleo para el servicio público. También se crearon códigos específicos, ya sea por organismos o departamentos. Los Países Bajos cuentan con códigos descentralizados; Noruega, los organismos públicos han elaborado normas de conducta que incluyen la misión y los valores respectivos de cada institución; Reino Unido creó el Código Ministerial, mientras que el Tesoro Británico (1994) estableció un Código para los Consejeros de organismos públicos que operan en el entorno del gobierno. (OCDE, 1997, 77). En años recientes, prácticamente todos los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas han establecido Códigos de Ética para definir lo que se entiende por buen gobierno y por un buen servidor público. Finlandia, la Ley de Funcionarios del Estado; Australia, la Ley del Servicio Público; Noruega, la Ley de Función Pública; Dinamarca la Ley de Personal de la Administración Central y Local; Holanda, la Ley de la Función Pública; en Japón, la Ley sobre Ética de los Servidores Públicos. Códigos de Conducta: 1990, en Nueva Zelanda se dio a conocer el Código de Conducta del Servicio Público; 1991 en Portugal, el Código de Conducta del Servicio Público; en 1992, en Estados Unidos, las Normas de Conducta de los Funcionarios del Poder Ejecutivo; 1995, en el Reino Unido, se publicaron las Normas de Conducta de la Vida Pública así como el Código de la Función pública; En España se destaca la importancia de que los servidores públicos promuevan el respeto a los Derechos Humanos, la libertad, eviten conflictos de intereses y 138 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. discrecionalidad, actúen de acuerdo a los principios de austeridad, transparencia y eficiencia y acepten la responsabilidad de sus acciones. En el caso de las funciones públicas, los ciudadanos consideran un buen actuar del gobierno todo aquello que está permitido en una ley aprobada y que ha sido aceptada por la mayoría de los ciudadanos. El modelo escandinavo; Suecia, Existe un inmenso respeto por el prójimo, el bien común, creen, confían en su poder político. Robert Putnam y James Coleman el peso de los factores extra monetarios al momento de definir el progreso. Según Putnam y Coleman, el llamado “capital social” se mide a partir de cuatro variables: el clima de confianza en las relaciones interpersonales (en qué medida la gente confía y se anima a negociar con otros en la sociedad); la capacidad de asociación (es decir, la intención de una sociedad de construir formas de cooperación); la conciencia cívica (cómo actúa la gente frente a los problemas de interés colectivo, desde el cuidado de los espacios verdes hasta el pago de impuestos y los valores éticos predominantes.53 Por este tipo de factores, Suecia ocupa el cuarto puesto en la tabla de corrupción realizada por la organización Transparency Internacional54. ¿Cómo se sanciona en Suecia?, se les sanciona civil, penal y socialmente, Un gran escándalo sucedió en 1995, cuando Mona Sahlin, entonces viceprimera ministra, usó la tarjeta de débito del Parlamento para comprar pañales, lencería y dos barras de chocolate Toblerone. En todo el país se habló del “Toblerone affaire”, que se cerró cuando Sahlin devolvió lo sustraído al Estado y dejó de luchar por el liderazgo del partido socialdemócrata, del que actualmente trece años después es 53Ídem 54Corruption Perceptions Index 2013, Full table and rankings, http://www.transparency.org/cpi2013/results, fecha de consulta: 09:09:2014 139 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ Presidenta. Ese ha sido un caso excepcional. En Suecia no existen los privilegios.55 Los suecos se desenvuelven en ambientes donde al igual que en el resto del país no existen las diferencias de género. No son una sociedad moralista pero si tienen una profunda moral, los canales de televisión son públicos y se financian mediante un impuesto que pagan todos los ciudadanos. Este dinero impacta directamente sobre la calidad. El hecho de que Suecia sea un país organizado, feminista y equitativo hace que la gente sea más feliz. V. La visión de una ética jurídica en el México moderno. Se ha dicho en innumerables foros que México enfrenta una crisis de valores, esto nos lleva a reflexionar que tan grave es esa crisis. Los cuestionamientos van desde ¿Porque nos cuesta tanto trabajo aplicar los principios éticos? ¿Cuáles son las reglas del juego sobre ética jurídica en México? ¿Realmente todo tiene un precio?, ¿Cuáles son las prácticas sociales que hoy en día valoramos? ¿Le damos alguna importancia a las relaciones personales, la salud, la familia, la enseñanza y aprendizaje de la vida cívica?, son cuestionamientos que el muy prestigiado Michael Sandel nos hace reflexionar con una visión moderna en donde apunta la necesidad de: [P]oder empatar a la democracia con la ética y que esto puede lograrse evitando la desigualdad. Negociar y respetar nuestras diferencias, materializar el bien común. Esto es una objeción al Utilitarismo.56 Es indudable que mientras no queden claros los valores como son la tolerancia, respeto, y el bien común, en las personas, no se podrán realizar juicios de valor provistos de un fundamento no solo racional sino también intrínseco. La protagonista del escándalo “Toblerone affaire” es Mona Sahlin, quien estaba a punto de acceder al cargo de primer ministro en 1995 en el País escandinavo. Pero compró una golosina con fondos públicos y debió bajar su candidatura y desaparecer por un tiempo dejando su prometedora carrera política sueca. Debido al escándalo dado en 1995, pues fue acusada de comprar una barra de chocolate y otros artículos de uso personal con la tarjeta de crédito que otorga el Estado de ese país a sus funcionarios. Nada se supo de ella durante diez años. 56Michael Sandel, http://www.semana.com/cultura/articulo/michael-sandelhablo-sobre-los-temas-del-hay-festival/371150-3, fecha de consulta: 15:10:14 55 140 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. Para el pensador francés, Tocqueville, “no hay duda de que el proceso de construcción de la civilización separa a los hombres, de forma progresiva, del estado de naturaleza”57 No estamos totalmente de acuerdo con esta postura pues creemos que existen muchas posibilidades de transformar el estado mexicano, si logramos una integración entre los valores, principios y las normas logrando un acercamiento de los mismos con la mayor parte de la sociedad que propicien a través de los hábitos un gran cambio. Otras sociedades como el caso de Suecia a pesar de su avance han logrado integrarse como un país respetuoso y tolerante. Es un deber construir un concepto de valor a través de una visión personal, y nos atrevemos a señalar, que es la ponderación natural que todo ser humano realiza a través de su mente, emociones en forma constante para tomar una decisión que forme parte de los principios establecidos por los valores universales, ley primaria y leyes secundarias, pues muchos de los valores están contenidos en Tratados internacionales. La actuación de los servidores en las instituciones públicas y privadas cada día es juzgada, en los aspectos, judicial, político, económico, pese a ello, las autoridades que se desempeñan dentro de las mismas, con una gran facilidad toman decisiones que van en contra de los principios éticos, evidencian falta de valores, e incluso violación de derechos fundamentales. No es que no existan reglas del juego, pero si puede ser que no sean claras o incluso no se cuide su cumplimiento. La no exigibilidad por parte del Estado, los prejuicios, la falta de tolerancia, la influencia de la religión, la cultura, y la carencia de trasparencia en dichas instituciones, origina esta crisis de valores. Quizás sea un gran ideal personal el lograr el respeto de las sociedad mexicana moderna, predicar con el ejemplo, habrá que trabajar más duro al respecto para hacer efectiva y real la ética jurídica en las Instituciones, a través de requisitos más claros las actuaciones de los ciudadanos, más aun de los funcionarios y servidores a través de estrategias que permitan reivindicar los valores éticos que debe tener una sociedad moderna que respete la 57La democracia libera según Alexis http://www.ecsbdefesa.com.br/defesa/fts/LDLSAT.pdf, 08:10:2014 de fecha Tocqueville, de consulta: 141 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ ética jurídica y evitar la falta de respeto a la dignidad humana y la falta de tolerancia. Se deben implementar sanciones hacia las conductas que vayan en contra de ese valor universal que es la dignidad de la persona y sobre todo comenzar a marcar tendencias, hacernos una buena fama que tanta falta nos hace. Recasens Siches, señala: [E]n su Tratado general de Filosofía del Derecho, sostiene que los hombres han establecido el derecho motivados no por los valores éticos superiores, sino en virtud de un valor inferior que es el de la seguridad en la vida social, ya que el derecho no ha surgido por virtud del deseo de rendir culto a la justicia, sino para colmar una urgencia de seguridad, y certeza en la vida social.58 Si esto fuera así, de igual forma, para brindar una mejor seguridad a través de las normas de derecho, sería necesario sentar las bases de actuación de las instituciones públicas y privadas a través de propagar los valores éticos y el control de sus actuaciones. En nuestra legislación encontramos la siguiente base jurídica: 1.- Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, en su artículo 24, hace referencia a que toda persona tiene derecho a la libertad de convicciones éticas.59 2.- Artículo 3 constitucional párrafo II, establece “valores universales como el respeto a los derechos fundamentales, la 58 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revjurdp/cont/2/art/art3.pdf política de los estados unidos mexicanos, art. 24 constitucional, http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/25.htm?s, fecha de consulta: 10:09:14. ARTICULO 24. Toda persona tiene derecho a la libertad de convicciones éticas, de conciencia y de religión, y a tener o adoptar, en su caso, la de su agrado. Esta libertad incluye el derecho de participar, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, en las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. Nadie podrá utilizar los actos públicos de expresión de esta libertad con fines políticos, de proselitismo o de propaganda política. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 19 de julio de 2013) 59Constitución 142 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. justicia, el amor a la patria”.60 Y en su inciso c) se habla sobre el respeto, por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos. 3.- Articulo 1 segundo párrafo, las normas relativas a los derechos humanos se interpretaran de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.61 Al respecto, Carbonell señala: [Q]ue la vigencia y salvaguardia de los derechos humanos es un asunto público de la mayor relevancia para la construcción de una «ética única» y la consolidación democrática, por lo que la responsabilidad social y la participación ciudadana adquieren un papel predominante.62 4.-Articulo 4, Sienta las bases para la Ley de Responsabilidad de Servidores Públicos. 5.- Ley general de Salud. Se establece una Comisión de Ética 6.-Ley de Responsabilidad de Servidores Públicos. Artículo 108. Establece la responsabilidad de los servidores públicos en relación a su actuación. 7.- Ley Federal anticorrupción en contrataciones publicas 8.- Código de Ética del Poder Judicial de la Federación de 2004 9.- Código modelo de ética judicial para impartidores de justicia de los estados unidos mexicanos de 200663 60 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 3 constitucional, fecha de consulta 10:09:14 61 Artículo 1 segundo párrafo., fecha de consulta 62Carbonell, Miguel, http://www.miguelcarbonell.com/artman/uploads/1/la_reforma_al_articulo_1.p df, fecha deconsulta:13:09:2014 63Tribunal Federal de Justicia fiscal y administrativa, Código modelo de ética judicial para impartidores de justicia de los estados unidos 143 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ Estado Chihuahua: 10.-Ley de cultura de legalidad para el Estado de Chihuahua 11.-Ley de igualdad entre mujeres y hombres del estado de Chihuahua 12.- Ley de trasparencia y acceso de información en el Estado de Chihuahua. 13. Ley de Responsabilidad patrimonial en el estado de Chihuahua 14.- Ley del Instituto de Capacitación para el trabajo del Estado de Chihuahua El Estado mexicano, establece como marco jurídico en su legislación primaria y secundaria las bases para contribuir a una ética jurídica por parte de los ciudadanos y nuestros servidores públicos y privados, pero como lograr que sean operativos. Si nos enfocamos en el planteamiento de que la principal obligación del Estado es satisfacer las necesidades colectivas,64 lo cual no quiere decir que se cumplan vulnerando los principios jurídicos y éticos del sistema nacional, sino a través de los objetivos planteados al inicio de cada administración respetando las normas y los principios éticos para brindar un servicio funcional y eficiente a la sociedad mexicana. Lograr un orden jurídico nacional con estándares de calidad que propicie el desarrollo de los objetivos planeados al inicio de las administraciones y cumpliendo el objetivo general del gobierno mexicano. Los estándares planteados por las instituciones públicas deben acogerse a los principios éticos y jurídicos que provoquen en los ciudadanos un alto nivel de satisfacción de que se está brindando un servicio de calidad y trasparencia. Lograr una mejor conciencia en los ciudadanos para resolver los diversos problemas que enfrenta el estado mexicano debe ser un deber primordial. Consideramos que el trabajo del estado mexicano es un reto muy importante y arduo pues para mexicanos,http://www.sitios.scjn.gob.mx/instituto/sites/default/files/documento s/impartidores-de-justicia-de-los-eum.pdf, fecha de consulta: 19:09:14 64Cfr., Frahttp://www.redalyc.org/pdf/181/18100821.pdfga Gabino en Derecho administrativo, 40ª ed. Porrúa: México, 2000, p.93. 144 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. lograr una sociedad contemporánea debemos enfrentar el gran reto de ser una sociedad informada y participativa. ¿Qué gana México con la conducción de una ética jurídica de la sociedad?, ganamos todos, gana la democracia; un mayor respeto y reconocimiento de los Derechos Fundamentales, pues al ser valores propios de la dignidad humana es indispensable no solo que se reconozcan, sino se cumplan. El Estado debe trabajar fuertemente para contar con el reconocimiento y realización de valores como son la igualdad, la tolerancia, la justicia, el bien común. ¿Cuáles son los beneficios de colaborar en la construcción de la legalidad del Estado mexicano? económico, social, político, jurídico, cultural, profesional. Elevar la calidad de la actuación de los servidores públicos y privados debe ser un objetivo fundamental. Una propuesta actual es la colegiación profesional, que busca lograr la calidad del ejercicio profesional. La información no sirve de nada si no se transforma en conocimiento. La necesidad de un proceder profesional ético se ha hecho visible en los medios económicos y políticos65, no solo de países tradicionalmente corruptos, sino también de los países más desarrollados, y se ha generalizado a todas las profesiones. En el caso de España la responsabilidad sobre la ética de los profesionales que han de asumir los colegios profesionales, a los que la legislación española encomienda ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respecto debido a los derechos de los particulares, y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial (Ley de colegios profesionales art. 5 i)66 Que buscan los profesionales, las profesiones tienen su razón de ser, en la búsqueda de algún bien. Cobo67 señala que las profesiones no son producto del azar o del capricho humano: nacen y en las sociedades actuales son reconocidas social y legalmente como tales porque responden a alguna necesidad de las 65Cobo, Suero, Juan Manuel, La Universidad y ética profesional, http://gredos.usal.es/jspui/bitstream/10366/71945/1/Universidad_y_etica_profe sional.pdf, fecha de publicación:27:08:2014 66 Ídem. 67 Ídem. 145 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ personas que constituyen una sociedad o de la sociedad en su conjunto. Es decir determinar cuáles son esos bienes intrínsecos a los que tiende el ejercicio de cada profesión. Luego entonces habrá que determinar cuáles son esos requisitos necesarios para ejercer las diferentes profesiones (los conocimientos teóricos y prácticos, competencias destrezas propias y necesarias para ejercerlas). Esto nos lleva a pensar cuál es la satisfacción que produce al profesional el buen ejercicio de su profesión.68 1.- Hacer el bien a otros; 2.- Experimentar la satisfacción del deber cumplido 3.- Sentirse socialmente útil; 4.- Ser feliz con su trabajo; 5.- Sentirse realizado ejerciendo su profesión; 6.- Sentir que su vida tiene sentido; 7.- Vivir con plenitud su ciudadanía. Una de las cosas más gratificantes en la vida es ser reconocido, pero más aún vivir feliz con lo la profesión elegida. Es urgente estandarizar no solo un modelo de jurista sino encaminar los mecanismos necesarios para construir profesionales éticos del derecho que requiere hoy en día un estado competitivo y acorde a la calidad moral reconocida nacional e internacionalmente y certificarlo como un verdadero profesional del Derecho.69 La finalidad de la colegiación obligatoria parte de la necesidad de controlar la calidad de las actuaciones de los abogados que brindan un servicio público o privado a la sociedad. Y el deseo imperante de evitar la mala práctica profesional. Y una base fundamental para consolidar un Estado de Derecho o crear una democracia es el papel de los abogados70. Además debemos poner en práctica lo señalado por el Derecho Internacional. La OCDE aprobó seis medidas para el manejo de la ética en el servicio público: 68 Ídem. 69Ollero Tassara, Andrés, Deontología jurídica, http://www.philosophiedudroit.org/ollero%2C%20deontologia.htm, fecha de consulta:27:08:14 70Larrea, Richerand, Gabriel, Ernesto, La ética y colegiación obligatoria, Thttp://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2547/16.pdf, fecha de publicación: 08:08:2014 146 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 1. Desarrollar y revisar regularmente políticas, procedimientos, prácticas e instituciones que ejerzan alguna influencia sobre la conducta en el servicio público; 2. Fomentar la acción gubernamental para mantener altos estándares de conducta y contrarrestar la corrupción en el sector público; 3. Incorporar el aspecto ético a los marcos de referencia administrativos para garantizar prácticas de administración congruentes con los valores y principios del servicio público; 4. Combinar juiciosamente aspectos ideales y reglamentarios de los sistemas de manejo de la ética; 5. Evaluar los efectos de las reformas a la administración pública en la conducta ética del servicio civil; 6. Utilizar los principios de manejo de la ética en el servicio público para garantizar altos estándares de conducta. Urge un país competitivo, pero sobre todo consolidar principios como la igualdad que permita vivir sin pobreza, con educación, con salud, seguridad es un gran ideal, un reto pero más aún consideramos es alcanzable. Debemos evitar que los valores se ausenten de la función pública, para evitar que aparezcan conductas contrarias a la legalidad y ética71 Un buen gobierno puede ser, para un segmento de la población, aquel que primordialmente defienda su soberanía sin importar el costo económico y la pérdida de vidas humanas. Sin embargo, para otro, puede ser aquel que tenga como prioridad la paz y el apoyo a programas de atención social. Al respecto, los expertos del Banco Mundial consideran que son seis los componentes fundamentales de la buena gobernabilidad:72 J. Manjarrez apunta: 1. Voz y Rendición de Cuentas - derechos humanos, políticos y civiles; 2.Estabilidad Política y Ausencia de Violencia - probabilidad de amenazas violentas a, o cambios en, el gobierno, incluyendo el terrorismo; 71 Bautista, Oscar Diego, Porque se corrompen los servidores públicos, http://www.contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/librosetica/ETICA92011.pdf 72Manjarrez, J., Ética y Buen gobierno, Recuperado en: http://www.web.facpya.uanl.mx/rev_in/Revistas/4.1/A10.pdf, fecha de consulta: 15:10:2014 147 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ 3.Efectividad gubernamental - competencia de la burocracia y la calidad de la prestación de servicios públicos; 4. Calidad Regulatoria - incidencia de políticas hostiles al mercado; 5.Estado de Derecho calidad del cumplimiento de contratos, la policía, y las cortes, incluyendo la independencia judicial, y la incidencia del crimen; 6. Control de la Corrupción - abuso del poder público para el beneficio privado, incluyendo la corrupción menor y en gran escala. Así, el comportamiento ético está asociado de manera directa a cada uno de esos factores. Por ejemplo, es claro que la corrupción se acrecienta en la medida en que no existe un comportamiento ético por parte del servidor público. Generemos todos juntos un cambio para consolidar una democracia ciudadana. VI. Conclusiones Primero: Reconocer que la ética jurídica puede construirse partir del reconocimiento de valores perfectamente definidos en el Sistema Jurídico Mexicano que permita actuaciones buenas, justas, trasparentes, legales, a través de la educación familiar y educativa en todos sus niveles. Acercando la educación a la mayoría de las personas. Segundo: Generar una escala de valores que debe darse a conocer a la sociedad y los servidores públicos y privados para una mejor construcción de la ética jurídica a través de las universidades, colegios de abogados, centros de investigación que realicen estudios sobre construcción de ética jurídica y deontología profesional, tendientes a crear modelos que construyan hábitos y cultura de la legalidad Tercero: Pugnamos porque se conserven y mejoren los mecanismos de control como son la rendición de cuentas por parte del gobierno mexicano a sus ciudadanos lo cual produciría mayor confianza y transparencia. Cuarto: Se requiere la participación de todos y no solo de los gobernantes para trascender como una sociedad moderna más ética que permita consolidar la confianza de otros países para que aumente el turismo, generación de negocios, inversiones. Consolidar la ética a través de la disciplina del trabajo. El Estado 148 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. como órgano garante y protector de la dignidad humana debe enfocarse en establecer programas y políticas publicas encaminadas a construir la ética jurídica de la sociedad, medir avances y dar a conocer resultados, en un ejercicio de trasparencia. Quinto: Acercar a la mayoría de la población programas que permitan conocer sus valores reconocidos nacional e internacionalmente en los Tratados internacionales, que coloque a México como una sociedad que conoce sus valores éticos sociales y jurídicos universales, los valores hoy en día todavía no son claros para las personas y hay que trabajar fuerte para que se preserve el pluralismo, tolerancia, respeto, bien común en la sociedad mexicana. Fuentes de Investigación: Diccionario Soviético de Filosofa, M. Rosental y P.F. Ludin, http://www.filosofia.org/enc/ros/etica.htm BAUTISTA, Oscar, Diego, Ética pública y buen gobierno, Disponible en: http://www.redalyc.org/pdf/676/67614336013.pdf, Los Códigos de Ética en el marco de las administraciones publicas contemporáneas, valores para un buen gobierno, http://eprints.ucm.es/6971/1/art%C3%ADculo-cortes1.pdf “La gestación de la ética pública”, http://www.contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/librosetica/ET ICA32011.pdf, fecha de consulta: Bautista:04:09:2014 ÁLVAREZ, de Vicencio, María Elena, La ética en la función pública, http://cedoc.inmujeres.gob.mx/documentos_download/100869.p df ARREGUI, Jorge Vicente, “La condición de posibilidad del conocimiento práctico”, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3088/3.pdf CARBONELL, Miguel, http://www.miguelcarbonell.com/artman/uploads/1/la_reforma_a l_articulo_1.pdf. COBO, Suero, Juan Manuel, La Universidad y ética profesional, http://gredos.usal.es/jspui/bitstream/10366/71945/1/Universidad_ y_etica_profesional.pdf, fecha de publicación:27:08:2014 149 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ DWORKING, Ronald, Ética privada e igualitarismo político, Paidós, Barcelona, 1993 GÓMEZ, Robledo, Antonio, “La Ética de Nicomaquea”, Porrúa, México, 2004 GRACIA, Diego, Fundamentos de Bioética. Ed. Eudema, Madrid, 1989 JAHEL Queralt Lange, “Adiós al Hércules de la filosofía jurídica”, Lecturas Jurídicas, http://revistadeletras.net/ronalddworkin-adios-al-hercules-de-la-filosofia-del-derecho/ LALANNE, Julio, E., Si Dios no existe, ¿todo está permitido?, http://www.eseade.edu.ar/files/Libertas/5_6_Lalanne.pdf, fecha de publicación, 9:04:2014 LARREA, Richerand, Gabriel, Ernesto, La ética y colegiación obligatoria, Thttp://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2547/16.pdf, fecha de publicación: 08:08:2014 Bautista, Oscar Diego, Porque se corrompen los servidores públicos, http://www.contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/librosetica/ET ICA92011.pdf MANJARREZ, J., Ética pública y buen gobierno, http://www.web.facpya.uanl.mx/rev_in/Revistas/4.1/A10.pdf MELERO, de la Torre, Mariano C., (ed)., Dworkin y sus críticos, El debate sobre el Imperio de la Ley, en El imperio de la Ley como el imperio de los principios liberales, ed., tirant lo Blanch, México D.F., 2012 MONTANO, Pedro, J., La Dignidad humana como bien jurídico tutelado por el Derecho Penal, disponible en: https://www.unifr.ch/ddp1/derechopenal/articulos/a_20080526_3 6.pdf OLLERO Tassara, Andrés, Deontología jurídica, http://www.philosophiedudroit.org/ollero%2C%20deontologia.ht m, fecha de consulta:27:08:14 PECES-BARBA, Martínez, Gregorio, Los Valores superiores, http://orff.uc3m.es/bitstream/handle/10016/10389/valores_Peces _AFD_1987.pdf?sequence=1, Madrid -------------------------------------------, Introducción a filosofía del derecho, Debate, Madrid, 1983. la RIDDALL, J.G., Teoría del Derecho, Es lógico que…La doctrina del derecho natural, ed., gedisa, España, 1991 150 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. RODRÍGUEZ, C., María del Pilar y Díaz B., Andrés Felipe, Códigos éticos: construcción colectiva del carácter organizacional. El caso de la Universidad Nacional de Colombia, http://www.redalyc.org/pdf/818/81802404.pdf RODRÍGUEZ Aguilar María del Carmen, sobre Ética y moral, http://www.revista.unam.mx/vol.6/num3/art19/mar_art19.pdf ROEMER, Andres, http://www.cafedealtura.com/emprendedores/convertirnos-encazadores-de-ideas-andres-roemer.php RUBIO Carracedo, José, “Constructivismo y objetividad moral", http://institucional.us.es/revistas/themata/02/10%20Carracedo.pd f VALLADO, Berrron, E. Fausto “El derecho subjetivo”, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/ 19/dtr/dtr5.pdf OROPEZA, Barbosa, Antonio, La seguridad jurídica en el campo del Derecho Privado, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revjurdp/cont/2 /art/art3.pdf SANZ, Alonso, Sofía, Indagando en los orígenes aristotélicos del pensamiento de Marx, http://www.redalyc.org/pdf/181/18100821.pdf ZAN, Julio D, “La Ética, los derechos y la justicia”, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=2228 Legislativas y Jurisprudenciales Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm Constitución, Española, 1978, Art. 1-1, http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/constitucion.tp.ht ml Tribunal Federal de Justicia fiscal y administrativa, Código modelo de ética judicial para impartidores de justicia de los estados unidos mexicanos, http://www.sitios.scjn.gob.mx/instituto/sites/default/files/docume ntos/impartidores-de-justicia-de-los-eum.pdf 151 ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ Páginas web consultadas: Corruption Perceptions Index 2013, Full table and rankings, http://www.transparency.org/cpi2013/results José Félix Collazos, (22/05/2013), Diego gracia, Construcción de Valores, Congreso Nacional de Bioética, Recuperado de http://www.youtube.com/watch?v=JH2BZDh_VUE, Conferencia del Dr. Diego Gracia, Recuperado de http://www.youtube.com/watch?v=JH2BZDh_VUE UNESCO, La educación para todos, http://www.unesco.org/new/es/our-priorities/education-for-all/ Entrevista al filósofo de Harvard, Michael Sandel, disponible en: http://revistasupuestos.uniandes.edu.co/?p=5665#more OCDE., Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/ Blog: CARBAJAL, Orozco, formación humana, http://carvajalorozco.wordpress.com/formacion-tecnica/, fecha de consulta: 20:09:2014, hora:11:14 152 EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 153 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD Mahlí Angélica Olivas Chacón Oscar Octavio Valadez Reyes SUMARIO: I. Introducción II. Antecedentes III. Actuaciones judiciales posteriores IV. Proceso Judicial V. El Caso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos VI. Derecho a la vida como prerequisito de todos los derechos humanos. VII. Conclusiones Resumen Haciendo alusión a una de muchas injusticias presentadas en el estado mexicano, se hace referencia a la masacre ocurrida en la comunidad indígena de Acteal municipio de Chenalhó en Chiapas, donde perdieron la vida un grupo de 45 personas que se encontraban en un templo de esta comunidad, acción que vistió de luto al país entero, convirtiéndolo así en un caso emblemático para el Estado Mexicano ya que trata de una brutal atrocidad en contra de inocentes, y lo más grave, la impunidad en que estos autores tanto materiales como intelectuales han operado hasta el momento. A la fecha, después de 16 años y múltiples procedimientos e investigaciones para poder proporcionar justicia a todas las víctimas, no se sabe formalmente los nombres de los verdaderos responsables de tan salvaje acto. Con esto se cae en cuenta de la fragilidad y parcialidad de las instituciones mexicanas encargadas de procurar y administrar justicia, vislumbrándose la facilidad con que son violados los derechos humanos de los indígenas y sus familias por el solo hecho de buscar para su gente justicia y paz. Se pretende con esta investigación hacer llegar a las autoridades internacionales penales este caso para que con su ayuda se logre una verdadera justicia hacia las víctimas que, aunque tardía, dará certeza y descanso no solo a las víctimas Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Chihuahua, Asesora Jurídica del Congreso del Estado. Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Chihuahua, y Coordinador de Control y Vigilancia de la misma Universidad. MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES directas, sino a todas las comunidades indígenas, y más importante aún, a los habitantes del país entero. Palabras clave Matanza, violación, injusticia, impunidad, crimen. Abstract One of many injustices presented in the Mexican state, referring to the slaughter occurred in the indigenous community of Acteal in Chiapas municipality of Chenalhó. A group of 45 people, who were in a temple of this community, was massacred. This action mourned in the entire country, making it a landmark case for the Mexican state and that is a brutal atrocity against innocent, and most serious, the material and intellectual author’s impunity. To date, after 16 years and multiple procedures and investigations to provide justice to all victims, the names of the real culprits of this savage act are not formally known. With that falls on the fragility and bias of the Mexican institutions charge of procuring and administering justice, looming the ease with which violated the human rights of indigenous people and their families just because they search for justice and peace . This research is intended to convey to the international criminal authorities to help though late, with real justice to victims and give certainty not only for the direct victims, but also to all indigenous communities, and more importantly to the people of the whole country. Key words Slaughter, Violation, injustice, impunity, crime. I. Introducción En todos los rincones del mundo y desde el inicio de todos los tiempos se han dado injusticias de todas las clases, y el Estado Mexicano no es la excepción. Por este motivo hacemos alusión a un hecho que por su trascendencia tanto a niveles sociales, como políticos y económicos, generó indignación y descontento en toda la comunidad mexicana e internacional, la llamada Matanza de Acteal, Chiapas. 155 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD El presente trabajo representa un homenaje a las víctimas no sólo de la matanza, sino de la injusticia y la impunidad de éste y todos los acontecimientos faltos de equidad. Se pretende con esta investigación hacer un llamado al pueblo mexicano, para que no pasen por alto este tipo de sucesos y que alcen la voz exigiendo justicia e imparcialidad, y que las autoridades se percaten de que los ciudadanos están inconformes con su manera de impartir esta. Como sabemos la construcción del concepto de justicia ha resultado muy compleja a lo largo del desarrollo histórico de la humanidad, por ello encontrar el equilibrio que nos lleve a la justicia en el actual estado de derecho no ha resultado sencillo, el presente trabajo patentiza los problemas que la impunidad desarrolla en la sociedad y los problemas para vencerla. II. Antecedentes Hace casi 17 años de los acontecimientos que estrujaron al país entero y que se suscitaron en uno de los estados más pobres y, como consecuencia, de los más olvidados de nuestra patria, Chiapas, en el municipio de Chenalhó en una Ermita denominada Acteal, en donde sin ningún miramiento, se violentó el más elemental de los derechos humanos de 45 indígenas tzotziles, al arrebatarles violenta y cobardemente la vida, aclarando que en ese momento, los indígenas practicaban el ayuno y rezaban por la paz en Chiapas. Además, en esos mismos hechos resultaron heridas 26 personas, algunas de gravedad. ¿Qué pasó ese día? La versión presumiblemente aceptada por el Gobierno de México señala que el 22 de diciembre de 1997 entre 10 y 11 de la mañana, mientras se desarrollaba en la Ermita de Acteal Municipio de Chenalhó Chiapas una jornada de ayuno y oración por la paz en la que participaban más o menos 300 personas, (todas de la Sociedad Civil Las Abejas, quienes habían llegado a refugiarse), un grupo de aproximadamente 100 hombres armados con machetes, cuchillos y armas de fuego de uso exclusivo del ejército, rodearon la Ermita y dispararon en contra de las personas que allí se encontraban, se enfatiza que los hechos sucedieron sin que la policía interviniera para nada, no obstante, que se encontraba a no más de 200 metros del lugar, por lo que hubieran podido impedir la masacre o ayudar a los que estaban siendo atacados. Terminado o cesado el fuego, los agresores 156 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES saquearon las casas del lugar, para luego retirarse sin ser molestados. Como resultado de la agresión quedaron tendidos 45 cuerpos sin vida, entre estos se encontraban 16 niños y adolescentes, 20 mujeres, 4 de ellas embarazadas1 y 9 hombres adultos. Además resultaron 26 personas heridas entre niños, mujeres y hombres, esto más el saqueo de las casas, destrozando y robando lo que pudieron y tuvieron a su alcance. En cuanto a las razones de lo ocurrido puede decirse que en Chiapas la situación político- social era muy tensa desde el 1 de enero de 1994 cuando los ojos de todos los Mexicanos voltearon hacia dicha población, debido a que un grupo de indígenas armados y encapuchados se levantaron en armas; este grupo que declaró la guerra al Gobierno Mexicano y al Presidente Carlos Salinas de Gortari se autodenominó Ejército Zapatista de Liberación Nacional y demandaba: “trabajo, tierra, techo, alimentación, salud, educación, independencia, libertad, democracia, justicia y paz”. Después de iniciadas las hostilidades empiezan las negociaciones con avances, retrocesos, contradicciones y posibles caminos hacia la paz. Así trascurría el tiempo sin una solución de fondo al problema y la tensión continuaba, la división entre los Chiapanecos se pronunciaba cada día con mayor intensidad fundamentalmente entre los simpatizantes de EZLN y los no simpatizantes o seguidores del Gobierno. III. Actuaciones judiciales posteriores Tomando en consideración los hechos realizados en Diciembre de 1997, contra la comunidad indígena de Tzotzil, es de mencionar, que durante e inmediatamente después de los hechos existió un retén federal que acuarteló en las cercanías y no permitió que se presentaran las autoridades correspondientes ni personas extrañas hasta el día siguiente, presumiblemente con la finalidad de destruir pruebas de la masacre. 