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Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ
Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado
PN: 11.2174.8-001.00
Contrato N°83109037/12
Informe de Misión: Documento de identificación de la
problemática y mapeo de actores
Consultor:
AC Pública SAC
Julio 2012
1
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para
la Estrategia de Implementación al 2016 “
Índice de contenido
Introducción .................................................................................................................. 4
1. Las deficiencias del Estado en la provisión de los bienes y servicios públicos ....... 7
1.1. Deficiencias del Estado en relación con la cobertura y calidad en la provisión de
los bienes y servicios públicos ....................................................................................... 7
1.2.
2.
3.
4.
5.
1.2.1.
Sistemas de planificación y presupuesto .................................................... 28
1.2.2.
Sistema de control gubernamental ............................................................. 44
1.2.3.
Ausencia de articulación intergubernamental e intersectorial...................... 45
Avances de la última década ............................................................................... 46
2.1. Estructura del Estado ........................................................................................ 46
2.2.
Proceso de Descentralización ........................................................................... 48
2.3.
Simplificación administrativa .............................................................................. 50
2.4.
Gestión por resultados ....................................................................................... 52
2.5.
Gobierno Electrónico ......................................................................................... 55
2.6.
Gestión de Recursos Humanos ......................................................................... 58
2.7.
Transparencia y rendición de cuentas ............................................................... 60
Dificultades para la modernización de la gestión pública ..................................... 62
Rol de la Secretaria de Gestión Pública en el proceso de modernización ............ 63
Mapeo de Actores................................................................................................ 65
5.1. Identificación de instituciones ............................................................................ 66
5.2.
6.
Deficiencias en la capacidad de gobierno y gerencia de las entidades .............. 26
Matriz poder/interés ........................................................................................... 66
Anexos ................................................................................................................ 69
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para
la Estrategia de Implementación al 2016 “
Índice de anexos
ANEXO 1: Tipología de Entidades del Poder Ejecutivo según la LOPE .......................... 69
ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL
31 DE DICIEMBRE DE 2011 ........................................................................................... 70
ANEXO 3: Normas relevantes para el proceso de descentralización¡Error! Marcador no
definido.
ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificación Administrativa ............................................... 75
ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales ........................................................... 76
Índice de gráficos
GRÁFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011 ............................................................. 9
GRÁFICO 2: Tiempo para realizar gestiones ................................................................... 12
GRÁFICO 3: Montos de inversión ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011 ......................... 13
GRÁFICO 4: Niveles de Ejecución del Presupuesto por Sectores, 2011 ......................... 14
GRÁFICO 5: Ciclo de inversión ....................................................................................... 15
GRÁFICO 6: Árbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la
gestión de servicios públicos ........................................................................................... 22
GRÁFICO 7: Árbol de problemas de gestión del Estado para prestar bienes y servicios
públicos ........................................................................................................................... 26
GRÁFICO 8: Línea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011................................ 46
GRÁFICO 9: Línea de tiempo proceso de descentralización, 2000-2011......................... 48
GRÁFICO 10: Línea de tiempo simplificación administrativa, 2000-2011......................... 51
GRÁFICO 11: Línea de tiempo de gestión por resultados ............................................... 52
GRÁFICO 12: Línea de tiempo de Gobierno Electrónico ................................................. 55
GRÁFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratégicos de la Estrategia
Nacional de Gobierno Electrónico al 2012 ....................................................................... 57
GRÁFICO 14: Línea de tiempo de transparencia y rendición de cuentas......................... 60
GRÁFICO 15: Matriz poder/interés .................................................................................. 67
Índice de tablas
TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011 .................................................. 11
TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector ................................................................ 14
TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009 ................................................................ 52
TABLA 4: Programas estratégicos al 2011 ...................................................................... 53
TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico ................................................... 56
TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008 ...................................... 60
TABLA 7: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública ............................................... 64
TABLA 8: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública según componentes ............... 65
TABLA 9: Actores relevantes e intereses ......................................................................... 66
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para
la Estrategia de Implementación al 2016 “
Introducción
Steven Levitsky, politólogo y profesor titular de la Universidad de Harvard, sintetiza en
pocas palabras las grandes debilidades de nuestro aparato estatal: “Perú tiene uno de los
estados más disfuncionales de América Latina. Muchas instituciones estatales no
funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En muchas partes del interior, los
servicios públicos (educación, salud, agua potable, infraestructura) no llegan, y si llegan,
son plagados por la corrupción y la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionales
carecen de un mínimo de capacidad administrativa. Y la seguridad y la justicia —
funciones básicas del Estado— no son ni mínimamente garantizados”1.
En otras palabras, las entidades públicas nacionales, regionales y locales tienen una
limitada capacidad de gobierno y de gerencia para proveer con eficacia, eficiencia y
transparencia en el uso de los recursos públicos, más y mejores bienes y servicios a
todos los ciudadanos según su necesidad.
Algunas cifras sobre los servicios que brinda el Estado ilustran las consecuencias de esta
afirmación. Menos del 43% de la población está a filiada a algún sistema de seguro que
le permita acceder a servicios de salud2 y la evaluación del rendimiento de los alumnos
muestra la deficiente calidad del servicio de educación: menos del 30% de alumnos del
segundo grado alcanza el rendimiento esperado de comprensión lectora, y únicamente el
13% lo hace en matemáticas 3 . Esto ocurre a pesar de que desde el año 2005 el
presupuesto para el sector salud se ha duplicado, y para el sector educación se ha
incrementado en seis mil millones de soles anuales4. En cuanto al saneamiento, solo el
64% de viviendas tienen acceso a red pública de agua (el resto la obtiene por pozos,
letrinas, camiones cisterna, ríos, etc.) y el 54% tiene acceso a desagüe5.
En la provisión de infraestructura de transporte el Estado tampoco muestra un mejor
desempeño. En el índice de competitividad global 2011-20126, el Perú ocupa el puesto 88
de 142 países en esta categoría (que incluye componentes relacionados a la calidad de
la infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y aérea), con un puntaje de 3.6 sobre 7. Se
calcula que la brecha de inversión en redes viales asciende a US$ 7,375 millones7. Sin
embargo, los tres niveles de gobierno ejecutan cada año, en promedio, menos del 60% de
los recursos disponibles para inversión.
1
Levitsky, Steven. “Una paradoja peruana”. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/unaparadoja-peruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012
2
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda.
3
Ministerio de Educación, Evaluación Censal de Estudiantes, 2011.
4
Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Público. Presentación en el Primer Taller
Descentralizadode Políticas de Modernización sobre el Sistema Nacional de Inversión Pública. Chiclayo. 17 y
18 de mayo de 2012.
5
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda
6
Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, 2011-2012
7
Instituto Peruano de Economia (2009). El Reto de la Infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión en
Infraestructura en el Perú 2008”.
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para
la Estrategia de Implementación al 2016 “
Las deficiencias de la gestión pública también se evidencian en los rankings
internacionales, como el de “E-government” 2012, realizado por las Naciones Unidas,
donde el Perú se ubica en el puesto 82 de 193, 19 puestos más debajo de la posición en
la que se encontraba el año anterior.
Todas estas deficiencias tienen impacto en la vida de los ciudadanos y en las actividades
empresariales, lo que tiene consecuencias en el bienestar de las personas, en la
competitividad empresarial, en la legitimidad de los gobiernos y, por lo tanto, en el
sistema democrático.
La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), como
Ente Rector del Sistema de Modernización de la Gestión Pública, tiene el propósito de
impulsar el cambio de esta situación. La Visión o gran finalidad del proceso de
modernización será lograr un Estado al Servicio del Ciudadano. Para ello se ha impuesto
el propósito de lograr que el gobierno y la gerencia del Estado se oriente a resultados.
Es decir, el proceso de Modernización de la Gestión Pública deberá mejorar las
capacidades de gobierno y de gerencia del estado en su conjunto así como de todas y
cada una de las entidades que lo conforman en los tres poderes del Estado y en los tres
niveles de Gobierno. De ese modo el Estado buscará actuar como un todo coherente y articulado
con el propósito de servir mejor al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor al que
este obtendría si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera de manera individual y de
forma desarticulada.
Este proceso de Modernización de la Gestión Pública implica “la transformación de
actitudes, (el) fortalecimiento de aptitudes, (la) apertura y rendición de cuentas, (la)
agilización de procesos y (la) simplificación de (los) procedimientos, de (los) sistemas
administrativos, (de las) estructuras administrativas, con el fin de articularlos y hacerlos
compatibles con los nuevos roles de todos los niveles de gobierno, así como con los
planes nacionales e institucionales”8.
En este contexto, la SGP se encuentra en proceso de formular la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública, para lo cual, con el soporte de la Cooperación
Alemana al Desarrollo GIZ, cuenta con los servicios de Apoyo Consultoría Pública.
Conforme al plan de trabajo aprobado, el primer entregable del proceso es un documento
de diagnóstico e identificación de la problemática, elaborado sobre la base de información
secundaria, entrevistas en profundidad con los actores más importantes9, y los resultados
de los talleres descentralizados10.
El presente documento de diagnóstico organiza en cinco secciones la información
recogida. En la primera, se describen las deficiencias que exhibe el Estado para proveer
con eficiencia económica, calidad y oportunidad los bienes y servicios que le corresponde
8
SGP. Propuesta de Estrategia para la Modernización de la Gestión Pública (Hoja de Ruta). Marzo 2012
Se ha entrevistado a los siguientes funcionarios y experto: Rodolfo Acuña, Director General de Presupuesto Público en
MEF; Eloy Durán, Director de; Políticas y Programación de Inversiones en MEF; Mariana Ballén, Gerente de Políticas de
Gestión de Recursos Humanos en SERVIR; Paco Toledo, Gerente General de Producción y Calidad; de la Contraloría
General de la República; Magaly Rojas, Presidenta Ejecutiva de OSCE; Jorge Arrunátegui, Viceministro de Prestaciones
Sociales del MIDIS; Diego Dorado, Banco Mundial; Elena Conterno, Jefa de proyecto USAID/Perú; Facilitando Comercio;
Mayen Ugarte, Socia Fundadora de Governa; Martín Vegas, Viceministro de Gestión Pedagógica, Ministerio de Educación;
y Gladys Triveño, Ministra de la Producción.
10
El Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización se realizó los días 17 y 18 de mayo en la ciudad de
Chiclayo, y contó con la participación de autoridades y funcionarios de los gobiernos regionales país.de Tumbes, Piura, La
Libertad, Lambayeque y Amazonas. Se tiene previsto organizar un segundo taller descentralizado los días 21 y22 de junio
en la ciudad de Lima. Se espera contar con la participación de autoridades y funcionarios de los gobiernos locales .de todo
el país.
9
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para
la Estrategia de Implementación al 2016 “
brindar a la ciudadanía. Para ilustrar la problemática de una manera más clara se discuten
específicamente los problemas que enfrentan los gobiernos locales en la provisión de los
servicios, para ello mostramos los problemas a lo largo de varias cadenas de valor o
procesos de producción; adicionalmente se repasan los problemas que enfrentan las
entidades públicas a lo largo de toda la cadena de valor (o proceso de trabajo) de la
inversión pública.
En la segunda, se presentan las dificultades de la gestión pública que explican por qué
por qué el Estado no tiene las capacidades de gobierno y gerencia para cumplir con sus
funciones. En la tercera, se hace un recuento de las mejoras y progresos realizados en la
última década. En la cuarta, se discute las dificultades que enfrenta el complejo proceso
de modernización, para finalmente comentar el rol de la Secretaría de Gestión pública en
el proceso de reforma. Finalmente, se presenta un mapeo de actores clave para el
proceso de formulación e implementación de la Política de Modernización de la Gestión
Pública.
1. Las deficiencias del Estado en la provisión de los bienes y
servicios públicos
1.1. Deficiencias del Estado en relación con la cobertura y calidad en la
provisión de los bienes y servicios públicos
Los ciudadanos demandan un Estado que cumpla una serie de atributos: un Estado
moderno, un Estado eficiente, un Estado unitario y descentralizado, un Estado
inclusivo y un Estado abierto que garantice la transparencia y la participación
ciudadana.
Para lograr un Estado que posea estas características, el gobierno nacional y los
gobiernos sub-nacionales, deben comprender que su razón de ser son los ciudadanos
y que es necesario llevar a cabo una gestión orientada a resultados. Una gestión que
estudie, analice y evalué el sistema desde la perspectiva del ciudadano y que
comprenda y optimice los procesos de la cadena de valor que permitirán brindar más y
mejores bienes y servicios al menor costo (valor por dinero).
Los ciudadanos demandan tener acceso a bienes y servicios de calidad, demandan
simplificación de trámites, demandan mayor acceso a información y participación
ciudadana, demandan mayor seguridad ciudadana, demandan reglas de juego claras,
demandan ciudades limpias, y demandan instituciones confiables, entre otros
aspectos.
Sin embargo, existe un desequilibrio o desfase entre lo que los ciudadanos demandan
y lo que efectivamente reciben. Existe una brecha por cerrar y un espacio amplio de
mejora en el que es necesario un cambio de orientación. Se necesita un cambio en el
que el Estado se oriente al ciudadano, analice las demandas de la población y no se
oriente únicamente al cumplimiento de normas y procedimientos administrativos sin
entender que lo que realmente importa es la satisfacción de las demandas
ciudadanas cumpliendo, en el proceso de producción, con todas las normas y
procedimientos existentes. Lo que no se puede aceptar es que se deje de atender las
necesidades de la ciudadanía con la excusa que las normas y sistemas no lo
permitieron. Más aún si con las mismas normas y procedimientos unas entidades
públicas sí logran sus resultados y otras similares no.
A continuación se dará a conocer cómo se encuentra el Estado en su tarea de atender
las demandas ciudadanas, luego se identificarán las brechas por cerrar y finalmente se
darán a conocer las razones que explican las deficiencias que posee el Estado al
proveer bienes y servicios.
Provisión de bienes y servicios:
Indicadores socioeconómicos relevantes en el sector educación, salud, saneamiento y
transporte muestran que aún existen grandes brechas de cobertura y de calidad por
sol gastado en la provisión de bienes y servicios públicos por parte del Estado.
7
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
En salud, a pesar de que el presupuesto asignado se ha duplicado respecto al 2005,
una gran parte de la población continúa sin ser atendida: menos del 43% de la
población está afiliada a algún sistema de salud11, solo el 21% de niños menores de
dos años completaron sus controles de crecimiento y la tasa de desnutrición crónica
asciende a 23.80%12.
En educación, la cobertura ha mejorado para algunos grupos etarios, sin embargo la
calidad educativa en general aún es baja, no obstante que el presupuesto en
educación ha aumentado en 6 mil millones de soles respecto al 200513. La tasa de
cobertura total según grupo de edades considera los alumnos matriculados en
instituciones educativas sin hacer distinción sobre el grado en el que se encuentran.
De los niños entre 3 y 5 años, entre 6 y 11 años, y entre 12-16 años, el 77%, 97.9% y
el 91.5% se encuentran matriculados en el sistema educativo respectivamente14. De
los jóvenes entre 17 y 21 años solo el 58.8% se encuentra matriculado .En cuanto a la
calidad, los resultados obtenidos en la Evaluación Censal de Estudiantes 2011
muestran que menos del 30% de alumnos del segundo grado alcanzan el rendimiento
esperado de comprensión lectora y únicamente el 13% lo hace en matemáticas15.
En saneamiento, se observa que solo el 64% de viviendas a nivel nacional tienen
acceso a red pública de agua (el resto la obtiene por pozos, letrinas, camiones
cisterna, ríos, etc.) y el 54% tiene acceso a desagüe16. Esta situación es más grave al
realizar un análisis distrital, ya que en algunos distritos el acceso de las viviendas a
agua y desagüe no es mayor al 10%, respectivamente.
Tampoco se encuentra un mejor desempeño del Estado en la provisión de
infraestructura de transporte. En el índice de competitividad global 2011-2012 17 , el
Perú ocupa el puesto 88 de 142 países en esta categoría (que incluye componentes
relacionados a la calidad de la infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y aérea), con
un puntaje de 3.6 sobre 7. Se calcula que la brecha de inversión en redes viales
asciende a US$ 7,375 millones18. Sin embargo, los tres niveles de gobierno ejecutan
cada año, en promedio, solo el 60% de los recursos disponibles para inversión.
Indicadores de competitividad,
participación ciudadana:
eficiencia,
transparencia,
seguridad
y
Asimismo, hay indicadores que permiten conocer, desde la perspectiva del ciudadano,
si el Estado posee entidades confiables, transparentes y eficientes, si se incentiva la
participación ciudadana o si se le brinda seguridad a la ciudadanía.
El Foro Económico Mundial, calcula cada año el Índice de Competitividad Global a
través de los resultados de las encuestas que realizan a distintos agentes de la
11
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda.
ENDES – Encuesta demográfica y de salud familiar, 2009.
13
Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Público. Presentación en el Primer Taller
Descentralizadode Políticas de Modernización sobre el Sistema N
14
Ministerio de Educación, Estadística de Calidad Educativa (ESCALE), 2010.
15
Ministerio de Educación, Evaluación Censal de Estudiantes, 2011.
16
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda
17
Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad Global 2011-2012.
18
Pastor, Cinthya y Pérez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión en
Infraestructura en el Perú 2008”. Lima: Instituto Peruano de Economía.
12
8
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
sociedad. En el 2012 se analizaron 142 países y para determinar el grado de
competitividad de los mismos se estableció un puntaje que tiene un rango entre1 y 7,
donde 7 es el mejor puntaje. Los pilares que se estudiaron y analizaron son los
siguientes: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconómica, educación
básica y salud, educación superior y capacitación, eficiencia del mercado de bienes,
eficiencia del mercado de laboral, desarrollo del mercado financiero, tamaño de
mercado, sofisticación de los negocios, innovación y tecnología.
GRÁFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011
Innovación
Sofisticación del
mercado
Tamaño de mercado
Instituciones
7
6
5
4
3
2
1
0
Pilares
Infraestructura
Sostenibilidad
Macroeconomica
Educación básica y
salud
Educación superior y
capacitación
Tecnología
Desarrollo del
mercado financiero
Eficiencia del mercado
de bienes
Eficiencia del mercado
laboral
Instituciones
Infraestructura
Sostenibilidad
Macroeconomica
Educación básica y salud
Educación superior y
capacitación
Eficiencia del mercado de
bienes
Eficiencia del mercado
laboral
Desarrollo del mercado
financiero
Tecnología
Tamaño de mercado
Sofisticación del mercado
Innovación
Ranking de
competitividad / 142
95
88
52
97
77
50
43
38
69
48
65
113
Fuente: Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad. Elaboración AC Pública.
Perú, ocupa los mejores puestos en los pilares de sostenibilidad macroeconómica
(52/142), eficiencia del mercado de bienes (50/142), eficiencia del mercado laboral
(43/142), desarrollo del mercado financiero (38/142) y tamaño de mercado (48/142).
Mientras que ocupa los puestos más bajos en el ranking en los pilares de instituciones
(95/142), infraestructura (88/142), educación básica y salud (97/142), educación
superior y capacitación (77/142) tecnología (69/142) e innovación (113/142)19, pilares
que deben desarrollarse para cumplir con las demandas ciudadanas.
La mayor eficiencia de las instituciones es necesaria para que el ciudadano pueda
sentir mayor confianza en las entidades y pueda percibir que existe transparencia y un
uso efectivo de los recursos. Los incrementos en el uso de tecnologías y la innovación
son necesarios para poder brindar más y mejores servicios al ciudadano. El acceso a
educación y servicios de salud son indispensables para el desarrollo del ciudadano; y
finalmente, el acceso a infraestructura vial, aérea, férrea y portuaria de calidad es
indispensable para llevar de manera inclusiva más y mejores servicios a todos los
ciudadanos.
De los cuatro pilares mencionados es importante mencionar en detalle el pilar de
instituciones ya que, como se menciono, este pilar hace referencia a la eficiencia de
las entidades en el cumplimiento de sus funciones. En la mayor parte de los
componentes que forman parte del pilar de Instituciones, Perú ocupa un puesto por
19
Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad Global 2011-2012.
9
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
encima de 100. Los componentes en los que muestra un mejor desempeño son los
siguientes: transparencia del gobierno en la formulación y diseño de políticas (55/142),
pagos irregulares y sobornos (59/142), favoritismo en las decisiones de los
funcionarios de gobierno (74/142), y despilfarro del gasto público (37/142). Se debe
resaltar que la buena posición que posee en el componente de despilfarro del gasto
público se debe principalmente a la mayor disciplina fiscal de la última década.
Asimismo, entre los componentes que permiten comprender porque Perú se ubica en
la posición 93 de los 142 países analizados se pueden mencionar los más resaltantes:
(i) existe un bajo nivel de confianza en los políticos (126/142), lo que se explica, en
parte, debido a que no se responde a las demandas ciudadanas; (ii) se percibe que
hay desvío de fondos públicos (84/142), lo que permite explicar porque no se han
cerrado las brechas en la provisión de bienes y servicios; (iii) se percibe una baja
eficiencia del marco legal para resolver conflictos(107/142); (iv) existe baja protección
a la propiedad intelectual (122/142); (v) se percibe baja independencia judicial
(119/144); se percibe que existe crimen organizado (115/142); y finalmente, existe
desconfianza en los servicios policiales lo que repercute en la percepción de seguridad
ciudadana que poseen los ciudadanos (114/142).
Por otro lado, es necesario conocer de manera más detallada la situación de Perú en
lo que refiere a la transparencia y acceso a información, a la seguridad ciudadana y la
simplificación de trámites.
Las Naciones Unidas lleva a cabo una encuesta conocida como el E-government
Survey que busca examinar la estructura del gobierno electrónico en los países y dar a
conocer la importancia del mismo para integrar distintos sistemas y reducir la barreras
para responder a las demandas ciudadanas. Según esta encuesta, Perú ocupa el
puesto 82 de los 19320 países analizados y ha caído 19 posiciones respecto el 2010,
donde se ubicaba en el puesto 63. En relación a otros países de la región, se
encuentra por debajo de Chile (43), Argentina (56), Brasil (59) y Colombia (43).
20
E-Government Survey 2012, Naciones Unidas.
10
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011
Componentes
Derechos de propiedad
Protección a la propiedad intelectual
Desvío de los fondos públicos
Confianza en los políticos
Pagos irregulares y sobornos
Independencia judicial
Favoritismo en las decisiones de los
funcionarios de gobierno
Despilfarro del gasto público
Peso de la regulación del gobierno
Puntaje Ranking/
3.9
89
2.5
122
2.9
84
1.9
126
4.3
59
2.6
119
2.9
74
3.8
2.6
37
119
3
107
4.4
55
Costo del terrorismo en los negocios
4.8
113
Costo del crimen y la violencia en los
negocios
Crimen organizado
Confianza en los servicios policiales
3.4
121
4.1
3.2
115
114
Fuerza de los normas de auditorías y
reportes
5.1
45
Eficiencia del marco legal para resolver
conflictos
Transparencia del gobierno en la
formulación y diseño de políticas
públicas
Fuente: Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad. Elaboración AC Pública.
En cuanto a la seguridad ciudadana, como se pudo observar en los indicadores del
índice de competitividad global: (i) existe desconfianza en los servicios policiales, (ii) el
Perú obtuvo un puntaje medio en lo que correspondía al crimen organizado y, (iii)
obtuvo un puntaje bajo en relación al costo que tienen del crimen y la violencia en los
negocios. Adicionalmente, el ranking Ranking CAD de Seguridad Ciudadana 201021,
refleja que los ciudadanos sienten mayor o menor seguridad dependiendo la región,
provincia y distrito en el que se encuentran. Las regiones que se consideran más
seguras son Amazonas, San Martín y Loreto, mientras que las más inseguras son Ica
y Piura. Los problemas de seguridad que se consideran más frecuentes son el robo de
viviendas, robo en las calles, el alcoholismo y drogadicción, y la violencia juvenil22.
Finalmente, los ciudadanos demandan un Estado moderno en el cual las entidades
trabajen eficientemente, asegurando la simplificación de trámites y la disminución del
tiempo en el que se realizan las gestiones. Para mejorar los servicios que brindan, las
entidades públicas deben minimizar el tiempo que supone para los ciudadanos hacer
una gestión ante la entidad. En Perú, la gestiones que realizan los ciudadanos toman
21
Índice que mide el promedio de cada distrito, utilizando para ello una escala de 0 a 500, que va desde muy inseguro
(0) hasta muy seguro (500).
22
Boletín CAD (2010). Seguridad Ciudadana. Lima.
11
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
164 horas en promedio, lo que corresponde a 21 días de trabajo si se consideran días
de de 8 horas (una jornada laboral regular)23.
Los Organismos Públicos y los Gobiernos Regionales son las entidades en las que el
ciudadano tiene que invertir más tiempo para realizar una gestión (25 días en
promedio). En el extremo opuesto se encuentran los Municipios Distritales, donde
realizar una gestión tomó 12 días en promedio.
GRÁFICO 2: Tiempo para realizar gestiones
Lima
16
Resto del país
20
Promedio Nacional
Minicipalidad Distrital
Defensoria del Pueblo
Ministerio
Municipalidad Provincial
Promedio Nacional
21
12
14
18
19
21
Gobierno Regional
25
Organismo Público
25
Fuente: Ranking CAD, tiempo invertido en una gestión 2010. Elaboración AC Pública.
En conclusión, los indicadores analizados, reflejan que en la Agenda de la
Modernización de la Gestión Pública también se pueden mejorar la capacidad de
gobierno y de gerencia de aquellas entidades responsables de garantizar la seguridad
jurídica; el respeto a los derechos de propiedad; el otorgamiento de permisos,
licencias, y autorizaciones; la prevención y el manejo de conflictos sociales; la
seguridad ciudadana; la transparencia y la rendición de cuentas.
Brechas en la inversión:
Para satisfacer las demandas de los ciudadanos y aumentar la cobertura de la
provisión de servicios, se deben realizar inversiones orientadas al cierre de brechas.
Al evaluar la inversión en infraestructura por sector se observa que no se han cerrado
brechas. Con respecto al 2005, en el 2010 se aprecian mejoras en el porcentaje de red
vial nacional pavimentada, en la tasa de acceso a agua potable y en la tasa de acceso
a desagüe, debido a los incrementos de cobertura en 2 puntos porcentuales (pp), 8 pp
y 10 pp, respectivamente; sin embargo, aún permanece una brecha por cerrar y el
avance ha sido lento.
23
Boletín CAD 126 (2010). Tiempo invertido en una gestión. Lima.
12
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
La inversión acumulada ejecutada desde el 2007 hasta el 2011 asciende a US$ 29,
345 millones. El 39%, 26% y 26% corresponde a la inversión acumulada del Gobierno
Local, Regional y Nacional, respectivamente. Por su parte, La inversión acumulada no
ejecutada, en el mismo periodo, es de US$ 17 134 millones24. Al comparar la inversión
acumulada no ejecutada y el monto de inversión necesario para cerrar la brecha de
infraestructura es posible concluir que una gestión más eficiente de ese gasto nos
hubiera permitido cerrar poco menos de la mitad de la brecha existente.
GRÁFICO 3: Montos de inversión ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011
12,000
No Ejecutada
10,000
Ejecutada
8,000
6,000
4,000
2,000
0
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012. Elaboración AC
Pública.
La brecha de infraestructura de todos los sectores asciende a US$ 38,858 25 y la
inversión acumulada sin ejecutar representa el 44% del total de la brecha de
infraestructura. Esto refleja la importancia de mejorar el gobierno y la gerencia de la
inversión pública y para ello es necesario estudiar y comprender en detalle los
procesos de la cadena de valor (insumo, proceso, producto, resultado e impacto) para
poder identificar los cuellos de botella, los pasos innecesarios, los procedimientos
engorrosos, la duplicidad de tareas y de ese modo optimizar los procesos o
refundarlos. Respecto a esto último, por ejemplo, en lugar de seguir promoviendo los
proyectos pequeños, incentivar los proyectos medianos y grandes. Y si de todas
maneras hay que ejecutar proyectos pequeños, habría que buscar la manera más
eficiente de ejecutarlos. Por ejemplo, se pueden ejecutar en paquetes, o se podrían
ejecutar no a través de la Ley de Contrataciones del Estado sino a través de la Ley de
Asociaciones Público Privadas (Concesiones); también, para algunos casos, se podría
rescatar las mejores experiencias de los Fondos Mineros de Solidaridad con el Pueblo
o las de FONCODES en la ejecución proyectos de infraestructura de pequeña escala a
través de Núcleos Ejecutores.
24
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Julio del 2012. Elaboración AC Pública.
Pastor, Cinthya y Pérez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión en
Infraestructura en el Perú 2008”. Lima: Instituto Peruano de Economía / CIUP (2010). Balance de la Inversión Pública:
Avances y Desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población. Lima.
25
13
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector
Sector
Carreteras
Puertos
Aeropuertos
Ferrocarriles
Electricidad
Saneamiento
Salud
Educación
Riego
Total
Monto (US$ millones)
7,375
3,600
571
2,415
8,326
6,306
1,056
8,556
653
38,858
Fuente: CIUP 2010/IPE 2009. Elaboración AC Pública.
Adicionalmente, lo reflejado líneas arriba se muestra también al analizar los niveles de
ejecución de los Gobiernos Locales y Regionales. En el 2011, el nivel de ejecución
total de las inversiones de los Gobiernos Regionales ascendió a 81.7%26, los sectores
que muestran menor nivel de ejecución son salud con 43% y transporte con 57%. En
el caso de los Gobiernos Locales el nivel de ejecución total en el 2011 fue de 68%27,
el sector que muestra menor ejecución es salud con 47%. Dichos niveles de ejecución
reflejan que existen limitaciones en los Gobiernos Regionales y Locales para cerrar las
brechas de inversión en cada uno de los sectores mencionados y que por lo tanto hay
un espacio de mejora para incrementar la eficiencia en el gasto
GRÁFICO 4: Niveles de Ejecución del Presupuesto por Sectores, 2011
96%
100%
80%
60%
57%
69%
60% 57%
69%
62%
72%
61% 61%
47% 43%
40%
20%
0%
Educación
Salud
Saneamiento
Comunicaciones
Transporte
Energía
Gobierno Local
Gobierno Regional
Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012.
Elaboración AC Pública.
26
27
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012.
Ibíd.
14
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Ante esta situación, surge una pregunta: ¿por qué el Estado no lograr atender las
demandas ciudadanas eficientemente y cerrar las brechas existentes en
infraestructura económica y social de interés público si cuenta con los recursos
monetarios para hacerlo?
Limitaciones del Estado para cerrar las brechas de Infraestructura y de los
servicios relacionados con ellas:
Como se observó anteriormente, aún quedan brechas por cerrar y parte de las
inversiones no se ejecutan y orientan al cierre de estas brechas. Esto se explica, en
parte, debido a las limitaciones existentes a lo largo del ciclo de proyectos de inversión
pública: i) planeamiento y presupuesto; ii) pre inversión; iii) inversión; y, iv) post
inversión, operación y mantenimiento.
GRÁFICO 5: Ciclo de inversión
PLANEAMIENTO
Y
PRESUPUESTO
PREINVERSIÓN
INVERSION
POSTINVERSIÓN Y
OPERACION Y
MANTENIMIENTO
En la etapa de planeamiento y presupuesto, no se identifica adecuadamente al
público objetivo ni se estima adecuadamente el tamaño de la brecha. Además no se
establecen objetivos y estrategias de acción claras y orientadas al cierre de brechas.
También existe una limitada articulación entre la Políticas Públicas Nacionales o
Sectoriales, con las territoriales. El Plan de Desarrollo Concertado (PDC), el Plan
Estratégico Institucional (PEI), el Plan Operativo (POI), el Programa Multianual de
Inversiones y el Presupuesto por Resultados, no están articulados entre sí, lo que no
permite asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas optimizando el
uso de los recursos. Tampoco se facilita la acción coordinada y complementaria de los
tres niveles de gobierno.
Uno de los mayores problemas en esta etapa es la programación atomización de las
inversiones. Se formulan y programa la ejecución de pequeños proyectos en lugar de
pocos medianos o grandes proyectos integrales. Los Gobiernos Regionales
programaron para el 2011, en promedio, 285 proyectos de inversión, de menos de dos
millones de soles. Ejecutar esa cantidad de proyectos significa como esfuerzo de
trabajo la contratación de 285 perfiles, más sus correspondientes expedientes
técnicos, más 285 contratos de obra, más 285 contratos de supervisión de obras.
Cada uno de esos contratos, supone la gestión de los términos de referencia, la
convocatoria, el otorgamiento de la buena pro, la elaboración del estudio o la obra, la
supervisión de la calidad del trabajo y la aprobación y liquidación final de lo realizado.
En total son 1140 contratos en un año y 6 pasos o conjuntos de tareas por cada
proceso de contratación. Si calculamos la cantidad de horas hombre y le agregamos
los otros recursos que la ejecución exitosa de todas esas tareas demandan, entonces
podremos entender lo difícil que les es a los Gobiernos Regionales y Locales ejecutar
el 100% de su Presupuesto en un año.
15
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
La consecuencia directa de esto es la mala calidad de los estudios y la inoportuna
ejecución de las obras. El impacto final es que los ciudadanos no reciben los servicios
que la infraestructura no ejecutada les iba a proveer, sea que se hubiera tratado de
una escuela, o de una posta, o de un centro de salud, o de un camino, o de un puente,
o de un canal, entre otros.
Esta situación no se mejora tan sólo desarrollando capacidades. No hay manera de
desarrollar capacidades ni presupuesto que financie todos los recursos que se
requerirían para gerenciar el alcance, el tiempo, el costo y la calidad de tantas
pequeñas inversiones cada año. Esto requiere reformas más sustantivas o la
refundación o reingeniería de los procesos de gestión de la inversión pública. Corregir
este tipo de problemas en un estado moderno, podría suponer la modernización de
todo el sistema de normas y regulaciones de la inversión pública. Por ejemplo,
podemos modernizar las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) o
las normas de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, o completar las normas de
las Asociaciones Público Privadas. También podría suponer la implementación de
ideas más audaces como la contratación de los estudios y obras en paquetes o la
sustitución de los contrato de obra pública por las concesiones.
Podríamos emplear modelos de contratos al amparo de la ley de Asociaciones Público
Privadas (Concesiones) en la construcción, rehabilitación, mantenimiento preventivo y
rutinario de las pistas y veredas de una ciudad. Si hiciéramos esto, sustituiríamos
muchos pequeños contratos para la mejora de un número reducido de calles cada
año, durante los cuatro años de la gestión de un alcalde, por solo dos o hasta cuatro
contratos en los cuatro años de la gestión municipal y para la rehabilitación de todo el
distrito. Por ejemplo, ejecutar 25 proyectos de reconstrucción de pistas y veredas
supone la capacidad de manejar 100 contratos por año (25 perfiles, más 25
