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IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN | 2015
PRIMER SEMESTRE
SECRETARÍA GENERAL DE LA GOBERNACIÓN
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Autoridades
Gobernador de la provincia de Buenos Aires
Daniel Osvaldo SCIOLI
Secretario General de la Gobernación
Martín FERRÉ
Subsecretario para la Modernización del Estado
Santiago CAFIERO
Secretario Ejecutivo del IPAP
Mariano BOIERO
Dirección de Formación y Capacitación
Marta SOLSONA
Dirección de Gestión del Conocimiento
Griselda DELOVO
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LA INVESTIGACIÓN COMO POLÍTICA DE ESTADO
El proceso de modernización en el Estado contempla, además de la optimización de las herramientas
de gestión y su complementación con el desarrollo de nuevas competencias entre los agentes
públicos, el incentivo y realización de investigaciones sobre los nuevos contextos y perspectivas de
intervención. No hay posibilidad de mejora continua de la gestión pública sin el análisis profundo
del accionar del propio Estado y su relación con los escenarios sociales a los que da respuesta.
Convencido de la importancia de la investigación de las políticas públicas como instancia necesaria
para la planificación, ejecución y evaluación de programas para el desarrollo de la sociedad, el
Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP), órgano rector de la formación en el sector
público, convoca, promueve e incentiva estudios de campo, relevamientos y análisis proyectivos
sobre la problemática de los organismo públicos.
Investigar permite a profesionales con competencias y herramientas trazar variables y analizar
políticas públicas, asumir el compromiso de poner en consideración, indagar y reflexionar sobre los
logros y desafíos de la gestión pública en relación con los escenarios políticos y sociales a los cuales
esta debe responder.
Las investigaciones trascienden el objetivo de nutrir la memoria documental de estudios sobre la
gestión del Estado, erigiéndose en soporte conceptual, analítico y reflexivo para la planificación y el
desarrollo de programas por parte de las autoridades, en el corto, mediano y largo plazo.
De esta forma, la realización de las investigaciones da un sentido integral al diagnóstico, planificación
y ejecución de programas para el desarrollo de una sociedad más justa, inclusiva y democrática,
fortaleciendo las políticas estratégicas de un Estado moderno.
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PRIMER SEMESTRE | 2015
PROYECTOS DE INVESTIGACIÓN
1. FUNDAMENTO DE LAS CAPACIDADES ESTATALES DE INTERVENCIÓN
TERRITORIAL
Daniel Galizzi, Hernán Petrelli, y Mariana Orecchia
2. LA GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO EN LOS MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
Jorge Arias Almonacid , Alejandro M. Estevez, Marcela Simondi
3. ASPECTOS DE DERECHO PÚBLICO DE LA FIRMA DIGITAL. LA INTERPRETACIÓN
DEL MARCO NORMATIVO DE LAS HERRAMIENTAS DIGITALES A LA LUZ DE LAS
AUTONOMÍAS LOCALES
Felipe González Barlatay, Julián Lopardo
4. LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA LA VIOLENCIA EN EL FÚTBOL EN
CIUDADES INTERMEDIAS
Javier Echenique, Santiago Uliana, Paula Vasallo
5. POLÍTICAS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
DIEZ AÑOS DE EXPERIENCIAS
Ricardo Sebastián Piana, Mauro Solano
6. PROCEDIMIENTO Y METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE UN CATÁLOGO
DE BIENES PATRIMONIALES EN CIUDADES INTERMEDIAS.
Lidia H. Ferreiro, Silvia Revuelta, Elda Renza Bertrán
7. EL SUBTERRÁNEO COMO EJE VERTEBRADOR DE LA MOVILIDAD
EN EL AMBA – POTENCIALIDADES Y DESAFÍOS DE SU EXTENSIÓN
Hernán Gonzalez, Norberto Spirtu Barros, Bruno Juffar
8. LA ALIANZA POR EL GOBIERNO ABIERTO: AVANCES TEÓRICOS Y DESARROLLOS
PRÁCTICOS A NIVEL INTERNACIONAL, E IMPLICANCIAS PARA LA PROVINCIA
DE BUENOS AIRES:
Alvaro Gonzáles, Carolina Lopez Bianco, Mercedes Romera
9. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: PRINCIPALES DESAFÍOS Y LOGROS PARA
LA MEJORA EN EL EMPLEO PÚBLICO.
Crisconio, María Magdalena, Arrieta, Matías Gonzalo.
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1. FUNDAMENTO DE LAS
CAPACIDADES ESTATALES DE
INTERVENCIÓN TERRITORIAL
Investigadores:
GALIZZI, Daniel *
ORECCHIA, Mariana Laura**
PETRELLI, Hernán César ***
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* GALIZZI, Daniel Ángel
Abogado. Universidad de Buenos Aires (UBA)
Magister en Administración Pública. UBA.
Especialista en diseño de programas de cooperación técnica internacional. Universidad Nacional de Cordoba.
Docente de la UBA/Investigador.
** ORECCHIA, Mariana Laura
Abogada. Universidad de Buenos Aires (UBA)
Desempeña funciones en el Instituto Urbano Ambiental y Regional. (IDUAR). Municipalidad de Moreno.
*** PETRELLI, Hernán César
Abogado. Universidad del Salvador
Posgrado en Maestria Científica en Administración Pública.
Vocal electo por la Legislatura Porteña en el consejo del Plan Urbano Ambiental (COPUA)
Asesor legal en el Programa de fortalecimiento institucional de la Subsecretaría de Planificación Federal de la Inversión Pública.
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Indice
Introducción...................................................................................................................................................... 4
De la Corte Suprema de Justicia de la Nación ............................................................................................... 6
1.1. Eleortondo y la extralimitación de expropiación ....................................................................................... 6
1.2. Ercolano y la limitación de ganancias ........................................................................................................ 7
1.3. Bourdieu y cómo limitar la especulación .................................................................................................... 8
1.4. Río Belén y las Cesiones compulsivas de suelo.......................................................................................... 9
1.5. Christou y el límite de la arbitrariedad ......................................................................................................10
1.6. Jullierat y la facultad municipal................................................................................................................. 10
1.7. Promenade y la norma por predio ............................................................................................................. 11
1.8. Mar Ostende y la limitación de la ribera ................................................................................................... 12
1.9. Mendoza, crisis ambiental y el PISA.......................................................................................................... 13
1.10. Cablevisión, la estética y el decoro .......................................................................................................... 14
2. De la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires .................................................................................... 16
2.1. Municipalidad de Ensenada y las localizaciones provinciales .................................................................. 16
2.2. Machado y la integración del Derecho urbano y ambiental ..................................................................... 19
2.3. Dougherty y el EIA para grandes emprendimientos ............................................................................... 21
2.4. Bargo y la desvalorización por cambio de uso ......................................................................................... 22
2.5. Fundación Biósfera y la progresividad del derecho ................................................................................. 31
2.6. Filón y la participación ciudadana para grandes emprendimientos .......................................................33
2.7. B.,A.F. y la operatividad derivada de los derechos humanos ..................................................................35
2.8. Picorelli y los perímetros protectorios de agroquímicos ........................................................................ 40
3. Conclusiones .............................................................................................................................................. 44
Bibliografía ..................................................................................................................................................... 45
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Introducción
En el semestre anterior1 , hemos recopilado la normativa dispersa que otorga a los estados municipales y a la
Provincia las facultades para intervenir en su territorio, inclusive en las propiedades privadas, regulándoles
el uso, la constructividad, las cargas públicas y hasta la ganancia (ius fruendi). Esto se explicita en cada
código de ordenamiento territorial y norma urbanística, llegando a identificarlos y desarrollarlos para el
caso de la provincia de Buenos Aires.
Definimos que la capacidad estatal de intervención territorial es la capacidad institucional que “significa
poseer la condición potencial o demostrada de lograr un objetivo o resultado a partir de una aplicación de
determinados recursos… y la superación de restricciones, condicionamientos o conflictos originados en
el contexto operativo de la institución” 2, aplicado a los órganos legislativos y ejecutivos que regulan las
propiedades publicas y privadas de la provincia de Buenos Aires.
En dicha oportunidad, demostramos que estas capacidades se encuentran previstas en el antiguo artículo
2611 del código civil y se continúan explicitando en el nuevo artículo 1970 del nuevo código civil y comercial
de la Nación.
También que ellas tienen fundamento normativo en Convenciones de Derechos Humanos y en la
Constitución Nacional y Provincial.
Evidenciamos que la Provincia de Buenos Aires tiene una amplio desarrollo de sus capacidades de
intervención territorial, que surge de la interrelación de la Ley Nº 6769 Orgánica Municipal, la Ley Nº 8912
de Suelos y la Ley Nº 14.449 de Acceso Justo al Hábitat.
La anterior investigación logro compilar un saber disperso legal, que no cuenta con antecedentes de
publicaciones que encadenen sistemáticamente a dichas normativas.
Como podrán imaginarse, la existencia normas que faculten a los Estados a limitar la propiedad privada
ha sido cuestionada en casos judicializados; en una historia que se inicia en el siglo XIX y llega hasta
nuestros días. Más tal rica historia de definiciones de las facultades estatales de intervención no encuentra
antecedentes de compilación sistematizada en un trabajo, lo cual motivó la investigación que se presenta
en este informe.
Esta historia de fallos judiciales va a ir tratando caso a caso los límites y las extensiones de las facultades
estatales de intervención territorial, perfilando así su completud y sus alcances.
SI bien anteriormente habíamos abordado la compilación sistemática de normativas que justifican que el
Estado se inmiscuya en los dominios públicos y privados, en esta ocasión, el foco del análisis esta centrado
en la jurisprudencia de los dos mas altos tribunales, que deben tenerse en cuenta al momento de actuar
en la Provincia de Buenos Aires; ellos son la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la Suprema Corte de
Justicia de Buenos Aires.
Sobre los casos judiciales identificados, procederemos a detectar el conflicto planteado a la Justicia, los
argumentos contrapuestos y la definición judicial con los fundamentos que ha tenido, para obtener una
conclusión por caso sobre su relación con las capacidades estatales de intervención territorial. Insistimos
en que cada uno de ellos, dará un semblante de esta facultad, tal como si fuéramos dibujando un rostro
trazando línea por línea.
Este material que presentamos, será de utilidad para los funcionarios provinciales y municipales que sean
cuestionados, al momento de ejercer el poder de policía urbanístico, determinando las limitaciones den
usos, contructividad, cargas públicas ambientales y patrimoniales, como así también afectando ganancias
sobre los inmuebles privados.
Con tales finalidades en vista, se expone una investigación de compilación, coordinación y sistematización
de un saber jurisprudencial fragmentado; de modo tal, que logre su posibilidad de difusión metódica
como un cuerpo sistemático de conocimiento, consistente y que se fundamenta conjuntamente con la
compilación legislativa realizada.
1 Petrelli, Hernán; Galizzi, Daniel y Orecchia, Mariana. Capacidades Estatales de Intervención Territorial en Instituto Provincial de Administración
Pública (IPAP). Líneas de Investigación 2014. Ed. Propia. La Plata 2015.
2 Oszlak, Oscar. Políticas Públicas y Capacidades Estatales. Revista Forjando. Ed. Banco Provincia de Buenos Aires. Año 3 Nº5 Enero 2014.
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1.- De la Corte Suprema de Justicia de la Nación
En el presente capítulo procederemos a relatar casos
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Estos
casos, conforman la base angular sobre la que se
definirán las capacidades territoriales de los Estados
y conforman una historia de la jurisprudencia en la
materia.
1.1. Eleortondo y la extralimitación en la
expropiación (1888) 3.
Este caso se plantea en ocasión de la construcción de
la Avda. de Mayo. El Intendente Torcuato de Alvear
pide al Congreso Nacional las expropiaciones para
realizar una avenida que una al Poder Ejecutivo y
la Poder Legislativo4 y este las concede en la Ley Nº
1583 (de 4/11/1884) , que autoriza la expropiación de
las “fincas y terrenos afectados” y “entre Rivadavia y
Victoria” (hoy Alsina). Comienzan las expropiaciones
y las obras.
El Intendente expropia desde la calle Alsina hasta la
calle Rivadavia, pensando en lograr con la venta de
los nuevos lotes que se configuren al finalizar la obra,
una ganancia para el Municipio, pues expropia con el
valor previo a la obra y subasta los nuevos inmuebles
con el valor de quedar al frente o a pocos metros 5.
Se presenta la Sra. De Eleortondo y manifiesta que
la expropiación violenta su derecho de propiedad
privada (art. 17 de la Constitución Nacional), atento a
que su predio es “tocado” parcialmente por la nueva
obra de apertura de la Avda. de Mayo y la utilidad
pública de la expropiación a su predio no existe.
En la Sentencia la Corte expresa que no está
en debate el cuestionamiento de la facultad de
expropiación por utilidad pública, sino la extensión
que se le dio incluyendo predios que no son alterados
6
físicamente por la obra de apertura . Establece el
criterio que “La expropiación debe ser siempre
limitada a la necesidad del caso, y por consiguiente,
nada más puede ser expropiado que lo que se juzgue
necesario al uso especial para el que la expropiación
ha sido autorizada. Cuando solo una parte de los
terrenos de un particular, es requerida por las
necesidades públicas; la expropiación de esta parte
no justificará la del todo, aún cuando se acuerde
3 CSJN -. “Procurador Municipal c/Doña Isabel A. de Elortondo s/
expropiación” 14/04/1888. Fallos 26:373.
debida compensación por ella, y desde el momento
en que se extienda más allá de la porción requerida
por la necesidad del caso, cesará de ser justificada
ante los principios que rigen el ejercicio del derecho
de dominio eminente” 7.
Y además declara la inconstitucionalidad de la
afectación de inmuebles, más allá de la declaración
de utilidad pública de la obra.
Como se advierte esta primera sentencia pone
un límite que ajusta los inmuebles expropiables
de modo estricto a la habilitación por ley. Desde
entonces, cada ley de expropiación va a identificar
catastralmente a los inmuebles involucrados.
Solo algunas leyes de vialidades han permitido la
identificación catastral de inmuebles involucrados al
Poder Ejecutivo.
Esto refuerza la idea que afectar propiedades
privadas integra el ámbito de reserva del Poder
Legislativo, y la necesidad de la correlación entre la
necesidad pública declarada y las parcelas afectadas.
Este fallo correlaciona que si la declaración de
utilidad pública es una obra (apertura de la avenida),
no puede admitirse expropiaciones más allá de
la afectación de la obra. Cabe destacar que no se
declaró de utilidad pública algo más abarcativo de la
obra misma, como ser la operatoria urbanística que
integre un espacio mayor que la misma obra.
1.2 . Ercolano y la limitación de las ganancias 8 (1922)
Este caso tiene su origen en la huelga de inquilinos
que encabezo el movimiento anarquista en 1907 y que
9
tuvo repercusiones hasta en 1919 . Como consecuencia
de ella, se obtuvieron las Leyes No. 11.156 y 11.157
que establecieron una prohibición de desalojos y un
congelamiento de los precios por dos años.
Ercolano, dueño de un inquilinato, le hace juicio a
su inquilino Lantieri de Renshaw que se niega a la
imposición de un aumento y éste llega hasta la Corte
Suprema.
Ercolano aduce la garantía de propiedad privada
(art.17 Constitución Nacional).
Frente a este conflicto la Corte decide que “Ni el
derecho de usar y disponer de la propiedad, ni ningún
otro derecho reconocido por la Constitución, reviste
4 A la que se le aplicará subsidiariamente la primera ley nacional de
expropiaciones del 13/9/1866.
7 Considerando 20º que cita al Tratado de las Limitaciones
Constitucionales de Cooley, ed. 50 pag 670 a 691.
5 Tal afirmación surge del Considerando 7º de la Sentencia de 1º
Instancia del Dr. Andrés Ugarriza.
8 CSJN. Ercolano c. Lanteri de Renshaw. 28 de abril de 1922. Fallos 136:170.
6 Considerando 25 de la Sentencia de la CSJN.
9 Obtenido del Discurso del Diputado Moreno. Diario de Sesiones de la
Camada de Diputados del 11-6-19 pag. 488.
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el carácter de absoluto. Un derecho ilimitado sería
una concepción antisocial. La reglamentación o
limitación del ejercicio de los derechos individuales
es una necesidad derivada de la convivencia social.
Reglamentar un derecho es limitarlo, es hacerlo
compatible con el derecho de los demás dentro
de la comunidad y con los intereses superiores de
esta última. La misma Constitución ha consignado
limitaciones especiales respecto de algunos
derechos; pero no siendo posible prever ni establecer
en ella todas las condiciones a que sería menester
subordinarlos para hacerlos adaptables a la vida de
relación, ha confiado al poder legislativo la misión de
reglamentar su ejercicio, poniendo al mismo tiempo
un límite a esa facultad reguladora (arts. 14 y 28)”.
A partir de éste caso, queda aclarado que la garantía
de la propiedad privada, no puede entenderse fuera
de la capacidad estatal de regulación de derechos
(poder de policía), atento a que el dominio se ejerce
“según las leyes que reglamenten su ejercicio”(art.
14 de la Constitución Nacional).
Este fallo resulta fundante, pues no avala una
función individual de la propiedad privada (Uso, goce,
edificabilidad, ganancia) sin adecuarla a la función
social que debe cumplir (habitación, ganancias
razonables y luego se sumarán las cargas públicas
ambientales y patrimoniales).
Uso otorgadas no impedían la cesión y que Bourdieu
compro legítimamente.
Luego continúa definiendo que propiedad privada,
no se limita solo a la propiedad inmobiliaria, sino
también a los derechos patrimonializados, al decir
que “Todo derecho que tenga valor reconocido
como tal por la ley, que se origine en las relaciones
de derecho privado sea que nazca de actos
administrativos (derechos subjetivos privados o
públicos), a condición de que su titular disponga
de una acción contra cualquiera que intente
interrumpirlo en su goce así sea el Estado mismo,
integra el concepto constitucional de propiedad”11;
por lo que la concesión de uso de Bourdieu queda
incluida en la garantía de la propiedad privada (art.14
y 17 de la Constitución Nacional).
Finalmente concluye que la falta de reservas en el
otorgamiento de la concesión de uso, generó un
derecho que corresponde al concesionario sobre el
mayor valor.
Este caso, logra perfilar las materias protegidas por
la propiedad privada que son superadoras de los
inmuebles y los cuidados públicos que hay que tener
en la concesión de derechos a los particulares. De
hecho, hasta el día de hoy se prohíbe la transmisión
en las nuevas concesiones de uso en los cementerios
porteños.
1.3. Bourdieu y como limitar la especulación 10(1925)
Este caso se enmarca en un escenario especulativo,
que hubo en el Cementerio del Oeste (hoy de
la Chacarita). La practica de la época, era que
constructores obtuvieran Concesiones de Uso sobre
las parcelas construir templetes y “vender” (en
rigor ceder) a un precio mayor que el pagado por la
concesión originaria.
Frente a tal situación, la Municipalidad en la
Ordenanza Fiscal de 1920 impone a) a obligación de
los adquirentes de denunciar el precio y b) un tributo
equivalente a la totalidad de la diferencia entre el
precio concesionado y el precio vendido (algo que hoy
podría considerarse expropiatorio).
Bourdieu paga bajo protesto e inicia la acción
judicial. Si bien se trata de una Concesión de Uso y
que la Municipalidad nunca transfirió la propiedad
de la parcela, el actor fundamenta su accionar en
la garantía constitucional de la propiedad privada
(art.17 Constitución Nacional).
La Corte primero advierte que las Concesiones de
1.4 Río Belén y las Cesiones Compulsivas de
Suelo 12(1970)
En un loteo a pocas cuadras de la estación de
ferrocarril José María Gutiérrez (Pdo. de Berazategui),
la empresa Rio Belén se niega a realizar la cesión
obligatoria
para equipamiento y reserva de suelo
13
público . Como en todos los casos anteriores, se
aduce la garantía constitucional de la propiedad
privada y pretende lotear sin cumplir el requisito
de cesión que según ella lesiona su garantía
constitucional.
Frente a dicho planteo la Corte Suprema Nacional
establece que la propiedad no es un derecho
absoluto, y que la exigencia de cesión de tierra al
momento de autorizar el fraccionamiento “para ser
destinada a reserva de uso público, no importa –en
tanto se le dé el destino legal previsto- vulnerar el
derecho de propiedad, ni ha menester a tal fin, que
10 CSJN. Don Pedro Emilio Bourdieu C/MCBA S/sumas de dinero.
Fallos 147:307.
13 Lo que actualmente se corresponde con el art. 56 de la Ley N’ 8912
de Suelo.
11 Pag.327.
12 CSJN. Rio Belén s.a. C/Provincia de Buenos Aires. 7/8/1970, causa
65.992. Revista La Ley To. 140, pag. 429.
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la provincia indemnice al propietario interesado,
pues se trata de una restricción razonable, en miras
del interés general y cae dentro de las facultades
propias de los estados provinciales”14. Para terminar
recordándole al propietario que el fraccionamiento
ha sido su propia voluntad, pues podría haber
vendido en bloque.
Como vemos, la imposición de la carga pública de
cesión afecta la ganancia del propietario loteador; y
no obstante ello la imposición resulta legítima.
1.5.- Christou y el límite de la arbitrariedad (1986)
La Municipalidad de Tres de Febrero, regulariza por
Ordenanza Nº 1678 la instalación de la industria
Sevel Argentina S. A. para una parcela en una zona
residencial. Los vecinos del inmueble inician un
amparo basándose en la falta de aprobación previa
de la Provincia, que exige el art. 83 de la Ley Nº 8912
de Suelos.
Las instancias judiciales previas rechazan la acción
de los vecinos, manifestando la existencia de otras
vías judiciales, más lentas pero de mayor análisis.
Frente a tal situación la Corte valora especialmente,
la falta de justificación y la manifiesta ilegalidad del
incumplimiento de la aprobación provincial previa,
tanto en el expediente previo a la Ordenanza como
en las posteriores instancias, incluso judiciales,
con lo cual habilita la existencia de arbitrariedad y
ordena a las instancias inferiores a dictar una nueva
sentencia.
Recordemos que la arbitrariedad puede consistir en:
a) la falta de justificación normativa, b) prescindir de
hechos comprobados, c) falta de fundamentación, d)
15
inadecuada proporcionalidad o e) error inexcusable .
1.6.- Jullierat y facultad municipal 16 (1987)
Lindero al predio de Jullierat pasa una autopista de
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, lo
cual cambió la zonificación de todos los predios por
Rua, que es una zonificación que redujo los usos y
la constructividad el actor tenía antes del paso de la
autopista.
Entabla la acción judicial, reclamando por la diferencia
de valor que implicó el cambio de zonificación y el
paso cercano de la autopista.
14 Considerando 10º.
15 Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Bs. As. Tomo
V, Capitulo IV punto 12. Disponible en http://www.gordillo.com/
pdf_tomo5/02/02-capitulo4.pdf
16 CSJN. Juillerat, Milton E. c. Municipalidad de la Capital. 23/12/1986.
Publicado en: LA LEY 1987-B, 107 - DJ 1987-2, 325 - JA
Estos argumentos son rechazados por la Corte
Suprema estableciendo que “5º) Que la obligación
legal de no edificar a mayor altura que la señalada
por la autoridad administrativa, fundada en motivos
de interés general constituye, sin duda, una mera
restricción impuesta a la propiedad privada. Ella
encuentra justificación jurídica en el poder de
policía local y no es indemnizable, ya que se trata
simplemente de una carga general impuesta a todos
los propietarios por razones de planeamiento urbano.
6º) Que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
tiene la facultad de dictar normas de policía sobre
urbanismo y planeamiento, tendientes a la mejor
distribución de las ciudades, de manera de satisfacer
el interés general que a ella le incumbe proteger. El
ejercicio de estas facultades no vulnera las garantías
consagradas en la Constitución Nacional, puesto que
el derecho de propiedad no reviste carácter absoluto
y es susceptible de razonable reglamentación (Fallos,
t. 277, p. 313)”.
Cabe aclarar que cuando se refiere al “poder de
policía”, no se remita a la actividad policial, sino a la
capacidad jurídica de regular y limitar los derechos
particulares y ésta facultad es reconocida a nivel
municipal.
Con este fallo, se dejo en claro que los cambios de
zonificaciones que obedecen al interés general de la
conducción de la ciudad, no generan indemnización.
1.7.- Promenade y norma por predio17
Se trata de un permiso de obra concedido en base a
una Ordenanza de excepción Nº 4744 en el año 1974
para la realización del Paseo de Fátima en Avda del
Libertador. Luego, dictadura iniciada y con el 65% de
la construcción realizada, es declarada la nulidad del
permiso de obra otorgado por el Ordenanza Nº 5203
el Intendente de facto declara la nulidad de la norma
autorizante de la obra.
Las razones aducidas, son el violentamiento del
principio de generalidad de las normas18 , pues la
norma que autorizó es una norma general dictada
para habilitar un caso particular. Esto es sostenido
por la Suprema Corte de Justicia Bonaerense y la
empresa interpone el recurso extraordinario federal
con el que llega hasta la máxima judicatura nacional
y en su fallo establece “que la inderogabilidad
singular de los reglamentos generales, pierde toda
17 CSJN. Promenade srl. C/Municipalidad de San Isidro. Fallos To.
312:1394. 24/8/1989.
18 Este principio expresa que las leyes son para reglamentar situaciones
generales, de todos los ciudadanos y no para regular casos puntuales,
tal como fue la aprobación de esta obra.
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virtualidad, atento a que el aludido principio no se
aplica a los actos normativos de sustancia legislativa,
como lo son las ordenanzas municipales, respecto de
las cuales cobran plena vigencia las reglas generales
de “lex posteriori derogat lex priori” y “lex specialis
derogat generalis”19 .
Así queda claro que 1) la Ordenanza es Ley material,
o sea que comparte la cualidad de regular derechos
constitucionales como el de la propiedad privada; y
2) pueden darse aprobaciones para casos puntuales.
1.8.- Mar Ostende y la limitación de la ribera 20 (1997)
Para los casos de loteos al frente marítimo, la
normativa provincial exige más que el camino de
sirga del código civil; exige la cesión al dominio
publico de de 100 metros 21.
La empresa loteadora ve en tal situación un exceso
que agrede la garantía constitucional a la propiedad
privada y solicita el levantamiento de todas las
medidas restrictivas que impiden el normal ejercicio,
uso, goce y libre disposición de sus inmuebles,
como así también la remoción de todo óbice a la
subdivisión, fraccionamiento, edificación y venta en
lotes o parcelas de dichos inmuebles.
La Corte Nacional reitera que la “propiedad privada
no es un derecho absoluto, ni insusceptible de
reglamentación razonable” y que la exigencia de
la cesión de la franja costera, resulta acorde a las
potestades públicas.
Indica también que, en tanto las regulaciones a
la propiedad no resulten arbitrarias o carentes
de razonabilidad y aparezcan, como en el caso,
inspiradas en un sano principio de defensa y
prevención sanitaria y urbanística 22.
Como vemos en este caso, las normas provinciales
pueden tener exigencias mayores que las del propio
código civil y resultan ser válidas.
En casi todos los códigos de aguas de las provincias
se repite esta situación, en la que sin perjuicio, de la
obligación de los propietarios de ceder al paso publico
una franja costera de su propiedad (camino de sirga),
para aprobar el loteo se le exige otra cosa, que es la
cesión de una franja costera al dominio público y que
formará la futura playa.
19 Del Dictamen del Procurador General de la Nación, asumido por los
Jueces. Punto VII, párrafo 5º.
20 CSJN. Mar de Ostende c/Pcia. de Buenos Aires s/ordinario.
27/2/1997. Causa M.393.XX.
21 Art. 58 Ley Nº 8912 de Suelos de la Provincia de Buenos Aires.
22 Considerando 5º del voto de la mayoría.
1.9. Mendoza, la crisis ambiental y el PISA 23 (2006)
Este debe ser el caso más difundido y del cual
podemos detenernos en diversos abordajes y
miradas; haciendo en el presente nuestro aporte.
En nuestro caso, nos resulta de interés el
reconocimiento que la Corte hace sobre la
preeminencia de las necesidades ambientales, por
sobre toda propiedad privada y posibles derechos
adquiridos. Reconoce que la normativa ambiental
es de “orden público” y encomienda medidas
ejecutorias, algunas dadas en sus fallos y otras se
encargan a un juez de ejecución.
También se reconoce la interjurisdiccionalidad de
la cuestión ambiental del Riacuelo-Matanza, como
habilitación de la justicia federal, situación que al
momento de implementación no se insiste en si
su preeminencia sustituye las facultades locales
y cuáles de éstas y hasta donde; lo que generará
problemáticas de gestión al momento de verificar
el Fallo.
Ordena la creación de un ente interjurisdiccional que
se materializará en el ACUMAR y la elaboración de
Plan Integral de Saneamiento Ambiental, que dicta
principios cercanos a un plan urbano ambiental para
la región, con especial énfasis en la localización de
industrias.
El PISA no desarrollo un ordenamiento ambiental de
territorio 24, con capacidad de sustituir las regulaciones
y administraciones municipales. Tampoco aclaró
que esto deba realizarse, por lo que entendemos que
hubiera sido posible avanzar en esa línea de acción, que
además violentaría las autonomías municipales 25.
Por otra parte, los Municipios tampoco eran parte
en la causa, ni integran el directorio del ACUMAR, lo
cual no suma fortalezas institucionales a favor de la
implementación del fallo.
No obstante tales fortalezas, las facultades
municipales de regulación de los inmuebles y sus
usos siguen vigentes e intactas y sobre ellas no se
expide la Corte Suprema.
26
1.10.- Cablevisión y la estética y el decoro (2006)
23 CSJN. Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/
daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental
del Río Matanza – Riachuelo).20/6/2006. Causa M. 1569. XL.
24 Encomendado en el Punto V.1 de la Resolución del Fallo.
25 Para mayor interés en el tema, MerlinsKy, Gabriela. Política,
Derechos y Justicia Ambiental. Ed. Fondo de Cultura Económica.
Bs.As.2013.
26 CSJN Cablevisión S.A. c/ Municipalidad de Pilar s/acción de amparo
- medida cautelar. Causa. 2573. XXXVIII y Causa 2330. XXXVIII.
4/4/2006.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Este caso se origina con la Ordenanza Nº 49/2001, en
la cual la Municipalidad de Pilar le ordena a la firma
Cablevisión S. A. a soterrar a su costo los cables
aéreos del servicio de televisión por cable.
La actora pretende esgrimir la jurisdicción federal
en materia de telecomunicaciones y que además se
contradice con la anterior Ordenanza N° 149/1997
que le facultó el cableado aéreo.
La Corte Suprema centra el debate en si el Municipio
tenía facultades para modificar la anterior ordenanza
y los derechos subjetivos de la empresa “fundándose
en razones de paisaje urbano y del patrimonio
privado de vecinos, así como de estética urbana y
seguridad pública 27”.
Fundándose en sentencias anteriores recuerda que
“consiste en la Administración de aquellas materias
que conciernen únicamente a los habitantes de un
distrito o lugar particular sin que afecte directamente
a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, debe
estar investido de la capacidad necesaria para
fijar normas de buena vecindad, ornato, higiene,
vialidad, moralidad, etc. de la Comuna y del poder
de preceptuar sanciones correccionales para las
infracciones de las mismas28 ”.
Recuerda que sin perjuicio de la jurisdicción
federal sobre la actividad de radiocomunicación, la
aceptación de las localizaciones corresponde a la
autoridad local y que es lícito modificar una norma
por otra, “en tanto ningún derecho adquirido puede
impedir su remoción del ordenamiento jurídico
pues, de lo contrario, se admitiría el postulado de
la inamovilidad del derecho objetivo. Al respecto,
es pacífica la doctrina del Tribunal en torno a que
“la modificación de leyes por otras posteriores no
da lugar a cuestión constitucional alguna, ya que
nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento
de leyes o reglamentos ni a la inalterabilidad de los
mismos 29”.
De tal forma, queda establecido que dentro de las
facultades de regulación territorial sobre la propiedad
privada, se encuentra la protección de justificadas
incluso en razón de estética y decoro.
2. De la Suprema Corte de Justicia de la
Provincia de Buenos Aires
Los fallos que se presentan a continuación refieren
a Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de
la Provincia de Buenos Aires. Abarcan diferentes
cuestiones que deciden sobre la aplicación de
normas y la protección de derechos relacionados a la
temática urbana.
Siempre destinados a un público en general, pero
tratando de conservar la riqueza de las opiniones
jurídicas, veremos una sucesión de fallos recientes
que complementan la jurisprudencia nacional.
2.1.- Municipalidad de Ensenada y la Localización
de Funciones Provinciales 30 (2009)
El gobierno provincial se propuso instalar un centro
de rehabilitación y reinserción de menores en la
zona de Punta Lara, localidad costera del partido
de Ensenada. El municipio en aplicación de una
ordenanza de zonificación que prohibía ese tipo de
31
actividad , labra sendas actas que detienen las obras.
La Provincia entendió que esas actuaciones resultan
actos que lesionan y cercenan en forma actual y
con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta el ejercicio
de derechos y obligaciones constitucionalmente
asignadas al Estado Provincial. Solicitó, asimismo, la
declaración de inconstitucionalidad de la ordenanza
referida. Asimismo la autoridad provincial sostuvo
que accionaba a fin de cumplir con lo ordenado en
una sentencia dictada por la Cámara de Apelación
y Garantías en lo Penal de La Plata, por la que se
emplazó al Consejo del Menor a trasladar y reubicar
a los menores por entonces alojados en el Instituto
“Isabel la Católica” de esta ciudad capital, en el
marco de la denominada “emergencia del sistema
de minoridad de la Provincia de Buenos Aires”, lo
que llevó al organismo a decidir realizar una serie de
obras de remodelación en inmuebles provinciales,
entre otros el localizado en Punta Lara, ambos en el
partido de Ensenada.
La actora, entiende que la provincia tiene atribuciones
para delinear y ejecutar las políticas preventivas y
asistenciales de la minoridad en todo su territorio,
en particular las vinculadas con los menores privados
de su libertad, pudiendo en ese orden adoptar las
medidas necesarias para resolver los problemas que
se presentan.
La Municipalidad de Ensenada, por su parte,
argumentó que la comuna no hizo más que ejercer
su poder de policía para impedir la continuación de
obras en infracción a normas vigentes y para las
28 Considerando IV, 2° párrafo.
30 SCBA LP B 64293 S 18/03/2009 Juez SORIA (OP). Provincia de
Buenos Aires c/Municipalidad de Ensenada s/Conflicto de poderes
(art. 196, Const. prov.)
29 Considerando IV, 4° párrafo.
31 Por Ordenanza Nº 2686/2001.
27 Considerando IV, 1° párrafo.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
cuales no se otorgó ningún permiso.
Además de alegar razones vinculadas a los riesgos
derivados de la instalación del emprendimiento
sobre “caños de distribución de crudo”, destacó que
el emplazamiento estaba enclavado en una zona
industrial, lo que transgredía la normativa municipal
de zonificación.
Al respecto la demandante alegó la falta de
aprobación de la ordenanza de zonificación por parte
de autoridades provinciales 32 es infundado, en tanto
responde a las facultades legislativas del Concejo
Deliberante y al pleno ejercicio de la autonomía
municipal, no precisando por ende de ninguna
convalidación; a más de no tratarse de una norma
modificatoria de la zonificación del partido.
El sentenciante, en la parte que interesa a este
trabajo, expresa:
“Como es sabido, los municipios cuentan con
potestades de raíz constitucional para expedir
normas generales y obligatorias para todos, sobre
las actividades de interés local desarrolladas o
a desplegarse en la esfera de su competencia
territorial (conf. doct. causa I. 2043, “Masil”, sent. de
15-III-2000).”
Se fundamenta sosteniendo que el ordenamiento
constitucional y legal de la Provincia de Buenos Aires
confiere a los municipios suficientes potestades
para disciplinar variados aspectos referentes a
las obras que se desarrollan en el espacio local, en
bienes públicos o del dominio privado, en el interés
urbano ambiental.
En este sentido cabe mencionar que la Constitución
provincial establece que son “atribuciones
inherentes al régimen municipal” el “ornato” y
“la vialidad pública” (art. 192 inc. 4); así como es
competencial municipal el dictado de “... ordenanzas
y reglamentos” (art. 192 inc. 6, Const. cit.).
Es decir que la regulación del territorio del municipio, es
un asunto de primordial interés local, cuya concreción
y gestión es competencia de los gobiernos comunales
(arts. 190 y 191, Constitución Provincial), conformando
la responsabilidad primaria para el planeamiento
urbanístico (art. 70, decreto ley 8912/1977).
Esta competencia se encuentra reforzada por
el art.
33
25 de la Ley Orgánica de las Municipalidades , el cual
establece que: “Las ordenanzas deberán responder a
32 La Ley Nº 8912 establece que los cambios de zonificación aprobados
por Ordenanza municipal requieren de convalidación por parte del
Poder Ejecutivo de la provincia.
33 Ley 6769/1958 con múltiples reformas.
los conceptos de ornato, sanidad, asistencia social,
seguridad, moralidad, cultura, educación, protección,
fomento, conservación y demás estimaciones
encuadradas en su competencia constitucional
que coordinen con las atribuciones provinciales y
nacionales”.
Sin embargo, en ciertas cuestiones esta potestad
comunal debe adecuarse o compatibilizarse
con las normas o a los planes que al respecto
dicte la Provincia34 , o incluso subordinarse a las
determinaciones provinciales, conforme a las cuales
puede reservarse para ese nivel la definición de
localizaciones específicas (v.gr. lo dispuesto en el art.
12, ley 13.657).
Pero de todos modos, los poderes locales no quedan
inhabilitados ante los inmuebles provinciales, ya
que en materia territorial abarcan a todos los bienes
inmuebles, públicos y privados, de modo de poder
ejercer con eficacia la planificación y ordenación del
desarrollo urbano y condiciones de vida adecuadas
en la ciudad35.
En consecuencia ante la falta de disposiciones
normativas específicas, el gobierno local puede
legítimamente adoptar medidas, referidas al
emplazamiento de ciertos equipamientos o
actividades, de modo de localizarlos dentro los
lugares que considere convenientes para el desarrollo
de la ciudad y el mejor uso de las funciones a las
que destina cada espacio. En particular cuando hay
ausencia de planes o normas provinciales que resulte
un fin provincial prevaleciente, por lo que debe
respectarse la facultad del municipio, que reposa, en
definitiva en la autonomía que manda a garantizar la
Constitución (art. 123, C.N.).
En base a estos argumentos la sentencia declara que
no asiste derecho a la provincia de Buenos Aires y
se rechaza la pretensión deducida (arts. 161 y 196 de
la Constitución provincial; 262 y conc. del decreto ley
6769/1958 y 78 del decreto ley 8912/1977).
2.2. –Machado y la Integración del Derecho Urbano
y Ambiental 36 (2011).
En este caso, un grupo de vecinos de la ciudad
de La Plata promovió acción de amparo contra la
34 Argumentando en los arts. 192 de la Constitución de la Provincia; 27
incs. 1 y 9 del dec. ley 6769/1958.
35 En este sentido pueden consultarse las doctrina de fallos de
las causas I. 1248, “Sancho”, sentencia de 15-V-1990, “Acuerdos y
Sentencias”, sentencia de 1990-II-180.
36 SCBA LP A 70106 S 30/11/2011 Juez SORIA (SD). Machado, Raúl
Horacio y otro c/Municipalidad de La Plata s/Amparo. Recurso
extraordinario de inaplicabilidad de ley. Tribunal Origen: CA0000LP
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Municipalidad de La Plata, solicitando que se disponga
la clausura definitiva del local comercial ubicado en
el centro de la ciudad o, en su defecto, se ordene a
la demandada que proceda a clausurar de manera
inmediata y definitiva el referido establecimiento;
que contenía servicios recreativos con actividades
incómodas dentro de las que se incluye confiterías
bailables, bares, discotecas, cafeterías y restaurantes
con música y/o manifestaciones artísticas.
El proceso ventiló diversas posiciones. El Juez de
Primera Instancia dictó sentencia definitiva, haciendo
lugar a la acción de amparo interpuesta en autos.
De tal modo, ordenó la clausura definitiva del local
o establecimiento comercial y dispuso la prohibición
para que se instale y/o funcione en el futuro en dicho
inmueble el mismo establecimiento o local comercial
u otro de similares características, o que preste
servicios recreativos con actividades incómodas
dentro de las que se incluye confiterías bailables,
bares, discotecas, cafeterías y restaurantes con
música y/o manifestaciones artísticas, en función
de la normativa aplicable en la materia vigente a la
fecha de la emisión de la sentencia, fijando un plazo
de diez días desde que el pronunciamiento quede
firme para que se proceda a la clausura dispuesta.
Agregó, además, que aún cuando no se encontrara
legislación que prohibiera el desarrollo de la actividad,
o no estuviese reglamentada, debe cesar si provoca
daños a terceros, al no poder ampararse en la ley el
ejercicio de un derecho que solo puede ejercerse de
modo regular (art. 502 y art. 1071 del Código Civil).
Coincidió con los actores en punto a que los derechos
lesionados y/o vulnerados debían ser analizados
desde la óptica del derecho ambiental o urbanoambiental, ya que toda actividad susceptible de
empobrecer sustancialmente la calidad de vida de
cualquier persona o comunidad debe ser prevenida o
disuadida, y en el caso que ocasione algún daño esta
actividad debe cesar.
La Cámara de Apelación interviniente hizo lugar
a los recursos de apelación interpuestos por la
Municipalidad demandada y por el tercero, revocando
la sentencia de primera instancia.