1La Dilación en la Justicia y el caso Acteal. Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de las Casas, AC. Pág. 5. Visible en: http://www.frayba.org.mx/archivo/informes/041001_la_dilacion_de_justicia_ca so_acteal_frayba.pdf 157 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD En cuanto a las actuaciones judiciales a que dieron lugar los hechos antes narrados, la Procuraduría General de la República, comenzó a realizar las indagaciones correspondientes, de las cuales se obtuvo como resultado, la detención de un grupo de indígenas y autoridades policíacas por considerar que tenían responsabilidad en calidad de autores materiales, lo curioso es que nunca detuvieron a los autores intelectuales, de lo anterior se desprende que en virtud de las diferentes indagatorias formadas por la representación social y de su consignación correspondiente, se integraron y acumularon varias causas penales, de las cuales tuvo conocimiento el Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chiapas, quien una vez seguidos los trámites legales a que hubo lugar, dictó las respectivas sentencias definitivas, en las que se condenaba con sanción corporal a diferentes personas por considerarlas plenamente responsables de los delitos que se les imputaban. Enfatizando que los procesados impugnaron dichas sentencias definitivas mediante los recursos de apelación cada uno, ante el Primer Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito, quien dejó sin efectos las resoluciones dictadas por el juez de primera instancia, ordenando la reposición del procedimiento por considerar la existencia de vicios en el debido proceso, lo cual se repitió en varias ocasiones después de que el Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chiapas cumpliera con lo decretado por la segunda instancia y dictara la resolución correspondiente, por último el Primer Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito, dictó sentencia para cada toca y decretó la responsabilidad penal a los inculpados. Posteriormente la Suprema Corte de Justicia de la Nación utilizó su facultad de atracción en julio de 2007, por lo que la misma atrajo el juicio de amparo promovido por 12 indígenas presos, responsables del crimen de Acteal, el argumento era que se encontraban fallas en el procedimiento de los sentenciados. En 2009 por mayoría de votos, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación amparó y como consecuencia, ordenó la inmediata libertad de 20 indígenas culpados por la matanza de Acteal, la SCJN argumentó, que había existido fabricación de pruebas por parte de la PGR, a su vez la SCJN ordenó la reposición 158 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES del procedimiento de otros 6 indígenas involucrados en los hechos, para efectos de dictar nueva sentencia. En noviembre de 2009 la Primera sala amparó a otros nueve implicados bajo el mismo argumento de vicios en el debido proceso. Y por último en 2012 la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordena la libertad de otros siete indígenas, quienes solicitaron se les fuera reconocida su inocencia bajo el mismo principio de los otros indígenas puestos en libertad. El Ministro Silva Meza puntualizó que todos estos actos ilícitos violaban abiertamente los procedimientos penales que para impartir justicia establece la Constitución, lo cual no podía minimizarse aun cuando se tratara de formalidades, ya que operaban en contra de personas concretas, afectando principios constitucionales básicos2. De esta manera y en virtud de las manifestaciones expresadas por los señores Ministros, se tomó la votación nominal de cada uno de los proyectos presentados. Así, los amparos directos 9/2008, 16/2008, 10/2008 y 8/2008 se resolvieron a favor de las consideraciones y resolutivos propuestos en los proyectos, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros José de Jesús Gudiño Pelayo, José Ramón Cossío Díaz, Juan N. Silva Meza y Olga Sánchez Cordero de García Villegas, en contra del emitido por el señor Ministro Sergio A. Valls Hernández. Dentro de las actuaciones judiciales también encontramos actuaciones fuera de México, como la demanda que se interpuso en contra del ex presidente de la república Ernesto Zedillo Ponce de León, ante la corte de distrito de Connecticut, Estados Unidos, donde se exigía una compensación por 50 millones de dólares por los daños ocasionados durante la matanza3. Es de recordar que la organización civil Las Abejas a la cual pertenecían las víctimas de esa matanza desconoció a los demandantes por considerar que al interponer una querella civil y no penal podrían estar lucrando con la tragedia en lugar de exigir justicia y castigo a los responsables. 2Crónicas del caso Acteal Suprema Corte de Justicia de la Nación, tomado de https://www.scjn.gob.mx/Cronicas/Cronicas%20del%20pleno%20y%20salas/cr -acteal-D.pdf 3 Hernández Navarro, Luis, “Acteal: Impunidad y Memoria”, El Cotidiano, No. 172, marzo-abril de 2012, pp. 99-115, visible en: http: //www.redalyc.org/pdf/325/32523118012.pdf, accedida el 15 de enero de 2015. 159 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD Durante la audiencia, tras escuchar los argumentos orales de los representantes legales de los demandantes y de los defensores legales de Zedillo, el juzgador sobreseyó la demanda. Durante los argumentos en favor de su cliente, los abogados de Zedillo (presidente de la República del primero de diciembre de 1994 al 30 de noviembre de 2000) recordaron la petición de parte del Departamento de Estado estadunidense para que la Corte Federal otorgara inmunidad al ex mandatario en su calidad de jefe de Estado cuando ocurrió el incidente. En noviembre de 2011, el gobierno mexicano encabezado por Felipe Calderón, a través del ex embajador de México en Estados Unidos, Arturo Sarukhán, envió una nota diplomática al Departamento de Estado de Washington para que se otorgara a Zedillo inmunidad diplomática con el argumento de que cuando ocurrió la matanza, el entonces mandatario se encontraba en el ejercicio de sus funciones, por lo que juzgarlo vulneraría la soberanía nacional. Recurso al que también se acogió Zedillo en enero de 2012. Sin embargo, contrario a la solicitud de la administración del entonces presidente Felipe Calderón, el juzgado 16 de distrito en materia administrativa con sede en la ciudad de México otorgó un amparo a dos de las víctimas de la masacre de Acteal, al determinar que las autoridades mexicanas violaron la Constitución y diversos tratados internacionales de derechos humanos, igualdad y no discriminación al hacer esa petición en favor del ex presidente mexicano. La sentencia del juez mexicano determinó que carece de sustento jurídico afirmar que el ex presidente Zedillo goza de inmunidad, aún después de haber concluido su encargo público, y agrega que la nota diplomática favorece abiertamente al ex mandatario y sus efectos no se limitan a las relaciones internacionales entre ambas naciones, sino que involucran derechos de particulares”. No obstante, el Departamento de Estado estadunidense hizo del conocimiento de la corte de Connecticut que el tercero perjudicado gozaba de inmunidad diplomática. Dado que la comunidad de Acteal niega haber estado detrás de la demanda anónima, se presume que el caso de la demanda fue utilizado como una estrategia política en contra del PRI, fomentado desde lo más alto del PAN o dentro de las filas del 160 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES mismo partido por personajes que tendrían intereses particulares. El 2 de marzo de 2005, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, recibió una denuncia presentada por la Asociación Civil Las Abejas y el centro de derechos humanos Fray Bartolomé de las Casas A. C, en la que atribuyen al Estado mexicano la responsabilidad por la masacre Diversos testimonios refieren que existió pasividad de las fuerzas de seguridad, ya que no actuaron para evitar la masacre. IV. Proceso judicial Antecedentes. El veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y siete, en la Agencia del Ministerio Público del Fuero Común, Turno Segundo de Justicia Indígena de San Cristóbal de las Casas, Chiapas, se inició averiguación previa con motivo del aviso telefónico por parte del Policía Segundo de Seguridad Pública con destacamento en el Municipio de Chenalhó, en la que informaba que en el paraje de Acteal se encontraban varias personas lesionadas y muertas. En la misma fecha, el Agente del Ministerio Público Titular de la Mesa de Trámite Número Tres Incidental de Justicia Indígena de San Cristóbal de las Casas, Chiapas, inició averiguación previa con motivo de la llamada telefónica por parte del personal que labora en el Hospital Regional de San Cristóbal de las Casas, Chiapas, en el que informó del ingreso de varias personas lesionadas provenientes del Municipio de Chenalhó, Chiapas. El veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y siete, mediante oficio la Procuraduría General de la República, a través de su Delegación Estatal en Chiapas, ejerció su facultad de atracción y solicitó al fuero local, declinar la competencia a la representación social de la Federación para seguir conociendo de las dos averiguaciones previas iniciadas por el fuero local; la primera de ellas por el delito de lesiones y lo que resulte, en contra de quien resulte responsable, y la segunda por el delito de homicidio y lo que resulte, en contra de quien resulte responsable. El veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y siete, mediante oficio el Agente del Ministerio Público Investigador del Segundo Turno de Justicia Indígena, remitió los autos con la averiguación previa y el Agente del Ministerio 161 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD Público Titular de la Mesa de Trámite Número Tres Accidental de Justicia Indígena, hizo lo propio. Posteriormente, a que se recibieron tanto el original como la copia de las averiguaciones previas remitidas por declinación de competencia, la Agencia Segunda del Ministerio Público de la Federación en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, ordenó la acumulación de ambas y procedió a registrarlas en una sola averiguación previa. Una vez que se tuvo integrada la indagatoria, el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y siete, el representante social, por medio del pedimento consignatario, ejerció acción penal, entre otros, en contra de seis personas como probables responsables en la comisión de los delitos de homicidio calificado, lesiones calificadas y asociación delictuosa, y por ende puso a los indiciados a disposición del Juez de Distrito en el Estado de Chiapas en turno, en calidad de detenidos e internados en el Centro de prevención y Readaptación Social Número Uno del Estado de Chiapas, Cerro Hueco. En esa misma fecha, el Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chiapas, con residencia en Tuxtla Gutiérrez, tuvo por recibido el referido escrito consignatario y se avocó al conocimiento de los hechos consignados por la representación social, radicando el asunto bajo una causa penal. Posteriormente, decretó la detención judicial de los indiciados, a los cuales sujetó al plazo constitucional, mismo que concluyó a las veintidós horas con veintidós minutos del treinta de diciembre de mil novecientos noventa y siete, con un auto de formal prisión en contra de las seis personas como probables responsables en la comisión de los delitos de homicidio calificado previsto en los artículos 123, 130, fracciones I y IV del Código Penal del Estado de Chiapas; lesiones calificadas previsto en los artículos 116, 117, segunda parte, 120, 121, del Código Penal del Estado de Chiapas; asociación delictuosa previsto en el artículo 164 del Código Penal Federal; portación de arma de fuego sin licencia previsto en los artículos 81 en relación con los artículos 9º, fracción I y 10 fracción III, de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos; y portación de arma de fuego de uso exclusivo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea, previsto en los artículos 83, fracciones II y III, en relación con el artículo 11 162 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES incisos a), b) y c) de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. Una vez seguido el procedimiento correspondiente, el dieciséis de agosto de dos mil uno, el Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chiapas, con residencia en Tuxtla Gutiérrez, dictó sentencia definitiva en la cual consideró penalmente responsables, entre otros, a las seis personas por los delitos de homicidio calificado y lesiones calificadas, así como portación de armas de fuego sin licencia y de uso exclusivo del ejército, previstos y sancionados por las leyes vigentes al momento de los hechos, y se les condenó al pago de la reparación del daño por lo que hace al delito de homicidio calificado; y, diversa determinación en cuanto al delito de lesiones calificadas, en términos y consideraciones expuestas en el considerando quinto de esa sentencia. La anterior determinación fue impugnada por los sentenciados mediante recurso de apelación, el cual por turno correspondió conocer al Segundo Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito, el que mediante resolución de nueve de abril de dos mil dos, modificó la sentencia recurrida, cuyos resolutivos a continuación se transcriben: Se modifica la sentencia de dieciséis de agosto del año dos mil uno, pronunciada por el señor Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chiapas, en la causa que consideró a las seis personas penalmente responsables de los delitos de homicidio y lesiones calificadas; permaneciendo la legal acreditación de la plena responsabilidad de los sentenciados, así como la pena de prisión impuesta, se les absuelve del pago de la reparación del daño por lo que a los delitos de homicidio y lesiones calificadas; además se agrega el testimonio de otra persona a los diversos de cargo para demostrar la responsabilidad penal de uno de las seis personas condenadas; estableciéndose que la responsabilidad tanto de éste, como la de los otros sentenciados. Inconformes con el fallo de apelación, las seis personas sentenciadas, promovieron amparos directos, de los cuales por turno correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito, el que los registró; y, en sesiones de once de abril de dos mil tres y dieciséis de noviembre de dos mil cinco, respectivamente, pronunció sentencias, en los cuales les negó el amparo y protección de la Justicia Federal en contra de la 163 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD sentencia pronunciada por el Segundo Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito. En cuanto a la responsabilidad de los promoventes de los amparos citados, el Tribunal Colegiado resolvió en la parte que interesa lo siguiente: Incidente de Reconocimiento de Inocencia. Por escrito de diez de mayo de dos mil diez, presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, seis sentenciados promovieron incidente de reconocimiento de inocencia, que se registró con un número determinado. Los argumentos hechos valer en el escrito de referencia consistieron en: Los promoventes aducen como antecedentes que en la causa penal radicada en el Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Chiapas, se aprecia glosada la resolución de la toca penal de fecha nueve de abril de dos mil dos, que modifica la sentencia de dieciséis de agosto de dos mil uno, en la que se les consideró penalmente responsables de los delitos de homicidio, lesiones, portación de arma de fuego sin licencia y portación de arma de fuego de uso reservado, imponiéndoseles las penas de treinta y seis años tres meses de prisión. Asimismo, que en la causa citada están glosados a los autos, los proveídos de veinticinco de abril de dos mil tres y veintinueve de noviembre de dos mil cinco, suscritos por la Secretaria del Segundo Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito, derivados de dos amparos directos, en los que el Primer Tribunal Colegiado del Circuito en mención, negó el amparo y protección de la Justicia Federal. Por otra parte, que el día veinticinco de diciembre de mil novecientos noventa y siete, fueron detenidos cuando se encontraban a bordo de una camioneta, por agentes de la Policía Judicial Federal, por señalamientos de personas que se encontraban en el cortejo fúnebre de las víctimas del conocido “caso Acteal”. También, indican que la sentencia definitiva dictada en contra de los promoventes, se sustentó en las declaraciones de seis de las personas sobrevivientes, las cuales fueron rendidas ante el Ministerio Público el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y siete, consistentes en que se les señaló a través de un 164 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES álbum fotográfico, como autores materiales de los hechos ocurridos en el paraje Acteal, municipio de Chenalhó, Chiapas. Igualmente, aducen que el doce de agosto de dos mil nueve, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos directos de cuatro sentenciados, determinó declarar que eran pruebas ilícitas las declaraciones mencionadas en líneas precedentes. Con base en lo anterior, manifiestan que comparecen a solicitar el reconocimiento de su inocencia, ya que tales pruebas declaradas ilícitas fueron la base para que se les condenara de manera definitiva. En tal virtud, fundaron su petición en los numerales 8 y 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 96 del Código Penal Federal; así como 560, fracción II, 561 y 562 del Código Federal de Procedimientos Penales. Los promoventes estiman que el Ministerio Público de la Federación como estrategia consignó un mismo hecho en diferentes causas, utilizando el mismo método para allegarse de pruebas que acreditaran la responsabilidad penal de los inculpados, pruebas que poseen la misma naturaleza y, por tanto, ilícitas, pues así lo determinó esta Primera Sala, en los fallos que pronunció en los amparos directos mencionados con antelación. Con base en lo expuesto, los solicitantes estiman que no debe existir razón jurídica alguna para negar el reconocimiento de su inocencia y ordenar su libertad inmediata, pues se les condenó con base en pruebas ilícitas. Por dictamen de cinco de noviembre de dos mil diez, el Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito consideró que en atención a la trascendencia y relevancia del asunto planteado, resulta de mayor conveniencia que la Primera Sala del Máximo Tribunal del país asuma su competencia originaria, Una vez recibidos los autos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante acuerdo de dieciocho de enero de dos mil once, el Presidente de la Primera Sala ordenó registrar y admitir el expediente de reasunción de competencia4. 41/2011, Ponencia de la Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas. 165 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD Finalmente, por lo expuesto y fundado, se resuelve que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reasume su competencia originaria para conocer del reconocimiento de inocencia del índice del Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito. V. El caso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El 2 de marzo de 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, recibió una denuncia presentada por la Sociedad Civil Las Abejas y el Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de las Casas A.C., en la que se alega la responsabilidad internacional de los Estados Unidos Mexicanos por la masacre que el 22 de diciembre de 1997 habrían perpetrado alegados grupos paramilitares que habrían actuado con aquiescencia del Estado, en contra de indígenas tzotziles en Chiapas y por la presunta falta de sanción de todos los autores materiales e intelectuales de la masacre. Los peticionarios alegan que el Estado mexicano violó diversos artículos como el de la obligación de respetar los derechos, el derecho a la vida, las garantías judiciales, entre otros de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en perjuicio de estos 45 indígenas. Por su parte, el Estado no controvierte los hechos de violencia señalados por los peticionarios, pero advierte que fueron perpetrados por civiles miembros de otra comunidad de la zona. Además, alega la inadmisibilidad de la petición, sosteniendo que, al momento de su presentación, habrían existido procesos penales relacionados con la masacre de Acteal que aún se encontraban pendientes. La petición fue recibida el 2 de marzo de 2005, el 2 de febrero de 2006 fue trasladada al Estado, otorgándole un plazo de 2 meses para que presentara sus observaciones. 166 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES El 24 de diciembre de 1997 la CIDH solicitó al Estado de México la adopción de medidas cautelares a efectos de asegurar la vida, la integridad física de los sobrevivientes de la masacre de Acteal y evitar la ocurrencia de nuevos hechos de violencia en la zona5. Adujeron los peticionarios que el 22 de diciembre de 1997, 45 indígenas tzotziles fueron ejecutados por fuerzas paramilitares que habrían actuado con la aquiescencia de las autoridades mexicanas, en aplicación de una política estatal de lucha contra la insurgencia. Respecto del contexto de la masacre, señalan que a partir del año 1995, en razón del enfrentamiento entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional y las fuerzas de seguridad nacionales en Chiapas, se habrían formado grupos paramilitares, integrados por campesinos, indígenas y terratenientes afiliados al Partido Revolucionario Institucional. En sus comunicaciones, México no niega los hechos de la masacre del 22 de diciembre de 1997. No obstante, señala que habría sido ejecutada por un grupo civil armado, integrado por miembros de otras comunidades del Municipio de Chenalhó y simpatizantes del entonces Presidente Municipal de ese lugar. Afirma que el presunto autor intelectual de la masacre habría reconocido su responsabilidad en la planificación de los hechos.6 En posteriores comunicaciones, México informó sobre las resoluciones dictadas en los restantes procesos. En particular, indicó que: 1 persona, según el Estado el autor intelectual de la masacre de Acteal, fue condenada por los delitos de homicidio calificado, lesiones calificadas y asociación delictuosa a 25 años 6 La CIDH solicitó al Estado de México: 1) Proporcionar inmediata y adecuada atención médica a los sobrevivientes que se encuentran heridos, con las debidas garantías para su seguridad física; 2) Adoptar las medidas necesarias para asegurar la vida e integridad física de las personas en situación de desplazamiento que se encuentran en el Municipio de Chenalhó, así como a los sobrevivientes y testigos de los hechos referidos; 3) Iniciar de inmediato una investigación seria y exhaustiva sobre los hechos denunciados y, en su caso, sancionar a los responsables; 4) Adoptar, a través de las autoridades competentes, las medidas necesarias a fin de prevenir que hechos de esta naturaleza vuelvan a producirse en la zona. 167 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD de prisión y multa; 29 personas que habían sido condenadas por los delitos de homicidio y lesiones calificadas, y fueron amparadas mediante resoluciones de la Suprema Corte de Justicia y recuperaron su libertad. Además, alega que a raíz de los sucesos de Acteal, la Unidad Especializada para Atención de los Delitos Cometidos en el Municipio de Chenalhó inició investigaciones sobre la probable existencia de grupos civiles armados. 1. En observancia de la Recomendación 1/98 de la CNDH, se sustanciaron procedimientos administrativos contra servidores públicos que podrían haber estado involucrados en la masacre y se determinó la responsabilidad administrativa de 10 funcionarios públicos, quienes fueron sancionados con penas de inhabilitación temporal para desempeñar cargos o comisiones en el servicio público de entre 6 y 10 años7. 2. Con respecto a medidas adoptadas en beneficio de las víctimas sobrevivientes a la masacre, informó que: i) inmediatamente después del ataque, brindó asistencia médica a los heridos; ii) se implementaron programas de atención de carácter permanente a efectos de coadyuvar en la recuperación y rehabilitación de las 7 personas con secuelas de incapacidad física; iii) se ejecutaron planes en materia de asistencia psicológica, trabajo social, nutrición y salud comunitaria, en beneficio de las víctimas sobrevivientes y de los familiares de aquellas fallecidas; iv) se coordinó con la mesa directiva de “Las Abejas” la elaboración de un “Plan de Acciones” para la atención de los afectados. Adicionalmente, aseguró que 40 personas han sido beneficiadas con el pago de indemnizaciones, en concepto de “apoyo económico a los familiares de las víctimas de Acteal, Municipio de Chenalhó, Chiapas”. 7Informa que los funcionarios públicos sancionados fueron el Secretario General de Gobierno del Estado de Chiapas, el Subsecretario de Gobierno, el Coordinador General de la Policía del Estado y su Jefe de Asesores, el Procurador General de Justicia del Estado, el Secretario Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad Pública del Estado, el Subprocurador de Justicia Indígena, el Director de la Policía de Seguridad Pública del Estado, el primer oficial de la Policía de Seguridad Pública del Estado y el segundo oficial de la Policía de Seguridad Pública del Esta 168 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES Agotamiento de los recursos internos. El artículo 46.1.a de la Convención Americana dispone que, para que sea admisible una denuncia presentada ante la Comisión Interamericana de conformidad con el artículo 44 de la Convención, es necesario que se hayan intentado y agotado los recursos internos conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos. Este requisito tiene como objeto permitir que las autoridades nacionales conozcan sobre la supuesta violación de un derecho protegido y, de ser apropiado, lo solucionen antes de que sea conocida por una instancia internacional. Adicionalmente, el artículo 46.2 de la Convención prevé que el requisito de previo agotamiento de los recursos internos no resulta aplicable cuando: a) no exista en la legislación interna del Estado de que se trata el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que se alega han sido violados; b) no se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos a la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos, y c) haya retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos. En conclusión, la Comisión observa que, a más de 12 años8 de ocurrida la masacre de Acteal, aún están siendo realizadas diversas diligencias de investigación a efectos de determinar responsabilidades. Considera la CIDH que dicho lapso es lo suficientemente extenso como para aplicar la excepción al agotamiento de los recursos domésticos, de conformidad con lo establecido en el artículo 46.2.c. de la Convención. Presentación de la petición. Conforme a lo dispuesto en el artículo 46.1.b de la Convención para que una petición pueda ser admitida, debe presentarse dentro del plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que la parte denunciante fue notificada de la decisión definitiva dictada a nivel nacional. La norma de los seis meses garantiza certidumbre y estabilidad jurídica una vez que una decisión ha sido adoptada. A su vez, el artículo 32 del Reglamento de la Comisión establece que en los casos en los cuales resulten aplicables las excepciones al previo agotamiento de los recursos internos, la petición deberá 8Recomendación hecha en el año 2010. 169 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD presentarse dentro de un plazo razonable, a criterio de la Comisión. Conclusiones de la Comisión. 1. La Comisión concluye que tiene competencia para conocer la denuncia presentada por los peticionarios y que la petición es admisible, de conformidad con los artículos 46 y 47 de la Convención, por la presunta violación de los artículos 4, 5, 8, 19 y 25 de la Convención Americana en conexión con el artículo 1.1 del mismo convenio. Asimismo, decide declarar inadmisible la petición en cuanto se refiere a la presunta violación del artículo 17 de la Convención Americana (respecto de la protección de la familia). 2. En virtud de los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos, y sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, La comisión decide: 1. Transmitir el presente informe a los peticionarios y al Estado. 2. Continuar con su análisis de los méritos del caso. 3. Publicar el presente informe e incluirlo en el Informe Anual de la Comisión a la Asamblea General de la OEA.9 VI. Derecho a la vida como prerequisito de todos los derechos humanos. El derecho a la vida es un derecho humano fundamental, cuyo goce pleno es unprerrequisito para el disfrute de todos los demás derechos humanos. De no ser respetadotodos los derechos carecen de sentido.10. Así como lo menciona la Convención Interamericana, este derecho se encuentra dentro del grupo de derechos que no pueden ser suspendidos en ningun caso, ni siquiera en casos de guerra, peligro público u otras amenazas a la independencia o seguridad de los Estados Partes11. Con esta puntualización hecha en 9 Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., al 1º día del mes de noviembre de 2010. (Firmado): Felipe González, Presidente; Dinah Shelton, Segunda Vicepresidenta; Luz Patricia Mejía Guerrero, María Silvia Guillén y Rodrigo Escobar Gil, Miembros de la Comisión 10Silva García, Fernando. Jurisprudencia Interamericana sobre Derechos Humanos, Criterios esenciales. México 2011. Pág. 24. 11Artículo 27.2 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos. 170 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES la Convención, los Estados tienen la obligación de garantizar la creación de las condiciones necesarias para que no se produzcan violacionesde ese derecho inalienable, poniendo también como obligación su respeto y el impedimento de que cualquier agenteatente contra el mismo. El cumplimiento del artículo 4, relacionado con el artículo 1.1 de la Convención Americana, no sólo presupone que ninguna persona sea privada de su vida arbitrariamente, sino que además requiere que los Estados tomen todas las medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho a la vida, bajo su deber de garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos de todas las personas bajo su jurisdicción12. Otros Casos de Masacre. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este hecho ocurrido en chiapas no resulta aislado, ya que al recurrir a la jurisprudencia de la Corte Interamericana podemos observar el sin número de casos similares que en latinoamerica han ocurrido, por citar algunos se mencionan: 1.- Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia: El caso se refiere a la responsabilidad internacional del Estado por la desaparición forzada y ejecución extrajudicial de un grupo de personas de Pueblo Bello por parte de un grupo paramilitar, así como a la falta de investigación y sanción de los responsables de los hechos.13 2.- Masacre de Mapiripán Vs. Colombia: El caso se refiere a la responsabilidad internacional del Estado por la muerte, lesiones y abusos cometidos en contra de pobladores de la localidad de Mapiripán por parte de agentes paramilitares, así como la falta de investigación y sanción de los responsables.14 12Silva García Fernando, Jurisprudencia Interamericana sobre Derechos Humanos, Criterios esenciales. México 2011. Pág. 25. 13 Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C No. 140. Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2004. Serie C No. 109. 14. Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 23 de noviembre de 2012. 171 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD 3.- Masacre de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador: El caso se refiere a la responsabilidad internacional del Estado por el operativo militar, en siete localidades del norte del Departamento de Morazán, en las cuales aproximadamente un millar de personas habrían perdido la vida, así como por la falta de investigación de los hechos y sanción a los responsables.15 4.- Masacre Plan de Sánchez Vs. Guatemala: El caso se refiere a la responsabilidad internacional del Estado por la masacre de 268 personas en Plan de Sánchez, así como por la falta de investigación y sanción de los responsables16. VII. Conclusiones. 1.- Del motivo de los hechos no creemos que existen muchas dudas; sucedió en una Ermita o campamento de desplazados muy pobre del Municipio Chenalhó, en el Estado de Chiapas, ACTEAL en donde una mañana del mes de diciembre de 1997 el 22 para ser exactos, un grupo de indígenas tzotziles oraban por la paz en su Estado, cuando repentinamente otro grupo de indígenas aproximadamente 100, armados con fusiles de alto poder abrieron fuego en contra de los primeros, privando de la vida a 45 de ellos entre los que se encontraban niños, mujeres, algunas embarazadas y hombres adultos, en el momento también habrían resultado 26 personas heridas. Los ejecutores materiales fueron reconocidos como fuerzas paramilitares o instrumentos protegidos, financiados y entrenados por las autoridades mexicanas (Gobiernos Federal, Estatal y Municipal) en aplicación de una política estatal de lucha contra la insurgencia. Se establece como contexto de la matanza el enfrentamiento que desde 1994 se dio entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional y las fuerzas de seguridad nacionales en Chiapas y con este motivo se habían formado grupos paramilitares, integrados por campesinos, indígenas y caciques o terratenientes entrenados por fuerzas militares y que habían 15 Corte IDH Caso Masacre de El Mozote y Lugares Aledaños Vs. El Salvador. Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 22 de marzo de 2012. 16 Corte IDH. Caso Masacre Plan de Sánchez Vs. Guatemala. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 21 de febrero de 2011. 