expediente, más 25 contratos de obra, más 25 supervisiones y liquidaciones de obra);
durante cuatro años serían 400 contratos o proyectos gestionar. Si empleamos el
mecanismo de la concesión a 4 años, reemplazaríamos los 200 estudios de perfiles y
expedientes por un solo contrato de estudio a nivel de factibilidad y de expediente
definitivo que contemple la viabilidad y las especificaciones técnicas todas las obras de
pistas y veredas que requiera todo el distrito. Además, reemplazaríamos los 100
contratos de ejecución de las obras por un solo contrato de concesión. Del mismo
modo sustituiríamos 100 contratos de supervisión de obras por uno. Si la concesión la
hiciéramos no a 4 años sino a 8 o a 12, los efectos multiplicadores serían mayores.
No resulta muy difícil imaginar las ganancias en eficiencia y los ahorros de costos por
economías de escala de tener 3 contratos -uno de estudios, uno de concesión y uno
de supervisión- para construir, reparar y mantener todas las pistas y veredas del
distrito, en lugar de gerenciar en cada período municipal 400 contratos (en cuatro
años), u 800 (en dos períodos) o 1200 contratos (en tres períodos) para una meta de
25 proyectos de pistas y veredas por año.
En la etapa de pre inversión, el problema es que existe una mala calidad de los
estudios. Existe la posibilidad de mejorar los procesos de formulación de estudios de
pre inversión, para obtener productos de mayor calidad, mediante el desarrollo de
16
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
estudios básicos sobre el tamaño y la localización de todas las brechas sociales y de
infraestructura productiva en una Región; estudios que permitan obtener información
estadística relevante, detallada y precisa que complemente la información que emite el
INEI, pero que tenga un nivel de representatividad necesario y suficiente para los
objetivos de una gestión regional o local.
También se requeriría que no se elaboren muchos pequeños estudios, debido a que
las entidades públicas no tienen la capacidad para gestionar adecuadamente tanta y
tan dispersa carga de trabajo, y menos si esta requiere especialistas en diferentes
áreas del desarrollo humano. Más eficiente sería realizar un menor número de
estudios de mayor alcance. Por ejemplo, se podrían contratar todos los estudios de
todos los perfiles y expedientes técnicos definitivos de todos los pequeños sistema de
agua potable rural de un distrito, o de una provincia, y por qué no de una misma región
en un solo contrato en lugar de en muchos pequeños contratos individuales.
Alternativamente, se podrían desarrollar en todas las Regiones del Perú, sólo 5
estudios de factibilidad por Región con el fin de cerrar de toda la brecha educativa, la
de salud y nutrición, la de saneamiento, la de vías y la de electrificación. En esos
estudios se podría justificar toda la inversión que se requeriría para mejorar en los
próximos 5 años, las condiciones de vida de todos y cada uno de los pobladores de
cada uno de los distritos de la región a través de un mayor y mejor acceso a los
servicios de educación, salud, nutrición, agua potable y alcantarillado o eliminación de
excretas, tránsito, vialidad y electrificación. También se podrían hacer estudios por
Provincias.
Por otro lado, los términos de referencia con los que se contratan los estudios y las
bases que se emplean, no propician procesos de contratación eficientes. Como
resultado de esto no se contrata al equipo de profesionales que el estudio requiere,
esto en parte se debe a que no se pagan los precios más adecuados por los servicios
de consultoría, incluso en algunos casos no se prevé la contratación de todo el equipo
sino la de un solo profesional.
Adicionalmente, las entidades del gobierno central, no brindan toda la asistencia
técnica necesaria, para desarrollar las capacidades que las Regiones y Municipios
requieren para desarrollar y seleccionar los proyectos de inversión que de una manera
más eficaz, oportuna y eficiente cerrarían las brechas en sus territorios. Por último, los
estudios de pre-inversión no son utilizados para alimentar permanentemente la
estimación de brecha sectorial geo-referenciada de los diferentes sectores.
El desarrollo de capacidades también podría ser planificado estratégicamente. En ese
sentido, no todos los municipios tienen que tener capacidad para formula y evaluar
estudios de pre inversión, la Región o el Municipio provincial podrían contar con la
asistencia para formular todos los estudios de todos los proyectos de inversión que
requiere cada una de las localidades o distritos del territorio.
En la etapa de inversión, se aprecian problemas tanto en fase de los estudios a nivel
de expediente técnico como en la ejecución y supervisión de las obras. La mala
calidad de los expedientes técnicos se explica por la inadecuada formulación de los
17
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
términos de referencia: estos no tienen claro el alcance u ofrecen pagar precios no
acordes con la magnitud y complejidad de los requerimientos; esto, a su vez, impide
que se consiga al equipo de profesionales idóneos para el desarrollo de las tareas.
Los expedientes técnicos mal elaborados, o que no coinciden con los estudios de pre
inversión generan muchos re-procesos con las verificaciones o desactivaciones y
reformulaciones de los estudios de viabilidad. Por otro lado, la mala calidad de los
expedientes, redunda en la contratación de las obras. Contratos de obra basados en
inadecuados expedientes técnicos generan muchos trámites de adicionales de obra o
incluso paralizaciones de obra por arbitrajes.
Existen oportunidades de mejora en la oportuna realización de requerimientos de
contratación de personal y adquisiciones de bienes por parte de las unidades usuarias,
de modo que la dirección de administración pueda atender en un corto periodo
requerimientos de las gerencias; así también, existen oportunidades de mejora en el
proceso de liquidación de obras, que permitan contar con información completa de
cada proyecto desarrollado para poder realizar una adecuada evaluación ex-post.
Finalmente en la etapa de post – inversión, o también conocida como fase en que la
infraestructura, ya concluida, se pone al servicio de la ciudadanía, el problema central
es que se destinan insuficientes recursos para la operación y mantenimiento y la
puesta en servicio de esa infraestructura. Existen en todo el Perú casos como el del
nuevo Hospital del Niño, el que a pesar de haber sido concluido en el tercer trimestre
del 2011, aún no ofrece servicios al ciudadano. El mismo caso se observa en el
Hospital Regional de Lambayeque.
Finalmente, no existe un sistema de información central desarrollado que permita
hacer el seguimiento completo e integral de los proyectos de infraestructura. El
sistema debería permitir medir, por lo menos todos los tiempos y costos en el Estado
incurre para alcanzar las metas de los proyectos que gestiona cada entidad cada año.
El sistema debería permitir hacer el seguimiento de la gestión del alcance, el costo, el
cronograma y la calidad de cada uno de los proyectos de inversión de cada una de las
entidades de los tres niveles de gobierno.
Ideal sería que el Sistema de Seguimiento y Monitoreo además alimente un Sistema
de Gestión del Conocimiento. Las entidades públicas pierden la memoria institucional
cuando los funcionarios rotan o se retiran. Este problema es mayor en los municipios
distritales y provinciales que en las Regiones o que en los Ministerios y en los
Organismos Descentralizados a su cargo. Como resultado de la alta rotación de
personal, en muchas entidades se “reinventa la rueda” varias veces; es decir en lugar
de continuar sobre lo avanzado por las anteriores administraciones, cada nueva
administración empieza casi todo de cero. El Estado, no cuenta con un sistema de
información que sea un depositario del conocimiento que todas y cada una de las
entidades públicas adquieren en cada experiencia de éxito o de fracaso de cada
proyecto, en cualquier parte del Perú, a través de los años. En relación con esto
último, se debería diseñar e implementar un Sistema Nacional de Gestión del
Conocimiento (integrado al Sistema de Información de Seguimiento, Monitoreo,
Evaluación) que permita registrar, almacenar, y generar reportes sobre cada término
de referencia utilizado, cada contrato firmado, cada estudio realizado, cada concurso
convocado con su correspondiente oferta recibida, cada precio unitario relevante tanto
en los estudios como en las obras, cada tiempo transcurrido en las diferentes etapas
del ciclo, cada indicador de insumo-proceso-producto-resultado e impacto logrado,
cada desviación de estos respecto a su meta, cada explicación de estas desviaciones
y cada lección aprendida de cada éxito o cada fracaso. Un sistema que permita
almacenar en una sola base de datos todas las ocurrencias en el Estado y que permita
obtener un “benchmark” de las mejores y peores prácticas; que, además, permita
18
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
almacenar el proceso o procedimiento que mejor funcionó en una Región o Municipio
a fin de que lo puedan replicar en otra Región o Municipio; que, por ende, facilite la
transferencia de conocimiento o la trasferencia tecnológica; que, adicionalmente,
permita explotar las bases de datos a través de procesos conocidos como “Minería de
Datos” (“Data Mining”) con el fin de que los estudiosos, los académicos, o las
consultoras independientes, las ONGs, o las organizaciones civiles de ciudadanos, o
los gremios empresariales, o los Colegios Profesionales extraigan el conocimiento
implícito en las bases de datos, y sobre la base de esa información analicen y evalúen
los procesos de implementación de políticas públicas, extraigan las conclusiones y
recomendaciones de mejora que nos permitan como sociedad avanzar de manera
sostenida y segura en el proceso de Modernización del Estado. Es decir, que nos
permita hacer reformas o iniciar procesos de mejora continua de la calidad en el
Diseño-Implementación-Evaluación de las Políticas Públicas a través del desarrollo de
la Capacidad de Gobierno y de Gerencia de las Entidades Públicas en la Provisión de
los Bienes y Servicios que le brindan la mayor satisfacción al ciudadano por sol
gastado.
Al respecto son conocidos los esfuerzos de la Contraloría (INFOOBRAS) y el MEF en
establecer sistemas de seguimiento a las inversiones en infraestructura, sin embargo,
la envergadura de las inversiones amerita un sistema como el que hemos descrito
líneas arriba.
19
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Recuadro: Extensa normativa y poca claridad de la misma, una limitación que dificulta el
cierre de brechas
Otro factor que explica, la dificultad que poseen las entidades del Estado para atender y
cerrar la brecha va de la mano con: (i) la gran cantidad de normativa existente, (ii) la falta
de conocimiento de estas por parte de los funcionarios públicos y (iii), la poca claridad en
la normativa.
A manera de ejemplo se puede mencionar el proceso de adjudicación de menor cuantía
para la compra de bienes y la contratación de servicios. Dicha modalidad se refiere a la
contratación de bienes y servicios, cuyos montos oscilan entre 10,000 y 40,000 nuevos
soles. A pesar, de que esta modalidad corresponde a aquellas compras y contrataciones
de menor monto, existen limitaciones debido a que la normativa es muy extensa, los
funcionarios no la conocen y es poco clara.
La extensa normativa lleva a que el proceso de compras pase por 27 actividades y demore
aproximadamente 10 meses desde el momento en el que se recibe el requerimiento hasta
el registro de compromiso presupuestal del contrato (ver gráfico).
Adicionalmente, el bajo conocimiento de la normativa y la poca claridad de la misma, no
permiten que los funcionarios cumplan con los requerimientos, lo que retrasa aún más el
proceso y lleva a demoras en el presupuesto.
Adjudicación de menor cuantía de bienes y servicios en general
ADJUDICACIÓN DE MENOR CUANTÍA BIENES Y SERVICIOS EN GENERAL
08/02/2011
Recepción de
requerimiento
Memo o
Requi de
A.U.
1º Entrega
SEACE
27/05/2011
Proceso
PAAC
No
Incluído en
PAAC?
31/05/2011
Registro de
Contrato
Emisión de
O/C u O/S
2º Entrega
Si
Solicitud y
evaluación de
cotizaciones
Carta o
e-mail @
Determinación
del valor
referencial
Aprobación del
valor
referencial
Solicitud de
certificación
presupuestal
Memo
04/08/2011
17/02/2011
27/05/2011
Registro de
compromiso
presupuestal en
contrato u
órdenes
Visación y
Firma de
Contrato
01/03/2011
04/04/2011
Elaboración
de Contrato
Contrato
27/05/2011
SIAF
3erentregable
04/11/2011
Fin
05/04/2011
Citación a
Postor firma
de Contrato
Carta o
e-mail @
24/05/2011
Si
11/03/2011
No
Se suscribirá
contrato?
Devolver
requerimiento
No
Recursos
disponibles?
Si
Recepción de
Certificación
Presupuestal
Elaboración
Expediente
Contratación
Otorgamiento
de Buena Pro
20/05/2011
01/04/2011
Si
05/04/2011
Elaboración
de Bases
Memo
23/05/2011
SEACE
Informe
Indagación de
Mercado
Requerimient
o
Certificac
Presupues
Consentimiento
de Buena Pro
01/04/2011
Solicitud de
aprobación de
Expediente y
Bases
Propuestas
válidas?
Bases
05/04/2011
Evaluación
de
propuestas
No
Declaratoria de
Desierto
Comunicación
a Área Usuaria
20/05/2011
Si
No
Aprobación de
Expediente y
Bases?
SEACE
No
AMC > 4 UIT?
06/04/2011
Si
16/05/2011
Invitación a
postor
Registro de
Convocatoria
Recepción de
propuestas
20/05/2011
19/05/2011
Propuesta
Económica
Propuesta
Técnica
Registro en el
SEACE
20
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
La Gestión de los Procesos de Producción o Trabajo de la Cadena de Valor
Las limitaciones existentes en el ciclo de inversión permiten explicar porque no se
logran cerrar las brechas de infraestructura a pesar de contar con los recursos para
hacerlo. Sin embargo, también se debe comprender que las entidades públicas
poseen estas limitaciones debido a que no comprenden los procesos de cadena de
valor. A fin de que las instituciones públicas sean gobernadas y gerenciadas con una
orientación a resultados, para lograr una mayor satisfacción para todos los ciudadanos
por unidad de sol gastado; es importante que los funcionarios públicos analicen y
comprendan no sólo la demanda, sino también los procesos de la cadena de valor
desde o la capacidad de oferta.
A continuación se detallará, a manera de ejemplo, la situación de los Gobiernos
Locales debido a que estos se encuentran más cerca al ciudadano. Los Gobiernos
Locales poseen limitadas capacidades en la gestión de los servicios públicos debido a
que principalmente no conocen ni estudian de manera rigurosa los procesos de la
cadena de valor para proveer bienes y servicios. Al no optimizar cada uno de los
procesos internos y hacer un uso eficiente del personal, la infraestructura, los equipos,
las técnicas y las finanzas no se proveen más y mejores servicios públicos al menor
costo posible.
En el gráfico 2, se indica en detalle la problemática que enfrentan los Gobiernos
Locales en relación a los procesos de la cadena de valor 28 , a través de dichos
procesos se transforman insumos (horas hombre de trabajo, equipos, materiales) en
productos (seguridad jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios), que arrojan
como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos, al menor costo posible (valor
por dinero).
Las oportunidades de mejora referidas a los procesos de cadena de valor para la
provisión de bienes y servicios al ciudadano se detallan a continuación:
a. Servicio insuficiente y/o falta de cobertura de agua y alcantarillado
La cobertura de agua y alcantarillado es insuficiente o inexistente. Esto se debe, entre
otros factores, a una infraestructura limitada de captación, almacenamiento y
distribución de agua potable, siendo ello un tema primordial para una adecuada
cobertura de agua en las zonas más necesitadas. Así mismo, la explosión
demográfica, la migración rural – urbana y la formación de Asentamientos Humanos
(AA.HH.) llevan a una distribución territorial desordenada, dificultando así la provisión
adecuada del servicio. La deficiente educación sanitaria al personal de la Junta
Administradora de Agua y Saneamiento (JASS) es otra causa de esta problemática.
Es esencial que la entidad administradora del servicio cuente con una adecuada
educación sanitaria para transmitirla a la población. Otro problema fundamental es la
presencia de letrinas deterioradas o en condiciones antihigiénicas, afectando las
condiciones de vida de la población. Finalmente, la limitada asistencia técnica y
capacitación de personal que interviene en la ejecución y operación de proyectos de
agua y saneamiento (SAP) es una causa importante de la limitada cobertura.
28
Esta problemática fue desarrollada en el “Segundo Taller Descentralizado de Políticas de
Modernización de la Gestión Pública” celebrado el 21 y 22 de junio del 2012 en Lima.
21
GRÁFICO 6: Árbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la gestión de servicios públicos
Insatisf acción ciudadana
Servicio insuficiente, falta de
cobertura de agua y
alcantarillado
Limitada cobertura servicio
de recojo de residuos sólidos
Infraestructura limitada
de captación,
almacenamiento y
distribución de agua
potable
Explosión demográfica y
aparición de AA.HH. De
manera exponencial.
Organización deficiente
del servicio, no cubre
todas las calles
Falta de equipos de
protección personal y de
recojo de residuos
sólidos
Inadecuada organización del
espacio físico
Explosión demográfica y
migración desordenada
Deficientes planes de
desarrollo y
ordenamiento urbano
Deficiente organización para
la prestación del servicio de
seguridad ciudadana
Bajos niveles de
recaudación de
arbitrios de serenazgo
Limitada coordinación
de la Municipalidad con
la Policía Nacional del
Perú
Vehículos recolectores
en malas condiciones
Deficiente Educación
Sanitaria al personal de
las JASS
Desconocimiento del
personal del protocolo de
recojo de residuos
sólidos
Letrinas deterioradas /
antihigiénicas
Limitada asistencia
técnica y capacitación en
la ejecución y operación
de proyectos SAP
Escasos programas de
educación y
concientización de la
población sobre reciclaje
y manipulación de
residuos sólidos
Infraestructura
inadecuada de relleno
sanitario
Entrenamiento y
capacitación
insuficiente a los
Policías Municipales y
personal de serenazgo
Insuficiente
equipamiento y
herramientas modernas
de seguridad
ciudadana
Infraestructura vial precaria,
deteriorada y colapsada
Deficiente transporte
urbano e interurbano
Infraestructura y
equipamiento del camal
no cumple las normas
técnicas vigentes
Giro inadecuado de
Licencias Municipales
Deficiente mantenimiento
de las áreas verdes de los
parques y jardines
Limitada educación
vial
Limitado criterio
técnico normativo
Limitado
mantenimiento
vial
Deficiente
ejecución de
obras de arte y
drenaje
Ausencia de un
plan del sistema
vial local
Saneamiento
físico deteriorado
Falta de
coordinación
interinstitucional:
municipalidad-PNP
Limitados
programas y
proyectos de
semaforización y
simbolización.
Inexistente plan vial
regulador de rutas
Carencia de
reglamento de uso
de camal
Costos de
licencias muy
altos
Marco normativo
desactualizado
para aplicación
de sanciones
administrativas
Mapa
desactualizado
de zonificación
comercial
Desconocimiento
en el manejo del
TUPA para la
entrega y gestión
de licencias
Deficiente
capacitación a
registradores de
nacimientos
Limitado
sinceramiento de
información del
inmueble del
propietario
Limitada
zonificación que
ayude al
incremento de
áreas verdes
Bajo nivel cultural
de la ciudadanía
para cuidar los
parques y jardines
Limitada promoción
y difusión de las
buenas prácticas
de mantenimiento
de los parques y
jardines
Limitado
mantenimiento de
parques y jardines
Fuente: Elaboración AC Pública
22
b. Limitada cobertura servicio de recojo de residuos sólidos
El servicio de recojo de residuos sólidos es limitado debido a diversos factores. Entre
estos se presenta la deficiente organización del servicio, lo que genera que no todas
las calles puedan ser cubiertas o que no se recoja y procese adecuadamente toda la
basura que se produce cada día en una ciudad; la falta de un plan optimizado de todas
las operaciones; la falta de equipos de protección personal y de recojo de residuos
sólidos; las malas condiciones en las que se encuentran los vehículos recolectores de
residuos sólidos; el desconocimiento del personal sobre el protocolo de recojo de
residuos sólidos; los escasos programas de educación y concientización de la
población sobre temas de reciclaje y manipulación de basura; y la inadecuada
infraestructura de relleno sanitario y de tratamiento de los residuos sólidos.
c. Inadecuada organización del espacio físico
La organización del espacio físico en el territorio peruano es inadecuada. La principal
causa de esta problemática es que los planes de Desarrollo Urbano, los Estudios de
Zonificación Económica y Ecológica, o los Planes Regionales y Provinciales de
Ordenamiento Territorial son deficientes y en muchos casos inexistentes. Y dónde
existen, a veces el problema es de capacidad de los Gobiernos Regionales, o Locales
o del Gobierno Central para hacer cumplir la ley (“enforcement”). En otros casos es un
problema de imprecisión en las competencias entre los tres niveles de gobierno.
Adicionalmente, la explosión demográfica y la migración rural – urbana contribuyen al
desorden en el espacio físico y a la construcción de espacios sin respetar las normas
de ordenamiento territorial.
d. Deficiente organización para la prestación del servicio de seguridad
ciudadana
La prestación del servicio de seguridad ciudadana es deficiente en numerosas zonas
del país. Los escasos recursos asignados o la ineficiente gestión de los recursos
asignados al Ministerio del Interior así como los bajos niveles de recaudación de
arbitrios de serenazgo limitan la capacidad de los Gobiernos Locales para proveer más
y mejores servicios de seguridad a sus ciudadanos. Así mismo, existe una limitada
coordinación entre la Municipalidad y la Policía Nacional del Perú (PNP) llevando a
que la acción de serenazgo sea aislada; estos no pueden capturar a criminales ni
portar armas, por lo que es fundamental el trabajo conjunto con la PNP.
Por otro lado, el insuficiente entrenamiento y capacitación de los policías municipales y
serenazgo; y el insuficiente equipamiento y la escasez de herramientas modernas
limitan la capacidad de los gobiernos locales para prestar adecuadamente el servicio
de seguridad ciudadana.
Se observan oportunidades de mejora en toda la cadena de valor: un solo mapa del
delito, una sola estrategia de lucha contra la inseguridad, una sola fuerza combinada
para ejecutar el patrullaje a pie y el patrullaje motorizado, un sistema de
radiocomunicaciones integrado entre la policía y todos los cuerpos de serenazgo,
cámaras de vigilancia interconectadas, un sistema de investigación criminal, un
protocolo de denuncias, un eficiente sistema de procesamiento judicial y de ejecución
de sentencias, un adecuado sistema de rehabilitación en las cárceles.
23
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
e. Infraestructura vial precaria, deteriorada y colapsada
La infraestructura vial es precaria, esta se encuentra deteriorada y/o colapsada. Esto
se debe a que el criterio técnico – normativo no es respetado en la construcción vial,
no se cuenta con un adecuado sistema de evaluación y monitoreo de las obras de
infraestructura vial que asegura el riguroso cumplimiento de las normas técnicas. Otras
causas de esta problemática son el limitado mantenimiento vial, la deficiente ejecución
de obras de arte y drenaje, colaborando así con el colapso de pistas antes de culminar
con su vida útil. Finalmente, la ausencia de un plan del sistema vial local y el deterioro
del saneamiento físico son causas fundamentales del deterioro y colapso de las vías
de transporte.
f.
Deficiente transporte urbano e interurbano
La problemática del deficiente transporte urbano e interurbano se debe a numerosas
causas, entre estas se encuentra la limitada educación vial, que lleva a los usuarios y
choferes del transporte público a no respetar las normas de tránsito; la falta de
coordinación interinstitucional entre las municipalidades y la Policía Nacional del Perú
limitando así el control del tránsito; los limitados programas y proyectos de
semaforización, señalización y simbolización; la inexistencia de un plan vial regulador
de las rutas del transporte público urbano e interurbano; un inadecuado sistema de
sanciones a los infractores.
g. Infraestructura y equipamiento del camal no cumple las normas técnicas
vigentes
La infraestructura y equipamiento del camal es un tema manejado por varios
Gobiernos Locales y principalmente enfrentan el problema de que estas no cumplen
las normas técnicas vigentes, debido a que el reglamento actual de uso de camal es
deficiente.
h. Inadecuado trámite de emisión de Licencias Municipales
Esta problemática se debe al elevado costo de las licencias, así como a la
desactualización del marco normativo para aplicación de sanciones administrativas y
del mapa de zonificación comercial. Existen espacios de mejora en la optimización e
informatización de los procedimientos de trámite de Licencias que reduzca el tiempo,
los pasos innecesarios y el costo de los trámites. Además, esta problemática se
complica más por el desconocimiento en el manejo del Texto Único de Procedimientos
Administrativo (TUPA). Finalmente, es necesario mejorar los programas de desarrollo
de capacidades a los funcionarios responsables de la gestión de los trámites.
i.
Deficiente mantenimiento de las áreas verdes de los parques y jardines
El mantenimiento de las áreas verdes, incluyendo parques y jardines, es deficiente
debido numerosas causas. Entre estas se encuentran el limitado sinceramiento de la
información del inmueble del propietario; la limitada zonificación, lo cual lleva a que no
se incrementen las áreas verdes; el bajo nivel cultural de la ciudadanía relacionado al
cuidado de parques y jardines municipales; el limitado mantenimiento de áreas verdes,
24
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
llevando a que estos se deterioren rápidamente; y la limitada promoción y difusión de
las buenas prácticas en el mantenimiento de parques y jardines.
En conclusión, se puede observar, que las diferentes cadenas de valor de los
diferentes procesos de producción o trabajo en la provisión de los bienes y servicios
no funcionan bien y por ello no se obtienen los resultados deseados y no se logra
cerrar las brechas. Tampoco están bien definidos los roles de las diferentes personas
o entidades involucradas en los diferentes eslabones de la cadena, lo que explica la
inadecuada organización de las funciones y todos los problemas de coordinación y
articulación entre las diferentes áreas de una misma entidad o entre las diferentes
entidades de los distintos niveles de gobierno involucradas.
Es a partir de la comprensión de los procesos de la cadena de valor, que se deberían
definir las competencias, los roles y las funciones de las diferentes unidades orgánicas
de cada una de las entidades de los diferentes niveles de gobierno. Ello contribuiría al
proceso de articulación de los objetivos estratégicos y operativos de las diferentes
agencias con los objetivos de las políticas públicas sectoriales o nacionales.
Las entidades públicas poseen una oferta de servicios que no responde a las
demandas ciudadanas. Las entidades se miran a sí mismas, están más preocupadas
por la gestión funcional de recursos que les fueron asignados de modo inercial; se
preocupan más por el cumplimiento de las normas y procedimientos en vez de mirar si
los productos que ofrecen dan como resultado la mayor satisfacción de las demandas
ciudadanas al menor costo posible cumpliendo también la normatividad.
Todo esto sucede debido a la limitada capacidad de gobierno y de gerencia de las
entidades públicas en la provisión eficaz, oportuna, eficiente y transparente de los
bienes y servicios que la ciudadanía demanda. Este problema de capacidad se
analizará en la sección siguiente.
25
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para la Estrategia de Implementación al 2016 “
1.2. Deficiencias en la capacidad de gobierno y gerencia de las entidades
GRÁFICO 7: Árbol de problemas de gestión del Estado para prestar bienes y servicios públicos
Limitada capacidad de gobierno y gerencia del Estado para proveer con
eficiencia económica y oportunidad más y mejores bienes y servicios a
todos los ciudadanos según su necesidad
Inadecuados sistemas de
planificación y presupuesto
Inadecuada definición de
objetivos
Inadecuado diseño orgánico y
funcional
Inadecuada percepción
de demanda de la
población
Inadecuada normativa
de asignación de
funciones y
responsabilidades
Limitada planificación
participativa
Escasa
correspondencia entre
las exigencias de las
instituciones y las
herramientas de
gestión (MOF, ROF,
CAP y PAP)
Desarticulación entre
Planes de Desarrollo
Concertados, Planes
Sectoriales y Planes
Operativos
Inadecuados procedimientos
administrativos
Procedimientos
regulados por sistemas
administrativos son
complejos y engorrosos
Normas, directivas y
manuales
desactualizados
Inadecuados procesos
Demoras,
impedimentos y
formalidades de los
sistemas
administrativos
Procesos de la cadena
de valor
inadecuadamente
definidos
Inadecuada infraestructura,
equipamiento y gestión logística
Inadecuada gestión de recursos
humanos
Infraestructura precaria,
equipamiento y
mobiliario obsoleto,
deficiente disponibilidad
de maquinaria pesada y
flota de vehículos
Ausencia de Liderazgo
Asignación presupuestal
inercial e insuficiente
para acciones centrales
Limitado acceso a
herramientas
electrónicas
Documentos de
gestión
desactualizados
Planificación
descoordinada entre
Gobierno Central y
Gobiernos
Subnacionales
Limitada capacidad para
identificar y priorizar
programas y proyectos
de envergadura e
impacto
Deficiente sistema de
control gubernamental
Insuficiente capacidad de
gestión
Rigidez normativa
nacional sobre
documentos de
gestión
Estructura jerárquica
que impide la
articulación de las
áreas
Inventario de bienes
desordenado y sin
actualizar
Coexistencia de
distintos regímenes
laborales
Deficiente selección de
personal e inadecuada
evaluación de
desempeño
Débiles capacidades
profesionales del
personal
Inadecuado sistema
remunerativo y de
incentivos
Inexistente sistema de
evaluación del
desempeño
Inexistente política de
capacitación
Inadecuado sistema de
seguimiento y evaluación
Inadecuado
establecimiento de
indicadores de
desempeño
Inadecuado
establecimiento de
objetivos
Inadecuado
establecimiento de
procesos (cadena de
valor)
Inadecuado sistema de
información
Inexistente sistema de gestión
del conocimiento
Inexistente
sistematización y
registro de lecciones
aprendidas
Deficiente
estandarización de
términos de referencia,
contratos, formatos,
entre otros.
Debilidad del control
interno
Desnaturalización del
Control de Gestión
Desarticulación
intergubernamental e
intersectorial
Débiles canales de
coordinación
intergubernamental e
intersectorial
Descoordinación entre
sistemas administrativos
Falta de objetivos
claros y carencia de
indicadores de
desempeño
Deficientes sistemas de
información
Control de cumplimiento
extremadamente
formalista
Inexistentes
procesos de control
de calidad de la
información
Información
dispersa en
diferentes áreas,
entre diferentes
personas y en
distintas bases de
datos
Debilidad de las oficinas
de recursos humanos
Elaboración AC Pública
26
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
El gráfico 3, plantea que el problema central del Estado es uno de capacidad de
gobierno y de gerencia de las entidades públicas que lo conforman -sean estas de
nivel nacional, regional o local- para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia,
más y mejores bienes y servicios de interés público a todos los ciudadanos, según su
necesidad.
Los problemas de gobierno y de gerencia en las diferentes entidades del Poder
Ejecutivo y de los Gobiernos Regionales y Locales, se explican porque las entidades
no cuentan con gente preparada y motivada (recursos humanos) para i) definir
objetivos claros (políticas públicas nacionales o sectoriales, planes de desarrollo
concertado, planes estratégico y operativos), ii) asignar presupuestos para financiar
las actividades que nos aseguren el logro de los resultados (presupuesto por
resultados); iii) no se organizan (estructura orgánica) ni se gestionan en base a los
procesos de la cadena de la cadena de valor (procesos de producción) que
asegurarán que se obtengan los resultados deseados por los ciudadanos; y tampoco,
iv) cuentan con un buen sistema de de seguimiento, monitoreo, evaluación y de
gestión del conocimiento, que cuente con indicadores de insumos, procesos,
productos, resultado e impacto que sean claros, pertinentes, medibles y nos permitan
contrastar si la ejecución del gasto fue acorde con las metas trazadas y a partir de ese
análisis podamos obtener las lecciones aprendidas y las convirtamos en conocimiento
para la mejora continua de la calidad.
Un Estado con problemas de gobierno y de gerencia, termina incumpliendo sus
funciones fundamentales y afectando la calidad de vida de sus ciudadanos. No
garantiza de manera adecuada los derechos políticos, sociales o económicos.
Tampoco asegura ni el acceso, ni la calidad de los servicios públicos para todos, en
igualdad de condiciones.
Un Estado que no reconoce al ciudadano como su fin y su razón de ser, se sirve a sí
mismo; es decir: i) no se preocupa por entender los intereses y las demandas de los
diferentes actores de la sociedad civil; ii) no organiza los insumos y recursos en base a
los procesos tecnológicos más adecuados para la producción de los bienes y servicios
que le den la mayor satisfacción al ciudadano menor costo posible (se organiza de
manera funcional y no en base a los procesos que agregan más valor a la gente); iii)
las diferentes entidades que lo conforman trabajan de manera desarticulada a nivel
sectorial y entre los tres niveles de gobierno, duplicando funciones; iv) funciona como
un archipiélago de entidades independientes y no como un conjunto unitario y
descentralizado organizado en base a políticas públicas y programas estratégicos
sectoriales y multisectoriales con su correspondiente marco presupuestal estratégico;
v) asignan recursos de manera inercial y no orientándolos a los objetivos y resultados;
vi) los funcionarios desperdician el tiempo en frondosos y engorrosos procedimientos
administrativos y burocráticos cuyos costos trasladan a los usuarios.
Si los funcionarios trabajan sin entender las diferentes “cadenas o procesos de valor”
de los diferentes bienes y servicios que los ciudadanos les demandan, es decir, si los
funcionarios no logran establecer con claridad las diversas relaciones insumo-procesoproducto-resultado-impacto de los diferentes procesos de producción de los bienes y
servicios que el estado garantiza o provee; y si no establecen esa cadena de valor en
27
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
base a evidencias y no en base a mera intuición; entonces, las entidades terminarán
definiendo i) objetivos poco o nada claros; ii) no podrán costear adecuadamente las
actividades que les permitan alcanzar tales objetivos; iii) no serán capaces de
seleccionar ni organizar ni a las personas ni a los recursos en base a procesos de
producción y administrativos optimizados que les permitan alcanzar los objetivos y
resultados esperados por los ciudadanos; y, iv) tampoco podrán establecer los
indicadores simples y medibles de seguimiento, monitoreo y evaluación, y en
consecuencia no podrán obtener información de las lecciones aprendidas y establecer
procesos de mejora continua de la calidad a través de un adecuado sistema de
Gestión del Conocimiento.
1.2.1.
Sistemas de planificación y presupuesto
Entre los años 2005 y 2011, el presupuesto de inversión pública se multiplicó 5,7
veces29. Sin embargo, los resultados no han sido efectivos en la misma proporción en
cuanto a la reducción de brechas y mejoramiento de la calidad de servicios. Persisten
importantes desafíos y existe la urgente necesidad de mejorar la relación entre el
gasto público y los resultados que se obtienen del mismo.
Los factores críticos para mejorar dicha relación son
 La asignación de los recursos: esta debe responder a una definición más clara
de las prioridades del país y a una objetiva determinación de metas de
productos o servicios que el Estado debe ofrecer, así como de sus respectivos
costos.
 Los servicios brindados: ellos deben ser consecuencia de la ejecución de
intervenciones diseñadas pensando en el ciudadano, con la mejor información
disponible sobre su eficacia, superando la visión inercial imperante de financiar
“lo que se hizo el año anterior”.
 La ejecución del presupuesto: en el nivel operativo, debe existir plena
coherencia entre los insumos que van a ser adquiridos y los servicios que
serán provistos con ellos.
 Las evaluaciones de desempeño: la información generada por las evaluaciones
debe ser utilizada para mejorar el diseño, así como en el proceso de los
servicios y en la asignación del presupuesto para los años siguientes.
En resumen es necesario un adecuado sistema de planificación y presupuesto; sin
embargo, en la actualidad existen limitaciones que explican las deficiencias en dicho
sistemas.
Sistema de planificación:
Una adecuada planificación debe iniciar por entender cuál es la población objetivo;
debe realizar un análisis interno y externo que permita determinar las capacidades
29
Durán, Eloy (2012), Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.
Presentación en el Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización sobre el Sistema Nacional de Inversión
Pública. Chiclayo. 17 y 18 de mayo de 2012.
28
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
internas que existen para satisfacer las demandas de la población objetivo, y conocer
temas del entorno para especificar oportunidades y amenazas, y evaluar la forma
como el Estado ha venido satisfaciendo las necesidades de los ciudadanos; debe
determinar el tamaño de la brecha y seleccionar las mejores alternativas para cerrar
dichas brechas.
En el Estado, las herramientas para una adecuada Planificación son dos: i) Las
Políticas Públicas a nivel del Estado como un Conjunto coherente y articulado; y ii) el
Planeamiento Estratégico y Operativo a nivel de cada entidad pública en los tres
niveles de Gobierno y los tres poderes del estado.
El proceso de determinación de objetivos claros en Estado, empieza con el
establecimiento de las Políticas Públicas Nacionales -tanto Sectoriales como
Territoriales (Regionales y Locales)- por parte de los Ministerios bajo el liderazgo de la
PCM (CEPLAN) y en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales; además
con las Organizaciones de la Sociedad Civil.
Son estas Políticas Públicas las que permiten integrar y dar coherencia a toda la etapa
de implementación de la acción del Estado al servicio del ciudadano través de los
objetivos establecidos en los en los Planes Sectoriales o Programáticos, en los Planes
de Desarrollo Concertados en las Regionales y los Municipios en los Planes
Estratégicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los
tres niveles de gobierno.
De ese modo el Estado buscaría actuar como un todo coherente y articulado con el
propósito de servir mejor al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor al
que este obtendría si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera de
manera individual y de forma desarticulada.
A través del proceso de reflexión anterior debe establecer la misión, visión, objetivos y
estrategias que permitirán ofrecer más y mejores servicios, al menor costo posible.
Sin embargo, actualmente, no se realiza una planificación adecuada que considere
eficientemente lo mencionado:

El proceso de reflexión sobre las condiciones del entorno y las internas no
se realizan de manera rigurosa.

En cuanto a las condiciones del entorno, no se analiza de manera rigurosa
el entorno macro económico, legal, político e institucional y las formas en
que la sociedad se organiza para resolver las demandas ciudadanas, y no
se evalúa la forma como el Estado
ha venido satisfaciendo las
necesidades de la población. Se deben estudiar las oportunidades que
justifican una intervención del Estado, así como las amenazas o riesgos de
una inadecuada intervención y que podrían dar como resultado la
insuficiente satisfacción de las demandas ciudadanas.

Definido si se debe o no intervenir, hay que definir cuál es la mejor manera
de hacerlo, en base al análisis costo beneficio entre alternativas. Durante
29
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
este proceso se discuten las fortalezas y debilidades de la institución para
intervención proveyendo o garantizando la provisión de bienes y servicios.

Decidida la intervención, las entidades tienen problemas identificando al
público objetivo al cual la institución debe servir. No se focaliza
correctamente y como consecuencia de ello se presentan problemas de
filtración o sub cobertura, o también conocidos como errores de exclusión
e inclusión.

Tampoco se analiza con precisión cuál es el bien o servicio que el
ciudadano nos demanda y cuáles son los atributos de ese bien o servicio
que él más valora o que le brindarán la mayor satisfacción. No se emplean
las técnicas de investigación de mercados para entender las demandas de
la población. Las encuestas y talleres participativos son aplicados en otros
países por el sector público y han resultado muy efectivos. “Simples
encuestas de opinión sobre la prestación de bienes y servicios públicos
son desarrolladas en países como Reino Unido, donde por ejemplo, para
detectar retrasos e incumplimientos en los itinerarios del transporte
público, se pregunta al ciudadano si el servicio es puntual, en lugar de ir
directamente al campo a tomar el tiempo.”30

Un instrumento aplicado en los últimos años para recoger las demandas
de la población es el presupuesto participativo. Sin embargo, “estos
procesos no garantizan la representación de los beneficiarios”31. Sólo los
usuarios más organizados logran expresar su voz y conseguir recursos.
Estos procesos participativos explican en parte la atomización de
proyectos de inversión. Por estos problemas, en algunos gobiernos
regionales se está buscando alternativas para dar un mejor uso a estos
recursos. Así, el Gobierno Regional de Piura ha determinado que todos los
recursos del presupuesto participativo se destinen a cuatro provincias
focalizadas como las más necesitadas, y dentro de ellas, que los recursos
se asignen a cuatro sectores primordiales: educación, salud, saneamiento
y nutrición”.32

En relación a las condiciones internas, no se estudian de manera rigurosa
los planes y sus resultados, no se revisan los procesos de planificación y
presupuesto y no se evalúan el desempeño del personal y las capacidades
para cumplir con las funciones.

No se estima adecuadamente el tamaño de la brecha de satisfacción,
cobertura y calidad entre las necesidades de servicios públicos por parte
de la población y la oferta existente; y, la asignación de recursos no se
orienta al cierre estas brechas. En este sentido es importante “(que los
proyectos que se realizan) estén alineados a brechas”. 33

No se definen y establecen objetivos priorizados, claros, medibles y
alcanzables. Así mismo no se definen estrategias claras para alcanzar los
resultados e impactos que se deberán mostrar durante los próximos años.
La inversión pública nunca ha estado alineada a un proyecto nacional
30
Entrevista a Diego Dorado, Consultor Senior para el Sector Público del Banco Mundial – Washington D.C., 2012
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Políticas de Modernización, Chiclayo,
2012.
32
Ibíd.
33
Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.
2012
31
30
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
estratégico con objetivos claros porque no existe la tradición de ver la
planificación como una herramienta de gestión. En el día a día de la
gestión pública, los planes son considerados una mera formalidad y no una
herramienta de gobierno y de gerencia. Existe una limitada capacidad de
identificación y priorización de programas y proyectos de envergadura y de
alto impacto. Dentro de la cartera de proyectos, se suele contar con
numerosos proyectos pequeños y de bajo impacto, lo que dificulta la
gestión de estos. Por ejemplo, durante el 2011, Tacna y Loreto contaron
con la misma asignación presupuestal y el mismo monto de ejecución; no
obstante, Tacna ocupa uno de los primeros puestos en ejecución de metas
físicas, mientras que Loreto uno de los últimos34. La diferencia radica en
que el Gobierno Regional de Tacna planifica proyectos integrales. Por otro
lado, no se planifican proyectos interregionales, que, por definición,
tendrían mayor envergadura.