Además de considerar no acreditados los
presupuestos del amparo (lesión o amenaza
inminente proveniente de una infracción jurídica de
manifiesta evidencia), y que el impacto perjudicial,
que las molestias ocasionaban no podía ser objeto de
encuadre en materia ambiental ya que su incidencia
general era escasa. Y además no le reconoció a los
vecinos la legitimación colectiva.
Basado en la doctrina legal de la Corte provincial,
resuelve el conflicto suscitado sostienendo que se
trata de un caso urbano ambiental, de legitimación
colectiva, que además involucra el derecho a la
salud. Expresamente argumenta en relación a la
legitimación de los vecinos para promover la acción.
Plantean la cuestión como “amparo ambiental” o
“urbano-ambiental”, invocando lo dispuesto por los
arts. 41 y 43 de la Constitución nacional; 28 y 20 de la
Constitución provincial y ley 25.675.
El bien jurídico tutelado por el derecho ambiental es la
calidad de vida, que comprende el ambiente cultural
humano. Al respecto afirma que el urbanismo forma
parte del ambiente en la medida que establece la
preservación no sólo del patrimonio natural sino
también del cultural. Su defensa, entonces, es un
caso de interés colectivo e integracional que también
involucra el derecho de particulares; de ahí que se
trate de una materia en donde gravita la defensa
de intereses colectivos, sin perjuicio de los derechos
privados que también confluyen.
Al respecto la Suprema Corte ha expresado en otros
37
casos que la vigencia de la sustentabilidad ambiental
se despliega en entornos urbanos, de modo que
la protección del ambiente no puede ceñirse a la
protección de la fauna en peligro, la atmósfera, los
cursos de agua o los paisajes sensibles, sino que debe
considerarse en términos estrictamente urbanísticos;
por ello las regulaciones de las ciudades, y las políticas
urbanas se “ambientalizan”38. Es definitiva existe
una imbricación entre los instrumentos de cuño
ambiental y las normas de vertiente territorial que
encauzan la gestión urbanística, con lazos antiguos
y recientes expresiones (v. gr. arts. 8 inc. 1 y 10, ley
25.675).
En definitiva, la Corte expresa, que a partir de los arts.
41 de la Constitución nacional y 28 de la Constitución
provincial, se despliegan contenidos tuitivos que
alcanzan al ambiente -en relación inescindible con
la salud- determinando la regulación urbanística en
procura del logro y protección de la calidad de vida
de la población. La transgresión a tales regulaciones
repercute normalmente sobre derechos de incidencia
colectiva en general y encuentra su cauce corrector a
través de las normas y principios que rigen la materia
ambiental.
37 Causa B. 64.464, “Dougherty”, sent. de 31-III-2004.
38 El fallo de la Corte cita la siguiente doctrina: Morand Deviller,
Jacqueline, “Los «grandes principios» del derecho del ambiente y del
derecho del urbanismo” en Rev. de Derecho Administrativo, Bs. As., tº
2002-483; Martín Mateo, R., “Tratado de Derecho Ambiental”, Madrid,
1991, tº I, pág. 277 y ss.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Como vemos, el fallo resuelve protegiendo el
bien jurídico tutelado por el derecho ambiental,
la calidad de vida, que comprende el ambiente
cultural humano. En este sentido, se entiende que
el urbanismo forma parte del ambiente en la medida
que establece la preservación no sólo del patrimonio
natural sino también del cultural de una comunidad.
2.3. Dougherty y la Evaluación Ambiental para
Grandes Emprendimientos 39 (2004).
En este caso el fallo la SCJBA decide por un amparo
interpuesto por vecinos de un barrio de la ciudad
de La Plata que alegan se verán afectados por la
instalación de una terminal de transporte público.
El fundamento, inicialmente, encuentra sustento
en la falta de información a los vecinos respecto del
procedimiento de aprobación del proyecto.
Los actores, invocando su condición de vecinos
del «Barrio Hipódromo» de la Ciudad de La
Plata, promueven una acción de amparo contra
la Municipalidad de La Plata por la omisión de
brindar información respecto de una obra que, a la
fecha de la presentación inicial, se afirmaba estar
en ejecución por el municipio en un predio con
destino de «parador» de micros. Adicionalmente,
expresan su oposición a la ejecución de los trabajos,
solicitando se condene al municipio a abstenerse de
realizar en tal inmueble cualquier tipo de actividad
o prestación de servicios, incluida la localización del
citado «parador», por cuanto tal emprendimiento
incidiría negativamente en la zona, y no se habían
cumplido con los recaudos legales que entienden
exigibles para su establecimiento (evaluación de
impacto ambiental y declaración consecuente).
El cuestionamiento, en lo esencial, refiere a la
actitud de la municipalidad que omitió brindar
información ambiental acerca de unos trabajos que
estaba ejecutando en el predio. Se reclamaba el
cumplimiento de la obligación informativa basada en
los arts. 41 y 43 de la Constitución nacional, 20, ap.
2º y 28 de la Constitución de la Provincia y 16, primer
párrafo y 26 de la ley provincial 11.723; y también para
evitar la instalación de la terminal de micros.
Los actores sostienen que la realización de unos
trabajos y actividades como los que motivan el
pleito, deben estar precedidos por -y contar conuna evaluación de impacto ambiental, sin la cual no
podrían ingresar a la etapa de ejecución. Consideran
como elementos jurídicamente valiosos a resguardar
39 SCBA LP B 64464 S 31/03/2004 Juez SORIA (SD) Dougherty, Cristian y otros c/Municipalidad de La Plata s/Amparo
en la especie la seguridad vial, las características del
barrio, así como la protección contra contaminación
acústica y la polución del aire.
Con posterioridad, los reclamantes denunciaron
como «hecho nuevo» que el día 8 de noviembre
de 2002 se materializó la concentración de micros
del Sistema Urbano Automotor en el «parador»
y la incesante circulación por las calles del «Barrio
Hipódromo».
Los actores fundamentan su reclamo en la
aplicabilidad al caso del Código de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo 40; de cuyas disposiciones,
que individualizan, extraen los deberes de hacer que
entienden ha incumplido la autoridad demandada.
La Municipalidad de La Plata objeta la admisibilidad
de la pretensión sobre la base de reputarla
extemporánea, de sostener la inidoneidad de la vía
y de controvertir la legitimación de los accionantes;
para luego exponer su posición acerca del fondo del
asunto.
Al respecto manifiesta que en el expediente
administrativo se encuentra acreditada la
realización de los informes ambientales pertinentes,
referidos al denominado “Centro de Transferencia
Multimodal - Estación Ferroautomotor”. Explica
que la cabecera de transporte cuestionada no
importa una obra o emprendimiento definitivos,
sino una decisión provisoria y parcial. Agrega que el
debate ha de centrarse en el marco de la Ordenanza
9231, que rige precisamente para aquellas obras no
incluidas en la ley 11.723.
La municipalidad sostiene que se trata de un terreno
de propiedad privada que siempre estuvo afectado
a Ferrocarriles Argentinos y que está actuando en
materia que es propia de su competencia conforme lo
establecido en la Ley Orgánica de las Municipalidades,
las ordenanzas de transporte y su reglamentación.
Considera que lo único que podría llegar a agraviar a
los vecinos actores es el destino a que está afectado
el inmueble, es decir, estrictamente la circulación de
micros por la zona y su ingreso al mismo.
La Suprema Corte al analizar los hechos y el derecho
invocado sostiene:
a. En primer lugar haciendo lugar a la legitimación
de los actores para iniciar este proceso, ya que en
materias como las que se discuten y en tanto exista
una «controversia», el sujeto activo de la pretensión
debe admitirse con flexibilidad y amplitud, no
40 cfr. Boletín municipal de fecha 2-I-2001; y www.laplata.gov.ar
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
sólo por virtud del principio de accesibilidad
jurisdiccional (art. 15, Const. Pcial.), sino porque
la experiencia jurídica muestra que los conflictos
urbano-ambientales involucran normalmente tanto
a quienes dan testimonio de un menoscabo en sus
derechos individuales, como a quienes, formalmente
agrupados o no, enarbolan la afectación de intereses
pluriindividuales, colectivos o de incidencia colectiva
en general 41 .
Las personas domiciliadas en la «zona de influencia»
del emprendimiento organizado por el municipio,
tienen suficiente interés para accionar como tales,
dada su calidad de domiciliados en un preciso enclave
barrial42, que linda con el emprendimiento para el
servicio de transporte local.
b. Por otra parte se verifica un vicio que es la falta
de una Evaluación de Impacto Ambiental. La elusión
de este procedimiento esencial (arg. art. 103, Ord.
Gral. 267/1980) quebranta la juridicidad urbanoambiental local, que fuera regulada por el propio
municipio en sus normas de planificación territorial,
uso y gestión del suelo, al tiempo que afecta a los
reclamantes al privarlos de un instrumento esencial
para, llegado el caso, hacer valer sus derechos a gozar
de un ambiente sano (arts. 41, Constitución nacional
y 28, Constitución provincial).
c. Tal cual sucede en otros campos, en esta materia
el incremento de las regulaciones limita los espacios
de discrecionalidad del Estado. En consecuencia, la
decisión de encarar una obra o un servicio públicos,
aunque no se altere cierto arbitrio contingente de
la Administración, comportan determinaciones
enmarcadas en el interés general urbano-ambiental
de la sociedad -que el Estado, lato sensu, debe
satisfacer (arg. arts. 41, C.N.; 28, Const. Pcial.)- y por
normas y planes urbanísticos43.
Asimismo sostiene que los criterios genéricos
de protección del ambiente y utilización racional
del suelo, (arts. 41, C.N. y 28, Const. Pcial.) al
especificarse en disposiciones provinciales y locales,
son de trascendental importancia a la hora de
evaluar la realización de proyectos públicos, ya que
reduce la «escala de incertidumbre» sobre el impacto
41 Arts. 43, segundo párrafo, C.N.; 20 inc. 2º, Const. Pcial.; cfr. causas
I. 3203, “Rivas”; res. de fecha 20-VIII-2003; v. mi voto en I. 2162,
“Fernández”, sent. de 23-XII-2003
42 Doct. causas B. 65.269, “Asociación Civil Ambiente Sur”, res. del 19III-2003 y B. 65.158, “Burgués”, cit.
43 Doct. cfr. Mazzarelli, V., “Fondamenti di Diritto Urbanístico”, Roma,
1996, p. 122 y ss.
que tales actuaciones pueden generar 44, se trate de
obras estatales o de particulares.
d. Al analizar la conducta de la demandada refiere a
que el caso se encuentra comprendido en los términos
del art. 105 inc. g) de la Ordenanza 9231 “Transportes
y Comunicación” (“usos destinados a actividades cuyo
fin principal es el transporte de personas u objetos”),
en el apartado 4), que apunta a los “Servicios de
Transporte con actividades incómodas” (esto es, los
que “... presentan riesgos de contaminación, molestias
y/o peligro a causa de su extensión, impacto en el
medio a localizarse. Incluye terminales de líneas de
transporte colectivo local...”).
Con arreglo a dicha Ordenanza 9231, el predio se
enmarca en una Zona de Usos Específicos (art. 31º)
destinada a la localización de funciones relativas
al transporte. La actividad llevada a cabo en el
«parador» no entraña entonces un «uso prohibido»
para dicha zona (arg. arts. 94, Ord. cit.); más
aún, reviste una compatibilidad apreciable con la
calificación urbanística asignada al predio.
Por lo tanto no es posible descalificar el
emprendimiento desde el punto de vista de la
zonificación según usos vigente, dado por el
ordenamiento integral de la Ordenanza 9231- debido
a que el emplazamiento escogido por la comuna se
encuadra en esos usos.
Sin embargo se cuestiona el modo como ha sido
concretada la decisión de implantar el «parador»,
respecto al diseño de los trabajos, el diagrama del
servicio de transporte, y también respecto a los
impactos generados. Además las limitaciones al
procedimiento que el municipio ha utilizado.
En este último aspecto se encuentra el mayor déficit
en el actuar municipal. El procedimiento establecido
involucra los “... estudios y procedimientos técnicos
y científicos destinados a identificar, interpretar,
valorar y comunicar las consecuencias o efectos de
acciones o proyectos públicos o privados, así como
de prevenir y mitigar aquellos impactos que puedan
causar al equilibrio ecológico, al mantenimiento de
la calidad de vida y a la preservación de los recursos
naturales y patrimonio cultural” (art. 412, Ord. cit.)
Incluso el régimen local aplicable contempla
supuestos «de bajo impacto», en los cuales promueve
la realización de la Evaluación de Impacto Ambiental,
aun cuando se tratare de emprendimientos que no
44 cfr. Pérez Moreno, Alfonso, “La primacía de la protección del medio
ambiente en la ordenación de las obras públicas”, en A.V., “XI Congreso
Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo”, Barcelona,
1998, ps. 395, 399
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
están previstos “en forma exhaustiva en la presente
ordenanza”, siempre que mediaren “circunstancias
especiales”, o una solicitud “... de los ciudadanos”
(art. 414, tercer párrafo, Ord. 9231).
En base a estos argumentos la sentencia
resuelve hacer lugar parcialmente a la acción de
amparo deducida, declarar la ilegitimidad de la
omisión incurrida por la demandada y ordenar al
Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de
La Plata que, en el término de veinticuatro horas
de notificada la sentencia del Tribunal, inicie las
actividades necesarias para efectuar una evaluación
de impacto ambiental según lo dispuesto por la
Ordenanza 9231,correspondiente al «parador»
de ómnibus del sistema municipal de transporte
sito en el predio de las calles 115 entre las de 39 y
41,actuación que deberá concluir en la forma prevista
en el art. 417 de la citada ordenanza, en un plazo no
mayor de sesenta días, y realizarse con arreglo a
dicha normativa local y a los principios emergentes
de la ley 25.675 (arts. 41 y 43, Constitución nacional;
20 inc. 2º, 28 y concs., Constitución provincial; 1, 2,
15 y concs., ley 7166; 1, 4, 8 incs. 1 y 2, 11 y concs.,
ley 25.675; 5º, inc. b, 77, ley 11.723; 103, Ordenanza
General 267/1980; 1, 2, 3, 4, 5, 31, 105 inc. g.4, 350,
351, 412, 414, 416, 417 y concs., Ordenanza 9231).
2.4. Bargo y la Desvalorización por Cambio de
Uso 45 (2000)
En este caso vecinos de la ciudad de Mar del Plata
se oponen a la instalación de un colegio secundario
sobre un predio adquirido por la Universidad de
dicha ciudad, al cual la Municipalidad le ha otorgado
indicadores de uso específicos, modificando la
Ordenanza que prohibía dicho uso. Alegan que dicha
actividad desvalorizará sus propiedades.
Los actores invocan su calidad de vecinos linderos
del predio adquirido por la Universidad de Mar del
Plata para la instalación de un colegio secundario.
Promueven esta acción pretendiendo la declaración
de inconstitucionalidad de la Ordenanza nº 7.758 del
24 de mayo de 1990 de la Municipalidad de General
Pueyrredón. La Ordenanza fija “normas particulares
para el predio propiedad de la Universidad Nacional
de Mar del Plata, desafectándose ésta del Distrito
R 7 y afectándose el polígono resultante de su
unificación como Distrito USE nº 7 (art. 1ro.)”.
45 SCBA LP I 1490 S 05/07/2000 Juez GHIONE (SD). Bargo, Jorge Antonio
y otros c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/Inconstitucionalidad
de la Ordenanza 7757. Publicación: DJBA 159, 70
El interés que motiva la presentación de los
vecinos, es la desvalorización de sus inmuebles
como consecuencia de la construcción del colegio,
así como las molestias y padecimientos morales
que provocará la actividad del mismo que, afirman,
contraría las normas de uso del suelo anteriores a la
Ordenanza cuestionada.
La fundamentación de su reclamo la realizan
alegando una vulneración de sus derechos de
propiedad e igualdad ante la ley amparados por los
preceptos de la Constitución Provincial. Entienden
que sus inmuebles sufrirán una desvalorización
alarmante en razón de la construcción del colegio,
aunque en el proceso no persiguen reparación
patrimonial.
Los principales argumentos que sostienen son:
1)El predio de la Universidad se ubica en un Distrito
de zonificación, en el cual la educación secundaria es
un uso no permitido; que aunque por la superficie
de la parcela se podrían dictar normas urbanísticas
particulares, no se pueden modificar los usos
permitidos según la normativa vigente.
2)Que han abonado altas sumas al adquirir sus
propiedades en la zona debido a las características
y condiciones determinadas por el Código de
Ordenamiento Territorial, ya que la totalidad de las
edificaciones son chalets residenciales y que el barrio
se caracteriza por ser una verdadera reserva natural,
existiendo en el terreno en cuestión gran variedad de
plantas de incalculable valor;
3)La Ordenanza cuestionada -dictada especialmente
para la Universidad- viola dicho Código de
Ordenamiento Territorial, estableciendo un uso
del suelo que sigue estando prohibido para la
generalidad de los habitantes de la ciudad;
4)Que el derecho sobre los inmuebles estaba
conformado por elementos concretos que
determinaban un valor que se pierde con la
construcción del colegio;
5)Que, en consecuencia, la Ordenanza impugnada
tendría que haber contemplado una causal de
utilidad pública y la indemnización consecuente;
6)Que con igual criterio que dicha norma, el día de
mañana podría autorizarse en el centro de la ciudad
el funcionamiento de otras actividades igualmente
perjudiciales (un establo o fábrica de harina de
pesca);
7)Que se viola el principio de igualdad porque la
controvertida Ordenanza sólo beneficia a un sujeto
particular (Universidad Nacional de Mar del Plata) y
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
que distinto hubiese sido si se hubiesen cambiado
los lineamientos de todo el barrio;
La Municipalidad del Partido de General Pueyrredón
contestó que aunque los intereses invocados por
los actores puedan ser atendibles desde una óptica
absolutamente individualista, no lo son desde el
interés social de la comunidad a cuya satisfacción
apunta la construcción de un colegio público
secundario en un distrito con carencias notorias
en ese sentido. Por lo que el interés social es
preeminente sobre el particular.
Rechaza que la Ordenanza implique una violación
de los derechos, libertades y garantías que la
Constitución provincial otorga, y que fue dictada en
uso de expresas facultades que el plexo normativo
confiere. Por lo que la pretensión de los actores acerca
de la declaración de utilidad pública e indemnización
consecuente resulta inadmisible por no ser aplicable
la expropiación en este caso, ya que no se ha privado a
los actores del derecho de propiedad, por el contrario
se ha reglamentado su ejercicio en beneficio de la
satisfacción de un interés general y no de un sujeto
privado.
El tribunal encuadra su pronunciamiento en el que se
analizará si, la modificación de una Ordenanza que
estableció en un inmueble de la Universidad Nacional
de Mar del Plata una modificación de los indicadores
urbanísticos y autorizó usos no permitidos -colegio
secundario y derivados- en zona residencial, lesiona
el derecho de propiedad de los actores, que son
vecinos del mencionado inmueble.
En consecuencia, la Corte decidirá si la permisión
singular de un uso prohibido a que estaba sujeta
una zona transgrede el derecho de propiedad de los
vecinos de la misma.
Expresa la Corte que se trata de una colisión entre
el interés personal e individual de los demandantes
relacionado a conservar el ejercicio del derecho
de propiedad sobre sus inmuebles en las mismas
condiciones derivadas de los usos permitidos y
prohibidos en la zona residencial donde aquéllos
se encuentran y el interés general que se ve
comprometido con la instalación de un colegio. La
liberación del uso prohibido en favor de un tercero
imprime cambios en las condiciones urbanas,
ya que la construcción y funcionamiento de un
establecimiento educativo en la zona residencial
puede provocar, modificaciones en las características
estéticas, funcionales y hábitos del lugar, calidad de
vida, etc.
La Corte sostiene que esas molestias no desnaturalizan
ni afectan de modo sustancial e inconstitucional los
derechos de los actores, a pesar de que ese cambio
en la situación configurada pueda traducirse en la
eventual minusvalía de sus inmuebles.
El pronunciamiento afirma que la propiedad tiene un
carácter no absoluto el cual que supone la legitimidad
de ciertas limitaciones, por ejemplo las derivadas de
la Ordenanza municipal cuestionada. Esta Ordenanza
municipal exhibe una motivación atinente en forma
directa a la satisfacción del interés colectivo.
La disminución del valor venal de los inmuebles
derivados del funcionamiento cercano de una
Escuela, es una circunstancia que no determina
violación a la propiedad, sino que es la eventual
consecuencia de la decisión municipal.
Por lo tanto el fallo aborda el análisis para determinar
si las limitaciones al derecho de propiedad que
derivan de la Ordenanza, para los demandantes son
ajustadas o no al alcance con que la Constitución
garantiza dicho derecho.
Al respecto sostiene que el derecho de propiedad
no es absoluto sino que está sujeto a las leyes que
reglamentan su ejercicio (arts. 14 y 17, Constitución
nacional; 11 y 31, Constitución provincial; 2611,
Código Civil).
En la reglamentación municipal sobre ordenamiento
territorial y uso del suelo en la zona se incluyó la
posibilidad de establecer excepciones a los usos
permitidos. Se contemplan como casos particulares
los usos especiales o no previstos y los referidos
a culto, cultura o esparcimiento de duración
temporaria e intereses turísticos así como los usos
administrativos y de gobierno, sociales, políticos,
de servicios públicos, defensa, seguridad, sanidad,
educación y zonas y usos de estudios, los que
podrán ser propuestas a consideración y resolución
al Concejo Deliberante por el Departamento
Ejecutivo previo informe de los organismos técnicos
correspondientes.
La Corte destaca que el uso autorizado -colegio
público secundario- representa la satisfacción
directa del interés colectivo y no se trata de una
actividad perjudicial, nociva, peligrosa o que en sí
misma afecte el medio ambiente o ponga en riesgo
la vida o salud de los habitantes.
Además la autorización destinada al funcionamiento
de un colegio público secundario, encuadra en las
finalidades de interés colectivo que la comuna debe
atender encuadradas en los conceptos de “cultura” y
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
“educación”.
En definitiva, los demandantes no han logrado
demostrar que la controvertida Ordenanza municipal
lesione garantías y derechos constitucionales que
den sustento para descalificarla por tal motivo,
razón por la cual la pretensión por ellos sometida a
juzgamiento no puede prosperar.
2.5. Fundación Biósfera y la Progresividad del
46
Derecho Urbano-Ambiental (2011)
Las organizaciones no gubernamentales “Fundación
Biósfera”, asociación civil “Hoja de Tilo” y asociación
civil “Nuevo Ambiente” promueven demanda
originaria de inconstitucionalidad en relación a la
Ordenanza de la Municipalidad de La Plata, que
establece un nuevo ordenamiento territorial y regula
el uso del suelo en el partido de La Plata.
Sostienen que este nuevo ordenamiento vulnera
los artículos 16, 31 y 41 de la Constitución Nacional,
11, 28, 38, 41 y 44 de la Constitución de la Provincia
y disposiciones de tratados internacionales de
jerarquía constitucional, motivo por el cual solicitan
que el Tribunal declare su inconstitucionalidad en
forma total y con efectos erga omnes, restableciendo
la vigencia del anterior régimen.
Las entidades reclamantes sostienen que la aplicación
de los parámetros urbanísticos de la nueva ordenanza,
que autoriza la construcción de edificaciones de
mayor altura, una mayor densidad y ocupación del
suelo y establece premios de volumetría en predios
de menor superficie, sin prever la necesaria dotación
de servicios básicos, equipamiento e infraestructura,
afectará indefectiblemente la morfología urbana
que caracteriza a la ciudad de La Plata.
También cuestionan que la ordenanza fue
sancionada sin la elaboración de un estudio de
impacto ambiental y sin la previa participación
ciudadana que exigía el régimen que éste vino a
derogar. Por lo que su aprobación lesiona el derecho
constitucional al vivir en un ambiente sano.
El planteo de los demandantes sostiene que el
principio de igualdad ante la ley se ve afectado por la
ordenanza en cuestión, pues mediante la aplicación
de los indicadores urbanísticos que contiene, algunos
inmuebles adquieren un valor máximo, mientras
otros en contrapartida ven el suyo disminuido sin
justificación razonable alguna.
Por otra parte plantean que el derecho a vivir en un
46 SCBA LP I 71446 I 24/05/2011 Fundación Biósfera y otros c/Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad Ordenanza 10.703
ambiente sano y equilibrado y a gozar del patrimonio
natural y cultural, se ve afectado por la derogación
de las normas y medidas operativas que establecían
protecciones urbanísticas efectivas en relación a
ciertos inmuebles considerados anteriormente
valiosos desde el punto de vista arquitectónico y
cultural han sido derogadas sin que se establezca
en su reemplazo ningún otro régimen tuitivo y
que los indicadores urbanísticos de este nuevo
ordenamiento autorizan, en última instancia, un
uso más intensivo del suelo en el área del casco
fundacional de la ciudad.
El Tribunal sostiene que la modificación de normas
generales de regulación pueden comprometer
negativamente el uso racional del suelo o la
sostenibilidad del crecimiento urbanístico y edilicio
o lesionarse el patrimonio histórico, arquitectónico o
cultural de la ciudad, todo lo cual afectaría el interés
público implicado en la tutela constitucional del
ambiente (arts. 41, C.N.; 28 Const. Pcial.)
Desentenderse de los efectos que sobre el ambiente
urbano y el patrimonio cultural pueda provocar la
iniciativa de reformas normativas estaría reñido con
el principio de progresividad vigente en esta materia
(art. 4, ley 25.675; CSJN, Fallos 329:2316) que, al
tiempo que procura la mejora gradual de los bienes
ambientales supone que los estándares de protección
vigentes o actualmente logrados, no sean sustituidos
por otros, inferiores u ostensiblemente ineficaces.
En este sentido, mantiene la vigencia de los principios
preventivo y precautorio, de aplicación al ámbito
47
normativo urbano ambiental , justifica la medida
cautelar requerida, en tanto que el cotejo entre el
régimen que se procura abrogar y el contemplado
por la disposición local cuestionada evidencia prima
facie el abandono de ciertas determinaciones e
48
indicadores urbanísticos tutelares y su reemplazo
por otras variables 49, que sólo parecen tender a una
mayor edificabilidad y densidad poblacional, provoca
verosímilmente un potencial riesgo de afectación a
la estructura general de la ciudad y a su capacidad
47 cfr. causas B. 64.464, “Dougherty”, cit.; I. 68.714, “Filón”, cit.
48 v.gr. en materia de preservación, los que reglaban los arts. 276 a 334
de la Ordenanza 9231/2000; en materia de intensidad de ocupación,
los que fijaban límites a la densidad por medio de la determinación de
unidades funcionales, como también los valores FOT y FOS promedio
en las áreas centrales y en general en todo el partido.
49 v.gr. las genéricas sobre preservación de los arts. 134 a 160, o bien,
en cuanto a la intensidad de utilización del suelo, los factores de
corrección previstos en los arts. 57, 59 inc. “e”, 233 a 237, entre otros,
de la Ordenanza 10703/2010.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
de soporte en términos de servicios de los distritos
centrales, como también a los reconocidos valores
públicos que posee el casco fundacional de La Plata,
conforme surge de su condición de bien de interés
histórico nacional, en la tipología de centro histórico
(art. 1º, Decreto PEN 1308/99).
El tribunal supremo decreta la suspensión de
los efectos de la Ordenanza 10703/2010 de
la Municipalidad de La Plata. Ordena al señor
Gobernador de la Provincia de Buenos Aires que
se abstenga de dictar o, en su caso, publicar, el
acto administrativo aprobatorio de la Ordenanza
10703/2010 de la Municipalidad de La Plata.
2.6. Filón y la Participación Ciudadana para
Grandes Emprendimientos 50 (2007)
En este caso se promueve acción de
inconstitucionalidad contra una Ordenanza aprobada
por el Municipio de Vicente López que autoriza un
emprendimiento urbanístico en terrenos colindantes
al Puerto de Olivos.
El emprendimiento es un desarrollo inmobiliario
consistente en la construcción de un hotel, un
complejo habitacional, un paseo comercial, centro
de eventos y convenciones, oficinas, un centro
cultural, exposiciones, y áreas de paseos públicos y
semipúblicos.
El emprendimiento contenía en su proyecto valores
de altura que excedían los valores y número de
pisos autorizados en el Código de Ordenamiento
Urbano local.
El demandante sostiene que la ordenanza,
no obstante referirse a un predio específico
ubicado en el barrio de Olivos, genera efectos de
incidencia general. Entiende que la medida altera,
injustificadamente, las reglas generales de la
reglamentación municipal51 , y que viola el derecho
al medio ambiente sano. En tal sentido, indica que
un emprendimiento como el que se autoriza, dado
el gran movimiento de personas y bienes que el
desarrollo habilitado generará, provocará un seguro
impacto negativo en el vecindario de Vicente López.
Asimismo, aduce que concurre una infracción al
artículo 11 de la Constitución provincial, toda vez que
la ordenanza referida instituye una excepción en
exclusivo beneficio del titular del predio.
50 SCBA LP I 68174 I 18/04/2007 Filón, Andrés Roberto c/ Municipalidad de Vicente López s/inconstitucionalidad ordenanza 20665/04 y
sus anexos.
51 Ordenanza nº 14.510.
Se requiere de la Corte la suspensión de los efectos
de la ordenanza.
Tampoco fue sometido, en tanto normativa de
excepción, a una instancia de información y consulta
públicas, tanto respecto del tipo de actividades
cuyo desarrollo se habilitaba como en cuanto a la
incidencia sobre el ambiente, tal como lo demanda
el adecuado cumplimiento de los principios que
resultan de el artículo 28 de la Constitución Provincial
(en conc. Arts. 20 de la ley 25.675, 18 in fine de la ley
11.723; 2 incs. “e” y “f” del Decreto-ley 8.912/77).
Sobre esta situación la Corte provincial define que
si bien no está vedado al Municipio adecuar sus
normas urbanísticas en función de nuevas decisiones
públicas incluso a propuesta de particulares, ello
supone un examen y justificación razonables de
los cambios introducidos así como de los impactos
que ellos habrán de causar, extremos que, como se
ha visto, no han sido observados adecuadamente.
Estas falencias ponen objetivamente en riesgo
los derechos resultantes del citado artículo 28 de
la Constitución provincial, haciendo palpable la
necesidad de instrumentar medidas preventivas.
Por otra parte la ordenanza impugnada, en cuanto
implica la realización de una obra de envergadura
que se aparta del esquema general vigente en
materia urbano-ambiental en el Municipio, existente
al tiempo de su dictado, genera un beneficio
urbano diferencial no suficientemente sustentado
por razones de interés público, lo que prima facie
trasunta un quiebre del principio de igualdad jurídica
(Art. 11, Const. Pcial.).
Ahora bien, tratándose del posible gravamen o
afectación al entorno urbano de un vecindario
aquella ponderación debe efectuarse a la luz de
los principios preventivo y precautorio, propios de
la materia ambiental, ínsitos en la cláusula del art.
28 de la Constitución de la Provincia y consagrados
expresamente en el Art. 4 ley 25.675. Precisamente,
en función de ellos, dados la dimensión de la
intervención autorizada, la ausencia de adecuada
expedición de una declaración de impacto, así como
la falta de información y debate ciudadanos, aparece
configurado un cuadro objetivo de riesgo urbanoambiental que, en principio, subsume el caso en
los términos del art. 230 inc. 2, del Código ritual,
justificando el otorgamiento de una tutela cautelar.
Por ello, el Tribunal resuelve hacer lugar al planteo
cautelar, ordenando a la Municipalidad de Vicente
López que suspenda todos los efectos de la
Ordenanza cuestionada.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
2.7.- B.,A.F. y la Operatividad Derivada de los
Derechos Humanos 52 (2013)
El caso trata sobre un reclamo iniciado por una madre
de cinco hijos, casada con una persona desocupada,
que se encuentra en situación crítica por carencia de
posibilidades de brindar alimentos y vivienda a sus
hijos. El lugar que ocupa en la actualidad pertenece a
un tercero, quién lo ha cedido en carácter de préstamo,
y la actualidad este exige la restitución del mismo.
Inicia una acción de amparo contra la Municipalidad
de La Plata y contra el Estado Provincial para procurar
dar solución a ese problema acuciante.
En primera instancia es rechaza la pretensión y
luego la Cámara de Apelación en lo Contencioso
Administrativo de La Plata confirmó, por mayoría, la
sentencia de primera instancia que rechazó la acción
de amparo interpuesta, mediante la cual, como se
adelantó, pretendía la provisión de una vivienda
digna para su grupo familiar y una renta básica por
cada hijo.
Una cuestión preliminar que el fallo considera
refiere a la viabilidad de recurso procesal utilizado
para realizar el reclamo, al cual nos referiremos
brevemente.
La señora demandante interpone un recurso
extraordinario, sosteniendo que la sentencia de la
Cámara vulnera normas constitucionales y legales,
a saber: la Declaración Americana de Derechos
Humanos (arts. I, II, VI, VII, XI, XII, XVI, XVIII, XXIII); la
Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1,
2.1, 3, 7, 8, 10, 17.1, 22 y 25); la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (preámbulo y arts. 1, 4, 5,
11.1, 17.1, 19, 24, 25.1, 26 y 29.1); el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (arts.
10 1.2.3., 11 y 12); el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (arts. 3. a.b.c., 6, 23.1, 24.1 y 26);
la Convención sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer (arts. 1,
2, 3 y concs.); la Convención sobre los Derechos del
Niño (preámbulo y todo su articulado) y el Protocolo
de San Salvador (arts. 1, 3, 4, 5, 10.1, 2.f, 11.1, 12, 15 y
16); 14 bis, 19, 43 y 75 incs. 22 y 23 de la Constitución
nacional y 20 y 36 incs. 1, 2, 4, 7 y 8 de la Constitución
provincial; y finalmente los dispositivos legales de
protección de menores en el ámbito provincial, tal la
ley 13.298 y sus decretos reglamentarios 300/2005,
1558/2005 y 642/2003.
La Corte hace lugar a la procedencia del recurso
extraordinario deducido. Acepta que se ha violado
52 A-70138 “B., A. F. C/ Provincia De Buenos Aires S/ Amparo.
--Recurso Extraordinario De Inaplicabilidad De Ley-
los arts. 20 de la Constitución provincial y 43 de la
Constitución nacional. Además argumenta que el
Tribunal ha sostenido que el agotamiento de la
instancia administrativa no constituye un recaudo
de admisibilidad del proceso de amparo53
Entre las diferentes gestiones previas y de índole
administrativa que la demandante ha realizado, no
ha logrado obtener los beneficios de los programas
que atienden la emergencia habitacional dado
que sólo brinda materiales para la construcción de
viviendas o casillas prefabricadas, a quienes posean
titularidad de un lote por compra, cesión, donación
o adjudicación municipal, cuestión que en el caso no
sucede.
En definitiva se sostiene que el derecho a una
tutela judicial efectiva exige, que argumentaciones
relacionadas con competencias específicas de los
distintos departamentos del Estado puedan ser
oponibles como forma de evitar o retrasar el ejercicio
de un derecho.
En este sentido la Corte argumenta que la gravedad
del caso exige la adopción de medidas positivas para
superar las dificultades de la familia, y en ese orden,
la Constitución nacional, la provincial y los tratados
internacionales aplicables contienen cláusulas
específicas que resguardan un nivel adecuado de
vida, tendiente a asegurar la salud, la alimentación,
la vivienda y el cuidado de los niños, ello según surge
de los arts. VII y XI de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre; 25 de la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre; 4 inc. 1 y 19 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(Pacto de San José de Costa Rica); 24 inc. 1 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 10, 11 y
12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; y 23 y 24 de la Convención
sobre los Derechos del Niño.
Asimismo expresa que corresponde al juez por
su especial situación dentro del orden jurídico
como guardián y curador del derecho, velar activa
y eficazmente por la aplicación de los mismos. Es
decir que “el contenido de estos tratados expresa
principios que deben ser actuados concretamente so
pena de quedar convertidos en una mera expresión
declamatoria, que más que afirmar, herirían la
conciencia y el valor intrínsecamente humano del
derecho.”
En consecuencia una alimentación adecuada y una
53conf. doct. causa B. 64.119, “Asociación de Personal Jerárquico y
Profesional de la Municipalidad de Morón, Hurlingham e Ituzaingó”,
sent. del 5-V-2010
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
vivienda digna están inseparablemente vinculadas a
la vida como sustrato ontológico de la personalidad y
son indispensables para el disfrute de otros derechos
humanos, e integran el derecho a un nivel de vida
adecuado, cómo base común de la convivencia
social.
Esto sobre todo si se trata del cuidado y atención
a menores de edad, que requieren de cuidados
especiales, su crecimiento en una familia, y en un
ambiente sano y adecuado para la formación y
expresión de su libertad.
La Corte ante el pedido concreto de la provisión
de una vivienda digna donde constituir un vínculo
familiar autónomo y de cobertura de las necesidades
básicas insatisfechas, y por entrar en juego los
54
derechos vinculados con la protección de la familia
; y la realización de los derechos de los niños
integrantes de la misma55 , juzga necesario que en
lo inmediato el Poder Administrador, revierta la
situación descripta, y asegure y promueva el respeto
a la persona humana.
Al efecto condena a la Provincia de Buenos Aires y a
la Municipalidad de La Plata a que, solidariamente,
provean en un plazo que no exceda de los 60 días,
una vivienda adecuada a la familia. Asimismo,
y hasta tanto se dé cumplimiento a la aludida
prestación, las demandadas deberán cubrir a su
exclusivo costo y dentro de las siguientes 48 horas
el alojamiento de los nombrados en una casa de
alquiler, hotel o complejo habitacional similar que
reúna las condiciones arriba explicitadas
A su vez ordena a la Provincia de Buenos Aires y la
Municipalidad de La Plata que incluyan a la señora
y su grupo familiar, en un régimen de subsidios
mensual que garantice un equivalente al monto
móvil del salario mínimo y vital, para satisfacer las
necesidades de supervivencia de su familia.
Cabe hacer referencia a consideraciones que realiza el
Dr. Soria en su voto, que sigue los lineamientos antes
54 arts. 14 bis, 16, 19, 28, 75 incs. 22 y 23 de la Constitución nacional; VI
de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 16
párr. 3, 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 2.2,
3, 6, 12, 18 y 27.2 de la Convención de los Derechos del Niño; 17, 19 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2.2, 10 párr. 1, parte
1 y 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales; 23 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
art. 36.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires)
55 art. VII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre; 25.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 2.2,
3, 6, 12, 18, 23, 24 y 27 de la Convención de los Derechos del Niño; 19
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2.2, 10.3 y 11.1
y 12 inc. a del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales; 24.1 del Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos;
36. 2 y 3 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
descriptos. Al respecto sostiene que el fallo de la
Cámara de Apelación descuidó valorar circunstancias
que era primordial tener presente, para adoptar
medidas positivas, inherentes a la vigencia de una
tutela efectiva de los derechos56 .
Agrega
que
las
prestaciones
estatales
correspondientes a la realización del derecho a la
vivienda, a la salud y a la alimentación, “dependen
del grado de desarrollo de la sociedad, del diseño
de políticas públicas y de las propias circunstancias
personales de quienes los demandan, extremos
que no pueden obviarse a la hora de encuadrar esta
problemática en el acotado marco de un proceso
judicial”. Aún así el reconocimiento de tales derechos
ha sido delineado por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación, que ha establecido la necesidad de
superar la idea que les asignaba un mero carácter
programático. Se sostiene que los preceptos
constitucionales que instituyen los derechos sociales
“poseen una “operatividad derivada”, en el sentido
de que si bien por su solo enunciado no confieren
a los ciudadanos una acción judicial para solicitar
su satisfacción57 , vinculan y obligan al Estado, al
tiempo que permiten a los jueces un escrutinio de
razonabilidad y los habilitan para disponer medidas
en casos extremos.”
Es decir que las competencias del Poder ejecutivo
para definir el contenido, modo y alcance de
las políticas, programas y en definitiva de las
prestaciones sociales básicas, no afecta la facultad
para efectuar reclamos judiciales, sobre todo
cuando se trata del acceso a bienes indispensables
otorgados de manera inequitativa. “La omisión
estatal en tal sentido (como también la ausencia
de políticas públicas formalizadas, evaluables y
sustentables, para reducir los niveles de exclusión
social), desconoce el contenido normativo mínimo
de aquellos mandatos o estándares constitucionales,
autoimpuestos por el Estado.”
Este es el marco jurídico en el que se sitúa el
sentenciante, más allá de la evaluación de las
políticas sociales, situando la intervención judicial en
procura de soluciones razonables, a considerarse en
el contexto de las circunstancias objetivas de cada
56 art. 15, Const. prov., doct. causa C. 96.280, sent. de 3-III-2010 y mi
voto en A. 70.717, “Portillo”, sent. de 14-VI-2010.
57La disposición de esta cita es de un caso de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación que adopta el mismo criterio para una madre en
situación de calle con hijos y uno de ellos discapacitado (ver CSJN Q.64.
XLVI., “Q. C., S. Y. c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo”,
sent. de 24-IV-2012, Cons. 11)
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
causa58 , que deben ser a favor de aquellas personas
que, por su grado de vulnerabilidad, requieren una
atención prioritaria o impostergable.
El goce efectivo de derechos, a la protección de la
familia y los menores, y a la vivienda son reconocidos
por la propia legislación nacional y provincial. Los
arts. 5, 33 y 35 de la ley 26.061 proveen concretas
reglas de prevalencia en la protección de niños y
adolescentes, los arts. 4, 6 y 7 de la ley 13.298, como
también la ley 10.592 que establece el régimen
para la tutela integral de la discapacidad. Respecto
al acceso a la vivienda digna, la ley 24.464, con
adhesión de la Provincia de Buenos Aires mediante
la ley 11.663, establece determinadas prioridades
en la selección de los adjudicatarios (art. 12 inc. e).