172 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES actuado en forma conjunta con el Ejército Federal y la Policía, para desplazar a la población y destruir las supuestas bases del EZLN, ya que se consideraba el Municipio de Chenalhó una de las zonas más afectadas por el clima de violencia y Acteal una de las bases de apoyo del EZLN. Esta línea de investigación encuentra su sustento al tener como hecho cierto que el día de los hechos la policía que se encontraba en el lugar estando enterada y advertida de lo que sucedía no intervino, ni intentó evitar la masacre y mucho menos enfrentar y perseguir a los agresores. De aquí se deduce que todo estaba planeado y fríamente calculado. 2.-La violencia es, por definición, un acto criminal, y eso fue lo que ocurrió en Acteal, y lo que menos se esperaba era la aplicación firme de la justicia. Definitivamente en Chiapas existió una problemática socio- política que causo la muerte de más de 45 personas. De lo anterior se reflejan las fallas tanto en el sistema de impartición de justicia como en el órgano investigador, en los cuales existieron violaciones a derechos humanos, como el de la vida, y el acceso a la justicia. Es de precisar que después de la masacre llegaron cerca de 5 mil elementos del ENM a Chiapas justificando una “labor social” y protección a la población civil, a lo que a todas luces fue una pantalla por parte del gobierno. No se detuvieron a los verdaderos criminales, a los que planearon y ordenaron la comisión del crimen. Por eso, a la luz del derecho internacional siguen siendo criminales que habrán de juzgarse si se quiere recuperar el decoro del Estado mexicano en el concierto de las naciones. El poder económico y el poder político tienden un manto de impunidad sobre sus actos delincuenciales y así es muy remoto, casi una utopía, pensar que algún tribunal les haga pagar las culpas de los responsables 3.-Aunque la culpabilidad de los indiciados quedó plenamente demostrada a través de los testimonios de los sobrevivientes de la masacre quienes identificaron y señalaron a los autores materiales de los crímenes; durante el juicio, los sobrevivientes se confrontaron con sus verdugos identificándolos, con lo cual se consideró, entre otras pruebas, penalmente responsables a los procesados imponiéndoseles las penas de treinta y seis años tres meses de prisión. La sentencia fue impugnada por los sentenciados mediante recurso de apelación y 173 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD con ello se logró que se les modificara la sentencia recurrida pero continuó prevaleciendo la prisión de treinta y seis años tres meses. Inconformes con el fallo de apelación los sentenciados promovieron amparos directos en los cuales el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito les negó el amparo y protección de la Justicia Federal en contra de la sentencia pronunciada por el Segundo Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito. El diez de mayo de dos mil diez, los sentenciados promovieron incidente de reconocimiento e inocencia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aduciendo que el doce de agosto de dos mil nueve, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver cuatro amparos directos, determinó declarar que eran pruebas ilícitas las declaraciones de los testigos sobrevivientes de la masacre durante el proceso judicial. Con base en la resolución de la Primera Sala, los sentenciados manifiestan que comparecen a solicitar el reconocimiento de su inocencia, ya que tales pruebas declaradas ilícitas fueron la base para que se les condenara de manera definitiva. El diez y ocho de enero de 2011, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reasumió su competencia originaria, en el Caso Acteal, para conocer del reconocimiento de inocencia de los sentenciados y finalmente, se les otorgó la libertad. Actualmente no existe ningún imputado por los crímenes de Acteal, ni autores materiales ni mucho menos intelectuales. 4.-Posterior al análisis realizado, se puede caer en cuenta de la falsa justicia que existe en el estado mexicano, y en caso de haberla, lo tardía que esta resulta. Al exponer este caso se intenta hacer un llamado a las autoridades, transnacionales, para que con su colaboración se logre rescatar la ya tan dañada imagen del acceso a la justicia como derecho humano. Pareciera que el solo actuar de la Comisión Interamericana no fuera suficiente para culminar con los procedimientos legales de este trágico suceso. Es por ello que se estima prudente la intromisión tanto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos como la Corte Penal Internacional, para así agotar 174 MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES definitivamente todos los recursos posibles que el ser humano tiene para invocar justicia. No podemos seguir ignorando ese fuerte llamado de la sociedad implorando justicia, no podemos seguir haciendo la vista gorda a las infamias de unos cuantos poderosos que abusan de los más desprotegidos, esos desprotegidos que ven lejana su justicia y su sueño de paz, porque de lo contrario estos hechos van a continuar repitiéndose en nuestro país y el mundo. Fuentes de Investigación Comisión Nacional de Derechos Humanos, Federación Mexicana de Organismos Públicos de Protección y Defensa de los Derechos Humanos, Manual para la calificación de hechos violatorios de Derechos Humanos, Marzo 1998. Chacón Rodríguez, José Luis. La Última Instancia en la Protección y Defensa de los Derechos Humanos en México. Chihuahua México 2012. Aldunate, E. "Jurisdicción constitucional y cosa juzgada constitucional", en Revista Chilena de Derecho, XXIV Jornadas de Derecho Público. Gascón, M. "La justicia constitucional: entre legislación y jurisdicción", en Revista Española de Derecho Constitucional, año 14, N° 41 mayo-agosto 1994. Silva García, Fernando. Jurisprudencia Interamericana sobre Derechos Humanos, Criterios esenciales. México 2011. Pág. 24 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, INFORME No. 146/10 PETICION 212-05 ADMISIBILIDAD MANUEL SANTIZ CULEBRA Y OTROS (MASACRE DE ACTEAL) MEXICO Pacto de San José de Costa Rica Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Código de Procedimientos Penales Federal Código de Procedimientos Penales del Estado de Chiapas www.scjn.gob.mx www.diputados.gob.mx www.lajornada.unam.mx www.scielo.org.mx www.redalyc.org 175 ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/TematicaPub. aspx 16 Noviembre 2013 21:00 http://moodle2.unid.edu.mx/dts_cursos_mdl/pos/DE/JP/AM/05/j uicio_amparo_historia.pdf 18 noviembre 2013 http://www.jornada.unam.mx/2013/07/19/politica/015n1pol 20 noviembre 2013 12:15 https://www.scjn.gob.mx/Cronicas/Cronicas%20del%20pleno%2 0y%20salas/cr-acteal-D.pdf 20 noviembre 2013 13:00 http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S071809502005000100004 &script=sci_arttext&tlng=en2 6 noviembre 2013 21:45 http://www.frayba.org.mx/archivo/informes/981201_acteal_entre _el_duelo_y_la_lucha_frayba.pdf 26 noviembre 2013 22:40 http://www.rebelion.org/noticia.php?id=57875 16 octubre 2014 12:20 http://www.eluniversal.com.mx/notas/891660.html 17 octubre 2014 18:10 http://indignados.jornada.com.mx/recientes/editorial-acteal-15anos-de-impunidad 17 octubre 2014 18:35 176 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Alicia Ramos Flores* Jaime A. Caraveo Valdez** José Luis Sáenz Domínguez*** SUMARIO: I. Introducción II. La teoría general de sistemas III. El sistema fiscal IV. Conceptos básicos V. Antecedentes de la reforma fiscal de 2014 VI. La reforma fiscal 2014 VII. La educación y el sistema fiscal VIII. Conclusiones Resumen El presente trabajo tiene por objeto hacer un estudio sobre la base de la teoría general de sistemas1, sobre la interconexión que existe entre el sistema fiscal en México y el sistema educativo, por tal razón se analizarán los preceptos constitucionales que tienen relación con el tema, el código fiscal, las principales teorías pedagógicas y la tendencia hacia la educación virtual así como lo relativo a los sistemas de informática y su aplicación en el sistema fiscal y en razón de ello entender el porqué de la necesidad de que el proceso educativo incorpore nuevas tecnologías a la enseñanza y el sistema fiscal desarrolle una adecuada normativa con visión sistémica. Palabras claves Visión sistémica, seguridad social, reforma fiscal, informática, educación virtual. * Doctora en Derecho, Consejera Técnica, Maestra de Tiempo Completo, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. E-mail: [email protected] ** Doctor en derecho, Maestro de Tiempo Completo, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. E-mail: [email protected] *** Doctor en Derecho, Secretario de Posgrado, Maestro de Tiempo Completo, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. E-mail: [email protected] 1 Ver. Bertalanffy Von, L. (1959) "The Theory of Open Systems in Physics and Biology". En: Science. Nº3. 1959. Luhman, N. (1991) Sistemas Sociales, Lineamientos para una Teoría General México Alianza Editorial, Universidad Iberoamericana. ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Abstract This paper aims to make a study about the base of general theory of systems, the interconnection between the tax and education system in Mexico system , that’s why the constitutional provisions that relate to the topic, the tax code, the main pedagogical theories and the trend toward virtual education as well as on computer systems and their application in the tax system and understand the reason why the need for the educational process incorporates new technologies teaching and the tax system to develop a systemic view appropriate legislation will be analyzed. Key words System, systematic view, tax, security, social tax reform, computers, virtual education. I. Introducción Es un hecho que un problema del sistema Financiero Mexicano, es la falta de un sistema fiscal, eficiente y eficaz, ya que no todos cumplen con la obligación de contribuir al gasto público, mediante el pago de impuestos y de los que lo hacen no todos lo realizan en forma puntual; unos pagan de más y otros de menos, por lo que se le atribuye al actual sistema recaudatorio, que no es justo ni equitativo. Otro aspecto importante es que es indudable que el Gobierno Federal, ha venido modernizando sus sistemas recaudatorios, incorporando nuevas tecnologías, como lo son la factura, la presentación de las declaraciones, las consultas al contribuyente, todo ello mediante medios electrónicos y que sin embargo a pesar de estos esfuerzos es muy amplia la base de contribuyentes que no se indexan al sistema. Lo anterior tiene varias causas probables, la primera que no todos los ciudadanos tienen acceso a los sistemas electrónicos, que aun y cuando una parte conoce del manejo de la computadora, carece de habilidades para ingresar a la comunicación electrónica, la segunda que el sistema recaudatorio no ha encontrado la manera de incorporar a las personas que se desenvuelven en el ámbito de la economía informal y por último que no se ha encontrado un mecanismo que simplifique la actividad recaudatoria del Estado y en este marco de ideas es donde convergen la necesidad primero de incorporar a todos los mexicanos al proceso educativo y 178 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL segundo de incorporar en los procesos de enseñanza aprendizaje, el uso de los sistemas y medios electrónicos, para en lo futuro tener ciudadanos capacitados para las nuevas formas de comunicación y que estos medios han venido desarrollando. Es ante estos imperativos que la educación virtual tiene relevancia, ya que es un hecho también incontrovertible, que la capacidad del Estado Mexicano para brindar educación presencial en forma tradicional en todo el territorio nacional es limitada, tanto por razones geográficas, como de carácter económico, de ahí que una alternativa ha sido la educación a distancia, siendo uno de los primeros medios el uso de la televisión en el proyecto de la telesecundaria, pero dados los avances tecnológicos, por vía de la informática y la cibernética, con él envió de la señal vía satelital, es obvio que este sistema ya resulta obsoleto, y la educación a distancia se debe entender desde otra perspectiva, que es la intercomunicación docente-alumno por medio del uso de programas computacionales, a través de la educación virtual, lo cual es un reto si no se cuenta primero con los equipos necesarios y segundo con las habilidades y empatía de docentes y alumnos en el uso de estas herramientas, las cuales una vez desarrolladas, en el futuro evidentemente tendrán un impacto también en la conectividad con los sistemas gubernamentales, entre ellos el del sistema fiscal. En efecto, actualmente no se ha logrado la conectividad entre todos los causantes y los órganos recaudatorios primero porque ante la gran cantidad de normas fiscales existentes, para los ciudadanos es imposible seguir activamente la labor legislativa e incluso establecer y determinar cuáles son los impuestos a pagar y cómo ello se refleja también en los operadores del sistema fiscal a quienes también les es difícil conocer toda la gama de disposiciones legales de la materia, de ahí que haya especialistas por impuestos o trámites y, ante ello, es que se puede entender la falta de aceptación del sistema, lo que hace necesario un examen de la legitimidad de las normas del mismo, es decir de su autorización y aceptabilidad, ya que esta última se basa fundamentalmente en la confianza general en el sistema, de tal 179 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ manera que como dice Kaarlo Tuor2 muchos productos del sistema coinciden con los objetivos inmediatos de la gente porque son necesarios para la supervivencia de la especie y en este caso, el Estado por su función primaria de brindar seguridad pública, pero esta confianza general en el sistema se tambalea y el sistema y sus productos se vuelven sospechosos si no cumplen con el respeto de los principios a que van orientados y en el caso que nos ocupa, éste es el velar por los principios de legalidad, equidad y justicia distributiva y como consecuencia de ello lograr una justa distribución del ingreso fiscal. Las disposiciones jurídicas forman una totalidad sistemática y esto se manifiesta ya en la expresión de sistema jurídico, que incluye los principios, conceptos y teorías jurídicas generales, cuyo conjunto forman doctrinas generales, por lo que los sistemas jurídicos deben guardar racionalidad interna y es un hecho que ante la abundancia de reformas a veces se pierde esa racionalidad y se producen efectos paralelos, ya que ante una regulación, por una parte, desmesurada y por otra, demasiado abierta, se quiebra la racionalidad interna del derecho, lo que se pone en peligro su coherencia interna, es decir, su conexión sistémica interna, afectando principios fundamentales y que en este caso tienen que ver con el hecho de que todos los mexicanos tienen que contribuir al gasto público en la medida de sus posibilidades y en función de ello es que se hace necesaria una legislación no solo con validez normativa, sino también axiológica y fáctica, para que logre el respaldo y la confianza general. II. La teoría general de sistemas Antes de hablar del sistema fiscal, es necesario comprender realmente que se entiende por sistema, ya que, si bien es cierto, ésta es una palabra muy recurrida, resulta innegable que en algunos casos, se pierde de vista cuáles son los presupuestos y contenidos básicos de un sistema, a partir de la Teoría General de Sistemas. De manera resumida es necesario recordar que la primera formulación en este sentido es atribuible al biólogo Ludwig Von 2 Aarnio A, (1991) Lo racional como razonable, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1991, p. 42. 180 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Bertalanffy, a quien se le reconoce la creación y desarrollo de esta teoría y que parte de la idea que la TGS3 debe constituirse en un mecanismo de integración, entre las ciencias naturales y sociales y ser al mismo tiempo, un instrumento básico para la formación y preparación de científicos y sobre estas bases, es que constituye en 1954 la sociedad para la investigación General de Sistema (Society for General Systems Research.) cuyos objetivos fueron los siguientes: a) Investigar el isomorfismo de conceptos, leyes y modelos en varios campos y facilitar las transferencias entre aquellos; b) Promoción y desarrollo de modelos teóricos en campos que carecen de ellos; c) Reducir la duplicación de los esfuerzos teóricos; d) Promover la unidad de la ciencia a través de principios conceptuales y metodológicos unificadores.4 Para Ludwig Von Bertalanffy se puede establecer una filosofía de sistemas, ya que toda teoría científica de gran alcance tiene aspectos metafísicos5, distingue en esta una ontología, una epistemología y una filosofía de valores, la ontología6 que se aboca a la definición de un sistema y al entendimiento de cómo están plasmados los sistemas en los distintos niveles del mundo de la observación, es decir, la ontología se preocupa de problemas tales como el distinguir un sistema real de un sistema conceptual. Los sistemas reales son, por ejemplo, galaxias, perros, células y átomos, los sistemas conceptuales son la lógica, las matemáticas, la música y en general, toda construcción simbólica, a su vez entiende la ciencia como un subsistema del sistema conceptual, definiéndola como un sistema abstraído en tanto que la epistemología se refiere a la distancia de la TGS con respecto al positivismo o empirismo lógico, y este autor, señala que la epistemología del positivismo lógico es fisicalista y atomista; fisicalista en el sentido que considera el lenguaje de la ciencia de la física como el único lenguaje de la ciencia y por lo tanto, la física como el único modelo de ciencia; atomista en el sentido que 3 Teoría General de los Sistemas. 4 Bertalanffy, Von L. (1989) Teoría General de los Sistemas Fondo de Cultura, México pp. 13 y 14. 5 Ídem, p. 114. 6 Ídem, p. XV. 181 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ busca fundamentos últimos sobre los cuales asentar el conocimiento, que tendrían el carácter de indubitable.7 Refiere que "la realidad” es una interacción entre conocedor y conocido, dependiente de múltiples factores de naturaleza biológica, psicológica, cultural, lingüística, etc. y que incluso la propia física nos enseña que no hay entidades últimas tales como corpúsculos u ondas, que existan independientemente del observador, esto conduce a una filosofía ‘perspectivista’ para la cual la física, sin dejar de reconocerle logros en su campo y en otros, no representa el monopolio del conocimiento. Por otra parte la filosofía de valores de sistemas se preocupa de la relación entre los seres humanos y el mundo8, pues señala este tratadista que la imagen del ser humano diferirá si se entiende el mundo como partículas físicas gobernadas por el azar o como un orden jerárquico simbólico, la TGS no acepta ninguna de esas visiones de mundo, sino que opta por una visión heurística. Finalmente Von Bertalanffy reconoce que la teoría de sistemas comprende un conjunto de enfoques que difieren en estilo y propósito, entre las cuales se encuentran: La teoría de conjuntos (Mesarovic); La teoría de las redes (Rapoport); Y que en forma coincidente se desarrollaron bajo esta misma perspectiva diversas tendencias, entre las que destacan: La dinámica de sistemas (J.Forrester)9; La cibernética10 (Wiener 1948) que fue en los años cuarenta una nueva rama de la ciencia que se ocupó de los problemas de la comunicación y del control, agrupando diversas teorías que explicaban tanto el comportamiento de las máquinas como del ser humano utilizando conceptos tales como información, comunicación, fiabilidad o confianza y realimentación (feedback) y el centro de su atención fueron los patrones de organización y la capacidad de autorregulación del sistema para mantenerse en equilibrio; La 7 Ídem, p. XVI. Ídem, p. XVII. 9 Ver: Forrester, J.W. (1968) Principles of Systems. Wright-Allen Press. 1968. Hall, A.D. & R.E. Fagen. "Definición of System". En: General Systems. Jg 1. 1975. 10 Ver: Wiener, N. (1974). Cibernética, R. Carnap & Morgenstern Matemáticas en las ciencias del comportamiento. Madrid: Alianza Universidad. Y Wiener, N. Cibernética y Sociedad. Editorial Sudamericana. Buenos Aires. 1979. 8 182 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Teoría de la información (Shannon y Weaver 1949) 11 que se relaciona con el resto de teorías por la identificación de los mensajes codificados en la comunicación como patrones de organización; La teoría de los autómatas (Turing); La teoría de los juegos (Von Neumann 1947), entre otras. Por eso, la práctica del análisis aplicado de sistemas tiene que tomar en cuenta diversos modelos, de acuerdo con la naturaleza del caso y con criterios operacionales, sin perder de vista que algunos conceptos, modelos y principios de la TGS, como el orden jerárquico, la diferenciación progresiva, la retroalimentación, etc. son aplicables a grandes rasgos a todos los sistemas materiales, psicológicos y socioculturales. En las definiciones más comunes se identifican los sistemas como conjuntos de elementos que guardan estrechas relaciones entre sí, que mantienen al sistema directo o indirectamente unido de modo más o menos estable y cuyo comportamiento global persigue, normalmente, algún tipo de objetivo (teleología), esta definición que se concentra fuertemente en procesos sistémicos internos debe, necesariamente, ser complementada con una concepción de sistemas abiertos, en donde queda establecida como condición para la continuidad sistémica el establecimiento de un flujo de relaciones con el ambiente. Bertalanffy, al exponer la teoría General de Sistemas en relación al hombre se enfoca primeramente a analizarla sobre la base de los avances de la psicología y señala, que un principio importante, es el estímulo-respuesta, otro el ambientalismo, el de equilibrio, el de economía y señala que la crisis de la Psicología se debe a trabajar con el hombre bajo el modelo de hombre robot12 y a partir de esta crítica indica que actualmente se está desarrollando un sistema activo de personalidad13. Es a partir de estas reflexiones que en un sentido amplio, como lo señalan, Arnold, M y Osorio, F., “la Teoría General de Sistemas se presenta como una forma sistemática y científica de aproximación y representación de la realidad y al mismo tiempo, 11 Shannon, C. E., & Weaver, W. (1998). The mathematical theory of communication. USA: University of Illinois Press. 12 Bertalanffy, Von L., Ob. cit. pp. 197-199 13Ídem., p. 202. 183 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ como una orientación hacia una práctica estimulante para formas de trabajo transdisciplinarias”.14 De ahí que en la actualidad sea muy común que ante este nuevo enfoque de analizar y resolver los problemas de la ciencia, se haya vuelto una expresión común el término de sistema, sin embargo se omite considerar que la Teoría de los sistemas, tiene presupuestos básicos y si bien parte del principio que toda unidad se constituye de diversos elementos y las interrelaciones que se dan entre estos elementos van constituyendo el sistema, tal y como lo explica Von Bertalanffy, esta explicación simple, se hace compleja ante la gran diversidad de elementos que interactúan en cada sistema y con mayor razón cuando se aplica a las relaciones humanas, las cuales se pueden descomponer en un sinnúmero de unidades, por lo que, para el desarrollo del ser humano y su interrelación con el Estado, es necesaria la integración de una multiplicidad de sistemas, ya que está relacionado con una gran diversidad de unidades y es así como nos referimos a que existe un sistema financiero, un sistema económico, un sistema educativo, un sistema de seguridad social, etc. Ahora bien, como lo señala Luhman,15 El punto de partida de cualquier análisis teórico sistémico de una sociedad, debe consistir en la diferencia entre sistema y entorno, entendio este último como el conjunto de elementos que tienen influencia sobre los elementos del sistema o son influidos por él, aunque no pertenecen al mismo sistema. La actual teoría de sistemas se fundamenta en una constatación que atañe a la complejidad estructural de la sociedad contemporánea y que ha acarreado la diferenciación de sistemas que recrean de forma objetiva la gestión de espacios sociales de forma independiente y autónoma de otros subsistemas y en este sentido Luhmann16 la describe como un sistema recíproco de comunicación. Esta teoría adopta una forma estructural, como lo es la emergencia evolutiva de círculos comunicativos cerrados, cada 14 Arnold, M y Osorio, F. (1998). Introducción a los conceptos básicos de la teoría general de sistemas Ob. Cit. Pág. 40 15 Luhman N., (1991) Sistemas Sociales, Lineamientos para una Teoría General, México, Alianza/iberoamericana, Pág. 39. 16 Ídem, p. 39. 184 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL uno de los cuales, desarrolla una función propia, si tales círculos son cerrados, se produce una diferenciación sistémica de modo tal, que cada sistema se forme distinguiéndose de un entorno, lo que da lugar a un modelo dinámico en el que cada subsistema (o sistema parcial), introduce el resto del sistema social como un entorno interno y además, mantiene la idea de que cada subsistema es autorreferente, lo cual introduce un importante sesgo en la formulación de la teoría del conocimiento, ya que en principio significa que las operaciones no pueden apoyarse sino sobre anteriores operaciones de la misma naturaleza, así por ejemplo, las decisiones políticas, como elementos del sistema político sólo son posibles sobre la base de decisiones políticas anteriores y sólo se les puede relacionar con una red de decisiones de ese tipo que se diferencian de las decisiones económicas, legales, religiosas, etc.17 En base a lo anterior, tenemos por tanto en primer lugar que el sistema jurídico es un sistema conceptual, abstraído de la realidad, compuesto de una serie de subsistemas, que tiende a describir conductas, funciones y comportamientos humanos sobre principios unificadores, con base a una filosofía de valores, un sistema que se puede aplicar con diversos modelos de acuerdo a la naturaleza de sus fines, (teleología) y con criterios operacionales, como el orden jerárquico, la diferenciación progresiva, la retroalimentación, y que se puede distinguir primero por la independencia de sus partes, pero a su vez en las fronteras de sus subsistemas. En ese marco de ideas el sistema jurídico a su vez es un subsistema del sistema de control del estado, en el cual su fuerza coercitiva es su principal herramienta, para lograr sus fines, además dada su naturaleza ante la movilidad y la constante evolución del ser humano, es un sistema abierto que importa y procesa continuamente información de otros ambientes, estableciendo permanentemente intercambios con su ambiente, como lo son los procesos legislativos, jurisdiccionales o de la doctrina, en un continuo proceso de morfogénesis, es decir de adecuación y modificación de sus formas, con el objeto de conservarse viable, que tiene atributos definidos a veces en la norma que los crea o a través de los procesos judiciales que la 17 Ibíd. 185 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ interpretan, que siempre tiende a equilibrios mediante la importación de elementos externos para la mejor comprensión de la conducta humana y la más óptima aplicación del derecho. Aunado a lo anterior, tiene una estructura que se precisa en las normas orgánicas, los reglamentos y los manuales de operación, donde se establecen la demarcación de la competencia, jurisdicción y facultades de los encargados de operar el sistema y del ámbito espacial, material y territorial de su aplicación y que por tal no se puede comprender si no se toma en cuenta la diferencia entre el sistema y su entorno, ya que se debe construir respetando los círculos comunicativos que le son autorreferentes, como por ejemplo la jurisprudencia, los antecedentes legislativos, las decisiones de política del Estado. Ahora bien, tenemos que los sistemas jurídicos a su vez se componen de subsistemas como lo son los sistemas de normas ejemplo derecho fiscal, civil, penal, etc. y para la aplicación de dichas normas, el cual se define como el sistema procesal, que a su vez se pueden clasificar de acuerdo a su materia y características, otro subsistema del sistema jurídico es el que tiene que ver con la gestión pública de los operadores de los diversos subsistemas. III. El sistema fiscal El Estado para cumplir con sus fines como lo señalan Quintana Valtierra y Rojas Yáñez “realiza una serie de actos que en su conjunto se denominan 'actividad financiera', la cual, consta de tres pasos fundamentales, que se traducen en la liquidación y recaudación de los tributos (obtención de ingresos), administración del patrimonio y distribución de las sumas recaudadas”18, asimismo, el maestro Rodríguez Lobato considera al igual que Valdés Acosta, “que la actividad financiera del estado es aquella relacionada con la obtención, administración o manejo y empleo de los recursos monetarios indispensables para satisfacer las necesidades públicas.”19 18 Quintana Valtierra y Rojas Yáñez (2012) Derecho Tributario Mexicano 6ª Edición Editorial Trillas México. Pág. 31 19 Rodríguez Lobato Raúl (2001) Derecho Fiscal segunda edición Oxford University Press México pág. 3. 186 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Sin embargo, esta es una definición demasiado simple y práctica, ya que para entender esta compleja actividad, incluso se han elaborado varias teorías como lo son la representada por Adam Smith, David Ricardo, la de Gustavo del Vecchio, Wilfredo Pareto, Griziootti20, ya que en esta actividad que realiza el estado no se debe perder de vista que está encaminada al cumplimiento de las metas que lo definen, ya sea como un estado totalitario o liberal, ya sea como un estado capitalista o comunista, o de cualquier otra naturaleza según sus concepciones políticas. En ese orden de ideas, la actividad financiera del estado se ha dividido para su estudio, según el criterio de cada autor, así Jacinto Faya lo enmarca como Finanzas Publicas, Humberto Delgadillo lo divide en Derecho Financiero, Derecho Fiscal y Derecho Tributario, Quintana Valtierra Y Rojas Yáñez en principio ubican el estudio de los ingresos y egresos del Estado en el Derecho financiero al referirse a este como “ la parte del derecho objetivo que regula la actividad hacendaria del Estado”21 y en base a las tres etapas en que dividen la actividad Financiera del Estado dividen su estudio en Derecho fiscal, (que a su vez lo sub dividen en derecho tributario: sustantivo, administrativo, contencioso y penal.) Derecho patrimonial y Derecho presupuestario. Es claro que todos los autores en principio reconocen como un pilar de la actividad financiera del estado la actividad recaudatoria y así podemos observar que ya Maurice Duverger en la concepción clásica definía la hacienda pública como la “ciencia de los medios por los que el Estado procura y utiliza los recursos necesarios para la cobertura de los gastos públicos, mediante el reparto entre los individuos de las cargas resultantes”.22 Lo cierto es, que como ciencia se ha desarrollado en varias ramas, como son el derecho financiero, el derecho fiscal, el derecho tributario, ya que como lo señala Delgadillo “las actividades que realiza el Estado para la consecución de sus fines 20 Para mayor referencia ver Faya Viesca Jacinto (1986) en su obra Finanzas Publicas Editorial Porrúa S.A. México 1986 21 Quintana Valtierra y Rojas Yáñez ob. cit. Pág. 31 22 Citado por Faya Viesca Jacinto ob. Cit. pág. 1. 187 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ han variado en cantidad y contenido conforme se ha ido transformando la concepción de sus cometidos”.23 Así pues, queda claro que la actividad financiera del Estado, para su estudio se ha subdividido en diversas partes por tratarse precisamente de todo un sistema que tiene varios subsistemas, ya que en principio podemos afirmar que este es un sistema integral del cual se derivan varios subsistemas o sistemas parciales que a su vez tiene referencia en el sistema jurídico del Estado y en de esta forma a su vez como subsistema financiero, y en ese orden el derecho fiscal forma un subsistema del Estado y que a su vez se correlaciona con otros subsistemas como lo son el sistema de planeación, el sistema aduanero, el sistema de seguridad social, pero que además tiene sus propios subsistemas como son el recaudatorio, el de supervisión y auditoría de las obligaciones fiscales, el de defensa del contribuyente, el sistema de ejecución fiscal, entre otros, mismos que están regulados por leyes orgánicas, reglamentos, manuales y circulares. En estos subsistemas, es importante reconocer sus fronteras y círculos comunicantes, ya que no se pueden desarrollar en forma viable y óptima, si no tienen racionalidad interna, puesto que, como ya se mencionó, si no la tienen su entropía se va perdiendo, haciendo progresiva su desorganización hasta llegar finalmente a colapsarse, porque no cumplen con los principios o fines a que van orientados por no lograr una totalidad sistemática. Es por ello, que partiendo de este orden de ideas, tenemos que en primer lugar, para elaborar un modelo de sistema, entendido este como la construcción diseñada para identificar y mensurar relaciones sistémicas complejas, es necesario, primero definir los objetivos del sistema y, para ello, es preciso distinguir las relaciones relevantes en correspondencia a tales objetivos. Es a partir de este primer punto, que es necesario establecer cuáles son los objetivos del sistema fiscal, ya que si bien es cierto el Estado en un principio solo tenía como obligación principal el brindar seguridad pública, en la actualidad, este concepto se ha ampliado al de seguridad social y, al respecto, es importante definir qué se entiende por derecho a la seguridad 23 Delgadillo Luis Humberto (2007) Principios de Derecho Tributario Editorial Limusa S.A. de C.V. 5 edición México pág. 17 188 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL social y en ese contexto queda claro que todo ser humano aspira a una alimentación suficiente o bastante para satisfacer esa necesidad, a tener acceso a un sistema de salud, a vivienda digna, y a todo aquello que le es necesario para satisfacer sus necesidades más elementales, es decir en forma general en una primera etapa a contar con los satisfactores básicos y en una segunda etapa aspira a acceder a la cultura, el arte, el deporte, la recreación, es decir al bienestar general y es evidente que para lograr esas metas el ser humano se debe de esforzar a través del trabajo. De ahí, que hablar de vida digna tiene una inmediata vinculación con el trabajo y con la seguridad social, de tal forma que entendemos que el derecho, desde el punto de vista sociológico, se puede concebir como la reproducción de las relaciones sociales y de la relación de poder entre los grupos en una sociedad determinada24 y que, por tanto desde un punto de vista jurídico el Estado a través del derecho, ejerce un sistema de control social normativo, para el logro de sus fines, y entre estos está el de brindar seguridad social, como lo señala el artículo 25 constitucional25, en el cual se establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. En ese mismo tenor de ideas tenemos que ya en forma más específica, la constitución reconoce en el artículo cuarto los siguientes derechos fundamentales: Que toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad; la protección de la salud, a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar; que toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa; que los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral; que toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute 24 Correas Oscar Introducción a la Sociología Distribuciones Fontamara S.A. México 1999 Pág. 217 25 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, última reforma D.O.F 29-07-2010. 