Existe una atomización de las inversiones, es decir, la formulación,
programación y ejecución de proyectos de inversión posee impactos muy
reducidos o que se dan únicamente en el ámbito local. La atomización se
explica debido a la existencia de muchos pequeños proyectos; sin
embargo, es difícil fijar un monto de inversión para determinar si un
proyecto se considera atomizado o no. Por este motivo el MEF35 ha dado
como regla general que para ser considerados de impacto regional los
proyectos deben tener un monto de inversión no menor a tres millones de
nuevos soles y beneficiar a un mínimo de tres distritos que se encuentren
ubicados en al menos dos provincias. De esta manera se busca evitar que
exista una variedad de proyectos pequeños que poseen impactos
reducidos.
Adicionalmente, existe desarticulación entre las Políticas Públicas Nacionales,
Sectoriales, Regionales y Locales que se expresan a través de los Planes de
Desarrollo Concertado (PDC), con el Plan Estratégico Institucional (PEI), el Plan
Operativo (POI), el Programa Multianual de Inversiones y el Presupuesto. La
desarticulación no permite que haya relación entre los objetivos, acciones y metas de
dichos planes, además no se asegura que, por ejemplo, los objetivos establecidos en
el Plan Estratégico Institucional se consideren en el Plan Operativo para asegurar que
se alcancen los resultados deseados. La desarticulación existente se debe en parte
debido a que no se coordina la planificación entre las distintas entidades y niveles de
gobierno.
Sistema de Presupuesto:
En el caso de la formulación del presupuesto, existe desarticulación entre el
planeamiento estratégico plurianual y la planificación presupuestal anual. Esta
limitación dificulta la lectura de resultados multianuales y la asignación de presupuesto
en base a los resultados. Debe existir una mayor articulación entre el presupuesto y
las políticas públicas y prioridades nacionales, así como los objetivos estratégicos y
operativos de todas las entidades en los tres niveles de gobierno. “Hay un trío que
debe funcionar bien: planes, proyectos y presupuestos, es decir, CEPLAN, SNIP y
presupuesto público.36”
34
Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.
Instructivo N° 001-2010-EF/76.01. Instructivo para el presupuesto participativo basado en resultados.
Entrevista a Eloy Durán, Director de Política y Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.
35
36
31
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Por otro lado a pesar de los avances en la implementación del presupuesto por
resultados, aún existen limitaciones en el sistema de presupuesto debido a la
asignación inercial de insumos a instituciones.
Además, no se ha desarrollado un sistema que permita asignar los recursos de
manera óptima en función de las prioridades establecidas y que permita medir la
eficiencia y eficacia con la que las entidades públicas proveen servicios y logran
resultados.
A pesar de las limitaciones que se observan a la fecha, se debe destacar que se han
realizado esfuerzos por hacer un avance progresivo hacia el presupuesto por
resultados a través de programas presupuestales, acciones de seguimiento del
desempeño sobre la base de indicadores, evaluaciones e incentivos de gestión.
Capacidad de organización y gestión por procesos de la cadena de valor:
a. Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones
La estructura de organización y funciones de las entidades (agrupamiento de
actividades y asignación de responsabilidades dentro de la entidad) no es congruente
con las funciones que deben cumplir y tampoco con los objetivos que puedan haberse
fijado como resultado de sus procesos de planeamiento estratégico-operativo y de su
presupuesto.
El deficiente diseño de organización y funciones se debe principalmente a que las
organizaciones se rigen bajo una modelo de gestión funcional y no por procesos de la
cadena de valor; y, a que las funciones y competencias no se establecen sobre la
base de las actividades de la cadena de valor.
Las razones del deficiente diseño de organización y funciones se mencionan a
continuación:

La normativa y el control de legalidad crean incentivos para que las
entidades públicas se organicen funcionalmente y no adopten el modelo de
“organización y gestión por procesos, o por productos y mercados”, que son
los modelos de organización y gestión que mejor se orientan a resultados y
con los que se sirve de manera más eficiente al ciudadano.37

Los lineamientos imponen un modelo único de organización para toda la
gran diversidad de entidades: ministerios, organismos reguladores,
organismos
ejecutores,
organismos
especializados,
regiones,
38
municipalidades, organismos constitucionales autónomos . Se impone a
todas las entidades una organización en solo dos niveles jerárquicos (alta
dirección y órganos de línea). La inclusión de un tercer nivel (unidades
orgánicas de los órganos de línea y de los órganos de asesoramiento y
apoyo) es excepcional y debe ser justificada39.
37
En la Gestión por Procesos se examina, optimiza y formaliza cada uno de los procesos que terminan en la
producción de un bien o servicio. Se toma en cuenta el conjunto de recursos y actividades interrelacionados que
transforman elementos para lograr ofrecer bienes y servicios finales.
38
Taller Lambayeque
39
Taller Lambayeque y entrevista a Raúl Carrasco
32
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “

La rigidez es mayor en el caso de Gobiernos Regionales, para los que la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece un modelo demasiado
detallado que no considera la heterogeneidad de las regiones40.
 La normativa que regula los instrumentos de organización y funciones –
especialmente los ROF y los CAP41- es rígida y controladora más que
facilitadora. A pesar de las declaraciones contenidas en las normas acerca
de su vocación por la buena gestión pública, en la realidad, los lineamientos
tienen como principal objetivo evitar que las entidades expandan la
organización de manera desordenada y heterogénea e incrementen de
manera innecesaria el número de servidores.
 No se establece de manera óptima el tamaño de planta y la estructura
organizacional por funciones no permitir dividir el trabajo considerando los
procesos de producción y trabajo en función del valor agregado que le
brinden al ciudadano.
 Las estructuras de muchas entidades del Gobierno Nacional no se han
adaptado al proceso de descentralización, que transfirió funciones a los
gobiernos regionales y locales u otros cambios legislativos. Una de las
razones de este desfase es la dificultad para la aprobación de nuevos ROF y
CAP. Las entidades deben preparar una exhaustiva sustentación de su
propuesta de organización, que se debe expresar en seis documentos:
justificación, análisis funcional, análisis de estructura, análisis de no
duplicidad, análisis de consistencia, y efectos presupuestales (incluyendo,
por ejemplo, cuadro comparativo de los gastos de operación de las dos
estructuras). En el caso de entidades del Poder Ejecutivo, la SGP debe
expedir opinión previa, para lo cual revisa los documentos de sustentación.
Este proceso de revisión y sucesivas correcciones, puede demorar hasta
dos años.42 Las observaciones de la SGP se originan por el incumplimiento
de requisitos de forma y en la “escasa sustentación técnica de la
propuesta”43. Por ejemplo, se objeta la inclusión de tercer nivel jerárquico, la
creación de órganos de asesoramiento y apoyo distintos a los enumerados,
la colocación de oficinas atípicas bajo la línea de mando directa de la
máxima autoridad. Según el entrevistado, el personal encargado de la
elaboración de los ROF y CAP –de las oficinas de planeamiento o
racionalización- conoce las limitaciones y las entiende, pero presenta tales
propuestas por presión de las autoridades políticas voluntaristas. En el caso
de los gobiernos regionales, la aprobación de ROF y CAP está a cargo
del Consejo Regional, que es una instancia política competente para la
fiscalización y aprobación de normas de carácter general, pero que no
tiene capacidad para discutir y evaluar aspectos técnicos de la gestión
administrativa. Lo mismo ocurre en los gobiernos locales, en donde es el
concejo municipal la instancia que debe aprobarlos. La SGP no cuenta con
información sobre la calidad de los ROF y CAP producidos y aprobados por
los gobiernos sub nacionales, dado que no tiene que formular opinión previa
y que tampoco ha realizado labores de control posterior. Sin embargo, se
puede presumir que un gran número de ellos no cumple fielmente la
normativa debido a que son aprobados por una instancia no técnica.
40
Taller Lambayeque
Lineamientos para la Elaboración y Aprobación del ROF, aprobados por Decreto Supremo N° 043-2006-PCM y
Lineamientos para la Elaboración del Cuadro para Asignación de Personal, aprobados por Decreto Supremo N°0432004-PCM.
42
Entrevista a Ministra de la Producción, Gladys Triveño.
43
Entrevista a Raúl Carrasco
41
33
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
En resumen, la normativa rígida, controladora y desactualizada no permite
considerar la heterogeneidad de las organizaciones ni establecer funciones
de manera eficiente.
Como consecuencia se posee una estructura organizativa que no divide
bien el trabajo, ni garantiza la adecuada coordinación o articulación entre las
diferentes áreas de la entidad y mucho menos contribuye a la articulación
con otras entidades del sector público en los casos en que la satisfacción del
ciudadano de depende de que el “combo” de bienes y servicios le llegue
oportunamente y en simultaneo de diferentes entidades de diferentes o del
mismo nivel de gobierno; ver Programa Articulado Nutricional o Programa
Juntos de Transferencias Condicionadas
b. Inadecuados procesos de producción y trabajo
Los procesos dentro de la organización se deben definir como una secuencia de
actividades que transforman una entrada en una salida, añadiéndole un valor en cada
etapa de la cadena. Sin embargo, existen limitaciones que no permiten formalizar los
procesos de la cadena de valor:

La mayor parte de entidades no cuenta con las capacidades o con los recursos
para trabajar en la optimización de procesos de producción. No se estudia de
manera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cada
uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Esto permitiría
seleccionar sólo los procesos que agregan valor y evitaría optimizar procesos
innecesarios o irrelevantes.

Los procesos no están formalizados en manuales y formatos amigables y
debidamente actualizados que sirvan para trasmitir internamente el
conocimiento acerca de cómo se hacen las cosas. Por ello, los funcionarios
ejecutores no los comprenden o se demoran en hacerlo.

Los procedimientos regulados por los sistemas administrativos44son complejos,
engorrosos y en muchos casos, de difícil cumplimiento. Ello genera una
importante contradicción, que de no resolverse retrasará o dificultará el
Proceso de Modernización, esta es que los funcionarios públicos perciben y
observan que mientras por un lado las normas le piden un gestión orientada a
resultados, por otro el Sistema de Control de la discrecionalidad de los
funcionarios que representan los Sistemas Administrativos y la Contraloría aún
es un sistema que le exige el cumplimiento de la legalidad de los
procedimientos. Por ende se preguntan cómo pueden cambiar todo el modelo
de organización y gestión a uno orientado al ciudadano, si aún los controlan
por el cumplimiento de procedimientos. Ello ocurre por tres razones:
o
Por lo general, los sistemas se basan en la desconfianza hacia las
entidades sujetas a control. Los sistemas regulan la gestión pensando
en las excepciones, y cada vez que se detecta un problema, se crea
una restricción o control que se suma a todas las normas anteriores.
44
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (artículo 46) determina que existen 11 sistemas administrativos: recursos
humanos, abastecimiento, presupuesto, tesorería, endeudamiento, contabilidad, inversión pública, planeamiento
estratégico, defensa judicial, control y modernización de la gestión pública. Según esta norma, los sistemas
administrativos “tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”.
34
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
o
o

45
Las normas, directivas y manuales no son completos, claros ni se
mantienen permanentemente actualizados 45 . Los funcionarios
encargados de la aplicación de tales normas se sienten inseguros. En
los dos talleres realizados, los grupos de trabajo dedicados a la
discusión de la problemática generada por los Sistemas Administrativos
incluyeron como problema importante “el desconocimiento de las
normas” por parte del personal de la entidad, especialmente en materia
de adquisiciones y control.
Los entes rectores de los sistemas administrativos asumen que todos
los operadores del sector público son iguales, cuando, en realidad,
existe una gran heterogeneidad en cuanto a recursos, capacidad de
gestión y escala entre las distintas entidades de los tres niveles de
gobierno. A una entidad pequeña que no cuenta con personal con
experiencia y entrenamiento en las complejidades de los sistemas le
resulta mucho más difícil cumplir todas las normas y directivas. La falta
de capacidad del personal que opera los sistemas administrativos
puede traer serias consecuencias legales para la entidad. Por ejemplo,
los errores en materia de contrataciones terminan en conflictos,
arbitrajes, y mientras tanto las obras se paralizan46.
Debido a lo anterior, los procesos de producción de bienes y servicios son
obstaculizados por las demoras, impedimentos y formalidades de los sistemas
administrativos. En las actividades de los funcionarios, prima el criterio de
desempeñar las funciones cumpliendo estrictamente con la normatividad, en
detrimento de la búsqueda de la satisfacción del cliente, beneficiario o
ciudadano. Un ejemplo que ilustra de manera extrema esta afirmación es el de
la atención de emergencias por catástrofes. Para solicitar los recursos que el
Ministerio de Economía y Finanzas tiene destinados para ello, el gobierno local
debe presentar una ficha al gobierno regional con la información preliminar
acerca de los daños y las necesidades urgentes, y éste, a su vez, presentar la
ficha a INDECI y finalmente al MEF. Si el gobierno local no ha llenado
correctamente la ficha, ésta es devuelta y lo mismo puede ocurrir en las
siguientes etapas. Mientras tanto, el gobierno local y los damnificados hacen lo
que pueden, sin ninguna ayuda, existiendo los fondos disponibles sin gastar. El
ente rector, sin embargo, considera necesario que las formalidades se cumplan
pues no tiene confianza acerca de montos que piden los gobiernos locales y/o
regionales para este tipo de emergencias 47. Otro ejemplo, se observa en el
caso de las compras estatales. La Ministra de Producción, Gladys Triveño,
relató cómo los procedimientos obstruyen la gestión: “No tiene relevancia ser la
máxima autoridad porque aún así los procesos demoran más de lo debido; los
funcionarios temen aprobar procesos y existen cada vez más etapas de
procesos que lo complican (…) Alguien debe revisar los procesos de cada
parte, por ejemplo, en dos meses ni siquiera he podido acelerar el proceso de
alquiler de un bien ¿Por qué la resistencia a flexibilizar? (…) ¿Cómo ejecutas si
hay tantas limitaciones?”48 Según el OSCE en los procesos de adquisiciones y
contrataciones el tiempo promedio que se toman los funcionarios públicos
desde que se decide iniciar un concurso hasta que este es convocado es de 60
días hábiles; es decir, 90 días calendarios. Hecho el concurso y hasta el
otorgamiento de la buena pro, con la modalidad de licitación pública, la
duración media del proceso es de 45 días hábiles, ó 63 días calendarios. En
Resultado de la mesa de trabajo de Organización y Funciones.
Modernización, Chiclayo, 2012.
46
Entrevista a Magaly Rojas – Presidenta de OSCE.
47
Entrevista a Rodolfo Acuña – Director General del Presupuesto Público.
48
Entrevista a Gladys Triveño, Ministra de la Producción. Mayo 2012.
Taller Descentralizado de Políticas de
35
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
total entonces, una adquisición por licitación pública toma cerca de 5 meses
calendarios.49
c. Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente
Las capacidades de gestión de las entidades públicas se ven limitadas por una
deficiente infraestructura y equipamiento50.

En muchos casos, la infraestructura es precaria, el equipamiento y mobiliario
es obsoleto y no existe suficiente disponibilidad de maquinaria pesada y flota
de vehículos.

Muchas entidades tienen varias sedes de trabajo y tienen a su personal
disperso y fraccionado. Esto trae una serie de costos de gestión y coordinación
como resultado de la pérdida de tiempo en los traslados para sostener
reuniones o para tramitar documentos. Adicionalmente a esto, las entidades no
poseen la capacidad de contratar servicios de red privada virtual de alta
capacidad para hacer conexiones por internet y compartir vía web los
documentos de trabajo trabajando en red de manera virtual y remota.

Si bien se está trabajando con la asignación de Presupuesto por Resultados
para los programas públicos, en muchos casos el presupuesto no se puede
ejecutar debido a que no hay suficiente presupuesto para acciones centrales51.
Como parte de las acciones centrales se encuentra el presupuesto dirigido a
financiar las acciones para el desarrollo operativo de los programas a cargo de
las instituciones; entre éstos se mencionan los materiales y bienes necesarios
para llevar a cabo una adecuada gestión logística. “Por ejemplo, si dentro del
programa articulado nutricional es necesario invertir en la compra y distribución
de alimentos básicos, no hay presupuesto asignado para vehículos que
distribuyan estos alimentos52”.

Muchas localidades no tienen acceso a herramientas que permiten el uso de
portales, como el sistema electrónico de contrataciones del Estado (SEACE)53
y otros, lo que ocasiona una serie de complicaciones en la gestión: la entidad
se ve imposibilitada para aplicar correctamente la normativa de los sistemas
administrativos y para implementar el enfoque de gobierno electrónico.

Los inventarios de bienes que poseen las entidades se encuentran
desordenados y sin actualizar. Esto limita la gestión logística, ya que no se
puede determinar y priorizar de manera efectiva las necesidades de
equipamiento de las entidades.
49
Entrevista con Magaly Rojas, Directora Ejecutiva del OSCE. Mayo 2012
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Políticas de Modernización, Chiclayo,
2012.
51
La acción central es una categoría programática, la cual comprende a las actividades que no involucran la provisión
de productos, orientadas a la gestión de los recursos humanos, materiales y financieros de la entidad, que contribuyen
de manera transversal e indivisible al logro de los resultados de los PP a los que se encuentre articulada la entidad, así
como los de otras actividades de la entidad que no conforman PPDescripción de las acciones centrales, Anexo 1, R.D.
N° 002-2012-EF/50.01.002-2011-EF76.01.
52
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Políticas de Modernización, Chiclayo,
2012.
53
Entrevista a Magaly Rojas – Presidenta de OSCE.
50
36
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
d. Inadecuada política y gestión de recursos humanos
La inadecuada gestión de los recursos humanos se debe principalmente a los
inadecuados procesos de planificación, selección, contratación, evaluación del
desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporación de las
personas.
Esto se ve influenciado por la coexistencia de distintos regímenes laborales y por la
falta de un marco legal e institucional que en lugar de otorgar la flexibilidad que se
necesita para atender las diferentes necesidades de recursos humanos de entidades
heterogéneas trata de estandarizar todos los aspectos críticos de una adecuada
gestión de recursos humanos; por ejemplo, trata de estandarizar los sueldo e
incentivos o es muy inflexible en lo que a contratar y desvincular personal a plazo fijo o
en las condiciones en las que se puede contratar personal de naturaleza temporal.
Adicionalmente, el sistema legal e institucional no le ha dado un tratamiento adecuado
a la relación entre las autoridades elegidas, el personal de confianza que ellas
designan para los puestos directivos y el personal de carrera de las entidades
públicas. Hay además un problema de consolidación institucional de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil y el Programa de Gerentes Públicos. Finalmente, la gestión
del capital humano de las entidades públicas se ve afectada por la poca importancia y
la precaria capacidad de las ofician de recursos humanos de las entidades.
La coexistencia de regímenes laborales diferentes, muchas veces dentro de una
misma entidad, ha ocasionado diferencias remunerativas y tratamientos diferenciados
en cuanto a disciplina y despidos, lo que causa malestar entre los servidores públicos.
El régimen de carrera establecido en 1982 por el Decreto Legislativo 276 estableció un
sistema rígido que no promueve el esfuerzo, ya que premia sobre todo la antigüedad y
no contempla entre las causales de desvinculación factores relacionados al
desempeño y capacidad. Este régimen no se llegó a implementar plenamente debido a
las disposiciones de austeridad presupuestaria, que durante muchos años prohibieron
los ascensos y los nombramientos. Como respuesta pragmática a la necesidad de
atraer personal mejor remunerado al sector público, durante la década del 90 se aplicó
el régimen laboral privado en instituciones priorizadas. Otra respuesta pragmática a la
rigidez del régimen de carrera fue la contratación de personal sin un régimen laboral
definido, en contratos a plazo fijo denominados “Servicios no Personales”, sin
vacaciones ni seguridad social. Se calcula que el número de servidores se incrementó
por esta vía en promedio en 40,000 personas cada año54. En el 2008, los contratos
“SNP” fueron convertidos en Contratos Administrativos de Servicios (CAS) y
recientemente se ha dispuesto que éstos desaparezcan en el año 2013, en la medida
en que sean incorporados a la nueva carrera de servicio civil, que será aprobada por el
congreso en algún momento.
El Perú aún no resuelve de manera adecuada, o no logra el equilibrio entre la
discreción que le brinda a los políticos elegidos para llevar a su “gente de confianza” a
los puestos de dirección de la administración pública y la relación que los políticos y el
personal de confianza deben establecer con el personal de carrera quienes son los
que tienen la memoria institucional, la experiencia, el conocimiento de las normas de
los sistema funcionales y administrativos, y por último son los que asumen las
responsabilidades legales y administrativas pues son los que firman los documentos
técnicos que sustentan muchas veces las decisiones de los políticos.
54
Entrevista a Mariana Ballén - Servir
37
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Esto trae como consecuencia problemas de liderazgo. Las personas en cargos
directivos o gerenciales no ejercen liderazgo en su gestión, no educan, no lideran, no
saben comunicarse. Esto puede deberse a que ellos no se sienten preparados para
discutir los hechos con el personal de carrera y por lo tanto se limitan a dar órdenes en
lugar de entender los problemas y las restricciones legales o administrativas y generar
un proceso creativo de búsqueda de soluciones. En otros casos, la falta de
comunicación se puede sustentar en un tema de desconfianza hacia el personal de
carrera o lo ven como gente que sólo les pone trabas. Esta ausencia de liderazgo
promueve una inadecuada comunicación entre niveles jerárquicos: “los de arriba no
saben lo que hacemos los de abajo y los de abajo no sabemos en qué andan los de
arriba”55
Adicionalmente, las oficinas de recursos humanos, no están fortalecidas y por lo tanto
no pueden atraer y retener a los profesionales, técnicos y auxiliares más idóneos para
el puesto, ofreciéndoles incentivos y una motivadora línea de carrera y de desarrollo
profesional. No pueden premiar el desempeño destacado, ni desvincular a las
personas que por indisciplina o por productividad deberían cederle su puesto a otra
persona, que tal vez pudiera ser mejor.
Las oficinas de recursos humanos se encuentran en niveles jerárquicos muy bajos y
no tienen ni la capacidad ni autoridad para cumplir adecuadamente con todas las
funciones relacionadas al sistema de personal: planificación, selección, contratación,
evaluación del desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporación
del personal.
La consecuencia de todo esto es que tenemos en las entidades muchas personas que
no cuentan con las capacidades o las competencias personales y profesionales que el
puesto les exige. En los talleres, los participantes refirieron como problema importante
del personal la carencia de calificaciones requeridas para el puesto, conocimientos o
experiencia, especialmente en el caso de los encargados de operar con los sistemas
administrativos. Por ello, el personal se siente inseguro, no toma decisiones o comete
graves errores. Además en muchos casos se encuentra personal desmotivado, sin
compromiso con la institución (“no visten la camiseta”); en otros se encuentra gente
buena y preparada que sólo está buscando una oportunidad de ser escuchada. Los
tratos diferenciados, son una causa de desmotivación. La gente para estar motivada,
quiere sentir que sus objetivos personales y profesionales encuentran un espacio de
armonía con los objetivos institucionales. Los profesionales demandan mejor trato e
incentivos no pecuniarios (ser escuchados, o que se les de las gracias o alguna forma
de reconocimiento por el compromiso o por el desempeño destacado, o que se le
ofrezcan becas); reclaman justicia y equidad; demandan comunicación de dos vías y
trato como gente. Algunos expresan que se sienten tratados logísticamente, es decir,
no se los trata como a gente sino como si fueran muebles o equipos. Al respecto, cabe
anotar que durante mucho tiempo, los Servicios No Personales y los CAS eran
manejados por el área de logística.
En relación a las deficiencias en la gestión de las funciones relacionadas al sistema de
personal, se encontraron las siguientes limitaciones:

Inadecuada planificación sobre la determinación de los puestos y el tamaño
optimo de planta. Esto permitiría establecer eficientemente las competencias,
formación y el tipo de experiencia requerido para determinado puesto y la
cantidad de personal necesario para cumplir las funciones que le corresponden
55
Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012
38
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
a la entidad. Asimismo, no se diseñan adecuadamente los puestos
considerando el grado de especialización necesario y el uso de la autoridad
pública.

Deficiente selección de personal: gran parte del personal ha ingresado al sector
público como contratado sin pasar por un proceso de selección público,
riguroso y transparente. Es común el ingreso de trabajadores como
recompensas por favores políticos, especialmente en municipalidades.
La selección de personal se dificulta por la falta de documentos de gestión que
describan las funciones y el puesto responsable de ellas y por la inexistencia
de perfiles del personal que puede a ocupar tales puestos.

Existe un inadecuado sistema remunerativo y de incentivos: los funcionarios
participantes en las mesas de trabajo dedicadas a examinar el problema de
recursos humanos incluyeron como problema importante las bajas
remuneraciones y la falta de incentivos no monetarios, lo que explica la
desmotivación del personal. No existe un sistema de remuneraciones e
incentivos monetarios y no monetarios que permita atraer y mantener a los
funcionarios y servidores públicos capaces y motivados, manteniendo un
desempeño óptimo de la entidad pública.
A todo ello se añade el hecho de que desde hace por lo menos veinte años que
en el régimen del decreto legislativo 276 los ascensos están “congelados” por
las normas de austeridad presupuestal, lo que significa que en el Estado no
existe una política de promoción del personal, a excepción de las contadas
entidades que están facultadas para ello. Dicho régimen impiden las
posibilidades de hacer línea de carrera y dificulta la movilidad del personal
sobre la base de los méritos.
56

Las políticas de recursos humanos en cuanto a acceso y condiciones de
trabajo no aseguran la equidad entre hombres y mujeres. Las funciones que
realizan las mujeres en el sector público, no son las mismas que las que
realizan los hombres56. La participación de la mujer es mayor en las carreras
especiales, por la fuerte presencia de enfermeras en el sector Salud y de
profesoras de Educación Inicial y Primaria en el sector Educación. En el grupo
directivo de cada 10 personas que trabajan en el sector público, 3 son mujeres.
Respecto de las diferencias salariales, ha habido grandes avances
reduciéndose estas diferencias de 24 a 12% en los últimos 7 años. Sin
embargo se mantiene el trato diferenciado donde en promedio los hombres
ganan 15% más que las mujeres.