Se trata de sistemas de protección, claramente
orientados para atender a las personas en situación
crítica, que derivan de bases constitucionales (arts.
14 bis, 16, 28, 75 inc. 22 y 23, Const. nac.; 12 inc. 3º
y 36, Const. prov.; 2.1, 10, 11 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 17
y 19 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; 22 y 25 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, entre otros).
2.8. Picorelli y los Perímetros Protectorios de
Agroquímicos 59 (2014)
Se trata de un caso en que habitantes de la periferia
de Mar del Plata por sí y en representación de sus hijos
menores de edad promueven, demanda originaria
de inconstitucionalidad en relación a los artículos 19,
23, 27, 28 y 35 de la Ordenanza N° 21.296/2013 del
municipio de General Pueyrredón.
Sostienen que esta ordenanza vulnera los artículos
1, 5, 31, 33 y 41 de la Constitución Nacional, 10, 11, 12
incs. 1 y 3, 28, 36, 39 inc. 3, 56 y 57 de la Constitución
de la Provincia y disposiciones de tratados
internacionales de jerarquía constitucional, la Ley
General del ambiente 25.675, la Ley de Residuos
Peligrosos nº 24.051, la ley provincial 5965 -Ley de
protección a las fuentes de provisión y a los cursos y
cuerpos receptores de agua y a la atmósfera-, la Ley
11.723 -de Protección, Conservación, Mejoramiento.
En consecuencia que se ve afectada e impide el
goce efectivo de derechos individuales y colectivos,
colocando en alto riesgo la vida y la salud de niños,
adultos y ancianos.
58 arg. arts. 18 Const. nac. y 15, Const. prov.
59 SCBA. Picorelli Jorge Omar Y Otros C/Municipalidad De General
Pueyrredón S/ Inconst. Ord. Nº21.296
Los antecedentes normativos se encuentran en
una Ordenanza anterior que regulaba la actividad
agropecuaria y la aplicación de agroquímicos
estableciendo un radio de mil (1.000) metros a
partir del límite de las plantas urbanas o núcleos
poblacionales y en la totalidad de la planta urbana,
que prohibía la utilización de cualquier producto
químico y/o biológico de uso agropecuario y/o
forestal, en particular plaguicidas y/o fertilizantes.
Tampoco autorizaba el pasaje de aviones
fumigadores y el tránsito de maquinaria terrestre
cargada con productos químicos y/o biológicos de uso
agropecuario y/o forestal, en particular plaguicidas o
fertilizantes (inc. b); así como el descarte y abandono
en el ambiente terrestre, acuático y/o urbano de
envases de cualquier producto químico y/o biológico
de uso agropecuario y/o forestal, en particular
envases de plaguicidas y de cualquier otro elemento
usado en dichas operaciones en el área mencionada
en este artículo o fuera de ella (inc. c).
También disponía que dentro de la zona de seguridad
debía establecerse una barrera vegetal cuyo objetivo
sería impedir y/o disminuir el egreso descontrolado
de agroquímicos hacia barrios y/o zonas urbanas
aledañas.
Los demandantes argumentan que esa ordenanza
garantizaba eficazmente la protección y ejercicio
de diversos derechos consagrados por la
Constitución Nacional y en las leyes federales y
provinciales que reglamentan su ejercicio, tales
como la Ley General del Ambiente Nº25.675, Ley
Nacional de Residuos Peligrosos Nº 24.051, Ley
Provincial Nº 11.723, entre otras.
Posteriormente y ante esta regulación los productores
y cámaras empresariales solicitaron –mediante
nota 249- la derogación y/o modificación de dicha
Ordenanza antecedente, ya que consideraban que
esos requerimientos eran de imposible cumplimiento
para la producción agroalimentaria.
En los hechos luego de una audiencia pública realizada
en el Concejo Deliberante, se sancionó la nueva
Ordenanza que modificaba el régimen anterior, para
limitarla a la aplicación de determinados plaguicidas,
cuando la anterior prohibía de forma integral el uso
de cualquier producto químico y/o biológico de uso
agropecuario.
A su vez se suspende por el término de 150 días la
aplicación de los incs. 1 y 2 del art. 1 de la Ordenanza
anterior, lo que consideran un acto “groseramente
regresivo”, absolutamente discrecional, en violación
de una norma votada por el mismo cuerpo legislativo.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
En el tiempo de suspensión establecido en la norma,
la comunidad queda desprotegida al posibilitar la
Administración Pública Municipal las fumigaciones
con productos contaminantes, prohibiendo solamente
los pulverizadores autopropulsados en un radio de
doscientos metros (200 mts.) de centros urbanos,
cursos de agua, escuelas y centros de salud
La nueva norma delimita lo que denomina “Franja
Transicional Periurbana”, fijándola en el radio de
mil (1.000) metros a partir del límite de los núcleos
urbanos, lugar donde la mayoría de los reclamantes
viven y extraen agua para consuno y riego de cultivos.
También expresan que se elimina la zona de seguridad
prevista anteriormente para reducirla a 100 metros,
en lugar de los 1.000 metros que abarcaba.
La zona de amortiguamiento no tiene un fin
protectorio, por lo que las personas quedan
expuestas a ser rociados con venenos a pocos metros
de sus casas. Una leve derivación los hace pasibles
de absorber por vía cutánea o respiratoria estos
productos no elegidos, forzosa y violentamente
utilizados por un productor.
La Corte analiza el caso determinando que la
actual normativa que disminuyó notablemente
la protección otorgada por la primera ordenanza
citada y sus modificatorias. Asimismo cita que
las constancias obrantes en los expedientes
administrativos no surge que –antes del dictado de
la normativa cuestionada- se haya efectuado una
evaluación circunstanciada del impacto ambiental
y de los eventuales daños que pudieran causarse
sobre la salud de los habitantes.
Determina que los elementos de urgencia y
probabilidad de perjuicios graves concurren en
la litis, al disminuir el marco de protección legal,
relativizando los eventuales impactos en la población
expuesta a las fumigaciones, que quedarían con
probabilidades de sufrir un daño en su salud.
Enmarcándose entonces la pretensión en la materia
ambiental, pues se refiere a una norma que regula
una actividad antrópica que es potencialmente nociva
al entorno y a la salud de la población (fumigación
con agroquímicos en cercanías del ejido urbano), la
petición cautelar ha de ser decidida favorablemente60
, empero acotada en cuanto a los artículos 19, 23, 27 y
28 de la ordenanza 21.296/2013.
Por tal motivo se procedió a decretar la suspensión de
la excepción a la zonas de protección de agroquímicos,
hasta tanto se dicte sentencia definitiva en autos, de
60 Art. 4 de la ley 25.675; C.S.J.N. Fallos 333:1849; esta Corte causa
C.111.706 “D. J. E. F. s/ acción de amparo”, sent. de8-VIII-2012.
los arts. 19, 23, 27 y 28 de la Ordenanza 21.296/2013
de la Municipalidad de General Pueyrredón.
3.- Conclusiones
Como hemos visto, hay un largo espinel de
fundamentos jurisprudenciales de nuestros Mas
Altos Tribunales, que justifican la realización de
acciones estatales sobre los territorios, séan éstos
de dominio público o privado.
En todos los casos citados, se reconocen las
limitaciones a las propiedades privadas, tanto
por motivos de interés social como ambiental,
visualizándose integrado el derecho urbano y el
derecho ambiental.
También hemos visto como la gestión pública,
no siempre acertó con su accionar, obrando con
arbitrariedad u omitiendo normas que debía cumplir,
y que fueron evidenciadas por las acciones incluso
judiciales de la participación ciudadana.
No obstante ello, en la mayoría de los casos se han
ido avalando las facultades de ingerencia estatal
en los predios, sea que afecten sus ganancias, la
imposiciones de cesiones, la radicación y polución
ambiental, la imposición de evaluaciones de impacto
ambiental, la prohibición de usos, dictar norma por
predio, reducción de edificabilidades, limitaciones por
estética y decoro, los cambios de usos, la aprobación
municipal de localización para establecimientos de
utilidad publica y hasta hacer operativo el derecho a
la vivienda.
Habíamos iniciado nuestro recorrido, prometiendo
brindar una colección de jurisprudencia que otorgue
un semblante sobre las capacidades que los Estados
tienen en materia territorial y creemos haberlo
realizado.
Además de ser un instrumento útil para quienes
ejercen la función pública en materia territorial, este
trabajo también muestra las tendencias generales de
la jurisprudencia, lo cual otorga mayor previsibilidad
la momento de tomar decisiones y nos advierte
sobre algunas consecuencias.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Bibliografía
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Zuccherino, Ricardo. Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal. Ed. Depalma. Bs. As. 1992.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
2. LA GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO
EN LOS MUNICIPIOS DE LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Investigadores:
Jorge Arias Almonacid*
Alejandro M. Estevez**
Marcela Simondi***
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
*Jorge Arias Almonacid
Licenciado en Ciencia Política. Universidad de Buenos Aires (UBA).
Maestría de Diseño y Gestión de Políticas y Programas Sociales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
Diplomatura en Desarrollo Rural. FFLACSO.
Docente universitario (UBA, Universidad de la Matanza).
Docente del IPAP.
Consultor experto de la Unidad Ambiental y Social en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
**Alejandro M. Estevez
Licenciado en Ciencia Política. Universidad de Buenos Aires (UBA).
Magister en Administración Pública. UBA.
Doctorado en Ciencia Política. Universidad de Quebéc.
Asesor de la Subdirección General de RRHH, de la AFIP
Miembro del Consejo de Expertos en Gestión Pública.
Director de la Maestría en Administración Aplicada. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ).
Director de la Diplomatura en Gestión Judicial, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco.
Docente universitario (UBA, UNaM, UNLAM, UNR, UTDT, UCEMA, UNPSJB, IUIOG).
Docente del IPAP
Investigador en al UBA.
***Marcela Simondi
Abogado. Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA).
Magister en Administración Pública. UBA.
Especialista en Diseño de Programas de Cooperación Técnica Internacional. Universidad Nacional de Córdoba (UNC).
Docente del IPAP.
Consultor legal externo de la Subsecretaria de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Tabla de contenidos
Introducción....................................................................................................................3
Un acercamiento hacia las teorías de aprendizaje organizacional.........................................5
El proceso de descentralización de los años noventa y los municipios: ..........................................16
Análisis de la evidencia empírica
..............................................................................................20
¿Aprende la organización o la gente?...............................................................................................21
¿Cómo se capacita a los agentes? .....................................................................................................22
¿Enseñan algo las crisis?..................................................................................................................... 23
¿Qué rol cumple la planificación en el aprendizaje? ................................................................ 25
El dirigente que sabe enseñar ........................................................................................................... 26
La informatización como factor de aprendiza .........................................................................27
La relación entre el presupuesto y el aprendizaje organizacio .................................................... 29
Las normativas y el aprendizaje ..............................................................................................30
La cuestión de los valores o actitudes ante el aprendizaje ........................................................ 32
La cuestión de la coordinación horizontal y los aprendizaje ...................................................... 33
Conclusiones .................................................................................................................................... 35
Bibliografía ...................................................................................................................................... 38
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Introducción
Existe un debate de creciente importancia en las organizaciones públicas y privadas respecto de cuestionar
el conocimiento. ¿Aprenden las organizaciones o aprende la gente que trabaja en ellas? ¿Es transmisible la
experiencia de un grupo de la organización a otro? ¿Es el aprendizaje un proceso continuo o hay momentos
específicos en los que se produce? ¿Todos los grupos de la organización tienen capacidad de aprendizaje?
La problemática que planteamos, la gestión del conocimiento en las organizaciones públicas, es sumamente
relevante pues implica buscar las ideas en sus procesos o rutinas. Conocer cuando alguien aprende es
conocer cuando alguien cambia.
Por otra parte, consideramos que el nivel municipal, que ha sufrido profundos cambios a partir del proceso de
descentralización de políticas públicas ligado al conjunto de recomendaciones y condicionalidades impuestas
por varios organismos financieros multilaterales en el marco del llamado “Consenso de Washington” como
de los grandes cambios y demandas que generó la crisis del año 2001, no ha sido debidamente interpelado
desde las teorías que propician el análisis del aprendizaje organizacional.
Cabe destacar que, aunque no figuró explícitamente en el decálogo de recomendaciones del “Consenso”
(Williamson, 1990), el énfasis puesto por éste en los equilibrios macroeconómicos, en el ajuste fiscal y en
la circunscripción de la gestión estatal a un reducido núcleo de bienes públicos conceptualizados de manera
muy restrictiva, hizo de la descentralización una consecuencia lógica, así como una herramienta importante,
de los programas de reforma institucional y ajuste macroeconómico (Vilas, 2003).
Específicamente en el nivel municipal, al ser el ámbito más expuesto a las demandas directas de la ciudadanía
(Proulx, 2003, 2004), se pueden observar grandes procesos de cambio con un mayor nivel de originalidad.
Concretamente, la herencia del proceso descentralizador de los años noventa, y de la crisis socioeconómica
producto de las decisiones macroeconómicas adoptadas en ese período, se manifiesta en el surgimiento de
procesos dispares de autonomía municipal1 con dos denominadores comunes, la transferencia de funciones
y competencias sin los recursos correspondientes, tales como la administración de los servicios de salud y
educación, y el surgimiento de nuevas demandas que toman al municipio como principal interlocutor.
Por todo ello, la pregunta que va a guiar nuestra investigación es la siguiente ¿Cómo aprenden los
municipios de la provincia de Buenos Aires? Para tal fin, tomaremos como objetivo general la necesidad de
identificar, comprender y analizar la forma de gestionar el conocimiento y el aprendizaje por parte de los
municipios. A su vez, como objetivos específicos, buscaremos en primer lugar, identificar los momentos
de aprendizaje institucional; en segundo lugar, analizar los patrones recurrentes respecto al aprendizaje
institucional y, por último, comprender los mecanismos de aprendizaje.
Para responder estas preguntas, haremos, en primer lugar, un recorrido por el estado del arte en lo que
refiere a teoría de aprendizaje organizacional, con especial hincapié en cuatro aspectos: la forma en
que se efectúa el aprendizaje organizacional, los tipos de cambios que pueden vivir las instituciones, la
institucionalización de dichos cambios y la adaptación e incorporación de las innovaciones.
En segundo lugar, describiremos las características principales del enfoque de las coaliciones defensoras, a
fin contar con herramientas metodológicas que nos permitan analizar el conflicto subyacente y los grupos
que se conforman en torno a un cambio organizacional.
En tercer lugar, brindaremos un breve contexto histórico político para dar cuenta del tipo de descentralización
llevado a cabo en la Argentina durante las reformas de los años noventa.
Para finalizar, realizaremos un estudio de tres casos de municipios de la provincia de Buenos Aires, en los
cuales se produjeron procesos de cambio organizacional en los últimos diez años, a raíz de la introducción
de nuevas tecnologías, normativas o aprendizajes. A tal fin, se entrevistaron nueve informantes clave
respecto a sus percepciones de la gestión del conocimiento y el aprendizaje organizacional, en base a un
cuestionario semiestructurado.
Con todo el material, realizaremos una lectura interpretativa a los efectos de encontrar “procesos de
aprendizaje”, “significados” y patrones recurrentes. El principio organizador estará basado en encontrar
las rutinas organizacionales que demuestren esos aprendizajes.
1 La autonomía municipal, es decir, la facultad de dictarse su propia carta orgánica, elegir autoridades y tener plena potestad para gestionar y
organizar las obras, servicios en inversiones, fue consagrada en la reforma constitucional de 1994. No obstante, la facultad de implementarla
fue delegada a las provincias, quienes ejercieron dicha potestad de diferente manera. En el caso de la provincia de Buenos Aires, la autonomía
municipal no fue puesta en relevancia.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Un acercamiento hacia las teorías
de aprendizaje organizacional
Como sostiene Peters (2003), la ciencia política
tiene sus raíces en el estudio de las instituciones. No
obstante, la disciplina rechazó esas raíces en favor
de dos enfoques teóricos basados en supuestos
individualistas: el conductismo y la elección racional.
En ambos enfoques, se da por sentado que el
individuo actúa en forma autónoma, basándose en
características socio-psicológicas o en un cálculo
de costo-beneficio de índole personal, sin estar
limitado por ninguna institución formal o informal,
por lo que puede hacer sus propias elecciones; en
ambos casos, las preferencias son exógenas al
proceso político. Este cambio de orientación estuvo
asociado a una creciente necesidad de usar métodos
de investigación rigurosos que permitieran construir
en forma explícita una teoría política empírica.
Ambas preocupaciones, las metodológicas y las
teóricas, parecían ser incompatibles con el enfoque
institucional.
En los inicios de los años ochenta, aumenta el
interés por el estudio de las instituciones formales
e informales del sector público. Este “nuevo
institucionalismo” utiliza muchos de los supuestos
del antiguo pensamiento institucionalista, tales
como los elementos estructurales, históricos
y normativos del gobierno, y los enriquece con
distintas herramientas de investigación así como
con la explícita preocupación por la teoría que habían
dejado de lado con una fuerte impronta empirista
como el conductismo y la teoría de la elección
racional. A partir de este enriquecimiento, surgieron
múltiples enfoques amparados bajo el paraguas
del nuevo institucionalismo (institucionalismo
normativo, institucionalistas de la elección racional,
institucionalismo histórico, institucionalismo empírico,
institucionalismo internacional, institucionalismo
social, institucionalismo sociológico, entre otros), que
cuentan con una serie de denominadores comunes
(Peters 2003):
• Una institución es necesariamente un rasgo
estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno.
Esa estructura puede ser formal (una legislatura,
un organismo dentro de la burocracia pública o un
marco legal) o informal (una red de organizaciones
interactuantes, un conjunto de normas compartidas).
De esta forma, una institución trasciende a los
individuos e implica a grupos de individuos a través
de cierto conjunto de interacciones pautadas,
predecibles según las relaciones específicas que
existen entre los actores.
• Las instituciones necesariamente deben tener una
cierta estabilidad en el tiempo.
• Una institución debe afectar el comportamiento
individual, de tal forma que la misma restrinja el
comportamiento de sus miembros.
• Por último, entre los miembros de la institución,
debe haber cierto sentido de valores compartidos.
Para el presente trabajo, nos centramos en el nuevo
institucionalismo sociológico y empírico que, en su
conjunto, da marco a las teorías que buscan abordar
el aprendizaje organizacional.
En este contexto, el estudio sociológico de las
instituciones hace un profundo hincapié en el proceso
de institucionalización (Peters, 2003). En esta
orientación hacia el proceso, el estudio del cambio,
en sí mismo, es considerado como un componente
vital. Según esta visión, el cambio se produce a través
de la institucionalización o desistitucionalización,
de tal modo que la institucionalización aumenta
agregando más roles y características a la institución,
como por ejemplo, compromisos más firmes con los
marcos cognitivos imperantes en la institución o
bien, debilitando tales compromisos.
TolbertyZucker(1996)describenlainstitucionalización
como un proceso cognitivo que crea y transmite
los valores de las instituciones. Un contexto
institucionalizado tiene interacciones estables y
rutinizadas entre sus miembros, por lo que existe
una estrecha gama de opciones de cambio entre las
organizaciones. Su propuesta de institucionalización
en tres etapas se encuentra basada en los aportes
de Berger y Luckmann (2005), quienes identifican
a la institucionalización como un proceso central en
la creación y supervivencia de los grupos sociales,
y la institución propiamente dicha es el resultado
final del proceso de institucionalización, que queda
definida como una tipificación recíproca de acciones
que se han vuelto habituales para distintos tipos de
actores. A partir de estas definiciones, Zucker (1999)
considera que el proceso de institucionalización es el
siguiente:
• Habitualización: la cual implica la generación
de nuevos arreglos estructurales en respuesta a
problemas específicos y la formación de dichos
arreglos en políticas y procedimientos en las
organizaciones.
• Objetivación: representa un movimiento hacia
la generalización, es decir, se construye un cierto
consenso social respecto a la forma en que se trata
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
institucionalmente un problema determinado.
• Sedimentación: esta etapa descansa en la
continuidad histórica que se creó para atacar un
problema determinado.
Como
complemento
a
esta
definición,
Greenwod y Hinnings (1996) consideran que la
desinstitucionalización es un proceso de cambio
que proviene desde el contexto como una suerte de
sacudida desestabilizante. Estos cambios pueden ser
por convulsiones sociales, disrupciones tecnológicas
o cambios regulatorio-normativos. Estos eventos
facilitan la entrada de nuevos jugadores o ascienden
actores que ya formaban parte de la institución,
lo que lleva a nuevas ideas y propuestas desde
el contexto. Además, el cambio también puede
venir de factores endógenos, como el caso de los
conflictos de valores que pueden surgir al interior de
las instituciones.
Por otra parte, Scott (1999) considera que no hay uno
sino muchos ambientes institucionales, y que algunas
supuestas fuentes de mitos racionalizados pueden
hallarse en competencia si no en conflicto. De esta
manera, se debe avanzar de un modelo generalizado
de contextos institucionales a uno diferenciado: de
una concepción del ambiente institucional a una de
múltiples ambientes institucionales alternativos.
En ese marco, es importante destacar que, como
mínimo, pueden encontrarse dos tipos de ambientes:
por un lado, el de los sectores técnicos, en los cuales
se intercambia un producto o servicio en un mercado
tal que las organizaciones son recompensadas por
el control efectivo y eficiente del proceso de trabajo;
y, por otro, los sectores institucionales, que se
caracterizan por su capacidad para la elaboración de
reglas y requerimientos a los que las organizaciones
individuales deben ajustarse si desean recibir apoyo
y legitimidad del ambiente. De esta forma, los
ambientes técnicos manifiestan el control sobre
las organizaciones, mientras que los ambientes
institucionales, establecen los criterios de “calidad
institucional aceptable” con los cuales tienen que
desenvolverse las organizaciones.
No obstante estos aportes fundamentales,
consideramos necesario detallar algunas deficiencias
del marco teórico seleccionado, a fin de tenerlas
presentes, y considerar alternativas que nos permitan
salvarlas (Peters, 2003). Al respecto, cabe destacar
que la bibliografía de corte institucional es muy rica,
pero desconcertante debido a sus especificidades.
En primer lugar, no siempre existe una clara
distinción entre las instituciones como entidades y
el proceso de institucionalización por el cual se las
crea. No obstante, la bibliografía sociológica resulta
más sólida para explicar el proceso de creación de las
instituciones que para describir las características
que de él resultan. Por el contrario, los cientistas
sociales que trabajan los enfoques empíricos y
económicos de las instituciones, son más efectivos
en la explicación de los efectos de las instituciones
que en la descripción de su creación o disolución.
En segundo lugar, una parte de la bibliografía
institucionalista demuestra una cierta incapacidad
para distinguir claramente entre organizaciones e
instituciones. Para salvar este hecho, nos basaremos
en Prats I Catalá (1998) quien hace una clara distinción
entre instituciones y organizaciones.
Para este autor, las instituciones no son tangibles,
son realidades abstractas, un conjunto de normas y
reglas que estructuran la acción social, un sistema
de constricciones e incentivos. De esta forma, son
las encargadas de articular la interacción entre los
actores y expresan, a su vez, las relaciones de poder y
de interés de una sociedad, las que se corresponden
con el fondo de competencias exigidas para practicar
exitosamente el juego que estructuran. Por otra
parte, las instituciones nunca son el producto
de un acto de voluntad, sino el resultado de un
proceso de aprendizaje social expresado por leyes,
por lo que no pueden ser creadas ni cambiadas por
decreto. Por último, para analizar una institución
es necesario tener en cuenta la legislación formal,
las declaraciones de las autoridades formales y las
estructuras tanto formales como informales tanto
de actores como de intereses.
Por el contrario, las organizaciones son realidades
completas, ordenaciones de recursos concretos y
discretos para la obtención de objetivos. De esta
forma, las organizaciones nunca son instituciones ni
deben confundirse con ellas, ya que las mismas no
son las reglas de juego, sino equipos participantes en
él. Por último, las normas de las organizaciones son
distintas a las normas de las instituciones, ya que
simplemente son normas internas ordenadoras de
la administración y del manejo de los recursos.
A su vez, Scott (1995:33) proporciona una definición
valiosa respecto a las instituciones, las cuales “…
constan de estructuras cognitivas, normativas y
reguladoras que proporcionan estabilidad y sentido
a la conducta social. Las instituciones son animadas
por varios portadores o factores (culturas, estructuras
y rutinas) y operan en los múltiples niveles de la
organización”. Continuando con Scott (1995), se
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
asigna un gran peso específico a los tres pilares de
las instituciones que son regulaciones (entendidas
como reglas), valores (entendidos como creencias,
actitudes o ideales) y aprendizajes (entendidos como
el conocimiento o racionalización que desarrolla una
organización para adaptarse a situaciones nuevas, a
los efectos de regularizar su comportamiento frente
a ellas). En síntesis, una institución es básicamente
una estructura social que tiene una clara dimensión
regulatoria, valorativa y cognoscitiva.
Es importante destacar que, en lo referente a
los elementos cognitivos y simbólicos de las
instituciones, Alford y Friedland (1999) sostienen que
la acción individual no puede ser entendida sin tomar
en cuenta el contexto institucional, ya que conciben
a las instituciones como patrones de actividad
supraorganizacionales por medio de las cuales los
seres humanos conducen su vida en el tiempo y en
el espacio, y a su vez como sistemas simbólicos por
medio de los cuales asignan una categoría a esa
actividad y le otorgan un significado.
En el presente trabajo tomaremos ambos
elementos como principios estructurantes, por lo
que concebimos a las instituciones como patrones
de actividades basados en sistemas simbólicos y
culturales que brindan una significación social, y que
se encuentran integrados por los pilares cognitivos,
regulativos y normativos. A partir de estos patrones
de actividad las instituciones implementan
mecanismos de aprendizaje organizacional, el cual
debe ser entendido como los cambios evidentes en
las reglas, los valores y los comportamientos de las
organizaciones (Weick, 1991,1999).
Este autor compara el cambio organizacional con la
idea de aprendizaje, al señalar que las organizaciones
demuestran su capacidad de aprendizaje cuando,
al enfrentar a un nuevo estímulo, responden de
manera diferente. Es importante destacar que, para
este autor, las organizaciones no cambian mucho
porque no están concebidas para aprender, sino
para fragmentar y rutinizar los procesos de toma de
decisión en un contexto de racionalidad limitada. Por
lo tanto, las rutinas se transforman en la variable de
análisis por excelencia, ya que son las que primero
se modifican en un contexto de aprendizaje. En
sí mismas, las rutinas codifican y perpetúan los
conocimientos que han sido aprendidos en el
pasado. Estas rutinas buscan transformar a insumos
relativamente variables en productos estandarizados
o poco variables. De hecho, las rutinas individuales
son las más resistentes al cambio. Si cambian es
porque han aparecido nuevas subrutinas. A su vez,
el aprendizaje individual de algunos de los miembros
de la organización suele anticipar el aprendizaje
organizacional.
Ahora bien, para poder abordar los procesos de
aprendizaje organizacional propiamente dicho
debemos necesariamente hacer referencia a
los tipos de cambio organizacional, a como se
“institucionalizan” los cambios en las organizaciones
y a la adaptación e incorporación de innovaciones.
Con respecto a los tipos de cambio organizacional,
es importante destacar que las reformas de Estado
(las cuales, como veremos más adelante, son
fundamentales para poder entender la fisonomía
actual de los municipios de la provincia de Buenos
Aires) se enfrentan a un doble dilema: cómo introducir
cambios dirigidos y cómo lograr institucionalizarlos.
En ese marco, Polidano (2001) afirma las reformas de
gobierno fracasan porque pretenden realizar reformas
generales a la sociedad antes que buscar cambios
focalizados, o porque nunca pueden pasar de la etapa
de implementación, o porque están implementadas
débilmente. Gran parte de este problema surge
porque las recetas que apuntaban a lograr reformas
exitosas se centraban más en los contenidos que en
la forma o manera de realizar las reformas. Polidano
considera que el éxito de las reformas radica en
tener una buena implementación, es decir, que las
mismas sean implementadas de la misma forma
en que fueron pensadas, sin ser bloqueadas o
desdibujadas. La cuestión clave es saber cuándo se
pretende una reforma radical o una incremental. La
evidencia empírica favorece el enfoque incremental,
descartando las variantes radicales2. Las afirmaciones
realizadas por Polidano (2001) nos permiten empezar
a discernir entre los tipos de cambio que se pueden
llevar a cabo en las organizaciones.
Un cambio radical es un tipo de transformación en
donde las organizaciones se ven sujetas a cambios
significativos. Este tipo de cambio profundo interpela
a la organización tanto desde el punto de vista
material como desde el punto de vista de los símbolos.
Según Amis et al (2002), el cambio radical es la
2 Al respecto, Scheider (2001) se formula la siguiente pregunta,
¿de qué manera los reformadores en los países en desarrollo se las
arreglaron para lograr por lo menos algo? En la mayoría de los casos, la
reforma administrativa tiene mayores chances de ser aprobada si los
reformadores consiguen acoplarla parasitariamente a otras reformas
globales con mayor respaldo político, tales como las medidas de
estabilización económica o las propuestas de democratización política.
No obstante, para esta estrategia, son pocos los actores políticos que
pueden persistir el tiempo necesario como para sobrellevar la reforma
administrativa hasta su consolidación.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
transformación del arquetipo (conjunto estructurado
de ideas, valores, creencias y percepciones acerca de
cómo debe ser una organización y de las actividades
que debe realizar) de una organización a otro. Esto
implica adoptar nuevos valores, proveer nuevos
productos o servicios, o hacer grandes cambios en
las estructuras y sistemas dentro de la organización.
Los autores creen que los cambios radicales son
causados por acontecimientos externos a la
organización. Por supuesto que estos cambios
dependen de la percepción que tengan en la
organización de la profundidad de la amenaza. Si los
cambios son vistos como coherentes con los valores
de la organización, entonces los mismos serán
adoptados. Caso contrario, la respuesta dependerá
de la fortaleza de las presiones que sean ejercidas por
parte de los innovadores. Si la coalición dominante
es lo suficientemente fuerte, la organización se
moverá en la dirección prescripta, aún cuando haya
oposición. Si es débil, la organización resistirá a los
cambios, la cual estará dada por el grado en que los
valores de la organización son congruentes con los
valores del cambio.
Otras autores que analizan el cambio radical y sus
etapas son Greenwood y Hinnings (1996). Para los
autores, este tipo de cambio representa una ruptura
con la orientación previa que tenía la organización,
que implica a su vez una búsqueda de transformación.
Por otra parte, el cambio radical puede convertirse en
revolucionario cuando su realización se lleva a cabo
en forma intempestiva al mismo tiempo en todos los
componentes de la organización. En dicho contexto,
cuanto más una organización tiene sus raíces en su
contexto institucional arraigado, más resistencia
al tipo radical. De esta manera, y considerando a
las organizaciones como escenarios de conflicto y
consenso, Greenwood y Hinnings (1996) argumentan
que los diferentes grupos que tratan de ejercer su
influencia para dominar podrán comprometerse con el
status quo, ser indiferente a esta orden, competir para
la instalación de un modelo organizativo alternativo
o tener un compromiso los diferentes grupos para la
implementación de un modelo diferente.
Por otra parte, el cambio incremental es el que se
realiza por la acumulación de pequeñas modificaciones
a lo largo del tiempo (Weick y Quinn, 1999). La premisa
básica radica en que las instituciones son estructuras
con una cierta inercia, en la que los cambios son poco
frecuentes o discontinuos. Para esta perspectiva, el
cambio es básicamente la necesidad de adaptación
constante a las contingencias cotidianas, propias de
una dinámica evolutiva. Esas medidas de adaptación
son llevadas a cabo por los miembros de la institución,
quienes buscan soluciones en forma permanente para
poder lidiar con los problemas que enfrentan día a día.
Al respecto, Boffo (2003) distingue entre cambio
planificado, detallado y orientado a un objetivo, y
el cambio artesanal, el cual cuenta con un objetivo,
pero sus pasos intermedios no se encuentran
planificados, por lo que adopta una cierta flexibilidad.
En su opinión, el cambio organizacional suele llevarse
a cabo en forma artesanal la mayoría de las veces,
aunque no niega que la forma correcta de hacerlo es
a través de una planificación.
En lo que respecta a la actitud frente a los cambios,
cabe destacar que es un asunto que ha causado mucho
debate dentro de la teoría de las organizaciones. En
primer lugar, Lines (2005) señala que las actitudes
frente al cambio son la respuesta resultante de
las personas a las variaciones que atraviesan a
la institución de la cual forman parte. Habrá una
evaluación de los cambios. Las actitudes iniciales
hacia las transformaciones son muy importantes
porque una vez cristalizados, difícilmente cambien
de opinión. Por lo tanto, el éxito de las reformas
se relaciona con la presentación y aceptación inicial
de las propuestas. En su opinión, las actitudes se
explican por las jerarquías de valores, creencias y
emociones los diferentes grupos de la organización.
Hay cambios que son ambivalentes; es decir, que
los empleados rechazan pero que la administración
las aprueba. Sucede lo mismo con las emociones
negativas frente a los cambios. El agente puede
negarse a los cambios (no son necesarios), está en
la oposición (de retrasar la aplicación, mantener
la información), disfrutar (nueva experiencia y la
eficiencia son probadas) o participar en ella (cambios
de adopción). Por lo tanto, es recomendable influir
en los miembros de las organizaciones para poder
cambiar su actitud antes de la consolidación de
los cambios, prevenir o evitar la generación de
emociones negativas y reducir la incertidumbre por
la falta de comunicación.
A su vez, un elemento que no debe dejarse de lado
es la resistencia al cambio. Boffo (2003) la define
como la desviación existente entre las nuevas
prácticas y procedimientos que se buscan alcanzar
a raíz del cambio propuesto y las prácticas vigentes
implementadas por los agentes con anterioridad
a los cambios. Amis et al (2002) consideran que
la resistencia a los cambios surge de la inversión
personal que los miembros de la organización
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
hacen en la misma, también llamados costos
hundidos. Los costos hundidos intelectuales son
inevitables en el desarrollo de las organizaciones.
Como consecuencia de esto, los comportamientos
están “cargados de valores”, y por eso promueven
el cambio o la estabilidad. Otro autor que hace
referencia a la resistencia al cambio es Szabla
(2007), quien considera que el rol de los liderazgos
es fundamental para poder entenderla, y hacen
hincapié en los aspectos emocionales y cognitivos,
a fin de establecer cambios planificados (y evitar
las resistencias). Estos cambios pueden tener tres
estrategias distintas: la racional-empírica (todo
sistema tiene la meta de ser más eficiente, supone
que los actores están guiados por la razón y que
usan la lógica para cambiar los comportamientos);
la normativa-reeducativa (se muestra una cierta
actividad para demostrar que el cambio es factible
y necesario, dicha actividad es validada por un grupo
de personas con valores democráticos, participativos
y de representación; el énfasis esta puesto en que
los individuos deben participar para generar una
estrategia colaborativa de cambio); y la coercitiva
(basada en el ejercicio del poder).
En lo referente a la adaptación e incorporación de
las innovaciones institucionales, es valioso el aporte
de Vidaver-Cohen (1997), quien sostiene que las
mismas hacen referencia al proceso de formación
de nuevos acuerdos de creación institucional y de
difusión de nuevas prácticas, procedimientos o
expectativas para el comportamiento apropiado
dentro de un campo organizacional dado, sin perder
de vista que en todo proceso de cambio institucional
existen dos actores, los que impulsan las reformas
y los que las sufren, resisten o están expectantes.
Por eso, es necesario estudiar todo el proceso de
innovación institucional a partir de las siguientes
etapas; a) introducción, en donde son los impulsores
o innovadores los que llevan la acción predominante
y proponen cambios a la organización, b) difusión: en
donde los cambios se implementan y toman alguna
forma en la organización, c)evaluación, tanto los
innovadores como los “espectadores” realizan una
evaluación de los efectos que tuvieron los cambios
implementados; d)adopción; las innovaciones
consideradas “exitosas o útiles” por ambos grupos
(innovadores y espectadores) terminan siendo
incorporadas a la organización como nuevas rutinas,
normas o aprendizajes.
Un claro ejemplo de innovación que se ha dado
en forma transversal a todas las instituciones,
cualquier sea su índole, es el rol que han adoptado
las tecnologías de información y comunicación
(TICs). Orlikowski y Barley (2001) sostienen que las
formas de organización actuales, no pueden ser
comprendidas si no se consideran los contextos
institucionales y los cambios tecnológicos al mismo
tiempo, en gran parte, porque la transformación
de sociedad industrial a sociedad postindustrial
hizo que los límites de entre las organizaciones y
la tecnología sean cada vez más difusos. Por ello,
hoy hablar de organizaciones, es en gran parte,
hablar de tecnologías. En relación a este tema,
Barret et al (2006) afirman que los cambios que
introducen las TICs en una institución dada pueden
no ser homogéneos, y que ocurran en el marco de un
intercambio entre los patrones institucionales y los
intereses individuales o grupales de la organización.
Por último, los autores consideran que, a partir de los
cambios organizaciones introducidos por el uso de
las TICs, es altamente probable que surjan patrones
organizacionales distintos una vez que dichas
tecnologías hayan sido implementadas.
El proceso de descentralización de los ´90 y
los municipios
Desde la implementación de las reformas orientadas
al mercado durante la década de los ´90, es posible
observar una multiplicidad de cambios en los distintos
niveles de la Administración Pública Argentina.
Dichas políticas perseguían varios objetivos
simultaneos, por un lado, el redimensionamiento del
Estado mediante privatizaciones y desregulaciones;
la “eficientización” de la administración pública
a través de nuevas técnicas presupuestarias y
desburocratización; acercar la “administración
al administrado” a través de distintos tipos de
descentralizaciones hacia las provincias y municipios.
Y reducir el nivel de intervención del Estado en la
vida cotidiana de los ciudadanos. Uno del los efectos
subyacentes en las descentralizaciones fue trasladar
ciertas demandas sociales y futuros conflictos hacia
las provincias y municipios.
Faletti (2004) clasifica las políticas descentralizadoras
en tres categorías, diferenciadas por el tipo de
autoridad que es descentralizada en cada momento,
a saber: a) descentralización administrativa:
hace referencia a los niveles subnacionales de las
funciones administrativas y de provisión de servicios
sociales tales como educación, salud y vivienda; b)
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
descentralización fiscal: se refiere al conjunto de
políticas diseñadas para elevar los ingresos o el nivel
de autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales;
y c) descentralización política: que remite al
conjunto de enmiendas constitucionales y reformas
electorales que tienen por objetivo abrir nuevos
espacios para la representación de las unidades
políticas subnacionales.
Con este marco, la autora sostiene que si una
descentralización política ocurre en primer lugar,
se aumenta el poder de influencia de los actores
subnacionales. En cambio, si una descentralización de
tipo administrativa ocurre en primer lugar se aumenta
el poder relativo del gobierno nacional, fijando a su vez
restricciones fiscales sobre las provincias.
La descentralización de políticas públicas llevada a
cabo en la Argentina en el período 1990-2000 fue
principalmente de índole administrativa. La misma
fue llevada a cabo en dos etapas: una descentralización
desde el Estado Nacional hacia las provincias que fue,
mayoritariamente, formal y con algunos recursos,
y en segundo lugar una descentralización desde
las provincias hacia las municipios, absolutamente
informal y sin recursos (Iturburu 2012).
En el caso de la Argentina, Scheider (2001) señala
la reforma administrativa fue un elemento de los
programas de estabilización. La reducción del Estado
era un elemento central. A tal fin, el gobierno de
Carlos Menem concentró la delegación de poderes en
un reducido grupo de tecnócratas, que contaba con
un expreso apoyo del poder ejecutivo.
A partir del 2003 puede observarse un cambio en la
relación entre el gobierno nacional y los municipios,
particularmente con los del conurbano bonaerense
y los municipios medianos y grandes del resto del
país. Esta nueva dinámica se manifiesta a partir
del establecimiento de relaciones directas entre
los funcionarios nacionales y los municipales sin la
intermediación del respectivo gobierno provincial,
las cuales traen aparejadas transferencias de
subsidios para obras de infraestructura de distinta
envergadura (desde la extensión de la red de agua
potable o la construcción de complejos de vivienda
hasta proyectos de impacto regional como rutas u
obras hídricas), la compra de bienes (tales como
medicamentos para unidades de atención primaria
de la salud, automotores y aparatos hospitalarios)
y el apoyo a proyectos de economía social
(construcción de viviendas sociales, capacitación
de jóvenes desocupados, entre otros). El monto
de dichas transferencias ha sido variable, pero en
algunos distritos fue extremadamente significativo,
llegando incluso a duplicar el presupuesto municipal
(Iturburu 2012).
Esta relación sin intermediarios entre el Estado
Nacional y los distintos gobiernos locales y
municipales solo puede ser entendida a partir de las
características peculiares que tiene el federalismo
argentino. Para describirlo, Gibson y Faletti
(2004) conciben el concepto de federalismo plural
centralizado, a fin de explicar cómo los conflictos
entre las provincias generaron un gobierno nacional
aislado de las presiones subnacionales y, por
ende, autónomo de la dominación potencial de los
gobiernos provinciales. Este hecho responde a la
necesidad de las provincias débiles de bregar por un
gobierno central fuerte que cuente con la capacidad
de controlar a las provincias más poderosas, y por
sobre todo a la provincia de Buenos Aires.