189 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. Como podemos ver en estos artículos se desprende que todos los habitantes del país tienen derecho a un sistema de bienestar social y seguridad social basado en el respeto de la dignidad humana que les garantice no solo la vida, sino también la libertad, la salud, alimentación, vivienda y el acceso a la cultura y la recreación. Por otra parte tenemos que otro subsistema que actúa en forma alterna y comunicante con el sistema fiscal es el subsistema de seguridad social ya que la única vía para lograr estas metas es el trabajo, en su concepción más amplia y sobre todo a través del establecimiento de un verdadero sistema de seguridad social, que en forma general de acceso a la población a las metas que se enuncian en los preceptos constitucionales antes mencionado, y como base de ese subsistema de seguridad social, se deben organizar otros subsistemas como lo son el del trabajo independiente, el del trabajo asalariado. En este tema, desde la primera redacción de la Constitución de 1917 se reconoce al trabajo como un derecho fundamental, no solo en el artículo 123, sino también en el artículo 526 y este subsistema es de trascendental importancia, ya que, si bien es cierto, el artículo 31 fracción IV de la carta magna señala que una de las obligaciones de los mexicanos es contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y que esta captación de recursos puede provenir tanto del impuesto sobre la renta como de otras fuentes de ingresos del causante fiscal. Lo cierto es que la generación del ingreso en los particulares sólo se da como resultado del trabajo, ya sea en sus propios excedentes o en sus inversiones productivas, es decir, a través de la obtención de rentas o inversiones; al final éstas sólo son el producto de lo que se obtiene por la vía del trabajo, en 26 En efecto el artículo quinto constitucional establece que a ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. Y que nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial y que nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento 190 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL cualquiera de sus manifestaciones, como patrón, trabajador asalariado, profesionista independiente, comerciante o industrial. Y sin este ingreso no hay captación de recursos para que el Estado pueda cumplir con sus fines, ya que el subsistema de captación de los ingresos, necesarios para los gastos públicos, es decir el sistema tributario, es la base del sistema fiscal, ya que como lo refieren Quintana Valtierra y Rojas Yáñez “para dar cumplimiento a los fines que constitucionalmente tiene encomendados. El Estado requiere de recursos”.27 Y para ello un aspecto fundamental es el cómo obtener dichos ingresos y como lo señala Luis Humberto Delgadillo: [C]omo punto de referencia para el análisis y agrupamiento de los ingresos del Estado tenemos como elemento fundamental la ley que los regula, denominada Ley de Ingresos de la Federación que emite anualmente el Poder Legislativo en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 74 fracción IV de la Constitución y de acuerdo con sus facultades establecidas en la fracción VII del artículo 73.28 Y, es en este ordenamiento, donde se define qué impuestos, las contribuciones o mejoras, los derechos, los productos y los aprovechamientos que van a ser exigibles en cada año fiscal así como cuáles son los ingresos que por endeudamiento o aportaciones de seguridad social se pueden captar, es decir se puede advertir que hay ingresos tributarios y no tributarios. Y frente al subsistema fiscal, es importante destacar que a pesar de la obligación constitucional de contribuir al gasto público, y de los ingresos considerados en la Ley de Ingresos, sin embargo, es una realidad que en México, la gran mayoría de la población económicamente activa se dedica a la economía informal y hace aportaciones muy pequeñas al gasto público porque no paga impuestos en forma directa y lo que se obtiene es en forma indirecta por los impuestos al consumo y al gasto, pero no por impuestos al ingreso. En contrapartida, este sector carece de acceso a un servicio médico, de capacidad económica para ser sujeto de un crédito para vivienda y tampoco cuenta con la cultura de la 27 28 Quintana Valtierra Jesús y Rojas Yáñez Jorge ob. Cit. pág. 31 Delgadillo Luis Humberto ob. Cit págs. 27 y 28. 191 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ prevención ni con los ingresos suficientes para establecer un fondo de ahorro o de contingencia para el futuro. Si bien, en una posición más privilegiada, están los trabajadores asalariados cuya relación se regula en el artículo 123 Constitucional, sector en el cual el patrón es el retenedor del impuesto sobre sus salario y, que por tanto, cuenta con una protección mayor, ya que sus ingresos se regulan por medio de los salarios mínimos generales, que se establecen conforme la Ley Federal del Trabajo, así como las diversas prestaciones a que tienen derecho, como lo son vacaciones, días de descanso, fondos de pensiones o de jubilación a través del Instituto Mexicano del Seguro Social29, pero a pesar de ello, también es una realidad que en este segmento existe un gran atraso para lograr que su nivel de vida sea en los estándares que aspira la Constitución. Algo similar ocurre en cuanto a los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, que se regulan en el inciso B del artículo 123 constitucional en donde de igual forma el Estado como patrón es el retenedor del impuesto y el cual se regula sobre bases mínimas, entre las cuales resaltan que deben tener centros para vacaciones y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares, se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados y que, además, el Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos30. 29 En la fracción XXIX del artículo 123 Constitucional se establece que es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares 30 Las aportaciones que se hagan a dicho fondo se administrarán y se otorgarán mediante créditos y estos derechos se regulan y prestan a través del Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado, (ISSSTE). 192 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Y en este sentido tenemos que México acorde a la declaración Universal de los derechos Humanos de 194831 da cumplimiento a este ordenamiento y a lo establecido en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, que señala que los Derechos económicos sociales y culturales son el derecho al desarrollo Progresivo, y que éste está definido como la obligación de adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados. IV. Conceptos básicos Para analizar el sistema fiscal mexicano, se tienen varias herramientas, pero en forma fundamental hay dos que son, la Ley de Ingresos de la Federación, en la cual se diseña el sistema tributario, ya que determina el marco legal que sustenta la política de ingresos de la federación para el ejercicio fiscal posterior y que es temporal, ya que sólo tiene una vigencia de un año, y la elaboración de la Ley de Ingresos debe estar directamente relacionada con los Criterios Generales de Política Económica, ya que en ésta se establecen las metas de recaudación fiscal, las tasas que se aplicarán a los distintos tipos de impuestos, la aplicación de estímulos fiscales, además de fijar los criterios y los plazos para cumplir con las obligaciones. La segunda es el presupuesto de Egresos de la Federación, que es la norma legal en la cual se etiqueta en que se va a utilizar el gasto público ya que el artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es muy claro al señalar que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior, precepto que como señala Hugo Carrasco “tiene como finalidad sujetar a la legalidad 31 En los artículos 22 a 27 establece como derechos económicos sociales y culturales el derecho al trabajo y a la Seguridad Social, el derecho a disfrutar del tiempo libre, a una jornada laboral razonable, a vacaciones periódicas pagadas. 193 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ las erogaciones que se realizan con base en el presupuesto, con el objeto de controlar el manejo y el ejercicio del gasto público en materia federal.”32 En ese orden de ideas es a través de estos ordenamientos que se puede advertir cuál es la política fiscal del Estado, la cual como señala Latapi se entiende como: [E]l conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con el objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que le ayuden a cumplir los objetivos de la política económica general. Los principales ingresos de la política fiscal son por la vía de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y el endeudamiento público interno y externo. La política fiscal como acción del Estado en el campo de las finanzas públicas, busca el equilibrio entre lo recaudado por impuestos y otros conceptos y los gastos gubernamentales 33. En México el sistema tributario tiene tres componentes importantes, el primero se refiere al marco legal que define las reglas sobre la base de las cuales se definen las figuras tributarias; el segundo, que comprende las técnicas fiscales, como la fiscalización de los impuestos mediante el uso de comprobantes fiscales, un sistema de comprobación fiscal, el cobro coactivo de multas, un padrón confiable de contribuyentes, etcétera; que se emplean en la recaudación, tendiendo a la equidad según los objetivos del gobierno y un tercero, que algunos autores desdeñan, que es la administración del sistema tributario que como encargado de aplicar las técnicas fiscales debe de contar con las herramientas y con los elementos humanos especializados necesarios para tener una estructura funcional que le permita ser eficiente en la recaudación fiscal, y que debe tener como objetivo eliminar los excesivos trámites burocráticos, así como el gran número de formas fiscales para pagar los impuestos y eliminar las prácticas de corrupción. 32 Carrasco Iriarte Hugo (2010) Derecho fiscal constitucional, 5ª. Ed., Oxford University Press, México, p. 375. 33 Véase Latapí Ramírez Mariano (1998) La Realidad de los Impuestos en México, , Sistemas de Información Contable y administrativa computarizada S.A. de C.V. SICCO México y Centro de Estudios de las Finanzas Públicas H. Cámara de Diputados LX Legislatura, febrero de 2007, disponible en: www.cefp.gob.mx 194 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Aunado a lo anterior, como lo señala Flavia Rodríguez también debe “ser elástico, o sea, que la recaudación que realiza el Estado debe crecer en un sentido más que proporcional a los cambios cuantitativos en el ingreso”34. Y en ello surge la necesaria toma de posturas ya que si el Estado tiene una reducida participación en la actividad económica, la población menos favorecida se verá en la necesidad de cubrir sus demandas con bienes privados básicos, debido a la restringida cobertura de bienes y servicios por parte del Estado, o bien un estado con mayor injerencia para que en forma subsidiaria proporcione a los menos favorecidos los servicios que no pueden obtener en forma privada, costos que tendrá que soportar en el gasto público, y para conseguir esto se necesita que el nivel de ingresos públicos sea mayor al nivel de gastos o creando los incentivos necesarios para estimular el ahorro del sector privado35 En cuanto al marco normativo, tenemos los siguientes ordenamientos como base de todo el sistema fiscal Mexicano: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos36, Ley General de Deuda Pública, Código Fiscal de la Federación37, Ley de Ingresos de la Federación y los presupuestos de egresos anuales38 y de estas derivan los demás ordenamientos como son la Ley de Impuesto Sobre la Renta39, Ley de Impuesto al Valor Flavia Rodríguez. “La política fiscal y las finanzas públicas en América Latina”, CEMLA. 35 Ver Samuelson, Paul A., Macroeconomía, Mc Graw Hill, 1995. 36 El artículo 31 fracción IV de la Constitución señala que son obligaciones de los mexicanos “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que se resida, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.” 37 Código Fiscal de La Federación Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación 14 de marzo de 2014. El Artículo 1º señala que “Las personas físicas y las morales, están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. Las disposiciones de este Código se aplicarán en su defecto y sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de los que México sea parte. Sólo mediante ley podrá destinarse una contribución a un gasto público específico”. 38 El artículo 73 de la Constitución señala que el Congreso tiene facultad: fracción “VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto” 39 Ley Del Impuesto Sobre La Renta publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 2013 “Artículo 1. Las personas físicas y las morales están obligadas al pago del impuesto sobre la renta en los siguientes 34 195 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Agregado,40 Ley de Impuestos Especiales sobre Producción y Servicios, Ley del Impuesto al Activo, Ley del Impuesto al Comercio Exterior, Ley Aduanera, Ley de Coordinación Fiscal, Ley del Sistema de Administración Tributaria entre otros. Resultando para nuestro estudio importante como herramienta de análisis primero la Ley de Ingresos de la Federación por ser el documento de carácter legal que faculta a las autoridades gubernamentales en materia de hacienda pública para hacer el cobro de los impuestos, derechos y cooperaciones y demás ingresos. Analizando esta ley llegamos a la conclusión, que como lo establece Mariano Latapi, nuestro país tiene tres grandes fuentes de ingresos, los ingresos tributarios, los ingresos no tributarios y los que provienen de Organismos descentralizados y paraestatales. En tanto los ingresos tributarios, son los que se refieren a la prestación en dinero o en especie, que el Estado fija unilateralmente y con carácter obligatorio, a todos aquellos individuos cuya situación coincida con la que la ley específica señala como hecho generador de un crédito fiscal como lo define el Código Fiscal de la Federación: casos: I. Las residentes en México, respecto de todos sus ingresos, cualquiera que sea la ubicación de la fuente de riqueza de donde procedan. II. Los residentes en el extranjero que tengan un establecimiento permanente en el país, respecto de los ingresos atribuibles ha dicho establecimiento permanente. III. Los residentes en el extranjero, respecto de los ingresos procedentes de fuentes de riqueza situadas en territorio nacional, cuando no tengan un establecimiento permanente en el país, o cuando teniéndolo, dichos ingresos no sean atribuibles a éste.” 40 Ley Del Impuesto Al Valor Agregado publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1978 Última reforma publicada el 11 de diciembre de 2013 “Artículo 1o.- Están obligadas al pago del impuesto al valor agregado establecido en esta Ley, las personas físicas y las morales que, en territorio nacional, realicen los actos o actividades siguientes: I.- Enajenen bienes. II.- Presten servicios independientes. III.- Otorguen el uso o goce temporal de bienes. IV.- Importen bienes o servicios. El impuesto se calculará aplicando a los valores que señala esta Ley, la tasa del 16%. El impuesto al valor agregado en ningún caso se considerará que forma parte de dichos valores. El contribuyente trasladará dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las personas que adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servicios. Se entenderá por traslado del impuesto el cobro o cargo que el contribuyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impuesto establecido en esta Ley, inclusive cuando se retenga en los términos de los artículos 1o.-A o 3o., tercer párrafo de la misma.” 196 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de sus accesorios o de aprovechamientos, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus funcionarios o empleados o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena .41 Ahora bien, el mismo Código Fiscal en el Artículo segundo, clasifica los ingresos tributarios como las contribuciones en: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.42 Los impuestos que define Hugo Carrasco Iriarte como “La contribución cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal inmediata de beneficio concreto relativa al contribuyente, pues lo que se paga se traduce en servicios públicos indivisibles”43, los cuales clasifica este autor en directos, indirectos, reales, personales, específicos, ad valorem, generales, especiales, con fines fiscales o extra fiscales y alcabalatorios. El Código Fiscal de la Federación los define como: [L]as contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este Artículo. II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado44. Para Luigi Gosa, el impuesto es una parte proporcional de la riqueza de los particulares, deducido por la autoridad pública 41 Ver artículo 4 del Código Fiscal de la Federación, Ob. cit. Ver artículo 2 del código Fiscal de la Federación Ob. Cit. en donde clasifica las contribuciones. 43 Carrasco Iriarte Hugo (2011) Diccionario de Derecho Fiscal Oxford University Press México pág. 378 44 Ver artículo 2 fracción I del código Fiscal de la Federación Ob. cit. 42 197 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ con el fin de proveer a aquella parte de los gastos de utilidad general que no cubren las rentas patrimoniales. Seligman señala que un impuesto es una contribución forzada de una persona para el gobierno, para costear los gastos realzados en interés común sin referencia a los beneficios especiales esperados45. Ahora bien, como impuestos directos, desde el punto de vista administrativo son los que recaen sobre las personas por la posesión o disfrute de la riqueza o del ingreso, gravando situaciones normales y permanentes que son más o menos estables y que pueden percibirse según listas normativas de causantes y tenemos por ejemplo los siguientes: impuesto sobre la renta, impuesto sobre la renta de sociedades, impuesto sobre utilidades extraordinarias, impuestos sobre bienes, impuestos de capacitación e impuestos sobre donaciones. En tanto que los impuestos indirectos, gravan las actividades productivas y comerciales como los son los derechos de exportación, derechos de importación, derechos sobre el consumo, impuestos sobre cifras de negocios, impuestos sobre transporte y el más recurrido el impuesto al valor agregado, de cuya naturaleza, se puede desentrañar cuales son las actividades que principalmente grava el Estado o bien cómo es que pretende llegar a recaudar ingresos de aquellos obligados a pagar impuestos que no lo hacen. Los ingresos no tributarios, representan la captación de recursos del Estado, que podemos señalar a contrario sensu que es la que no deriva del ejercicio del poder impositivo del Estado, es decir, del poder tributario, sino que deriva de ingresos distintos tal y como lo establece el Código Fiscal de la Federación en su artículo tercero, el cual refiere que: Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21 de este Código, que se apliquen en relación con 45 Ver Martínez Almazán, Raúl. (1996) Las finanzas del sistema federal mexicano, México 198 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su naturaleza46. Por esta razón, es que el mismo Código Fiscal establece que los mismos no necesariamente se aplicarán al gasto público, sino que al no ser impuestos destinados a éste, se señala que: [L]os aprovechamientos por concepto de multas impuestas por infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias que no sean de carácter fiscal, podrán ser destinados a cubrir los gastos de operación e inversión de las dependencias encargadas de aplicar o vigilar el cumplimiento de las disposiciones cuya infracción dio lugar a la imposición de la multa, cuando dicho destino específico así lo establezcan las disposiciones jurídicas aplicables47. De igual manera, en este rubro se encuentran los Derechos que como define el código Fiscal son “las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado”48. En ese plano el renglón más importante de la federación son los ingresos petroleros, que se componen de los ingresos por la venta de los hidrocarburos, los derechos por su venta y explotación y el aprovechamiento sobre rendimientos excedentes, estos ingresos, en su mayoría, se comportan de acuerdo al precio internacional del petróleo lo que provoca que los ingresos presupuestarios sean vulnerables en el tiempo, es decir que muestran un comportamiento volátil debido a que están asociados directamente con el precio por barril de petróleo observados en el mercado internacional, por lo que los ingresos petroleros al estar vinculados con el precio internacional del barril del petróleo el cual siempre será distinto al precio fiscal estimado para el ejercicio que corresponda, ocasiona que, en algunos casos, sean deficitarios o bien en otros se obtengan ingresos excedentes, como puede ser en el caso de los derechos a los hidrocarburos y al gas natural y los aprovechamientos que se obtienen por la exportación de petróleo crudo y los impuestos a los derivados de dichos energéticos. 46 Ver código Fiscal de la Federación Ob. Cit. Ver artículo 3 del código Fiscal de la Federación. 48 ibídem 47 199 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ V. Antecedentes de la reforma fiscal de 2014 Ahora bien sobre las bases anteriores y podemos analizar la evolución de la política financiera del Estado Mexicano, y podemos advertir a grosso modo las siguientes características de acuerdo a los presidentes en turno: Si partimos de la etapa del postrevolucionaria y una vez que se cimentó el sistema con estabilidad política, tenemos un periodo de una política nacionalista acorde a los principios y postulados que dieron origen a la revolución, y que se enmarca como una etapa estabilizadora en la que se advierte por una parte un gran apoyo y concentración de la inversión hacia la industria y por otra parte hacia el campo siendo este subsidiado, al considerarse como el principal proveedor de materias primas para la industria, por lo que su desarrollo se condiciona al crecimiento de la industria que además tiene un importante auge debido a al conflicto armado de la segunda guerra mundial, lo cual permitió a México crecer ante las necesidades bélicas. Referentes de esta política son los gobiernos de: Manuel Ávila Camacho (1940 – 1946), Miguel Alemán Valdés (1946 – 1952), Adolfo Ruiz Cortines (1964 – 1970) en los que sus principales características fueron que los principales impuestos que aplicó son los de la Renta, el de la Industria y el de Comercio Exterior; con este último los ingresos por impuestos por lo que se recurre a los préstamos al igual que Adolfo López Mateos (1958 – 1964) quien para subsanar el déficit de ingresos crea el impuesto sobre ingresos mercantiles y el último presidente que sigue esta política estabilizadora es Gustavo Díaz Ordaz (1964 – 1970) que en 1965 incorpora los ingresos de las empresas estatales a la Ley de Ingresos de la Federación. En la década siguiente se hacen reformas en el sistema tributario, con una política económica de corte keynesiano que propone una mayor intervención estatal, para corregir los desequilibrios estructurales, con políticas que incrementan el gasto público y la oferta monetaria, políticas que se siguen en los dos mandatos presidenciales siguientes el de Luis Echeverría Álvarez (1970 – 1976) y José López Portillo (1976 – 1982) que en 1980 emite el Impuesto al Valor Agregado que sustituye al Impuesto de Ingresos Mercantiles y recurre exageradamente al 200 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL endeudamiento, sobre la base de las expectativas de los ingresos petroleros que genera una inflación, la cual al final del periodo se atribuye a la fuga de capitales lo que motiva la llamada nacionalización de la banca en 1982, quedando ésta en manos del Gobierno Mexicano. Ahora bien ante la crisis inflacionaria que dejan los Gobiernos de Luis Echeverría, Álvarez y de López Portillo, debido al excesivo endeudamiento en que incurrieron, se hace un cambio estructural en el modelo de la economía mexicana, adaptándose un modelo de tipo neoliberal con el que se pretendió rechazar las políticas económicas de corte keynesiano, ya que en contraste, los neoliberales recomiendan reducir el déficit público y reducir la oferta monetaria. Señalan que la política debe fijar topes a la tasa de interés, ya que el financiamiento inflacionario del déficit público reprime el desarrollo de los mercados financieros, dando origen a una asignación deficiente de los recursos productivos. Para este modelo, el desarrollo de mercados financieros es un pre-requisito del desarrollo económico, pues un mercado financiero evolucionado incrementa la propensión a ahorrar de la población y canaliza los recursos a usos más productivos, siguiendo esta línea tenemos a: Miguel de la Madrid Hurtado (1982 – 1988) en cuyo mandato se incrementan los recursos vía venta de paraestatales, el retiro de subsidios, la racionalización de las actividades públicas, el recorte de personal, y restaura el sistema bancario en manos de la iniciativa privada49. En la década que le precedió, la de los ochenta, se presentó una continua reducción de los ingresos tributarios, fenómeno que retroalimentó el déficit del sector público y que de inmediato generó presiones sobre el nivel general de precios a lo que se acumula la caída de las ganancias proveniente del petróleo por la crisis petrolera mundial, así en ese entorno Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), tiene como principal preocupación contener la inflación sobre la base de los acuerdos del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico.50 49 Serra Puche Jaime, Política Fiscal en México: Un Enfoque de Equilibro Ver Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1988-1994 y Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. 50 201 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Para ello disminuye la tasa del IVA del 15% al 10%, fueron eliminadas tasas especiales y exenciones fiscales a algunos sectores prioritarios y los ingresos de PEMEX representan un 10.6% del total de ingresos51. Las reformas más importantes en materia fiscal durante este período son: La simplificación de las formas de declaración de impuestos para las pequeñas empresas; implementación de IMPAC, 2 % sobre el activo fijo empresarial y financiero, reducción de la tasa máxima del ISR para personas físicas, que pasó del 50 % al 35 % sobre el ingreso. La indización del ISR con el INPC.; eliminación de tasas especiales y exenciones fiscales a los sectores agrícola, ganadero, transporte de carga y pasajeros, bancos e industria editorial, siendo incorporados a partir de 1990 al Régimen General de la Ley del ISR. Mediante el Régimen Simplificado se redujo el número de declaraciones y la información requerida en las mismas, se reforma el artículo 115 constitucional, se otorgan a los municipios parte de su potestad fiscal, de modo que éstos cobran impuestos y derechos importantes sobre la propiedad como el predial, la adquisición de inmuebles, fraccionamientos, licencias de construcción y los derechos del agua y se hace la instrumentación de penalidades fuertes en contra de los evasores fiscales52. En el siguiente periodo Ernesto Zedillo Ponce de León (1995 - 2000) siguiendo la política neoliberal, pero haciendo un cambio en su visión política con un sentimiento más federalista53. Sigue la tendencia de depender fuertemente de los ingresos tributarios, ya que para 1995 éstos representan el 60.8% del total de ingresos del gobierno y el 40.6% del total de ingresos ordinarios del sector público federal. Con el desplome de los precios internacionales del petróleo, a partir del primer semestre de 1997, se captaron recursos importantes por la desincorporación de entidades públicas, en el transcurso de este período, la política de gasto público desempeñó un papel clave para cumplir con los objetivos económicos y 51 Ver Criterios Generales de Política Económica 1988-1994 Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público 52 Secretaría de Hacienda Y Crédito Público, Adecuaciones Fiscales 1988 53 Secretaría de Hacienda y Crédito Público Criterios Generales de Política Económica 1995-2000. 202 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL sociales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 1995 2000. Como consecuencia de la disminución de los ingresos petroleros, el gasto público se ajustó en tres ocasiones al nivel de recursos disponibles, con la finalidad de no generar desequilibrios macroeconómicos y alcanzar las metas fiscales establecidas para la administración54. Durante el periodo 1995 – 2000 los ingresos del gobierno provienen principalmente de los impuestos siguientes: El impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado, y de los ingresos no tributarios como son los ingresos petroleros y de organismos y empresas55. Otro de los cambios importantes es la creación del Servicio de Administración Tributaria que comprende todas las actividades relacionadas con la recaudación de los ingresos públicos. En ese sentido si bien corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) esta función, la misma se desconcentra a través del Servicio de Administración Tributaria (SAT) que es la encargada de la administración fiscal en México, desde el primero de julio de 1997, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con carácter de autoridad fiscal con atribuciones y facultades vinculadas con la determinación y recaudación de las contribuciones federales que antes había ejercido la Subsecretaría de Ingresos, en lo relativo a la determinación, liquidación y recaudación de impuestos y demás contribuciones y sus accesorios, así como la vigilancia en el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales. Durante la administración de Zedillo el gasto público tuvo una orientación prioritaria hacia el desarrollo social y a la inversión en sectores estratégicos. El objetivo fue no sólo destinar una mayor cantidad de recursos, sino también lograr un uso más eficiente de los mismos. Así, el gasto en desarrollo social se concentraba en los sectores salud, educación, vivienda y combate a la pobreza. Sin embargo, los resultados de la aplicación de los 54 Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Anexo estadístico Política Fiscal – Tendencias del Sistema Tributario Mexicano del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas H. Cámara de Diputados LX Legislatura febrero de 2007 www.cefp.gob.mx elaborado tomando como Fuente: la base en datos de Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995 - 2005 y Ley de Ingresos 2006. 55Ver 203 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ recursos no son satisfactorios ya que a esa época se estimaba que existían casi 60 millones de mexicanos pobres, de los cuales 40 millones de habitantes se encontraban en pobreza extrema, según datos del investigador social Julio Boltvinick56. Al término de este periodo asume la presidencia Vicente Fox Quezada (2000 - 2006) el cual por ser del partido opositor al PRI que había permanecido en el poder 75 años, generó muchas expectativas de cambio, sin embargo, siguiendo la política neoliberal durante su mandato, aplica una política pro cíclica que se caracteriza por el freno y arranque de la inversión pública, así primeros tres años del gobierno de Fox contribuyeron a la pérdida de competitividad de la economía mexicana frente al resto del mundo, por ejemplo China, desplazó a México del segundo lugar como proveedor de Estados Unidos.57 La pérdida de competitividad de la economía mexicana puede observarse a través del índice del tipo de cambio real del peso mexicano.58 Durante el periodo 2001 – 2003 los ingresos tributarios permanecieron constantes al ubicarse en 9.8% del PIB como consecuencia de las modificaciones fiscales a la Ley del Impuesto Sobre la Renta (ISR) enfocadas a disminuir privilegios fiscales y en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) al cambio en el esquema de pagos; con excepción de 2001, cuando los ingresos petroleros fueron inferiores en 6 mil 317.5 millones de pesos a los estimados en la Ley de Ingresos de ese año, los ingresos se generaron por encima de los estimados y para tener un mayor control de los ingresos excedentes, se crea el Fondo para la Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), cuya finalidad es generar una reserva que permita enfrentar posibles contingencias presupuestarias ocasionadas por una caída en los precios del petróleo, en la plataforma de producción o en el tipo de cambio, que pudieran dar origen a recortes presupuestarios. Finalmente los ingresos provenientes de organismos y empresas prácticamente permanecieron constantes en el periodo 2000 – 200659. 56 Boltvinik, Julio. (noviembre de 2009), El Financiero, sección de economía. Véase Informe Anual Banco de México 2003, págs. 53 y 54 58 Fuente: Presidencia de la República, sexto informe de Gobierno p. 370 59 Ver Política Fiscal – Tendencias del Sistema Tributario Mexicano del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas H. Cámara de Diputados LX Legislatura febrero de 2007 www.cefp.gob.mx elaborado tomando como Fuente: la base en 57 204 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Entre los resultados negativos de la evolución de la economía nacional durante los estos primeros años de políticas neoliberales, se encuentra el aumento de la desigualdad económico-social del país, ello se expresa en el hecho de que en 2005 el ingreso corriente monetario del diez por ciento de la población más rica, era 34 veces mayor que el del diez por ciento de la población más pobre; mientras que en 1984, al inicio del proceso de globalización de México, dicha diferencia era de 24 veces. Entre el 2000 y 2005 la diferencia en cuestión pasó de 35.95 a 34.77 veces. La magnitud actual de la desigualdad en la distribución del ingreso se ilustra por el hecho de que en 2005, el diez por ciento de la población más pobre concentraba solamente 1.11% del ingreso nacional, mientras que del diez por ciento de la población más rica concentraba 38.16%60. El resultado de esto ha traído una desintegración social interna mayúscula en donde se han ahondado las desigualdades sociales: según INEGI, en 2005 el 70% de la población se quedó con el 35.8% del ingreso nacional, en tanto que el 30% se agenció el 64.2%. Esta excesiva concentración del ingreso trajo como consecuencia una “deuda social” cada vez mayor. Se sabe que casi 50% de la gente vivía en esa época en la pobreza; de ellos, más de la mitad lo hacía con menos de dos dólares al día; hasta el 2000, el 60% de la población podía adquirir la llamada canasta básica; en 2005, sólo el 50% puede hacerlo (INEGI, 2006)61. Situación que no cambio con Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012). Durante este periodo establece en el Plan datos de Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995 - 2005 y Ley de Ingresos 2006. 60 Véase Instituto Nacional de Geografía y Estadística, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH, 1984, 2000, 2002, 2004 y 2005 61 Ver Centro de Estudios de Finanzas Pública, Ley de Ingresos y Miscelánea Fiscal 2007. Dictamen aprobado por el Congreso, página electrónica de la Cámara de Diputados, México, diciembre 22 de 2006. Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, Página electrónica, marzo de 2007. Consejo Nacional Agropecuario, Compendio estadístico del sector agroalimentario: 1994-2004, CNA, México, 2005. Fox, Vicente, Anexo estadístico del Sexto Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México, 2006. INEGI, Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares 2005. INEGI, México, 2006. 205 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Nacional de Desarrollo las siguientes estrategias: mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento equitativo en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal; establecer una estructura tributaria eficiente, equitativa y promotora de la competitividad, permitiendo encontrar fuentes alternativas de ingresos, así como hacer frente a las necesidades de gasto en desarrollo social y económico que tiene el país; garantizar una mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público para asegurar que los recursos se utilicen de forma eficiente, así como para destinar más recursos al desarrollo social y económico; restablecer sobre bases más firmes la relación fiscal entre el Gobierno Federal y las entidades federativas; administrar de forma responsable la deuda pública para consolidar la estabilidad macroeconómica, reducir el costo financiero y promover el desarrollo de los mercados financieros.62 Ahora bien, lo cierto es que al final de este sexenio, a pesar de que se crearon dos nuevos impuestos, ya que una de las principales innovaciones fue la introducción del Impuesto Empresarial a Tasa única (IETU), y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) como contribución complementaria del ISR y auxiliar en el control de la elusión fiscal. El IDE, en vigor desde el 1º de julio de 2008, el cual tenía como finalidad permitir identificar la entrada de efectivo en el sistema financiero, visto como esencial para el combate a la informalidad y para fortalecer las labores de fiscalización, para que el sistema de administración tributaria pueda comparar las cantidades de efectivo depositadas por los contribuyentes con sus declaraciones de ingresos a la S.H.C.P. lo cierto es que no se logró incrementar los ingresos ni fue suficientemente eficaz para fortalecer las finanzas públicas, y se siguió dependiendo del petróleo y prevaleció la evasión y defraudación fiscal. Los ingresos petroleros representaban 29.6% del total de los ingresos del gobierno federal en 2007 y para el 2012 la Ley de Ingresos de la Federación estimó que serían del 32.1 %, por otra parte, en términos absolutos sí se incrementó la recaudación en el periodo referido, ya que en el 2007 los ingresos tributarios 62http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=politica-hacendaria- para-la-competitividad 206 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL representaban 9.3% del Producto Interno Bruto y en el 2012, 9.7 por ciento. Pero al traer los ingresos del 2007 a pesos del 2012 se puede concluir que no hay un incremento real de los mismos. Uno de los logros de esa administración fue incrementar la base de contribuyentes inscritos al padrón del Registro Federal de Contribuyentes, ya que en el 2007 se tenían 22.8 millones de causantes, cifra que subió a 37.2 millones a marzo del 2012, es decir un incremento de 63.16 por ciento63, sin embargo, dicho aumento no se refleja en la misma proporción con la recaudación de los años analizados, ya que pasó de 1 billón 320,676.5 millones de pesos a 1 billón 491,963.7 millones de pesos, una variación de 12.97%, pero que es menor a la inflación acumulada entre enero del 2007 y mayo del 2012.64 Durante este sexenio, se implementaron una serie de acciones para que el contribuyente pudiera dar debido cumplimiento a sus obligaciones tributarias, destaca el programa tributario para las pequeñas y medianas empresas, conocido como Microe en la página electrónica del Servicio de Administración Tributaria que les permite llevar el control y facturación de sus ingresos, egresos e inversiones, facilitándoles el cálculo y pago de sus impuestos. Igualmente, con el mismo software se pueden emitir y recibir comprobantes fiscales digitales, además de la simplificación en el cálculo del ISR de personas físicas asalariadas, donde se integra el gravamen y el subsidio fiscal en una tarifa, y se sustituye el crédito al salario por el subsidio al empleo. También es relevante el uso de la firma electrónica para la emisión de comprobantes fiscales digitales, así como para la devolución de saldos a favor. En el ámbito microeconómico tenemos que según las cifras del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) tan solo se generaron entre noviembre de 2006 a octubre de 2012 un total de 2.2 millones de empleos formales (15.6%) en tanto que se aprecia una variación marginal del número de patrones inscritos (2.6%) correspondientes a 21,643. Según INEGI, pese al incremento de la 63 SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Memoria 2006-2012 Primera edición: 2012 Primera edición electrónica: 2012 64http://eleconomista.com.mx/sistema-financiero/2012/10/14/reforma-fiscalinsuficiente-sexenio 207 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Población Económicamente Activa (PEA) (15.6%), el número de personas ocupadas únicamente creció 13.7% (5, 886,111 mexicanos) en tanto que la desocupada incrementó 65.3%. Dicha situación refleja la problemática del país para generar el número suficientes de empleos. Además, se aprecia un incremento considerable de las personas con menores percepciones: hasta un salario mínimo (21,5%), entre 1 y 2 salarios mínimos (29.2%), entre 2 y 3 salarios mínimos (11.8%) y no recibe ingresos (8.3%). En contrasentido se observa una disminución de la población con mayores ingresos: entre 3 y 5 salarios (-5.9%) y más de 5 salarios mínimos (-25.0%). A pesar de la implementación del programa de salud universal, el número de trabajadores con acceso a la salud incrementó 8% (1,257,393) en tanto que los que no cuentan con dicha prestación ascendieron a 31,461,707 de mexicanos, es decir, 17.1% más con respecto al cuarto trimestre de 2006. Un aspecto similar ocurre con el caso de las prestaciones. Los trabajadores que cuentan con ellas crecieron únicamente 10.3% en tanto que los que no las reciben aumentaron en 20.7%. Se advierte un deterioro del mercado laboral como consecuencia del incremento del 15.4% de personas sin contrato escrito (14,820,999 en el tercer trimestre de 2012) y 18.9% con contrato temporal. En este sentido, es cuestionable el efecto que la flexibilización del mercado de trabajo, a raíz de la reforma laboral, contribuya a la generación de empleos de calidad y conlleve una mejora de la situación actual. El número de micro negocios sin establecimiento aumentó 20.0% y con establecimiento 10.5%. Dicha situación se ve reflejada en un crecimiento de la informalidad (24.7%) aspecto que implica la escasa generación de valor agregado y la problemática productiva del país. En conclusión entre 2006 y 2010 la medición de la pobreza por ingresos refleja un incremento de 26.8%, lo cual se traduce en 12.2 millones de mexicanos (MDM) más que enfrentan esta situación. Según las estimaciones del CIEN se proyecta que 2012 finalice con 60 MDM en pobreza lo que reflejaría un incremento de 14.4 millones adicionales en el sexenio.65 65 Ver Dr. José Luis de la Cruz Gallegos Director del Departamento de Economía y Finanzas Director del Centro de Investigación en Economía y Negocios 208 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL VI. La reforma fiscal 2014 La Secretaría de Hacienda ha señalado que el objetivo final de las políticas seguidas por la actual administración consiste en incrementar el nivel de vida de todas las familias del país, pero poniendo especial énfasis en los más necesitados y que para ello, se requiere adoptar medidas que aumenten la capacidad de crecimiento de la economía, así como crear mecanismos de protección social que garanticen niveles mínimos de bienestar a todos los mexicanos y que esto depende de la productividad de sus factores productivos, y que por tanto la reforma hacendaria tiene como objetivos fundamentales, garantizar una red de protección social para toda la población, así como promover el crecimiento y la estabilidad económica y que su diseño está basado en un diagnóstico sobre las características centrales del sistema hacendario y de seguridad social del país. Por lo que se señala que los objetivos centrales de la reforma hacendaria son los siguientes: Fortalecer la responsabilidad hacendaria, para lo que se establece una regla de balance estructural para las finanzas públicas, que convierte la responsabilidad fiscal en una política de Estado; aumentar la capacidad financiera del Estado, aumentando la disponibilidad de recursos para que este pueda atender las necesidades prioritarias de la población; mejorar la equidad para garantizar que paguen más los que más tienen, elimina privilegios, estableciendo impuestos para alcanzar un sistema más justo, progresivo y equitativo; facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, simplificando el pago de impuestos; promover la formalidad para lo cual se crea un régimen especial para facilitar que las personas ingresen a la formalidad, y con ello cada vez más mexicanos cumplan con sus obligaciones fiscales; promover el federalismo mediante incentivos para aumentar la recaudación de los estados y municipios y fortalecer las haciendas públicas locales; reforzar el sistema de seguridad social garantizando un ingreso mínimo a todos los mexicanos mayores de 65 años y creando un seguro para apoyar el ingreso de los trabajadores que pierdan su empleo. Escuela de Negocios, Tecnológico de Monterrey Campus Estado de México. http://economia.terra.com.mx/noticias/noticia.aspx?idNoticia=201211281604_ TRR_81794091 209 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Para la determinación de estas metas, la Secretaría de Hacienda señala que tomó en cuenta que la capacidad financiera del Estado Mexicano para atender las necesidades prioritarias de la población ha sido reducida. Ello se refleja en un nivel relativamente bajo del gasto que realiza el gobierno,66 y que lo anterior se ha traducido en niveles de gasto que no son suficientes para cubrir las necesidades de la población en áreas estratégicas, como la seguridad social, salud, inversión en infraestructura, investigación, desarrollo, y seguridad pública, lo que impacta negativamente sobre el bienestar de las familias y la capacidad de crecimiento de largo plazo de la economía. Tomó en cuenta, igualmente, entre otras carencias, que el país no cuenta con una red de seguridad social que garantice un piso de bienestar a todos los mexicanos67; que tampoco posee un programa de seguro de desempleo, siendo el único miembro de la OCDE que no lo tiene. Asimismo, que la limitada capacidad de gasto del gobierno, es consecuencia del nivel reducido de los ingresos públicos en el país, pues toda erogación requiere de una fuente de financiamiento permanente para ser sostenible.68 Que el nivel reducido de los ingresos tributarios en México durante los últimos años es resultado de una baja recaudación en los principales 66 Mientras que en México el gasto público total representa 18.8 por ciento del PIB, el promedio para los países de América Latina y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es de 27.1 y 46.5 por ciento del PIB, respectivamente. 67 De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el 61.2 por ciento de los mexicanos (71.8 millones de personas) carecen de acceso a la seguridad social, el 48 por ciento de la población económicamente activa mayor de 16 años nunca ha cotizado en la seguridad social, y el 52 por ciento de la población ocupada y asalariada no tiene cuenta del Sistema de Ahorro para el Retiro el 66.3 por ciento de los adultos mayores de 65 años nunca ha cotizado en los sistemas de seguridad social, y el 37.6 por ciento de ellos no recibe ningún tipo de pensión o jubilación. 68 Mientras los ingresos tributarios en México durante los últimos años han sido del orden de 10.7 por ciento del PIB (incluyendo la recaudación de gobiernos locales), los países de América Latina y de la OCDE cuentan con ingresos tributarios de 15.5 y 23.1 por ciento del PIB en promedio, respectivamente. Los niveles más elevados de ingresos públicos en esos países les otorgan mayor capacidad para realizar erogaciones en áreas con alto impacto social y de desarrollo 210 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL impuestos al ingreso y el consumo69. Además en nuestro país la desigualdad en la distribución del ingreso es sumamente elevada70. Aunado a lo anterior el sistema fiscal mexicano se ha caracterizado por tener una capacidad muy reducida para reducir la desigualdad en la distribución del ingreso71. Otro de los rasgos del sistema tributario mexicano en los últimos años ha sido que el cumplimiento de las obligaciones fiscales puede llegar a costar una cantidad importante de recursos de las personas y empresas,72 además del tiempo, las empresas tienen que destinar recursos financieros a la contratación de especialistas en la materia y dichos recursos podrían ser utilizados para fines productivos, con lo que se incrementaría la productividad de la economía y, en última instancia, el bienestar de la población y, afirma la Secretaría de Hacienda que este es un factor que contribuye a explicar que las empresas de menor tamaño sean más propensas a ser informales73. Y que, por lo tanto, 69 Por concepto del Impuesto Sobre la Renta (ISR) nuestro país recauda el 5.2 por ciento del PIB2, mientras para el promedio de los países de la OCDE dicha recaudación es de alrededor de 12 por ciento del PIB. Los ingresos provenientes del Impuesto al Valor Agregado (IVA) son de 3.7 por ciento del PIB en nuestro país, mientras que para los principales países de América Latina la recaudación es de 6.5 por ciento del PIB, y para los países miembros de la OCDE, en promedio, es de 6.6 por ciento del PIB. 70 El índice de Gini tiene un valor de 0.47, cifra 38 por ciento mayor al promedio de los países miembros de la OCDE. El índice de Gini es un estadístico utilizado para medir la desigualdad del ingreso. El índice puede tomar valores entre cero y uno, donde cero corresponde a la perfecta igualdad (todos los individuos tienen el mismo ingreso), y uno corresponde a una sociedad con desigualdad máxima (una persona tiene todos los ingresos de la sociedad). 71 La reducción de la desigualdad antes y después de impuestos y transferencias gubernamentales ha sido menor en México que en la gran mayoría de las economías desarrolladas, y también que en países con niveles similares de desarrollo, como Chile y Turquía. Por ejemplo, para el promedio de la OCDE el índice de Gini es 0.12 puntos menor al considerar impuestos y transferencias, mientras que en nuestro país la política fiscal únicamente reducía el índice de Gini en 0.02 puntos, lo que representa una reducción de solo 4 por ciento. 72 De acuerdo al Banco Mundial, en 2013 las empresas en México dedicaban al año 334 horas al cumplimiento de las obligaciones tributarias. Ello ubicó al país en el lugar 107, de entre 185 economías evaluadas. 73 Información del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) indica que dos de cada tres trabajadores informales laboran en empresas con menos de cinco trabajadores, y que las empresas con menos de 10 empleados concentran alrededor del 60 por ciento del empleo total de la economía. 211 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ la simplificación administrativa es un factor clave para acelerar la formalización de la economía y el crecimiento de las micro y pequeñas empresas. Pone el dedo en la llaga sobre una realidad que no es posible ocultar, al reconocer que la informalidad es uno de los problemas más relevantes de la economía mexicana, la cual está íntimamente ligada a la productividad74 y señala que además, la informalidad impide una protección social plena de la población, por lo que reduce su calidad de vida e incrementa su vulnerabilidad frente a eventos adversos como el desempleo, las enfermedades o los accidentes. Finalmente, señala la Secretaría de Hacienda que la recaudación de los gobiernos locales ha sido muy limitada que México es uno de los países con menor nivel de recaudación subnacional de la OCDE: ésta representa el 0.7 por ciento del PIB, mientras que el promedio en países con una estructura fiscal comparable en dicha Organización es del 9.1 por ciento del PIB. Por ejemplo, México es el país de la OCDE con el menor nivel de ingresos por el impuesto predial, el cual representa sólo el 0.2 por ciento del PIB nacional, mientras que el promedio recaudatorio para dicha Organización es de 1.1 por ciento del PIB. Ello es consecuencia, entre otros factores, de la falta de incentivos para fortalecer la recaudación de impuestos y el cobro de derechos en los estados y municipios. Para superar estas deficiencias una de las metas es el Fortalecimiento de la Red de Seguridad Social a fin de incrementar la capacidad para atender las necesidades prioritarias de la población, particularmente la de menores recursos, se propone la creación de una pensión universal para adultos mayores Universal para que al cumplir 65 años de edad reciban desde un nivel inicial de 580 pesos por mes hasta 1,092 pesos mensuales actualizados por inflación. También se pretende crear un seguro para el desempleo al cual podrán acceder al seguro de desempleo todos aquellos trabajadores del sector privado formal –permanentes o 74 De acuerdo a información del INEGI, la productividad laboral en el sector informal de la economía es 45 por ciento más baja que en el sector formal. 212 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL eventuales– independientemente de la situación que haya originado el episodio de desempleo (despido o renuncia). El cual como puede observarse deja fuera a los trabajadores al Servicio del Estado, así como a los trabajadores informales y los trabajadores independientes ya que será financiado mediante un Fondo Solidario, constituido por el Gobierno de la República con una aportación mensual equivalente al 0.5 por ciento del Sueldo Sujeto a Cotización de los trabajadores, así como a través de la reorganización del ahorro previsional de estos últimos, sustituyéndose la posibilidad actual de usar la subcuenta de retiro en caso de desempleo por una subcuenta mixta financiada con 3 puntos porcentuales de las aportaciones patronales para la vivienda, cuyos recursos se mantienen como propiedad del trabajador y pueden utilizarse para vivienda, desempleo o retiro. Esta prestación tendrá una duración de un máximo de seis meses cada 5 años y será decreciente conforme avance el período de desempleo. Para el logro de las metas fijadas en la reforma fiscal otro instrumento es la Política Fiscal Contra-Cíclica y para ello se propone el uso del déficit público en 2014 para evitar afectaciones al gasto público ante el impacto de la desaceleración temporal de la actividad económica sobre la trayectoria de mediano plazo de la producción de la economía y el consecuente efecto en los ingresos públicos. Y refiere textualmente que: El déficit público sin inversión de PEMEX en 2014 se ubicará en 1.5 por ciento del PIB, y se reducirá gradualmente hasta regresar al equilibrio en 2017. El déficit público total (incluyendo la inversión de Pemex) se reducirá de 3.5 por ciento del PIB en el 2014 a 2.0 por ciento en el 2017, monto que permitirá mantener la deuda amplia del sector público en niveles moderados, particularmente en comparación con otras economías, y reducirla en la segunda parte de la presente administración. Lo anterior otorga un impulso a la actividad productiva de manera contracíclica […] Para ello se establece una regla de balance estructural.75 75 El marco legal anterior establecía una regla de balance permanente con una cláusula de excepción, que permitía incurrir en déficit en periodos de reducción de la actividad económica, pero no incluía una obligación vinculante para generar superávit en épocas de bonanza. Con la reforma recién aprobada se ha fortalecido la regla anterior, añadiéndole un techo de gasto corriente para generar ahorro en 213 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Y añade que: Esta regla funcionará de la siguiente manera: (1) cuando el PIB se encuentra cerca de su nivel de tendencia, la regla funciona con un objetivo de balance cero, como anteriormente; (2) cuando el PIB crece por debajo de su tendencia la regla también funciona como lo hacía antes, permitiendo un déficit y estableciendo ex-ante la ruta para retornar al objetivo de balance largo plazo; y (3) cuando el PIB crece por encima de su tendencia, la regla modificada añade un techo de gasto corriente para generar ahorro, mejorar el balance e incrementar la calidad del gasto. Otra herramienta son las modificaciones a los Impuestos al Consumo y al Ingreso, Cambios para Fortalecer el IVA que tuvieron como objetivo eliminar o acotar los regímenes excepcionales, la homologación de la tasa de frontera y la eliminación de la exención a las importaciones temporales, otras medidas son relativas a la simplificación y a fortalecer el ISR Empresarial la Reforma eliminó el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), con lo cual se reduce a la mitad el número de cálculos que las empresas deben realizar. Adicionalmente, se creó una nueva Ley del Impuesto Sobre la Renta, que amplía la base de este impuesto y simplifica el pago de impuestos a los contribuyentes, al eliminar la mayoría de los regímenes preferenciales y de los tratamientos especiales. Así, la Reforma nos deja con un solo impuesto al ingreso corporativo, pero con el mismo poder recaudatorio que los tres impuestos que existían en el 2013 (el ISR, el IETU y el IDE). En otro renglón del ISR la Reforma propone limitar el porcentaje en que las remuneraciones exentas del trabajador son deducibles para el ISR pagado por las empresas y se establecen medidas que aumentan la progresividad del ISR personal orientados a los objetivos de ampliar la base de este impuesto e incrementar su progresividad. En México, en la mayoría de los casos se encontraban exentos del ISR los ingresos personales por concepto de dividendos y de ganancias de capital por venta de la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del gasto público. 214 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL acciones en bolsa. Estas exenciones favorecen a las personas de ingresos más altos76. Asimismo, la exención causa problemas de equidad horizontal y de fiscalización. Por otra parte la Reforma establece un impuesto de 10 por ciento a los ingresos de las personas físicas por ganancias de capital en la venta de acciones y distribución de dividendos. Por motivos de simplicidad, estos ingresos recibirán un tratamiento cedular, es decir, se gravarán de forma separada a otro tipo de ingresos. Esta medida busca ampliar la base del ISR, incorporando un tipo de ingreso que se concentra en los grupos de población con mayores ingresos; así, se fortalece la progresividad del sistema tributario y se garantiza una contribución justa de todos al pago de impuestos. Como parte del esfuerzo para garantizar que contribuyan en mayor medida las personas que ganan más, la reforma incrementa la tasa marginal del ISR para personas con ingresos elevados. Esta medida señala Hacienda, protege a la clase media, y fortalece la progresividad. Las nuevas tasas, afirma, mejorarán la distribución de la carga fiscal, en la medida en que los incrementos recaen en su totalidad en los contribuyentes de mayores ingresos a efecto de combatir la informalidad, la cual reconoce es un fenómeno multidimensional relacionado a diversos factores estructurales que son de gran importancia para el desempeño de la actividad económica y el bienestar de la población. Reconoce que una solución de fondo del problema requiere avances complementarios en diversos frentes, haciendo necesario garantizar que se utilicen todas las herramientas disponibles para conseguir esta meta. Ello incluye, de manera destacada, la utilización de las herramientas tributarias. Y para ello la Reforma creó el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), que 76 El 90 por ciento de los ingresos por ganancias de capital por enajenación de acciones en bolsa corresponden al decil más alto, y el 99 por ciento corresponden a los tres deciles más altos. Para el caso de los ingresos por distribución de dividendos, la distribución es incluso más desigual: el 99 por ciento de estos ingresos son obtenidos por el decil de ingresos más altos. Debido a que estos ingresos están concentrados en los deciles más altos, su exclusión de la base gravable del ISR personal debilita la progresividad del impuesto además de reducir su recaudación 215 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ sustituye al Régimen Intermedio y el de Pequeños Contribuyentes (REPECO), y que funcionará como un punto de entrada a la formalidad para las empresas y sus trabajadores. El nuevo régimen está diseñado para que participen en él las personas físicas con actividad empresarial con capacidad administrativa limitada. Por lo tanto, la participación será exclusiva a las personas físicas con ingresos de hasta 2 millones de pesos por año. Como puede observarse, no se contempla a los profesionistas y prestadores de servicios independientes y los comerciantes informales, que por regla general venden productos de contrabando o que evaden el pago de derechos corporativos, tales como patentes y nombres comerciales, o intelectuales como el derecho de autor. En este régimen, para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales los participantes tendrán acceso a una herramienta electrónica provista por el Sistema de Administración Tributaria, que no solo les simplificará mucho el trámite, sino que también les auxiliará en sus tareas de contabilidad. Y, finalmente, se prevé la introducción de diversos impuestos especiales, buscando la internalización de los costos sociales que causan algunas conductas que afectan negativamente al medio ambiente, con el objeto de desincentivar dichas conductas. Específicamente se busca reducir las emisiones de bióxido de carbono, principal gas de efecto invernadero, así como el uso de plaguicidas que generan daños sobre el medio ambiente y la salud de los mexicanos. Así como para combatir el problema de obesidad y sobrepeso que se ha acentuado en México debido a la rapidez con que se ha expandido su incidencia, y al efecto negativo que ejerce sobre la salud de la población que las padece, ya que el sobrepeso y la obesidad aumentan considerablemente el riesgo de padecer enfermedades crónicas, como la diabetes y la hipertensión arterial. Las enfermedades asociadas a estos padecimientos, por su magnitud y ritmo de crecimiento, actualmente representan una emergencia sanitaria para el país77. 77 México es el segundo país de la OCDE con mayor prevalencia de obesidad entre adultos, al ubicarse ésta en 30 por ciento de la población adulta, mientras que el promedio de los países de la OCDE es de 22.2 por ciento. A escala mundial, la prevalencia en nuestro país solo es superada por Estados Unidos. La prevalencia de la obesidad entre la población infantil del país es una señal 216 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL VII. La educación y el sistema fiscal Como ha quedado expuesto en el capítulo anterior uno de los problemas del sistema fiscal es la complejidad de los trámites fiscales, la que tiene que ver con la forma de informar al fisco los ingresos obtenidos, su fuente y la forma de pagar el impuesto sobre ellos, y para el efecto la Secretaría de Hacienda reconoce que la complejidad del llenado de las declaraciones de impuestos genera en muchos de los casos también el fenómeno de la informalidad. Por ello, a través del nuevo Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), que sustituye al Régimen Intermedio y el de Pequeños Contribuyentes (REPECO), que funcionará como un punto de entrada a la formalidad para las empresas y sus trabajadores, el cual está diseñado para que participen en él las personas físicas con actividad empresarial con capacidad administrativa limitada. El fisco las dará acceso a través de una herramienta electrónica provista por el Sistema de Administración Tributaria, que afirma no solo les simplificará el trámite, sino que también les auxiliará en sus tareas de contabilidad, y es en este entorno, donde nos preguntamos, cuántos de los mexicanos que forman parte de la economía informal tienen acceso al conocimiento de la informática y al manejo de una computadora y las redes, la Secretaría de Hacienda señala que para ello, se llevarán a cabo cursos de capacitación, y la pregunta es, bajo qué esquema, ya que si es por medio del sistema presencial tradicional, este proceso se llevará muchos años, por falta de capacitadores para los millones de mexicanos que componen este sector. De ahí que otro subsistema importante, que tiene correlación con el sistema financiero del Estado, lo compone el sistema educativo y en ese sentido, como lo señala Henao Álvarez “En cada época, las tecnologías de comunicación e intercambio de información disponibles han jugado un papel determinante en las México ocupa el tercer lugar de obesidad infantil en niñas, con una prevalencia de 29.0 por ciento, y el sexto en niños, con una prevalencia de 28.1 por ciento. En nuestro país se presentan 95 defunciones por cada 100 mil habitantes cada año, mientras que en promedio en los países de la OCDE se presentan 23 defunciones por cada 100 mil habitantes por diabetes. 217 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ formas de conocer, investigar, enseñar, y aprender. Actualmente el portentoso desarrollo de estas tecnologías no sólo está transformando los modelos y estrategias educativas, sino que está cambiando la manera como trabajamos, nos divertimos, e interactuamos socialmente.”78 Y en ese ámbito también encuadra la forma en que nos integramos al sistema fiscal. Es irrefutable que el hombre llega a conocer su entorno material y social, del cual es parte o elemento inseparable, mediante un complejo proceso de aprendizaje el cual lo educa y capacita, que equivale a decir, lo faculta para interactuar socialmente y en ese orden de ideas es necesario desde el proceso educativo generar primero la conciencia en la población de la necesidad y de los beneficios que conlleva primero el realizar un trabajo lícito y dentro del marco legal, para que desde ese punto de vista se combata en primer término la informalidad, y como consecuencia se haga en forma voluntaria el pago de los impuestos, porque la falta de cumplimiento voluntario de la norma fiscal, hace necesario que se haga un examen de la legitimidad del sistema, es decir de su autorización y aceptabilidad, ya que esta última se basa fundamentalmente en la confianza general del obligado a cumplir la norma. De tal manera que como dice Kaarlo Tuor79 si los productos del sistema no coinciden con los objetivos inmediatos que espera la gente que son el de obtener seguridad pública y seguridad social, la confianza general en el sistema se pierde, porque las disposiciones jurídicas forman una totalidad sistemática, y aunado a lo anterior también se debe tomar en cuenta que los sistemas jurídicos deben guardar racionalidad interna y es un hecho que ante la abundancia de reformas a veces se pierde esa racionalidad y se producen efectos paralelos; ya que ante una regulación, por una parte, desmesurada y por otra, demasiado abierta, se quiebra esta racionalidad, lo que pone en peligro su coherencia, es decir, su conexión sistémica, afectando principios fundamentales y que en este caso, tienen que ver con el hecho de que todos los mexicanos tienen que contribuir al gasto 78 Ver Henao Álvarez Octavio, La Enseñanza Virtual en La Educación Superior Instituto Colombiano Para el Fomento de la Educación Superior ICFES. 79 Aarnio A, (1991) Lo racional como razonable, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1991 Pág. 42 218 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL público en la medida de sus posibilidades y, en función de ello, es que se hace necesaria una legislación no solo con validez normativa, sino también axiológica y fáctica, para que logre el respaldo y la confianza general, pero además que el ciudadano la comprenda y cuente con el conocimiento necesario para dar cumplimiento a las formalidades que el sistema fiscal impone. Es claro que en nuestro país, el sistema tradicional de educación desarrollado a partir de modelar los conocimientos y habilidades de manera directa del maestro, no ha funcionado, aunado a que el Estado no ha regresado en forma equitativa los productos de la recaudación fiscal a la población, de ahí que una interrogante es cómo se puede lograr que los causantes no cautivos del sistema fiscal se incorporen al mismo mediante el uso de herramientas tecnológicas, cuando el proceso educativo en muchos de ellos se encuentra truncado en los primeros años escolares o bien, aun y cuando en algunos casos se concluyó, fue en la época en que las herramientas tecnológicas actuales no se habían desarrollado en forma tan compleja y acelerada, a tal grado que una de las tendencias actuales de la pedagogía es la Tecnología Educativa contemporánea80 En dicha tecnología intervienen de manera decisiva la televisión, el cine, los retroproyectores, las computadoras y demás elementos didácticos, con un enfoque sistémico en correspondencia, siempre con objetivos previamente trazados de manera precisa con los diferentes factores que intervienen en la instrucción y, en el complejo fenómeno de la comunicación humana, en donde se ubica también la llamada psicología cognoscitiva contemporánea81, identificándose por el uso de la computación, sobre todo de la cibernética y la inteligencia artificial, que desde los primeros momentos de su aparición introdujeron cambios, con un impacto significativo, en la reformulación de los modelos de aprendizaje ya existentes. En este caso, es un hecho que la sistematización de información y datos que es un aspecto primordial de la actividad 80 Ver Valera Alfonso O. Orientaciones pedagógicas contemporáneas. Santafé de Bogotá Cooperativa Editorial Magisterio; 1999. 81 Ver Neisser U. Psicología cognoscitiva. México (DF): Trillas; 1976 y Ver Arredondo V. Implementación de nuevos Sistemas Instruccionales. México: Trillas; 1979 219 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ fiscal, tiene que ver con una labor que desde hace siglos ha venido desarrollando la humanidad, pero donde la informática juega un papel muy importante como conjunto de técnicas destinadas al tratamiento lógico y automatizado de la información, con miras a una adecuada toma de decisiones;82 automatización que se realiza mediante el uso de la computadora, que no solo ha hecho evolucionar el conocimiento sino que también ha revolucionado la interrelación del ser humano en un contexto globalizado, aun y cuando solo cuenta con apenas medio siglo de existencia. Si bien en sus inicios, la computadora se presentó como un instrumento útil únicamente para el almacenamiento de datos, su ordenamiento, clasificación y ahora su desarrollo, ha sido impresionante, hasta llegar a considerarla como una máquina con un nivel operacional, que nos permite visualizar que en algunos campos puede llegar a resolver problemas de análisis que antes solo considerábamos posibles a través de la actividad del cerebro humano, pero además esta tecnología ha ayudado a construir toda una corriente intercultural como lo señala Otfried Hoffe 83 y se puede afirmar que gracias a internet y a la globalización del conocimiento, la consulta de información en todo el mundo ha evolucionado a la velocidad de minutos, cuando antes de la existencia de la navegación cibernética, las ideas de los tratadistas tenían que esperar primero que se editaran en un libro, después que se pusiera en venta y llegara a todo el mundo, lo cual era un proceso que requería en algunos casos décadas y en otros nunca se cristalizó. En ese sentido internet se ha convertido en un medio de transmisión de datos muy importante y difundido, sin embargo, su conocimiento y uso no está al alcance de todos los mexicanos, y si bien es una herramienta de acceso inmediato a información especializada y actualizada en todas las áreas del conocimiento, también es cierto, que primero hay que tenerla y segundo saberla usar, máxime que esta herramienta está cambiando radicalmente la estructura y funcionamiento no solo de la forma de 82 Téllez Valdez Julio, Derecho Informático, Mac Graw Hill, México, D.F. 2009. Pág. 6. 