No existe una adecuada política de capacitación y de desarrollo de
capacidades y competencias, ya sea porque sus autoridades no valoran la
gestión del personal o porque la entidad no cuenta con recursos para la
capacitación. Deberían existir planes de capacitación por persona, por área de
trabajo o especialidad

No existen sistemas de evaluación del desempeño. El personal no es evaluado
mediante procedimientos técnicos y objetivos, pues las entidades no saben
cómo hacerlo. Por lo tanto, el personal no es capacitado y promovido si cumple
las condiciones para ello. No se suscriben contratos de desempeño ligados a
los resultados e impactos que mayor satisfacción brinden a los ciudadanos.
SERVIR (Marzo 2012). La mujer en el servicio civil peruano.
39
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “

No se establecen de manera clara los causales y procedimientos que regulan
la desvinculación del personal por motivos disciplinarios, bajo rendimiento, o
razones tecnológicas u organizacionales.
A lo anterior se debe agregar la importancia del rol del sistema administrativo
de recursos humanos. Este debe ser lo suficientemente flexible como para
reconocer que en un sistema de gestión orientado a resultados y
descentralizado, las diversas entidades públicas pueden requerir diferentes
perfiles de puesto con competencias diferenciadas y con horizontes temporales
distintos, acordes a su entorno y con sus procesos técnicos de producción.
e. Limitada evaluación de resultados e impactos así como del seguimiento y
monitoreo de los insumos, procesos, productos y algunos resultados de
los proyectos y actividades
Como consecuencia de la falta de un sistema de planificación que defina objetivos
claros y medibles tomando en cuenta las necesidades de la población y las brechas
por cerrar, no existen tableros de indicadores cuantitativos y cualitativos, para dar
seguimiento a la gestión pública en los diferentes niveles de objetivos.
Los indicadores deberían servir para determinar:




Finalidad: establece para qué se deben realizar políticas, programas o
proyectos.
Propósito: establece por qué se deben realizar políticas, programas o
proyectos.
Resultados: establece qué se alcanzará por medio de las políticas, programas
o proyectos.
Actividades: establece cómo se alcanzaran los resultados.
Además, no existe un sistema de información que permita recoger, organizar,
sistematizar y analizar datos desde la etapa inicial de determinación de la línea de
base de los indicadores, hasta las evaluaciones de resultado e impacto.
La información no pasa por procesos rigurosos de control de calidad; los datos no
están centralizados en una base de datos confiable, sino que se encuentran dispersos
en diferentes áreas, entre diferentes personas y en distintas bases de datos. Así
mismo, hay información que se procesa a mano está sujeta a error humano. Esta
situación lleva a que existan altos costos de transacción y coordinación para obtener
información, o que la calidad de la información no sea adecuada, lo que, a su vez,
dificulta el acceso a información para evaluar la gestión y sus resultados.
La ausencia de un sistema de información no permite el desarrollo óptimo del sistema
de seguimiento y evaluación que detecte las fallas en el diseño y la implementación
de los proyectos, que permita comprobar si se está manteniendo la ruta hacia el
objetivo establecido, que evalué los supuestos y determine los riesgos de no alcanzar
las metas programadas. Además, no se realiza una evaluación de la gestión e impacto
que permita analizar los procesos de gestión y ejecución de los planes, programas o
proyectos, y medir la eficacia de los resultados
La carencia de un sistema de información, seguimiento y evaluación no permite que se
identifiquen los cuellos de botella que impiden un mejor desempeño y que se
establezcan lecciones aprendidas para corregir errores, formular propuestas de
reforma y mejorar el planeamiento, el presupuesto y los procesos.
40
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
f.
Carencia de sistemas y métodos de gestión del conocimiento
La gestión del conocimiento implica la transferencia del conocimiento y el desarrollo de
competencias necesarias al interior de las instituciones para compartirlo y utilizarlo
entre sus miembros, así como para valorarlo y asimilarlo si se encuentra en el exterior
de estas 57 . El proceso implica técnicas para capturar, organizar y almacenar el
conocimiento de los trabajadores, para transformarlo en un activo intelectual que
preste beneficios y se pueda compartir entre instituciones gubernamentales. La
transferencia del conocimiento es un proceso de las organizaciones que se da de
manera informal, por medio de discusiones, sesiones, reuniones de reflexión, entre
otros, y de manera formal por medio del aprendizaje, el entrenamiento profesional y
los programas de capacitación.
Actualmente, no existe de manera institucionalizada un sistema de gestión del
conocimiento. No se cuenta con tecnologías de información que permitan trabajar con
herramientas de recolección, transferencia, seguridad y administración sistemática de
la información.
No existe un sistema de recojo y transferencia de buenas prácticas, las lecciones
aprendidas de la propia experiencia no se registran, por lo que se comenten los
mismos errores, y se buscan soluciones a problemas que ya habían sido resueltos,
generando una pérdida de tiempo. Las mejores prácticas no se aplican ni se
comparten.
Así, por ejemplo, las entidades no tienen estandarizados ni acceden a bases de datos
que les permitan encontrar i)los mejores términos de referencia, ii) los mejores
contratos; iii) los precios unitarios de las consultorías; iv) los costos unitarios de las
obras; v) los casos de éxito, los fracasos; vi) los arbitrajes y sus razones, los
adicionales de obra y sus razones; vii) las mejores empresas consultoras, los mejores
contratistas, los mejores consultores individuales, los expertos y especialistas con
datos de sus contactos, de su desempeño y de sus tarifas; viii) las mejores prácticas,
los catálogos de bienes y servicios; ix) los riesgos y las respuestas para mitigación de
esos riesgos; x) los formatos, las plantillas; xi) los presupuestos y los costos fijos y
variables y marginales, etc. Si el personal no es permanente a lo largo del tiempo, en
cada proyecto, se hace todo esto desde cero y se pierde el tiempo averiguando cómo
se hizo antes.
La carencia de métodos de gestión del conocimiento limita la creación de mejoras
potenciales que permiten servir al ciudadano con mayor transparencia y asegurando la
participación y colaboración del mismo. Así, las entidades no administran el flujo de
información para brindar la información correcta a la gente que lo necesita, no se
formula e implementa una estrategia de alcance organizacional, no se promueve el
mejoramiento continuo de los procesos de la cadena de valor, no se divulga el
conocimiento para que todos los miembros de la organización puedan hacer uso del
mismo, no se facilita la efectiva y eficiente la generación de nuevo conocimiento a
través de actividades de investigación y desarrollo, y no se asegura que todas las
personas dentro de la organización así como los ciudadanos sepan donde se
encuentra disponible el conocimiento.
57
Bulmaro, Adrián (2010). La gestión de conocimiento en las relaciones académico-empresariales. Un nuevo enfoque
para analizar el impacto del conocimiento académico. Tesis Phd. Universidad Politécnica de Valencia, España.
41
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Recuadro: La gestión de proyectos regionales: ¿qué deficiencias se observan en la
formulación y ejecución de proyectos y programas sociales?
La deficiente formulación y gestión de proyectos regionales se debe principalmente a la
inadecuada formulación y supervisión de los estudios de pre inversión y expedientes
técnicos. Esta problemática se ve reflejada en las considerables variaciones que se dan
entre los montos de inversión y plazos de ejecución que se estiman en los estudios de pre
inversión y los estudios definitivos o expediente técnico. La variación en los montos de
inversión se debe a que, en numerosos casos, no se consideran los precios de mercado en
los estudios para los materiales, mano de obra, insumos, entre otros. A su vez, la baja
calidad de los estudios es explicada por el bajo nivel de recursos que se destina a la
formulación de los mismos, así como a los inadecuados términos de referencia, los que no
permiten la contratación de una combinación de profesionales de distintas disciplinas y con
las capacidades necesarias.
Asimismo, la deficiente formulación incide en que no se asegura el presupuesto para la
operación y mantenimiento de las obras terminadas. No se prevé una dotación de recursos
proporcional a las necesidades de equipamiento, operación y mantenimiento (determinadas
por la cantidad de infraestructura ejecutada).
Además se aprecia que existe una limitada ejecución y supervisión de obras. La ejecución
presupuestal se ve limitada por las inadecuadas normas sobre el calendario de
compromisos, las cuales dificultan innecesariamente los desembolsos en la etapa de
ejecución. Estas determinan que el calendario presupuestal debe cerrarse en la primera
quincena del mes, limitando así la ejecución presupuestal a partir de la segunda quincena de
cada mes. Además, la baja calidad de los estudios de pre inversión y expedientes técnicos
lleva a que se elija como modalidad de ejecución la administración directa y el convenio, lo
que genera complicaciones de gestión, dado el elevado número de pequeños proyectos.
Primero, por el pago de mayores costos, pues se termina contratando a más personal que el
requerido y por un mayor tiempo del necesario. Segundo, por la gran cantidad de tareas
adicionales que ambas modalidades conllevan, como comprar todos los bienes y servicios y
contratar y supervisar a todo el personal, o supervisar los convenios con los municipios que
tienen problemas de capacidad de gestión. Todo esto congestiona el trabajo de las
diferentes gerencias o áreas involucradas en el ciclo de proyectos (planificación,
presupuestos, la Oficina de Programación de Inversiones, la Gerencia de Administración, la
Sub Gerencia de Logística, la Gerencia de Ingeniería y las Sub Gerencias de Estudios,
Obras, y Supervisión).
Adicionalmente, no existe un sistema de evaluación ex post. No se practica una
retroalimentación del sistema para determinar la pertinencia, eficacia, eficiencia, resultados e
impacto de las intervenciones, lo que limita la posibilidad de identificar las ocasiones para
replicar proyectos considerando los beneficios que los mismos generan.
Finalmente, existe una atomización de las inversiones. Este problema se entiende como la
formulación, programación y ejecución de proyectos de inversión cuyos impactos se dan en
un ámbito local o muy reducido, que, por lo demás, no corresponde la jurisdicción de los
gobiernos regionales. El limitado impacto de estos proyectos reduce la eficiencia en el uso
de los recursos públicos. Se formulan pequeños estudios y no se prioriza la formulación de
pocos proyectos integrales. Se deben priorizar proyectos de envergadura que consideren la
problemática sectorial y regional. Un ejemplo de esta situación se observa al analizar el
número de proyectos programados por región y los montos promedio de los proyectos de
inversión. Un cazo resaltante es del de Ancash, ya que esta región posee 521 proyectos
programados y el monto de inversión promedio por proyecto es de 2,3 millones de soles.
42
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Recuadro: La gestión de proyectos regionales: ¿qué deficiencias se observan en la
formulación y ejecución de proyectos y programas sociales?
Se puede mencionar el caso de Puno y La Liberta, que cuentan con 98 y 107 proyectos
programados, respectivamente y el monto promedio por proyecto, en ambas regiones,
asciende a 3 millones de soles. Puno y La Libertad son casos que reflejan una menor
atomización. Otras regiones donde se observa que existe una gran cantidad de proyectos
son Amazonas (493), Cajamarca (353), Arequipa (363), Huancavelica (400), Lima (400) y
Pasco (400).
Número de proyectos e inversión promedio por proyecto en Miles de Soles,
2011
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
Proyectos
Ucayali
Tacna
Tumbes
Puno
SanMartín
Piura
Pasco
Moquegua
MadredeDios
Lima
Loreto
LaLibertad
Lambayeque
Ica
Junin
Huanuco
Cusco
Huancavelica
Callao
Cajamarca
Arequipa
Ayacucho
Ancash
Apurimac
Amazonas
0
Inversiónpromedioporproyecto
Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y
Finanzas, Perú. Consultado el 30 de mayo del 2012. Elaboración AC Pública
Es importante considerar las tasas de subejecución ya que estas reflejan la capacidad de
gestión de los gobiernos regionales y locales. Los gobiernos regionales que poseen un
mayor porcentaje del monto de inversión sin ejecutar son Ancash, Apurimac, Huancavelica,
Pasco y Tacna. En las tres regiones el monto sin ejecutar es mayor al 50%. Por otro lado,
los gobiernos regionales que han logrado ejecutar la mayor parte de la inversión son San
Martin, Madre de Dios y la Provincia Constitucional del Callao, los montos sin ejecutar de
estas regiones ascienden a 2.3%, 14.6% y 17.4%, respectivamente.
Inversión vs Monto Ejecutado, 2011
1,400,000
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0
PIM
Monto Ejecutado
Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y
Finanzas, Perú. Consultado el 30 de mayo del 20102. Elaboración AC Pública
43
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
1.2.2.
Sistema de control gubernamental
El sistema de control gubernamental, a cargo de la Contraloría General de la
República, es objeto de cuestionamientos desde hace mucho tiempo. Siempre se dice
que, por un lado, es un factor paralizante para la gestión pública (infunde temor,
desalienta la toma de decisiones y fomenta una gestión orientada al estricto
cumplimiento de las normas); y, por otro lado, no consigue detener la corrupción.
Según la Contraloría, una de las principales limitaciones del sistema es la debilidad del
control interno en cada entidad del Estado. Este proceso, que debe ser organizado y
ejecutado por los niveles más altos de la institución, debería servir de autoprotección
para prevenir las irregularidades internas. Según el funcionario de la Contraloría
entrevistado para este estudio, la primera recomendación que deberían seguir las
entidades para evitar problemas mayores es organizar correctamente su control
interno. El autocontrol es el mejor sistema de control y limita el exceso de acción
represora de la Contraloría General: “El Estado Moderno debe contar con un sistema
de control interno establecido.”58 El control interno es preventivo; permite identificar
dentro de los procesos cuáles son los riesgos, de modo que se puedan tomar medidas
correctivas sin necesidad de intervención de la Contraloría.
La Contraloría es responsable de realizar el Control de Gestión en todo el sector
público y niveles de gobierno. Según las normas que regulan este sistema, el control
gubernamental se practica con tres propósitos diferentes: investigar las malas
prácticas (anticorrupción), minimizar las desviaciones al marco legal (control de
cumplimiento), e identificar las oportunidades de mejora (control de gestión).Sin
embargo, este tipo de control está limitado por los precarios sistemas de información
gerencial e indicadores de desempeño y por la ausencia de el deficiente mecanismo
de monitoreo del desempeño. En la medida en que no se avance en estos dos
prerrequisitos, la Contraloría no se encuentra en capacidad de practicar un verdadero
control de gestión orientado a colaborar con las entidades para mejorar su
desempeño. Lo que ocurre en la práctica es que, en nombre del control de gestión, la
Contraloría investiga y cuestiona decisiones de carácter gerencial con una óptica
extremadamente legalista, procedente de la visión y métodos de trabajo del tradicional
control de cumplimiento o de la legalidad, que siempre ha tenido un enfoque represor y
sancionador.
El control de gestión a cargo de la Contraloría es percibido por los funcionarios como
persecutorio y atemorizante. Los funcionarios que deben tomar decisiones todos los
días asumen el riesgo de enfrentar acciones administrativas y hasta penales. La
auditoría del cumplimiento se contradice con la condición riesgosa de la gerencia
pública pues no toma en consideración el contexto en el cual el funcionario público
tomó las decisiones y no evalúa si las desviaciones en cuanto a las formalidades
tuvieron o no consecuencias dañinas. En muchos casos se abren procesos
administrativos por el mero hecho de no haber cumplido un reglamento, aunque ello
no hubiera tenido ninguna consecuencia.
Por su parte, las acciones de Control de Cumplimiento dan lugar a innumerables
observaciones que deben ser levantadas por los funcionarios con explicaciones y
pruebas documentales, lo que quita tiempo y los somete a un gran estrés. En casi
todos los casos, al final la mayor parte de observaciones termina siendo descartada,
58
Entrevista al Ing. Paco Toledo - Gerente General de Calidad de la Contraloría General de la República.
44
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
con lo que queda la idea de que el proceso de control ha sido un ejercicio
completamente inútil.
1.2.3.
Ausencia de articulación intergubernamental e intersectorial
La acción del Estado es desarticulada. La coordinación como proceso apunta a
vincular diversos entes y actores entre sí con el fin de generar acciones articuladas en
espacios intersectoriales e intergubernamentales 59 . Sin embargo, la coordinación
intergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es escasa, difícil,
costosa y muy poco efectiva. “No está muy desarrollado el tema de coordinación. Hay
tres temas claves: educación, innovación y coordinación. Este último no está
desarrollado y lo peor que se puede hacer es desarrollar por tu cuenta, debes ver qué
cosa ya existen. Por ejemplo, algunos Gobiernos Regionales realizan diagnósticos de
educación cuando estos ya existen”60.
La ausencia de comités enfocados en proyectos transversales dificulta la coordinación
horizontal entre sectores y entre gobiernos sub nacionales. “Cuando un programa
transciende, un sector se vuelve tema de coordinación pública; es necesario
establecer nexos como coordinadores de programas tanto a nivel intersectorial como a
nivel de gobiernos (regionales y locales). Esta coordinación la podría ejercer la SGP”61.
Así mismo, los entes rectores de los sistemas administrativos son organizaciones del
Poder Ejecutivo que actúan de manera independiente, sin tomar en consideración, y
menos, tratar de integrar, la normativa de otros sistemas administrativos. El trabajo
aislado de los sistemas administrativos no permite generar los resultados esperados
debido a que la interacción es esencial para el logro de objetivos. Esta situación se
observa en los Sistemas de Administración Financiera ya que “Las directivas que
manejaba uno no las manejaba el otro, los conceptos que manejaba uno, era el mismo
término, pero no era el mismo que manejaba el otro (sistema)” 62 .
Un ejemplo sobre descoordinación entre sistemas lo brindó el Presidente Regional de
la Libertad, José Murgia: “En obras solía contratar al personal obrero por
administración directa, pero este año en una obra concreta me dijeron que ya no podía
por un tema presupuestal. Así que me fui a hablar con los de Presupuesto y me dijeron
que era un tema del SIAF, así que me fui a hablar con los de contabilidad. Estos me
explicaron la lógica normativa y que la razón fundamental era que la contratación de
obreros debía ser hecha bajo la 1 (planilla) y yo tenía la 3 (servicios); por lo que no era
problema de Contabilidad sino de Tesorería. La Norma había sido impuesta por la
Oficina de Tesorería ya que yo no puedo girar el dinero para pagar la partida del pago
de obreros contratados por administración directa. 63 ” Este es un claro ejemplo de
descoordinación entre 3 sistemas (Presupuesto, Contabilidad y Tesorería) que se
encuentran dentro del mismo Vice-ministerio de Hacienda.
La coordinación no cuenta con el mínimo de estructuras e instrumentos para ser
efectiva. La acción de CEPLAN dentro del proceso de planificación estratégica es
limitada, poco efectiva y existe una gran falta de liderazgo. CEPLAN es incapaz de
definir prioridades y objetivos estratégicos nacionales, ejercicio que contribuye a
59
Molina, Carlos e Isabel Licha (2005). Coordinación de la política social: Criterios para avanzar. Banco Interamericano
de Desarrollo. Washington, DC.
60
Entrevista a Eloy Durán, Director General de Política de Inversiones, Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, 2012.
61
Entrevista a Rodolfo Acuña, Director General del Presupuesto Público, Ministerio de Economía y Finanzas. Lima,
2012.
62
Entrevista a Jorge Arrunátegui, Viceministro del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Lima, 2012.
63
Exposición de José Murgia, Presidente Regional de la Libertad. Primer Taller Descentralizado de Políticas de
Modernización. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012
45
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
identificar con claridad y agudeza las necesidades de coordinación estratégica en el
largo plazo.
2. Avances de la última década
Desde hace varios años, la opinión pública e instituciones de la sociedad civil vienen
demandando insistentemente un Estado democrático, eficiente, descentralizado,
orientado a servir a los ciudadanos. En la última década, estas demandas fueron
recogidas por el discurso político y se materializaron en diversas normas y esfuerzos
de reforma, de impacto y resultados variables. Los hitos que marcaron este proceso de
transformación fueron la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley
27658) y las leyes de descentralización. Además, se crearon nuevas entidades, se
formularon y ejecutaron políticas de reforma en el ámbito de la gestión y promovió la
transparencia y rendición de cuentas. Conviene tomar en cuenta tales antecedentes
para el diseño de la futura política de modernización de la gestión pública a fin de, por
un lado, revisar y corregir los esfuerzos que no han dado resultados, y, por otro lado,
consolidar y continuar las políticas exitosas.
En esta sección se examinan estos avances, que han sido ordenados en los ejes
temáticos seleccionados por el consultor Carlos Casas 64 : estructura del Estado;
descentralización; simplificación administrativa; gestión por resultados; y gobierno
electrónico. Además, por su relevancia y prioridad, se añaden dos rubros: la gestión de
los recursos humanos y la transparencia y rendición de cuentas.
2.1. Estructura del Estado
Se incluye en este eje las reformas dirigidas a transformar la organización y funciones
del Estado a través de la creación, fusión, re ubicación dentro del aparato estatal,
reorganización, revisión de funciones y medidas similares sobre las entidades
públicas. El cuadro adjunto resume estas reformas:
GRÁFICO 8: Línea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011
2000
2001
2002
Ley orgánica del
Sistema Nacional
de Control y de la
Contraloría
General de la
República (Ley N°
27785)
2003
Ley Orgánica de los
Gobiernos
Regionales (Ley Nº
27867)
2004
2005
Creación Centro
Nacional de
Planeamiento
Estratégico
(CEPLAN) (Ley N°
27806)
2006
2007
*Ley orgánica del
Poder Ejecutivo (Ley
N° 29158)
*Fusiones de
Programas Sociales
2008
*Aprobación
Clasificador Funcional
(D.S. N°068-2008-EF)
*Creación Autoridad
Nacional del Servicio
Civil (SERVIR)
*Creación Ministerio
del Ambiente
2009
2010
2011
Aprobación
Creación del Creación del
anteproyectos Ministerio de Ministerio de
de Leyes de
Cultura
Desarrollo e
Organización y
Inclusión Social
funciones (LOF)
Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración
AC Pública
Nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
El avance más importante en materia de organización del Estado es la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo (Ley N° 29158), que establece los principios y las normas básicas
de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo. Los objetivos de esta
ley fueron los siguientes:
64
Casas, Carlos (2012). Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Lima.
46
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “




Delimitar las competencias y funciones de cada nivel de gobierno según los
servicios que brinda el Estado.
Ordenar y reestructurar las entidades del Poder Ejecutivo.
Articular y simplificar los sistemas administrativos.
Reorganizar los sistemas funcionales.
Se encargó a la SGP la implementación de esta norma. La etapa de adecuación de
las entidades del Poder Ejecutivo debía consistir en las siguientes acciones: el
reordenamiento a través de una calificación de cada una de las entidades (de acuerdo
a la tipología establecida en la LOPE, según el nivel de autonomía requerida65); la
renovación del marco legal de las entidades; la generación de instrumentos para
organizar y articular el funcionamiento del quehacer del Estado; y el establecimiento
de reglas y procedimientos para crear, organizar y evaluar a las entidades públicas.
Una segunda fase debía consistir en el mantenimiento y consolidación de los cambios
y el desarrollo de una cultura de modernización de la gestión pública.
Para mayo del 2008 la SGP había aprobado la calificación de 59 organismos públicos,
de los cuales 41 eran Organismos Públicos Ejecutores, 14 Organismos Públicos
Técnicos Especializados y 4 Organismos Públicos Reguladores. A partir de esta
calificación se crearon, fusionaron y extinguieron organismos públicos, por lo que para
abril del 2010 se actualizó la calificación. Para ese entonces, de 61 organismos
públicos, 34 son Organismos Públicos Ejecutores, 23 Organismos Públicos Técnicos
Especializados y 4 Organismos Públicos Reguladores. En el 2011 se promulgó el
Decreto Supremo N°058-2011-PCM que actualizó la calificación y relación de los
Organismos públicos. En el 2011 34 son Organismos Públicos Ejecutores, 22
Organismos Públicos Técnicos Especializados y 4 Organismos Públicos Reguladores.
A la fecha, aún está pendiente la calificación de las comisiones, programas, proyectos
especiales, entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social y
empresas de propiedad del Estado que también están contempladas por la LOPE.
En cuanto a la aprobación de nuevas leyes de Organización y Funciones (LOF) de los
ministerios, a inicios del 2009 el Consejo de Ministros aprobó los anteproyectos de las
LOF y los remitió al Congreso de la República. Las LOF delimitan el ámbito de
competencia correspondiente a cada ministerio y su estructura orgánica básica. El
objetivo es determinar qué institución es adecuada para cumplir qué funciones; cuál es
la distribución de funciones entre los niveles de gobierno; y cuáles serán los
mecanismos de coordinación con gobiernos regionales y locales. Las LOF son
instrumento clave en el proceso de transferencia de funciones y recursos a los
gobiernos regionales y locales.
A la fecha, los ministerios con competencias exclusivas y con ley de organización y
funciones (LOF) aprobadas son el Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones
Exteriores, Ministerio de Defensa y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Los
ministerios con competencias compartidas y con LOF y Matriz aprobadas son el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo, y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. En el Anexo N°2 se
puede observar el estado situacional de LOF y Matrices al 31 de diciembre del 2011.
En conclusión, de los 13 ministerios con competencias compartidas sólo 3 ministerios
cuentan con LOF y matriz aprobada y de los 5 ministerios con competencias
exclusivas, solo el Ministerio de Economía y Finanzas no cuenta con LOF aprobada.
Creación de CEPLAN
La Ley N° 27806 creó en el 2004 una nueva entidad pública: el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN), como encargado de la prospectiva y del
65
Ver anexo N° 1
47
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
establecimiento de objetivos estratégicos del país y de contribuir a la construcción de
planes de desarrollo con visión compartida y concertada. Sin embargo, el CEPLAN fue
mantenido como un pliego sin recursos hasta el 2007, por lo que, en los hechos,
desde la desactivación del Instituto Nacional de Planificación en 1992 no ha existido
hasta hace muy poco una entidad rectora de la planificación estratégica.
Fusión de programas sociales
En el año 2008, en aplicación de una disposición de la Ley Marco de Modernización de
la Gestión del Estado que permite aprobar las fusiones de entidades por decreto
supremo, se ordenó la fusión de programas sociales, buscando darles una mayor
coherencia y ahorrar costos para liberar recursos para atender una mayor población.
Antes de la fusión, la asignación presupuestal a los numerosísimos programas
ascendía a aproximadamente 3,200 millones de soles, de los cuales 600 se
destinaban a gastos administrativos. Como resultado de este proceso, los programas
se concentraron en 25. Aunque no se conocen estudios al respecto, se cree que se
ha obtenido un ahorro administrativo sustantivo, así como una mayor efectividad.
2.2. Proceso de Descentralización
GRÁFICO 9: Línea de tiempo proceso de descentralización, 2000-2011
2000
2001
2002
*Ley de Bases de
Descentralización
*Ley de
Demarcación
Territorial
*Ley Orgánicas de
Gobiernos
Regionales
*Creación Consejo
Nacional de
Descentralización
2003
2004
Ley orgánica de *Ley de
Municipalidades Promoción de la
Inversión
descentralizada
*Ley de
Descentralización
Fiscal
*Ley del Sistema
de Acreditación
*Ley de Incentivos
para la Integración
y Conformación
de Regiones
2005
2006
2007
Shock
Descentralizador
(Decreto
Supremo 0272007-PCM )
* Desactivación
Consejo Nacional de
Descentralización/
Creación de
Secretaría de
Descentralización/
Creación del Consejo
de Coordinación
Intergubernamental
2008
2009
2010
2011
*Transferenica de
competencias y
funciones a
gobiernos regionales
y locales
*Ley Marco del
Presupuesto
Participativo
Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración
AC Pública.
En el año 2001 se dio inicio a un profundo y acelerado proceso de descentralización
como respuesta a las políticas centralistas de los 90´s. El primer paso fue la
aprobación de la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre
Descentralización (Ley N° 27680), que definió la descentralización como una política
permanente del Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental
el desarrollo integral del país. La ley explica que el proceso de descentralización se
realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan
una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales. La reforma concluyó el largo debate
sobre conformación de las regiones (criterios y procedimiento de aprobación) y
determinó que la regionalización se iniciaría con la conversión de los departamentos
en regiones, para posteriormente incentivarlas a integrarse en macroregiones y
aprobarlas por referéndum. Así, el siguiente paso fue la convocatoria a elecciones de
autoridades políticas regionales independientes en los existentes departamentos, las
que se sumaron a los gobiernos locales provinciales y distritales.
48
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
En el 2002 fueron aprobadas diversas leyes. En primer lugar, la Ley de Bases de la
Descentralización (Ley N° 27786), por medio de la cual se establece la finalidad,
principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización. Se fijan en
términos muy generales las competencias de los tres niveles de gobierno, se
determinan los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales y se regula las
relaciones de gobierno en sus distintos niveles. Un punto importante a destacar de
esta ley es que se mantiene la preocupación por preservar el carácter unitario del
Estado peruano. Así, entre otras medidas, se estableció que los sistemas
administrativos nacionales (presupuesto, personal, inversión pública, y otros regulados
por la LOPE y a cargo de los entes rectores nacionales) son de estricta observancia
por todos los niveles de gobierno. Bajo esta Ley se crea el Consejo Nacional de
Descentralización (CND), que tuvo por función conducir, ejecutar, monitorear y evaluar
las transferencias de competencias y funciones del Gobierno Central a los Gobiernos
Regionales y Locales. En la actualidad, las funciones del CND las viene cumpliendo la
Secretaría de Descentralización de la PCM66.
Otra ley importante fue Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867), por
medio de la cual se establece y norma la estructura, organización, competencias y
funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que una vez instalados los
gobiernos instalados elegidos, éstos desempeñarán de manera inmediata sus
competencias exclusivas67. El CND inició en el 2004 la transferencia de funciones y
servicios que ejecutaban los ministerios a través de órganos desconcentrados68.
Entre el 2003 y 2004 se aprobó un buen número de leyes de gran relevancia en el
proceso de descentralización, como la ley orgánica de municipalidades, la Ley de
Descentralización Fiscal y la Ley Marco del Presupuesto Participativo. El Anexo N° 3
contiene una relación detallada de estas normas.
En el año 2006, el recién instalado gobierno buscó acelerar la transferencia de
competencias y funciones a gobiernos regionales y locales. Por decreto supremo 0272007-PCM se definió la urgencia de la transferencia de las competencias, funciones y
recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, respetando los principios de
subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de
gobierno nacional, regional y local.
Al año 2010, se han transferido 4,342 funciones a los 26 Gobiernos Regionales
(90.3% del total de funciones a transferir). También se han transferido funciones a los
gobiernos locales: 194 municipalidades provinciales han recibido la ejecución del
Programa de Complementación Alimentaria; se han transferido 55 Sociedades de
Beneficencia Pública (SBP) a las municipalidades distritales; se ha transferido 60
locales de infraestructura deportiva del IPD a gobiernos locales; y se inició un plan
piloto de municipalización de la educación y de la salud básicas69.
En cuanto a la conformación de regiones que comprendan a más de un departamento,
el referéndum realizado el 2005 resultó en el rechazo de todas las macroregiones
66
El Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM aprobó la fusión del Consejo Nacional de Descentralización a la PCM.
Estas competencias exclusivas eran las que venían desarrollando los hasta ese momento existentes “Consejos
Transitorios de Administración Regional”, una instancia desconcentrada del gobierno central en materia de
infraestructura.
68
Las funciones transferidas a partir del 2004 fueron las relacionadas a: agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento,
sustentabilidad de los recursos naturales, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación
y deporte, educación y salud.
69
Presidencia del Consejo de Ministros (2011) La Gran Reforma del ESTADO: 2006 – 2011. La modernización y la
descentralización. Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas.
67
49
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
propuestas 70 . Posteriormente, en diciembre del 2008, se propuso la unificación de
Ancash, Huánuco y Ucayali, lo que tampoco prosperó.
Es importante destacar que, independientemente de la descentralización política y
administrativa del Estado, desde el Ministerio de Economía y Finanzas se han
realizado esfuerzos por lograr una mayor descentralización del gasto público. El
presupuesto de los Gobiernos Regionales para el año 2011 ascendió a S/.13 mil 700
millones y el de los Gobiernos Locales alcanzó S/.12 mil 28 millones; mientras que en
el 2005 el presupuesto total de los Gobiernos Regionales ascendía a S/.9 mil 701
millones y el de los Gobiernos Locales sólo a S/. 8 mil 226 millones. Es así que los
presupuestos totales de los Gobiernos Regionales y Locales se han incrementado
sostenidamente en los últimos años71.
En palabras de Carlos Casas: “Se puede decir que el proceso de descentralización es
el principal hito de la Reforma del Estado en lo que va avanzando del presente siglo.
Los avances son diversos y dispersos y todavía están bajo evaluación (…). Los
resultados indican que en cierta medida el proceso cuenta con el respaldo de la
población, y por tanto su grado de irreversibilidad es alto. Sin embargo, aún queda
mucho que trabajar en cuanto al desarrollo de capacidades, difusión de mecanismos
de participación ciudadana, mejorar sus finanzas en un nuevo acuerdo de
descentralización fiscal y sobre todo, vincular más estrechamente el proceso con la
modernización de la gestión pública”.72
2.3. Simplificación administrativa
La política de simplificación administrativa tiene por objetivo mejorar la calidad, la
eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que el
Estado brinda a la ciudadanía y los actores privados. Los primeros antecedentes de
esta política son la aprobación de la Ley de Simplificación Administrativa (Ley N°
25035) en 1989, y la aprobación la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión
Privada, que creó el documento Texto Único de Procedimientos Administrativos
(TUPA) como una obligación para todas las entidades que se relacionan con la
ciudadanía a través de procedimientos y trámites. La Secretaría de Gestión Pública es
el órgano rector en materia de Simplificación Administrativa para los organismos del
Estado.
En el campo de la Simplificación Administrativa se aprecian avances significativos a
partir de la aprobación de la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N°
27444). En el 2007, se aprobó el Decreto Supremo N° 27-2007-PCM, que incluyó a la
Simplificación Administrativa entre las 12 políticas de cumplimiento obligatorio para las
entidades del Gobierno Nacional. Entre los avances más significativos hasta el 2009
destaca el proyecto TRAMIFÁCIL a cargo de INTERMESA 73, una alianza públicoprivada que crea un mecanismo de articulación de esfuerzos individuales con el mismo
objetivo: “Menos trámites, más empresas”.
70
Se propuso la formación de cinco macroregiones: Tumbes, Piura y Lambayeque; Ancash, Huánuco, Lima, Pasco y
Junín; Ica, Ayacucho y Huancavelica; Arequipa, Puno y Tacna; y Apurímac y Cusco.
71
Op. Cit. Presidencia del Consejo de Ministros (2011). La Gran Reforma del ESTADO: 2006 – 2011. La modernización
y la descentralización.
72
Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 93
73
La Mesa Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas - INTERMESA está integrado por más
de 25 instituciones públicas y privadas, así como por instituciones de la cooperación internacional, comprometidas con
Tramifácil.
50
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
GRÁFICO 10: Línea de tiempo simplificación administrativa, 2000-2011
2000
2001
Ley de
Procedimiento
Administrativo
General (Ley N°
27444)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
*Decreto Supremo de
Políticas Nacionales
(D. S. N° 027-2007PCM)
*Ley de Silencio
Administrativo (Ley
N° 29060)
*Ley Marco de
Licencias de
Funcionamiento (Ley
N° 28976)
2008
2009
2010
*Encuesta de
satisfacción con
la atención del
Estado
*Proyecto
TRAMIFÁCIL a
cargo de
INTERMESA
*Política
Nacional de
Simplificación
Administrativa
(PNSA) (D.S. N°
025-2010-PCM)
*Plan Nacional
de
Simplifiación
Administrativa
(R. M. N° 2282010-PCM)
2011
Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración
AC Pública.
En el 201074 se aprobó la Política Nacional de Simplificación Administrativa (PNSA)
que declara los principios, objetivos y estrategias que regirán esta reforma, plasmando
el interés general del Estado pero considerando también las diversas realidades
regionales y locales en el país. Complementariamente, se aprobó el Plan Nacional de
Simplificación Administrativa 75 que define indicadores y metas para su seguimiento.
Las metas fueron trazadas con la participación de la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de República, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia
y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, la Autoridad Nacional del
Servicio Civil - SERVIR, el Ministerio de Economía y Finanzas, y la Oficina de
Gobierno Electrónico e Informática - ONGEI y la Secretaría de Descentralización de la
PCM.
Otro hito importante en materia de Simplificación Administrativa fue la aprobación en el
2007 de dos leyes que se han constituido en eficaces instrumentos para la
simplificación. La Ley de Silencio Administrativo (Ley N° 29060) establece que el
silencio administrativo debe ser la regla en los procedimientos administrativos y
aprueba el mecanismo de justificación de procedimientos administrativos, servicios
prestados en exclusividad y derechos de tramitación ante la SGP-PCM. Por otro lado,
la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento (Ley N° 28976) establece las
disposiciones generales que las municipalidades deben cumplir en la tramitación de
las licencias de funcionamiento. La vigilancia de tales disposiciones permitió
posteriormente elaborar rankings de municipalidades, lo que se convirtió en un
indicador de desempeño municipal que puede ser utilizado para la asignación de
incentivos monetarios. Gracias a estas normas, el proyecto TRAMIFÁCIL consiguió
gestionar la simplificación de trámites en 12 de las 25 regiones y 171 municipios a
nivel nacional, reduciendo el tiempo de entrega y el costo de la Licencia de
Funcionamiento para microempresa o negocio76 y del Permiso de Construcción77.
Por su parte, la PCM presentó en el 2009 el consolidado de mejoras en este ámbito
ejecutadas por ministerios y organismos públicos entre el 2007 y el 2009. Estas
mejoras son percibidas por la ciudadanía. Así, un estudio de la organización
Ciudadanos al Día (CAD) 78 mostró que de los ciudadanos encuestados, el 35.5%
sentía que la atención de las entidades públicas había mejorado; el 48.6% dijo que se
encontraba en igual estado y el 14.4% de afirmó que esta había empeorado.
74
Decreto Supremo N° 025-2010-PCM
Resolución Ministerial N° 228-2010-PCM. Ver Anexo N°2.
76
Por ejemplo, en la Municipalidad de Lima se redujo el tiempo de trámite de 60 días a 1-6 días. En la Municipalidad
de Arequipa, de 262 días a 1-3 días. En la Municipalidad de Ica, de 235 días a 1-3 días y en la Municipalidad de Piura,
de 68 días a 1-3 días.
77
Por ejemplo, en la Municipalidad de Lima se redujo la duración del trámite de 60 a 20 días. En la Municipalidad de
Arequipa de 214 a 8 días. En la Municipalidad de Ica, de 116 a 20 días y en la Municipalidad de Piura. de 135 a 12
días.
78
Encuesta realizada a 2,500 personas que salían de hacer algún trámite en 25 Gobiernos Regionales. Se realizó entre
febrero y abril del 2008. La muestra es representativa a nivel nacional. La encuesta fue realizada por Ipsos Apoyo
Opinión.
75
51
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009
MINISTERIOS
ORGANISMOS PÚBLICOS
TOTAL 2007-2009
Mejoras
Procedimientos
Mejoras
Procedimientos
Mejoras
Procedimientos
Administrativas Simplificados Administrativas Simplificados Administrativas Simplificados
2007
577
309
326
202
903
511
2008
551
283
371
229
922
512
2009
280
180
159
108
439
288
TOTAL GENERAL
1408
772
856
539
2264
1311
Fuente: Elaboración AC Pública en base a la Resolución Suprema Nº 043-2010-PCM
Años
2.4. Gestión por resultados
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) la gestión por
resultados es una estrategia de gestión pública orientada al “alcance de objetivos,
incorporando un mejor uso de estrategias, personas, recursos, procesos y medidas
para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendición de cuentas”79. Son
elementos esenciales de la Gestión por Resultados la definición del resultado que se
espera lograr y la evaluación y medición continua del desempeño.
La introducción de esta estrategia de gestión no es una tarea fácil, puesto que implica
transformar sistemas y conductas burocráticos tradicionales, basados en el
cumplimiento de formalidades sin considerar el impacto de la gestión. Se debe
empezar por un buen planeamiento que establezca los objetivos de la gestión y defina
los indicadores que permitirán al final del ciclo una evaluación del desempeño
institucional y la consiguiente retroalimentación. Se requiere asignar los recursos para
cumplir los objetivos determinados, y desarrollar la gestión por procesos, para
optimizar las cadenas de valor.
GRÁFICO 11: Línea de tiempo de gestión por resultados
2000
2001
Se
estableció
Plan
Estratégico
Sectorial
Multianual
(PESEM)
2002
Introducción
de Convenios
de
Administración
por Resultados
(CARs)
2003
2004
2005
2006
2007
Ley del Presupuesto
del Sector Público
para el Año Fiscal
2007 (ley Nº 28927)
incluye en el capítulo
IV el Presupuesto por
Resultados
2008
Ley del
Presupuesto del
Sector Público
para el Año Fiscal
2008 (ley Nº
28927) →
implementación
del PpR en 5
programas
estratégicos
2009
Incorpora PpR
en la Ley
General de
Presupuesto
2010
* Plan de
Incentivos
Municipales
(Ley N° 29332)
2011
Continua
incorporación
de programas
estratégicos
* Programa de
Modernización
Municipal (Ley
N° 29465)
Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración
AC Pública.
Es poco lo logrado en este ámbito. El avance más importante se encuentra en la fase
del presupuesto por resultados 80 , impulsado por el Ministerio de Economía y
Finanzas.
Desde la década de los 90 este ministerio ha mostrado su interés por medir el
cumplimiento de objetivos y evaluar los resultados de la gestión del gasto público, con
79
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Dirección de planificación de programas y
operaciones.
Gestión
por
Resultados.
http://www.eclac.org/cgibin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/topbottom.xslhttp://www.eclac.org/cgibin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/topbottom.xsl
80
Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 44.
52
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
iniciativas como el Plan Estratégico Sectorial Multianual y los Convenios de
Administración por Resultados. En el 2006 se empezó a introducir el concepto de
Presupuesto por Resultados (PpR) con la Ley del Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2007 (Ley Nº 28927), que incluye al PpR como el nuevo marco
metodológico para la gestión presupuestal. En la Ley del Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2008 (Ley Nº 28927) se dispone que la implementación del
PpR se realiza de manera progresiva, promoviendo la incorporación de instrumentos
tales como la programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores de
resultados, monitoreo y evaluación de los programas estratégicos. Bajo esta ley se
implementaron 5 programas estratégicos que se rigen por esta metodología.
La estrategia del presupuesto por resultados tiene como objetivo que el gasto tenga:
clara vinculación con los objetivos nacionales, identificación de la población objetivo y
área de intervención, consistencia causal fundamental en la evidencia disponible,
rendición de cuentas, estructura presupuestal que identifique que se entrega y para
que se entrega y una estructura de costos justificada81. El PpR cambia el esquema
tradicional de formulación presupuestal basado en la inercia y en los requerimientos de
la oferta, hacia uno orientado a los resultados que aprecia y requiere al ciudadano.
Progresivamente, el PpR se ha ido ampliando e institucionalizando. En el 2009 se
incorpora el PpR en la Ley General de Presupuesto por tercer año consecutivo, y en el
2010, la Ley de Presupuesto estableció que la Dirección de Nacional de Presupuesto
Público (DNPP) debía incorporar de manera orgánica esta metodología presupuestal.
Por otro lado, en ese año se creó el Programa de Modernización Municipal, que
establece metas para las municipalidades provinciales y distritales de todo el país y
asigna recursos adicionales como incentivo por el cumplimiento de las mismas.
Los esfuerzos por implementar en mayor magnitud el presupuesto por resultados se
observan año a año, ya que se han ido incorporando nuevos programas a la ley
presupuestal. En la actualidad existen 60 programas presupuestales82.
A fines del 2011, se ha presentado el Reporte de Seguimiento de sólo 24 programas
estratégicos implementados entre el 2008 y el 2011.
TABLA 4: Programas estratégicos al 2011
Programa Estratégico
Año
Programa Articulado Nutricional
2008
Salud Materno Neonatal
2008
Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo de la Educación Básica Regular
2008
Acceso de la Población a la Identidad
2008
Acceso a Servicios Sociales Básicos y a Oportunidades de Mercado
Acceso a Agua Potable y Disposición Sanitaria de Excretas para Poblaciones
Rurales
Acceso a Servicios Públicos Esenciales de Telecomunicaciones en Localidades
Rurales
2008
Acceso a Energía en Localidades Rurales
2009
Gestión Ambiental Prioritaria
2009
Accidentes de Tránsito
2009
Seguridad Ciudadana
2009
Vigencia de Mejora de la Sanidad Agraria
2009
Incremento de la Productividad Rural de los Pequeños Productores Agrarios
2009
81
82
2009
2009
Op cit. Pag 45
Ver Anexo N° 5
53
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Incremento de la Productividad de las MYPES
2010
Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos Fundamentales
2010
TBC-VIH/Sida
2011
Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis
2011
Enfermedades No Transmisibles
2011
Programa Trabajo Infantil
2011
Legitimidad Del Sistema Fiscal
2011
Seguridad Alimentaria
2011
Gestión Integrada de los Recursos Naturales
2011
Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres
2011
Prevención y Control del Cáncer
2011
Fuente: Reporte de Seguimiento del Avance de las Metas Físicas y de la Ejecución del Gasto, Tercer
Trimestre 2011. Elaboración AC Pública.
El Reporte de Seguimiento del Avance de las Metas Físicas y de la Ejecución del
Gasto abarca el avance trimestral de estos 24 programas estratégicos. En cuanto a la
ejecución del gasto, al tercer trimestre del año 2011, la ejecución conjunta de los
programas estratégicos ha llegado al 54,6% sobre el presupuesto inicial modificado.
Entre los programas que se iniciaron en los años 2008 y 2009, algunos muestran un
desempeño favorable en 2011 en comparación con el año precedente: El programa de
Acceso de la Población a la Identidad y el programa Acceso y Uso a Servicios
Públicos Esenciales de Telecomunicaciones en Poblaciones Rurales superaron la
ejecución del año 2010. De forma similar, entre los programas que sólo llevan un año
de ejecución, es decir de aquellos que se iniciaron el 2010, los programas de
Seguridad Ciudadana y Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos
Fundamentales han ejecutado un porcentaje de su presupuesto al tercer trimestre del
2011, que los llevaría a superar la ejecución del año 2010.
Luego, entre los programas que recién se han iniciado en el 2011, el programa de
Seguridad Alimentaria, al tercer trimestre, ejecutó cerca del 75% de su presupuesto.
Los programas TBC-VH/Sida, Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis y Enfermedades
no transmisibles, han tenido un desempeño cercano al 50% al tercer trimestre del
2011. El resto de programas han mostrado un avance de ejecución bajo.
En cuanto a la ejecución de las metas físicas, los programas que presentan menores
niveles de ejecución son aquellos vinculados a la provisión de infraestructura de
servicios públicos. Ello se vincula a la problemática de la capacidad de gestión y
ejecución de los proyectos de inversión pública.
En los años 2009 y 2010, con la asistencia técnica del Programa Gobernabilidad e
Inclusión de la GIZ – Cooperación Alemana al Desarrollo, se publicaron y difundieron
los primeros reportes de progreso de resultados de los programas estratégicos
iniciados el 2008. Dichos documentos han permitido conocer los avances en la
obtención de los resultados planteados a favor de la población, así como alertar sobre
las necesidades de mejoras en el desempeño cuando los resultados esperados no se
están logrando.

Programa Articulado Nutricional exhibe una reducción de 4.7 puntos
porcentuales en la tasa de desnutrición crónica infantil entre 2007 y 2010, de
22.6% a 17.9%. Se registran progresos en los principales indicadores de
gestión de la estrategia, como proporción de establecimientos calificados para
cumplir funciones obstétricas y neonatales básicas que realizan actividades de
54
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “



promoción de la salud y la proporción promedio de actividades de promoción
de la salud identificadas.
Programa Salud Materno Neonatal muestra una reducción de 15 a 11 en la
tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos entre el 2007 y 2010.
Asimismo, se observa un avance en la cobertura de parto institucional rural, el
cual pasa de 49.4% en el 2007 a 58.4% en el 2010.
Programa Logros de Aprendizaje al Finalizar el III ciclo de la EBR presenta
incrementos estadísticamente significativos en el porcentaje de estudiantes de
2do grado de primaria con competencias suficientes en comprensión lectora y
matemáticas, que pasan de 15.9% a 28.7% en el primer caso y de 7.2% a
13.8% en el segundo caso.
Programa Acceso de la Población a la Identidad muestra, entre el 2008 y
2010, un aumento de 1.3 puntos porcentuales en el porcentaje de personas
mayores de 18 años que cuentan con DNI, pasando de 95% a 96.3%.83
2.5. Gobierno Electrónico
El término Gobierno Electrónico hace referencia al uso de las tecnologías de
información y comunicación (TIC) en la administración pública para “mejorar la
información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y la
eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del
sector público y la participación de los ciudadanos”84.
GRÁFICO 12: Línea de tiempo de Gobierno Electrónico
2000
2001
Firmas y
Certificados
Digitales
(Ley N°
27269)
Creación
Portal del
Estado
Peruano (D.S.
N° 060-2001PCM)
2002
2003
Creación
CODESI :
Comisión
Multisectorial
– Agenda
Digital Peruana
(R.M. N° 1812003-PCM)
2004
2005
2006
2007
*Plan de Desarrollo *Carta
de la Sociedad de Iberoamericana de
la Información –
Gobierno Electrónico
Agenda Digital
Peruana (D.S. N°
031-2006-PCM)
*Estrategia
Nacional de
Gobierno
Electrónico (R. M.
N° 274-2006-PCM)
*Reglamento de
Organización y
Funciones de PCM
(D.S. Nº 063-2007PCM)
*Creación Portal
de Servicios al
Ciudadano y
Empresa (PSCE)
*Infraestructura de
datos espaciales del
Perú (IDEP) (R.M. N°
325-2007-PCM)
2008
2009
Normativa sobre Ley sobre
interoperabilidad estándares de
y estándares (R.M. accesibilidad
N°381-2008-PCM)
2010
Tercera
Conferencia
Ministerial
sobre la
Sociedad de la
Información –
eLAC 2015 -
2011
Aprobación Plan
de Desarrollo de
la Sociedad de la
Información en
el Perú – La
Agenda Digital
Peruana 2.0 (D. S.
N° 66-2011-PCM)
*Ley de Seguridad
de la Información
Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración
AC Pública.
El ROF de la PCM 85 establece que la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e
Informática (ONGEI) es el ente rector del Sistema Nacional de Informática y el órgano
encargado de implementar la Política Nacional de Gobierno Electrónico e Informática.
La norma dispone que la ONGEI debe coordinar con la Secretaria de Gestión Pública
en la modernización de la Administración Pública.
En el año 2006 se aprobó la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico que se
muestra en la tabla 3.
83
Dirección General del Presupuesto Público – MEF. Presupuesto por Resultados: Reporte de Progreso en la obtención
de Resultados en los programas estratégicos iniciados en el 2008. Lima, 2011.
84
Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico. Aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado. Junio 2007.
85
Decreto Supremo N° 063-2007-PCM
55
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico
Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico Resolución Ministerial N° 274-2006-PCM – Julio 2006
Instrumento de gestión para definir las actividades informáticas de las entidades en sus diferentes niveles
y coordinar los esfuerzos de las entidades de la Administración Pública
Visión
Alcance
Transformar las relaciones del Estado
Peruano
con
empresas
privadas,
instituciones
públicas
y
ciudadanos
mediante el uso efectivo de la TICs.
Entidades de la Administración Pública integrantes del
Sistema Nacional de Informática
Objetivo General
Objetivos Estratégicos
Desarrollar capacidades y servicios de alta
disponibilidad asociados a procesos, en los
que participen una o más instituciones, y
sean accedidos desde una ventanilla única
de forma que permita reducir los tiempos de
procesamiento de solicitudes, propicien el
desarrollo de los ciudadanos, mejoren la
competitividad
institucional
y
la
transparencia del Estado, mediante el uso
de TICs.
1. Acercar los servicios del Estado a los ciudadanos y las
empresas mediante TIC’s de modo que se
simplifiquen los procedimientos.
2. Desarrollar proyectos que permitan la integración de
sistemas e instituciones.
3. Mejorar los procesos de administración pública de
modo que estén orientados al servicio del ciudadano
4. Promover el desarrollo de infraestructura de
telecomunicaciones con énfasis en las zonas menos
atendidas.
5. Promover el desarrollo de capacidades humanas en
TIC’s con énfasis en los grupos vulnerables.
Fuente: Resolución Ministerial N° 274-2006-PCM – Julio 2006 / Avances de la Reforma y Modernización
del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas.
56
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
GRÁFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratégicos de la Estrategia
Nacional de Gobierno Electrónico al 2012
Avances al 2012
Acercar servicios al
ciudadano
Integración de
sistemas
Procesos de
administración
pública
Desarrollo de
aplicativos y
contenidos digitales
Portal de Servicios al
Ciudadano y Empresa (PSCE)
Plataforma de
Interoperabilidad del Estado
(PIDE)
Normativa sobre
interoperabilidad y
estándares
Portal del Estado Peruano
DNI electrónico
Código de buenas prácticas
para la gestión de la
seguridad de la información
Sistema Electrónico de
Compras y Adquisiciones del
Estado
Aprobación de los
Lineamientos para
Accesibilidad a páginas web
y Aplicaciones para telefonía
móvil
Infraestructura de Datos
Especiales del Perú (IDEP)
Implementación del Portal
de Transparencia Estándar
en las entidades de la
Administración Pública
Plataforma de Medio de
Pago Virtual del Estado
Aprobación de los
lineamientos que establecen
el contenido mínimo de los
Planes Estratégicos de
Gobierno Electrónico(PEGE)
Desarrollo del
Portales WEB
Firmas y Certificados
Digitales
Fuente: Avances de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú. 2012. Carlos Casas. Elaboración
AC Pública.
Entre los avances más importantes en la ejecución de esta política, cabe destacar los
siguientes:
 El Portal de Servicios al Ciudadano y Empresa (PSCE) cuenta con información
de 38492 trámites, entre informativos, interactivos y tradicionales (Casas, 2012).
Está dotado de un buscador de trámites y una sección de estadísticas respecto al
cumplimiento de la publicación de
los Textos únicos de Procedimientos
Administrativos (TUPAs), el estado de automatización de los trámites ofrecidos y el
nivel de demanda de los servicios de los usuarios del portal. Sin embargo, no se ha
avanzado aún en la interactividad con el ciudadano. Casas (2012).