Si bien las transferencias federales a las provincias
vía coparticipación no tienen un destino prefijado
por el gobierno central (Suarez Cao 2013) y
tampoco existe una obligación de transferir una
cantidad predeterminada a los gobiernos locales y
municipales (Cetrángolo y Jimenez: 2004), por lo que
los gobernadores pueden usar estos fondos de la
manera que consideren adecuada, la preeminencia
del poder ejecutivo se ha incrementado
notablemente, dado que la descentralización
del gasto público no fue acompañada por una
transferencia de las facultades recaudatorias.
De hecho, a pesar de las transferencias de
competencias y la consecuente modificación
en la estructura del gasto público consolidado
(manifestada a partir de una notoria reducción
de la participación de la nación, en detrimento
del aumento de la participación de las provincias
y de los municipios), el origen de los recursos
permanece casi invariable desde 1983. En todo
caso, las modificaciones en el origen de los recursos
tienden a reforzar más la fortaleza del Estado
Nacional, tal como el incremento de la participación
de los impuestos no participables sobre el total
de la recaudación nacional y la profundización del
proceso de recentralización financiera después del
régimen de coparticipación instaurado en 1988
(Astarita, Bonifacio y Del Cogliano 2012).
En
este
contexto
de
descentralización
administrativa de las políticas públicas por un
lado, y de establecimientos de vínculos directos
entre los funcionarios municipales y los funcionarios
nacionales por el otro, el municipio como tal dejó
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
de ser exclusivamente el órgano de la democracia
local y de la provisión de servicios (Passalaqua
1992), para pasar a contar con una nueva agenda,
caracterizada por la incorporación de nuevas
funciones. A las funciones tradicionales (tales como
la gestión administrativa, el desarrollo urbano, la
prestación de servicios públicos y la regulación de
la vida comunitaria), se sumaron nuevas funciones,
tales como ser agente de promoción económica,
la gestión de obras públicas financiadas por el
gobierno nacional, el desarrollo social (que incluye
la definición política del mismo, la integración
social y comunitaria, y la educación), la protección
del medio ambiente, el ejercicio de la autoridad o
poder regulatorio a nivel local, la salud, la resolución
alternativa de conflictos y, más recientemente, la
implementación de políticas públicas destinadas
a mejorar la seguridad, pese a ser de competencia
estrictamente provincial (Iturburu 2012).
De este modo, la necesidad de identificar, comprender
y analizar la forma de gestionar al aprendizaje
organizacional por parte de los municipios, en
un marco de consolidación de una nueva agenda
de funciones, es de vital importancia para poder
entender de qué manera los mismos hacen frente a
sus nuevas funciones.
Análisis de la evidencia empírica
En el marco de este proyecto se ha realizado
un análisis de tipo bibliográfico de la cuestión y
también se ha obtenido evidencia empírica directa
en dos etapas, a) aplicando la técnica de entrevistas
en profundidad a informantes clave que nos
permitió identificar los grandes temas referidos a
la gestión del conocimiento en las organizaciones
muncipales; y b) en la segunda etapa, se
3
instrumentó un cuestionaro semiestructurado
3 El formulario semi-estructurado que han respondido los informantes clave contenía las siguientes preguntas:
1. En su opinión: ¿quién aprende en las organizaciones públicas?, ¿la gente o la organización?
2. ¿Cómo se capacita a los nuevos miembros de la organización?
3. ¿Qué influencia tienen las crisis en los momentos de aprendizaje?
4. ¿Qué influencia tiene la planificación sobre los aprendizajes?
5. ¿Qué influencia tiene la dirigencia política o los altos funcionarios para
favorecer o desfavorecer el aprendizaje?
6. ¿Qué influencia tiene la informática o la informatización sobre la capacidad de aprendizaje de su organización?
7. ¿Qué influencia tiene el presupuesto público sobre los aprendizajes de
su organización?
8. ¿Qué influencia tienen las normativas de su organización sobre el
aprendizaje?
9. ¿Qué influencia tienen los valores, ideales, creencias o actitudes de los
funcionarios y los agentes en los momentos de aprendizaje?
10. ¿Aprenden más los organismos que tienen una buena coordinación o
comunicación horizontal comparados con los que no la tienen?
11. ¿Hay algo más que quisiera señalarnos y no le hayamos preguntado?
Muchas gracias por su valiosa colaboración
sobre los informantes clave mediante el cual
buscamos comprender los patrones recurrentes
del aprendizaje organizacional y garantizar la
comparabilidad de sus respuestas (Cresswell, 2009;
Robson, 2002; Stake, 1995; Strauss y Corbin, 1990;
Sandoval Casilimas, 1996).
Hemos seleccionado tres municipios de distintas
regiones de la provincia de Buenos Aires y los nueve
informantes clave han sido elegidos en virtud
su conocimiento profundo de la temática que
estudiamos y su capacidad para reflexionar sobre
tales cuestiones.
A continuación expondremos las principales respuestas
que obtuvimos en nuestro proceso de investigación.
¿Aprende la organización o la gente?
En relación a la pregunta respecto de quién aprende
en el municipio (¿la organización o la gente?), las
respuestas no resultaron uniformes. Una parte
mayoritaria de los entrevistados manifestó que la
gente es la que aprende. A continuación transcribimos
una de las percepciones más representativas de la
mayoría; según el informante Nº 3:
“No. Yo pienso que la gente es la que aprende y no
la organización (…) y la gente cambia, se va, vienen
otros sin experiencia, etc. Hay que mirar mucho a la
política, desde la política se puede hacer aprender
más a la gente (…) en la política está la preocupación
por el aprendizaje y por conseguir una mejor
organización (…) en la política está la preocupación
por la eficiencia de los procesos (…) y el respeto por
los técnicos o no”.
Pero otra parte menor de los entrevistados señaló
que que las organizaciones también aprenden. En
palabras del informante Nº 5:
“Las organizaciones son las que aprenden (…)
cuando uno ve una normativa vieja que aún está
funcionando en el municipio, cuando uno ve los
reglamentos que se pensaron para administrar
distintas situaciones (digo desde trámites internos,
atención al público, cómo certificar alguna cosa,
planificaciones urbanas, zonificaciones catastrales,
etc.) uno tiene que entender que las organizaciones
son las que aprenden a través de sus normas, de las
rutinas, de los procesos (…) y las normas reflejan las
soluciones que alguien imaginó para ese momento
(…) la cuestión es que no siempre estos aprendizajes
siguen estando actualizados para tratar con los
problemas nuevos que te aparecen todos los días
(…) el tema es que la gente no siempre conoce las
normas con las cuales tiene que trabajar…”
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Creemos entonces que habría una cierta evidencia
que nos señalaría que en cuestiones de aprendizaje
organizacional, aprenden tanto las personas como
las organizaciones. Desde el punto de vista teórico,
autores como Orlikowski (1996, 2007); Greenwood
y Hinnings (2006); Scott (1995) o Boffo (2003)
respaldarían esta doble dimensión.
¿Cómo se capacita a los agentes?
En relación a cómo se capacita a los administrativos
o a los agentes de los municipios, la mayoría de los
entrevistados señaló que no hay una capacitación
previa planificada. Al agente nuevo se lo somete a
un aprendizaje práctico, basado en el ensayo y error.
Según el informante Nº 8:
“A la gente nueva, no se la capacita de antemano,
se la pone directamente a tratar con la gente en el
mostrador, a tratar directamente con el problema
que los más viejos quieren esquivar (…) y siempre le
dicen, si tenés dudas, preguntame…”
Según el informante Nº 3:
“La gente nueva desconoce por completo la
normativa, porque nadie se la enseñó ni tampoco
le explicaron bien cómo son los procedimientos
(…) tienen que estar preguntando siempre a algún
superior o compañero por un buen tiempo (…) no
hay manuales de procedimientos ni existe ninguna
preocupación por elaborarlos…”.
En palabras del informante Nº 7:
“Los que recién ingresan vienen generalmente
muy bien predispuestos pero los ponen enseguida
a pagar un derecho de piso (…) les piden que se
encarguen de cosas de las que no tienen ninguna
idea ni experiencia previa (…) esto hace que el
principiante cometa errores o se la pase todo el día
preguntando a los que saben (…) el tema es que
siempre se incorpora a la gente porque hay algún lío
en una area que requiere más personal y siempre hay
que hacer cosas con apuro, por eso te dicen, no hay
tiempo para la capacitación, que aprenda haciendo
con nosotros…”
Esta forma de “aprendizaje organizacional” genera
mayores tiempos de consultas hacia los superiores y,
además, expone al principiante a estar preguntando
continuamente respecto de los casos con los que
tiene que tratar. Pero también tenemos que subrayar
que estaríamos frente a un patrón recurrente de las
organizaciones en el cual se señala la importancia
del aprendizaje práctico de los nuevos agentes. Un
aspecto que no es menor, es que esta modalidad
de capacitación les permite a “los viejos” un
mayor control sobre los “aprendizajes” que estaría
adquiriendo el recién ingresado.
¿Enseñan algo las crisis?
En relación a la pregunta respecto de si las
organizaciones aprenden o no de las crisis, las
opiniones de los entrevistados estuvieron divididas,
una mayoría opinó que las crisis enseñan mucho
a la organización o a la gente. En palabras del
informante Nº 7:
“De las crisis se aprende mucho, la organización
adopta nuevas rutinas, normas, procedimientos (…)
pero también las crisis queman a muchas personas
en la administración (…) siempre vas a encontrar
alguien que recuerda cómo una crisis terminó
desprestigiando a tal o cual funcionario o a tal
administrativo…”
Según la percepción del informante Nº 3:
“Yo no creo que se aprenda tanto de las crisis,
cuando hay una crisis grande en el municipio, hay
una desesperación de los funcionarios de cómo
emparchar el problema rápido (…) y ahí empiezan
con una política de parche tras parche, les importa
más dar una respuesta rápida aunque sea mala, que
una solución permanente y más prolija a la cuestión
(…) Yo creo que la gente aprende más en los cambios,
cuando cambia una normativa o un sistema, la gente
compara cómo se hacía antes, cómo vamos a hacerlo
ahora, etc. Y allí algunos aprenden…”
Las crisis y cambios como factor disparador de nuevos
aprendizajes, rutinas, normativas, procedimientos,
estructuras, han sido ampliamente estudiados
por la bibliografía de teoría de las organizaciones.
En toda organización cuando un tema o problema
“se prende fuego” es cuando aparecen nuevos
actores, visiones, ideas o mayores presiones para
hacer algo de una forma distinta a la que se lo
venía haciendo. Por ello las nociones teóricas
de dos tipos de cambio (incrementales versus
disruptivos, con completamente descriptivas de las
distintas situaciones que nos expusieron nuestros
entrevistados. Creemos que la evidencia que
analizamos nos indicaría que los cambios disruptivos
enseñan cosas a las organizaciones de una forma
traumática (“… cuánta gente se quemó con ese
problema…”) mientras que los cambios de tipo
incremental tienen una capacidad pedagógica más
regulada y no tan estridente (Vidaver-Cohen, 1997;
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Weick ,1991; Zucker, 1999; Sabla, 2007; Greenwood y
Hinnings, 1996).
¿Qué rol cumple la planificación en el aprendizaje?
El análisis de la capacidad de aprendizaje en
situaciones de crisis, lleva necesariamente a evaluar
el rol que la planificación puede cumplir. Cuando se
preguntó si la existencia de una planificación previa
favorecía o dificultaba el aprendizaje, las respuestas
fueron concluyentes. Según el informante Nº 8:
“la planificación te permite aprender un montón (…)
el tema es que nosotros nos la pasamos solucionando
–como podemos- problemas urgentes (…) y siempre
lo que es urgente se termina olvidando de un plan
prolijitio (…) y cuando se acercan las elecciones se
hacen algunos planes para publicitar y después
volvemos a las urgencias…”
En palabras del informante Nº 3:
“Un plan siempre ayuda (…) nuestro manejo de las
situaciones cambiantes es continuo. No hay ninguna
planificación que se respete, ni siquiera se imaginan
escenarios futuros. Siempre se está gestionando
sobre “incendios” (…) Yo creo que aprendemos
lento. Y el gran problema que observo es la falta de
claridad del dirigente. En los últimos años, nuestros
dirigentes políticos tienen muy poca claridad en lo que
quieren de la administración. En puestos claves de
la organización han puesto gente “leal” pero que no
conoce la tarea que tiene que gestionar en concreto
o no conocen si habían planes preexistentes (…) por
eso es importante que haya algún plan, aunque sea
muy sencillo, pero que lo conozcamos todos…”
El dirigente que sabe enseñar
La experiencia de los entrevistados señalaría que
la planificación es un gran déficit en los municipios
y que generalmente no se cumple con los planes
como estaba pautado. Esta constatación llevó a
preguntarles sobre la importancia del dirigente
político y de la estrategia en el aprendizaje de una
organización. Según el informante Nº 2:
“Yo tengo cerca de treinta años de antigüedad en la
administración municipal. He visto pasar distintos
intendentes (…) los que tenían una visión más de
largo plazo generalmente se llevaban mejor con la
administración y eran un poco más estables en lo
que te pedían (…) los intendentes más eléctricos –
cortoplacistas- están preocupados por ciertos temas
y quieren resolverlos ya y la cuestión del largo plazo
y los planes les importan muy poco (…) es más los
intendentes que tienen esa personalidad estratégica
tratan mejor a la administración que los otros…”
En palabras del informante Nº 3:
“Cuando el dirigente político sabe adónde va, cuando
tiene en claro un cierto plan para el municipio, las
cosas se ordenan de una forma diferente. Mis mejores
recuerdos de trabajo en la administración municipal
provienen de cuando tuvimos como intendente a
una persona que tenía una gran preocupación por la
estrategia general del municipio. Nos hacía armarle
planes y presupuestos para todas las areas sensibles
y las reuniones de los secretarios con el intendente
eran muy buenas, porque siempre estaba en claro cuál
era la estrategia general que estábamos siguiendo
(…) Hubo momentos en los que el intendente estaba
faltando por temas políticos o de salud y no había
grandes problemas, la administración funcionaba
casi en automático porque había ciertos planes que
estaban claros (…) El intendente nos pedía estudiar
cómo fluctuaban los problemas o demandas del
contribuyente al municipio y nos pedía hacer las
previsiones presupuestarias para esas variaciones
(…) sabíamos que en invierno ibamos a gastar más
plata en cierto tipo de problemas distintos a los
que teníamos durante el verano y nos exigía que
tuviéramos una planificación presupuestaria para
atender eso (…) Cuando la política está en armonía
con la administración y se tiene un plan que seguir es
cuando la gente aprende más y es más eficiente…”
Es innegable la importancia en el proceso de
aprendizaje organizacional que tiene la figura de
un dirigente político que muestra una preocupación
por las enseñanzas que obtiene la gente y la
organización. También queremos destacar aquí la
asociación positiva que se observa entre ese tipo de
dirigente y una planificación de tipo estratégica del
municipio.
La informatización como factor de aprendizaje
Otra de las grandes cuestiones que aparecía en
las entrevistas es la relación que existe entre la
informatización de la administración (tendencia
creciente) y el aprendizaje de la organización. Las
percepciones de los informantes clave no fueron
homogéneas.
Según el informante Nº 1:
“La informatización cambia todo para mejor.
Cuando un municipio empieza a informatizarse se
encuentran un montón de tareas y procesos que se
hacen muchísimo más rápido. Antes, tener una base
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
de datos de contribuyentes morosos era algo muy
trabajoso de confeccionar, hoy con la informatización,
podés tener un listado de los grandes deudores del
municipio al día de hoy a las 10 de la mañana…”
Con un sentido distinto a lo anterior, se citan las
percepciones del informante Nº 3:
“En informática en los municipios hubo mucha
innovación pero no estuvo ligada a una cierta
planificación (…) entonces la informática no aporta
mayor certidumbre (…) sino simplemente velocidad
(…) para generar problemas (…) hicimos trámites en
línea que provocaron mayor asistencia del público
al mostrador para consultar cómo debían llenar el
formulario electrónico que supuestamente iban a
poder hacer sin salir de sus casas (…) varias veces
nuestro formulario de pago electrónico en Pago
Fácil, tuvo un código de barras incorrecto por error
de nuestros sistemas, con lo cual terminamos
imputando ingresos a otro municipio y nuestro
contribuyente, registraba deuda en nuestros
controles…”
De las percepciones anteriores, se desprende que
la informatización tiene una cierta relación con el
aprendizaje de la organización, le da una mayor
velocidad tanto para los aciertos como para los errores,
y son necesarios mejores controles o auditorías.
En palabras del informante Nº 3:
“La gente de sistemas está completamente
alejada de las realidades que se viven en los
mostradores del municipio (…) no tienen idea de
las quejas o necesidades reales que manifiestan los
contribuyentes (…) incluso de los administrativos
que están en atención al público (…) No hay tampoco
una auditoría de sistemas, nuestros sistemas
funcionan mal (…) y nadie los audita (…) la gente
de sistemas, está siempre trabajando sobre la
coyuntura que sufre el sistema y rara vez trabajan
sobre la estrategia general que se le da al sistema
(…) siempre sobre el incendio y nunca sobre un plan
(…) También tengo que reconocer que en sistemas es
necesario tener alguien a cargo que tenga una visión
más amplia de las cosas (…) cuando en sistemas
falta una estrategia general y una mente flexible, lo
que prima es la improvisación, el parche y la solución
parcial… por lo tanto el sistema no tiene los efectos
esperados de eficientización y racionalización (…)
simplemente nos provoca problemas más rápidos
(…) se nos aceleran los problemas y se incrementa
el desorden…”
La importancia de la informatización en las
organizaciones públicas modernas es innegable,
tanto como factor de cambio organizacional como
de aprendizaje. La informática poco a poco, ha ido
transformándose en el nuevo principio organizador
de nuestras organizaciones, por eso es fundamental
ligar la tecnología a un cierto plan de largo plazo para
aprovechar de la mejor forma posible su naturaleza
transformadora. La bibliografía disponible es
conclusiva al señalar que la tecnología cambia,
reestructura y enseña a nuestras organizaciones
a trabajar de otra forma (Hage, 1999; Boffo, 2003;
Greenwood y Hinnings, 1996, 2006; Barrett, 2006;
Orlikowski, 2006, 2007; Proulx, 2003).
La relación entre el presupuesto y el aprendizaje
organizacional
En relación a la utilidad para el aprendizaje de
la herramienta del presupuesto municipal, los
informantes fueron muy claros.
En palabras del informante Nº 2:
“El presupuesto es una excelente herramienta
para enseñarle al ciudadano muchas cosas y a la
administración también, por eso nuestro municipio
desde hace varios años comenzó a implementar el
presupuesto participativo, teníamos resistencia al
interior del municipio (¿nos van a decir los vecinos
cómo hay que gastar?) y desde el punto de vista del
ciudadano había cierta apatía o no se entendía bien
en qué consistía la iniciativa. Creo que hay que seguir
difundiendo esta herramienta, sirve un montón
porque nos hace aprender a todos de cómo funciona
una democracia participativa y con inclusión social…”
Según el informante Nº 3:
“En relación al presupuesto, el proceso de aprendizaje
es también lento. Se basa en el presupuesto anterior
al cual se lo actualiza levemente en cada ejercicio
(…) y en relación al presupuesto participativo, en
nuestro municipio, todavía no hay ninguna iniciativa
al respecto (…) pero creo que si se implementa en
un futuro cercano, vamos a tener un sector que
generalmente son los más movilizados o informados,
que sin duda le va a prestar antención al tema…”
De las opiniones precedentes, se desprende que
el presupuesto tradicional y el participativo son
herramientas que pueden favorecer los aprendizajes
tanto al interior de la organización como hacia la
ciudadanía. En los estudios de políticas públicas
distintos autores han señalado la importancia
de estudiar el presupuesto como factor de
continuidades y cambios organizacionales. La
escuela de las “redes de cuestiones” señala que
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es importante estudiar “quién decide”, “cómo se
manejan los dineros públicos” y señalan, que en la
estructura del presupuesto de una organización
existen un conjunto de decisiones evidentes para
quienes sepa interpretarlas, porque allí podemos
observar qué grupos intervienen para conseguir
continuidades o cambios en las distintas partidas
prespuestarias (Heclo y Wildavsky, 1974).
Las normativas y el aprendizaje
En relación a la importancia de la normativa como
factor de aprendizaje de la organización, la mayoría
de los entrevistados opinó favorablemente.
Según el informante Nº 4:
“Toda la administración pública está basada en
normativas (…) por eso la normativa le puede
enseñar mucho a la persona que le dedica un tiempo
a leerla y comprenderla. El problema es que no toda
la normativa tiene la misma calidad (…) y a veces con
los continuos cambios parciales, se aplican parches
que no terminan de solucionar el problema que
pretendían o lo agravan, porque generan más normas
de mala calidad, más desorden, más confusión,
menos coordinación, más complejidad de la “mala”.
En síntesis, la normativa es importantísima si
ordena y aumenta la coordinación porque esto
“enseña mucho”. En la gran mayoría de los casos
que presencié, no ocurrió esto. Yo, por complejidad
de la “mala” entiendo a que la normativa se va
transformando en algo tan engorroso que ya ni
los especialistas en el tema la entienden o tienen
seguridad de lo que están interpretando (…) los
especialistas por momento, parecen más personas
que dominan una “artesanía” (artesanos) antes que
una técnica legal (técnicos).”
Según el informante Nº 5:
“En toda normativa hay mucho que aprender (…) el
tema es que hay que estar actualizado y eso cuesta
tiempo, esfuerzo, voluntad, etc. Creo que la mejor
forma para que la gente (los administrativos) puedan
aprender de la norma es mediante capacitaciones
muy específicas y focalizadas. No es necesario que
un administrativo sea un especialista en derecho
administrativo, sino que sepa las 10 normas que
regulan su trabajo cotidiano, esa creo que es la mejor
lección que puedo decirte que me dejó trabajar con
normativas municipales.”
En palabras del informante Nº 3:
“Cuando uno tiene tanta normativa que
se superpone o contradice aporta muchas
complicaciones para los agentes que tienen que
trabajar con ella (...) sinceramente, a veces pienso
que en ciertos municipios necesitaríamos una tarea
de simplificación normativa y esto tendría efectos
positivos tanto sobre nosotros como sobre los
contribuyentes, porque yo veo que por momentos
ambos estamos confundidos…”
El aprendizaje por el cambio normativo es enfatizado
por autores como Scott (1995) cuando señala
que en las instituciones uno de los pilares que las
animan es justamente el regulativo (leyes, normas,
decretos, etc.), cuando hay grandes cambios en esta
dimensión, estaríamos viendo no solamente una
cuestión de cambio de visiones políticas sino también
cambios de visiones, valores, enfoques, etc. Por otro
lado, autores como Tolbert y Zucker (1996) estudian
a las normas de las organizaciones como “procesos”
de permanencia y cambio de ciertas ideas, valores,
argumentos, etc.
La cuestión de los valores o actitudes ante el
aprendizaje
En relación a la importancia de los valores de los
funcionarios o los administrativos de un municipio,
la pregunta resultó de relativa dificultad para ser
comprendida por los entrevistados. Cuando se
aclaró el significado de la pregunta, al mostrar que
hay valores o creencias individuales o grupales que
pueden funcionar como facilitadores o depresores
del aprendizaje, el entrevistado Nº 2 manifestó:
“Si por valores entendemos a los ideales de las
distintas personas, mi experiencia administrativa
me lleva a decirte que hay cierta gente que tiene una
actitud más abierta hacia las cosas o las ideas nuevas,
mientras que hay otra gente que no tiene ningún
interés en cambiar (...) la actitud es fundamental
y no siempre está tan ligada a la edad, hay gente
de mucha antigüedad en esta organización que
quiere aprender cuáles son las novedades y otros,
a veces jóvenes que ya parecen completamente
bloqueados… ”
Según el informante Nº 3:
“Es el dirigente político el que puede hacer aprender
a la gente que trabaja en el municipio; un buen
intendente, saber motivar, sabe hacer trabajar, sabe
delegar, sabe exigir, sabe elegir a sus colaboradores y
sabe elegir a los jefes intermedios (…) el tema es que
muy cada tanto, aparecen esos dirigentes.”
Los valores de los actores son fundamentales en
el proceso de aprendizaje. El grado de apertura o
predisposición de un grupo en la organización puede
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hacer un cambio viable o inviable. Vidaver-Cohen,
(1997) nos señala que en toda reforma existen dos
grupos, los innovadores y los receptores. Si los
receptores rechazan o resisten esas innovaciones, las
mismas tendrán un mayor grado de dificultad para
ser llevadas a la práctica y por lo tanto no se podrá
aprender de ellas. Por otro lado, Polidano (2001),
cuando intenta explicar el fracaso de las reformas del
Estado de los 90 pone en primer lugar a la falta de
acuerdo de los niveles políticos con los intermedios
de la organización sumado a que muchas reformas
no tienen como objetivo solucionar algún problema
de la organización. Toda reforma que es exitosa, lo es
porque es valiosa y útil al solucionar algún problema
concreto para la gente de la organización o para los
contribuyentes. Pero no está demás decir que las
organizaciones aprenden tanto de sus éxitos como
de sus fracasos.
La cuestión de la coordinación horizontal y los
aprendizajes
Uno de los problemas que se observa en las
percepciones de los informantes clave es la
“coordinación horizontal” entre las áreas de un
municipio. Hay un consenso generalizado acerca de
los efectos de la coordinación sobre el aprendizaje.
En palabras del informante Nº 5:
“Siempre cuesta mucho conseguir una coordinación
entre las distintas áreas de un municipio, cada
secretario defiende su quintita y a veces no
colabora con los otros (...) esto dificulta mucho que
aprendamos entre todos porque no sabemos qué
están haciendo o pensando los de la secretaría de al
lado (…) y cada cual sigue corriendo por su lado….”
Según el informante Nº 3:
“Cuando uno encuentra un intendente que tiene una
visión estratégica de las cosas y sabe elegir a sus
colaboradores para las distintas áreas, generalmente
uno encuentra que los problemas de “ponerse de
acuerdo” entre los distintos secretarios es mucho
más fácil porque a todos se los obliga a seguir un
mismo plan, o por lo menos, no apartarse tanto de
ciertas ideas (...) pienso que en la cuestión política
está la solución a la falta de coordinación entre las
distintas áreas, son los políticos los que tienen que
buscar siempre la mayor coordinación entre sus
colaboradores (…) no hay que andar inventando
tantas oficinas coordinadoras o secretarios
coordinadores…”
La coordinación horizontal armónica nos muestra
una organización relativamente estable desde el
punto de vista político. La existencia de “murallas
internas” entre las distintas secretarías, nos señala
un efecto nocivo de una competencia política
exacerbada y por momentos destructiva. Allí la
comunicación y colaboración entre áreas se dificulta
y por lo tanto, se reducen las condiciones que
favorecen los aprendizajes.
Cuando se encuentran ciertos consensos y armonías
al interior de un municipio, es cuando están dadas
las mejores condiciones para un aprendizaje
organizacional, si podemos sumar a ello una
cierta capacidad de los dirigentes para buscar los
aprendizajes y las estrategias de mediano y largo
plazo.
Conclusiones
En base a la evidencia empírica recolectada y
proponiendo unas conclusiones que no pretenden
ser generalizaciones de tipo “estadísticas” sino
“analíticas” (Yin, 1995; Stake, 1995), aplicables a
un grupo acotado de municipios de la provincia de
Buenos Aires, se detectaronn los siguientes patrones
recurrentes.
Los entrevistados aportaron evidencia compartida
respecto de quiénes aprenden (¿las organizaciones
o la gente?) y la respuesta parecería indicar que
son ambos. Las organizaciones aprenden con sus
normas, rutinas, procesos, y la gente aprende con
su experiencia, los conocimientos profundos de
los casos, los cambios, sus actitudes, etc. Es decir,
que el proceso de aprendizaje descansa tanto en la
organización como en la gente que la conforma.
En relación con la capacitación previa para realizar una
tarea, las respuestas fueron contundentes al señalar
que no se le da ninguna capacitación a la gente, que
se la sumerge directamente en los problemas en los
que tiene que trabajar. Se podría pensar en un modelo
de capacitación que combine ambas cosas, aprender
mientras se trabaja y al mismo tiempo darle los
conceptos o ideas más útiles para realizar la tarea que
se le encomienda. Es decir, buscar un modelo “práctico
y teórico” integrado de capacitación.
Con respecto a las crisis, no ha habido acuerdo en
cuánto a su capacidad para han enseñar algo. La
evidencia recogida se divide en que no sirven para
aprender y que sí son útiles para lograr cambios. Pero
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para aportar una reflexión a la cuestión, las crisis o los
cambios disparan momentos de aprendizaje, tanto
para la organización como para la gente. Cuando hay
cambios hay mucha gente que compara la forma de
trabajar que tenían antes del cambio y la que están
utilizando ahora, esta comparación es sin duda, una
forma de aprender.
La cuestión de la planificación y el aprendizaje fue
valorada positivamente por los entrevistados, que
si bien reconocieron que terminan trabajando sobre
la coyuntura y la urgencia, la existencia de planes
enseña mucho a las organizaciones, les brinda una
cierta dirección hacia donde referirse. Se observa
una necesidad clara de planes orientadores (y que no
tienen porqué ser complejos) para la administración.
Otra de las reflexiones claras que surgen de las
entrevistas a los informantes clave, es la importancia
del dirigente político para “hacer aprender” a
la organización. Cuando el dirigente tiene una
preocupación por dejar enseñanzas y aprendizajes
a la gente y la organización, o cuando tiene una
mirada estratégica de las cuestiones del municipio,
se registran los mejores logros y lecciones, según los
informantes.
La utilización de la informática en las organizaciones
públicas es reconocida como una herramienta de
cambio por los informantes clave. La reflexión
indicaría que la introducción de la informática cambia
las velocidades y los procesos de la administración,
pero también dinamiza los problemas. La mayor
efectividad de la informática estaría ligada a una
estrategia general de informatización y no tanto a
una política de “soluciones parciales informáticas”.
Los entrevistados señalaron la necesidad de tener
una parte de informática ligada a las cuestiones
puntuales y problemáticas, y, al mismo tiempo,
una “estrategia general de informatización”. Pero
la relación que existiría entre los aprendizajes
y la informática sería incuestionable, porque la
informatización se ha transformado en un nuevo
“principio organizador” de la Administración Pública
provocando una clara tensión con las “normativas”
que eran el “principio organizador tradicional”.
La relación que existe entre el presupuesto y
el aprendizaje es también ponderada por los
informantes clave. Si bien señalaron que el
aprendizaje es lento, habría que distinguir entre dos
cuestiones concretas, por un lado, el presupuesto de
la organización, y, por el otro, el presupuesto de tipo
participativo. En cuanto al primero, los efectos del
presupuesto sobre los aprendizajes organizacionales
parecerían lentos pero también serían bastante
efectivos; en relación al segundo, los informantes
ponderaron favorablemente al presupuesto de tipo
participativo como una herramienta de aprendizaje
tanto para el municipio como para los contribuyentes.
En cuanto al vínculo entre la normativa y el
aprendizaje, los informantes remarcaron que la gran
complejidad, superposición o contradicción en las
normas genera efectos adversos hacia el aprendizaje.
Cuando las normativas son más claras y simples,
parecerían tener un mayor efecto organizador (y por
lo tanto “enseñan más”) tanto para las personas
como sobre la organización. Habría que reflexionar
sobre la necesidad de una mayor simplificación
normativa y una capacitación más focalizada en las
normas específicas que se necesitan en las distintas
áreas para sus tareas cotidianas.
Entre los grandes factores de aprendizaje
organizacional se ubica tanto a la informatización
como a las normativas. Es necesario lograr entre
ambas ideas la mayor complementariedad posible,
para evitar que lo informático “ignore” a lo normativo
y que lo “normativo” sea imposible de procesar por
“el sistema”.
Según los informantes, la cuestión de los valores
o actitudes individuales estaría estrechamente
vinculada con los aprendizajes de la organización.
Cuando los agentes y dirigentes tienen una actitud
favorable y abierta hacia los aprendizajes, las
enseñanzas son mucho más fáciles de elaborar
y transmitir en conjunto. Por ello, es necesario
remarcar a los dirigentes que pueden hacer mucho
para transformarse en agentes de “capacitación” y,
además, remarcar a los agentes la necesidad de una
actitud abierta hacia las nuevas ideas o aprendizajes.
Otra gran lección es la necesidad de mejorar la
coordinación horizontal, dado que permite una mayor
circulación de las experiencias sectoriales y de esta
forma se favorecería notablemente el aprendizaje
organizacional.
En síntesis, hay tres factores que tienen mayor
influencia en las organizaciones que aprenden: en
primer lugar, la dirigencia política, que tiene una
enorme capacidad de enseñarle a la organización y a
la gente si tiene una voluntad favorable y una mirada
estratégica de las grandes cuestiones; en segundo
lugar, las cuestiones ligadas a la informática y a la
normativa que son los principios organizadores de la
administración moderna; y en tercer lugar, la actitud
favorable hacia las novedades en los receptores de
los cambios.
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3. ASPECTOS DE DERECHO PÚBLICO
DE LA FIRMA DIGITAL
LA INTERPRETACIÓN DEL MARCO NORMATIVO
DE LAS HERRAMIENTAS DIGITALES A LA LUZ
DE LAS AUTONOMÍAS LOCALES
Investigadores:
Felipe González Barlatay*
Julián Lopardo**
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* GONZÁLEZ BARLATAY, Felipe
Abogado. Universidad Nacional de La Plata (UNLP)
Magister en Derecho Ambiental. Universidad París 1 Panthéon-Sorbonne.
Magister en Derecho Administrativo (Universidad Austral).
** LOPARDO, Julián
Abogado. Universidad Nacional de La Plata (UNLP)
Maestría en Derecho Administrativo (Universidad Austral)
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Índice
Introducción ........................................................................................................................................3
I.- El Gobierno Abierto ...................................................................................................................... 4
II.- La Firma Digital ................................................................. ...........................................................5
1.- Procedimientos Técnicos ..............................................................................................................6
a)Sistema de Criptografía Asimétrica ..............................................................................................6
b) Resumen Hash ............................................................................................................................... 7
2.- Instrumentos Normativos .......................................................................................................... 8
a) Certificado Digital ......................................................................................................................... 8
b) Infraestructura ............................................................................................................................ 10
b.1.- AUTORIDAD CERTIFICANTE RAÍZ operada por el Ente Licenciante ....................................11
b.2.- AUTORIDAD CERTIFICANTE operada por el Certificador Licenciado ................................. 11
b.3.- AUTORIDAD DE REGISTRO ......................................................................................................12
3.- Experiencias en el Derecho Comparado ....................................................................................13
4.- El Sistema Argentino ................................................................................................................. 15
4.1.- Marco Normativo Nacional ......................................................................................................15
4.2.- Marcos Normativos Provinciales .......................................................................................... 27
4.2.1.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires ................................................................................... 27
4.2.2.- San Luis ..................................................................................................................................30
4.2.3.- El caso de la Provincia de Buenos Aires ............................................................................. 31
a) Marco General .............................................................................................................................. 31
b) Régimen Original. Modificaciones introducidas por el Decreto N° 305/12 ........................ 33
5.- Naturaleza de las Disposiciones legales vinculadas a la firma digital. Competencia para su
dictado y organización. Reglas de interpretación.............................................................................35
Bibliografía ........................................................................................................................................ 41
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Introducción
El presente trabajo tiene como objetivo analizar la regulación legal de las herramientas vinculadas a la
identificación de autoría digital, en el marco de las nuevas políticas de Gobierno Abierto desarrolladas en
la última década.
Dichas acciones se replican tanto a nivel nacional como subnacional, resultando de allí la problemática
vinculada con su regulación, atento al carácter federal del diseño constitucional argentino, el cual reconoce
la preexistente autonomía de los gobiernos locales en lo que hace a la regulación de sus instituciones de
gobierno y de los procedimientos mediante los cuales se vinculan las administraciones con los ciudadanos.
En ese sentido, resulta pertinente revisar la adecuación del actual marco regulatorio de una herramienta
trascendente en materia de gobierno electrónico, como es la Firma Digital, de forma tal que resulte una
clara delimitación y coordinación de competencias entre los diversos niveles de gobierno que permita la
generalización de su utilización, con los beneficios que ello traerá en materia de servicios al ciudadano,
participación, colaboración, transparencia y reutilización de información fidedigna.
Por ello, repasaremos brevemente la infraestructura vinculada a la herramienta, su regulación a nivel
comparado, nacional y local, así como las dificultades que ha traído su implementación, principalmente en
lo que hace a la articulación de competencias regulatorias, para finalmente obtener algunas conclusiones
en torno al correcto ejercicio de las competencias legislativas, el ámbito de aplicación de las normativas
emanadas de los diferentes niveles de gobierno, y la armónica interpretación que debe hacerse para la
viabilidad del sistema en su conjunto.
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I.- El Gobierno Abierto
El Gobierno Abierto, como enfoque de funcionamiento
de las modernas administraciones, se basa en
los principios de participación, colaboración y
transparencia.
Esto significa que su fundamento está dado por
una nueva forma de intercambio de información
entre los gobiernos y la sociedad a la cual sirven
más libre, abierta y colaborativa. Bajo esta óptica,
los datos son un insumo de acceso público a los
efectos del intercambio, la rendición de cuentas de
los mandatarios y la generación de valor a través de
servicios derivados de ellos.
Resulta un enfoque más amplio que el de Gobierno
Electrónico, al que podríamos considerar incluido
en él.
Es decir, para la vinculación eficaz, inclusiva y
eficiente entre los órganos de gobierno y los
ciudadanos y organizaciones sociales en pos de la
deseada transparencia, colaboración y participación
que oriente dicha relación, se torna imprescindible el
diseño de mecanismos y herramientas innovadoras
que incorporen las nuevas tecnologías de la
información y el conocimiento (TIC) como medio
para eliminar las barreras físicas al intercambio.
En conclusión, el objetivo es incrementar el caudal
de información sobre las acciones de gobierno y su
impacto real, fomentar la participación ciudadana
e implementar mecanismos de colaboración con la
finalidad de nutrir dichas acciones con la perspectiva
de los actores que resultarán sus beneficiarios, o bien
de asociaciones que relevantes en la materia por su
compromiso y conocimiento técnico. Todo ello, con
la finalidad última de optimizar las capacidades
gubernamentales y políticas públicas en un marco
de legitimidad social e integridad profesional.
Claro está que tal interrelación resulta muy dificultosa
sin la incorporación de herramientas innovadoras
que permitan un intercambio veloz y confiable en el
ámbito de la sociedad de la información, acercando
a los actores de gobierno con sus ciudadanos, allí
donde estos últimos se encuentren, eliminando las
distancias en un marco de inclusión y universalización
de dichas prácticas.
De allí que resulte necesario adentrarnos en el
estudio de tales herramientas, desentrañando su
funcionamiento técnico, sus aspectos regulatorios y
las dificultades que se detectan para su progresiva
utilización por parte de las áreas que conforman
los niveles gubernamentales en su interrelación y
prestación de servicios a los ciudadanos.
Como puede apreciarse, nos concentraremos
principalmente en los aspectos de derecho
público relacionados con la temática, para lo cual
debemos previamente analizar la actual regulación,
desentrañar cuáles son las normas de fondo que
rigen las relaciones entre particulares, y en qué
medida la herramienta se utiliza en procedimientos
de carácter administrativo, los cuales son regidos
por los derechos locales propios de cada estado
subnacional autónomo.
Así, nos enfrentaremos a los conflictos
interpretativos que pueden suscitarse ante el
ejercicio de competencias provinciales en materia de
transacciones digitales Estado-ciudadano, las cuales
pueden -o no- ampararse en la legislación nacional;
así como a las consecuencias que acarrea el apego o
apartamiento de dicho régimen, en lo que hace a las
presunciones de integridad y autoría que acompañan
a los documentos digitales firmados.
II.- La Firma Digital
Tal como se expuso con anterioridad, en las últimas
décadas las TIC han ganado protagonismo a nivel
mundial, brindando certeza y fluidez a las relaciones
entre interlocutores sin ningún tipo de vinculación
previa a través de herramientas que incrementan
la velocidad de circulación de la información,
simplifican operaciones complejas, y ofrecen
un mejor nivel de servicios, reduciendo costos,
aumentando productividad y competitividad.
Esto generó la necesidad de contar con un
mecanismo que permita garantizar tanto la
integridad de un documento como la identidad de
su autor, dotando a las operaciones de seguridad y
confianza.
Para dar solución a dicha problemática se diseñó el
sistema de Firma Digital que utiliza un mecanismo
de claves asimétricas tendientes a otorgar a las
transacciones electrónicas la responsabilidad
personal que todo acto jurídico necesita.
Este sistema tiene por objetivo brindar seguridad
en el intercambio de información en formato
digital, otorgando garantía de autoría e integridad
a los documentos, equiparándola con la rúbrica
manuscrita.
De esta forma, se posibilita el progresivo reemplazo
de la documentación en papel, contribuyendo al
proceso de “digitalización” de los procedimientos
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en pos de una mayor eficiencia en los servicios,
economía de insumos y protección del medio
ambiente.
Asimismo, en lo que hace a la actividad estatal,
se dirige a dotar de transparencia y accesibilidad
a los documentos públicos para su control por
parte de la ciudadanía, y contribuir a optimizar la
gestión posibilitando la realización de trámites
por Internet en forma segura. Constituye así un
pilar fundamental para el desarrollo del gobierno
electrónico.
