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Elecciones Generales 2016
Segundo Reporte de Observación Electoral
Publicidad Estatal Restringida y Neutralidad en Redes Sociales
01 al 15 de Diciembre de 2015
I.
RESUMEN
La Asociación Civil TRANSPARENCIA inició en el mes de julio su labor de
Observación Electoral para las Elecciones Generales 2016. Parte de los aspectos
a observarse en este proceso electoral es el cumplimiento del deber de
neutralidad y de la prohibición de realizar publicidad a que están sujetas las
entidades estatales. De acuerdo con la legislación vigente, una vez convocado el
proceso electoral se suspende toda publicidad estatal por cualquier medio
público o privado, salvo impostergable necesidad o utilidad pública.1
Conscientes de la importancia creciente de las redes sociales en nuestra
sociedad y del uso intensivo de las mismas que hacen los órganos del Estado en
todos sus niveles de organización -especialmente Twitter- es necesario observar
también la publicidad efectuada en ellas. Con este objetivo, la Asociación Civil
TRANSPARENCIA creó una herramienta de observación electoral de neutralidad
y publicidad estatal en las redes sociales, concretamente en Twitter: Neutralito 2
Neutralito sigue todas las cuentas de Twitter de todos los órganos del Estado:
ministerios, municipalidades, gobiernos regionales, programas sociales, entre
otros y por medio de un filtro de palabras clave selecciona mensajes que
pueden ser considerados infractores de las normas sobre publicidad estatal en
período electoral. Neutralito comenzó su labor de observación el 1 de
diciembre, y el presente reporte muestra los resultados de sus primeros quince
días de aplicación, hasta el 15 de diciembre de 2015, con los tuits que
contendrían publicidad estatal restringida.
Este Reporte de Observación muestra que de un total de 250 cuentas de Twitter
de entidades públicas, se encontró publicidad estatal que se consideraría
restringida en 103 cuentas. Se trata de 607 tuits “infractores”, de los cuales
72% han sido emitidos por entidades del Gobierno Nacional.
1 Ley Orgánica de Elecciones, Ley N° 26859, Artículo 192º.
2
Esta herramienta, así como la plataforma Elecciones 2016, han sido creadas gracias al auspicio de la
Unión Europea, en el marco del proyecto “Estrategia ciudadana para mejorar la calidad de la
democracia”.
1
II.
NORMAS SOBRE PUBLICIDAD ESTATAL EN ÉPOCA ELECTORAL
Es oportuno recordar las normas legales que regulan la publicidad estatal en
época electoral y que tienen como propósito garantizar la neutralidad del
Estado y la igualdad de condiciones en la competencia electoral, criterios
esenciales de todo proceso democrático.
La Ley Orgánica de Elecciones – Ley N° 26859, señala en su artículo 192.- la
prohibición expresa que tiene el Estado de “efectuar propaganda política en
favor o difusión de información contra cualquier partido, agrupación
independiente o alianza”, así como “la realización de publicidad estatal en
cualquier medio de comunicación público o privado, salvo el caso de
impostergable necesidad o utilidad pública.”
Por su parte, el Reglamento de Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y
Neutralidad en Periodo Electoral3, aprobado mediante Resolución N° 03042015-JNE, considera sujetas a esta restricción a todas las instituciones públicas y
privadas que difunden información a través de la prensa escrita, la radio, la
televisión y mediante Internet; es decir, incluye a las redes sociales como
Twitter. TRANSPARENCIA ha encontrado que 103 entidades del gobierno
nacional tienen cuentas de Twitter activas, así como 23 gobiernos regionales, 82
municipalidades provinciales y 42 municipalidades distritales de Lima y Callao.
El citado Reglamento señala que “ninguna entidad o dependencia pública podrá
difundir publicidad estatal durante el período electoral”. No se considera como
publicidad estatal “las notas de prensa, siempre que no hagan alusión a colores,
nombres, frases o textos, símbolos, signos o cualquier otro elemento directa o
indirectamente relacionado con una organización política; comunicaciones
internas e interinstitucionales; avisos de procedimientos a convocarse en el
marco de la Ley de Contrataciones del Estado…” entre otras normas afines.
Tampoco se considera publicidad estatal la información que se encuentra
publicada en los portales de transparencia económica y financiera.
Se exceptúa de la restricción legal la publicidad “de impostergable necesidad y
utilidad pública”, pero el Reglamento precisa que esta publicidad “en ningún
caso podrá contener o hacer alusión a colores, nombres, frases o contenidos,
símbolos o signos o cualquier otro elemento directa o indirectamente
relacionado con una organización política” y “ningún funcionario o servidor
público perteneciente a una entidad o a cualquiera de sus dependencias podrá
aparecer en la publicidad estatal a través de su imagen, nombre, voz, cargo o
cualquier otro medio que de forma indubitable lo identifique”.