83 Otfried Hoffe, DERECHO INTERCULTURAL, Editorial Porrúa México S.A. Pág. 63 220 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL comunicación entre particulares sino también de la educación, ya que como lo refiere Henao Álvarez84, Tradicionalmente, una de las funciones inherentes a la práctica docente ha sido la de proveer información, dar explicaciones, hacer descripciones, narrar fenómenos y acontecimientos y para muchos alumnos la única fuente de acceso a las diversas áreas del conocimiento es la exposición magistral que escuchan en el aula. Esto ha creado y difundido en la cultura escolar una noción bastante pobre del conocimiento y del aprendizaje que privilegia excesivamente la memoria y la repetición. Y agrega que “cuando el docente dispone de un recurso como internet, puede abandonar el papel de dispensador de información, y convertirse en un interlocutor calificado de sus alumnos, en un compañero que sugiere búsquedas y exploraciones de diversos dominios del conocimiento, en un ejemplo de relación más vital y heurística con sus objetos de saber”.85 Y estas nuevas herramientas, son las que nos llevan al reto de la educación virtual, misma que se puede utilizar para la capacitación de los contribuyentes elaborando para ello formas para construir el conocimiento con la orientación teórica, los objetivos, los contenidos, las características del causante y la capacidad tecnológica de que pueda disponer para acceder a la capacitación virtual; las formas de utilizar la red para el uso de la información fiscal, por lo que si en el ámbito educativo, internet representa hoy una de las grandes esperanzas para innovar los métodos y estrategias didácticas, mejorar la calidad de la educación, y ampliar su cobertura; en el ámbito de la capacitación fiscal también genera grandes perspectivas, sin embargo, se debe tomar en cuenta las restricciones del uso de esta herramienta, ya que hay sectores económicos donde no existe capacidad para acceder a un equipo de cómputo y regiones en donde no llega la señal, aunque también es innegable el avance del sector de las telecomunicaciones en nuestro país. Otro aspecto importante, es que si bien las nuevas tecnologías de la información y la comunicación ofrecen 84 85 Henao Álvarez Octavio, Óp. Cit., p. 84. Ibíd. 221 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ diversidad de medios y recursos para apoyar la enseñanza86; sin embargo no es la tecnología disponible el único factor que debe determinar los modelos, procedimientos, o estrategias didácticas y por tanto de capacitación para cumplir con el sistema fiscal, sino también una planeación didáctica cuidadosa y personal calificado con conocimientos pedagógicos para que se logren mejores resultados. La capacitación a través de la red, está determinada por características tales como su estructura asociativa, no-lineal, y jerárquica, su capacidad de incorporar diversos medios, y su poder de comunicación sincrónica o asincrónica, las cuales hacen de este medio un ambiente de capacitación muy poderoso y singular, diseñar un curso para el ambiente de la red, exige mucho más que colocar en una página o sitio un conjunto de documentos enlazados electrónicamente, el contenido del curso, debe diseñarse específicamente para utilizarse en un medio electrónico e interactivo, que puede integrar diferentes tipos de información audiovisual a través de plataformas de internet, en la cual la teleconferencia cuenta con la ventaja de que los participantes están observando al conferenciante por una pantalla. La sesión de preguntas y respuestas se realiza por medio de las computadoras. La limitación que presenta es el alto costo de infraestructura, equipo y mantenimiento para conservar actualizados tanto el software como el hardware. VIII. Conclusiones El sistema jurídico es un sistema conceptual, abstraído de la realidad, compuesto de una serie de subsistemas, que tiende a describir conductas, funciones y comportamientos humanos sobre principios unificadores, con base a una filosofía de valores, un sistema que se puede aplicar con diversos modelos de acuerdo a la naturaleza de sus fines, (teleología) y con criterios operacionales, como el orden jerárquico, la diferenciación progresiva, la retroalimentación, y que se puede distinguir primero por la independencia de sus partes, pero a su vez en las fronteras de sus subsistemas. 86 Ver UNESCO/SERBAL. La Economía de los nuevos medios de enseñanza. Barcelona; 1984 222 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL Por lo que el sistema jurídico a su vez es un subsistema del sistema de control del estado, en el cual su fuerza coercitiva es su principal herramienta para lograr sus fines, además dada su naturaleza, ante la movilidad y la constante evolución del ser humano, es un sistema abierto que importa y procesa continuamente información de otros ambientes, estableciendo permanentemente intercambios con su ambiente, como lo son los procesos legislativos, jurisdiccionales o de la doctrina, en un continuo proceso de morfogénesis, es decir de adecuación y modificación de sus formas, con el objeto de conservarse viable. El Sistema Fiscal es un subsistema o un sistema parcial del sistema jurídico del Estado y en forma más específica del subsistema financiero del Estado y que a su vez se correlaciona con otros subsistemas, como lo son el sistema de planeación, el sistema aduanero, el sistema de seguridad social, pero que además tiene sus propios subsistemas, como son el recaudatorio, el de supervisión y auditoría de las obligaciones fiscales, el de defensa del contribuyente, el sistema de ejecución fiscal, entre otros, mismos que están regulados por leyes orgánicas, reglamentos, manuales y circulares. Es por ello que para elaborar un modelo de sistema, entendido éste como la construcción diseñada para identificar y mensurar relaciones sistémicas complejas, es necesario definir los objetivos del sistema y las relaciones relevantes con relación a tales objetivos. El objetivo principal del Estado Mexicano es que toda persona tenga acceso a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad; La protección de la salud, a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar; una vivienda digna y decorosa; educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral; a la cultura y el ejercicio de sus derechos culturales. En este sentido, tenemos que actúa en forma alterna y comunicante con el sistema fiscal, el subsistema de seguridad social, ya que es la única vía para lograr estas metas es el trabajo en su concepción más amplia, en el cual se deben organizar otros subsistemas como lo son el del trabajo independiente y el del trabajo asalariado ya que si no se generan ingresos no hay captación de recursos para que el Estado pueda cumplir con sus 223 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ fines, ya que la captación de impuestos sobre los ingresos, es la base del sistema tributario. Para la reforma fiscal del 2014 se fijan los siguientes objetivos generales incrementar el nivel de vida de todas las familias del país, poniendo especial énfasis en los más necesitados, crear mecanismos de protección social que garanticen niveles mínimos de bienestar a todos los mexicanos mediante una red de protección social para toda la población. Y la Reforma Hacendaria fija los siguientes objetivos específicos, fortalecer la responsabilidad hacendaria mediante una regla de balance estructural para las finanzas públicas; mejorar la equidad para garantizar que paguen más los que más tienen; facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales; promover la formalidad; promover el federalismo; reforzar el sistema de seguridad social garantizando un ingreso mínimo a todos los mexicanos mayores de 65 años y creando un seguro para apoyar el ingreso de los trabajadores que pierdan su empleo. Que entre los problemas del sistema fiscal están la informalidad, que en buena parte se genera primero por la falta de aceptación del obligado fiscal al pago de impuestos por considerar que no tiene valor axiológico la norma fiscal y otro como lo reconoce la Secretaria de Hacienda por la complejidad de los tramites fiscales el cual busca solucionar a través de la simplificación mediante el uso en forma obligatoria de herramientas electrónicas por el Sistema de Administración Tributaria (SAT). Así mismo es necesario que el sistema legislativo cuide al momento de emitir las normas fiscales que éstas tengan racionalidad interna, para que cuenten con validez no solo normativa sino también axiológica y fáctica, para que los obligados al cumplimiento de las obligaciones fiscales las consideren legítimas y que los destinatarios de los recursos públicos los utilicen efectivamente para los fines que son expuestos en la reforma fiscal, para que con ello los causantes se obliguen y cumplan en forma voluntaria, sin necesidad del uso de los mecanismos de coacción del sistema fiscal. Finalmente ahí es donde se enlaza el sistema educativo al sistema fiscal, ya que también es necesario generar desde el proceso educativo el conocimiento en la población de la necesidad 224 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL y los beneficios que conlleva, primero el realizar un trabajo dentro del marco legal, para que desde ese punto de partida se combata en primer término la informalidad y en segundo lugar la evasión fiscal, es decir que el cumplimiento de las obligaciones fiscales se haga en forma voluntaria y también es importante que desde este mismo subsistema se capacite y se le den al ciudadano el conocimiento necesario para el uso de las herramientas tecnológicas que el sistema fiscal impone. En síntesis si no se conectan las fronteras del sistema educativo, el sistema jurídico financiero y fiscal con los entornos que les son correspondientes, respetando los círculos comunicativos que le son autorreferentes, no se va a lograr la obtención de las metas planteadas en la reforma fiscal. Fuentes de Consulta Aarnio A, (1991) Lo racional como razonable, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. Arnold, M y Osorio, F. (1998). Introducción a los conceptos básicos de la teoría general de sistemas Arredondo V. (1979) Implementación de nuevos Sistemas instruccionales. México: Trillas; 1979. Bertalanffy Von, L. (1959) The Theory of Open Systems in Physics and Biology. En: Science. Nº3.. Bertalanffy, Von L. (1989) Teoría General de los Sistemas Fondo de Cultura México Carrasco Iriarte Hugo (2010) Derecho fiscal constitucional Quinta edición, Oxford University Press México. Carrasco Iriarte Hugo (2011) Diccionario de Derecho Fiscal Oxford University Press México Correas Oscar (1999) Introducción a la Sociología Distribuciones Fontamara S.A. México. Delgadillo Luis Humberto (2007) Principios de Derecho Tributario Editorial Limusa S.A. de C.V. 5 edición México Faya Viesca Jacinto (1986) Finanzas Publicas Editorial Porrúa S.A. México 1986 Flavia Rodríguez. “La política fiscal y las finanzas públicas en América Latina”, CEMLA 225 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Forrester, J.W. (1968) Principles of Systems. Wright-Allen Press. 1968. Hall, A.D. & R.E. Fagen. "Definition of System". En: General Systems. Jg 1. 1975. Henao Álvarez Octavio Ph. D. La Enseñanza Virtual en La Educación Superior Instituto Colombiano Para el Fomento de la Educación Superior ICFES. Latapí Ramírez Mariano (1998) La Realidad de los Impuestos en México, Sistemas de Información Contable y administrativa computarizada S.A. de C.V. SICCO México Luhman, N. (1991) Sistemas Sociales, Lineamientos para una Teoría General México Alianza Editorial, Universidad Iberoamericana. Martínez Almazán, Raúl. (1996) Las finanzas del Sistema Federal Mexicano, México Neisser U. (1976) Psicología cognoscitiva. México (DF): Trillas. Otfried Hoffe, (2008) Derecho Intercultural, Editorial Porrúa México S.A. Quintana Valtierra y Rojas Yáñez (2012) Derecho Tributario Mexicano 6ª Edición Editorial Trillas México Rodríguez Lobato Raúl (2001) Derecho Fiscal segunda edición Oxford University Press México Shannon, C. E., & Weaver, W. (1998). The mathematical theory of communication. USA: University of Illinois Press Téllez Valdez Julio, (2009) Derecho Informático, Mac Graw Hill, México, D.F. UNESCO/SERBAL. (1984) La Economía de los nuevos medios de enseñanza. Barcelona. Valera Alfonso O. (1999) Orientaciones pedagógicas contemporáneas. Santafé de Bogotá Cooperativa Editorial Magisterio. Wiener, N. (1974). Cibernética. R. Carnap & Morgenstern Matemáticas en las ciencias del comportamiento. Madrid: Alianza Universidad. Wiener, N. 81979) Cibernética y Sociedad. Editorial Sudamericana. Buenos Aires. Código Fiscal de La Federación Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, Última reforma 226 LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL publicada en el Diario Oficial de la Federación 14 de marzo de 2014 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Del Impuesto Sobre La Renta publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 2013 Ley Del Impuesto Al Valor Agregado publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1978 Última reforma publicada el 11 de diciembre de 2013 Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 Declaración Universal de los derechos Humanos de 1948 Banco de México Informe Anual 2003 Cámara de Diputados LX Legislatura febrero de 2007 Tendencias del Sistema Tributario Mexicano del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas elaborado tomando como Fuente: la base en datos de Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995 - 2005 y Ley de Ingresos 2006 www.cefp.gob.mx Cámara de Diputados, México, diciembre 22 de 2006. Centro de Estudios de Finanzas Pública, Ley de Ingresos y Miscelánea Fiscal 2007. Dictamen aprobado por el Congreso. Cámara de Diputados, México marzo de 2007 Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la, Página electrónica. Consejo Nacional Agropecuario, Compendio estadístico del sector agroalimentario: 1994-2004, CNA, México, 2005. Fox, Vicente, Anexo estadístico del Sexto Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México, 2006. Instituto Nacional de Estadística y Geografía, (INEGI) Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH, 1984, 2000, 2002, 2004 y 2005 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares 2005, INEGI, México, 2006. Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 19881994 y Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Presidencia de la Republica Plan Nacional de Desarrollo 19952000, Anexo estadístico. Presidencia de la República, sexto informe de Gobierno de Vicente Fox Quezada 227 ALICIA RAMOS FLORES JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ Secretaría de Hacienda y Crédito Público Criterios Generales de Política Económica 1988-1994 Secretaría de Hacienda Y Crédito Público, Adecuaciones Fiscales 1988 Secretaría de Hacienda y Crédito Público Criterios Generales de Política Económica 1995-2000 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Memoria 2006-2012 Primera edición: 2012 Primera edición electrónica: 2012 http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=politicahacendaria-para-la-competitividad http://eleconomista.com.mx/sistemafinanciero/2012/10/14/reforma-fiscal-Insuficientesexenio. http://economia.terra.com.mx/noticias/noticia.aspx?idNoticia=20 1211281604_TRR_81794091 Dr. José Luis de la Cruz Gallegos Director del Departamento de Economía y Finanzas Director del Centro de Investigación en Economía y Negocios Escuela de Negocios, Tecnológico de Monterrey Campus Estado de México. Boltvinik, Julio. (Noviembre de 2000)El Financiero, sección de economía. 228 SALARIO DIGNO José Luis Villa Balderrama* SUMARIO: I. Introducción II. Concepto de salario digno; III. El salario digno en la norma; IV. El salario digno a nivel internacional; V. El salario digno en México; VI. El salario digno y la realidad; VII. Conclusiones. Resumen El presente artículo pretende establecer el significado y elementos que integran lo que es el salario digno como concepto y precepto estableciendo sus alcances, así mismo su ubicación en la legislación actual tanto a nivel internacional como nacional, como resulta su aplicación en la norma y su diferencia con la realidad, para visualizar su viabilidad, aplicación y objetivos para su obtención. I. Introducción El salario es la retribución que el empleado recibe en pago con motivo de la labor realizada, siendo física o mental esta actividad, de tal suerte que constituya el sustento de un trabajador y satisfaga las necesidades normales de un padre de familia; es la base en el modo de vivir de una sociedad entera y en nuestro país actualmente no existe una valoración real de lo que es el trabajo realizado, y en gran medida se debe a que no le damos la carga real o la proporción a lo que implica la labor realizada en beneficio de un patrón. El Salario Digno que es lo que implica y significa, entendiendo este como el salario suficiente para establecer una vida digna para el trabajador y para su familia, su regulación y conceptualización, y como a pesar de su regulación no se puede establecer lo real con la propia norma. * Licenciado en Derecho, UACH, Facultad de Derecho. Maestría de Administración de Recursos Humanos, UACH, Facultad de Contaduría y Administración. Doctorado en Derecho, UACH, Facultad de Derecho. SALARIO DIGNO Por lo que es motivo del presente trabajo establecer lo que es el Salario Digno su significado y sus características, lo que es en la reglamentación y su enunciación como salario vital o propiamente en nuestro país como salario mínimo, salario que a pesar de que es decir que el pago mínimo que se debe de realizar al trabajador y conceptualmente debe de ser suficiente para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden: material, social y cultural y para proveer la educación obligatoria de sus hijos. Así pues analizaremos y compararemos la norma con la realidad que nos aqueja a pesar de los principios debidamente tutelados a nivel internacional y propiamente en México, de tal suerte que dicho concepto a nivel normativo, si bien es cierto reúne todas las posibles necesidades primordiales de un ser humano y de una vida digna, el salario y el salario mínimo en México no cumple cabalmente con ellas, mediante el monto que cada año se determina como salario mínimo general, el cual no concuerda con la realidad económica y social del país. Todo ello para permitir una perspectiva general y particularmente de nuestro país sobre lo que es el salario y la consecución del siguiente nivel, que es un salario digno que sea una retribución correcta y cercana al valor de la aportación que proporciona el trabajador, que permitan al obrero y su familia vivir de manera decorosa y digna, una mejor sociedad y un mundo donde se pueda vivir de una buena manera. II. Concepto de salario digno Se podría decir que este es un concepto de ética o de moral, debido a la naturaleza propia de la búsqueda de lo correcto, pues es un concepto que invoca: [E]l comportamiento voluntario del hombre y la sociedad se llama moral del individuo o de los grupos sociales. La reflexión filosófica acerca de la moral se llama ética o también filosofía moral.1 De lo anterior tenemos que al ser un concepto de interés social y que busca un ideal de la persona, en este caso del trabajador, ciertamente es de orden filosófico ideal, pero la 1 García Alonso Luz, Ética o filosofía Moral, 2da Edición, Editorial Trillas, México, 2006, p.21. 230 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA realidad es que independientemente de ello está concebido como un derecho, una obligación de la sociedad con sus iguales, y es que: [E]l estado constitucional, en cuanto a estado de derecho de la tercera generación (siglo XX y XXI), expresa la última fase de derechos mucho más novedosos y plurales de nuestra sociedad contemporánea como lo son el derecho a la paz, el derecho al medio ambiente, los derechos a los consumidores, el derecho a la calidad de vida o la libertad informática acaecidos durante la última revolución tecnológica o digital de fin del silo XX e inicios del siglo XXI.2 De esta manera, la dignidad es la base o el origen de los derechos humanos, los cuales son inherentes, inalienables e inmutables al ser humano por esa dignidad: [L]os derechos económicos, sociales y culturales son derechos humanos y son derivados de la dignidad humana, en el concepto del derecho internacional de los derechos humanos. Los derechos económicos, sociales y culturales son garantías individuales y sociales y derechos establecidos en las constituciones de los estados.3 Al ser el salario digno el medio para obtener una vida igualmente digna, es necesario determinar su significado y qué entendemos por ella. La palabra dignidad proviene del latín digtnitas-atis, significa entre otras cosas, excelencia, realce. Al hablarse de dignidad de la persona humana se quiere significar la excelencia que esta posee en razón de su propia naturaleza.4 Y es, además, una condición “indispensable, sine qua non, para que el individuo realice sus propios fines, desenvolviendo su 2 Aguilera Portales Rafael Enrique, Teoría Política del Estado Constitucional, Editorial Porrúa S.A. de C.V., México 2011, p. 47. 3 Lugo Garfias María Elena, Los derechos económicos, sociales y culturales como derechos humanos, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r =derhumex&n=12, accedida el 21 de marzo del 2014 20:00 p.m., p.14. 4 Valadez Diego Presidente, Diccionario jurídico Mexicano D-H, Instituto de investigaciones jurídicas Universidad Nacional Autónoma de México, Editorial Porrúa S.A. México, p.1346. 231 SALARIO DIGNO personalidad y propendiendo a lograr su felicidad, es precisamente la libertad.”5 Entendida la libertad como una potestad psicológica de elección y de actuación externa, sin limitaciones que hagan imposible la realización humana, libertad, que aunada a la vida y la dignidad, son los imperativos éticos que según el derecho natural, resultan deber ético-político de todo Estado para fundamentar la vida pública y social, reconociéndoles valor jurídico y como elemento esencial de las garantías individuales, pues como afirma Viceforo, “las sociedades, al transformarse, llevan siempre desde el punto de vista que indicamos hacia una mayor autonomía de los individuos; marchan hacia una situación en la que hay mayor número de derechos otorgados a las personas y un mayor número de individuos sujetos a derecho.”6 De ahí, surge el derecho, y la necesidad de reconocer, que el trabajador al pertenecer a un grupo en desventaja frente al patrón, requiere de protección por parte del estado, así pues, el estado pretende un equilibro entre el capital-trabajo, por ello, es necesario y de utilidad social, establecer un salario digno y suficiente, para que la persona logre la satisfacción de sus necesidades en lo personal y en su rol de padre de familia, pues “el salario es el único medio de alcanzar niveles decorosos que permitan la aspiración de una existencia digna”7. El trabajo, resulta ser, por ende, el principal medio por el cual las personas consiguen su subsistencia y la de su familia; en vista de lo anterior, se ha buscado su protección, pretendiendo equilibrar a ambos lados del sector productivo. De esta manera, el salario, por ser la contraprestación que el trabajador recibe con motivo de la realización de una actividad física o mental para el patrón, es y debe ser, objeto de especial cuidado, y si es necesario, ir más allá de lo que prevé la norma, esto es, siguiendo a Aristóteles, “si se adopta la perspectiva ética de la racionalidad práctica en primera persona, donde la conducta 5 Burgoa Orihuela Ignacio, Las Garantías Individuales, 30a Ed., Editorial Porrúa, México, 1998, p. 13. 6 Viceforo Alfredo, El Mito de la Civilización El mito del progreso, Editorial Cultura, Editorial T.G.S.A., México 1961, p.89. 7 Barajas Montes de Oca Santiago, Aportaciones Jurídicas a la Sociología del Trabajo, Editorial Porrúa S.A., México, 1984, p.97. 232 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA del sujeto se ordena a los bienes humanos a través del ejercicio de las virtudes, la solución de las cuestiones jurídicas ha de conducir necesariamente a la elección de la mejor solución o a la solución más justa.”8 Implica que lo que se persigue, como hemos venido reiterando, es la dignidad humana del trabajador, que se traduce en esencia, en permitirle permanecer con decoro y respeto en la sociedad, así pues, un salario digno, es por consecuencia, aquel que permite al trabajador una vida con estas características. Esto se debe de entender como un objetivo propio de la sociedad y de los Estados en general, de esta manera lo han comprendido una parte importante de las diferentes sociedades a lo largo y ancho del mundo, de ahí que surgiera la expresión de salario digno, que se empleó por primera vez en el siglo XIX cuando activistas y académicos sostenían “que la ampliación del mercado laboral también comportaba la obligación de los empleadores de pagar a los empleados un salario lo suficientemente alto como para que pudieran mantenerse.”9 Discerniéndose que el concepto implica que “la persona” es el sostén de una familia, esto es que combina la referencia a cierto estándar de supervivencia, identificado como mínimo en determinada sociedad, con el propósito de resguardar el ingreso laboral de los trabajadores más vulnerables en el mercado de trabajo y por consiguiente, sus condiciones de vida y las de sus familias.10 Se le ha definido como aquel que “supone la satisfacción de necesidades económicas, salud, educación, recreación y la sostenibilidad de las condiciones de los y las trabajadoras y sus dependientes”11, sirviendo de base para que se prolongue esta 8 Aristóteles, Ética Nicomaquea citado por Massini Correas Carlos I., Objetividad Jurídica e interpretación del derecho, Editorial Porrúa, México 2008, p. 159. 9 Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Organización Internacional del Trabajo, Boletín Internacional de Investigación Sindical 2012, vol. 4, núm. 1, “Justicia social y crecimiento: el papel del salario mínimo”, disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---actrav/documents/ publication /wcms_183570.pdf, accedida el 20 de septiembre de 2013. 10 Ibídem, p. 34. 11 Mazier, Martha, Salario justo: ¿Un sueño para las obreras de las maquilas?, Honduras, mayo 2008, Impresiones Industriales, p. 12, disponible en: 233 SALARIO DIGNO satisfacción, una vez que se retiran de la actividad laboral, ya sea por razones de edad, o por circunstancias especiales, a través de un fondo o prestación otorgada con motivo de sus labores, o bien por la propia consecución del trabajador. Entendiéndose esto último para efecto de garantizar una vejez digna y segura, acompañándose de un sistema con políticas económicas y de empleo, pues, [E]n la actualidad se exige a los sistemas de pensiones cumplir, además de sus objetivos sociales de otorgar pensión digna, adecuada y prevenir la pobreza, también responder a otros propósitos, como la viabilidad financiera, generar ahorro para el desarrollo de los mercados de capitales, contribuir a la competitividad, a la exigencias demográficas y a las adaptación a los modelos de empleo y carrera laboral más flexibles, etcétera.12 Para que pueda ser un sistema real y tangible que logre el objetivo de un salario digno y una vida acorde a esa dignidad incluso en su vejez, que le permita bienestar social en el trascurso del tiempo y no resulte una solución momentánea, como actualmente pretende el Estado. La persona titular de este derecho, es el empleado, quien disfruta de los beneficios del mismo, aunque para ello requiere cumplir las obligaciones propias de la labor que le ha sido asignada, y los sujetos pasivos frente a dicho salario, resultan ser la empresa y el estado, esto es debido a que es obligación legal y social del patrón cumplir con el pago del multicitado salario digno que permita satisfacer las antedichas necesidades, que según la doctrina jurídica analizada, comprenden una existencia saludable, satisfacer sus necesidades culturales, físicas y de recreación; que implique un poder adquisitivo real, acorde a lograr dichos satisfactores. http://geneconomia.ciem.ucr.ac.cr/sites/de fault/files/documents/salario%20justo% 20un%20 sue %C3%B1o%20.....pdf, accedido el 14 de enero de 2013 a las 16:00 p.m. p.48. 12 Ascensión Morales María, Extensión de la Seguridad Social en Materia de Pensiones, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, disponible en: http: //biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3142/3.pdf, accedido el 23 de marzo a las 12:12 p.m., p.45. 234 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA También es sujeto pasivo de esta obligación el Estado, porque el salario digno es un concepto necesario y legalmente obligatorio, y es el deber de éste vigilar y buscar que se cumpla con el mismo, para beneficio propio como institución social y de la comunidad a la cual regula. Este concepto es pues, una manera de propiciar un balance en los medios de producción y pretende: Restablecer el poder adquisitivo de los trabajadores. Combatir y erradicar las diferencias de clases. Desaparecer las consecuencias de la pobreza. Reconocer y dar valor al esfuerzo que implica la realización del trabajo. Permitir al trabajador una vida adecuada y decorosa. Para lo cual, el salario digno debe de cubrir lo siguiente: Las necesidades propias de una familia, entendiéndose estas como las fisiológicas, que implican su ingesta diaria y las físicas que implican vestido y hogar (se basan en el costo de los artículos de primera necesidad para una alimentación adecuada (aproximadamente, 2.100 calorías por persona, por día)).13 Las necesidades educativas, de convivencia y de recreación de la familia. Que los trabajadores ganen dicho salario en un cúmulo de horas que no implique sacrificar otras condiciones de vida, entendiéndose estas como físicas o mentales, pues es necesario el descanso, la convivencia y la recreación para toda persona. Cubrir como prestación o con el propio salario la posibilidad de tener asistencia médica y un medio de retiro para cuando así lo demande la condición física del trabajador. Para calcular un salario digno, pueden emplearse diferentes mecanismos según la región y el tiempo, además es indiscutible que las condiciones económicas propias de cada “Justicia social y crecimiento: el papel del salario mínimo”, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Boletín Internacional de Investigación Sindical 2012 vol. 4, núm. 1, j, p. 135 13 235 SALARIO DIGNO región influyen en esta determinación, pero es obligación de la comunidad, entendida como estado y sociedad, permitir y fomentar que este objetivo se logre para establecer una vida adecuada entre sus integrantes, pues es necesario respetar el “principio de que todo mundo tiene derecho a una remuneración justa que asegure una existencia que honre la dignidad humana”14. En casi toda campaña los opositores alegan que la determinación de un salario digno tendrá consecuencias negativas, entre las que se menciona el incremento del desempleo y el aumento de los costos para contratistas de obras financiadas con dinero estatal, lo que se traduciría en impuestos más altos en la disminución de la cantidad de empresas licitadores que se instalarían en la ciudad.15 Empero, lo cierto es, que el salario digno es un bien necesario, un derecho humano que debe perseguir todo Estado y el propio orden jurídico, pues “debe subrayarse y acentuarse la tarea de garantía que corresponde al orden jurídico en relación a los derechos humanos, es parte esencial de un Estado democrático y elemento fundamental de la justicia social; por consiguiente, es un elemento inalienable en el sostenimiento de una economía social, pues, [L]a justicia será tal, como valor jurídico, en la medida en que satisfaga el anhelo colectivo; pero deja de serlo, cuando la necesidad social ya satisfecha ha sido superada en una nueva etapa, que plantea nuevos problemas y que exige también nuevas y más amplias soluciones. Ello es más evidente aun en el campo del Derecho Social, donde las necesidades siempre crecientes de los trabajadores, reclaman a cada paso nuevas formulaciones legales; de ahí, que autor haya dicho con acierto, Regil Castilla, Álvaro J. de, “La alianza global jus Semper salario digno norte y sur”, Ensayos temáticos lisdinys, Salarios Dignos: el eslabón perdido del GRI las Nuevas “Directrices G3 de reporteo de lo sostenible” continúan evadiendo a los salarios dignos, el eslabón perdido de “lo sostenible”, marzo, 2006, disponible en: http://www.jussemper.org/Inicio/Resources/ElEslabon perdido delGRI.pdf, accedida el 9 de julio 2012. 15 “Justicia social y crecimiento: el papel del salario mínimo”, Oficina Internacional del Trabajo, Boletín Internacional de Investigación Sindical 2012 vol. 4 núm. 1, p. 19. 14 236 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA que esta es la zona sísmica del derecho, porque está en constante movimiento.16 No se puede esperar un crecimiento continuo, cuando se persigue a nivel mundial reducir los costos laborales, con el objeto de maximizar la utilidad y el valor para el inversor, olvidando que sin expansión del mercado no existe crecimiento económico, que trae como resultado precisamente la utilidad para la empresa, “si no ponemos dinero en los bolsillos de los trabajadores del sistema, no podremos esperar disfrutar de crecimiento económico sustentable ya que el capitalismo es como un tiburón, si no se mueve se estanca y muere.”17 III. El Salario digno en la normatividad interna El salario digno es un concepto que esta enunciado a nivel internacional, y a nivel nacional en México, bajo diferentes esquemas, pero de una u otra forma, sus principios y significado podemos encontrarlos en la normatividad y, es deber del Estado Mexicano su cumplimiento, el que según Lugo Garfias se traduce en: [L]a obligación de respetar, cumplir y garantizar la dignidad y el trato digno por que en principio se encuentran establecidos entre sus garantías individuales, la primera como fundamento, principio, valor y derecho subjetivo público y el segundo como derecho y valor, pero también porque al encontrarse positivados por el orden jurídico mexicano, las garantías junto con los derechos humanos constituyen uno de los fines del Estado, así como una decisión fundamental y la base para el desarrollo de la democracia como sistema de vida, que de igual forma se encuentra dispuesto en la Carta Fundamental mexicana. 