El concepto de Firma Digital comprende un conjunto
de características técnicas y normativas. La
herramienta se define en virtud de procedimientos
técnicos que permiten su operatoria en el marco
de instrumentos normativos que la validan,
respaldando legalmente su aptitud para producir
efectos jurídicos. Este procedimiento técnico
permite asociar la identidad de una persona a un
documento, comprobando como correlato de esta
coincidencia su integridad.
De esta manera, y a través de un conjunto de
presunciones legales, se produce el principal efecto
jurídico de la Firma Digital que es la instrumentación
de la manifestación de voluntad respecto al
contenido del documento digital.
1.- Procedimientos Técnicos
a) Sistema de Criptografía Asimétrica
El sistema que regula para la Firma Digital la Ley N°
25.506, conforme las referencias de los artículos 2,
7 y 9, es el de Criptografía asimétrica o Criptografía
de Clave Pública.
Este sistema prevé la existencia de dos claves: una
con la que se cifra el mensaje y otra que lo descifra.
Ambas claves son asignadas a una misma persona,
siendo una de ellas de conocimiento exclusivo del
emisor (clave privada, utilizada para firmar) y otra
accesible para terceros (clave pública, utilizada para
constatar la firma digital). Ambas claves están
vinculadas matemáticamente a través de una
fórmula imposible de reproducir, y guardan entre sí
una relación tal, que algo que sea encriptado por la
clave privada de determinado emisor únicamente
podrá ser desencriptado por su clave pública.
Para ello, todo el sistema deberá basarse en una
infraestructura de manejo de claves que permita
identificar de manera certera a cada usuario, con su
clave pública, a través de terceras partes confiables.
El mecanismo descripto garantiza la integridad y
autoría del documento firmado digitalmente, más
no su confidencialidad. Para que esto último sea
posible, debería encriptarse el documento con la
clave pública del receptor, para que cuando éste lo
reciba, pueda leerlo únicamente si aplica su clave
privada.
b) Resumen Hash
Al contenido del documento que se pretende
firmar digitalmente con el sistema de Criptografía
asimétrica, el emisor le aplicará cierto algoritmo
matemático, denominado función Hash, y al
resultado obtenido le aplicará su clave privada.
El Hash es una función matemática o algoritmo
criptográfico que transforma un documento digital
en una secuencia de bits; es decir que transforma el
documento digital en un extracto numérico llamado
resumen hash o digesto.
A partir de un mismo documento, siempre se
generará idéntico resumen hash, y correlativamente
es imposible que existan dos resúmenes iguales de
documentos distintos.
El destinatario, al recibirlo, utiliza la clave pública del
emisor para descifrar el mensaje, consignando luego
la misma función hash sobre el documento digital,
obteniendo otro resumen hash que comparará
con el adjuntado por el emisor al mensaje. Si los
resúmenes coinciden, es porque el contenido del
documento enviado no ha sido modificado.
Lógicamente, estas operaciones de cálculo y
verificación posterior no son realizadas por el
usuario, sino que las realiza automáticamente un
software específico para la aplicación.
2.- Instrumentos Normativos
Como correlato de la operatoria técnica descripta,
debe existir una estructura legal que brinde
las presunciones que validen la factibilidad de
producir efectos jurídicos por medio de actos
instrumentados en formato digital. De conformidad
con el ordenamiento vigente, para que ciertamente
podamos hablar de Firma Digital, será necesario
contar con los siguientes elementos:
a) Certificado Digital
El receptor de un documento recibirá la clave pública
del emisor, a través del Certificado Digital adjunto
al mensaje, siendo esto lo que le otorga la validez
legal a la Firma.
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El Certificado Digital es un documento digital
otorgado por la Autoridad certificante que contiene
los datos de identidad del firmante junto a su clave
pública, el cual sirve para garantizar la veracidad
de los datos contenidos, referentes a una persona
física o jurídica.
Para que dicho certificado tenga la capacidad de
atribuir efectos jurídicos a los documentos que
acompañe, es necesario que sea expedido por
una autoridad certificante habilitada por un ente
certificante, y que el formato sea el utilizado
1
internacionalmente (estándar internacional ).
Como hemos explicado ut supra el Certificado se
basa en el método de criptografía asimétrica, en el
cual las claves conforman un par único y se generan
en el mismo momento por el usuario, ejecutando un
programa provisto por la Autoridad de Certificación
desde su sitio web.
Para aprobar un Certificado Digital, la Autoridad
de Certificación firma con su Clave Privada la Clave
Pública del Certificado Digital, constituyéndose así
en la tercera entidad de confianza que asegura que
la clave se corresponda con los datos del titular.
El titular del certificado debe mantener bajo su
exclusivo poder la clave privada, ya que si ésta
es sustraída, quien lo haga podría suplantar su
identidad en la red2.
El Certificado Digital contendrá los siguientes datos:
a) Identificación de su titular (Nombre y DNI) y del
certificador licenciado que lo emitió;
b) período de vigencia;
c) Clave Pública del titular, identificando el
algoritmo utilizado;
d) Número de serie del Certificado;
e) Dirección de Internet de la lista de Certificados
revocados que mantiene el certificador que lo
3
emitió ;
f) identificación de la política de certificación bajo la
cual fue emitido;
g) Firma Digital del certificador de la clave pública
que emite el certificado.
Los Certificados pueden ser de distintos tipos,
1 El artículo 18 de la Decisión Administrativa 927/14 (JGM)(B.O.
16/05/2014) prescribe que “Establécense como estándares operativos
de la Infraestructura de Firma Digital de la REPUBLICA ARGENTINA, los
contenidos en los Anexos II y III de la presente decisión administrativa,
y como estándar tecnológico, el contenido en el Anexo IV, adoptándose
en todos los casos estándares tecnológicos internacionales.”
2 En este caso, el titular deberá revocar el certificado lo antes posible.
El proceso de revocación dependerá de la AC que haya emitido el
certificado.
3 El listado de Certificados Revocados, sirve para que el destinatario
pueda corroborar la vigencia del mismo.
dependiendo de los requerimientos del usuario.
os denominados “de identificación” simplemente
identifican o conectan una clave pública; aquellos
llamados “de autorización”, validan un determinado
hecho o que éste efectivamente ha ocurrido, por
ejemplo determinar día y hora en que el documento
fue digitalmente firmado.
b) Infraestructura
La infraestructura de firma digital (PKI4), es la
que brinda validez legal y seguridad jurídica a
la aplicación mediante el diseño del sistema de
operaciones, la emisión de los certificados digitales,
el establecimiento y actualización de estándares
tecnológicos internacionales, la supervisión de la
emisión de los certificados y hasta la aplicación de
sanciones.
Al emitir un Certificado Digital, la Autoridad
Certificante lo firma digitalmente con su propia
clave privada. A su vez, dicha autoridad ha sido
previamente autenticada mediante otro Certificado
Digital emitido por otro organismo de mayor nivel,
y así sucesivamente hasta una Entidad Certificante
Raíz.
El mecanismo descripto da lugar a un
encadenamiento de entidades certificantes que
se autentican, denominado comúnmente como
“cadena de confianza”.
Para fomentar la credibilidad, publicidad y
transparencia en la firma del Certificador, algunos
Estados prevén la publicación en un Boletín Oficial
de la clave pública del prestador de Servicios de
certificación, o de ciertos datos sobre el Certificado
Raíz. Esto es lo que se conoce convencionalmente
como Infraestructura de Clave Pública.
Las Autoridades Certificantes podrán actuar como
tales sólo con la previa aprobación de una Autoridad
Certificante estatal (Ente Licenciante) a través de
un sistema de jerarquías.
Recapitulando, la infraestructura descripta está
constituida por una Autoridad Certificante raíz
operada por el Ente Licenciante, por Autoridades
Certificantes (AC) operadas por Certificadores
Licenciados y por Autoridades de Registro (AR),
que desarrollan funciones delegadas por los
Certificadores Licenciados.
Con la PKI, se pretende asegurar: la confidencialidad
de la información que acredita la identidad del titular
del Certificado Digital, generando el par de claves
4 Public Key Infrastructure”.
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(pública y privada) con absoluta reserva de su clave
privada; la integridad de los datos que contiene el
documento firmado, por medio de la generación del
resumen hash o digesto, que permite chequear que
el contenido no ha sido modificado; y la identidad
del firmante.
En cuanto al sistema de reconocimiento de
Certificados Extranjeros, se realiza mediante
un método de Certificación Cruzada, en los
cuales es necesario que Entidades Certificadoras
sustancialmente equivalentes reconozcan los
servicios prestados por la correlativa extranjera.
Ello deberá ser reconocido y organizado por la
legislación de cada país.
proporcionar altos niveles de calidad en atención y
disponibilidad.
Puede tratarse de empresas privadas u organismos
públicos, siempre que sean autorizados por el Ente
Licenciante o Autoridad Certificante Raíz para
emitir Certificados Digitales y prestar los servicios
relacionados a ello.
Como ya fuera dicho, las Autoridades Certificantes
disponen a su vez de sus propios Certificados
Digitales emitidos por la Autoridad Certificante
Raíz, mediante los cuales canalizan su propia
actividad.
b.1.- AUTORIDAD CERTIFICANTE RAÍZ operada
por el Ente Licenciante
La Autoridad de Registro participa del proceso
de verificación de datos de los particulares que
solicitan la emisión de Certificados Digitales a la
Autoridad Certificante.
Es decir que se encarga de comprobar la veracidad
de los datos que aportan los solicitantes de
Certificados Digitales, actuando así como una
“ventanilla de atención al público”, para luego
remitir la solicitud a la Autoridad Certificante de la
cual dependen para la emisión del correspondiente
certificado.
El Ente Licenciante es un organismo administrativo
encargado de otorgar las licencias a los
Certificadores y supervisar su actividad. Su función
consiste así en autorizar a los Certificadores a emitir
los Certificados Digitales y a prestar otros servicios
relacionados con la Firma Digital.
Si lo representásemos gráficamente, se encontraría
en el vértice de una pirámide, debajo de la cual
actuarán los Certificadores Licenciados –a través de
sus respectivasAC– y las Autoridades de Registro, en
ejercicio de funciones delegadas por los anteriores,
todo ello en el marco de la ya denominada “cadena
de confianza”.
b.2.- AUTORIDAD CERTIFICANTE operada por el
Certificador Licenciado
La Autoridad Certificante interviene en la
comunicación de documentos digitales como
“tercera parte confiable”, emitiendo y revocando
los Certificados Digitales, así como verificando su
correspondencia con la identidad de su titular.
b.3.- AUTORIDAD DE REGISTRO
Tal Autoridad puede actuar dentro de la Autoridad
Certificante –es decir, como una dependencia parte
de ella-, o bien fuera de ella, ejerciendo funciones
delegadas por los entes licenciantes o licenciatarios
certificantes.
3.- Experiencias en el Derecho Comparado
Para ello deberá disponer de políticas de seguridad
predeterminadas que infundan confianza –
reguladas por la autoridad de aplicación del
sistema5, utilizar tecnología acorde a su gestión y
Cómo reseñáramos en trabajos anteriores, el
primer antecedente de sanción de una ley vinculada
con la temática que analizamos, lo encontramos en
el Estado de Utah -Estados Unidos de América-,
donde en el año 1995 se dictó una ley que regulaba
6
la Firma Electrónica .
Posteriormente, en el año 1996, la Comisión de
las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil
Internacional emitió una ley modelo, que sirve
como guía para los distintos Estados al momento
de regular la institución, siendo su principal misión
eliminar los soportes materiales de los documentos
por los cuales se instrumenten transacciones
5 La Autoridad de Aplicación del sistema es aquél organismo estatal
dotado de competencia para reglamentar los detales técnicos
vinculados a la infraestructura de Firma Digital. No debe confundírsela
con las Autoridades Certificantes, quienes son parte de la cadena
de confianza del sistema, es decir un actor más dentro de dicha
infraestructura.
6 Ley Utah título 46, capítulo 3 (1996)- regula la firma electrónica sobre
la base del sistema de criptografía, establece una autoridad licenciante
de los certificadores, y reconoce efectos jurídicos a las firmas electrónicas homologándola a la firma manuscrita.
Tiene la misión dar fe de la utilización de la clave
privada del remitente ante el destinatario del
documento digital y responde de manera directa
por su praxis.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
comerciales7.
Por su parte, en Europa el primer país en reglar
8
legalmente la firma electrónica fue Alemania ,
donde en el año 1997 se aprobó una ley que
contempla el ya analizado concepto de criptografía
asimétrica, como el equivalente funcional de los
documentos electrónicos.
Posteriormente, en mayo de 1999 se dictó para la
Comunidad Europea la Directiva sobre un Sistema
9
Común para firmas electrónicas , la que debió ser
transpuesta para su aplicación en los distintos
Estados miembros al 19 de julio del 2003.
La normativa comunitaria impone a los Estados
miembros la obligación de reconocer plenamente
los efectos jurídicos y validez de la firma electrónica,
siempre y cuando ésta cumpla los requisitos que en
ella se explicitan10.
Con arreglo a la Directiva 2006/123/CE del
Parlamento Europeo y el Consejo, relativa a los
servicios en el mercado interior, se prevé que cada
Estado miembro de la UE publique una «Lista
de confianza» que contenga una información
mínima referente a los prestadores de servicios de
certificación que expidan certificados reconocidos al
público, supervisados en ese Estado. Esta Lista debe
cumplir las especificaciones técnicas que se fijan en
lo relativo al establecimiento, el mantenimiento y
la publicación de listas de confianza de proveedores
de servicios de certificación supervisados o
acreditados por dichos Estados Miembros.
En España la aplicación de la Firma Digital fue
temprana, siendo uno de los países pioneros en
la utilización de la herramienta. Ésta fue regulada
en aquel momento por el Real Decreto-Ley N°
14/1999, siendo uno de los primeros países de la
Unión Europea que legisló la materia, incluso antes
que la Directiva Europea sobre Firma Digital fuese
oficialmente publicada.
7 El esquema de normas modelo, resulta interesante como mecanismo
de aplicación en un estado federal como el argentino, con la finalidad
de dotar de ciertos parámetros comunes a las distintas regulaciones
locales en la materia, de forma tal que se simplifique la interacción
entre diferentes jurisdicciones mediante el uso de la herramienta.
8 Junto con la “Ley de Multimedia” (de la cual la Ley de firma digital
constituyó el Artículo 3), la Ley fue debatida en el parlamento durante
1997 y sancionada como Ley el 1ro. de agosto de 1997. El objetivo y
propósito de esta Ley fue crear las condiciones generales para las firmas digitales bajo las cuales se las pueda considerar seguras y que las
falsificaciones de firmas digitales y las falsificaciones de información
firmada puedan ser verificadas sin lugar a duda
En el país ibérico, la firma electrónica reconocida
es la única que tiene eficacia equivalente a la firma
manuscrita.
En su normativa de aplicación, se define como
Certificados Reconocidos a los certificados
electrónicos expedidos por un Prestador de
Servicios de Certificación que cumpla los requisitos
establecidos por la Ley N° 59/2003 en cuanto
a la comprobación de la identidad y demás
circunstancias de los solicitantes, y a la fiabilidad y
las garantías de los servicios de certificación11.
A los servicios de certificación no se les requiere
licencia previa del Estado, pero deben cumplir con
requisitos y obligaciones vinculados a estándares
tecnológicos y políticas de seguridad, en pos de
garantizar la confianza del sistema.
Respecto de la Autoridad Certificante Raíz, al no
necesitar en el caso español autorización estatal
para funcionar, ella misma emite su Certificado
Digital. Es decir que la entidad raíz se auto-firma su
certificado de clave pública.
De la misma forma, dentro de la jerarquía tiene la
capacidad de emitir certificados para Autoridades
de Certificación subordinadas e intermedias, y
también podrá emitir Certificados al usuario.
A nivel regional, especial interés en materia de
derecho comparado reviste el caso de Brasil, debido
a su organización federal que lo torna similar al
caso nacional, razón por la cual su experiencia
puede resultar un insumo de valor al momento de
buscar alternativas regulatorias o bien capitalizar
experiencias previas.
Su ordenamiento de competencias establece
claramente que la sanción de la ley es competencia
de la “unión” (Nación), ya que la firma es
conceptuada como un medio por el cual se le
confiere autenticidad a los documentos privados y
públicos, y por lo tanto es materia civil.
Así las cosas, es atribución de las autoridades
nacionales su organización, tanto desde el punto
de vista normativo, como desde el punto de vista
de su ejecución -al reglamentar una infraestructura
de Claves Públicas-.
9 Directiva 1999/93/CEdel Parlamento Europeo y del Consejo
En el mismo sentido, los Estados locales brasileros
(entendidos como equivalentes a las provincias en
nuestra organización política) no pueden rechazar
Autoridades Certificantes o de Registro sin violar
las reglas de la ICP Brasil.
10 Art. 5.1 de la Directiva 1999/93/CE.
11 Art. 11 Ley 59-2003
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Estas autoridades integran un sistema público
centralizado que tiene como primera autoridad de
la cadena a la Autoridad Certificadora Raíz. Por ello,
los Estados locales reconocen en su normativa de
procedimientos administrativos la validez de los
Certificados emitidos respetando la infraestructura
nacional.
4.- El Sistema Argentino
4.1.- Marco Normativo Nacional
El marco normativo nacional en la República
Argentina, en materia de Firma Digital, está
constituido por la Ley Nº 25.506 (B.O. 14/12/2001),
el Decreto Nº 2628/02 y un conjunto de
normas complementarias que fijan o modifican
competencias y establecen procedimientos.
La ley Nº 25.506 establece una Infraestructura de
Firma Digital de alcance federal. La norma deroga
el anterior Decreto Nº 427/98, por cuanto cubre sus
objetivos y alcance.
Más allá de que la normativa en análisis regula
cuestiones de derecho de fondo (firma digital,
documento electrónico), la invitación que
el legislador establece en el art. 50 “… a las
jurisdicciones provinciales a dictar los instrumentos
legales pertinentes para adherir a la presente”
genera interrogantes que intentaremos dilucidar a
lo largo de este trabajo, vinculados con el carácter
de fondo o procedimentales de las cláusulas que la
conforman.
La necesidad de desentrañar dicha naturaleza,
se vincula con la distribución y articulación de
competencias entre los diversos niveles de
gobierno en el marco del diseño institucional
estatuido por la Constitución Nacional, el cual
asegura a las provincias su autonomía y regulación
de procedimientos administrativos.
El art. 6 de la norma analizada, otorga reconocimiento
jurídico al Documento Digital, en el marco de lo
establecido por el ordenamiento de fondo12.
En el art. 1, a la vez que se define el objeto de la ley,
se otorga validez jurídica, tanto a la Firma Digital
como a la Firma Electrónica, las cuales constituyen
dos subespecies de identificación digital
diferenciadas únicamente por el cumplimiento o no
12 Art. 6— Documento Digital. Se entiende por documento digital a la
representación digital de actos o hechos, con independencia del soporte utilizado para su fijación, almacenamiento o archivo. Un documento
digital también satisface el requerimiento de escritura.
de los requisitos establecidos por la ley, más allá de
13
su similitud –o equivalencia- técnica .
En el art. 2 la Ley describe lo que entiende por
Firma Digital, como el “resultado de aplicar a un
documento digital un procedimiento matemático
que requiere información de exclusivo conocimiento
del firmante, encontrándose ésta bajo su absoluto
control.”
En el renglón siguiente, menciona las dos
características básicas que tiene la Firma Digital, a
saber: “…ser susceptible de verificación por terceras
partes, tal que dicha verificación simultáneamente
permita identificar al firmante (autoría) y detectar
cualquier alteración del documento digital posterior
14
a su firma.” (Integridad) .
La presunción de autoría implica que se estima,
salvo prueba en contrario, que toda firma digital
pertenece al titular del CD 15.
Por otra parte, la Integridad significa que se
presume, salvo prueba en contrario, que el
documento firmado digitalmente no ha sido
16
modificado desde el momento de su firma .
Ambos caracteres descriptos, son la fuerza interna
que hacen a la Firma Digital susceptible de ser
considerada como una alternativa válida a la
17
exigencia de firma manuscrita , constituyendo
ésta una de las cuestiones más trascendentes del
sistema, ya que al equipararla con la firma ológrafa,
incorporó a nuestro derecho de fondo el instituto
18
de la Firma Digital .
El art. 2 continúa diciendo que: “Los procedimientos
de firma y verificación a ser utilizados para tales
13 Art. 1° - OBJETO. Se reconoce el empleo de la firma electrónica y de
la firma digital y su eficacia jurídica en las condiciones que establece
la presente ley.
14 También regulado en el punto 2 del Glosario del Decreto 2628/02.
15 Art 7°- Presunción de autoría. Se presume, salvo prueba en contrario,
que toda firma digital pertenece al titular del certificado digital que
permite la verificación de dicha firma.
16 Art 8 - Presunción de integridad. Si el resultado de un procedimiento
de verificación de una firma digital aplicado a un documento digital es
verdadero, se presume, salvo prueba en contrario, que este documento
digital no ha sido modificado desde el momento de su firma.
17 Art 3° - Del requerimiento de firma. Cuando la ley requiera una firma
manuscrita, esa exigencia también queda satisfecha por una firma
digital. Este principio es aplicable a los casos en que la ley establece la
obligación de firmar o prescribe consecuencias para su ausencia.
18 Téngase presente que al momento de sancionada la Ley, el Código
Civil no preveía la prueba de autoría por medios digitales como el que
analizamos, vacío que ha sido subsanado por el nuevo Código Civil y
Comercial de la Nación, sin perjuicio de nuevos elementos de confusión
que ha traído la forma en la cual fue regulada.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
fines serán los determinados por la Autoridad
de Aplicación en consonancia con estándares
tecnológicos internacionales vigentes.” Según el
Decreto N° 2628/0219 , la Autoridad de Aplicación
será la Jefatura de Gabinete de Ministros.
El art. 3 de la Ley, como ya expresáramos
anteriormente, equipara la Firma Digital a la firma
manuscrita.
En la normativa Civil vigente en aquél momento que
no preveía esta herramienta por su anacronismo,
la firma ológrafa era el elemento esencial para
la validez de todo acto, ya que no podía ser
reemplazada por signos o iniciales20.
Lo mismo en el caso de los instrumentos públicos,
a los cuales se los sanciona con la nulidad absoluta
cuando carecieran de la firma de las partes21.
Este artículo entonces vino a modificar las
disposiciones mencionadas, salvo en lo que respecta
a la aplicación de las excepciones contenidas en el
art. 4 22 de la Ley N° 25.506, donde el legislador, en
razón de la naturaleza de los actos allí enumerados,
excluye la aplicación de la Ley, no sólo en lo atinente
a la aplicación de la Firma Digital, sino también
en lo relativo a la posibilidad de conservarse los
documentos donde se los instrumente en soporte
digital, porque quedan excluidos de todo el plexo
normativo.
Ahora bien, el Proyecto de Código Civil y Comercial
de la Nación recientemente sancionado, incorpora
este precepto, adaptando la normativa de fondo a
la ley en estudio.
Así, el art. 286 establece que: “La expresión escrita
puede tener lugar por instrumentos públicos,
o por instrumentos particulares firmados o no
firmados, excepto en los casos en que determinada
instrumentación sea impuesta. Puede hacerse
constar en cualquier soporte, siempre que su
contenido sea representado con texto inteligible,
aunque su lectura exija medios técnicos.
Asimismo, el art. 288 referido a la firma, establece
que: “La firma prueba la autoría de la declaración de
19 Art. 4° a 6° Dec. 2628/02.
20 Art. 1012. Código Civil Argentino.
21 Art. 988 y Art. 1004.
22 Art 4 - Exclusiones. Las disposiciones de esta ley no son aplicables:
a) A las disposiciones por causa de muerte;
b) A los actos jurídicos del derecho de familia;
c) A los actos personalísimos en general;
d) A los actos que deban ser instrumentados bajo exigencias o formalidades incompatibles con la utilización de la firma digital, ya sea
como consecuencia de disposiciones legales o acuerdo de partes
voluntad expresada en el texto al cual corresponde.
Debe consistir en el nombre del firmante o en un
signo. En los instrumentos generados por medios
electrónicos, el requisito de la firma de una persona
queda satisfecho si se utiliza una firma digital, que
asegure razonablemente la autoría e inalterabilidad
23
del instrumento” .
Aquí debemos detenernos brevemente en la
redacción del último artículo, principalmente en
cuanto a la denominación que utiliza para el medio
de prueba de autoría.
Al utilizar literalmente la expresión “firma
digital”, el nuevo Código parece reconocer sólo esa
modalidad para probar la autoría de un documento,
excluyendo de esta forma la firma electrónica,
también regulada con anterioridad por la Ley N°
25.506.
Si bien este no es el objeto del presente trabajo,
resulta una cuestión interesante a abordar en
sucesivos análisis sobre la materia, a los efectos
de dilucidar la correcta interpretación que cabe
asignar a la modificación legislativa, concluyendo si
se trata de una derogación del instituto de la firma
electrónica, o simplemente un modo de referirse
a los medios digitales de identificación en sentido
genérico, debiéndoselo interpretar armónicamente
con las especies reguladas por la Ley de Firma
Digital.
Continuando con el análisis del texto legal, el art.
9 de la Ley N° 25.506 enumera taxativamente los
requisitos necesarios para que la Firma Digital sea
válida, a saber:
a) Haber sido creada durante el período de vigencia
del certificado digital válido del firmante;
b) Ser debidamente verificada por la referencia a
los datos de verificación de firma digital indicados
en dicho certificado según el procedimiento de
verificación correspondiente;
c) Que dicho certificado haya sido emitido o
reconocido, según el artículo 16 de la norma, por un
certificador licenciado.
Previamente, en su art. 5, la Ley define a la
“firma electrónica” como un “conjunto de datos
electrónicos integrados, ligados o asociados de
manera lógica a otros datos electrónicos, utilizado
por el signatario como su medio de identificación,
que carezca de alguno de los requisitos legales para
23 CABULI, Ezequiel. “Las Nuevas Tecnologías en el proyecto de
código” Buenos Aires, La Ley Año 2013.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
ser considerada firma digital”24. De esta manera,
cabe concluir que entre la Firma Electrónica y la
Firma Digital -dando por válido que aún coexisten
ambos tipos, pese a la literalidad del nuevo Código
Civil y Comercial- se da una relación de géneroespecie, donde la Firma Digital aparece como
la especie, contando con mayores exigencias y
recaudos.
Si bien en el art. 1 se le reconoce validez jurídica
tanto a la Firma Digital como a la Firma Electrónica,
la diferencia entre una y otra es que a la Firma
Electrónica le faltan alguno de los requisitos de
validez establecidos en el art. 9 de la Ley.
Es por ello que el valor probatorio atribuido a cada
una es diferente, reconociéndose sólo a la Firma
Digital las presunciones de autoría e integridad25.
De allí que, en el caso de la Firma Digital, el firmante
no puede desconocerla sin probar en contrario a la
validez del acto; mientras que en el caso de la Firma
Electrónica, corresponde a quien la invoca acreditar
su validez.
Junto con el Certificado Digital, un documento
digital firmado con Firma Digital generará los
efectos jurídicos allí establecidos, salvo que
quién sea reputado como autor decida cuestionar
judicialmente su autoría o integridad, debiendo
para ello cumplir con la respectiva carga probatoria.
En conjunto, estas presunciones constituyen la
denominada “garantía de no repudio”, y otorgan a
la operatoria un alto grado de seguridad jurídica y
confiabilidad en las transacciones que la incorporan,
aún mayor que el que brinda la firma ológrafa.
Según nuestra legislación, habrá Certificado
Digital cuando estemos ante un “… documento
digital firmado digitalmente por un certificador,
que vincula los datos de verificación de firma a su
26
titular. ” Su función es verificar que la clave pública
específica pertenece efectivamente a un individuo
determinado.
El art. 3 del Decreto Reglamentario N° 2628/02,
establece que “los CD contemplados en el art. 13
de la Ley serán aquellos cuya utilización permite
disponer de una FD amparada por las presunciones
de autoría e integridad establecidas en los art. 7 y 8
de la ley citada.”; y en el art. 2 del mismo Decreto,
se dispone que los Certificados Digitales emitidos
por certificadores no licenciados serán válidos para
producir los efectos jurídicos que la ley otorga a la
firma electrónica.
Los requisitos de validez que establece el art. 14
son dos:
a) ser emitidos por un Certificador Licenciado por el
Ente Licenciante.
En este caso, el inciso nos remite al art. 17 y al punto
5 del glosario del Decreto Reglamentario, en el cual
se define al Certificador Licenciado, situándolo
en el rol de entidad de confianza que sostiene la
infraestructura de la Firma Digital.
b) Responder a formatos estándares reconocidos
internacionalmente, fijados por la autoridad de
aplicación.
Esto inserta a nuestra normativa en el ámbito
internacional, abriendo un abanico de posibilidades
para reconocer la autenticidad de los Certificados
Digitales emitidos en el extranjero. La autoridad de
aplicación es la Jefatura de Gabinete de Ministros
27
de la Nación ; y el formato estándar reconocido
internacionalmente es el “X.509” en su versión 3.
En virtud del art. 16, se considerará válido un
Certificado extranjero siempre que exista pacto
de reciprocidad entre el país de origen y el
nuestro. Asimismo se requiere que al certificado
Extranjero, en su ámbito de origen, se le exijan los
mismos recaudos que al nacional. En cuanto a la
competencia para la suscripción de esta clase de
convenios de reciprocidad, el art. 28 del Decreto
Reglamentario, faculta para ello a la Jefatura de
Gabinete de Ministros de la Nación.
Luego, la Ley establece los recaudos que deben
satisfacer los Certificados Digitales, enumerando:
I) identificar indubitablemente a su titular y al
certificador licenciado que lo emitió; II) indicar el
período de vigencia; III) determinar que no ha sido
revocado; IV) reconocer claramente la inclusión de
información no verificada y; V) identificar la política
de certificación 28 bajo la cual fue emitido.
Hay diversas causales de revocación de un
CD, enumeradas en el art. 19 de la Ley y el art.
27 Art. 6 inc A) DR 2628/02 (B.O. 20/12/2002).
24 También definido en el punto 1 del Glosario del Decreto
2628/02.
25 Establecida en los art. 7 y 8 de la Ley 25.506(B.O. 14/12/2001).
26 Art. 13 Ley 25.506 y punto 4 Glosario DR.
28 La política de Certificación está definida en el punto 6 del Glosario
del DR como: “Conjunto de criterios que indican la aplicabilidad de
un certificado a un grupo de usuarios en particular o a un conjunto
de aplicaciones con similares requerimientos de seguridad. En inglés
CertificationPolicy (CP)”.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
29
23 del Decreto Reglamentario . En virtud del
necesario y permanente control que debe hacerse
sobre este extremo, el Certificador Licenciado
deberá confeccionar y publicar un listado con los
Certificados revocados. Asimismo, la Ley establece,
dentro de las obligaciones del titular del Certificado,
la de “…solicitar la revocación de su certificado al
certificador licenciado ante cualquier circunstancia
que pueda haber comprometido la privacidad de
sus datos de creación de firma”30.
En cuanto a la Infraestructura de Firma Digital (IFD
o PKI) en nuestro país, la Ley N° 25.506 y su Decreto
Reglamentario N° 2628/02 dedica la mayor parte
de su articulado a establecer cómo funcionará,
siendo sus actores los siguientes:
1) Ente Licenciante: la Secretaría de Gabinete
31
y Coordinación Administrativa , otorgando,
denegando o revocando las licencias de los
certificadores licenciados, y supervisando su
accionar,administra la Autoridad Certificante Raíz,
la cual constituye la única instalación de su tipo
y reviste la mayor jerarquía de la Infraestructura
de Firma Digital de la República Argentina, y
emite Certificados Digitales a las Autoridades
Certificantes de los certificadores licenciados, una
32
vez aprobados los requisitos de licenciamiento .
2) Certificador licenciado: “…toda persona de
existencia ideal, registro público de contratos u
organismo público que expide certificados, presta
otros servicios en relación con la firma digital y
cuenta con una licencia para ello, otorgada por el
ente licenciante. La actividad de los certificadores
licenciados no pertenecientes al sector público se
prestará en régimen de competencia. El arancel
de los servicios prestados por los certificadores
licenciados será establecido libremente por éstos”
29 En cuanto a las causales de revocación, el art. 19 de la Ley 25.506
establece las siguientes:1) Solicitud del titular del certificado digital; 2)
Si se determinara que un certificado digital fue emitido con base en una
información falsa; 3) Si se determinara que los procedimientos de emisión
y/o verificación han dejado de ser seguros; 4) Por condiciones especiales
definidas en su política de certificación ; 5) Por resolución judicial o de la
autoridad de aplicación.El art. 23 del Decreto Reglamentario N° 2628/02
agrega: 6) Por fallecimiento del titular; 7) Por declaración judicial de
ausencia con presunción de fallecimiento del titular; 8) Por declaración
judicial de incapacidad del titular; 9) Si se determina que la información
contenida en el certificado ha dejado de ser válida; 10) Por el cese de la
relación de representación respecto de una persona.
(art. 17, Ley N° 25.506).
Ante una solicitud de licencia realizada por
una Empresa u Organismo, se determinará su
admisibilidad o no, otorgándose una licencia
para cada política de certificación que presente
el certificador.La licencia durará 5 años y podrá
renovarse, quedando los Licenciados sometidos a
33
auditorías anuales .
En caso de que el Certificador Licenciado cometa
alguna falta, el Ente Licenciante podrá instruir un
sumario y aplicar sanciones, dentro de las previstas
en el capítulo correspondiente de la Ley N° 25.506
34
según la gravedad de la falta . Más allá de la
sanción aplicada, el Certificador Licenciado deberá
responder ante terceros por los daños provocados
por su conducta.
En nuestro país se han autorizado las siguientes
autoridades certificantes: a) ONTI -Oficina Nacional
de Tecnología de la Información-, b) AFIP, c) ANSES,
d) ENCODESIN (se trata de una empresa privada,
siendo ENCODE S.A. el Certificador licenciado, y
la Autoridad Certificante ENCODESIN), e) Poder
Judicial de la provincia de Chubut.
Cabe destacar que existen también otras
organizaciones que han sido admitidas en el proceso
de licenciamiento, pero aún no han obtenido su
aprobación definitiva, tales como la Suprema Corte
de Justicia de la provincia de Buenos Aires, EDICOM
35
S.A. y Tecnología de Valores S.A., entre otras .
Al respecto, el inconveniente que aún no se ha
superado en pos de la masificación del uso de esta
herramienta es que la política de registro estatal de
los certificadores, propia de nuestro ordenamiento
en la materia, y la complejidad que implica cumplir
con los requisitos para el licenciamiento, se vuelven
una barrera para su utilización fuera del ámbito
estatal, e incluso para los poderes provinciales,
afectándose así la pronta implementación de
servicios que aprovechen la seguridad, celeridad y
economía de insumos, derivados de la Firma Digital.
Esto será objeto de un análisis crítico al final
del presente documento, principalmente en lo
que hace a su utilización para el ejercicio de la
función administrativa de carácter local, dado que
30 Art. 25 inc. c) Ley 25.506.
31 Ver Anexo I al Artículo 1º del Decreto Nº 357/02, sus modificatorios
y complementarios -Organigrama de Aplicación de la Administración
Pública Nacional centralizada-, el Apartado XI, correspondiente a la
Jefatura de Gabinete de Ministros.
32 Art. 15. Decisión administrativa 927/2014.
33 Decisión administrativa Nº 927/14. Capítulo VII, Proceso de
Licenciamiento (arts 44a 66), y Art. 26 del Decreto N° 2628/02 y art. 33
de la Ley N° 25.506.
34 Arts 14 y 44 Ley 25.506.
35 https://www.jefatura.gob.ar/ente-licenciante_p144
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
puede existir una afectación de las autonomías
provinciales en función de la primigenia licencia que
deben obtener en el ámbito del Ente Licenciante
Nacional y la consiguiente interpretación que
se ha extendido en la práctica sobre la correcta
aplicación del régimen normativo y sus efectos
sobre las presunciones de los documentos firmados
digitalmente.
Por tal motivo, analizaremos la competencia
provincial en materia regulatoria de herramientas
digitales aplicadas a los procedimientos
administrativos y a la interrelación administraciónciudadano, y su correcta articulación con el sistema
nacional, deslindando su ámbito de aplicación.
3) Autoridades de Registro: Son aquellas entidades
que tienen a su cargo las funciones de validación
de la identidad y otros datos de los suscriptores de
36
certificados .
Dichas funciones son delegadas por la Autoridad de
Certificación, quién además deberá determinar cuál
será el procedimiento a utilizar. Como ya se dijera,
se comportan como una suerte de “ventanilla
de atención”, o puerta de entrada al sistema por
parte de los eventuales usuarios (solicitantes de
Certificados Digitales), así como asumen también
la función de custodios de la documentación
pertinente para la acreditación de identidad de los
titulares, y garantes de la debida confidencialidad
de los datos que aquellas contienen.
4) Autoridades de sello de tiempo y Autoridades
de competencia:Estas figuras fueron incorporadas
mediante la Decisión Administrativa N° 927/2014
para la prestación de nuevos servicios de
certificación.
Las primeras podrán emitir“sellos de tiempo”,
entendiéndose esto como la indicación de la
fecha y hora cierta asignada a un documento o
registro electrónico por una entidad habilitada a
tal fin y firmada digitalmente por ella, según lo
dispuesto en el Anexo I al Decreto Nº 2628/02 y sus
modificatorios.
Las Autoridades de sello de tiempo podrán prestar
sus servicios previa autorización del ente licenciante
(art. 22, D.A. N° 927/2014).
Las segundas, denominadas Autoridades de
competencia, podrán emitir “sellos de competencia”
como herramienta para la confirmación de
roles tales como condición de titularidad de las
36 Art. 35 del Decreto Reglamentario N° 2628/02
matrículas profesionales, o los cargos en distintas
organizaciones o atribuciones de carácter similar.
Las Autoridades de competencia podrán brindar
sus servicios constituyéndose como certificadores
licenciados u obteniendo un certificado emitido por
un certificador licenciado, previa autorización del
ente licenciante, aclarándose que las autoridades
de competencia pertenecientes al Sector Público
sólo podrán emitir sellos de competencia para
funcionarios y agentes públicos y cuando sea
requerido para el ejercicio de sus funciones (art. 23,
D.A. N° 927/2014).
A partir de lo precedentemente expuesto, entre
los servicios de certificación digital que podrán
brindarse en el marco de la Infraestructura de
Firma Digital de la República Argentina, coexistirán
Certificados Digitales que vinculan los datos de
verificación de firma a su titular, y sellos de tiempo
con indicación de la fecha y hora asignada a un
documento o registro electrónico. Adicionalmente,
podrán emitirse sellos de competencia, que indican
cargo, rol o cualquier otra atribución de su titular.
5) Suscriptores de los Certificados: así denomina la
Decisión administrativa N° 927/14 a los titulares de
Certificados Digitales.
El acuerdo establecido entre el Certificador
Licenciado y el suscriptor determina derechos y
obligaciones de las partes en lo que respecta a
la solicitud, aceptación y uso de los Certificados
Digitales, estando los contenidos mínimos del
mismo establecidos mediante Anexo V de dicha
norma.
6) Terceros usuarios: Son las personas físicas o
jurídicas receptoras de un documento firmado
digitalmente y que consultan para verificar la validez
del Certificado Digital correspondiente.
Los terceros usuarios que sean personas jurídicas y
que implementen aplicaciones que requieran Firma
Digital, tienen la facultad de definir las características
y requerimientos que deben cumplir las Políticas de
Certificación a los efectos de aceptar documentos
electrónicos firmados digitalmente utilizando
Certificados Digitales amparados por dichas políticas.
Tales características y requerimientos deben
ser manifestados previamente en forma clara y
transparente a los titulares de certificados que
pretendan operar con ellos37.
7) Autoridad de aplicación: Está determinada en
37 Art. 34 bis, Decreto Reglamentario N° 2628/02, incorporado
mediante Decreto N° 724/06.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
el art. 29 de la Ley N° 25.506, y es la Jefatura de
Gabinete de Ministros, quien está facultada para
establecer las normas y procedimientos técnicos
necesarios para la efectiva implementación de la
38
ley .
8) Sistema de Auditoría: será establecido por
la Autoridad de aplicación con el concurso de
la Comisión Asesora, y su objeto es evaluar la
confiabilidad y calidad de los sistemas utilizados,
la integridad, confidencialidad y disponibilidad de
datos, como así también el cumplimiento de las
especificaciones del manual de procedimientos y
planes de seguridad y contingencia aprobados por
39
el Ente Licenciante .
En cuanto a los sujetos pasivos de las auditorías son
el Ente licenciante y los Certificadores licenciados.
Las auditorías podrán hacerse directamente
por la Autoridad de aplicación, o a través de
terceras personas habilitadas expresamente a
tal efecto; pudiendo tales terceros habilitados
ser las Universidades y organismos científicos o
tecnológicos nacionales o provinciales, colegios y
consejos profesionales que acrediten experiencia
profesional en la materia40.
4.2.- Marcos normativos provinciales
Las normativas locales en materia de Firma
Electrónica y Digital difieren según el formato de su
infraestructura local y la extensión de su adhesión
-o su ausencia- a la norma nacional.
Pueden distinguirse provincias que no tienen
Infraestructura Digital propia, reconociendo aunque
sea provisoriamente la estructura nacional -entre
ellas, pueden mencionarse Neuquén, San Juan,
Santa Fe, Tierra del Fuego, Tucumán y Chaco-, de
aquellas que sí tienen Infraestructura Digital propia
-como los casos de San Luis y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires-.