3
Reglamento de Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, aprobado
mediante Resolución N° 0304-2015-JNE
2
III.
OBSERVACIÓN ELECTORAL DE PUBLICIDAD ESTATAL EN ÉPOCA ELECTORAL
1. Estrategia de intervención de la Asociación Civil TRANSPARENCIA
TRANSPARENCIA puso en marcha una estrategia de intervención que contempla
la emisión de recomendaciones a los organismos electorales para la
reglamentación a su cargo, la difusión de mensajes educativos de divulgación
masiva y la observación propiamente dicha.
a) Recomendaciones al JNE
El 25 de septiembre de 2015, TRANSPARENCIA presentó al Jurado Nacional de
Elecciones un conjunto de recomendaciones para el Proyecto de Reglamento de
Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Período Electoral4. En
el documento, TRANSPARENCIA recomendó incluir tanto a los medios de prensa
escrita como a las redes sociales dentro de aquellos que requieren de un
procedimiento de autorización previa para su difusión.
Puede descargar el documento con recomendaciones desde este enlace o
desde este post de la sección Ojo a la Campaña, en la plataforma Elecciones
2016.
b) Información y difusión
Previamente a la puesta en funcionamiento de Neutralito, se desarrolló una
campaña educativa sobre publicidad estatal restringida y neutralidad en
período electoral, a través de las redes sociales de TRANSPARENCIA. Se difundió
un total de 75 tuits en las cuentas de Twitter de @ACTransparencia y
@Neutralito y de en la cuenta de Facebook Transparencia Perú desde la
convocatoria a elecciones generales, el 13 de noviembre, hasta el cierre del
reporte, 15 de diciembre de 2015. A continuación una muestra del material
difundido a través de ellas:
3
Una vez puesta en funcionamiento la herramienta, se procedió también a
elaborar una cartilla de referencia para el personal administrador de las
redes sociales de las entidades estatales observadas. La cartilla desarrolla la
regulación sobre el tema e incluye ejemplos prácticos.
4
c) Observación Electoral vía Neutralito
Metodología empleada para la observación.Durante los meses de septiembre y octubre, se trabajó en la configuración
de la cuenta en Twitter de Neutralito. Durante este período, el personal de
TRANSPARENCIA realizó una identificación de las cuentas en Twitter de
entidades del Estado en todos sus niveles. Estas fueron organizadas en listas
y seguidas por la cuenta de Neutralito. Luego de una observación del
lenguaje utilizado por las cuentas en mención, TRANSPARENCIA elaboró una
relación de términos clave que fueron utilizados por Neutralito como un
filtro para la detección de publicidad estatal restringida en período
electoral. Neutralito tiene configurado su sistema de identificación y
retuiteo de dicha publicidad mediante el uso de la plataforma para
administración de contenidos RoundTeam. A partir del 1 de diciembre, la
cuenta de Neutralito en Twitter (@Neutralito) se encuentra abierta a la
ciudadanía.
Con el objetivo de observar la publicidad estatal restringida en período
electoral que efectuarían diversos órganos del Estado por medio de Twitter,
la Asociación Civil TRANSPARENCIA, desarrolló Neutralito, una herramienta
para la observación electoral. Neutralito sigue las cuentas de Twitter de
todas las entidades del Estado y - por medio de un filtro de palabras clave selecciona tuits con contenido que podría estar infringiendo las
restricciones a la publicidad estatal en período electoral. Entre las palabras
clave que componen el filtro, se incluyó términos como “obras”, “entrega”,
5
“inauguración”, “gestión”, “resultados”, “beneficiarios”, entre otros
similares.
Con posterioridad a esta “captura” de contenidos que infringirían la
regulación electoral, la Asociación Civil TRANSPARENCIA realizó un segundo
control de los tuits obtenidos por Neutralito, esta vez a la luz de las
disposiciones de la Ley Orgánica de Elecciones y del Reglamento de
Publicidad Estatal en Período Electoral. Este último resultado fue tomado
como base para la elaboración de este reporte y se compone de 607
mensajes o tuits que contendrían publicidad estatal restringida en período
electoral. Estos pueden ser vistos en su totalidad en el Anexo Nº 02 de este
reporte.
Ámbito de la observación electoral.Para efectos de este Reporte, se observó las cuentas de Twitter de 250
entidades estatales, como muestra el siguiente gráfico.
Gráfico N° 01
Entidades observadas
42
17%
82
33%
103
41%
23
9%
Gobierno nacional
Gobiernos regionales
Municipalidades provinciales
Municipalidades distritales de Lima y Callao
En el Anexo Nº 01 de este reporte puede encontrarse la relación completa
de órganos observados y sus respectivas cuentas en Twitter.