18 IV. El salario digno a nivel internacional Este concepto está presente a nivel internacional en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las 16 Somare José Isidro, Reparación de los infortunios del trabajo, Editorial Bibliográfica Argentina S. R. L., Argentina 1949, p.9. 17 Regil Castilla Álvaro J., La responsabilidad, Op. Cit., p. 7. 18 Lugo Garfias María Elena, La dignidad y el trato digno como compromiso del Estado mexicano, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, disponible en: http: //info4.juridicas.unam.mx/jusbiblio/jusrev/222/221625.htm?s=, accedido el 22 de marzo del 2014 a las 22:20 p.m., p.2. 237 SALARIO DIGNO Naciones Unidas en su artículo 23, que es del siguiente tenor literal: 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses.19 Estos principios son desarrollados por la propia Organización de las Naciones Unidas través del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece en su artículo 7: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de todas personas al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; 19 Departamento e información de las Naciones Unidas, Sección de servicios de internet, Declaración Universal de derechos Humanos 1947, disponible en: http://www.un.org/es/documents/udhr /index.shtml, 2012, accedido el 27 de abril del 2013 a las 8:00 a.m. 238 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las variaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos. 20 Principios cuyo cumplimiento es vigilado por la Organización Internacional del Trabajo, organismo creado en 1919 por la Liga de las Naciones como parte del Tratado de Versalles, precisamente con la finalidad de proteger y vigilar el trabajo, en sus condiciones e interacción entre los sujetos de las relaciones laborales. El salario digno también es acogido por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre que establece en su artículo XIV lo siguiente: Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y a seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las oportunidades existentes de empleo. Toda persona que trabaja tiene derecho de recibir una remuneración que, en relación con su capacidad y destreza le asegure un nivel de vida conveniente para sí misma y su familia.21 Dentro de estos tratados internacionales se encuentra el Convenio número 26 relativo al establecimiento de métodos para la fijación de salarios mínimos, del año 1928, en el cual se obliga nuestro país y los demás estados signantes, a adoptar las medidas necesarias para aplicar un sistema de control y de sanciones, a fin de asegurar que los empleadores y trabajadores interesados conozcan las tasas mínimas de los salarios vigentes, y que los salarios pagados no sean inferiores a las tasas mínimas aplicables. Así pues en el ámbito internacional y propiamente en el continente Americano, se enuncia y se persigue la consecución de 20 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27, disponible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Derechos%20Humanos/D50.pdf, accedido el 27 de diciembre 2012 a las 11:05 a.m. 21Declaración americana de los derechos y deberes del hombre, Adopción: IX Conferencia Internacional Americana, Bogotá, Colombia, 02 de mayo de 1948, disponible en: http://www.catedradh.unesco.unam.mx/SeminarioCETis/Documentos/Doc_basi cos/2_instrumentos_regionales/1_Declaraciones/1.pdf, accedido el 10 de mayo del 2013 a las 20:00 p.m. 239 SALARIO DIGNO un salario digno para todo trabajador, y que Ruiz Massieu concibe como: La fuerza creadora que produce la política y el estado, como constelación de realidades, ficciones y coacciones que terminan por expropiar, desviar y dominar a las primeras. La sociedad civil y lo social en el sentido más amplio, deben ser recuperados y privilegiados frente a lo económico que los aplasta (sobre todo el capitalismo pero no solo en el) y frente a lo político estatal que los oprime y reprime en todos los sistemas actuales22 Es entonces una constante búsqueda de mejora a las condiciones de vida para el ser humano lo que le compete al Estado, puesto que “la actividad social que se propone asegurar por la fuerza, generalmente fundada en un derecho, la seguridad exterior y la concordancia interior de una unidad política particular garantizando el orden en medio de las luchas que nacen de la diversidad y de la divergencia de opiniones y de intereses.”23 De tal manera que todo Estado, está constreñido a buscar la dignidad del hombre y parte de esta se alcanza a través de un salario digno, que le permita buscar su bienestar; así pues, a nivel internacional se ha perseguido obtenerlo, plasmándose no únicamente en los tratados que hemos enunciado con antelación, sino que a ellos deberemos sumar todos los instrumentos internacionales que se han suscrito en torno a la protección del trabajo y la dignidad humana, dentro de los cuales, hemos hecho alusión a los que ha suscrito México, pues esto es lo que encierra a final de cuentas el salario digno. Estas normas son importantes para el tema de estudio, porque fueron el inicio del mismo, podemos concordar con Buergenthal al considerar: [L]as leyes internacionales de derechos humanos como aquellas legislación relativa a la protección de los individuos y los grupos contra las violaciones gubernamentales de sus derechos garantizados internacionalmente, y también al fomento de estos derechos.24 22 Ruiz Massieu José Francisco, Valadés Diego, Nuevo Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa S.A., México, 1983, p.172. 23 Andrade Sánchez J-Eduardo, Introducción a la política, 3er edición, Oxford University Press México S.A. de C.V., México 2005, p.3. 24 Buergenthal Thomas, Derechos Humanos Internacionales, 2da Edición, Ediciones Gernika S.A., México 2002, p.31. 240 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA V. El salario digno en México En México la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el salario mínimo en su artículo 123, el cual es la expresión concreta del salario digno, que en lo conducente, señala: Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: […] VI. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales. Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando, además, las condiciones de las distintas actividades económicas […]. En este precepto, se establece, en consecuencia, la protección al salario y un concepto de salario mínimo que tutela y enumera las necesidades que cubre, independientemente, que en dicho artículo se establecen las medidas protectoras para el mismo salario y las condiciones de trabajo en general. Pero no es este el único artículo que pretende establecer parámetros para la búsqueda de un salario digno en México, también los artículos 4, 5, 25 y 26 de la Constitución en comento, que a través del gobierno persiguen la dignificación del trabajo y de la persona misma, dichos artículos establecen: Artículo 4. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia. Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará. 241 SALARIO DIGNO Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley. Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines. Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo. En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez. Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y principios. El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez. Toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. El Estado promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la diversidad cultural en todas sus manifestaciones y expresiones con pleno respeto a la libertad creativa. La ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural. 242 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA Toda persona tiene derecho a la cultura física y a la práctica del deporte. Corresponde al Estado su promoción, fomento y estímulo conforme a las leyes en la materia. Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial. La Ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo. Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustará a lo dispuesto en las fracciones I y II del artículo 123. En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y gratuito, pero serán retribuidas aquéllas que se realicen profesionalmente en los términos de esta Constitución y las leyes correspondientes. Los servicios profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las excepciones que ésta señale. El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo, la pérdida o el irrevocable sacrificio de la libertad de la persona por cualquier causa. Tampoco puede admitirse convenio en que la persona pacte su proscripción o destierro, o en que renuncie temporal o permanentemente a ejercer determinada profesión, industria o comercio. El contrato de trabajo sólo obligará a prestar el servicio convenido por el tiempo que fije la ley, sin poder exceder de un año en perjuicio del trabajador, y no podrá extenderse, en ningún caso, a la renuncia, pérdida o menoscabo de cualquiera de los derechos políticos o civiles. La falta de cumplimiento de dicho contrato, por lo que respecta al trabajador, sólo obligará a éste a la correspondiente 243 SALARIO DIGNO responsabilidad civil, sin que en ningún caso pueda hacerse coacción sobre su persona. Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación. El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan. Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución. 244 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA Artículo 26. A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal. La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley. B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley. La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia. El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. 245 SALARIO DIGNO La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo. Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución. De esta manera, la misma Constitución en los antes relacionados preceptos, persigue implícitamente un salario digno, al conminar al estado para proporcionar a las personas, salud, igualdad y desarrollo familiar; vivienda digna; alimentación nutritiva, de calidad y suficiente; medio ambiente sano; agua; además de cultura y un deporte; garantizándole dedicarse al trabajo que mejor le acomode siendo licito, y preceptuando que nadie puede ser obligado a trabajar sin justa retribución, salvo las excepciones ahí señaladas, así como sancionando que no se pueda convenir la pérdida o mescabo de la libertad en su persona o en su trabajo. A la postre, establece que corresponde al Estado garantizar el desarrollo nacional integral y sustentable, fomentando el crecimiento económico, así como la justa distribución de ingresos, que permita el ejercicio de la libertad y la dignidad de la persona; de lo anterior se desprende, que el Estado siempre buscará dignificar a la persona, y consecuentemente establecer mejores condiciones de vida para ella, independientemente de las múltiples garantías que presenta nuestra Constitución y que, a final de cuentas, persiguen el mismo objetivo. La Ley Federal del Trabajo por ser la ley reglamentaria del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es a quien le corresponde regular en relación a lo que pudiera ser la consecución y determinación del salario digno y así lo hace, en el cuerpo de la misma y en la determinación de objetivos, específicamente en los numerales: 246 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA Artículo 2o.- Las normas del trabajo tienden a conseguir el equilibrio entre los factores de la producción y la justicia social, así como propiciar el trabajo digno o decente en todas las relaciones laborales. Se entiende por trabajo digno o decente aquél en el que se respeta plenamente la dignidad humana del trabajador; no existe discriminación por origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social, condiciones de salud, religión, condición migratoria, opiniones, preferencias sexuales o estado civil; se tiene acceso a la seguridad social y se percibe un salario remunerador; se recibe capacitación continua para el incremento de la productividad con beneficios compartidos, y se cuenta con condiciones óptimas de seguridad e higiene para prevenir riesgos de trabajo. El trabajo digno o decente también incluye el respeto irrestricto a los derechos colectivos de los trabajadores, tales como la libertad de asociación, autonomía, el derecho de huelga y de contratación colectiva. Se tutela la igualdad sustantiva o de hecho de trabajadores y trabajadoras frente al patrón. La igualdad sustantiva es la que se logra eliminando la discriminación contra las mujeres que menoscaba o anula el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos humanos y las libertades fundamentales en el ámbito laboral. Supone el acceso a las mismas oportunidades, considerando las diferencias biológicas, sociales y culturales de mujeres y hombres. Artículo 3o.- El trabajo es un derecho y un deber sociales. No es artículo de comercio. No podrán establecerse condiciones que impliquen discriminación entre los trabajadores por motivo de origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social, condiciones de salud, religión, condición migratoria, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otro que atente contra la dignidad humana. No se considerarán discriminatorias las distinciones, exclusiones o preferencias que se sustenten en las calificaciones particulares que exija una labor determinada. Es de interés social promover y vigilar la capacitación, el adiestramiento, la formación para y en el trabajo, la certificación de competencias laborales, la productividad y la calidad en el trabajo, la sustentabilidad ambiental, así como los beneficios que éstas deban generar tanto a los trabajadores como a los patrones. 247 SALARIO DIGNO Estableciendo de manera específica lo que implica el salario mínimo y pretendiendo abarcar en este como consecuencia, lo que implica el salario digno, así en su artículo 90, el precitado ordenamiento legal señala: Salario mínimo es la cantidad menor que debe recibir en efectivo el trabajador por los servicios prestados en una jornada de trabajo. El salario mínimo deberá ser suficiente para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Se considera de utilidad social el establecimiento de instituciones y medidas que protejan la capacidad adquisitiva del salario y faciliten el acceso de los trabajadores a la obtención de satisfactores. Lo anterior, no solo está previsto por la regulación interna, sino que se ha determinado por los tribunales federales al resolver que: [E]l trabajo y la previsión social son materia de un título de la Constitución Federal y, con sujeción a las disposiciones de ésta, deben fundamentalmente regularse las relaciones entre trabajadores y patronos. La decisión del Congreso Constituyente, de consignar tales preceptos en la Carta Federal, significa el claro propósito de sacar la materia del trabajo de la esfera del derecho privado, para colocarla en la del derecho público; propósito tanto más explicable, cuanto que la experiencia obtenida durante el régimen liberal de la Constitución de 1857, demostró que era absurdo seguir admitiendo, en materia de trabajo, dada la profunda desigualdad económica de nuestras clases sociales, los conceptos de libertad en la contratación, de igualdad de contrayentes y de autonomía de la voluntad, porque sucedía que muchas veces una de las partes se veía obligada, por los imperativos de su condición misérrima, a admitir todas las estipulaciones, aun las más onerosas. Las relaciones entre el capital y los trabajadores, afectan profundamente la economía y la constitución social de la misma, por lo cual, la Carta Federal de 1917, que en el aspecto económico ha consagrado la intervención del Estado, no pudo dejar subsistente, a este respecto, el régimen de derecho privado, y, por ende, la absoluta libertad de convención de los particulares; sino que, declarando de interés público la materia que se viene analizando, deja a dichos particulares sólo una 248 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA libertad restringida, de la que pueden usar sin transgredir los límites que la ley marca.25 Igualmente, nuestro máximo tribunal ha estimado que: [L]a fracción VIII del apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el salario mínimo generalmente quedaría exceptuado de embargo, compensación o descuento, con el objeto de evitar que la persona trabajadora reciba una suma inferior al salario mínimo que obtiene; de ahí que el legislador ordinario no pueda imponer contribuciones a quienes perciben esa retribución, apenas suficiente para cubrir necesidades familiares, pues sería contrario a la dignidad y libertad humanas referidas en el diverso artículo 25, párrafo primero, constitucional. 26 VI. El salario digno y la realidad Como hemos establecido el salario digno es una búsqueda ideal de la dignidad humana, de la mejora de condiciones del trabajador hacia un mundo con más igualdad y una mejor vida, pero desafortunadamente, la tendencia mundial ha derivado en un cambio en la distribución del ingreso nacional; a nivel mundial, el crecimiento de salarios promedio reales, se ha mantenido muy por debajo de los niveles, creciendo 1.2 por ciento en 2011; muy por debajo del 2.1 por ciento alcanzado en el 2010 y 3 por ciento en 2007, de esta manera, se ha experimentado una menor participación de los trabajadores, mientras que la participación del capital en la renta, aumenta en la mayoría de los países, incluso en China, un país donde los salarios a grosso modo se triplicaron durante la última década, el PIB aumentó a una tasa mayor que la masa salarial total. Por tanto, la participación del trabajo disminuyó, debido a los avances tecnológicos, la globalización del comercio, la 25 Quinta Época, Registro: 336682, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XXXVIII, Materia(s): Laboral, Tesis: Página: 781, SALARIO. 26 Novena Época, Registro: 171297, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Septiembre de 2007, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a./J. 172/2007, Página: 553, SALARIO MÍNIMO. EL MARCO CONSTITUCIONAL VIGENTE CONSTRIÑE AL LEGISLADOR ORDINARIO A NO GRAVAR LOS INGRESOS DE LOS TRABAJADORES QUE SOLAMENTE OBTIENEN ESE SALARIO. 249 SALARIO DIGNO expansión de los mercados financieros y la declinación en densidad sindical, pero este repercute en el consumo de los hogares y en consecuencia en la demanda agregada reprimiendo el consumo interno.27 Se podría decir que “el neoliberalismo en México ha despojado a los trabajadores mexicanos del derecho a percibir un salario mínimo que cumpla con el concepto jurídico tal y como se encuentra definido por el artículo 123 constitucional.28 Lo que en todo caso resulta en perjuicio de la sociedad pues como afirma Regil Castilla: [U]n salario digno es el elemento más fundamental en las responsabilidades sociales y económicas de los negocios. Si una entidad de negocios no compensa a sus trabajadores con un salario digno, o se asegura de que los trabajadores de las compañías que constituyen su cadena de abastecimiento son también compensados con un salario digno, entonces sólo puede concluirse que estos trabajadores están siendo explotados.29 México es una nación de asalariados, la principal fuente de ingresos de la población proviene de la realización de un trabajo subordinado, por lo que el nivel de vida del pueblo mexicano está determinado precisamente por el salario, así lo refleja la siguiente tabla: Ocupación y Empleo30 27 Véase.- Organización Internacional del Trabajo, Informe mundial sobre salarios 2012/13, los salarios y el crecimiento equitativo, Geneva, disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5 /groups/public/---dgreports/--dcomm/documents/publication/wcms_195244.pdf, accedido el 28 de abril del 2013 a las 11:20 a.m., 156 pp. 28 Velasco Arregui Edu, El concepto jurídico del salario mínimo y la Revolución Mexicana una perspectiva desde el siglo XXI, disponible en: http://www.azc.uam.mx/publicaciones/alegatos /pdfs/68/75-02.pdf, accedido el 19 de marzo del 2012 a las 16:00 p.m. 29Regil Castilla Álvaro J. de, “La alianza global jus Semper salario digno norte y sur”, Ensayos temáticos lisdinys, Salarios Dignos: el eslabón perdido del GRI las Nuevas “Directrices G3 de reporteo de lo sostenible” continúan evadiendo a los salarios dignos, el eslabón perdido de “lo sostenible”, marzo, 2006, disponible en: http://www.jussemper.org/Inicio/Resources/ElEslabon perdido delGRI.pdf , accedida el 9 de julio 2012. 30 INEGI. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. Indicadores estratégicos Instituto Nacional de Estadística y Geografía, disponible en: http://www.inegi.org.mx/Sistemas/temasV2/ Default. Aspx ?s=est&c=25433&t=1, consulta realizada el 20 de abril del 2013 a las 9:00 a.m. 250 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA Indicadores de ocupación y empleo (cuarto trimestre de 2012) Indicador Total Hombres Mujeres Población total a 115,639,915.00 55,952,663.00 59,687,252.00 Población de 14 años y más 86,081,615.00 40,897,438.00 45,184,177.00 Población económicamente 50,693,306.00 31,314,268.00 19,379,038.00 activa (PEA) Ocupada 48,203,851.00 29,774,124.00 18,429,727.00 Desocupada 2,489,455.00 1,540,144.00 949,311.00 Población no 35,388,309.00 9,583,170.00 25,805,139.00 económicamente activa (PNEA) Disponible 6,260,030.00 1,989,781.00 4,270,249.00 No disponible 29,128,279.00 7,593,389.00 21,534,890.00 Población ocupada por 48,203,851.00 29,774,124.00 18,429,727.00 sector de actividad económica Primario 6,893,742.00 6,076,833.00 816,909.00 Secundario 11,378,089.00 8,445,423.00 2,932,666.00 Terciario 29,614,050.00 15,036,824.00 14,577,226.00 No especificado 317,970.00 215,044.00 102,926.00 Población subocupada por 3,875,501.00 2,612,275.00 1,263,226.00 condición de búsqueda de trabajo adicional Con condición de 418,085.00 321,067.00 97,018.00 búsqueda de trabajo adicional Sin condición de 3,457,416.00 2,291,208.00 1,166,208.00 búsqueda de trabajo adicional Edad promedio de la población 38.176410 38.34930 37.897020 económicamente activa Promedio de escolaridad de la 09.455950 09.221990 09.833920 población económicamente activa Horas trabajadas a la semana 42.702760 45.707250 37.860430 por la población ocupada (promedio) Ingreso promedio por hora 30.974420 31.368320 30.346030 trabajada de la población ocupada (Pesos) Tasa de participación de la 58.889820 76.56780 42.888990 población en edad de trabajar Tasa de 04.910820 04.918350 04.898650 b desocupación. Tasas calculadas contra la población 251 SALARIO DIGNO económicamente activa. Tasa de ocupación parcial y 11.357130 08.875840 15.36660 desocupación 1 (TOPD1) bT a s a s calculadas contra la población económicamente activa. Tasa de presión general 08.578750 09.06720 07.789470 (TPRG) bT a s a s calculadas contra la población económicamente activa. Tasa de trabajo 64.835790 64.841280 64.826910 asalariado cT a s a s calculadas contra la población ocupada. Tasa de 08.039820 08.773640 06.854280 subocupación cT a s a s calculadas contra la población ocupada. Tasa de condiciones críticas de 11.666130 11.842750 11.380790 ocupación (TCCO) cT a s a s calculadas contra la población ocupada. Tasa de ocupación en el sector 27.9160 26.412170 30.345520 informal cT a s a s calculadas contra la población ocupada. a Los datos absolutos de las encuestas en hogares se ajustan siempre a proyecciones demográficas, no sólo con la finalidad de tener un referente poblacional en períodos intercensales, sino también para eliminar las fluctuaciones en los datos estimados que son inherentes a los esquemas de muestreo probabilístico propios de estas encuestas, lo que facilita las comparaciones en el tiempo. Las proyecciones se actualizan cada vez que se tienen nuevos datos de población; en este contexto, el Censo de Población y Vivienda 2010, al proporcionar información nueva sobre la magnitud y la distribución de la población en el país, obliga a que el Consejo Nacional de Población reelabore las proyecciones demográficas oficiales para el país, proceso que está en marcha. Ante esta situación, y con el propósito de que los usuarios de la información de la ENOE dispongan de resultados en cifras absolutas, 252 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA el INEGI elaboró una estimación poblacional interna que ajusta los resultados de la encuesta a los del censo. Por lo anterior, los datos de la ENOE que ahora se presentan a nivel nacional, por entidad federativa y para cuatro tamaños de localidad tienen carácter preliminar y serán sustituidos una vez que se disponga de las nuevas proyecciones oficiales de la población del país. b Tasas calculadas contra la población económicamente activa. c Tasas calculadas contra la población ocupada. En México, a pesar de que como ya vimos, en el cuadro que antecede, existe un alto porcentaje de asalariados, no se atiende a la naturaleza propia del salario, es decir, no se presta atención al salario como un instrumento de justicia social o una manera de compensar el desequilibrio social, pues el valor del trabajo no puede ser asimilado al valor de cualquier mercancía, sujeta solamente a la ley de la oferta y de la demanda, el trabajador no es el producto, más al contrario, es el factor esencial de toda producción y, verlo de esta manera, sería trasgredir la intención real del salario. El problema es que el salario tal y como lo conocemos, no atiende a la situación económica del país considerando la aplicación de la ley previamente establecida para su constitución y funcionamiento. La Comisión Nacional de Salarios Mínimos es la encargada de determinar el salario mínimo en México que vendría a ser, en un caso ideal, la representación de lo que es el salario digno, esta comisión se encuentra integrada como ya lo establecimos por un presidente, un consejero de representantes y una dirección técnica. El presidente de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos es nombrado por el Presidente de la República, el consejo de representantes se integrará con la representación del gobierno, compuesta del Presidente de la comisión, que será también el presidente del consejo y que tendrá el voto del gobierno, y de dos asesores, con voz informativa, designados por el Secretario del Trabajo y Previsión Social; con un número igual, no menor de cinco, ni mayor de quince, de representantes propietarios y suplentes de los trabajadores sindicalizados y de los 253 SALARIO DIGNO patrones; y finalmente con la Dirección Técnica se integrará con un director, nombrado por la secretaría del trabajo y previsión social, con el número de asesores técnicos que nombre la misma secretaría y con un número igual, determinado por la secretaría del trabajo y previsión social de asesores técnicos auxiliares, designados por los representantes de los trabajadores y de los patrones, en los términos que ya han sido apuntados con antelación. De esta manera, el Consejo de representantes, con ayuda de la dirección técnica se encargan de determinar y realizar las investigaciones que permitan determinar el Salario Mínimo, que es precisamente el que permitiría la consecución de un salario digno, el salario mínimo se determina cada año o bien cuando el Consejo lo determine en atención a sus estudios, el salario mínimo en la actualidad es de: ÁREA GEOGRÁFICA “A” “B” SALARIO MÍNIMO $64.76 $61.38 Es claro que dichas cantidades no dan un satisfactor adecuado para proporcionar un nivel de vida decoroso para cubrir las necesidades materiales, sociales, culturales y educativas de una familia, luego entonces el error recae en que a pesar de tener una base legislativa, tal y como ya lo vimos la Comisión Nacional de Salarios Mínimos no realiza un enfoque adecuado. No obstante que el salario mínimo año con año se aumenta, estos incrementos no son suficientes y acordes para poder obtener un salario digno que otorgue una mejor vida al trabajador y la prueba está en que el salario mínimo del 2006 a la fecha solo ha aumentado en promedio un 4.4%, tal y como se puede apreciar en la siguiente tabla: PERIODO 2006 2007 PESOS DIARIOS (SALARIO MÍNIMO GENERAL PROMEDIO) 47.05 48.88 VARIACIÓN RESPECTO DEL PERIODO ANTERIOR % 4.0 3.9 254 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA 2008 2009 2010 2011 2012 50.84 53.19 55.77 58.06 60.50(1 ene.-26 nov. 2012) 60.75(27 nov. 2012) 2012 4.0 4.6 4.85 4.1 4.2 0.431 Si bien podría considerarse que la mencionada variación es acorde con diversos estudios económicos, en realidad no reflejan las necesidades básicas de una persona, tan es así, que en la actualidad en nuestro país se tiene un alto porcentaje de pobreza extrema, de esta manera el salario mínimo no es suficiente para cubrir las necesidades básicas de una familia y así lo representa la siguiente gráfica32: Valor real del salario mínimo frente a la canasta básica Canasta Básica Salario Mínimo 430 31 15 1994 216 248 49 51 2006 2007 496 312 55 2009 58 2010 60 2011 De esta manera tenemos, [D]esde otra perspectiva el salario mínimo es hoy equivalente a una cuarta parte de lo que valía hace aproximadamente 30 años. Por otra parte, se afirma que en los últimos 40 años el salario 31 Comisión Nacional de Salarios Mínimos, disponible em: http://www.conasami.gob.mx/pdf/salario _minimo/sal_min_gral_prom.pdf, accedida el 10 de enero del 2013 a las 16:30 p.m. 32 Regil Castilla Álvaro J. de, Op. Cit. 255 SALARIO DIGNO medio creció 4 mil 619 veces, pero los precios al consumidor aumentaron en 5 mil 746 veces, lo que representa un deterioro del 19% en el salario real. En Enero de 2010, con un salario mínimo diario de 57.46 pesos, en zona A, y una canasta alimentaria recomendable de 154.50 pesos, solo se podía adquirir el 37.19% de la misma.33 Cabe entonces preguntarnos ¿cuál es el enfoque en el que se basa la Comisión Nacional de Salarios Mínimos? La Dirección Técnica realiza la investigaciones y estudios para que el Consejo de Representantes disponga de la información necesaria y suficiente para fijar los salarios mínimos que entraron en vigor en este caso a partir del 1o. de enero del 2013; para ello previamente elabora el informe al que se refiere la fracción V del artículo 562 de la Ley Federal del Trabajo.34 El referido Informe es entregado al Consejo de Representantes, para su análisis y estudio, en la reunión ordinaria del 29 de noviembre del 2012, podemos apreciar que en dicho informe se pormenorizan los puntos y consideraciones que sirven de base para la determinación del salario mínimo y, el porqué de su determinación, así pues, la Comisión Nacional de Salarios Mínimos observó los siguientes puntos: a) Condiciones generales de la economía, relativa al comercio exterior, postcrisis financiera mundial, economía internacional. b) Proyecciones y perspectivas para el siguiente año. c) Estado actual de asalariados cotizantes y empleo, ambiente laboral, salarios, política social, seguridad social y demografía. d) Evolución de los precios. 33 Carpizo Jorge, Los Derechos de la Justicia Social: Su Cumplimiento, Universidad Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/invest/directorio/autor.htm?p=jcarpizo, accedida el 21 de marzo del 2014 a las 22:20 p.m., p. 22. 34Gobierno Federal, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Comisión Nacional de Salarios Mínimos, disponible en: http://www.conasami.gob.mx/pdf/normateca/plan_anual _trabajo_dt/PLAN_ANUAL TRABAJO_2013.pdf, accedida el 9 de abril 2013 a las 17:17 p.m. 256 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA Además para lograr esos objetivos se toman en consideración, con el propósito de evaluar el comportamiento de la inflación los indicadores económicos que elabora y publica el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) que permiten observar el cambio promedio de los precios en el tiempo, lo anterior mediante una canasta ponderada de bienes y servicios representativa del consumo de las familias urbanas del país, indicadores entre los cuales se encuentra: El Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), encargado de medir el incremento porcentual en los precios de una canasta de productos y servicios genéricos que representan el consumo de las familias de toda la República Mexicana; El Índice Nacional de Precios Productor (INPP), que mide el crecimiento de precios de las materias primas, se elaboraron mensualmente los informes sobre el comportamiento de los precios, que se presentaron a consideración del Consejo de Representantes de la CONASAMI. Indicadores internacionales que permiten el estudio del comportamiento de precios, como es el caso los Índices de Precios de los Alimentos de la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Indicador de Precios del área de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y el reporte mensual de los Precios y Costos en la zona del EURO, publicado por el Banco Central Europeo (BCE). El estudio de “Perspectivas de Cosechas y Situación Alimentaria 2012”, emitido por la FAO y, se tomó en consideración lo relevante de los informes trimestrales de inflación, en 2013, elaborados y publicados por el Banco de México (Banxico). También se realiza un análisis puntual de la inflación de los ocho rubros que integran el gasto de las familias mexicanas, así como de los principales índices (Canasta Básica y Estrato 1); seguimiento de algunos componentes del índice de precios, para 257 SALARIO DIGNO los que se preveía un comportamiento volátil, como en el caso de los precios de los alimentos y de los energéticos. Se reportó la evolución de los precios internacionales en los precios de algunos alimentos en términos de la oferta y demanda global o por la vía de las importaciones que realiza México; así como un informe sobre la producción, abasto y comercialización internacional de productos del mercado agropecuario en los contratos de futuros cotizados en la Bolsa de Comercio de Chicago (CBOT), la Bolsa de Comercio de New York y London International Financial Futures and Options Exchange (LIFFE). Y, finalmente, se recabó información oficial de Estados Unidos de Norteamérica y Canadá, se integró un análisis comparativo sobre el movimiento de los precios al consumidor entre México, Estados Unidos de Norteamérica y Canadá. De esta manera, es claro, que se toman en cuenta y se realizan estudios en razón de la economía en la actualidad, a nivel nacional e internacional, observando el comportamiento de la sociedad. Entonces porque no refleja el salario mínimo lo que implica su concepto y propiamente un salario digno, sería necesario que no solo debe considerarse la determinación de un salario digno que fuere suficiente para la satisfacción de las necesidades propias de una familia en el orden físico, psicológico y material, sino que, se debe tomar en cuenta a la empresa, que es la reunión de los factores de producción que convergen para un fin socialmente útil, pues es ahí donde se unen los intereses del trabajador que pretende ganar más y trabajar menos; del patrón que pretende ganar más e invertir menos; y el interés del público consumidor que exige un producto variado, más abundante y de mejor calidad, de ahí que el derecho del trabajo busque como primicia el equilibrio de los medios de producción para evitar el desastre total que implican estos factores sin regulación alguna, es decir: su finalidad en este caso, es hacer del caos un cosmos, de la desorganización, una empresa organizada, del descontento de las partes, un programa coordinado”35 35 Cavazos Flores Baltasar, Op. Cit., p. 26 258 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA Y si tomamos en consideración que: [E]l mercado en su noción económica, implica el ofrecimiento a los consumidores finales de bienes y servicios por parte de los operadores comerciales o agentes empresariales. 