4.2.1.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhirió
originariamente a la Ley Nacional mediante la Ley
N° 2751 del año 2008.
Ese mismo año, dictó su Decreto Reglamentario Nº
1181/08 a los efectos de su ejecución en el ámbito local.
38 Art. 4 y ss. Decreto Reglamentario N° 2628/02.
39 Art. 27, Ley 25.506.
40 Arts. 33 y 34, Ley 25.506.
Por su intermedio, se designó como Autoridad de
aplicación a la Jefatura de Gabinete de Ministros
del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires; como Autoridad Certificante a la Agencia
de Sistemas de Información (art. 9 del Decreto
Reglamentario); y como Autoridad de Registro a la
Dirección General de la Escribanía General.
Su ámbito de aplicación se limita en principio
al Poder Ejecutivo, pero en el art. 15 del Decreto
Reglamentario se invitó a los demás poderes a
dictar las normas que resulten necesarias a fin de
implementar la Firma Digital.
En el año 2009, a través de la Resolución
17/09 se estableció la reglamentación para
los procedimientos de solicitud, emisión, uso,
renovación y revocación de los Certificados Digitales
41
para el empleo de la Firma Electrónica , y se
formuló la Política de Certificación para el empleo
de la misma en el ámbito del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Tal fue el camino elegido hasta que, en el año
2013, la Legislatura de la Ciudad Autónoma dictó
la Ley N° 4.736 de Firma Digital del Gobierno de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, regulando
la implementación de la misma en todo el sector
público de la Ciudad de Buenos Aires.
En su art. 3, designa al Poder Ejecutivo como
licenciante y como encargado de implementar la
Infraestructura de Firma Digital del Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, coordinando con
los Poderes Legislativos y Judicial su operatividad y
puesta en funcionamiento42.
Mediante el Decreto N° 518/14 se estableció que la
Secretaría Legal y Técnica será el Ente Licenciante
del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, conservándose a la Agencia de Sistemas de
información (ASI) como Autoridad Certificante.
Las Autoridades de Registro serán la Dirección
41 Al no contar aún la Ciudad con un Certificador Licenciado por el Ente
Licenciante nacional, en el marco de la Ley N° 25.506, las herramientas
que aplicaba carecían de uno de los requisitos necesarios para ser
consideradas Firma Digital, formando parte entonces del género Firma
Electrónica.
42 Art. 2º. Ley N° 4.736: Ámbito de Aplicación. La presente Ley es de
aplicación a todas las dependencias del sector público de la Ciudad de
Buenos Aires incluidas en las previsiones del artículo 4º de la Ley 70.
Art. 3º. Ley N° 4.736: Infraestructura de Firma digital. El poder
Ejecutivo, en su carácter de licenciante, implementa la infraestructura
de firma digital del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
que debe ser utilizada por la totalidad de las dependencias alcanzadas
por esta Ley, conforme se establece en el artículo 2º, coordinando
con los Poderes Legislativo y Judicial su operatividad y puesta en
funcionamiento.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
General de Escribanía General y la Dirección General
de Mesa de Entradas, salidas y archivo, ambas
dependientes de la Secretaría Legal y Técnica del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Luego la Secretaría Legal y Técnica, en su calidad
de Ente licenciante dictó la Resolución Nº 283/14,
mediante la cual se aprobó la política de certificación
del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Los certificados emitidos por la Autoridad
Certificante podrán usarse para la firma electrónica
o cifrado de cualquier informe o documento, y
como mecanismo de identificación ante servicios
o aplicaciones informáticas implementados por el
gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Quienes podrán suscribir Certificados así emitidos
serán:
1.-personas físicas que requieran un Certificado
Digital del GCABA para su desempeño como
funcionarios o agentes del Sector Público de la
Ciudad de Buenos Aires.
2.-personas físicas que requieran un Certificado
Digital del GCABA para el ejercicio de los derechos
y obligaciones que resulten de los procesos de
contrataciones de bienes y servicios y de obra
pública iniciados en el Sector Público de la Ciudad
de Buenos Aires.
3.-personas físicas que requieran un Certificado
Digital del GCABA para utilizar los servicios del
Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires.
Finalmente, cabe puntualizar que los certificados
emitidos en el marco de la Política de Certificación
del GCABA, verifican la autoría e integridad de:
a) documentos electrónicos presentados por
personas físicas externas al Sector Público de la
Ciudad de Buenos Aires.
b) documentos electrónicos emitidos por el Sector
Público de la Ciudad de Buenos Aires.
Debe destacarse en este punto, que pese a no
estar dentro del marco de la Ley Nacional, es decir
fuera de la cadena de confianza que se origina con
el certificado raíz emitido por el ente licenciante
nacional, la normativa local asigna idénticas
presunciones a la Firma Electrónica regulada a nivel
local, que aquellas asignadas a la Firma Digital.
Dicha aparente contradicción, ha generado
múltiples debates en torno al verdadero alcance de
tales presunciones, tanto cuando intentan hacerse
valer fuera del ámbito de la Ciudad como dentro
de ella, debiendo interpretarse correctamente el
marco normativo que debe aplicarse.
Este planteo, será objeto de análisis a los efectos
de arribar a algunas conclusiones -al menos
provisorias y que disparen la discusión posterior-en
la parte final del presente documento.
4.2.2.- San Luis
La provincia de San Luis también adhirió
oportunamente a la Ley Nacional mediante la Ley
V-0591-2007 y DR 428- MP- 2008, designando
a la Universidad de La Punta como Autoridad
de Aplicación del mencionado régimen legal, así
como también Ente Licenciante para la provincia
de San Luis, lo cual constituye una particularidad
a destacar por no tratarse de una dependencia de la
Administración pública central.
Por Resolución Rectoral Nº 2020013-ULP-2009,
de fecha 2 de febrero de 2009, se creó en la órbita
de la Universidad de La Punta, el Instituto de
Firma Digital de la provincia de San Luis al que
se le asignaron las funciones de Ente Licenciante
Provincial, encargado principalmente, de otorgar
las licencias a los Certificadores y de supervisar su
actividad.
En esta medida -constitución de un Ente Licenciante
propio-, se advierte una clara contradicción con la
Ley nacional, la cual seguramente se debe a que,
aun cuando en el plano formal el Estado provincial
adhirió a la normativa nacional, no pudo conseguir
la autorización que emite la Oficina Nacional de
Tecnologías de Información (ONTI) para funcionar
como Certificador Licenciado conforme lo establece
el artículo 17 de la ley referenciada.
Así, al igual que en el caso de la CABA, resulta
necesario el análisis de la verdadera naturaleza de
la herramienta reglamentada, ya que aun cuando
a nivel local se la denomine como Firma Digital,
lo cierto es que para la normativa nacional sus
efectos se reducirían a los reconocidos a la Firma
Electrónica, distinción que surge de los artículos 2 y
5 de la Ley N° 25.506.
Como fuera dicho, sobre el particular ampliaremos
en la parte final de este trabajo.
4.2.3.-El caso de la provincia de Buenos Aires
a)Marco general
Al igual que lo que sucede a nivel nacional, en el
ámbito provincial existen diversas normas relativas
a la Firma Digital.
En primer lugar debemos mencionar la Ley N°
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
13.666 por la que se adhirió al régimen instaurado
por la Ley Nacional N° 25.506, con el propósito de
asimilar al derecho local los institutos regulados
por leyes nacionales que resulten necesarios a los
efectos de garantizar la vigencia de la normativa de
fondo.
Ésta originalmente fue reglamentada mediante
Decreto N° 1388/08, posteriormente derogado y
reemplazado por el Decreto N° 305 del 9 de mayo
de 2012, norma que se encuentra actualmente
vigente.
Por este último se ha dispuesto que la autoridad
de aplicación de la Ley N° 13.666 sea la Secretaría
General de la Gobernación.43
La ley local delimita como ámbito de aplicación al
constituido por los Poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial de la provincia, los Municipios, la
Administración pública central y descentralizada,
los Organismos de la Constitución, los Entes
Autárquicos y todo otro Ente en que el Estado
Provincial o sus Organismos descentralizados
tengan participación suficiente para la formación
de sus decisiones.
La Autoridad de aplicación ejercerá la coordinación
de las acciones vinculadas a la implementación
y utilización de la firma digital en el ámbito de
aplicación de la ley.
Con respecto a los estándares tecnológicos y de
seguridad aplicables, se dispone que la Autoridad
de aplicación será la encargada de determinar
dichos criterios, así como los procedimientos de
firma, verificación, certificación y auditoria, los
que deberán ser consecuentes con los utilizados
por el Gobierno Nacional y las regulaciones
44
internacionales .
Por otra parte, el Decreto Reglamentario destina
un artículo a la Infraestructura de Firma Digital
del Gobierno provincial, la que estará conformada
por Organismos Certificadores, Autoridades de
Registro, titulares de Certificados Digitales y el
conjunto de equipamiento, software, normas,
políticas y procedimientos requeridos para la
generación, almacenamiento y publicación de los
Certificados Digitales45.
En ese derrotero, el Decreto N° 666/12 asignó a la
Dirección Provincial de Sistemas de Información
43 Decreto N° 305/12, artículo 2°.
y Tecnologías la responsabilidad de asistir al
Secretario General y a las restantes áreas que
integran la jurisdicción, así como a los restantes
organismos y jurisdicciones que conforman la
Administración Pública Provincial y Municipal, en los
asuntos vinculados al desarrollo de la Firma Digital,
su reglamentación en el orden local y el dictado de
normas modificatorias y complementarias en lo que
hace a la competencia de sistemas y tecnologías.
Se determinó asimismo que el Organismo
Certificador, previa autorización de la Autoridad
de Aplicación, podrá inscribirse como Certificador
Licenciado en los términos de la Ley Nacional
Nº 25.506 y Decreto Reglamentario Nacional Nº
2.628/02.
Para el cumplimiento de las responsabilidades a su
cargo, el Organismo Certificador deberá delegar en
Autoridades de Registro las funciones de recepción
y registro de las presentaciones y trámites que le
sean formuladas, y la validación de identidad y
otros datos de los suscriptores de certificados.
En este punto, el Decreto reglamentario designa
a la Secretaría General de Gobernación como
Organismo Certificador para la Administración
Pública Provincial central, autorizándosela a requerir
su reconocimiento como Certificador Licenciado46.
En cuanto a los Certificados Digitales, el artículo
7 de la Ley determina que las certificaciones para
agentes de la Administración Pública Provincial y
Municipal, destinados a la gestión interna de los
Organismos, y la Certificación de particulares para
cumplimiento de trámites ante la Administración
Pública Provincial y Municipal, con la correspondiente
generación de la clave pública, serán emitidas por el
Organismo provincial ya aludido.
Sin perjuicio de ello, la Secretaría General de
Gobernación podrá reconocer certificados de
particulares emitidos por certificadores de otras
jurisdicciones para la realización de trámites ante
la Administración Pública Provincial y Municipal,
mediante la firma de convenios con otras
jurisdicciones para el reconocimiento recíproco de
certificados emitidos por sus propios certificadores.
La titularidad de los Certificados Digitales podrá
recaer en todos los agentes y funcionarios del
Estado provincial, así como las personas físicas o
44 Ley N° 13.666, artículos 3 y 4.
45 Decreto N° 305/12, artículo 4.
46 Decreto N° 305/12 artículo 8.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
jurídicas que se relacionen con la misma47.
Por último, se establece que las Autoridades de
Registro asociadas a Organismos Certificadores
Licenciados, sean éstos provinciales o nacionales,
podrán ser constituidas previa notificación a la
Secretaría General de Gobernación y, finalmente,
designa a la Dirección Provincial de Personal de
la provincia de Buenos Aires y sus Delegaciones
Sectoriales, como Autoridades de Registro para
el ámbito de la Administración Pública Provincial
central48.
b) Régimen original. Modificaciones introducidas
por el Decreto N° 305/12
Como enunciáramos anteriormente, el Decreto
N° 305/12 vino a reglamentar la Ley N° 13.666,
derogando de ese modo la anterior reglamentación
del citado cuerpo legal, que había sido dispuesta por
Decreto N° 1388/08 del Poder Ejecutivo provincial.
El reglamento derogado preveía la existencia de
un Certificado Raíz del Estado Provincial, por ende
asimilando el caso de la provincia de Buenos Aires
a los ya mencionados de la CABA y de la provincia
de San Luis, ya que aun cuando legislativamente
se hubiese adherido a la normativa nacional, lo
cierto es que el sistema provincial escapaba a sus
previsiones basándose en un certificado primigenio
que no había sido emitido por el ente Licenciante
nacional.
Así, dicho Certificado Digital Raíz provincial daba
origen y sostén a la infraestructura de Firma Digital,
siendo su titular el Poder Ejecutivo Provincial, y
quedando su administración a cargo de la Autoridad
de Aplicación - como ya fuera mencionado, la
Secretaría General de la Gobernación.
También se incluía la existencia de un Certificado
Digital Raíz del Organismo Certificador, el cual
era asignado por el Administrador del Certificado
49
Digital Raíz del Estado provincial .
Luego, cada Poder del Estado provincial debía
47 Decreto N° 305/12 artículo 7.
48 Decreto N° 305/12 artículo 10
49 La Escribanía General de Gobierno de la provincia de Buenos Aires
era la autoridad designada como Organismo Certificador para todo el
ámbito de aplicación descripto en el artículo 2 de la Ley. Es decir que era
una autoridad única para todo el Poder Legislativo y Judicial, Municipios,
Administración Centralizada y Descentralizada, Organismos de la
Constitución, Entes Autárquicos y todo otro Ente en el que el Estado
provincial - o sus Organismos descentralizados - tuviera participación
suficiente para la formación de sus decisiones.
designar, en el ámbito de su competencia, al
Organismo que cumpliría el rol de Autoridad de
Registro para los agentes y funcionarios de su
jurisdicción (artículo 20). En el ámbito del Poder
Ejecutivo se asignó dicha función a la Dirección
Provincial de Personal de la provincia de Buenos
Aires, y como Autoridades de Registro de cada
repartición, a sus Delegaciones sectoriales (artículo
21).
Ahora bien, conforme la ley nacional de Firma
Digital, los certificados emitidos por las Autoridades
Certificantes que se constituyeran a nivel provincial,
no serían válidos como Firma Digital, sino que
serían parte del género Firma Electrónica, no
contando por ello -fuera del ámbito de la provincia
de Buenos Aires y conforme la interpretación que
luego intentaremos rebatirpara los procedimientos
administrativos- con las presunciones que otorgan
seguridad jurídica a transacciones informáticas
firmadas digitalmente.
Para subsanar dicha incongruencia interpretativa,
el Decreto N° 305/12 modificó las cuestiones
apuntadas evitando la mención al concepto de
Certificado Digital Raíz del Estado provincial propio
del anterior Decreto.
Asimismo, pueden advertirseotras diferencias
respecto de la reglamentación anterior.
Originalmente,
el
Organismo
Certificador
-Escribanía General de Gobierno- era único para
todo el ámbito de aplicación de la Ley, y por ende
el mismo para todos los poderes del Estado, que
sólo podían designar sus propias Autoridades de
Registro para ejercer en forma delegada sus propias
atribuciones; mientras que actualmente se permite
la constitución de otros Certificantes Licenciados a
nivel nacional, previa autorización de la Autoridad
de aplicación50.
Es decir que la adecuación reglamentaria buscó
zanjar las discrepancias interpretativas que podían
originarse en la articulación del sistema nacional y
la adhesión provincial, de forma tal de adecuarse
estrictamente a los preceptos de la Ley 25.506,
incorporándose a la cadena de confianza que
50 En el régimen actual, cada poder puede establecer y solicitar
el reconocimiento de su propio Organismo Certificador, previa
autorización de la Secretaria General de la Gobernación y siempre que
se obtenga el dictamen favorable del ente licenciante raíz (Jefatura de
Gabinete de Nación), tal como acontece en el expediente actualmente
en trámite bajo el N° 2100-13558/12.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
resulta derivada del Ente Licenciante nacional.
5.- Naturaleza de las disposiciones legales
vinculadas a la Firma Digital. Competencia para su
dictado y organización. Reglas de interpretación
Descripto el marco legal aplicable, tanto a nivel
nacional como local, y relevados algunos sistemas
comparados, resulta necesario efectuar un análisis
crítico de la actual estructura, a los fines de aventar
las dudas interpretativas que se han suscitado en la
última década y media, desde la sanción de la Ley N°
25.506, con motivo de las diferentes modalidades
de adhesión provincial.
Es claro en esta instancia, que la Ley de Firma
Digital contiene tanto disposiciones que hacen
a la regulación de fondo, potestad del legislador
nacional, como cuestiones procedimentales y
de derecho público, facultad que tienen tanto el
gobierno nacional -en su ámbito de competencia
federal- como los gobiernos provinciales a nivel
local, en ejercicio de su autonomía reconocida
constitucionalmente.
Es decir que allí donde nos encontremos ante
preceptos normativos que rijan en forma abstracta
relaciones jurídicas que eventualmente se entablen
entre particulares, la competencia del Congreso
Nacional resulta indiscutida. Mientras que en lo
que hace a la regulación e implementación de
procedimientos administrativos, que encaucen la
relación entre los estados locales y los habitantes de
las provincias, la facultad regulatoria se encuentra
en cabeza de las Legislaturas provinciales, debiendo
el Estado nacional abstenerse de avanzar en tal
sentido.
En ese derrotero, resulta necesario en primer
lugar clarificar la naturaleza de las disposiciones
legales vinculadas con la firma digital y, derivado
de ello, la instancia regulatoria -nacional o locala la cual efectivamente le compete su dictado y
organización.
Como ya lo adelantáramos, los preceptos que
conforman el texto de Ley N° 25.506, no revisten
una única naturaleza, adentrándose su primera
parte principalmente en la regulación de fondo del
instituto de la Firma Digital, para luego abarcar
también cuestiones procedimentales, régimen
sancionatorio, de auditorías y competencias propias
de las dependencias del Poder Ejecutivo nacional
que deben ser reputadas como pertenecientes al
Derecho público.
Esto último explica la invitación que se formula
en el artículo 50 a las jurisdicciones provinciales
para su adhesión, ya que, en lo que hace a los
procedimientos administrativos propios de su
organización institucional, los poderes constituidos
nacionales no tienen injerencia regulatoria,
debiendo ser voluntaria la incorporación de las
provincias al sistema.
En dicho marco, las adhesiones a la cadena de
confianza regulada a nivel nacional no representan
mayores dificultades regulatorias o interpretativas
-tal el caso de la provincia de Buenos Aires-, pero
diferente será el análisis que deba efectuarse
cuando la adhesión no sea plena, o bien
directamente las jurisdicciones locales regulen su
propia infraestructura de Firma Digital o Electrónica
(cuestión meramente nominal), asignando a
los certificados que por ella se emitan idénticas
presunciones a las que el Legislador nacional
atribuyó a la Firma Digital.
Dicho análisis, no se vincula estrictamente con
lo normativo, sino que debe partir de cuál es la
utilización de los medios digitales de identificación
de autoría. Es decir que no cabe partir de qué es
lo que regulamos, sino a qué aplicamos dicha
regulación. Aclarando más la cuestión, entendemos
que no debemos centrarnos en la naturaleza del
precepto legal, sino en la esencia de la relación
jurídica a la cual aplicamos dichas disposiciones
normativas.
Siguiendo este razonamiento, allí donde estemos
ante un negocio jurídico entre privados, regido
por lo tanto por el derecho de fondo, la Ley N°
25.506, así como su reglamento de ejecución,
serán íntegramente aplicables en todo el
territorio provincial; mas cuando se trate de un
procedimiento administrativo que sustancie la
relación de colaboración que debe existir entre
el Estado y los particulares, sólo será aplicable
cuando la parte pública de la vinculación esté
encarnada por el Estado Nacional, mientras que
en los procedimientos administrativos locales, las
legislaturas provinciales podrán adecuarse o no a la
norma nacional, conforme acepten la invitación a
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
adherir formulada por el Congreso nacional.
Es esta la única interpretación armónica que puede
hacerse a los fines de compatibilizar la integridad
del texto de la Ley N° 25.506, con la autonomía que
la Constitución Nacional reconoce a las provincias
preexistentes para su organización institucional
local.
Ahora bien, cabe preguntarse qué sucede con
los certificados emitidos en aquellas provincias
que no adecuaron su infraestructura de Firma
Digital al texto de la Ley nacional aludida, ya sea
porque formularon una adhesión parcial, o porque
directamente decidieron regularlo en forma
independiente -tales los casos de la provincia de
San Luis o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-.
Estaríamos entonces en presencia de la otra
cara de la moneda. Allí donde las provincias
regulen cuestiones atinentes a su vinculación
con los particulares en lo que hace a normas
procedimentales de carácter administrativo,
tendrán amplia libertad regulatoria; mas no podrán
adentrarse en cuestiones que hacen a los negocios
del ámbito del derecho privado, so pena de caer en
una manifiesta inconstitucionalidad.
Recapitulando, podemos recordar que la firma
digital no solamente se utiliza como medio de prueba
de autoría de un documento, sino que también
existen los denominados Sellos de Competencia,
que tienen como finalidad acreditar una calidad
determinada del firmante. Es decir, que con ello
puede comprobarse que el documento ha emanado
de un representante de cierta organización o del
funcionario que ostenta la competencia propia de
un cargo en el ámbito de la Administración pública.
En este último caso -es decir en lo referido al
ejercicio de la función administrativa-, adquieren
particular relevancia este tipo de herramientas
tendientes a acreditar competencia, ya que al
actuar los funcionarios públicos como órganos de
la administración (CSJN, “Vadell, Jorge Fernando
c/ provincia de Buenos Aires s/ indemnización”,
Fallos 306:2030), y no como personas del derecho
privado, como lo hacen en el cotidiano de su vida
de relación, los sellos de competencia serían
elementos claramente subsumidos en el ámbito de
regulación subnacional, dado el carácter local de los
órganos que conforman los gobiernos provinciales
y municipales.
De allí, que dichos certificados sólo podrían ser
emitidos en el marco de la regulación emanada
de las Legislaturas provinciales, ya sea mediante
la adhesión a la Infraestructura nacional, como
a través de un sistema íntegramente local, y
las presunciones de autoría e integridad que
se otorguea tales documentos sólo podrán ser
evaluadas a la luz de la normativa provincial.
En este punto, debemos detenernos en el criterio
sentado por la CSJN en el caso “Barreto, Alberto
Damián y otra c/ provincia de Buenos Aires y otro
s/ daños y perjuicios” (Fallos 329:759), que al
precisar y acotar el concepto de “causa civil” para
determinar la competencia originaria del máximo
tribunal, estableció claramenteque la validez -o por
el contrario su nulidad- de los actos de los órganos
de la administración, sólo puede ser analizada
desde la óptica de la regulación local, o sea, por
normas de Derecho Público en el marco de nuestra
organización constitucional.
Es decir que, allí donde intenten hacerse valer
actuaciones de carácter administrativo en las
cuales se hayan aplicado herramientas digitales
para probar autoría e integridad, sea dentro del
ámbito provincial o fuera de él, quienes deban
interpretar la validez de dichas actuaciones,
deberán hacerlo tomando como marco regulatorio
el correspondiente a la jurisdicción donde se emitió
dicho acto o se sustanció tal procedimiento.
Siguiendo dicha lógica, las presunciones asignadas
a los documentos firmados digitalmente en el
marco de las regulaciones dictadas por aquellos
Estados locales que no resuelvan voluntariamente
adherir a la PKI nacional, serán plenamente válidas
y oponibles en todo el territorio nacional -y ante
cualquier autoridad-, siempre que se vinculen con
actos o procedimientos administrativos, y no con
negocios jurídicos del ámbito del Derecho privado.
De todas maneras, resta aún un punto de conflicto
entre la interpretación propuesta y las normas
reglamentarias dictadas a nivel nacional.
Si bien el por el artículo 50 de la Ley N° 25.506 se
invita a las Provincias a dictar los instrumentos
necesarios para adherir al sistema, se generan
dudas acerca de la constitucionalidad del sistema
conforme los términos del artículo 37 del Decreto
Reglamentario N° 2628/02, el cual extiende
al ámbito de aplicación de las disposiciones de
la Ley nacional y su Decreto Reglamentario a
la digitalización de procedimientos y trámites
internos no sólo en el ámbito de la Administración
Pública Nacional, sino también en el caso de las
Administraciones Públicas Provinciales, y de los
Poderes Legislativos y Judiciales del orden nacional
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
y provincial.
Aquí nuevamente debe primar un criterio
interpretativo que atienda a compatibilizar
armónicamente la totalidad del sistema,
concluyendo que la disposición reglamentaria se
refiere únicamente a aquellos casos en los cuales
las provincias hayan adherido íntegramente a la
regulación nacional en el marco de la invitación
formulada, pero no alcanza -ni por lo tanto invalidaaquellos procesos de digitalización de trámites
regulados en forma independiente a nivel local.
Como conclusión, podemos aseverar que la
coexistencia de los regímenes propios de los
diferentes niveles de gobierno, es perfectamente
compatible, en tanto y en cuanto se deslinden
adecuadamente sus competencias y ámbitos de
aplicación, pudiendo armonizarse diversidades que,
en definitiva, son la esencia misma de un sistema
federal.
Sin perjuicio de ello, resulta atendible la inquietud
en torno a la necesidad de coordinar acciones y
políticas de certificación, necesarias para dotar
de estabilidad, confianza y previsibilidad a todo el
sistema en el territorio nacional. Pero entendemos
que en el marco de nuestra organización federal,
tales acciones deben surgir de la voluntad
mayoritaria expresada en el seno de organismos
interjurisdiccionales de concertación federal, donde
todos los gobiernos -incluyendo al nacional-,
puedan exponer sus necesidades y proyectos en
ejercicio de su autonomía, arribándose a soluciones
consensuadas y no impuestas desde una lógica
centralista.
De allí, tomando como ejemplo a seguir algunas
experiencias comparadas analizadas en el presente
trabajo, pueden surgir instrumentos legales
modelo que se repliquen luego en los Estados
locales; o bien políticas de seguridad comunes con
estándares mínimos que aseguren la fiabilidad
de las infraestructuras locales, de forma tal de
contribuir a la confianza en la totalidad del sistema
sin avasallar las autonomías provinciales.
En síntesis, la lógica derivada de una diversidad
federal moderada por mecanismos consensuados de
coordinación, resultará en la progresiva extensión de
la utilización de las nuevas herramientas digitales,
contribuyendo al proceso de modernización de los
estados y facilitando una actividad gubernamental
cada vez más ágil, eficaz y eficiente, en un marco de
participación, colaboración y transparencia.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Bibliografía
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*
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
4. LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS
PARA LA VIOLENCIA EN EL FÚTBOL
EN CIUDADES INTERMEDIAS
Investigadores:
Javier Eduardo Echenique*
Paula Andrea Vassallo**
Santiago Uliana***
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
*Javier Eduardo Echenique
Abogado. Orientación en Derecho Administrativo. Universidad de Buenos Aires (UBA).
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires.
Dirección de Compras y Contrataciones. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
**Paula Andrea Vassallo
Abogada. Orientación Derecho Internacional Público. Universidad de Buenos Aires (UBA).
Especialista en Derecho Administrativo. UBA.
Posgrado en Carrera de Daños. UBA.
***Santiago Uliana
Licenciado en Sociología, Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires (UBA).
Profesor Adjunto, en cátedra “Antropología y Sociología de la actividad física y del deporte”, carrera: Licenciatura en actividad física y deporte.
Universidad Nacional de Avellaneda.
Ayudante Docente de 1º Categoría (concursado), en la materia “Sociología General”, Cátedra Miguel Angel Forte, Carrera de Sociología, Facultad
de Ciencias Sociales, UBA.
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Índice
1. Presentación ............................................................................................................................... 2
2. Liga de Cañuelas: poco juego, pocos conflictos .......................................................................4
3. Liga de Lobos y los mecanismos de sanciones colectivas ......................................................... 8
4. Liga de Chivilcoy: entre la masculinidad y el territorio ...................................................10
5. Clima social ...................................................................................................................................19
6. Ingresando a la ciudad. Dinámicas territoriales del conflicto ........................................................21
7. Espiral de violencia en la Liga de Pergamino .........................................................................24
8. Cierre ............................................................................................................................................29
9. Recomendaciones de políticas públicas ....................................................................................31
Anexo Mapas ..................................................................................................................................34
Bibliografía .............................................................................................................................................36
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
1. Presentación
El presente trabajo es resultado del proyecto de investigación “Lineamientos y estrategias para la
violencia en el fútbol en ciudades intermedias”. Presentamos un análisis de situaciones de conflicto y
hechos de violencia a partir del relevamiento de las ligas de fútbol amateur de las ciudades de Cañuelas,
Lobos, Chivilcoy y Pergamino, tomando en cuenta la dimensión cultural y de representación de identidades
sociales que el fútbol expresa. A su vez, y como resultado, se ofrece un conjunto lineamientos estratégicos
para la definición de políticas públicas que puedan intervenir sobre la problemática.
Durante el trabajo de campo, se utilizaron una serie de herramientas metodológicas que proporcionan las
Ciencias sociales: entrevistas a los actores involucrados, producción fotográfica de los estadios en los días
de partidos y lectura de imágenes, fuentes bibliográficas, análisis de discursos periodísticos en prensa
escrita y radial, observaciones y análisis de fuentes secundarias sobre datos históricos y urbanísticos de las
ciudades que albergan las ligas. Además, se tuvieron cuenta las percepciones y los discursos de los diversos
actores sociales que participan desde distintos roles en las ligas: dirigentes deportivos, funcionarios
estatales del área de deportes, árbitros, periodistas, exjugadores, hinchas y vecinos.
Los tipos de conflicto y los grados de violencia a ellos asociados resultaron de intensidad y tipo muy
variados. En este sentido, en el documento que aquí se presenta se procuró representatividad de las
situaciones relevadas; sin embargo, las formas que asumen los conflictos y la violencia no son únicas ni
homogéneas en las ligas analizadas.
En un sentido teórico general, tanto en el análisis como en las propuestas para lineamientos de políticas
públicas, hemos trabajado desde una perspectiva que ha hecho hincapié en el significado cultural de
las acciones de violencia y los conflictos así como en las propuestas conceptuales de intervención pues,
esencialmente, procuramos alejarnos de las tradicionales propuestas represivas desplegadas por los
organismos de seguridad en el fútbol profesional de la Asociación del Fútbol Argentino (AFA), para explorar
otras propuestas y posibles acciones que den cuenta de la dimensión simbólica que atraviesa al fútbol y los
hechos de violencia allí perpetrados.
A partir de la comprensión de las vinculaciones de los hechos de violencia con los entramados culturales
locales, también pensamos necesaria la construcción de operadores concretos que estimulen la participación
comunitaria. Y, si bien se presenta una línea teórica-conceptual general, se exponen también operadores
puntuales que constituyen ejemplos para movilizar la imaginación de los actores locales, quienes mejor
conocen las tramas culturales y la cotidianeidad de las ligas y los partidos que allí se disputan para ofrecer
respuestas satisfactorias.
Por otra parte, el trabajo ha sido útil para desarrollar un método de investigación que permita entender
los hechos de violencia aplicables a otras ligas de fútbol amateur de la Provincia y aun del país, a partir
de la operacionalización del concepto de clima social aquí presentado, asociado con las condiciones que
posibilitan o no situaciones y grados de violencia, en ensamble con los elementos simbólicos de la práctica
del fútbol.
Por otra parte, al no haberse encontrado estudios previos que problematicen la cuestión de la violencia en
ligas de fútbol amateur, este estudio resulta entonces iniciático, en base a lo cual se trabajó en diálogo
con estudios sociales de la violencia del fútbol “grande” de AFA. Este hecho redundó en la posibilidad de
comprender, a partir de comparar respecto de distancias y diferencias, para encontrar la particularidad
en un espacio marcadamente diferente como el del fútbol amateur. En este sentido, cabe remarcar la
predisposición de los actores locales para con la investigación; su colaboración ha sido vital para desarrollar
el trabajo, ya que, además, han mostrado una genuina preocupación por ayudar a la comprensión colectiva
del problema que un trabajo investigativo de este tipo supone, mostrándose abiertos y deseosos de recibir
propuestas que permitieran encauzar situaciones que les preocupan y les generan, en ocasiones, cierto
nivel de desconcierto.
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2. Liga de Cañuelas: poco en juego, pocos
conflictos
La Liga de Fútbol Amateur de la Ciudad de Cañuela
fue creada recientemente durante el año 2013. Ante
la falta de un campeonato de once jugadores y la
demanda de la comunidad, la Municipalidad decidió
impulsar la creación de la Liga. En su primera
versión, estuvo compuesta por ocho equipos y llegó
a 15 para la edición del año 2015. En su gran mayoría,
los equipos surgieron del interés de los jugadores
por participar. Por ejemplo, grupos de amigos
motivados por la posibilidad, armaron equipos
y se integraron a las instituciones deportivas ya
existentes, para poder así obtener la cobertura que
la reglamentación de la Liga exige para disputar el
torneo.
El surgimiento de los equipos de manera reciente
y conjunta con la Liga es una cuestión no menor
a la hora de tener en cuenta los bajos niveles de
conflictividad y violencia que se observan en el
desarrollo del torneo de Cañuelas, en comparación,
como veremos a continuación, con otras ligas de
la Provincia. La falta de pertenencia institucional
previa de parte de los jugadores al club redunda en
un bajo nivel de identificación con la institución.
Como ya se mencionó, en muchos casos, los
equipos fueron, primero, un equipo de fútbol y
luego, representaron a una institución; o bien, ante
la apertura de la competición, decidieron presentar
un equipo en la Liga a través de los clubes. Estos
hechos provocaron además una baja identificación
del equipo y sus jugadores con los clubes a los cuales
representan. Se trata de instituciones deportivas
que poseen diversas actividades además del futbol.
Así, los clubes no encuentran canales exclusivos de
representación sólo en el fútbol.
Como veremos a continuación, en otras ligas, la
forma e intensidad que asume la identificación de
los jugadores y la comunidad con el emblema del club
cuando este se pone en circulación en un torneo es
un hecho fuertemente determinante de situaciones
de conflicto. Tomamos aquí las reflexiones de
Bromberger (2001) para entender la importancia del
club de fútbol en la construcción y representación
de identidades sociales. Al respecto, el antropólogo
francés entiende que la popularidad del fútbol se
debe a que es una práctica que se constituye como
un espacio privilegiado para la producción y puesta
en escena de identidades colectivas, identidades
de lo más diversas que pueden incluir, entre
otras, regionalismos, nacionalismos, religiones,
pertenencias políticas, de clase social, de género
y, para el caso argentino, podríamos agregar, por
su fuerza, las identidades barriales, la expresión
mínima de lo local. Una primera conclusión sobre
el por qué del bajo nivel de conflictividad en la Liga
de Cañuelas es, entonces, la escasez de aspectos
simbólicos allí movilizados.
La férrea aplicación de sanciones es otro de los
mecanismos que contribuye a los bajos niveles de
conflictividad. La Dirección de Deportes municipal
decidió establecer un criterio de severidad para
con las transgresiones. Este abordaje generó en
los participantes una conciencia de la necesidad
del respeto a las normas internas del torneo. Este
hecho fue posible también dado que la Liga es
nueva y, por lo tanto, se pudo imponer un sistema
de autoridad fuerte y legítima del cual, como
vemos, participa, decisivamente, el estado local.
Otra de las cuestiones determinantes en la baja
conflictividad es la no afiliación de la Liga a la
Asociación del Fútbol Argentino. El campeonato
no clasifica a las plazas para los torneos nacionales
en juego (Argentino C y Copa Argentina). Este
hecho trae aparejada otra situación que impacta
también en los bajos niveles de conflicto que es la
escasa circulación de dinero. Recapitulando, ambos
elementos (no clasificación a torneos mayores y
poca circulación de dinero) sumados a la cuestión
de la debilidad de las identidades puestas en juego
durante los partidos influyen decisivamente en
las pocas situaciones conflictivas y de violencia
acontecidas.
En relación a las situaciones de violencia, se
observa una dinámica reproducida en todas
las ligas analizadas que resulta sumamente
particular. A diferencia de lo que sucede en el fútbol
profesional de AFA, donde los hechos de violencia
ocurren entre las hinchadas, dentro o fuera del
estadio, involucrando casi exclusivamente a los
hinchas (Uliana, 2015), se da un tipo de acciones
violentas que circulan desde “adentro” del campo
de juego con la participación de los jugadores
hasta extenderse al “afuera” e involucrar a los
espectadores (ver apartado 7). Los conflictos entre
jugadores a partir del juego brusco pueden generar
hechos de violencia primero entre los jugadores y,
en casos, entre estos y la autoridad arbitral, para
luego trasladarse a la tribuna. Este tipo de hechos
de violencia han sucedido en la Liga.
Respecto de la reglamentación que regula conductas
tanto de los jugadores como del público, la Liga
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utiliza el reglamento de la AFA pese a no estar
afiliada. Concurren a los partidos normalmente
unas 100 a 150 personas. Excepcionalmente, en
instancias definitorias, pueden asistir a las canchas
unos 400 espectadores. Por otra parte, respecto de
las cuestiones relativas a la seguridad en partidos
“normales”, solamente se utiliza una presencia
policial “mínima” de dos efectivos que se ubican
dentro del campo de juego para resguardar la
seguridad de los árbitros ante eventuales hechos
de violencia por parte de los jugadores o del público
hacia éstos. La presencia policial en las canchas
se complementa con un móvil que patrulla la
cuadrícula de la traza urbana en donde se ubica la
cancha. Sólo en partidos definitorios, se convoca
una cantidad mayor de efectivos. Este hecho se
dio extraordinariamente con la convocatoria de 20
efectivos para un encuentro de la última fecha, en
donde se enfrentaron el primero y segundo de la
tabla y protagonizaron una final de hecho en la Liga
de 2014.
Finalmente, peleas entre jugadores, agresiones
de éstos al árbitro, uso de pirotecnia (prohibido)
y peleas que se iniciaron dentro del campo y se
expandieron a las tribunas son los típicos hechos
de violencia que se suceden en una Liga que, como
se mencionó, posee bajos niveles de conflictividad.
3. Liga de Lobos y los mecanismos de
sanciones colectivas como forma de control
de la violencia
Por antigüedad y participación (20 equipos) la
Liga Lobense de Fútbol amateur se destaca en el
contexto provincial. En los últimos años, la Liga
atraviesa un intenso proceso de profesionalización
de sus estructuras producto del ingreso de capitales
externos vinculados a los negocios de compra y
venta de jugadores. Este es el caso de los clubes
Rivadavia y Deportivo Coreano que han tomado el
camino del gerenciamiento del fútbol de la primera
división. Los ingresos, en parte, se han traducido
en mejoras en infraestructura de los clubes, lo cual,
a su vez, ha traído una mayor masa societaria y
crecimiento en cantidades de actividades internas.
Este crecimiento institucional ha generado un mayor
entusiasmo y expectativa del público al elevarse
el nivel del juego por la participación de jugadores
externos al partido y por la profesionalización en
general que implica remuneraciones más altas
para algunos jugadores de mejor calidad técnica y
mejor preparación en general de los atletas. Este
hecho también se ha trasladado a los árbitros que
han incrementado su formación y entrenamiento.
Como contrapartida de la mejora de la competencia
por los factores mencionados se ha generado una
mayor tensión en el espectáculo respecto de lo que
está en juego en los partidos.
En tanto fenómeno de la representación, la Liga
Lobense pone en juego identificaciones locales de
carácter barrial. En este sentido, y pese a que el
campeonato es disputado por equipos de diferentes
localidades pertenecientes al partido de Lobos, los
conflictos y las mayores tensiones resultan en los
encuentros disputados por equipos de la misma
ciudad.
Un tipo de conflictividad que ha venido creciendo,
resultado de la ampliación del interés por la Liga
en tanto espacio de negocios, surge de la reacción
de los hinchas ante una situación observada como
injusta, relativa a la profesionalización despareja
entre los clubes que reciben capitales externos
y aquellos que continúan con una estructura
organizacional amateur. Si bien por distintas
motivaciones este hecho ha generado peleas entre
jugadores trasladadas al público, esta dinámica
está también presente, como se dijo, en la Liga de
Cañuelas.
Otro de los focos de violencia que se fue observado
en el resto de las ligas relevadas es el rechazo a la
figura de los árbitros, quienes son muy maltratados
y se vuelven catalizadores de los malestares.
Respecto de esta realidad, y ante reiteradas
situaciones de violencia, se ha implementado
un tipo de sanción colectiva que consiste en que
las agresiones a un árbitro son penadas con una
suspensión de la totalidad de los partidos de la
fecha, además de, obviamente, las sanciones a
la institución y los individuos. Este recurso ha
producido una disminución notable de este tipo
de situaciones de violencia. Se concluye, debido
a la probada efectividad de la medida, que este
mecanismo punitorio de carácter colectivo puede
constituir un modelo a replicar en otras ligas.