IV. RESULTADOS DE LA OBSERVACIÓN ELECTORAL DE PUBLICIDAD ESTATAL EN
CUENTAS INSTITUCIONALES DE TWITTER
4.1. Total de cuentas con tuis “infractores”
Del total de las cuentas que fueron materia de observación electoral en
el periodo del 1 al 15 de diciembre de 2015, se detectó publicidad
estatal que calificaría como restringida en un total de 103,
pertenecientes a 67 entidades del gobierno nacional, 7 gobiernos
6
regionales, 19 municipalidades provinciales y 10 municipalidades
distritales.
Gráfico Nº 02
Entidades que registraron publicidad estatal restringida
10
10%
19
18%
7
7%
4.2.
67
65%
Entidades del gobierno nacional
Gobiernos regionales
Municipalidades provinciales
Municipalidades distritales de Lima y Callao
Entidades públicas según cantidad de avisos publicados
Las entidades públicas que difundieron mayor cantidad de mensajes que
contendrían publicidad estatal restringida en el período de observación
en sus cuentas institucionales de Twitter son el Programa Nacional de
Alimentación Escolar “Qali Warma" (44 tuits), EsSalud (35 tuits) y el
Ministerio de Trabajo (24 tuits). A continuación presentamos una lista en
orden descendente con las entidades que difundieron mayor cantidad
de mensajes que estarían infringiendo las normas sobre publicidad
estatal en periodo electoral.
Tabla N° 01
Entidades con mayor cantidad de mensajes “infractores” difundidos
Nº
Entidad
Tuits
1
Programa Nacional de Alimentación Escolar "Qali Warma"
44
2
EsSalud
35
3
Ministerio de Trabajo
24
Ministerio de Educación
23
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
23
5
Gobierno Regional de Puno
19
6
Ministerio del Ambiente
18
Ministerio de Salud
17
Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas
17
Ministerio de Relaciones Exteriores
15
4
7
8
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
15
9
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
14
10
Municipalidad Provincial de Tacna
13
7
Tuits identificados como publicidad estatal restringida
Por sector
83
14%
36
6%
51
8%
437
72%
4.3.
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Municipalidades provinciales
Municipalidades distritales de Lima y Callao
Patrones de comportamiento y otra información de interés
Se ha podido observar cambios en el comportamiento de varias de las
entidades incluidas en este reporte a partir de la puesta en
funcionamiento de la cuenta de Neutralito en Twitter. De este modo,
algunas de las entidades observadas adecuaron progresivamente los
términos empleados en sus mensajes, de modo tal que podrían pasar
inadvertidos por la herramienta. Alguna de ellas, incluso, ha optado por
retuitear casi exclusivamente la cuenta personal del Gobernador
Regional (Gobierno Regional del Callao). En casos como estos, es
necesario identificar si es que las cuentas de las autoridades o
funcionarios son administradas con recursos del Estado.
Estos cambios de comportamiento, sin embargo, no suponen un
retroceso en la observación, ya que el filtro de palabras de Neutralito se
actualiza varias veces a la semana cuando se observa que el
comportamiento de las cuentas de las entidades podría eludir la
observación, de manera paralela a la observación permanente realizada
por el personal de TRANSPARENCIA.
Es necesario mencionar que parte de la observación del personal de
TRANSPARENCIA consiste en aquella que escapa a la herramienta, como
por ejemplo las imágenes. Tal como el reglamento lo indica, está
prohibido utilizar imágenes de funcionarios públicos en ejercicio, y si
bien en algunas ocasiones no se menciona específicamente sus nombres
o cargos, sí se encuentran presentes en la gran mayoría de las
publicaciones observadas.
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Algunos ejemplos:
9
10
V.
RECOMENDACIONES
1. Al Jurado Nacional de Elecciones, incrementar la labor informativa a
entidades públicas y ciudadanía en general sobre las normas que
regulan la publicidad estatal en época electoral
2. Al Jurado Nacional de Elecciones, desplegar acciones de fiscalización a
las cuentas de Twitter de las entidades públicas que de acuerdo al
presente reporte habrían infringido las normas de publicidad estatal en
período electoral.
3. A las entidades públicas de gobierno nacional, gobiernos regionales y
municipalidades, respetar las normas que regulan la publicidad estatal
en periodo electoral, informando a su personal sobre las
responsabilidades que ello implica.
VI.
ANEXOS
El Anexo Nº 1 presenta la lista de entidades observadas para efectos del
presente reporte.
El Anexo Nº 2 presenta la relación de tuits de Neutralito seleccionadas como
posibles infractoras de la regulación de publicidad estatal restringida.
Lima, 21 de diciembre de 2015.
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