36 En consecuencia, debe tomarse en cuenta como un todo, es decir que el salario digno solo se concretizará como concepto real, cuando tengamos en cuenta que la empresa es un punto importante en su consecución y, es que esto ocurre porque en todo momento se pierde de vista que el salario no es un concepto individual, sino que, como ya lo señalamos, una contraprestación, acorde a la renta de la empresa o del capital propiamente señalado. Por su parte, la empresa, desde una perspectiva jurídicolaboral, se identificó históricamente como el espacio natural en el cual se desarrollaban las relaciones de producción a las cuales estaba destinado el derecho del trabajo, de tal manera que es ahí donde el patrón y el trabajador coincidían en el tiempo y espacio.37 En nuestra Ley Federal del Trabajo, se conceptualiza la empresa en términos del artículo 16 de la misma, bajo el siguiente tenor literal: Articulo 16.- Para los efectos de las normas de trabajo, se entiende por empresa la unidad económica de producción o distribución de bienes o servicios y por establecimiento la unidad técnica que como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la realización de los fines de la empresa. De tal manera que, en nuestro sistema económico, la empresa es la principal unidad productora de la economía, de ahí su importancia, su funcionamiento como procedimiento de la aplicación de producción del capital, trabajo, naturaleza y la 36 Ginebra Serrabou Xavier, García Sais Fernando, Competencia económica y derecho de los consumidores, Iuris Tantum Universidad Anáhuac Rector- P Jesús Quirce Andrés L.C., Casa Aldo Manuzino, México 2008, p. 55. 37 Reynoso Castillo Carlos, La transformación del Concepto de Empresa, Revista Latinoamericana de Derecho Social, Núm. 18, enero-junio de 2014, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoSocial/18/art/art5.pdf, accedido el 21 de marzo del 2014 a las 22:14 p.m., p.137. 259 SALARIO DIGNO generación de una retribución (renta) para justificar su valoración así pues: [L]a naturaleza temporal de esta obligación a una periodización de gastos e ingresos de la empresa al objeto de conocer su influencia respectiva en la formación de la renta. Por tanto los ingresos del periodo (IP) que se considere vendrán dados por la suma de los ingresos pendientes de periodizar al comienzo del mismo (I’), los ingresos del periodo (I), menos la parte de ingresos que quedan pendientes de imputar al periodo siguiente (I°), en resumen: IP= I + I’- I° Análogamente, los gastos del periodo (GP) vendrán dados por los desembolsos pendientes de periodizar (D’), más los efectuados en el periodo (D), menos los que corresponden a los periodos siguientes (D°), es decir: GP= D’ + D – D° Con lo que, en definitiva, la renta (R) de la empresa en un periodo determinado viene dada por: R= I + I’- I° - (D’ + D – D°)38 Por lo que la renta es el resultado del proceso de producción y, en consecuencia, es lo que determina que tan exitosa económicamente es una empresa, de esto depende la mejora de condiciones en los trabajadores de una empresa y por ende, en la consecución de un salario digno; el problema es que ciertamente el capitalismo por su propia naturaleza busca la mayor ganancia posible y esto trae como consecuencia que se cometan abusos y la explotación de los trabajadores. Es por ello que, es responsabilidad del Estado, evitar que únicamente se concentre la riqueza en unos cuantos, aunque es importante destacar que en todo caso, el crecimiento conseguido a costa de los trabajadores, no logra un crecimiento sustentable, pues la economía es un ciclo constante, es decir una mayor producción no genera una demanda de consumo de manera 38Enciclopedia Británica Publichers, Inc., Enciclopedia Hispánica, Lanny A. Passaro Presidente del Consejo Editorial, 1992-1993, Editorial Rand McNally & Company. Versailles, Kentucky USA, INC. libro 12, pp.304-305 260 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA espontánea, resulta no solo necesario, sino indispensable, generar el poder adquisitivo para poder establecer un consumo imperioso; de ahí, que las grandes crisis se generen por qué no se toma en cuenta el establecimiento de consumidores con poder adquisitivo real, es decir con un salario digno. Esto no es del todo indiferente para el Estado Mexicano y atendiendo a que la empresa: Al buscar más eficiencia en sus actividades, la práctica de la capacitación en la empresa condujo a los profesionales a ampliar el aporte pedagógico –en otros tiempos centrado en el grupo y en la actividad en si misma- y a tener en cuenta cada vez más el entorno de la acción de capacitación. Considerar las actividades de capacitación como parte de la vida cotidiana de la empresa conduce a prestar mayor atención a sus relaciones con el entorno, a fin de comprender que podrán hacer del aprendizaje objetivo.39 El estado tiene una responsabilidad para buscar la mejora de la producción y el crecimiento del país, es por ello que el estado realiza, “La planeación económica significa que las decisiones económicas fundamentales son tomadas por los órganos económicos del poder público.”40 Esto lo establece por la propia ley, la creación de un Plan Nacional de Desarrollo que permita, como ya observamos, el crecimiento económico del país de manera equitativa entre la sociedad; además, con las reformas realizadas en noviembre del 2012 a la Ley Federal del Trabajo, se estableció en los artículos 153-J, 153-K y 153-N la obligación de toda empresa de realizar varias actividades para elevar la productividad en las empresas, numerales que a la letra dicen: Artículo 153-J.- Para elevar la productividad en las empresas, incluidas las micro y pequeñas empresas, se elaborarán programas que tendrán por objeto: 39 Pain Abraham, Como realizar un proyecto de capacitación Un enfoque de la ingeniería de la capacitación, Ediciones Granica S.A., México, 1999, p.57. 40 Artudillo Ursua Pedro, Lecciones de historia del pensamiento económico, UNAM Dirección General de Publicaciones, México, 1975, p. 233. 261 SALARIO DIGNO I. Hacer un diagnóstico objetivo de la situación de las empresas en materia de productividad; II. Proporcionar a las empresas estudios sobre las mejores prácticas tecnológicas y organizativas que incrementen su nivel actual de productividad en función de su grado de desarrollo; III. Adecuar las condiciones materiales, organizativas, tecnológicas y financieras que permitan aumentar la productividad; IV. Proponer programas gubernamentales de financiamiento, asesoría, apoyo y certificación para el aumento de la productividad; V. Mejorar los sistemas de coordinación entre trabajadores, empresa, gobiernos y academia; VI. Establecer compromisos para elevar la productividad por parte de los empresarios, trabajadores, sindicatos, gobiernos y academia; VII. Evaluar periódicamente el desarrollo y cumplimiento de los programas; VIII. Mejorar las condiciones de trabajo, así como las medidas de Seguridad e Higiene; IX. Implementar sistemas que permitan determinar en forma y monto apropiados los incentivos, bonos o comisiones derivados de la contribución de los trabajadores a la elevación de la productividad que se acuerde con los sindicatos y los trabajadores; y X. Las demás que se acuerden y se consideren pertinentes. Así también, dicha reforma creó un Comité Nacional de Productividad, que tendrá el carácter de órgano consultivo y auxiliar del Ejecutivo Federal y de la planta productiva, donde la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en conjunto con la Secretaría de Economía, convocarán a los patrones, sindicatos, trabajadores e instituciones académicas para que constituyan dicho organismo, el cual tendrá las facultades que le confiere el artículo 153 K que en lo conducente determina: Artículo 153-K.[…] El Comité Nacional de Productividad tendrá las facultades que enseguida se enumeran: I. Realizar el diagnóstico nacional e internacional de los requerimientos necesarios para elevar la productividad y la competitividad en cada sector y rama de la 262 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA producción, impulsar la capacitación y el adiestramiento, así como la inversión en el equipo y la forma de organización que se requiera para aumentar la productividad, proponiendo planes por rama, y vincular los salarios a la calificación y competencias adquiridas, así como a la evolución de la productividad de la empresa en función de las mejores prácticas tecnológicas y organizativas que incrementen la productividad tomando en cuenta su grado de desarrollo actual; II. Colaborar en la elaboración y actualización permanente del Catálogo Nacional de Ocupaciones y en los estudios sobre las características de la tecnología, maquinaria y equipo en existencia y uso, así como de las competencias laborales requeridas en las actividades correspondientes a las ramas industriales o de servicios; III. Sugerir alternativas tecnológicas y de organización del trabajo para elevar la productividad en función de las mejores prácticas y en correspondencia con el nivel de desarrollo de las empresas; IV. Formular recomendaciones de planes y programas de capacitación y adiestramiento que permitan elevar la productividad; V. Estudiar mecanismos y nuevas formas de remuneración que vinculen los salarios y, en general el ingreso de los trabajadores, a los beneficios de la productividad; VI. Evaluar los efectos de las acciones de capacitación y adiestramiento en la productividad dentro de las ramas industriales o actividades específicas de que se trate; VII. Proponer a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social la expedición de normas técnicas de competencia laboral y, en su caso, los procedimientos para su evaluación, acreditación y certificación, respecto de aquellas actividades productivas en las que no exista una norma determinada; VIII. Gestionar ante la autoridad laboral el registro de las constancias relativas a conocimientos o habilidades de los trabajadores que hayan satisfecho los requisitos legales exigidos para tal efecto; IX. Elaborar e implementar los programas a que hace referencia el artículo anterior; X. Participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; XI. Emitir opinión y sugerir el destino y aplicación de recursos presupuestales orientados al incremento de la productividad; XII. Las demás que se establezcan en esta y otras disposiciones normativas. 263 SALARIO DIGNO Además, establece que para su funcionamiento, la Comisión Nacional de Productividad creará subcomisiones sectoriales, por rama de actividad, estatales y regionales, para el ámbito del respectivo sector, rama de actividad, entidad federativa o región los programas que se establezcan y que a nivel de las entidades federativas y el Distrito Federal se establecerán Comisiones Estatales de Productividad. De esta manera, que la Ley y la propia constitución establecen las bases de crecimiento, pero esto está visto por el estado como algo dividido y autónomo, y a la sociedad como las partes de un rompecabezas y no como: [L]a función de una usanza social particular es la aportación que hace a la vida social total como funcionamiento del sistema social total. Esta opinión implica que un sistema social (la estructura social total de una sociedad juntamente con la totalidad de las usanzas sociales, en que aquella estructura manifieste de las cuales depende para seguir existiendo) tiene cierto tipo de unidad que podemos llamar unidad funcional. Podemos definirla como una situación en la que todas las partes del sistema social funcionan juntas con un grado suficiente de armonía o de elocuencia interna.41 Pero entonces nunca se ve como un todo a un estado mucho menos se pretende administrar y regularlo a manera de que signifique una mejor sociedad de esta manera nunca se impone un sistema que permita administración por objetivos, que requiere de la definición de Objetivos, Planeación de Acciones y Revisiones Periódicas42. Se trata de acciones propositivas explicitas, mediante las cuales se proponen finalidades de la evolución social de organización de los medios necesarios para lograr esas finalidades, y de su 41 Merton Robert K., Teoría y Estructura sociales Fondo Cultural Económico 1964, México 1972, p. 35. 42 Keith Davis, John W. Newstrom, Comportamiento Humano en el Trabajo, Núñez Ramos, Antonio (Trad.), Undécima Edición, McGraw Hill, México, 2002, p.165. 264 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA aplicación en una sucesión coherente y relativamente prevista de acciones.43. Mucho menos se visualiza a través de un estudio sistemático y organizado que permita: identificar, medir y gestionar44, pues el desarrollo y desenvolvimiento de un salario digno en la sociedad misma exige: identificar el área, analizar cuando trata de medir el desenvolvimiento del salario y su aplicación, centrarse en el rendimiento que afecta al éxito de la calidad de vida y de la sociedad misma. De esta manera no existe un: [M]undo jurídico óptimo (MJO) a aquel mundo posible en el cual todas las autoridades que crean normas (con apariencia de normas jurídicas) lo hacen en virtud de una norma previa que le autoriza a ello.45 Y en consecuencia resulta que nuestra sociedad se resiste o no aplica lo que es el salario digno, impidiendo que este se desarrolle de manera adecuada a pesar de que existen las bases para ello y se tienen la necesidad de la sociedad por un salario digno y propiamente una vida digna, así tenemos una constitución nominal, pues: [L]a constitución nominal es aquella donde las condiciones socioeconómicas existentes impiden una concordancia absoluta entre las normas constitucionales y las exigencias del proceso del poder.46 Trasgrediendo lo que es la propia constitución y sus principios, pues es claro que la Constitución como máxima ley de nuestro Estado, le corresponde: [L]a fórmula para la tutela de los derechos básicos del hombre plenario –no solo así, el individuo en el sentido liberal del 43 Wionczek Miguel S. y otros autores, ¿Crecimiento o desarrollo económico? Presente y futuro de la Sociedad Mexicana, La Impresora Azteca S. de R.L., México, 1971, p. 235. 44 Gómez Orlando, Gottschalk Elson y Bermúdez Cisneros Miguel, Op. Cit., p. 244. 45 Moreso José Juan, Normas Jurídicas y Estructura del Derecho, Distribuciones Fontanara S.A. México 2002, p. 88. 46 Cárdenas Gracia Jaime, Hacia una constitución Normativa, Memoria del Simposio internacional El Significado Actual de la Constitución México, UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas, Formación Grafica S.A. de C.V., México, 1998, p. 93. 265 SALARIO DIGNO término, sino el hombre visto en la más amplia perspectiva, la promoción del desarrollo en libertad y con justicia- estado promotor, benefactor, encaminado a la realización de la justiciay la organización del estado con esos fines.47 Por lo que no existe coincidencia entre la normativa y la realidad, lo que impide la aplicación real de lo que es el salario digno. Entonces, ¿cuál es el factor que impide reivindicar para el que trabaja los derechos mínimos inherentes a la persona humana y la posibilidad de vivir de una manera adecuada y decorosa?, ciertamente pudiere ser: [L]a crisis sigue siendo el signo de los tiempos, al grado de la modernidad contemporánea se ha precipitado en una crisis total que comprende abarca y rebasa la crisis del estado, de la comunidad internacional y del propio pensamiento y cultura modernos, genéricamente considerados.48 Y es que: [L]a estructura clasista que reproduce y alimenta todas las formas de inequidad y se nutre al mismo tiempo de ellas determina que todo el mundo se vea afectado por los rasgos antihumanos de los modos de vivir que giran alrededor de la concentración de poder y de la inequidad que esta produce. 49 Lo cierto es que la búsqueda de un salario digno debe ser una obligación constante, independientemente de que la ley así lo enuncia, por la propia necesidad de la sociedad para garantizar a sus semejantes un nivel de vida adecuado, pues: [L]a tarea que nos hemos impuesto son parte inseparable de la política general del progreso social que el país habrá de intensificar en los próximos años y hacia la que habrá de dirigir su esfuerzo, mirando menos los indicadores generales de su 47 García Ramírez Sergio, Consideración sobre el artículo 123 constitucional, 75 aniversario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Coordinadores Editoriales Miguel Acosta Romero y Francisco Venegas Trejo, Editorial Porrúa S.A., México, 1992, p.172. 48 Pampillo Baliño Juan Pablo, Historia General del Derecho, Oxford University Press, México 2008, p. 3. 49 Breilh Jaime, La inequidad y la perspectiva de los sin poder: construcción de lo social y del género, Mara Viveros Vigoya, Gloria Garay Ariaza Cuerpo, diferencias y desigualdades, Facultad de Ciencias Humanas Universidad Nacional de Colombia, Colombia 1999, p.130. 266 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA prosperidad y atendiendo más a su justa distribución entre los mexicanos y el fomento de nuestra factor humano, sin cuya seguridad y bienestar todo crecimiento es precario y toda riqueza es injusta.50 Pues de nada sirve tener la normatividad debidamente conceptualizada sin que se aplique, y aquí vale la pena mencionar que como asegura Madrazo: [M]ucha razón tiene Worberto Bobbi o al afirmar, respecto de los derechos humanos, que no se trata tanto de saber cuáles y cuantos son; cuál es su naturaleza y fundamento; si son derechos naturales o históricos, absolutos o relativos, sino cual es el modo más seguro para garantizarlos, para impedir que a pesar de las declaraciones solemnes sean continuamente violados. 51 Siendo la búsqueda de toda profesión y actividad, pues su finalidad resulta una vida digna y adecuada para toda persona, para la sociedad misma, y es que: [N]o solo se trata de una exigencia o deber jurídico, sino de una sensibilidad para atinar en los juicios de los casos con la interpretación más ética y más justificada en los contextos sociales en donde los problemas interhumanos y las soluciones jurídicas se ubican.52 Y a pesar de que esto ha sido comprendido por gran parte de la sociedad, ya que existen grandes grupos de esta que ven el beneficio de la aplicación de la norma e igualdad, siendo que: [L]as elites políticas y las activistas indígenas parecen entender la estabilidad y efectividad de las instituciones democráticas y la satisfacción de demandas de autonomía étnica están íntimamente relacionadas, y que en un modelo democrático viable para la región debe enfatizar la efectiva representación y participación de todos los grupos sociales y asegurar la aplicación no discriminatoria pero si culturalmente sensible del derecho constitucional y ordinario.53 50 Morones Prieto Dr. Ignacio, Tesis Mexicana de Seguridad Social, Dirección General de Medicina y Seguridad en el Trabajo, Imprenta Mexica S.A., México, 1975, p.38. 51 Madrazo Jorge, Reflexiones Constitucionales, UNAM, Editorial Porrúa S.A., México 1994, p. 411. 52 Grande Yañez Miguel, Ética de las Profesiones Jurídicas, Universidad Jesuita, Editorial RGM S.A., España, 2006, p.34. 53 Lee Vancott Donna, Rechazo a la secesión: Arreglos autonómicos de base étnica en América Latina, Revista Derecho y Cultura N3 primavera-verano 2001 267 SALARIO DIGNO Esto es todavía un largo camino por recorrer, pues a pesar de que la norma ha logrado plasmar los conceptos de lo que es salario digno, la practica ha logrado bloquearse por una serie de intereses y variables que se deben vencer para lograr una mejor sociedad, con un salario digno que permita la vida digna de todo ser humano en la sociedad. VII. Conclusiones Desde una perspectiva histórica, la evolución de la humanidad nos ha permitido percibir que el empleo ha tenido etapas desde las cuales no se tomaba en consideración el salario, pues la persona como tal, no era valorada; empero las nuevas corrientes de pensamiento, han gestado una modificación de esta percepción, surgiendo la salvaguarda de los derechos humanos y con ello la justipreciación del trabajador como un elemento importante de la relación obrero patronal. La legislación actual exige no solo proteger al salario, sino que analiza sus componentes y monto, de tal manera que el mismo sirva para proporcionar un nivel de vida satisfactorio y decoroso para el trabajador, que lleva a la concepción ya analizada del salario digno. El concepto de salario mínimo no concuerda con su realidad, generando con ello fenómenos como el de la migración, el conflicto entonces, no está en la determinación del salario, a base de estudios económicos y políticas conservadoras, sino en buscar el equilibrio entre el patrón y el trabajador, que si bien reconocemos está establecido en la Ley Federal del Trabajo y la propia Constitución, el Plan Nacional de Desarrollo, ello se realiza de manera aislada, no siendo coherente. En este orden de ideas, debe establecerse un sistema de administración y plantear la solución de la problemática de los salarios, debe tenerse en cuenta que, toda acción repercutirá de manera positiva o negativa en un ámbito del estado y en la sociedad misma, sin perder de vista que la economía no puede funcionar sola, y que el consumo no surge de la nada, por lo que es necesario establecer salarios suficientes que eleven el nivel de órgano de divulgación de la academia Mexicana para el Derecho la educación y la Cultura, A.C., Corporación Papalote S. de R.L., México, 2001, p. 29. 268 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA vida y permitan generar dicho consumo, que a su vez genera trabajo, ya que es un círculo virtuoso que logra una economía autosuficiente y sustentable. Producción Consumismo Salario Digno Trabajo Existe detracción hacia la determinación de un salario digno, ya que si bien resulta atinado concluir que el aumento del salario de manera desmedida y sin planeación respecto del balance de los medios de producción, traería consecuencias negativas, como igualmente se desprenden del hecho de que se concentre la riqueza en un grupo limitado de personas. Por lo anterior para alcanzar el equilibrio buscado, se debe estimar el rendimiento global de la aplicación del salario, si éste es suficiente para la satisfacción de las necesidades del trabajador, para tal fin se tiene que identificar los elementos relacionados con el desarrollo y rendimiento del salario, mediarlos y proporcionar retroalimentación. Con todos los elementos anteriores, obtendremos una descripción exacta y confiable de la manera en que se desenvuelve la aplicación del salario y como fructifica con respecto a su consumo. Luego entonces, se debe determinar un monto que implique la proyección no sólo como satisfactor personal, sino también como ya se señaló, oriente a un desarrollo productivo para la nación, sin el sacrificio de una de las partes. 269 SALARIO DIGNO Desarrollo Salario Económico Empleo Es menester que esta determinación del salario a través de un plan de desarrollo, implique no sólo buenas intenciones, sino que se encuentre acompañado de un organismo autónomo y de fiscalización que establezca una valuación. Lo anterior implica establecer sistemas de valoración adecuados que precisan en primer término identificar el problema. y una vez determinado, implantar un orden que establezca: Los niveles apropiados de rendimientos en el contexto de los objetivos, ello tomando en consideración los diversos recursos con que se cuenta como sociedad. Precisar cómo alcanzar los objetivos Evaluación conjunta del progreso hacia los objetivos, informal, espontánea y una más estructurada que comprenda la renovación de un ciclo de planeación. Reclama la realización de un juicio de valor sobre la bondad o maldad del rendimiento manteniendo estándares de calificación comparables. Una vez identificado el problema, se requiere un sistema de control y planeación orientada a resultados del cual si bien no carecemos totalmente en la actualidad, no se encuentra debidamente estructurado de manera conjunta, sino independiente respecto de todo los elementos que integran la posibilidad de obtener una vida digna para los integrantes de la misma, para lo cual es esencial que se involucre, como hemos venido reiterando, a la sociedad, a través de sus líderes y sectores de influencia; realizándose una retroalimentación constante que permita el mejoramiento permanente para la prestación de un mejor servicio. 270 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA De esta manera se estaría buscando generar una mejora en las condiciones de vida de la sociedad a través del desarrollo en general, lo que permitiría mantenerse cultural y económicamente fortalecido con un comportamiento de solvencia y apoyo a los salarios alcanzando la primicia tan buscada de un salario al que con toda honestidad podamos llamar digno. Fuentes de consulta Fuente Bibliohemerográficas. AGUILERA Portales Rafael Enrique, Teoría Política del Estado Constitucional, Editorial Porrúa S.A. de C.V., México, 2011. ANDRADE Sánchez J-Eduardo, Introducción a la política, 3ª Ed., Oxford University Press México S.A. de C.V., México, 2005 ÁLVAREZ José Rogelio Director, Enciclopedia de México, Edición Especial para Encyclopedia Británica de México, Tauton, Mass, Segunda Ed., Talleres de Rand McNally, Estado Unidos, 1993 ASCENSIÓN Morales María, Extensión de la Seguridad Social en Materia de Pensiones, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3142/3.pdf BARAJAS Montes de Oca Santiago, Derecho del trabajo, Universidad Autónoma de México, Instituto de investigaciones jurídicas, Talleres de Impresos Chávez, S. A., México, 1990. BUERGENTHAL Thomas, Derechos Humanos Internacionales, 2ª Ed., Ediciones Gernika S.A., México, 2002. 271 SALARIO DIGNO BURGOA Orihuela Ignacio O., Las Garantías Individuales, 30ª Ed., Editorial Porrúa, México, 1998. BREILH Jaime, La inequidad y la perspectiva de los sin poder: construcción de lo social y del género, Mara Viveros Vigoya, Gloria Garay Ariaza Cuerpo, diferencias y desigualdades, Facultad de Ciencias Humanas Universidad Nacional de Colombia, Colombia, 1999. CÁRDENAS Gracia Jaime, Hacia una constitución Normativa, Memoria del Simposio internacional El Significado Actual de la Constitución México, UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas, Formación Grafica S.A. de C.V., México, 1998. CARPIZO Jorge, Los Derechos de la Justicia Social: Su Cumplimiento, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/invest/directorio /autor. Htm ? p = jcarpizo. CAVAZOS Flores Baltasar, El Nuevo Derecho del Trabajo Mexicano, Editorial Trillas, México, 1997. GARCÍA Alonso Luz, Ética o filosofía Moral, 2da Ed., Trillas, México, 2006 GARCÍA Ramírez Sergio, Consideración sobre el artículo 123 constitucional, 75 aniversario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Coordinadores Editoriales Miguel Acosta Romero y Francisco Venegas Trejo, Editorial Porrúa S.A., México, 1992. GELSI BiDart Alfonso, De Derechos, Deberes y Garantías del Hombre Común, Talleres Gráficos de Imprex S. de R.L., Uruguay, 1987. GINEBRA Serrabou Xavier, García Sais Fernando, Competencia económica y derecho de los consumidores, Iuris Tantum 272 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA Universidad Anáhuac Rector- P Jesús Quirce Andrés L.C., Casa Aldo Manuzino, México, 2008. GÓMEZ Orlando, Gottschalk Elson y Bermúdez Cisneros Miguel, Cuso de Derecho del Trabajo, traductor y autor de los comentarios al derecho mexicano Miguel Bermúdez Cisneros, Cárdenas Editor y Distribuidor, México, 1979. GRANDE Yañez Miguel, Ética de las Profesiones Jurídicas, Universidad Jesuita, Editorial RGM S.A., España, 2006. KEITH Davis, John W. Newstrom, Comportamiento Humano en el Trabajo, traducción Antonio Núñez Ramos, revisión técnica Graciela Sánchez Bedolla, 11ma Ed., McGraw Hill Interamericana Editores, S.A. de C.V., México, 2002. LANNY A. Passaro Presidente del Consejo Editorial, Inc., Enciclopedia Hispánica, l, Enciclopedia Británica Publishers, 1992-1993, Editorial Rand McNally & Company. Versailles, E.U.N., 1993. LEE Vancott Donna, Rechazo a la secesión: Arreglos autonómicos de base étnica en América Latina, Revista Derecho y Cultura N3 primavera-verano 2001 órgano de divulgación de la academia Mexicana para el Derecho la educación y la Cultura, A.C., Corporación Papalote S. de R.L., México, 2001. LUGO Garfias María Elena, Los derechos económicos, sociales y culturales como derechos humanos, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r =derhumex&n=12 -------------------------------, La dignidad y el trato digno como compromiso del Estado mexicano, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la 273 SALARIO DIGNO UNAM, Disponible en: http://info4 .juridicas.unam.mx/ jusbiblio/ jusrev/ 222/ 22 1625.htm?s= MADRAZO Jorge, Reflexiones Constitucionales, UNAM, Editorial Porrúa S.A., México, 1994. MAZIER Martha, et al, Centro de derechos de mujeres CDM, Salario justo:¿Un sueño para las obreras de las maquilas?, Publicación gracias a Ayuda popular noruega(APN) y pan para el mundo(PPM), Honduras, mayo 2008, Impresiones Industriales, disponible en: http://geneconomia. ciem. ucr. ac.cr/sites/default/files/documents/salario%20justo% 20un %20 sue %C3%B1o%20.....pdf MASSINI Correas Carlos I., Objetividad Jurídica e interpretación del derecho, Editorial Porrúa, México 2008 MERTON Robert K., Teoría y Estructura sociales Fondo Cultural Económico, México, 1964. MORESO José Juan, Normas Jurídicas y Estructura del Derecho, Distribuciones Fontanara S.A. México 2002 MORONES Prieto Dr. Ignacio, Tesis Mexicana de Seguridad Social, Dirección General de Medicina y Seguridad en el Trabajo, Imprenta Mexica S.A., México, 1975. PAIN Abraham, Como realizar un proyecto de capacitación Un enfoque de la ingeniería de la capacitación, Ediciones Granica S.A., México, 1999. PAMPILLO Baliño Juan Pablo, Historia General del Derecho, Oxford University Press, México, 2008. REGIL Castilla Álvaro J. de, La alianza global jus Semper Salario digno norte y sur, derecho humano sostenible, en: México y Salarios Dignos: la personificación máxima del darwinismo social como política pública sistemática, disponible en http://www.jussemper.org 274 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA /Inicio/Recursos/Info.%20econ/Resources/Mexico_valorac ion_SDs.pdf -------------------------------, La alianza global jus Semper salario digno norte y sur, Ensayos temáticos Lisdinys, Salarios Dignos: el eslabón perdido del GRI las Nuevas “Directrices G3 de reporteo de lo sostenible” continúan evadiendo a los salarios dignos, el eslabón perdido de “lo sostenible”, LAGJS/LISDINYS ENSAYO/RSC (E05) MARZO 06, Disponible en http://www.jussemper.org/Inicio/Resources/ElEslabon perdidodelGRI.pdf ------------------------------, La alianza global jus Semper salario digno norte y sur, Ensayos temáticos Lisdinys, La responsabilidad social corporativa sin salarios dignos es irresponsabilidad e insostenibilidad, julio 2003 BREVIARIO TEMÁTICO LISDINYS, disponible en http://www.jussemper.org/Inicio/ Resources/RSCsinsalarios dignos.pdf, disponible en http://www.jussemper.org /Inicio / Recursos/ Info.%20econ /Resources/Mexico_valoración_ SDs. pdf REYNOSO Castillo Carlos, La transformación del Concepto de Empresa, Revista Latinoamericana de Derecho Social, Núm. 18, enero-junio de 2014, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoSocial/ 18 /art/art5.pdf RUIZ Massieu José Francisco, Valades Diego, Nuevo Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa S.A. México, 1983. SOMARE José Isidro, Reparación de los infortunios del trabajo, Editorial Bibliográfica Argentina S. R. L., Argentina, 1949. VALADEZ Diego Presidente, Diccionario jurídico Mexicano DH, Instituto de investigaciones jurídicas Universidad 275 SALARIO DIGNO Nacional Autónoma de México, Editorial Porrúa S.A., México. VELASCO Arregui Edur, “El concepto jurídico de salario mínimo y la revolución mexicana una perspectiva desde el siglo XXI”, Revista de Alegatos No. 75 mayo-agosto 2010, UAM, México, disponible en http://www.azc. uam.mx/ publicaciones/ alegatos/pdfs/68/75-02.pdf VICEFORO Alfredo, El Mito de la Civilización El mito del progreso Editorial Cultura, Editorial T.G.S.A., México, 1961. WIONCZEK Miguel S. y otros autores, ¿Crecimiento o desarrollo económico? Presente y futuro de la Sociedad Mexicana, La Impresora Azteca S. de R.L., México, 1971. Fuentes Legislativas Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Ley Federal del Trabajo Fuentes de Internet Base de Datos Políticos de las Américas. (1998) Derecho al trabajo y salario. Análisis comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales. [Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos, Disponible en: http://pdba.georgetown.edu /Comp/Derechos/trabajo.html, accedido el 6 de julio 2011, 8:00 p.m. Comisión Nacional de Salarios Mínimos, Secretaria del Trabajo y Previsión Social, Estados Unidos Mexicanos, disponible en: http://www.conasami.gob.mx/t_sal_mini_prof.html. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Adopción: IX Conferencia Internacional Americana, Bogotá, Colombia, 02 de mayo de 1948, disponible en: http://www.catedradh.unesco. unam.mx/SeminarioCETis/Documentos/Doc_basicos/2_instrume 276 JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA ntos_regionales/1_Declaraciones/1.pdf, accedido el 10 de mayo del 2013 a las 20:00 p.m. Departamento e información de las Naciones Unidas, Sección de servicios de internet, Declaración Universal de derechos Humanos 1947, disponible en: http://www.un.org/es/documents/udhr /index.shtml, 2012, accedido el 27 de abril del 2013 a las 8:00 a.m. Instituto Nacional de Estadística y Geografía, disponible en http://www.inegi.org.mx/Sistemas/temasV2/Default.aspx?s=est& c=25433&t=1. Organización Internacional del Trabajo, Informe mundial sobre salarios 2012/13, los salarios y el crecimiento equitativo, Geneva, Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--dgreports/---dcomm/documents /publication/wcms_195244.pdf, accedida el 10 de julio del 2013 a las 16:00 p.m. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Organización Internacional del trabajo, Boletín Internacional de Investigación Sindical 2012 vol. 4 núm. 1, justicia social y crecimiento: el papel del salario mínimo, disponible en: http://www.ilo.org/ wcm sp5 /groups/public/---ed_dialogue/---actrav/documents/ publication /wcms_183570.pdf Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27, disponible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Derechos%20Humanos /D50.pdf Senado de la República: Xicoténcatl No. 9, Centro Histórico Ciudad de México, Distrito Federal C.P 06010 Teléfono: 51-3022-00, disponible en http://transparencia.senado.gob.mx/ histórico _respuestas/content/2006/91-Octubre/F1042A.pdf 277 SALARIO DIGNO VALLS Hernández Ministro Sergio A., Zaldívar Lelo de Larrea Ministro Arturo, Ortiz Mayagoitia Ministro Guillermo I., Comité de Publicaciones, Comunicación Social, Difusión y Relaciones Institucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia y Tesis Aisladas IUS, 225,000 tesis jurisprudenciales y aisladas del Pleno y de las Salas de la Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito, publicadas en el Semanario desde junio de 1917 hasta junio de 2010 (Quinta a Novena Épocas); así como 28,304 criterios integrados en los diferentes Apéndices del propio Semanario, desde 1954 hasta el 2000, con sus actualizaciones correspondientes al 2001 y 2002, y 6,974 más, incluidos en algunos informes de labores. 278
© Copyright 2024