Como se mencionó, debido al crecimiento general
del torneo y al incremento de las tensiones que esto
ocasiona producto de lo que está en juego (dinero
de las inversiones en jugadores y plazas para los
torneos de AFA), se ha decidido como medida de
“seguridad” replicar a escala el ordenamiento del
público en los estadios realizado en el fútbol de
AFA. En esta línea, comenzó a exigirse a los clubes
la construcción de espacios intermedios vacíos para
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separar a las parcialidades, los llamados en la jerga
de la seguridad deportiva “pulmones de separación”,
así como también el ingreso de las parcialidades
al estadio diferenciado por calles distintas. Es
importante dejar en claro, y tal como lo comprueban
los estudios previos, que este modo de gestión de
la seguridad en los estadios ha resultado altamente
negativo, porque los operativos de seguridad, lejos
de controlar o prevenir los hechos de violencia,
contribuyen decisivamente a la construcción
del fútbol como un espacio de violencia (Godio
y Uliana, 2013). Las estadísticas muestran que,
lejos de evitarse, la violencia se ha desplazado en
tiempo y espacio con la puesta en funcionamiento
de estos operativos que hacen eje en la separación
de los hinchas (Murzi, Sustas y Uliana, 2011), por
entender a la rivalidad como causal del problema de
la violencia en los estadios. Asimismo, estos modos
de “control” de la violencia resultan cuestionables en
la medida en que los conflictos en la Liga Lobense
suceden a partir de las discusiones de los fallos
arbitrales, las peleas dentro del terreno de juego
entre jugadores expandibles a los hinchas en las
tribunas y las identidades locales escenificadas en el
juego. Los conflictos, entonces, no suelen sucederse
por enfrentamientos entre hinchadas. Concluimos
aquí que este tipo de medidas resultan peligrosas
en la medida en que promueven una lógica de la
enemistad y la no aceptación del otro en un espacio
de fútbol barrial en donde aún perduran de manera
“natural” otras formas de convivencia cotidianas.
Empezaremos por realizar una descripción
histórica que abarca aspectos culturales, sociales,
urbanísticos y demográficos de la ciudad de
Chivilcoy, en tanto se constató que el espacio
geográfico que alberga a la Liga y los conflictos que
allí se suceden durante los partidos expresan una
vinculación directa con cuestiones urbanas. A modo
de anticipo, planteamos que, en las situaciones de
conflicto que se dan en torno a los partidos, están
en juego decisivamente las tramas territoriales y
las identidades sociales que se construyen en la
ciudad.
4.1. Identidades geográficas
La ciudad de Chivilcoy es una ciudad ubicada en el
centro oeste de la provincia de Buenos Aires, a 160
km de la Capital Federal, sobre la ruta nacional RN 5
y las rutas provinciales RP 30 y RP 51. Es la cabecera
del partido homónimo. El partido posee una
población de 64.185 habitantes y su ciudad cabecera
(Chivilcoy) registró unos 58.152 habitantes según
datos del censo 2010. En términos demográficos,
estamos en presencia de una ciudad media de la
provincia de Buenos Aires.
A continuación, analizaremos una serie de
situaciones conflictivas que, en algunos casos,
involucran hechos de violencia en la Liga Chivilcoyana.
Hemos tomado esta liga para analizar con mayor
profundidad los conflictos, en primer término, por
la importancia que posee en el contexto de las
ligas de fútbol amateur de la provincia de Buenos
Aires -cantidad de equipos participantes, años de
antigüedad, convocatoria- por un lado, y por la
representatividad que pensamos que expresan los
conflictos que allí suceden, por otro 1.
Uno de los aspectos que caracteriza y destaca
a la ciudad es el entramado urbano. Su traza se
caracteriza por el llamado trazado en damero
típico de muchas de nuestras ciudades. Posee
una orientación a “medio rumbo”, es decir, que
todas las calles se despliegan ortogonalmente en
sentido nordeste-sudoeste y sudeste-noroeste,
casi sin excepción. La traza se destaca por poseer
manzanas más pequeñas que otras localidades.
Posee además una gran cantidad de espacios
verdes. Existen en la actualidad unas diez plazas
dispersas de manera ordenada por todo el territorio
urbano, y un cierto número de plazoletas, parques,
plazas secas y otros espacios verdes. La plaza
mayor, denominada Veinticinco de Mayo, es la
más extensa de las plazas públicas (alrededor de
50000 m²), y es la que aglutina en su entorno todo
el movimiento comercial, sedes administrativas,
municipalidad, parroquia mayor, correo, bares,
restaurantes y bingo.
1 Aquí nos apoyamos en el concepto de hecho social total propuesto
por Marcel Mauss, quien entiende que existen ciertos hechos que
poseen una significación mayor respecto de su capacidad para
condensar y representar simbólicamente distintas situaciones de la
vida social. En ese sentido, se considera que los conflictos registrados
por esta investigación a lo largo del trabajo de campo, que incluyó
otras ligas y ciudades, resultaron altamente representativos y con una
carga simbólica sumamente densa e interesante para la interpretación
científica.
En lo que respecta al desarrollo territorial
extensivo, la geografía urbana se rige a través de
dos “columnas vertebrales”, que son las principales
avenidas, las cuales se cortan en ángulo recto en
la Plaza Mayor. Estas avenidas (Ceballos, Soarez,
Sarmiento y Villarino), se despliegan desde el
centro, por cerca de 900 metros, llegando a las
4. Liga Chivilcoyana de fútbol: entre la
masculinidad y el territorio
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
avenidas que conforman la primera circunvalación.
La circunvalación, forma un cuadro perfecto de
aproximadamente 2000 metros de lado.
Históricamente, la ciudad creció y se desarrolló
dentro de este cuadro, en torno a las avenidas
principales, siendo la circunvalación un límite
al crecimiento urbano, según el plan urbano
presentado y aprobado en 1865. No obstante,
para dicha época ya aparecían sectores urbanos
que excedían ese límite, principalmente con la
inauguración de la Estación Chivilcoy Norte (actual
terminal de ómnibus), con lo cual, la zona Nordeste
de la ciudad cobró un crecimiento notable, siendo
el primer sector de la ciudad que se consolidó.
También aparecen hacia la zona sur de la ciudad
barrios como el popularmente conocido como
Barrio Obrero.
A partir de 2005 apareció como nuevo elemento
ordenador, la segunda circunvalación, esta vez,
formando un cuadro de 3800 metros de lado,
concéntrico de la primera. Este nuevo anillo fue un
notable operador para el desarrollo urbano en la
zona interior de este nuevo anillo.
En relación a los deportes la ciudad posee una
intensa vida deportiva asentada en instituciones
bajo el formato de clubes sociales y deportivos
y sociedades de fomento. Históricamente estas
instituciones se ubican en calles y avenidas muchas
de ellas directamente frente a las plazas, lo cual
ha resultado en un hecho significativo respecto
de la construcción de un sentido de la identidad
que conecta en cada uno de los clubes una fuerte
relación con el espacio geográfico. En concreto nos
referimos a que los clubes representan a plazas y/o
a los distintos barrios de la ciudad que las contienen.
Y aunque muchos de los clubes se han mudado o
bien han abierto nuevos predios que incluyen la
construcción de canchas de fútbol hacia las afueras
del tejido urbano tradicional (por fuera del primer
anillo de circunvalación) la identificación con la plaza
y el barrio continúa vigente. Reforzando esta idea de
la existencia de una identidad territorial expresada
por los clubes, constatamos que muchas de las
instituciones llevan el nombre de la plaza o de la calle
en la cual están emplazadas (ver mapa 2).
Como dato significativo sobre las identidades
territoriales en juego en el campeonato de fútbol,
es importante señalar que solo compite en la
Liga un equipo que no pertenece a la ciudad, el
Club Social y Deportivo Moquehuá de la localidad
de Moquehuá, lo cual nos habla de la centralidad
marcadamente chivilcoyana que asume la disputa
por el campeonato. Dicho de otro modo, son los
barrios y zonas de la ciudad a través de los clubes
lo que está en disputa en los partidos de fútbol. A
continuación, veremos una imagen que refuerza la
idea de la relación del club con el territorio.
Foto identidad territorial
En la fotografía, podemos observar una bandera
colgada por los hinchas de Once Tigres en un día
de partido, que posee una leyenda que identifica al
club con el barrio “La Glaxo”. Este barrio se sitúa
muy próximo al club y lleva el nombre de una vieja
fábrica láctea.
Hasta aquí, hemos planteado que los clubes,
en tanto objetos simbólicos, expresan para los
habitantes de Chivilcoy la capacidad de representar
una relación afectiva y de identificación con el
territorio. En una ciudad en donde el trazado de
sus calles es un hecho significativo que hace a una
de sus características principales, nos parece algo
casi “natural” que en tanto lenguaje con un grado
de plasticidad el fútbol NO ENTIENDO y sus clubes
logren representar esa particularidad de la ciudad.
Vinculado a ello, por otra parte, debemos incorporar
en el análisis que la ciudad presenta un carácter
marcadamente homogéneo, y nos referimos a
parámetros como la poca distancia de los barrios al
centro y su accesibilidad, la pavimentación de las
calles y la extensión de la red de servicios públicos
como agua potable, cloacas, iluminación y servicio
de internet libre. Con diferencias, las distancias
sociales y económicas entre unos y otros barrios
son objetivamente menores que, por ejemplo, las
de otras ciudades de la provincia como La Plata,
Mar del Plata, Avellaneda o Quilmes.
Respecto de la relación entre identidades
territoriales y clubes de fútbol en la ciudad,
presentamos los mapas 1 y 2 anexados al final del
trabajo. El mapa 1 permite observar la construcción
del espacio urbano original como una traza
racional -en el sentido de regular- que incluye
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espacios verdes (plazas y parques) y avenidas,
donde la Avenida de Circunvalación marca el
límite geográfico y posteriormente social entre el
adentro y el afuera de la ciudad. El mapa 2 incluye
el emplazamiento de los clubes de la Liga y su
relación con la espacialidad, fundamentalmente las
plazas y avenidas pertenecientes a los barrios. La
segunda Avenida de Circunvalación construida ya
entrada la década de los años dos mil, ha sido de
vital importancia para la impulsión del desarrollo
de zonas periféricas al tejido urbano y desde el
punto de vista material y simbólico son parte de
un proceso de inclusión social NO ENTIENDO. Aquí
nos detenemos; más adelante veremos cómo
la construcción de la segunda circunvalación se
ensambla con hechos de violencia y conflictos en el
fútbol (ver punto 6).
Ahora pasaremos a analizar el segundo de los
elementos que se encuentra representado en
clubes y escenificado durante los partidos de
fútbol: la masculinidad. Al respecto, numerosos
trabajos científicos han demostrado que, a lo
largo de la historia del siglo XX, el fútbol se
constituye como un espacio de representación de
la masculinidad. Aunque en los últimos años y en
diferentes países ha crecido significativamente la
participación de las mujeres como jugadoras o como
público de fútbol, éste sigue siendo un espacio
eminentemente masculino, esencialmente por el
tipo de valores que allí se producen y transmiten.
Y, por supuesto, que el fútbol de Chivilcoy no es
la excepción, mayoritariamente transitado por
hombres -practicantes e hinchas- se despliegan
en él valores, formas de ser y modos de pensar
típicamente masculinos.
4.2. Identidades masculinas
El fútbol ha sido, desde sus inicios, un articulador
de las identidades centrales de la vida en sociedad;
especialmente, la masculinidad ha encontrado
en él un objeto privilegiado para su construcción
(Archetti 1985, Alabarces 2014 y Garriga Zucal,
2005). En este sentido, el fútbol de Chivilcoy
continúa siendo un articulador simbólico de
identidades masculinas aunque este despliegue se
da de una manera singular. Al respecto, en la visión
de Archetti (2001) el fútbol argentino produce una
particular construcción de identidades masculinas.
Todo fenómeno de identificación colectiva supone
la construcción de relaciones de alteridad, esto es la
existencia imaginaria de un otro distinto del el cual
puedo diferenciarme para ganar singularidad. En
las sociedades modernas y occidentales, ese otro
del hombre ha sido siempre la mujer; sin embargo,
en la cultura futbolera argentina, el otro del hombre
está encarnado en la figura de otro hombre pero en
este caso de condición homosexual.
Numerosos trabajos etnográficos (Gil, 2007 y
Garriga Zucal, 2007 entre otros) han comprobado
cómo los hinchas en los estadios ponen en juego
su masculinidad contra un otro homosexual.
Los hinchas del equipo rival en la tribuna “son
todos putos”, “chupan pija” o “se la dan”. Estos
epítetos e insultos, que hacen alusión a sujetos y
actos sexuales, son enunciados por hinchas contra
hinchas de otros equipos ocasionalmente rivales y
tienen un sentido definido en cuanto a la afirmación
de la propia identidad masculina. En los partidos de
la Liga presenciados, hemos podido constatar esta
particular construcción de la identidad masculina
propia de nuestro fútbol. Por ejemplo, en uno de los
diálogos a los gritos entre hinchas rivales de una
tribuna a la otra durante el partido que enfrentaba
a los equipos de Alsina y Varela, uno de los hinchas
acusaba a los del otro equipo de “están callados
culo roto” y recibía la contestación desde la tribuna
de enfrente de un hincha con un contundente
“cállate puto”. Ambos acusaban al hincha rival de
homosexual por su pertenencia al club. En el mismo
partido, cuando un jugador de Varela recibía una
fuerte infracción que lo dejó unos minutos en el
piso, situación del juego que determinó la expulsión
del jugador infractor por parte del árbitro, desde
la tribuna, se escuchaban gritos hacia el jugador
lesionado que lo intimaban a retomar el juego
con un “levántate puto, cagón” y un “culo roto,
cagón”. Estos discursos de los hinchas develan
la peculiar construcción del otro en el proceso de
autoafirmación de la propia identidad, donde la
figura del ocasional rival es agraviada e insultada
con una carga simbólica negativa resultado de
su supuesta orientación sexual. Mientras que
la condición sexual es un atributo relativo a las
elecciones personales, desde la perspectiva de
los hinchas, es tomada con un indicador de una
situación de disminución, debilidad, falta de
fortaleza y hombría; en el razonamiento de los
hinchas, la inferioridad del otro -en tanto carga de
masculinidad- exalta mi condición y mi ser.
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Por su parte, Louveau (2007) plantea, en relación
a la práctica de los deportes, que existe una
diferenciación por género. Esencialmente,
mientras que en los deportes socialmente
considerados masculinos como el fútbol se
construyen y reproducen parámetros ligados a la
masculinidad y, entonces, asociados a atributos
como fuerza, resistencia o virilidad, en las prácticas
de actividad física y deportivas mayoritariamente
realizadas por mujeres, se despliegan atributos
considerados socialmente como característicos
del ser “femenino”, como por ejemplo la gracia,
la plasticidad y emocionalidad propias de, por
ejemplo, la danza o el patín. Asimismo, la autora
también entiende que deportes como el boxeo, el
automovilismo o de manera más masiva el fútbol, en
donde se ha dado una incorporación relativamente
importante de mujeres paulatinamente a partir de
los años ochenta, los valores y significados sociales
que allí circulan siguen estando asociados al mundo
de lo masculino, hecho que hemos observado
y refrendado durante los partidos de la Liga. Al
respecto, existe una gran cantidad de mujeres
que participan de los encuentros en su calidad de
hinchas y se reconoce en los estadios un nutrido
grupo que asiste solo, normalmente, familiares y
amistades de los jugadores, que ocupan un lugar
destacado en el centro inferior de la tribuna y se
hacen visibles por propinar en un tono entre jocoso,
burlesco y agresivo (1985) epítetos que hacen
alusión a la condición homosexual de los jugadores
rivales, sobre todo en los momentos en que éstos
se retiran del campo de juego en el entretiempo o
al final del encuentro. Afirmaciones como “pelado
puto” en el partido de Alsina contra Varela, o en
el partido entre Once Tigres y Cerámica donde las
hinchas les gritaban a los jugadores visitantes “pito
corto”, haciendo alusión a un supuesto atributo
sexual disminuido como lo es poseer pene pequeño,
carencia que, socialmente, significaría limitación en
la hombría y la masculinidad del otro. En ese misma
línea, otros insultos como “siete cagón” o “gordo
puto” son algunas formas a través de las cuales
se construye, desde el leguaje, la masculinidad
pero, paradójicamente, en la boca de las mujeres.
Es decir, aun las mujeres reproducen uno de los
aspectos culturales centrales del fútbol.
Hasta aquí, hemos mostrado que la pertenencia al
espacio urbano y la masculinidad son dos de los dos
atributos centrales que se ponen en escena durante
los partidos. Son, además, la base sobre la cual se
erigen los conflictos en la Liga.
5. Clima social
Resulta ahora el momento adecuado para introducir
una pregunta fundamental para explicar la violencia
y los conflictos: ¿por qué en muchas ocasiones
esas disputas en donde los actores del mundo del
fútbol visibilizan sus identidades no encuentran
resolución en el juego y se deslizan hacia situaciones
de violencia? Para explicarlo, introduciremos el
concepto de clima social (Kornblit, Adaszko yDi Leo,
2008) utilizado por investigadores para explicar
situaciones de violencia escolar.
El concepto de clima social refiere a las relaciones
intersubjetivas que suceden entre actores en
contextos institucionales, estas relaciones
pueden ser habilitantes o no al ejercicio de hechos
de violencia. Varios son los factores que en las
instituciones pueden intervenir en la construcción
de un clima social negativo para las relaciones entre
las personas. Así, en las escuelas, la posibilidad
de que los climas sociales sean habilitantes de
situaciones de violencia se dan sobre todo a partir
de déficit de los lazos sociales y la precariedad de las
mediaciones discursivas y simbólicas de los actores
y la imposibilidad que esto genera para reconocerse
en los otros. Específicamente, la interacción entre
jugadores e hinchas que suponen los encuentros de
fútbol de la Liga tiene una fuerte carga de agresión
hacia el rival en muchas circunstancias. La negación
y la agresión del adversario deportivo visualizada
tanto en las jugadas violentas y, en muchos casos,
desleales entre jugadores, o con cánticos y gritos de
los hinchas en las tribunas , dan cuenta de un tipo de
vinculación con el otro que, lejos de aceptarlo en su
diferencia, contribuye a un clima de discriminación
y violencia.
Dejamos aquí planteado en un sentido teórico
algo que creemos imprescindible para avanzar
en la comprensión de las causas profundas que
motivan la violencia y los conflictos que suceden en
las Ligas. Al respecto, notamos que no siempre la
figura del otro es comprendida como alguien que
forma parte de un mismo espacio, para el caso la
ciudad y la Liga de Fútbol Chivilcoyana, sino como
un enemigo al que hay que enfrentar y vencer en la
“lucha” por obtener un triunfo. A esto le añadimos
que lo que está en juego no es ni más ni menos que
la masculinidad y el honor del territorio propio. Por
lo tanto, en un contexto en donde, por la lógica del
enfrentamiento que proponen los deportes, están
en juegos dos elementos básicos de la identidad
de las personas, y donde, en el plano discursivo, la
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victoria del otro puede afectar mi identidad, resulta
lógico que se construya un clima social negativo y
habilitante para situaciones de violencia.
6. Ingresando a la ciudad. Dinámicas territoriales
del conflicto
Recapitulando, hemos venido resaltando la
dimensión cultural del fútbol en tanto escenario
de representación de identidades y conflictos, y
cómo estos operan en la construcción de climas
sociales negativos relativos a las interacciones
entre actores, pudiendo ser plataforma para los
hechos de violencia. Por otra parte, incorporamos
al análisis la definición de Elias y Dunning (1992)
sobre el deporte moderno, para quienes se trata
de juegos reglados que proponen una situación de
enfrentamiento y lucha simbólica que se resuelven
en el marco de las reglas de cada deporte. A su
vez, como artefacto de representación específico,
el fútbol tiene la particularidad de movilizar
conflictos, disputas e identidades que se trasladan
del campo de juego a la tribuna con los hinchas.
Los espectadores de un partido de fútbol creen que
ellos también participan de las contiendas porque
sus manifestaciones en forma de cantos, banderas
o saltos pueden influir en el resultado del encuentro
(Bromberger 2001).
Reconociendo esta función social de representación
y narración de situaciones colectivas, lo que la
literatura sobre fútbol y violencia (Alabarces 2005,
Garriga Zucal2010 y otros) ha comprobado con
numerosos trabajos empíricos, es que este tipo de
acciones, cuando involucran hechos de violencia,
como pueden ser desde los insultos de una tribuna
a la otra, agresiones a los referís por inconformidad
con un fallo, peleas en las adyacencias de los
estadios entre hinchas o la invasión del campo de
juego por los hinchas en un partido decisivo, lejos
de ser hechos irracionales y carentes significación
como suelen ser interpretados por ejemplo por
los medios de comunicación , están cargadas
de sentido. Los hechos de violencia poseen un
significado que, aunque muchas veces no sea
compartido o aun interpretado en el sentido que los
protagonistas les asignan, no por ello es correcto
juzgarlos como irracionales.
Entonces, aquí concluimos que captar la racionalidad
de las acciones violentas, es decir el sentido que le
asignan los propios actores, permite entenderlas en
su cabal dimensión y eventualmente poder diseñar
medidas adecuadas para intervenir eficazmente
sobre ellas, medidas que, al comprender las raíces
culturales de la violencia, se distancien de las
ya fracasadas medidas de militarización de los
estadios del fútbol de AFA.
Analizaremos ahora, a partir de un ejemplo,
una situación de conflicto que alcanzó en la
comunidad un fuerte impacto, derivada de la
vinculación de hechos de violencia con instancias
de representación de conflictos urbanos, que
encontraron en el fútbol un canal de expresión.
Estos hechos sucedieron cuando los equipos de
Once Tigres y Florencio Varela considerados dos de
los más convocantes se enfrentaron durante en el
torneo 2015. Ambos equipos son acompañados por
una importante cantidad de hinchas que poseen
un fuerte sentido de pertenencia e identificación
con el club y el barrio que los cobija: La Glaxo, los
primeros y el barrio FONAVI, los segundos. A su
vez, estos últimos poseen la particularidad de
reproducir en los estadios la estética típica de los
clubes de primera división de los campeonatos
de AFA; largas banderas, bombos, cánticos con
idénticas temáticas y melodías o hinchas que
concurren a los partidos con la camiseta del primer
equipo. Ello permite constatar bajo estas formas
de participación experiencias enmarcadas en lo
que Alabarces (2004) llamó cultura del aguante, es
decir una dimensión estética de la participación y
una ética de los comportamientos. La idea es que la
violencia es una forma para los hinchas de acumular
aguante en tanto principal capital simbólico en
juego en las culturas futboleras. Así, en la búsqueda
por obtener más aguante los hinchas se pelean con
otros hinchas y hasta con la policía.
Durante la semana previa al partido por las redes
sociales comenzaron las agresiones entre hinchas
de ambas parcialidades. Hecho que haría eclosión
pasando de las palabras a los actos durante el
partido y tras su finalización con la evacuación de
los hinchas. El temor producto de la circulación
de mensajes agresivos con amenazas de violencia
en la red impulsó a las autoridades a diseñar un
operativo de seguridad similar a los del fútbol de
AFA, con mucha presencia policial y separación de
las parcialidades dentro y fuera del estadio. Hubo
un primer incidente entre los hinchas de Once
Tigres y la policía por una supuesta agresión en
la tribuna, con empujones y golpes entre policías
e hinchas. Finalizado el encuentro, los hinchas
fueron interceptados por la policía cuando por una
misma calle se alejaban en masa de las adyacencias
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
del estadio. Este encuentro terminó en una pelea
entre el personal policial e hinchas que incluyó
piedras, balas de goma, detenidos y una fuerte
represión policial. Ambos acontecimientos, el de
dentro del estadio y el de la desconcentración,
expresan un sentido definido que articula modos de
relación específicos (cultura del aguante) con una
dimensión política producto de formas específicas
de representación de la identidad. Veamos los por
qué de la violencia.
Si bien el club Once Tigres no es nuevo y recién en
los últimos años ha comenzado con la práctica de
fútbol y, durante el año 2015, realizó su primera
incursión en el campeonato de la Liga, para el
resto de los clubes es “el nuevo”. A su vez, está
ubicado en uno de los límites demarcados por la
segunda Circunvalación (ver mapa 2), que, como
se mencionara, su pavimentación a partir del año
2005, generó un proceso de revalorización de las
tierras y de desarrollo de zonas antes periféricas
y marginales y ahora plenamente integradas
al tejido urbano. Para entender el significado
de la violencia que rodeó ese partido de fútbol
recurrimos a Bourdieu (2000), quien señala que
lo social se expresa simbólicamente, y que los
conflictos por los cambios sociales y la igualdad
se reproducen también en el campo simbólico,
son luchas por los modos de presentarse y
representarse y ser reconocidos por la sociedad. Al
respecto, consideramos que las hechos de violencia
desatados en aquella tarde entre los hinchas de
Once Tigres y la policía en las calles, y en la red con
los hinchas de Varela en los días previos, expresan
un doble contenido simbólico; por una parte, en un
espacio constituido por la lógica de la diferenciación
como el fútbol, en donde además de los puntos en
el partido están en juego atributos de masculinidad,
para dos de los clubes con públicos más fieles y
seguidores y pertenecientes a barriadas populares,
se compite por demostrarle al otro y al resto de la
ciudad en su primer choque deportivo de Liga quién
es el más “macho” y se la “aguanta”. Por otro lado,
no puede dejar de soslayarse que el club Once Tigres
representa a sectores populares de la ciudad, los
vecinos del barrio La Glaxo, que han encontrado en
su participación en la Liga una forma de visibilidad
social y de presentación de su identidad cultural en
tanto espacio barrial diferenciado. Antes, habitar el
barrio La Glaxo era ser un habitante de la periferia;
ahora, sus habitantes han sido incorporados a
la traza céntrica (ver ubicación en mapa 2) pero
deben “ganarse” el reconocimiento para pertenecer
plenamente a la ciudad. Avanzar desde los
cambios materiales producto de la urbanización
impulsada por el estado municipal requiere un
correlato simbólico. En síntesis, el conflicto
descripto condensa aspectos relativos a una
doble representación identitaria puesta en juego
por los actores locales en y a través del fútbol; la
masculinidad como signo de distinción del grupo y
la lucha por el reconocimiento de la comunidad son
parte de un proceso de inclusión social de sectores
sociales antes periféricos.
7. Espiral de violencia en la Liga de Pergamino
El trabajo de campo ha dado como uno de sus
hallazgos la comprensión de una nueva forma de
ejercicio de la violencia característica de las ligas
de fútbol amateur. Esta consiste en un tipo de
conflictividad que se inicia dentro del campo de juego
entre los jugadores y se extiende a las tribunas con
los hinchas. Estas acciones pueden darse a partir
de infracciones violentas entre jugadores, juego
brusco o disconformidad con los fallos arbitrales
de parte de jugadores o del cuerpo técnico en un
marco de permanente disconformidad y de climas
sociales favorables que legitiman y estimulan
este tipo de intercambios violentos. Veremos a
continuación, uno de estos casos sucedidos en la
disputa de un encuentro eliminatorio y decisivo en
Liga Pergaminense de Fútbol.
En el año 2013, los equipos de Douglas Haig y
Argentino se jugaban el pase a la Final de la
temporada. El equipo de Douglas ganaba uno a
cero cuando a los 42 minutos del segundo tiempo,
el árbitro sancionó un tiro libre a favor del equipo
de Argentino, ante lo cual los jugadores de Douglas
comenzaron a increpar al réferi. A todo esto, los
jugadores suplentes de Argentino increparon
al juez de línea reclamando por la dureza de la
infracción cometida por el jugador de Douglas. Ante
el tumulto, la policía ubicada dentro del campo de
juego, agredió a uno de los jugadores del equipo
de Argentino que había sido reemplazado con un
bastonazo, esto generó una gresca generalizada
entre jugadores y policías. Esta situación se trasladó
a la tribuna cuando los hinchas del equipo que iba
perdiendo quisieron ingresar al terreno de juego, a
la vez que realizaron destrozos en las instalaciones
del club Racing, sede que albergaba el encuentro.
A continuación, presentamos una serie de gráficos
en los cuales se esquematizan estas formas de
violencia que se da en los encuentros de las ligas.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
En el gráfico “Situación de violencia 1. Fútbol de
AFA”, se observa la típica forma de violencia que
se da en el marco de los torneos del fútbol de AFA,
especialmente en la categoría de Primera división y
B Nacional en donde el epicentro de los conflictos
sucede en las tribunas entre hinchas. Esto puede
ser entre hinchas de la misma hinchada o facciones
como es característico de los últimos años, o bien en
enfrentamientos entre hinchadas rivales. Si bien la
violencia en estos escenarios se ha ido desplazando
de la espacialidad y la temporalidad del estadio,
esto es producto de una forma de intervención
que ha tornado a los estadios espacios de máxima
seguridad, con controles al ingreso, cacheos,
cámaras de seguridad entre otras medidas; lejos de
erradicarse la violencia la ha desplazado.
El grafico 2 “Situaciones de violencia 2.Fútbol en
ligas amateur” reproduce las formas de la violencia
extrema aunque característica de los campeonatos
de ligas amateur. Como se observa en el gráfico, los
conflictos se inician dentro del campo de juego e
involucran a los protagonistas, fundamentalmente
jugadores aunque, en ocasiones, participan
también los entrenadores y demás personas del
cuerpo técnico, árbitros y la policía apostada dentro
del campo de juego. En concreto, la situación
de violencia produce una suerte de desbande
generalizado que se traslada a las tribunas e
involucra a los hinchas que, en ocasiones, invaden
el campo de juego. Como se mencionó en el
caso citado de la Liga de Pergamino a modo de
ejemplo, este tipo de hechos de violencia suceden
mayoritariamente en situaciones definitorias de los
torneos. A modo de hipótesis, se considera que la
no profesionalización de los jugadores y la cercanía
-no en términos de distancias espaciales sino de
distancias sociales, es decir la idea de que tanto
jugadores como hinchas pertenecen a una misma
comunidad imaginada de sentimientos (Anderson,
1991) que produce cierto desborde que puede
trasladarse del interior del campo al exterior de las
tribunas. Nuevamente, pensamos que lo que está
en juego, el componente simbólico, la masculinidad
y la territorialidad, se dirimen a partir de un clima
social favorable a través de acciones violentas.
8. Cierre
Hasta aquí, hemos relevado un conjunto de
situaciones de violencia y conflictos que suceden
en el ámbito de las ligas de fútbol amateur de las
ciudades intermedias de la provincia de Buenos
Aires. Como muchas de ellas resultan invisibilizadas
y hasta legítimas, nos preguntamos aquí quién
pensaría que los insultos y escupitajos constantes a
los árbitros son situaciones de violencia o bien que
los cruces verbales entre hinchas acusándose de
homosexuales de una tribuna a la otra también lo
son. Sin embargo, otras situaciones como la invasión
de los hinchas al campo de juego con escenas de
represión policial o grescas generalizadas entre
jugadores, despierta gran preocupación dentro de
las comunidades y son observadas con una carga
de violencia ciertamente intolerable. Concluimos
entonces, a partir de una lectura en clave cultural
de estos conflictos y hechos de violencia, que éstos
poseen una racionalidad específica que es necesario
comprender para actuar sobre ellos. Al respecto, a
lo largo de la investigación y del documento que
aquí la sintetiza, hemos tratado de situarlas en un
marco de racionalidad, buscando las motivaciones y
causas profundas que las provocan. En concordancia
con los estudios científicos realizados sobre la
violencia en el fútbol profesional, sostenemos que,
lejos de ser acciones irracionales de vandalismo,
este tipo de prácticas poseen un sentido definido.
Esos sentidos refieren a ordenamientos culturales
con ciertos patrones comunes y a la vez compuestos
por rasgos notables de diferenciación, en los casos
analizados, por ejemplo, en la Liga Chivilcoyana, la
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
masculinidad y la territorialidad son los “objetos”
que los hinchas y jugadores ponen en diputa a lo
largo de los torneos, y que, a veces, encuentran
resolución en el marco del juego y en las reglas del
fútbol y, otras veces, a través de la violencia.
Todo proceso de investigación en Ciencias sociales
como el que aquí concluye, implica una búsqueda y
reinterpretación bibliográfica para producir nuevas
claves teóricas que permitan interpretar problemas
y construir datos científicos. En este sentido,
pensamos que la investigación ha alcanzado como
uno de sus principales aportes, la posibilidad de
desplegar nuevas estrategias de investigación que
den cuenta de problemas de violencia y conflictos
en otras ligas, ya sean profesionales o aun para el
fútbol grande de AFA a partir del uso de nuevas
herramientas teóricas. Nos referimos concretamente
al uso del concepto de clima social tomado del
campo de los estudios de educación para entender
la violencia escolar, que nos permitió comprender
que los bienes culturales en juego en los partidos
de las ligas se dirimen en contextos que favorecen
(o no) relaciones violentas, a los que precisamente
llamamos “climas”. Y, aunque por razones de
tiempo y presupuesto no hemos podido desplegar
empíricamente el concepto, -lo cual llevaría a realizar
un estudio de tipo cuantitativo estadístico- y sólo
lo hemos hecho en un plano teórico, pensamos
que hemos logrado construir un método que, en
un futuro, podrá concretarse en un estudio con
contenido empírico que permita comprender con
mayor profundidad el problema de la violencia en
el fútbol. Esto también es uno de los resultados,
inesperado por cierto, de la investigación.
A continuación, en el apartado de cierre,
elevaremos una serie de propuestas para la
formulación de lineamientos de política pública.
Obviamente, estas recomendaciones y propuestas
se encuentran fuertemente entrelazadas con la
lectura en clave cultural en que se ha realizado la
investigación. Asimismo, estas recomendaciones
se plantean en un doble sentido, en términos
conceptuales referidos a cómo enfocar el problema
y en términos prácticos sobre operadores concretos
de intervención. Por último, queremos señalar que
las propuestas concretas (operadores) pueden
funcionar también a modo de ejemplo, en la medida
en que cada liga y ciudad posee sus particularidades
y son los propios actores quienes conocen con
mayor profundidad las tramas culturales que los
constituyen. Apelamos entonces a su conocimiento
e imaginación para que logren, con la ayuda de
este material, diseñar las mejores y más eficaces
acciones para enfrentar el problema.
9. Recomendaciones para políticas públicas
Partiendo de la idea de que los torneos de
fútbol amateur son espacios estructurados
a partir de una lógica del enfrentamiento
–deportivo- en donde se ponen en juego
identidades colectivas y por lo tanto siempre
está latente la posibilidad de conflictos que
se resuelvan por la vía de la violencia, se
propone una serie de medidas conceptuales y
prácticas para intervenir en los estadios, las
conductas de las personas y las instituciones.
9.1. Eje conceptual
•Trabajar para que los actores comprendan que las
identidades particulares de cada uno de los clubes
cobran sentido a partir de la existencia de un otro
respecto del cual diferenciarme y que, por lo tanto,
resulta necesaria su presencia.
•Que los distintos actores que participan de las
ligas comprendan que las identidades parciales
y fragmentarias que expresan los clubes cobran
sentido en el marco de una totalidad más amplia
que las contiene. Este colectivo organizador de la
totalidad son las ligas. Este eje supone trabajar en
la unidad de lo diverso.
•Desarticular la idea que funda los operativos de
seguridad tomados del fútbol de AFA de que la
rivalidad entre equipos es la base del conflicto entre
los hinchas, para ir hacia medidas que contemplen
la integración de ambas parcialidades y los equipos
en un espacio común.
•Impulsar mecanismos de sanciones colectivas que
ante situaciones de transgresión a los normas por
la vía de la violencia involucren a la totalidad de los
clubes y personas participantes de la Liga.
• Pensando que la circulación de dinero genera una
competición que puede ser marcadamente desigual
entre los clubes, se propone regular los flujos de
inversión y la “profesionalización” encubierta del
fútbol en un espacio amateur como el de los clubes
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en tanto situación que genera desigualdad que se
traduce en tensiones y violencia.
9.2.Eje práctico
•Generar mecanismos que tiendan, por un lado,
a disolver la división física de la espacialidad del
estadio y sus adyacencias y, por otro, a estimular
prácticas que propicien mensajes de unidad.
•Vinculado con el primer punto, que exista en el
estadio al menos un espacio común en donde
pueda presenciarse el partido entre hinchas de
ambos equipos, en un plan que, con el tiempo, se
oriente a disolver definitivamente las separaciones
dentro de los estadios.
•Que los equipos ingresen y egresen al campo de
juego de manera conjunta.
•Que se realice entre los jugadores un tercer tiempo
en donde los locales agasajen a los jugadores
visitantes.
•Realizar una vez por año una entrega de premios
que galardone la participación en la Liga para
desterrar la idea de que solo el que gana triunfa. Las
categorías podrían incluir una selección imaginaria
de la Liga, premios al juego limpio, al mejor jugador,
al mejor entrenador, al club que mejor atiende al
visitante, entre otros.
•Acciones que fortalezcan el espacio colectivo que
es la Liga del que todos participan y su vinculación
con la identidad ciudadana. Ello podría lograse con la
colocación de una bandera de la Liga en cada uno de
los estadios, la realización de un boletín de prensa
oficial que difunda las actividades de la Liga y el día
a día del torneo, que la Liga realice exposiciones
fotográficas sobre su historia de carácter itinerante
por los distintos clubes, que las camisetas de los
clubes incluyan algún emblema que haga alusión a
la pertenencia a las Ligas.
•Buscar la articulación en el espacio del estadio los
días de partido con otras actividades culturales que
sean representativas de la ciudad.
•Que se prohíba la tercerización y gerenciamiento
de los clubes en sus áreas de fútbol para
competiciones amateurs así como también que
se regule la cantidad de jugadores que los equipos
pueden incorporar por torneo.
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Anexo
Mapas
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Tesis de maestría. Facultad de Ciencias Sociales, UBA.
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IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
5. POLÍTICAS DE GOBIERNO
ELECTRÓNICO EN LA PROVINCIA
DE BUENOS AIRES. DIEZ AÑOS
DE EXPERIENCIAS
Investigadores:
Ricardo Sebastián Piana*
Mauro Solano **
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
* Ricardo Sebastián Piana
Doctor en Ciencia política (Universidad del Salvador); Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad Nacional de La Plata). Docente
de Derecho Político, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales – U.N.L.P. y Teoría y derecho constitucional, Facultad de Ciencias
Sociales - U.SAL. Correo Electrónico: [email protected]
** Mauro Solano
Candidato a Doctor en Ciencia Política (Universidad Nacional de San Martín); Lic. en Ciencia Política y Relaciones Internacionales.
Docente (UNSAM; UBA; UCALP). Correo Electrónico: [email protected]
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Resumen
En la anterior investigación, estudiamos los programas, planes y documentos normativos vinculados a la
utilización de nuevas tecnologías de información y las comunicaciones a la reforma de la Administración
pública bonaerense así como las leyes y decretos de distribución de competencias en materia de Gobierno
Electrónico y Gobierno Abierto en el marco de la trama política de los actores. Nuestro estudio se inicia
con el Decreto Nº 1.824 del año 2002 que diseñó el Plan Estratégico de Gobierno Electrónico y abarca los
primeros diez años de políticas en esta materia.
Nuestra conclusión preliminar fue que en estos diez años, hubo no sólo cambios de actores sino también
de orientaciones y reorientaciones que dan cuenta de cambios de paradigmas, búsqueda consensos y
luchas sobre una política que todos han considerado esencial para la reforma estatal bonaerense.
Corresponde ahora, habiendo estudiado las grandes líneas y directrices sobre el Gobierno Electrónico
primero, y Gobierno Abierto luego, introducirnos en el estudio concreto de las políticas impulsadas por la
Administración pública bonaerense. En esta primera parte, efectuaremos un corte temporal en el período
2002-2007, coincidente con la gestión del gobernador Solá. Tomaremos como muestra las políticas
impulsadas y/o ejecutadas desde la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico.
Advertiremos cómo el cambio de actores influyó no sólo en los objetivos de implementación sino también,
y muy especialmente, en los resultados esperados.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
1. Introducción
Pretendemos analizar en esta investigación las políticas de reforma administrativa y estatal con uso
intensivo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) que se dieron en un ciclo
de diez años (2002-2012) en la provincia de Buenos Aires, comenzando, en esta primera parte, con las que
se dieron durante la gestión del exgobernador Felipe Solá (2002-2007). Habiendo ya analizado en una
investigación anterior los programas, planes y documentos normativos vinculados al Gobierno Electrónico
y al Gobierno Abierto, así como las leyes y decretos de distribución de competencias en el marco de la trama
política de los actores, resulta necesario adentrarnos a estudiar las acciones concretas de las políticas
impulsadas por la Administración pública bonaerense.
Si bien hemos advertido en otro estudio previo (Piana, 2012) que las políticas de Gobierno Electrónico,
como parte de un complejo de políticas de reformas de la Administración y del Estado, no pueden
estudiarse aisladas, sino que dependen de su contextualización, del peso de los actores políticos, técnicos
y administrativos involucrados, de la faz presupuestaria, etc., por una cuestión de limitación de espacio y
orden, tomaremos para esta investigación aquellas impulsadas y/o ejecutadas por el área con competencia
específica para ello.
Como señalamos en la investigación anterior, durante el período de este recorte temporal, el Decreto Nº
1.824/02 que aprobara el Plan Estratégico de Gobierno Electrónico, creó una estructura política, el Consejo
de Gobierno Electrónico para la provincia de Buenos Aires, integrado por el Ministro de Economía, el
Ministro de Gobierno, el Secretario General de la Gobernación y el Secretario para la Modernización del
Estado. Para la asistencia del Consejo, se creó el cargo de Secretario Ejecutivo de Gobierno Electrónico,
con rango de Subsecretario y dependencia funcional de la Secretaría de la Modernización del Estado. Este
cargo, desaparecida la Secretaría de la Modernización del Estado, fue absorbido por la Secretaría General
de la Gobernación. Es dentro de este ámbito jurisdiccional que estudiaremos las políticas concretas de
Gobierno Electrónico impulsadas y/o ejecutadas.