El Portal del Estado Peruano tiene como objetivo principal ser un sistema
interactivo de información para los ciudadanos. La mayor parte de instituciones de
los todos poderes del Estado y niveles de gobierno han ingresado el 80% de su
información. Casas (2012).

La Plataforma de Interoperabilidad del Estado (PIDE) es la infraestructura
tecnológica que permite la implementación de servicios públicos por medios
electrónicos y el intercambio electrónico de datos entre entidades del Estado a
través de Internet, telefonía móvil y otros medios electrónicos. Esta plataforma es
una herramienta que permitirá superar los obstáculos relacionados a la
57
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
incompatibilidad de bases de datos y sistemas de comunicación. La PIDE es
administrada por la PCM a través de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e
Informática.

Firmas y Certificados Digitales. La Certificación Digital permite la creación de
una identidad digital del ciudadano que facilita realizar transacciones vía internet.
El INDECOPI es la Autoridad Administrativa Competente de la Infraestructura de
Firma Electrónica y la RENIEC es la entidad que otorga el certificado digital raíz a
las entidades de certificación.

La Plataforma de Medio de Pago Virtual del Estado hace posible los pagos en
línea de impuestos y por servicios del gobierno electrónico. La ONGEI propone
implementar una plataforma virtual transaccional en el Banco de la Nación o un
banco privado para que las transacciones en línea se conecten directamente con la
plataforma de los bancos.

La Infraestructura de Datos Especiales del Perú (IDEP) permite compartir
información entre todos los niveles de gobierno, sector privado, organizaciones sin
fines de lucro, instituciones académicas y de investigación.

El Sistema Electrónico de Compras y Adquisiciones del Estado (SEACE), por
medio de este se difunden las contrataciones de servicios permitiendo a todo
proveedor enviar sus propuestas (técnica y económica). El SEACE registra los
procesos de compras (bienes, precio, año, frecuencia y cantidad comprada por
cada entidad), se inscriben proveedores y se dan subastas en línea. Sin embargo,
el sistema no permite procesar la información, ya que la data proviene de varios
sistemas que usan distintos catálogos de bienes, por lo que los rubros se
especifican de manera distinta. Los datos no están uniformizados de manera de
que se pueda hacer procesamiento de datos, lo cual representa un reto técnico
que podría ser superado86.

El DNI electrónico, a cargo del RENIEC, consiste en incorporar un chip
criptográfico al DNI en el cual se almacena información (como certificados y firmas
digitales de los ciudadanos) y aplicaciones informáticas. Las ventajas de esto van
de la mano con la posibilidad de hacer los trámites de manera más simple y rápida,
así como la posibilidad de convergencia de todos los documentos en uno solo,
votación electrónica, entre otros (Casas, 2012).
Un obstáculo para la implementación del gobierno electrónico es el acceso a la
conectividad y tecnologías. En el caso de las municipalidades, solo el 57% de los
trabajadores tiene acceso y en los gobiernos regionales la cifra alcanza el 77.6%. Es
por ello que el Gobierno Electrónico en los niveles sub nacionales está muy poco
avanzado. Solo el 27% de los gobiernos locales tiene portal web, y generalmente sólo
proveen información, que en muchos casos es limitada y desactualizada. Ante esta
situación la ONGEI ha desarrollado el Programa de “Un portal web gratis para
municipalidades” y al 2011 se han implementado 399 portales bajo esta modalidad.
Sin embargo, los problemas de equipamiento y conectividad persisten.
2.6. Gestión de Recursos Humanos
A pesar de que los recursos humanos constituyen el factor clave de la gestión pública,
pues son personas las que formulan y aplican políticas, normas, procedimientos,
86
Entrevista a Magaly Rojas, presidenta del OSCE
58
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
presupuestos, la gestión de recursos humanos ha sido el área donde menos se ha
avanzado en las últimas décadas. La reforma ha sido postergada una y otra vez
debido a sus complejidades y obstáculos, pues se trata de una reforma que no
consiste solamente en la aprobación de normas, sino principalmente de una correcta y
sostenida implementación.
El primer intento importante de reforma se dio en el 2002, con la aprobación del Ley Nº
28175, Ley Marco del Empleo Público, que estableció las líneas generales
fundamentales para desarrollar un nuevo sistema de empleo público. Luego de esta
norma, debió haberse constituido la entidad rectora y debieron haber sido aprobadas
cinco leyes de desarrollo. La nueva entidad no se creó y los proyectos normativos
elaborados por el Poder Ejecutivo y luego revisados y reelaborados por el Congreso
no prosperaron por una serie de razones. Un gran impedimento para la reforma en
ese momento, que además fue la causa de gran parte de las distorsiones de las
últimas décadas en materia de empleo y remuneraciones en el sector público, era la
vigencia del régimen de pensiones creado por el Decreto Ley 20530, conocido como
de “cédula viva”. Uno de los beneficios de este régimen era la “nivelación”: el
pensionista tenía derecho a recibir una pensión de monto igual a remuneración del
funcionario que ocupara el último puesto desempeñado por el pensionista. La
nivelación había fomentado la aplicación de toda clase de “vías de escape” para elevar
remuneraciones de los servidores activos dentro de la severa austeridad fiscal que se
vivía en aquel momento. Con medidas poco transparentes y poco sostenibles
legalmente, se intentaba incrementar las remuneraciones sin afectar la planilla pasiva.
Así, la cédula viva hacía prácticamente imposible el ordenamiento y sinceramiento de
la planilla pública.
Es por ello que un hito importante es la reforma constitucional aprobada en el 2004,
mediante la cual se cerró definitivamente el régimen de pensiones del Decreto Ley
20530 y se eliminó la nivelación como mecanismo de incremento de pensiones. Esta
reforma despejó el camino para la reforma del empleo y de las remuneraciones del
sector público.
En el 2008 se dieron los siguientes pasos, con la aprobación de cinco decretos
legislativos87 que buscaron dar pronta solución a los problemas más urgentes:
87
Las normas fueron aprobadas al amparo de las facultades delegadas por el Congreso de la República para legislar en
materia de mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa y modernización del
Estado, según Ley N° 29157.
59
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008
Problema
Inexistencia de la entidad rectora del
sistema de recursos humanos
Carencia de una política institucional de
reclutamiento de profesionales altamente
capaces. Los puestos altos son cubiertos
con personal de confianza.
Inexistencia de políticas de capacitación y
evaluación
Inflexibilidad del marco legal no permite a
las entidades adecuar sus planillas a las
necesidades de nueva organización.
Informalidad laboral en el sector público
con los contratos de “servicios no
personales”
Norma
DL 1023: crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil
DL 1024: crea y regula el Cuerpo de Gerentes
Públicos, con el objetivo de atraer al sector público
profesionales capaces para los altos puestos y
gerencias de mando medio
DL 1025: aprueba normas de capacitación y
rendimiento.
DL
1026: establece régimen facultativo para los
Gobiernos Regionales y Locales que deseen
implementar procesos de modernización, con el
objetivo de facilitar los procesos de modernización
institucional emprendidos por los gobiernos sub
nacionales
DL 1057: sustituye los contratos de “servicios no
personales”
por
el
régimen
de
“Contratos
Administrativos de Servicios – CAS”, con derecho a
vacaciones y afiliación a la seguridad social.
Fuente: Elaboración AC Pública.
Es de particular importancia la creación y pronta puesta en funcionamiento la
Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Desde la desactivación del Instituto
Nacional de la Administración Pública (INAP) en 1995, no existía una entidad rectora
del sistema de personal. Las normas que dispusieron su eliminación transfirieron sus
funciones a diversas instancias del Poder Ejecutivo, especialmente a la Presidencia
del Consejo de Ministros. La falta de un organismo institucionalmente sólido que
cumpliera exclusivamente la función de ente rector nacional contribuyó de manera
importante al desorden normativo, a la diversidad de prácticas administrativas y a la
carencia de un sistema de información completo y actualizado acerca de los recursos
humanos. Actualmente, SERVIR es el nuevo actor encargado de la gestión de
recursos humanos del Estado. Aún es poco el tiempo de operaciones, pero ya ha
conseguido importantes logros, especialmente en la puesta en marcha del cuerpo de
Gerentes Públicos y estudios de evaluación de servidores públicos.
El acontecimiento más reciente en materia de recursos humanos fue la aprobación de
la Ley 29849, publicada el 6 de abril del presente año, cuya Primera Disposición
Complementaria Transitoria ordena la eliminación del Régimen Laboral Especial CAS,
lo que se producirá de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación
del nuevo Régimen del Servicio Civil. Actualmente, el Poder Ejecutivo se encuentra
elaborando el proyecto de ley que unificará los regímenes laborales del sector público,
lo que tendrá consecuencias muy importantes en la gestión pública.
2.7. Transparencia y rendición de cuentas
GRÁFICO 14: Línea de tiempo de transparencia y rendición de cuentas
60
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
2000
2001
2002
2003
*Ley Marco de
Modernización de
la Gestión del
Estado (Ley Nº
27658) - Busca
Estado
transparente
*Vigésima Sexta
Política Nacional
del Acuerdo
Nacional de
promoción de
ética y
transparencia
*Promulgación de la
Ley de Transparencia y
Acceso a la Información
Pública (Ley N° 27806)
*Aprobación Texto
Único Ordenado (D.S.
N° 043-2003-PCM ) de
Ley de Transparencia y
Acceso a la Información
*Aprobación de
Reglamento (D.S. N°
072-2003-PCM)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Implementación
de Portal de
Transparencia
Estándar en las
Entidades de la
Administración
Pública (D.S. N°
063-2010-PCM)
2011
2012
Aprobación de
Plan de Acción
de Gobierno
Abierto (R.M. N°
085-2012-PCM)
En los últimos años, se han realizado esfuerzos importantes en materia de
transparencia de la información y rendición de cuentas. Un antecedente fue el Acuerdo
Nacional suscrito en julio de 2002, que incluyó como Vigésima Sexta Política Nacional
la promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado de
dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas. Para el
cumplimiento de esta política de Estado, se establece, entre otras disposiciones el
compromiso de velar por el desempeño responsable y transparente de la función
pública, así como la promoción de la vigilancia ciudadana del desempeño de la gestión
pública.
El avance más significativo en esta materia ocurrió en el año 2003 con la promulgación
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley N° 27806), que
otorga al ciudadano la facultad de solicitar cualquier información por parte de las
entidades del Estado, establece obligaciones a cargo de las instituciones estatales
para publicar cierta información, delimita el ámbito de aplicación y define
procedimientos. Posteriormente, por Ley N° 27927 se modifican y agregan algunos
artículos a esta ley y se faculta al Poder Ejecutivo a publicar, a través de Decreto
Supremo, el Texto Único Ordenado correspondiente88.
Si bien la implementación de la Ley de Transparencia y su reglamento es aún un reto
pendiente, se han dado pasos importantes en la materia. Así por ejemplo, en el año
2010, se aprobó 89 la implementación del Portal de Transparencia Estándar en las
Entidades de la Administración Pública, herramienta informática que contiene formatos
estándares bajo los cuales cada entidad debe registrar y actualizar su información de
gestión de acuerdo a lo establecido por la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública y a los plazos establecidos en ella. Esta herramienta se presenta
en una versión amigable con definiciones expresadas en un lenguaje claro y sencillo
para un mejor entendimiento de la ciudadanía en general.
Por otro lado, se aprobó por resolución ministerial90 el Plan de Acción de Gobierno
Abierto y se publicó el 10 de abril del 2012. El gobierno peruano había suscrito en
setiembre del 2011 una carta de intención para sumarse a la Alianza para un Gobierno
Abierto (Open Government Partnership). Este Plan de Acción contiene los
compromisos del país en materia de transparencia, acceso a la información, integridad
pública, participación ciudadana, gobierno electrónico y mejora de los servicios al
ciudadano. Fue presentado durante la Primera Sesión Anual de la Sociedad de
Gobierno Abierto celebrada en Brasilia los días 17 y 18 de abril de 2012.
Sin embargo, aún no se ha establecido claramente que la transparencia es un
instrumento para una mejor rendición de cuentas (accountability), que tiene como
88
En Abril de 2003, a través de D.S. N° 043-2003-PCM se aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806
Decreto Supremo N° 063-2010-PCM, de junio de 2010
Aprobado por Resolución Ministerial N° 085-2012-PCM
89
90
61
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
objetivo mayor la legitimación de funcionarios y autoridades. “La transparencia no es
sólo acceso a la información, es también la rendición de cuentas” 91 ; debe ser
considerada como un mecanismo de vigilancia que facilita el control dentro de la
administración pública por parte de los ciudadanos. Por ejemplo, las Veedurías de
Colombia y los Consejos de Vigilancia de Brasil realizan el seguimiento al
cumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones de las
entidades públicas.
3. Dificultades para la modernización de la gestión pública
En la sección anterior se presentó un detallado recuento de los pasos dados dentro del
Estado hacia la modernización de la gestión. En el taller de discusión con expertos
realizado en diciembre de 201192 se recogió el consenso entre los técnicos acerca de
los avances más importantes. Estos se dieron, en primer lugar, en una mejor
atención al ciudadano, “que se expresa en la reducción y simplificación de los
procedimientos administrativos para facilitar la actividad empresarial y en el hecho de
que hoy se disponga de política de simplificación administrativa”. En segundo lugar,
los técnicos perciben progresos en torno a las herramientas de gestión pública,
“entre los cuales destacan la creación de fondos concursables y el Programa de
Incentivos Municipales, el presupuesto por resultados y los programas estratégicos
vinculados a este”. En tercer lugar, se destacó el ordenamiento de la estructura del
Estado con la aprobación e implementación de la LOPE. En cuanto a la gestión de
recursos humanos, se destacó el cierre del régimen 20530 por el impacto que tendrá
a futuro en el desempeño del Estado.
Los mismos expertos evaluaron los obstáculos que frenan el proceso de
modernización. Estos fueron discutidos en cuatro áreas: institucionalidad, recursos
humanos, diseño de la reforma, liderazgo y evaluación.




Institucionalidad. “Se observa la ausencia de una verdadera estrategia con
políticas públicas articuladas para que la modernización pueda siquiera
avanzar”. La desarticulación y falta de coordinación entre entidades alrededor
de una política de modernización expresan esta carencia. Hay muchos
esfuerzos, todos desvinculados.
Recursos humanos. La ausencia de meritocracia, la elevada rotación en los
cargos directivos y la cultura burocrática de funcionarios y servidores es un
gran obstáculo a la implementación de toda iniciativa de modernización.
Diseño de políticas de modernización. “Los expertos criticaron la ausencia
de objetivos claros en el proceso de modernización y el hecho de que se haya
pensado el proceso de modernización desde los escritorios sin consultar a los
aplicadores reales de las políticas y las reformas”. Señalan que los esfuerzos
de modernización son respuestas coyunturales a problemas específicos.
Liderazgo. “No se cuenta con una institución que lidere el proceso de
modernización (…) y hay una falta de voluntad política al más alto nivel del
Estado”. Existe una débil institucionalidad de las instancias impulsadoras del
proceso. El liderazgo de la SGP como ente rector del proceso de
modernización es limitado, partiendo de la base de que es un órgano
dependiente de la PCM, siendo esta una organización muy sensible a la
91
Eduardo Ballón, Investigador principal de DESCO (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo). Reunión grupal
de modernización del Estado Peruano. Junio, 2012.
92
Taller de Expertos en Reforma y Modernización de la Gestión Pública. Diciembre 2011. Informe del facilitador
Zorobabel Cancino.
62
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “

volatilidad política. Es difícil que se constituya como el líder institucional de la
modernización debido a que no cuenta con la estabilidad y permanencia
necesarias. Así mismo, la modernización en entidades públicas está a cargo de
oficinas de racionalización, OIM y similares, de escasa relevancia.
Evaluación de la gestión, como tarea pendiente.
Los funcionarios y expertos entrevistados durante este trabajo de investigación
aportaron Así mismo, las entrevistas a expertos brindaron un claro panorama de las
dificultades que se presentan en el proceso de modernización. Una gran limitación que
destaca en las entrevistas es la existencia de procesos engorrosos dentro de la
cadena de valor de bienes y servicios públicos, lo cual restringe la ejecución del gasto.
Por otro lado, los entrevistados enfatizan que existen demasiados objetivos y metas
que no permiten acotar el foco de la estrategia de modernización. “La SGP podría ser
más efectiva si hiciera pocas cosas a la vez. Por ejemplo: la firma digital todavía no se
ha concretado. Se deben hacer cosas concretas y establecer objetivos. Poner dos
metas y desafíos concretos y no aspirar a más (…) Hace falta un plan de
modernización concreto y de corto plazo.”93
4. Rol de la Secretaria de Gestión Pública en el proceso de
modernización
La Secretaría de Gestión Pública (SGP) es el Órgano de Línea de la Secretaría
General de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); ente rector a cargo del
proceso de modernización, mediante el cual se busca implementar mecanismos que le
permitan al Estado peruano cumplir sus funciones primordiales de manera eficiente,
transparente, inclusiva, democrática y descentralizada, y contribuir con ello
al desarrollo y bienestar de la población.
Es en marzo de 2007, que dicho reto recae en la Secretaría de Gestión Pública (SGP);
se le asigna mediante el Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM la función de coordinar y
dirigir el proceso de modernización de la gestión pública, así como formular y evaluar
las propuestas para su mejora94.
Además, del liderazgo en la modernización de la gestión pública, la SGP tiene otras
responsabilidades en materia de estructura y funcionamiento del Estado
primordialmente. Debe detectar los casos de duplicidad de funciones o de
procedimientos administrativos en las distintas entidades públicas y proponer las
medidas necesarias para su corrección. La mayor carga de trabajo radica en emitir
opinión técnica con relación a toda propuesta para la creación, modificación, escisión,
fusión o eliminación de ministerios, entidades, organismos públicos descentralizados,
órganos de línea, direcciones generales, autoridades autónomas, corporaciones,
fondos y, en general, cualquier entidad, órgano u organismo perteneciente al Estado95.
A continuación, se presenta el detalle de las responsabilidades de la SGP definidas
por el reglamento de organización y funciones de la PCM, en materia de estructura y
funcionamiento del Estado, simplificación administrativa, ética y transparencia pública:
93
Ibis.
Portal web de la
Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.
http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=80&Itemid=157
95
Entrevista a Raúl Carrasco, Coordinador de Estructura y Funcionamiento de la Secretaría de Gestión Pública.
94
63
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
TABLA 7: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública
FUNCIONES DE LA SECRETARÍA DE GESTIÓN PÚBLICA
MATERIA
FUNCIONES
Estructura y
funcionamiento del
Estado
Proponer normas y aprobar directivas sobre la estructura y funcionamiento del
Estado.
Emitir opinión sobre las autógrafas y los proyectos normativos referidos al
funcionamiento y la organización del Estado, tales como los que proponen la
creación de ministerios, entidades, instituciones, organismos públicos,
autoridades autónomas, corporaciones, fondos o cualquier otra entidad del
Estado; así como los que promueven la reformas del reglamento de organización
y funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros y de los ministerios y
demás organismos públicos para fines de su aprobación.
Emitir informe sobre los proyectos o normas que propongan la fusión de
direcciones, programas, dependencias, entidades, organismos públicos,
comisiones y en general toda instancia de la administración pública central, así
como la modificación respecto de la adscripción sectorial de un organismo público
o de otras entidades.
Emitir opinión respecto a los conflictos de competencia entre autoridades del
Poder Ejecutivo que son puestos en consideración de la Presidencia del Consejo
de Ministros
Simplificación
administrativa
Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificación
administrativa contenidas en la Ley Núm. 27444 —Ley del Procedimiento
Administrativo General—y detectar los incumplimientos, para lo que deberá
otorgar a las entidades un plazo perentorio para la subsanación. De no
producirse la subsanación, deberá realizar las gestiones conducentes a hacer
efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados
Detectar los casos de duplicidad de funciones o de procedimientos
administrativos en las distintas entidades de la administración pública y proponer
las medidas necesarias para su corrección.
Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar los
procesos de simplificación administrativa en relación con el TUPA de las
entidades del Poder Ejecutivo, para lo cual está facultada a solicitar la
información que requiera, y expedir directivas y lineamientos.
Ética
transparencia
públicas
y
Proponer normas y aprobar directivas en materia de ética y transparencia
Formular, coordinar, supervisar y evaluar las políticas de acceso a la información
pública, fomento de la ética en la función pública, transparencia y vigilancia
ciudadana
Fuente: Elaboración AC Pública / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para la
Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Para cumplir sus funciones y avanzar hacia el cumplimiento de sus metas, y
considerando el marco funcional antes reseñado, la SGP organizó sus actividades en
cuatro grupos o componentes técnicos o funcionales: 1. modernización; 2. estructura y
funcionamiento del Estado; 3. simplificación administrativa; y 4. ética y transparencia.
64
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
TABLA 8: Funciones de la Secretaría de Gestión Pública según componentes
Componentes técnicos de la Secretaría de Gestión Pública
Componentes
Funciones
Implementación del proceso de modernización del Estado
Modernización de
la gestión del Estado
Desarrollo de la plataforma de interoperabilidad (ahora trasladada a la
ONGEI).
Desarrollo del Registro Unificado de Entidades del Estado Peruano
(antes RUFE).
Implementación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
Estructura y
funcionamiento del Estado
Desarrollo de instrumentos de gestión
Política nacional de simplificación administrativa
Simplificación
administrativa
(Mejor
atención
ciudadano)
al
Desarrollo y consolidación del Centro Mejor Atención al Ciudadano
(MAC)
Caja de herramientas o desarrollo de instrumentos para promover y
viabilizar la simplificación administrativa
Desarrollo de aplicativos informáticos y estadística sobre simplificación
Campañas de fiscalización
Acceso a la información pública y fomento de la ética y la transparencia
Ética
y
pública
transparencia
Vigilancia ciudadana y política anticorrupción
Desarrollo de asistencia técnica
Fuente: Elaboración AC Pública / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para la
Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.
La SGP enfrenta limitaciones como ente promotor de la modernización del Estado
peruano. Partiendo de la base de que es un órgano dependiente de la Presidencia del
Consejo de Ministros, una organización muy sensible a la volatilidad política, la SGP
no cuenta con la estabilidad y permanencia necesarias para que se constituya en el
líder institucional del proceso de modernización en todos los niveles de gobierno.
Asimismo, la SGP no recibe asignaciones presupuestales suficientes para cumplir
con holgura su rol de articulador de esfuerzos de modernización entre la multitud de
entidades que tienen que ver con este proceso, ni tampoco para estructurar y
sistematizar los procesos de gestión al interior de las entidades públicas y supervisar
las cadenas de valor de los diferentes sistemas administrativos.
5. Mapeo de Actores
El mapeo de actores realizado identifica: i) las instituciones que son relevantes para el
desarrollo e implementación de la Política de Modernización de la Gestión Pública, ii)
sus intereses respecto a la implementación de una política de modernización y iii) los
niveles de poder con el que cuentan.
Este análisis permite contar con un primer panorama sobre las instituciones que la
Secretaria de Gestión Pública debe crear o si ya existen, potenciar relaciones de
65
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
cooperación y coordinación para la implementación de la política de modernización de
la gestión pública.
5.1. Identificación de instituciones
En el siguiente cuadro se presenta los actores relevantes identificados, y los objetivos
que les interesa alcanzar a través del proceso de modernización de la gestión pública.
TABLA 9: Actores relevantes e intereses
Grupo
Entidad
Sistema Nacional de Inversion Pública - SNIP
Sistena Nacional de Presupuesto Público - SNPP
Sistemas
Administrativos
Ministerios
Intereses
Mejora en la utilización de recursos en las
entidades de la administración pública,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Sistema de Abastecimiento - OSCE
Sistema de Gestión de recursos humanos - SERVIR
Mejora en la articulación entre los sistemas para
mejorar la planificación, optimizar los procesos,
Sistema de Planificacion - CEPLAN
incrementar la transferencia de conocimiento y
Sistema de Control - Contraloría General de la República promover el registro de buenas prácticas
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)
Ministerio de Educación (MINEDU)
Ministerio de Salud (MINSA)
Ministerio de la Producción (PRODUCE)
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MINTRA)
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)
Ministerio de Agricultura (MINAG)
Mejora en la provisión de servicios públicos
orientado al ciudadano, dentro de un Estado
moderno, eficiente, eficaz, transparente,
descentralista y unitario.
Proinversión
Estado transparente que beneficie la inversión
privada
Instituto Nacional de la Defensa de la Competencia y de Mercado que opere sin distorsiones para el
Organismos
la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)
beneficio de los ciudadanos
Públicos
Descentralizados
Promoción de la calidad en la Educación
Universitaria a travéz de una gestión moderna que
Asamblea Nacional de Rectores (ANR)
apoye el desarrollo socioeconómico del Perú
Entidades
Representativas Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)
de Gobiernos
Regionales y
Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE)
Locales
Gremios del
Sector Privado
Organismos
Cooperantes
Cámara de Comercio de Lima
Sociedad Nacional de Industrias (SNI)
Confederación Nacional de Gremios de la Micro y
Pequeña Empresa (CONAPYME)
Banco Mundial
Banco Interamericano de Desarrollo
Cooperación Alemana al Desarrollo - GIZ
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional
USAID.
Organización-Internacional
del Trabajo - OIT
Fortalecimiento de la gestión de los Gobiernos
Regionales y Locales para promover el desarrollo
económico, social y sostenible
Mejora en el clima de inversiones y la
competitividad del país para promover
oportunidades de desarrollo empresarial en los
diversos sectores económicos
Asistencia técnica y financiera en la mejora de
políticas de presupuesto, inversión y optimización
de procesos para el alcance de objetivos de corto
plazo
Agencia Suiza para el Desarrollo
ONG's
Ciudadanos al Día
Asociación Nacional de Centros de Investigación
Promoción Social y Desarrollo
Consejo de la Prensa Peruana
Proética
Instituto Prensa y Sociedad (IPYS)
Suma Ciudadana
Mejora de la gestión pública en materia de
transparencia, ética y gobierno abierto
5.2. Matriz poder/interés
A continuación, se han ubicado a las instituciones identificadas como actores en una
matriz que relaciona el interés que tienen en el proceso de implementación de la
66
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
política de modernización de la gestión pública y el poder que tienen para limitar o
facilitar el proceso.
GRÁFICO 15: Matriz poder/interés
Alto Mantener Satisfecho (2)
-
Administrar de cerca (1)
• Sistemas administrativos
•Ministerios
•Entidades Representativas de
Gobiernos Regionales y Locales
•Organismos Cooperantes
Poder
Monitorear (4)
Mantener Informado (3)
• PROINVERSIÓN
•INDECOPI
•Asamblea Nacional de Rectores
(ANR)
•Cámara de Comercio de Lima
•Sociedad Nacional de Industrias (SIN)
•CONAMYPE
•ONG’s
Bajo
Alto
Bajo
Interés
Las entidades que se encuentren en el cuadrante número 1 son las más importantes
dentro del proceso de modernización y con las que se deben crear relaciones
estrechas. Dentro de este cuadrante se han identificado los siguientes agentes:

Sistemas administrativos: cuentan con un alto poder dentro del proceso de
modernización ya que la articulación de estos sistemas es un factor clave para
lograr los resultados esperados. Así mismo, el interés de los sistemas
administrativos es alto ya que, mediante el proceso de modernización, lograrán
optimizar el servicio civil.

Ministerios: cuentan con un alto poder dentro del proceso de modernización
debido a que la efectividad de esta política es condicional a la intervención de
los ministerios. Los ministerios también cuentan con un alto interés en el
proceso de modernización debido a que buscan optimizar sus procesos para
mejorar los servicios brindados al ciudadano.

Entidades representativas de gobiernos regionales y locales: cuentan con alto
poder ya que son indispensables para que el proceso hacia la modernización
se realice a nivel descentralizado; el proceso se verían limitado si estos
agentes no contribuyen con la modernización. Así mismo, su interés es alto ya
que la modernización contribuye a una gestión más eficiente y por tanto a la
adecuada provisión de servicios al ciudadano.

Organismos cooperantes: estos apoyan y promueven programas relacionados
a la modernización del Estado por lo que se considera que tienen un alto
interés. Estos también poseen un alto poder debido a que contribuyen al
proceso de modernización por medio de los recursos que brindan.
67
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Las que se encuentran en el cuadrante número 2 son aquellas que se debe mantener
“satisfechas”, debido que pueden ser fuentes de información y opinión, o para
ayudar a movilizar a otros actores directamente involucrados. No se identificó ningún
agente en este cuadrante.
Las instituciones que se encuentran en el cuadrante número 3son actores que
requieren apoyo para moverse hacia actores con poder, por lo tanto se les deberá
mantener informados del proceso. Dentro de este cuadrante se han identificado los
siguientes agentes:

PROINVERSIÓN, INDECOPI, CONAMYPE, SNI y Cámara de Comercio de
Lima: dichos organismos poseen un alto interés debido a que la modernización
del estado es un medio que colaborará con el cumplimiento de sus objetivos
(promoción de inversiones, mayor comercio, mercado libre, entre otros); sin
embargo, el poder que tienen para limitar o facilitar el proceso no es elevado.

Asamblea Nacional de Rectores: se considera que no tiene alto poder para
facilitar o limitar el proceso de modernización, pero cuentan con un alto interés.
Estos intervienen en el proceso brindando cursos relacionados al proceso de
modernización del Estado.

ONG’s (Ciudadanos al Día, Asociación Nacional de Centros de Investigación,
Promoción Social y Desarrollo, Consejo de la Prensa Peruana, Proética,
Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y Suma Ciudadana): cuentan con alto
interés relacionado a los temas de transparencia, ética y gobierno abierto.
Junto a la SGP han creado el grupo de trabajo “Iniciativa de Gobierno Abierto.
Sin embargo, se considera que su poder para influir en el proceso de
modernización es bajo.
Finalmente, las instituciones ubicadas en el cuadrante número 4 son aquellas en las
que se deben invertir menos esfuerzos, debido a que tienen poco interés y poco poder.
No se identificó ningún agente en este cuadrante.
Este es un primer análisis de las instituciones que son actores claves en el proceso de
formulación e implementación de la política de modernización. En el plan de
implementación de la política se profundizará en como debiese ser su participación en
la implementación.
68
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
6. Anexos
ANEXO 1: Tipología de Entidades del Poder Ejecutivo según la LOPE
Tipo de Organismo Público
Características
Naturaleza de
sus Funciones
Ejecutores
Presta
servicios
específicos
y
especializados.
Requiere
administración propia
por la magnitud de sus
operaciones.
Especializados
Técnicos Especializados
Reguladores
Planifican y supervisan
o ejecutan y controlan
políticas de estado de
largo plazo. Requiere de
gran
independencia
funcional.
Actúan
en
ámbitos
especializados
de
regulación de mercados.
Autonomía
Económica
1. Flexibilidad para ejecutar recursos.
Autonomía
Funcional
Sujetos a lineamientos técnicos del sector del
cual dependen. Formulan objetivos y estrategias
con el ministerio del que dependen.
Definen
sus
lineamientos técnicos,
objetivos y estrategias
Autonomía
Política
Organismo dirigido por
un jefe. Pueden contar
con consejo consultivo
(mixto) o directivo
(público).
Dirigido por organismo
colegiado
(Consejo
Directivo).
Nombramiento
calificado por concurso.
Creación
1. Cuentan con personería jurídica de derecho público
2. Ministerio aprueba su política de gasto.
Dirigido por organismo
colegiado
(Consejo
Directivo) que puede ser
mixto.
Determinan y aprueban
su política de gasto.
2. Creados y disueltos por ley a iniciativa del Poder Ejecutivo
3. Fusión, reorganización, cambio de adscripción por Decreto Supremo
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.
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Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para la Estrategia de Implementación al 2016 “
ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2011
MINISTERIOS
FECHA DE
INGRESO
DEL
PROYECTO
DE LEY AL
CONGRESO
FECHA DE
DISPOSITIVO
PUBLICACIÓN
LEGAL DE
EN EL DIARIO
APROBACION
OFICIAL “EL
DE LOF
PERUANO”
DISPOSITIVO
LEGAL DE
APROBACION
DE MATRIZ DE
COMPETENCIAS
FECHA DE
PUBLICACIÓN
EN EL DIARIO
OFICIAL “EL
PERUANO”
OBSERVACIONES
CUADRO 1: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y CON LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES (LOF) APROBADA
1
Interior
07/06/2008
Ley N° 29334
2
Relaciones Exteriores
07/06/2008
Ley N° 29357
3
Defensa
07/06/2008
Ley N° 29605
4
Justicia y Derechos
Humanos
15/09/2011
Ley N° 29809
24/03/2009
(9 meses)
13/05/2009
(11 meses)
22/10/2010
(28 meses)
08/12/2011
(3 meses)
CUADRO 2: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS Y CON LOF Y MATRIZ APROBADAS
1
Transportes y
Comunicaciones
10/07/2008
Ley N° 29370
2
Trabajo y Promoción
del Empleo
09/08/2008
Ley N° 29381
3
Mujer y Poblaciones
Vulnerables
DL N° 1098
03/06/2009
(11 meses)
16/06/2009
(10 meses)
20/01/2012
DS 019-2011MTC
14/05/2011
DS 002-2010-TR
10/04/2010
DS 012-2011MIMDES
22/07/2011
CUADRO 3: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS CON LOF APROBADA Y SIN MATRIZ APROBADA
1
Agricultura
DL N° 997
13/03/2008
2
Producción
DL N° 1047
26/06/2008
3
Ambiente
DL N° 1013
14/05/2008
4
Cultura
Ley N° 29565
22/07/2010
09/11/2006
70
Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para la Estrategia de Implementación al 2016 “
5
Desarrollo e Inclusión
Social
31/08/2011
Ley N° 29792
20/10/2011
(2 meses)
CUADRO 4: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS SIN LOF Y SIN MATRIZ APROBADA
1
Decreto Ley
25762
Educación
02/10/1992
Con Of. N° 00426-2011ME/VMGI de 21.Nov.11
informan a la SGP que
vienen elaborando su
nuevo proyecto de LOF.
2
Comercio Exterior y
Turismo
29/08/2008
Ley 27790
24/07/2002
Proyecto
de
LOF
ingresado a la SGP con
Oficio
N°
06-2012MINCETUR/SG/OGPPD
del 05. Ene. 2012.
3
Energía y Minas
18/07/2008
Decreto Ley
25962
08/12/1992
A la fecha, el proyecto de
LOF no ha sido enviado a
la SGP.
4
Salud
25/07/2008
Ley 27657
18/01/2002
A la fecha, el proyecto de
LOF no ha sido enviado a
la SGP.
25/07/2002
Con Of. N° 956-2011VIVIENDA-SG
de
15.Nov.11 informan a la
SGP que procederán a
elaborar
su
nuevo
proyecto de LOF.
5
Vivienda, Construcción
y Saneamiento
17/07/2008
Ley 27792
CUADRO 5: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS SIN LOF APROBADA
1
Economía y Finanzas
07/06/2008
Decreto
Legislativo 183
13/06/1981
A la fecha, el proyecto de
LOF no ha sido enviado a
la SGP.
Fuente: Elaboración AC Pública / Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.
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Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
CUADRO RESUMEN
(19) MINISTERIOS
(13) MINISTERIOS CON COMPETENCIAS
COMPARTIDAS
(3)
MINISTERIOS
CON LOF Y
MATRIZ
APROBADAS
(5)
MINISTERIOS
CON LOF Y
SIN MATRIZ
APROBADAS
(5)
MINISTERIOS
SIN LOF Y SIN
MATRIZ
APROBADAS
(5) MINISTERIOS
CON
COMPETENCIAS
EXCLUSIVAS
(1)
PRESIDENCIA
DEL
CONSEJO DE
MINISTROS
(1) MINISTERIOS SIN
LOF APROBADA
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaria de Gestión Pública.
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Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Anexo 3: Normas relevantes para el proceso de descentralización
Ley
Ley de Bases de la Descentralización
(Ley N° 27786)
Ley
Orgánica
de
Regionales (Ley N° 27867)
Gobiernos
Ley Marco de Promoción de la
Inversión Descentralizada (Ley 28059)
Decreto Legislativo N°1012
Aprueban Reglamento de la Ley
Marco de Promoción de la Inversión
Descentralizada (Decreto Supremo Nº 0152004-PCM)
Modificación del D.S. Nº
PCM, Reglamento de la Ley
Promoción
de
la
Descentralizada (D.S. Nº
PCM)
015-2004Marco de
Inversión
013-2007-
Disposiciones
Establece la finalidad, principios, objetivos y criterios
generales del proceso de descentralización. Se fijan en
términos muy generales las competencias de los tres niveles
de gobierno, se determinan los bienes y recursos de los
gobiernos regionales y locales y se regula las relaciones de
gobierno en sus distintos niveles.
Establece y norma la estructura, organización, competencias
y funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que
una vez instalados los gobiernos instalados elegidos, éstos
desempeñarán de manera inmediata sus competencias
exclusivas.
Reconoce competencia a los Gobiernos Regionales para
promover la inversión privada nacional y extranjera dirigida a
lograr el crecimiento económico regional, conforme a ley.
Establece el marco normativo para que el Estado en sus tres
niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales), promueva la inversión de
manera descentralizada; estableciéndose como modalidades
generales de participación de la inversión privada: (i)
participación privada en proyectos públicos, y ii) iniciativas
privadas en proyectos de inversión sobre recursos estatales.
Tiene por objeto establecer los principios, procesos y
atribuciones del Sector Público para la evaluación,
implementación y operación de infraestructura pública o la
prestación de servicios públicos, con participación del sector
privado, así como establecer el marco general aplicable a las
iniciativas privadas.
Desarrolla el marco normativo para la Promoción de la
Inversión Descentralizada, establecido por la Ley Nº 28059 Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada.
Se indica que la determinación de los proyectos de inversión
como proyectos nacionales, regionales o locales será
realizada aplicando, en forma sucesiva y excluyente, los
criterios que, en orden de prioridad, se señalan a
continuación:
a) Las competencias atribuidas a cada nivel de gobierno
reguladas en la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la
Descentralización, y otras normas con rango de ley.
b) La capacidad de gestión de cada nivel de gobierno para
implementar el proyecto y adoptar medidas que favorezcan la
promoción de inversiones, de acuerdo al sistema de
acreditación aplicable para los Gobiernos Regionales y
Locales, conforme a la legislación de la materia.
c) El ámbito de influencia del proyecto que está dado por el
alcance de los beneficios que éste genere a la población.
d) El territorio en el cual se ejecutará y/o desarrollará el
proyecto.
Se modifican los siguientes artículos del Decreto Supremo Nº
015-2004-PCM:
 Se realizan modificaciones sobre los requisitos para la
presentación de iniciativas privadas de proyectos de
inversión (14.1 y 14.2). Se agrega el artículo 14.5 en el
que se establecen requisitos en caso las iniciativas
privadas involucren servicios públicos.
 Se realizan modificaciones sobre los trámites de las
incitativas privadas en los proyectos de inversión (15.2,
15.3, 15.5, 15.6, 15.7, 15.8). Se establecen nuevos plazos
y se agregan especificaciones sobre los trámites de las
inversiones privadas y las acciones a tomar en caso se
tengan distintas iniciativas de inversión privada. Se
agrega el artículo 15.9 en el que se indica qué proyectos
se consideran alternativos.
 Se agrega el inciso i) del artículo 16 en relación a los
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Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
Ley Orgánica de Municipalidades (Ley
N° 27972)
Ley de Promoción de la Inversión
descentralizada (Ley N° 28059)
Ley de Descentralización
(Decreto Legislativo Nº 955)
Fiscal
Modificación de la Ley de Tributación
Municipal (Ley N° 776)
Ley del Sistema de Acreditación de
los gobiernos regionales y locales
(Ley N° 28273)
Ley de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones
Ley
Marco
del
Presupuesto
Participativo (Ley N° 28056)
criterios para la evaluación de las iniciativas privadas en
proyectos de inversión
 Se realizan modificaciones a los procedimientos de
selección para la ejecución del proyecto de inversión
(18.1, 18.3). Se modifican los documentos que deberán
presentar los que estén interesados en un proyecto de
inversión. Asimismo, se agregan algunas pautas que
guían los procedimientos de selección. Se agregan los
artículos 18.6 y 18.7.
 Se realizan modificaciones en relación al reembolso de
gasto (inciso a) del artículo 19.1 y 19.2).
 Se realizan modificaciones sobre la adjudicación o
concesión directa del proyecto de inversión (20.2 y 20.3).
Se agrega el artículo 20.4 en el que se indica cuando se
suspende un proceso y se deja sin efecto cualquier tipo
de aprobación que se hubiese otorgado.
Establece normas sobre la creación, origen, naturaleza,
autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias,
clasificación y régimen económico de las municipalidades;
también sobre la relación entre ellas y con las demás
organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los
mecanismos de participación ciudadana y los regímenes
especiales de las municipalidades.
Promoción de la inversión de manera descentralizada como
herramienta para lograr el desarrollo integral, armónico y
sostenible de cada región, en alianza estratégica entre los
gobiernos regionales, locales, la inversión privada y la
sociedad civil.
Regula la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales
y Locales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y
funciones de su competencia.
Establece mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo
fiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en la
recaudación tributaria y el uso eficiente de los recursos
públicos.
Dispone reglas de responsabilidad fiscal aplicables a las
circunscripciones departamentales o Regiones y Gobiernos
Locales.
La Ley de Tributación Municipal fue promulgada en 1994 y ha
sufrido distintas modificaciones (ver Ley Nro.29168 del 2007,
Ley Nro.28762 del 2006 y Ley Nro.28657del 2005). Sin
embargo, a pesar de las modificaciones no tiene una visión
de los aspectos de una descentralización fiscal general.
Tiene como objetivo garantizar la transferencia de
competencias, funciones, atribuciones y recursos del
Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales, y
optimizar la calidad de los servicios públicos.
Así mismo, establece que El Sistema de Acreditación
comprende la capacitación, asistencia técnica y el conjunto de
criterios, instrumentos, procedimientos y normas necesarias
para determinar la capacidad de gestión de los Gobiernos
Regionales y Locales, para recibir y ejercer las funciones
materia de transferencia.
Establece las políticas de incentivos para la integración y
conformación de regiones, para consolidar el desarrollo
nacional descentralizado, de conformidad con el artículo 30º y
la Segunda Disposición Transitoria de la Ley Nº 27783, Ley
Orgánica de Bases de la Descentralización.
Tiene como objetivo establecer disposiciones que aseguren la
efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de
programación participativa del presupuesto, el cual se
desarrolla en armonía con los planes de desarrollo
concertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales,
así como la fiscalización de la gestión.
Elaboración AC Pública
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Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificación Administrativa
Plan Nacional de Simplificación Administrativa
Resolución Ministerial N° 228 2010 PCM
Se detalla metas, plazos, indicadores y entidades responsables de la ejecución de cada acción orientada a
llevar a cabo la reforma.
Visión
Alcance
“Estado moderno y al servicio del ciudadano con
entidades públicas que brindan trámites y servicios
administrativos útiles para la ciudadanía bajo un
enfoque de calidad y mejoramiento continuo, ética y
transparencia, construyendo una sociedad más
democrática, incluyente, equitativa y competitiva”
Todas las entidades públicas del Estado, es decir,
Poder Ejecutivo y todos sus ministerios y organismos,
Poder Legislativo, Poder Judicial, gobiernos regionales,
locales y organismos autónomos.
Objetivo General
Indicador y Meta
Mejorar la calidad, eficiencia y la oportunidad de los
procedimientos y servicios administrativos que la
administración pública brinda a la ciudadanía y los
actores privados.
Percepción de la ciudadanía y de los empresarios.
Meta para el 2014: el 50% de los ciudadanos y el 50%
de los empresarios perciba que los procedimientos y
servicios administrativos se han simplificado.
Objetivos Estratégicos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Generalizar la gestión por procesos.
Universalizar el uso intensivo de las tecnologías
de la información.
Proveer
al
personal
de
competencias
adecuadas.
Involucrar a los diferentes actores en la
consolidación del proceso.
Optimizar el marco normativo de la
simplificación administrativa.
Fortalecer la institucionalidad y liderazgo
vinculados a la simplificación administrativa.
Principios
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Orientación a la ciudadanía.
Integralidad de las soluciones, aunque focalizadas
en los temas de mayor impacto.
Gestión basada en procesos, optimización de los
mismos.
Rigor técnico.
Principio de transversalidad entre instituciones.
Mejora continua.
Revalorar la función de atención a la ciudadanía.
Participación ciudadana en el diseño y evaluación
de la reforma.
Fuente: Decreto Supremo N° 025-2010-PCM/ Carlos Casas (2012),
Modernización del Estado en el Perú.
Avances de la Reforma y
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Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales
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001 Programa Articulado Nutricional
002 Salud Materno Neonatal
0016 TBC-VIH/SIDA
0017 Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis
0018 Enfermedades no Transmisibles
0024 Prevención y Control del Cáncer
0030 Reducción de la Victimización en Zonas Urbanas del País en el Marco de la
Seguridad Ciudadana
0031 Reducción del Tráfico Ilícito de Drogas
0032 Lucha Contra el Terrorismo
0033 Fomento de las actividades pesqueras artesanales y acuícolas
0034 Mejora del sistema de abastecimiento del Estado
0035 Gestión sostenible de recursos naturales y diversidad biológica
0036 Gestión integral de residuos sólidos
0037 Incremento de la productividad de MYPE y cooperativas
0038 Programa nacional de empleo juvenil – Jóvenes a la Obra
0039 Mejora de la Sanidad Animal
0040 Mejora y mantenimiento de la sanidad vegetal
0041 Mejora de la inocuidad agroalimentaria
0042 Aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario
0043 Logros de aprendizaje de los estudiantes del II ciclo de educación básica regular
0044 Logros de aprendizaje de los estudiantes de primaria de educación básica
regular
0045 Logros de aprendizaje de los estudiantes de secundaria de educación básica
regular
0046 Acceso y uso de la electrificación rural
0047 Acceso y uso adecuado de los servicios públicos de telecomunicaciones e
información asociados
0048 Prevención y atención de incendios, emergencias médicas, rescates y otros
0049 Programa nacional de apoyo directo a los más pobres
0050 Inscripción y publicación registral
0051 Prevención y tratamiento del consumo de drogas
0053 Educación superior pedagógica
0054 Educación técnica productiva – CETROS PÚBLICOS
0055 Educación superior tecnológica
0056 Fiscalización ambiental
0057 Conservación de la diversidad biológica y aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales en áreas naturales protegidas
0058 Acceso de la población a la propiedad predial formalizada
0059 Bono familiar habitacional
0060 Habilitaciones urbanas
0061 Reducción del costo, tiempo e inseguridad vial en el sistema de transporte
terrestre
0062 Optimización de la política de protección y atención a las comunidades peruanas
en el exterior
0063 Actividad física y deportiva de la población peruana
0064 Inserción social positiva de la población penal
0065 Aprovechamiento de las oportunidades comerciales brindadas por los principales
socios comerciales del Perú
0066 Formación universitaria pregrado
0067 Celeridad en los procesos judiciales de familia
0068 Reducción de vulnerabilidades y atención de emergencias por desastres
0069 Defensa de los Derechos Fundamentales
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Consultoría “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta
para la Estrategia de Implementación al 2016 “
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0070 Fortalecimiento de capacidades de jueces, fiscales, aspirantes a la magistratura
y auxiliares de justicia
0071 Mejor atención al ciudadano
0072 Programa de desarrollo alternativo integral y sostenible - PIRDAIS
0073 Programa para la generación del empleo social inclusivo – Trabaja Perú
0074 Gestión integrada y efectiva del control de oferta de drogas en el Perú
0075 Desarrollo de la pesca artesanal
0076 Innovación y transferencia tecnológica
0078 Asistencia solidaria gratitud
0079 Acceso de la población a la identidad
0080 Lucha contra la violencia familiar
0082 Agua y saneamiento para la población urbana
0083 Agua y saneamiento para la población rural
0084 Manejo eficiente de recursos forestales y fauna silvestre
0085 Ordenamiento, fomento y desarrollo de la acuicultura
0086 Optimización de los procesos penales
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Estructura de Programas Presupuestales - Presupuesto por
Resultados.
http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2768&Itemid=101885&lang=es
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