Durante las últimas décadas, se han aplicado distintos mecanismos para la reforma del Estado y de la
Administración pública en Latinoamérica, pero como bien sostiene Groisman (1991:16), “la reforma
administrativa suele asociarse al concepto de modernización que es utilizado con cierta ligereza. Tiene
una connotación positiva en cuanto está asociado a la idea de progreso, de adaptación a los fenómenos
contemporáneos, de recepción de nuevas técnicas, adelantos y descubrimientos. Pero entraña la
posibilidad de convertirse en una noción ambigua o encubridora, de amparar la moda o de sobrevalorar
la función técnica frente a la política”. De ahí la necesidad de estudiar las acciones concretas que se han
implementado en estos últimos años independientemente de su rótulo.
Algunas de las políticas aquí estudiadas provienen de una investigación anterior aunque sus datos han
sido reanalizados a partir de los nuevos objetivos de esta investigación.
Buscamos identificar la correspondencia entre las normas de creación de estas políticas con los planes
directrices y si se advierte, a lo largo de su ejecución, cambio de objetivos por los cambios de actores,
qué dificultades y/o oportunidades ofreció su implantación, los resultados y todo otro dato que resulte
relevante para comprender la matriz propia del contexto de la reforma administrativa y Estatal bonaerense
en el período en estudio. Metodológicamente, hemos realizado una triangulación cuanti-cualitativa
utilizando diversas técnicas en el entendimiento de que la complejidad del proceso bajo análisis requiere
un abordaje multidimensional.
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2.El SINBA
El proyecto del Sistema Informático Normativo
Bonaerense, SINBA, por primera vez se cristalizó
documentadamente en el Expediente nº 210033446/04, con fecha de inicio el 18 de agosto de
2004. Sin embargo, la Secretaría Ejecutiva de
Gobierno Electrónico venía trabajando en él desde
inicios de ese año.
El proyecto buscaba establecer un sistema de
consulta en línea de documentos normativos como
herramienta eficaz en el desenvolvimiento de la
actividad administrativa. El SINBA buscaba crear
un registro de carácter público que compilara la
producción normativa del Estado provincial mediante
su publicación Web 1.
Según el entonces Secretario Ejecutivo de Gobierno
Electrónico, el proyecto tenía varios objetivos:
-garantizar el principio republicano de publicidad de
los actos de gobierno;
-fortalecer a las áreas de apoyo de la Administración,
especialmente las asesorías jurídicas;
-contribuir a la rápida difusión de las normas hacia
los ciudadanos.
Según el funcionario, argumento que luego se
tradujo en uno de los Considerandos del Decreto,
el proyecto se apoyaba en la Constitución de
la provincia de Buenos Aires, garantizando el
derecho de los ciudadanos a conocer la información
vinculada a los modos de expresión jurídica de los
poderes del Estado.
Lo cierto es que existían bases objetivas para
el proyecto: la dificultad que se presenta a los
ciudadanos para obtener información referida a
la normativa provincial vigente, especialmente
la producción normativa emanada del nivel
ministerial y de los organismos descentralizados.
Ese tipo de dificultades se incrementa en el interior
de la Provincia, donde la distancia constituye
un obstáculo para el ejercicio ágil de las tareas
desarrolladas por los empleados públicos. Y son
las TIC, reflejadas en los sistemas informáticos, las
1 El proyecto se presentaba como un sistema de gran valor para todas
las áreas de la Administración y tenía su antecedente en el exitoso
portal de información jurídica gratuita del Ministerio de Economía de la
Nación, INFOLEG, www.infoleg.gob.ar. INFOLEG es una base de datos
jurídica que la actual Área Información Legislativa y Documental del
Centro de Documentación e Información del Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas coordina y lleva adelante a través de la recopilación
y actualización de la legislación nacional en materia económica, sus
normas interpretativas y antecedentes.
redes y los accesos remotos a través de Internet,
los que permitirían solucionar el problema de la
brecha geográfica existente.
Se señalaba, como otro de los incentivos para
su adopción, que el proyecto podía realizarse
sin generar erogación alguna en el presupuesto,
basándose exclusivamente en el aprovechamiento
de los recursos existentes y en la cooperación
de los distintos organismos que componen la
Administración pública.
El proyecto no suponía una fuerte reestructuración
del Back Office aunque implicaba un fuerte conflicto
entre el área que impulsaba el proyecto y otra área,
de la misma Secretaría General, encargada del
registro de los actos. En efecto, como veremos,
uno de los mayores obstáculos al proyecto no fue
ni económico ni normativo ni tecnológico sino
de cultura organizacional y de poder entre las
Subsecretarías.
Originariamente, el proyecto preveía que los
anteproyectos de leyes y decretos podían ser
incorporados al módulo de gestión interna del
SINBA por el Organismo propiciante una vez
cumplimentado el trámite previo de la intervención
de la Asesoría General de Gobierno y la Fiscalía
de Estado. Se establecía, a renglón seguido, que
el Organismo propiciante de la norma podría
utilizar el procedimiento previsto en el artículo
123 del Decreto-Ley Nº 7.647/70 de la Ley de
Procedimientos Administrativos, esto es, que el
proyecto sea sometido a información y a consulta
de las organizaciones profesionales y gremiales.
Esta posibilidad, que sin duda transparentaba
el sistema de registro al hacer públicos los
proyectos, generó un fuerte rechazo por parte
de la Subsecretaría Legal, Técnica y de Asuntos
Legislativos de la Secretaría General. Pese a que
se había conformado un equipo de trabajo con
integrantes de esa Subsecretaría en el período
de elaboración del proyecto, una vez remitido el
proyecto definitivo, se detuvo el expediente por
más de un año. Se invocaron varias objeciones
técnicas al proyecto aunque podemos advertir,
“idas y vueltas” que denotan conflictos entre las
Subsecretarías2.
2 Este dato pudo corroborarse consultando los movimientos de
expedientes en la página Web de la Provincia.
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Diagrama de Gantt - Tiempos de tramitación
proyecto SINBA
Fuente: Elaboración propia sobre la base del sistema de expedientes
de la provincia de Buenos Aires.
Nota: Gráfico de barras en trimestres.
Entre esas objeciones, la Subsecretaría Legal,
Técnica y de Asuntos Legislativos solicitaba
intervenciones de áreas dependientes del Ministerio
de Gobierno luego de que el proyecto de Decreto
fuera refrendado por el propio Ministro de Gobierno.
Ello revela que detrás de las consideraciones
técnicas existían otras motivaciones. Las razones
invocadas estaban relacionadas con la posibilidad
de que se generaran expectativas en proyectos
que luego el Gobernador podría no suscribir. Pero
también, la “caja de cristal” que suponía que los
ciudadanos “vieran” proyectos hacía temer que
esa Subsecretaría “perdiese” el poder de “vetar”,
“cajonear” o “cambiar” proyectos antes de que
llegasen a la firma del Gobernador.
Lo cierto es que el conflicto se destrabó con la
modificación al proyecto originario. Así, en la
versión final, se consignó, en el artículo 9º que
Los anteproyectos de leyes y decretos, podrán ser
incorporados al módulo de gestión interna del SINBA
por el organismo propiciante, una vez cumplimentado
el trámite previsto en el artículo 123 del Decreto-Ley Nº
7647/70. En ese supuesto, se aplicará el procedimiento
previsto en el artículo 124 de la citada normativa, y si
resultaren susceptibles de modificación, el organismo
responsable deberá reemplazar el documento por la
nueva versión.
Es decir, no siempre los proyectos serán “visibles”
para los ciudadanos sino sólo cuando el organismo
propiciante así lo consignare expresamente.
Otro conflicto menor se suscitó respecto de la
vigencia de las normas y su publicación en el
SINBA. El proyecto originario establecía que el
incumplimiento en la publicación en el SINBA
determinaría que la norma no resultara aplicable
a sus destinatarios. Según la Asesoría General de
Gobierno, no podía establecerse en un Decreto la
obligatoriedad de la publicación web pues la Ley de
Procedimiento Administrativo, de mayor jerarquía,
establece que
los reglamentos administrativos producirán efectos
jurídicos a partir del día siguiente de su publicación en el
“Boletín Oficial” de la Provincia, si en ellos no se dispusiere
la publicación por otro medio (artículo 125 del Decreto-Ley
Nº 7.647/70.
Consultado a este respecto, el Secretario Ejecutivo
de Gobierno Electrónico señaló, además, que, sin
la obligatoriedad de publicación en el SINBA para
la vigencia de la norma, el proyecto del SINBA
dependería exclusivamente de la voluntad de los
funcionarios en enviar o no las Resoluciones o
Disposiciones a la publicación web.
Como destacamos en la trascripción del artículo
125 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la
ley expresamente establecía la posibilidad de que
la propia norma habilitara otros medios. Cierto es
que esa publicación “por otros medios” se había
previsto originariamente para los Edictos Policiales,
pero esa habilitación hubiera permitido establecer
la publicación obligatoria para que las normas sólo
tuvieran vigencia con la publicación Web.
Sin embargo, prevaleció la visión tradicional de la
publicación papel y no se optó por la innovación en
esta materia.
Con esas dos modificaciones, el proyecto fue
aprobado mediante Decreto del Gobernador
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registrado bajo el número Nº 2.704/05.
La norma en su parte dispositiva, establece que
se deben incorporar al SINBA los siguientes textos
normativos3:
-las Leyes provinciales,
-los Decretos de carácter general, emanados del
Poder Ejecutivo,
-las Resoluciones y Disposiciones de carácter
general emanadas de los Ministerios,
-las Disposiciones normativas de carácter general
emanadas de los Organismos Descentralizados,
-los Decretos de designación de personal sin
estabilidad,
-los convenios de alcance general suscriptos por el
Estado provincial,
-los Acuerdos, Acordadas y Resoluciones Generales
de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de
Buenos Aires,
-las Ordenanzas y Decretos Municipales de alcance
general4.
Esos textos normativos estarían disponibles en
Internet para su consulta por los ciudadanos
y organismos interesados en forma gratuita
conforme la versión definitiva. La incorporación
y registro de los textos normativos integrados
al SINBA sólo tienen carácter informativo y no
sustituyen la publicación de los actos en el Boletín
Oficial de la Provincia5.
Respecto de las Leyes y Decretos, una vez
publicadas en el Boletín Oficial, se enviarían al
SINBA, con lo que sólo se incorpora un paso más
al final del procedimiento. En el caso de actos
normativos de alcance general emanados de
las jurisdicciones de la Administración Pública
Provincial (Resoluciones y Disposiciones de carácter
general), la incorporación al sistema informático
corre por cuenta del organismo que ha intervenido
en la producción de la misma, luego de firmados
por la autoridad competente.
3 La incorporación de los textos normativos al sistema debe efectuarse
en forma completa, salvo los decretos de designación de personal, que
podrán incorporarse de modo sintético.
4 En los últimos dos casos, se requiere un Acuerdo con la Corte y con
los municipios.
5 Esos textos normativos estarían disponibles en Internet para su
consulta por los ciudadanos y organismos interesados en forma
gratuita conforme la versión definitiva. La incorporación y registro
de los textos normativos integrados al SINBA sólo tienen carácter
informativo y no sustituyen la publicación de los actos en el Boletín
Oficial de la Provincia.
3. El SIEP
El anteproyecto del Sistema Integrado de Emisión y
Pagos No Impositivos de la provincia de Buenos Aires
(SIEP) tuvo inicio en el expediente 2100-7798/05
de fecha 23 de agosto de 2005. Sin embargo, dicho
proyecto también venía trabajándose internamente
desde hacía más de un año.
En la presentación formal del sistema, el Secretario
Ejecutivo de Gobierno Electrónico sostuvo que el
proyecto constituía un proceso de implementación
secuencial de un sistema de recaudación electrónica
de todos los pagos de carácter contributivo, no
impositivos de la Provincia, esto es, cobro de tasas
administrativas, servicios, aranceles, multas y
todo otro tipo de contribución con excepción del
impuesto inmobiliario, impuesto sobre los ingresos
brutos, impuesto a los automotores, embarcaciones
deportivas o de recreación e impuesto de sellos.
Según los considerandos del Decreto, el sistema
propiciaba el uso de tecnologías y medios
informáticos con el objeto de:
-Contribuir a la mejora en la atención al ciudadano,
optimizando el uso de su tiempo y disminuyendo los
obstáculos derivados de las barreras geográficas,
-Procurar el fortalecimiento de los sistemas de
recaudación haciéndolos más seguros y eficaces y
facilitando su control, y
-Mejorar la información sobre cobros para los
organismos de la Administración Pública Provincial.
El sistema permitiría al ciudadano acceder a los
formularios de pago de los diversos trámites que
se gestionan ante los organismos provinciales
a través de medios electrónicos desde cualquier
ubicación geográfica. Por su parte, el organismo
recaudador de los fondos, el Banco de la provincia
de Buenos Aires, percibiría los montos de los
trámites pertenecientes a la Provincia por medio
de la lectura de un código de barras para su
acreditación en la cuenta destino de la transacción y
la elaboración de informes de cobranzas. Los pagos
podrían hacerse en las Sucursales y Agencias del
Banco, en los locales Bapro Pagos y a través de la
Red Link y de los cajeros automáticos del sistema
bancario, permitiendo a los interesados una amplia
disponibilidad de horarios y bocas de cobro.
La implementación del sistema, ya existente para
el pago de algunos servicios privados, suponía
un desarrollo en etapas tendientes a evaluar el
funcionamiento, generar la validación de los datos,
determinar con mayor precisión los alcances y
responsabilidades en cada uno de los procesos, así
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como la medición de los tiempos reales de gestión
de la información y, a partir de la evaluación de
resultados obtenidos, perfeccionar el sistema.
Por tal razón, desde el inicio se propuso la puesta en
marcha del sistema en tres etapas. La primera de
ellas, la suscripción de un Convenio con el Banco de
la provincia de Buenos Aires para la implementación
de una “prueba piloto” sobre algunos de los trámites
que se gestionaban ante organismos provinciales,
sin perjuicio de la coexistencia temporal con el
sistema vigente. De resultar para la Provincia
satisfactoria la “prueba piloto”, el Banco asumiría el
compromiso de arbitrar los medios para garantizar
la capacidad técnica y operativa para la percepción
de todos los trámites que la Provincia emita y
perciba; allí comenzaría la segunda etapa del SIEP,
de aplicación obligatoria a todos los organismos de
la Administración Pública Provincial, centralizada,
descentralizada y autárquica, con el objeto de
promover el acceso ciudadano a los formularios de
pago a través de medios electrónicos disponibles
tanto de uso privado como en lugares de acceso
público.
Con la existencia de la capacidad técnica y operativa,
se daría inicio a la tercera etapa: el acuerdo
definitivo con el Banco de la provincia de Buenos
Aires para la implementación del SIEP, donde se
preveía negociar con el Banco los cargos por las
cobranzas que realiza para la Provincia, teniendo en
cuenta las ventajas que el sistema le brinda y los
menores costos de las transacciones electrónicas.
Para el funcionario entrevistado del Organismo
propiciante del sistema, la Secretaría Ejecutiva
de Gobierno Electrónico, el sistema generaría una
mejora en la calidad de los servicios que el Estado
provincial brinda a sus habitantes y aumentaría
el impacto de la gestión de recaudación de los
recursos públicos de modo seguro y eficiente.
versiones seleccionando algunas palabras claves
por su valor axiológico. Analizaremos sólo los
considerandos de los proyectos del Decreto, párrafo
por párrafo, atento a que allí se expresan los
objetivos y justificaciones de los actos normativos.
El primer proyecto fue elaborado por la Secretaría
Ejecutiva de Gobierno Electrónico. Esa primera
versión es del 21 de julio de 2004. El segundo
proyecto, también perteneciente a la Secretaría
Ejecutiva de Gobierno Electrónico, es del 11 de
mayo de 2005, casi un año posterior, pero aún
anterior a la fecha de inicio de las actuaciones
administrativas. Sobre el tercer proyecto, del 12
de septiembre de 2005, concomitante con el inicio
del Expediente, intervino e introdujo cambios la
entonces Subsecretaría de Gestión Tecnológica
y Administrativa de la Secretaría General. Sobre
el cuarto proyecto, intervino la Asesoría General
de Gobierno con fecha 4 de noviembre de 2005.
El proyecto definitivo, con la intervención de la
Contaduría General y de la entonces Subsecretaría
de Ingresos Públicos del Ministerio de Economía,
a cargo del Lic. Santiago Montoya, fue aprobado
como Decreto Nº 196/06 del 7 de febrero de 2006.
El primer Considerando del Decreto tuvo pocas
modificaciones. La única relevante tiene que
ver con la intervención de la Asesoría General de
Gobierno que sugirió cambiar “Estado Inteligente”
por “Estado eficiente”. Evidentemente ambos son
conceptos distintos, semántica e ideológicamente.
Si bien fue la Asesoría General de Gobierno quien
introdujo el cambio, sólo fue como sugerencia ya
que sus dictámenes no tienen carácter vinculante.
Por ello, el cambio también puede atribuirse a los
organismos políticos.
Más allá del proyecto en sí, el análisis de este
proyecto es revelador para evaluar las convicciones
subyacentes en los actores intervinientes en el
proceso de aprobación del sistema.
Que el Gobierno de la provincia de Buenos Aires se
1º al 3°
encuentra
comprometido en primer
la construcción de un
Cuadro
1 – Modificaciones
proyecto
El proyecto originario de la Secretaría Ejecutiva
de Gobierno Electrónico era conciso. Sin embargo,
tuvo intervención de varios organismos hasta llegar
a su redacción definitiva, donde adquirió una nueva
“fisonomía” adicionándosele algunos aspectos que
resaltan los valores de los actores involucrados.
4º proyecto
Haremos una comparación entre las distintas
Estado Inteligente, impulsando políticas capaces
considerando
Decreto
SIEP transparencia,
de brindar respuestas
con rapidez,
eficiencia y calidad a sus ciudadanos;
al Definitivo
Que el Gobierno de la provincia de Buenos Aires
se encuentra comprometido en la construcción de
un Estado eficiente, impulsando políticas capaces
de brindar respuestas con rapidez, transparencia,
eficiencia y calidad a sus ciudadanos;
El segundo y tercer párrafo, que hacían referencia
al uso de las TIC y a la seguridad de la recaudación,
tuvo mayores cambios.
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Cuadro 2 - Modificaciones segundo y tercer considerando.Decreto SIEP
1º proyecto Que la Administración Pública Provincial puede
recurrir al uso de nuevas tecnologías y medios que
posee el mercado, con el objeto de contribuir a la
mejora en la atención al ciudadano, optimizando
el uso de su tiempo y disminuyendo los obstáculos
derivados de las barreras geográficas, procurando
con ello garantizar su accesibilidad a los servicios
que presta el Estado;
Que el Estado necesita desarrollar sistemas de
recaudación cada vez más seguros;
2º proyecto
Que a tales fines la Administración Pública Provincial
puede recurrir al uso de nuevas tecnologías y medios
que posee el mercado, con el objeto de contribuir a
la mejora en la atención al ciudadano, optimizando
el uso de su tiempo y disminuyendo los obstáculos
derivados de las barreras geográficas, procurando
con ello garantizar su accesibilidad a los servicios
que presta el Estado;
Que el Estado provincial necesita desarrollar
sistemas de recaudación cada vez más seguros y
eficaces; capaces no sólo de asegurar la percepción
de los recursos indispensables para la acción
de gobierno sino para contar con información
confiable, pertinente y actualizada sobre los
montos y conceptos recaudados;
Cuadro 3 - Modificaciones considerandos Decreto SIEP
1º y 2°
proyecto
3º proyecto
Que a los fines de aplicar las TIC en los procesos de
emisión y percepción de tributos, la Subsecretaría
al Definitivo
de Gestión Tecnológica y Administrativa de la
Secretaría General y la Secretaría Ejecutiva de
Gobierno Electrónico juntamente con el Banco
de la provincia de Buenos Aires, han trabajado
en el diseño de un sistema electrónico de emisión
y percepción de tasas administrativas, servicios,
aranceles, multas y todo otro tipo de contribución,
con excepción de los impuestos sobre los ingresos
brutos, automotores, embarcaciones deportivas o
de recreación, inmuebles y sellos;
Hace referencia el Decreto a la existencia de otros
proyectos tanto en el ámbito nacional como
provincial que no cuentan con impedimentos ni
legales ni en su implementación.
Cuadro 4 - Modificaciones considerandos Decreto SIEP
1º y 2º
proyecto
Que los sistemas electrónicos para la emisión y
cobro de impuestos nacionales y provinciales se
encuentran debidamente probados en su eficacia y su
implementación no presentan impedimentos legales;
3º proyecto
Que los sistemas electrónicos para la emisión
y percepción de tributos ya implantados, tanto
en el ámbito nacional como en las jurisdicciones
provinciales, no generan mayores inconvenientes
en cuanto a su operatoria ni existen obstáculos
jurídicos para aplicación;
3º proyecto
Que resulta necesario desarrollar sistemas de
recaudación cada vez más seguros, eficaces y
al Definitivo
transparentes, que permitan rendir cuenta a la
sociedad de los fondos percibidos por el Estado para
el cumplimiento de sus fines públicos indelegables;
Que las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC) constituyen herramientas
de probada eficacia para la mejora en la gestión
gubernamental, acercando al ciudadano con sus
representantes y facilitando la gestión de sus
trámites;
Que en ese sentido, las TIC coadyuvan a que la
Administración Pública Provincial mejore la atención
al ciudadano, a través de la optimización del uso de
su tiempo y de la disminución de los obstáculos
derivados de las barreras geográficas;
En la versión original, aparecen las TIC como medios
que posee el mercado. El objeto de las TIC, para la
Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico, era
mejorar en la atención al ciudadano, optimizar
el uso de su tiempo y disminuir los obstáculos
derivados de las barreras geográficas.
A partir de la tercera versión, y con la intervención
de la Subsecretaría de Gestión Tecnológica y
Administrativa, se elimina la referencia al mercado
y se conservan los objetivos, aunque se incluye un
nuevo párrafo previo donde se refieren a las TIC como
herramientas para la gestión gubernamental, para
mejorar la democracia y facilitar a los ciudadanos la
gestión de los trámites.
Como veremos en el siguiente Cuadro, con la
intervención de la Subsecretaría de Gestión
Tecnológica y Administrativa se agrega al proyecto
un párrafo referente a las áreas que le han dado
impulso al sistema y su objeto.
al Definitivo
Finaliza el proyecto original con una referencia a la
habilitación temporal del sistema.
Cuadro 5 - Modificaciones considerandos Decreto SIEP
1º proyecto Que dado el vertiginoso desarrollo de la tecnología
informática y la superación que puede resultar de
un nuevo sistema, resulta conveniente habilitar la
coexistencia con el que se encuentra vigente;
2º proyecto Que el cambio propiciado requiere de una
implementación gradual que durante el lapso que
se fija permita su coexistencia con el sistema de
recaudación que se encuentra actualmente vigente;
3º proyecto Que pese a ello, al involucrarse una importante
diversidad de trámites administrativos, que
al Definitivo impactará de forma terminante en los actuales
procesos de trabajo y que, por tal razón, generará un
profundo cambio para los ciudadanos y para la cultura
organizacional de la Administración Pública, resulta
conveniente que su instauración sea progresiva por lo
que el sistema será puesto en marcha como prueba
piloto a los fines de evaluar su funcionamiento y
corregir eventuales debilidades;
Que el proceso gradual de implementación del
sistema impone etapas, tendientes a evaluar su
funcionamiento, generar la validación de los datos,
determinar con mayor precisión los alcances y
responsabilidades para la gestión de cada uno de los
procesos, así como la medición de los tiempos reales
de gestión de la información y, a partir de la evaluación
de resultados obtenidos, perfeccionar el sistema;
Que en ese sentido, resulta conveniente habilitar
temporalmente la coexistencia del Sistema con los
mecanismos que se encuentran actualmente vigentes;
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Los últimos párrafos del decreto definitivo,
introducidos por la Subsecretaría de Gestión
Tecnológica y Administrativa, hacen referencia a la
necesidad de centralización de la experiencia y a la
Secretaría General como autoridad de aplicación. En
el segundo proyecto, se lo justifica por la necesidad
de coordinar las distintas experiencias existentes.
En el tercer proyecto, por el carácter innovador de la
experiencia a través del uso de tecnología.
Cuadro 6 - Modificaciones primer considerando Decreto SIEP
1º proyecto
Ejecutiva de Gobierno Electrónico, palabras
asociadas al mejoramiento de los servicios
existentes, tales como eficiencia, optimización,
rapidez, eficacia y seguridad tenían una importancia
preponderante respecto otros aspectos, luego
de la intervención de la Subsecretaría de Gestión
Tecnológica y Administrativa aparecieron otro tipo
de preocupaciones, como las referidas a los aspectos
organizativos aunque sin aumentar el porcentaje de
palabras asociadas a la innovación y participación de
los servicios, tales como confiabilidad, transparencia,
calidad e inteligencia.
Cuadro 7 – Cantidad de palabras por versión
2º proyecto Que ya existen organismos de la Administración
Pública Provincial que han o están en vía de
implementar este tipo de sistemas;
Que es necesario coordinar dichas experiencias a
través de una política centralizada;
Que a fin de materializar y normalizar el uso del
sistema informatizado de pago de tasas, se ha
firmado un convenio entre la Secretaría General de
la Gobernación y el Banco de la provincia de Buenos
Aires, que esta Instancia debe aprobar;
Que adicionalmente deviene necesario establecer
las pautas y normas administrativas a las que
deberán ajustarse los distintos Organismos de la
Administración Pública Provincial para el uso del
sistema que se regula por el presente Decreto;
Que es oportuno mantener como autoridad de
aplicación para llevar adelante los procesos de
su implementación, a la Secretaría General de la
Gobernación, facultándola para reglamentar los
aspectos no contemplados en el presente;
Que finalmente y en orden con la política de
mejoramiento de los procesos de gestión que este
Gobierno propicia permanentemente, esta Instancia
considera oportuno invitar a los restantes poderes
del Estado provincial y a los Municipios de la provincia
de Buenos Aires, a adherirse al régimen que por el
presente se instituye;
3º proyecto Que por tratarse de una política innovativa en la
gestión tecnológica, resulta necesario coordinar
al Definitivo su desarrollo a través del área competente y con
experiencia en la implementación de dichos procesos;
Que por ello, resulta pertinente designar como
autoridad de aplicación del presente Sistema, a la
Secretaría General de la Gobernación, facultándola
para reglamentar los aspectos no contemplados en el
presente;
Que en orden a la política de mejoramiento de los
procesos de gestión que este Gobierno propicia
permanentemente, esta instancia considera
conveniente invitar a los restantes poderes del Estado
provincial, Organismos de la Constitución y a los
Municipios de la provincia de Buenos Aires, a adherirse
al Sistema que por el presente se instituye;
Como se puede advertir, a partir de la intervención
de la Subsecretaría de Gestión Tecnológica y
Administrativa, se fueron introduciendo otros
conceptos y valores, además de habérsele otorgado
al proyecto una mayor consistencia.
Si se toma en cuenta el cuadro siguiente, mientras
que en el proyecto elaborado por la Secretaría
El proyecto se aprobó como Decreto Nº 196/06,
en Acuerdo General de Ministros, y estableció
varias competencias para la Secretaría General
de la Gobernación. Como autoridad de aplicación,
coordinaría las acciones tendientes a la puesta en
marcha del SIEP y se encontró facultada para:
-establecer el cronograma de implementación,
acordando sus modalidades con las jurisdicciones
competentes por materia;
-aprobar los Manuales de Procedimiento para
habilitar su funcionamiento, una vez concluida la
prueba piloto;
-acordar con los Organismos de la Administración
Pública Provincial su incorporación al sistema, dentro
de un plazo máximo de ciento veinte (120) días
corridos;
-celebrar convenios con personas físicas o jurídicas
que posean los medios electrónicos aptos para su
implementación;
-establecer los criterios de obligatoriedad de control
de validez y uso de los comprobantes por parte de los
organismos recaudantes, según su monto y tipo de
trámite asociado.
Se estableció la obligatoriedad para los organismos
de la Administración Pública Provincial, centralizada,
descentralizada y autárquica que recauden
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cualquiera de las tasas administrativas, servicios,
aranceles, multas o contribuciones incluidas en el
SIEP, que dispongan en los lugares previstos para
atención al público del equipamiento informático
adecuado para facilitar al ciudadano la carga e
impresión de sus comprobantes de pago, así como
la responsabilidad de incorporar en la Guía Única de
Trámites (GUT) los valores actualizados de las tasas
que estén autorizados a recaudar. Con ello, se estaba
dando un paso hacia las “Centrales de Atención al
Público”.
El funcionamiento del sistema, a diferencia del
SINBA, supuso una fuerte tarea de reorganización
interna.
Conforme el Convenio suscripto, el Banco Provincia
percibirá el monto de los trámites de la Provincia
por medio de la lectura de un código de barras por
ella confeccionado y procederá a su inmediata
acreditación en la cuenta fiscal asignada. La
definición de los trámites habilitados para su
percepción mediante el SIEP, es determinada
exclusivamente por la Provincia.
El Banco percibirá en pesos el importe a través
de todas sus filiales, sucursales y agencias de los
sistemas Bapro Pagos y Pagos Link y de su Home
Banking, actuando únicamente como agente de
percepción de los fondos.
Se establece asimismo que los Organismos se
incorporarán al SIEP en la modalidad y en el plazo
en que la Subsecretaría de Gestión Tecnológica
y Administrativa acordare con cada uno de ellos,
siendo la entonces Secretaría Ejecutiva de Gobierno
Electrónico la encargada de controlar la realización
de las gestiones que conforman el circuito interno
del sistema.
4. Firma Electrónica
ART. 2 LEY Nº 25.506. La Firma Digital debe ser
susceptible de verificación por terceras partes, tal
que dicha verificación simultáneamente permita
identificar al firmante y detectar cualquier alteración
del Documento Digital posterior a su firma.
Por el contrario, Firma Electrónica es el conjunto de
datos electrónicos integrados, ligados o asociados
de manera lógica a otros datos electrónicos, utilizado
por el signatario como su medio de identificación,
que carezca de alguno de los requisitos legales
para ser considerada Firma Digital. En caso de ser
desconocida la firma electrónica corresponde a quien
la invoca acreditar su validez (conf. art. 5 Ley Nº
25.506).
Dicha Ley no resultaría de aplicación obligatoria para
las jurisdicciones provinciales, quienes en uso de su
autonomía podrían establecer mecanismos propios
para la Firma Digital de los documentos internos
y su intercomunicación 6. Sin embargo, previendo
la necesidad de compatibilizar los instrumentos,
la propia Ley nacional en su artículo 50, invita a
las provincias a dictar los instrumentos legales
pertinentes para adherir a la presente Ley.
En uso de esa facultad, la Secretaría Ejecutiva
de Gobierno Electrónico elevó a la Legislatura un
proyecto de ley (PE- 10/02-03- 0), mediante el cual
la provincia de Buenos Aires adhería a la Ley Nacional
N° 25.506, “Ley de Firma Digital” en sus capítulos I a
IV, IX y Anexo.
El objeto de la norma, según lo reconoce el documento
de elevación, es reconocer el empleo de la Firma
Electrónica y de la Firma Digital, como así también
su eficacia jurídica en las condiciones que ella misma
establece. Se señala que con este mecanismo se
contribuye a aumentar la productividad de los
organismos y a optimizar el manejo de la información
y reducir los costos de almacenamiento y de traslado
de papel.
Otra de las experiencias que analizaremos son los
resultados de las acciones llevadas adelante por
el Poder Ejecutivo en el período aquí estudiado
para la utilización de la firma electrónica en la
Administración pública bonaerense.
Sumariamente, la adhesión a los capítulos de la Ley
Nacional arriba expresados trata sobre los siguientes
tópicos:
Conforme el artículo 2º de la Ley Nacional de Firma
Digital, Ley Nº 25.506, se entiende por Firma
Digital al resultado de aplicar a un documento
digital un procedimiento matemático que requiere
información de exclusivo conocimiento del firmante,
encontrándose ésta bajo su absoluto control. Como
reza la Ley:
6 Sin ser especialistas, entendemos que esta interpretación es
errónea. Si la firma es condición esencial para la existencia de todo
acto bajo forma privada, conf. art. 1012 del Código Civil, es porque ella
es expresión y manifestación de voluntad asertiva. Y este efecto está
dado por la legislación de fondo, no de forma. Si la firma ológrafa, que
es el trazo particular por el cual el sujeto consigna habitualmente su
nombre y apellido logra ese efecto, la Firma Digital, que se la equipara
con aquella sobre un documento digital, también es legislación de
fondo, no de forma, salvo que se considere, al “trazo particular” como
cuestión procedimental.
-Capítulo I: Define los conceptos de Firma Digital y
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Firma Electrónica conforme las normas nacionales.7
Además establece que todo documento que requiera
una firma manuscrita, será válido con Firma Digital.
Prevé la presunción de autoría y la presunción de
integridad del Certificado Digital y que la firma
pertenece al titular del Certificado Digital y que el
mismo no ha sido modificado desde el momento de
su firma, salvo prueba en contrario. También en este
capítulo se enumeran los requisitos que se deben
cumplir para que la Firma Digital sea considerada
válida.
-Capítulo II: Refiere a los Certificados Digitales, a
los que define como el documento digital firmado
digitalmente por un certificador, que vincula los
datos de verificación de firma a su titular. Establece
sus requisitos de validez, período de vigencia y la
presunción de que el documento firmado proviene
del remitente.
-Capítulo III: Regula sobre el Certificador Licenciado,
al que define como “toda persona de existencia ideal,
registro público de contratos u organismo público que
expide certificados, presta otros servicios en relación
con la Firma Digital y cuenta con una licencia para ello,
otorgada por el ente licenciante” (artículo 17). Para el
certificador licenciado se prevén expresamente sus
funciones, obligaciones y los casos en los cuales cesa
tal calidad. Faculta a las entidades que controlan las
matrículas para emitir certificados digitales en lo
referido a esa función. Para ello deberán cumplir con
los requisitos para ser certificador licenciado.
-Capítulo IV: Se definen los derechos y las
obligaciones que tiene a su cargo el titular de un
Certificado Digital.
-Capítulo IX: Se establece la responsabilidad entre
el certificador licenciado y el titular del certificado
y entre aquél y los terceros ajenos a la relación
contractual.
-Anexo: Contiene un glosario con las definiciones de
términos relacionados con la materia legislada, a los
efectos de aclarar el alcance de los mismos y evitar
distintas interpretaciones.
La Provincia adhería pues a las normas de fondo de
la Ley Nacional Nº 25.506 pero no a las normas de
procedimiento que, según el Mensaje del Ejecutivo,
eran de competencia exclusiva y excluyente de
las jurisdicciones provinciales, como facultades
7 No podemos dejar de destacar el error técnico legislativo pues siendo
la firma legislación de fondo, la norma provincial no puede establecer
qué es firma y qué no es firma.
reservadas 8.
A los efectos de regular los instrumentos pertinentes
que permitirían establecer la firma digital, el
proyecto de ley disponía que la Autoridad de
Aplicación establecería los estándares tecnológicos y
de seguridad, procedimientos de firma, verificación,
certificación y auditoría para la Firma Digital y que
el Poder Ejecutivo designaría al o los organismos
de la Administración pública que actuarían como
certificadores en el ámbito público provincial.
En efecto, disponía que fuera la Autoridad de
Aplicación Provincial, creada por esa ley, la única
que pudiese designar los organismos públicos que
actuarían como autoridades certificantes, auditantes
o autoridades de registro. El mismo criterio se
aplicaría también a los estándares tecnológicos
y de seguridad, que por los Decretos Provinciales
Nº 4.015/93 y Nº 1.824/02 eran competencia de
la entonces Dirección Provincial de Informática
y Comunicaciones, dependiente de la Secretaría
General de la Gobernación9.
Asimismo, autorizaba al Poder Ejecutivo a dictar un
reglamento a los fines de instalar en forma efectiva
y progresiva el expediente digital que contemple
excepciones al régimen de procedimientos
administrativos, Decreto-Ley N° 7.647/70.
Estas competencias reservadas se refieren
solamente a los Certificados de Firma Digital de
los agentes de la Administración Pública Provincial
y Municipal y destinados a la gestión interna de
los organismos. Los actos entre particulares y
los realizados entre particulares y la jurisdicción
provincial, serían regidos por la legislación nacional.
Es decir, la gestión de certificados de particulares y
las eventuales Autoridades Certificantes privadas en
el ámbito de la Provincia deberían someterse a las
normas y reglamentos que establezca la Autoridad
de Aplicación Nacional.
Dicho proyecto tuvo, luego de un año de su
presentación, a inicios de 2004, media sanción
de la Honorable Cámara de Senadores. Pero las
modificaciones introducidas por la Cámara generaron
más dudas que certezas:
8 Sin embargo, aún con igual criterio al de la Ley Nacional, volvía a
definir qué es Firma Electrónica y Digital, cuestión que no podía aún
cuando la definición fuera idéntica.
9 Sin embargo, con el objeto de de facilitar la uniformidad e
interoperabilidad con otras jurisdicciones, la Provincia adhería a
los estándares que en esas materias establezca la Autoridad de
Aplicación de la Ley Nacional, sin perjuicio de mantener su potestad de
modificarlos si lo considerara necesario.
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-No se incluyó expresamente en el texto con media
sanción la facultad de la Autoridad de Aplicación
para instrumentar Acuerdos con la Nación y con
otras provincias para el reconocimiento mutuo
de la validez de los certificados emitidos en cada
jurisdicción. Aunque habla de “reconocimiento
recíproco de certificados” sin siquiera hacer
referencia a quién puede firmarlos ni a qué
jurisdicciones se refiere, la ausencia de esta facultad
haría incompatible el sistema de la Provincia con
el de la ley Nacional dificultando enormemente
las actividades interjurisdiccionales y las de los
habitantes de la Provincia.
-La posibilidad de establecer Acuerdos mediante el
“reconocimiento recíproco de certificados” no prevé
a los particulares, por lo que se corría el riesgo de
que con una interpretación estricta de la ley, se
exija a un titular de un Certificado Digital emitido
en otra Jurisdicción, que deba tramitar otro para
utilizarlo en la Provincia.
El texto original especificaba que los particulares
gestionaran sus certificados en alguna Autoridad
de Certificación licenciada por la Autoridad de
Aplicación Nacional, pero en el texto con media
sanción se obliga al Organismo Provincial a emitir
certificados a particulares, generando enormes
costos para el erario provincial.
Se había propuesto facultar al Poder Ejecutivo
para designar la Autoridad de Aplicación Provincial,
que se contempló en el despacho de Comisión. Sin
embargo, este punto no aparece en el texto con
media sanción ni se designa a ningún ente como
tal, lo cual generó en el proyecto de ley una laguna
importante que podría originar un problema grave
en la instrumentación de la Ley ya que la misma
hace mención a dicha Autoridad en varios artículos
pero la deja indefinida.
El texto enviado a la Legislatura incorporaba la
figura de Autoridad de Registro diferenciada de
la de Autoridad de Certificación a fin de certificar
la identidad y demás atributos de los titulares de
Certificados Digitales. Esta alternativa además
permitía a cada Poder (Ejecutivo, Legislativo
y Judicial) reservarse para sí el control de los
certificados que se gestionan en el ámbito de sus
funciones específicas, estableciendo su propia
Autoridad de Registro. Este punto tampoco fue
contemplado ni el texto de la Comisión ni en el que
tiene media sanción.
Como consecuencia de ello, el texto con media
sanción omitió algunos aspectos fundamentales
cuyo impacto en el resultado final de la vigencia
de la ley hubiera dificultado su rápida difusión y
encarecido el proceso. Un análisis global de las
cuestiones que no fueron atendidas o modificadas,
tales como la obligatoriedad de la emisión por parte
de la Provincia de certificados para particulares,
falta de designación de la Autoridad de Aplicación
y no previsión de los acuerdos de reconocimiento
con la Nación, muestra a las claras que las
modificaciones fueron hechas sin mayor estudio
de las consecuencias. En efecto, los resultados dan
muestra de la improvisación y la falta de interacción
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo pues
ninguno de los cambios entre el proyecto de aquel
y la media sanción de la Cámara de Senadores,
responde a necesidades políticas ni a cambios
estratégicos sobre el proyecto en sí.
La Cámara revisora no trató el proyecto
inmediatamente y el Ejecutivo, habida cuenta del
esfuerzo que debía hacer para retomar su proyecto
original no lo impulsó. Como consecuencia de ello, y
el transcurso del tiempo, el proyecto perdió vigencia
legislativa y sólo al finalizar la gestión de Solá, como
veremos más adelante, hubo ley de Firma Digital.
Teniendo en cuenta la lentitud con que el Parlamento
bonaerense estaba tratando el proyecto de ley de
firma digital y las erráticas modificaciones que se
estaban introduciendo, desde el Poder Ejecutivo se
sancionó el Decreto Nº 919/04 por medio del cual
se autorizó por el plazo de dos años el empleo de
la firma electrónica en la instrumentación de actos
internos del sector público provincial10.
Asimismo, se habilitó a los organismos a utilizar la
tecnología de Firma Electrónica para la transferencia
de información con terceros, previa celebración de
un convenio cuyo modelo estaba delineado en el
Anexo V del Decreto.
El Decreto resultó de aplicación a todo el sector
público provincial, incluyendo a la administración
centralizada y descentralizada, a los organismos de
la Constitución, los entes autárquicos, los bancos
y entidades financieras oficiales y todo otro ente
en que el Estado provincial o sus organismos
descentralizados tengan participación suficiente
para la formación de sus decisiones, quienes
podrían arbitrar, en coordinación con la autoridad
de aplicación, los medios que resulten necesarios
para extender el empleo de la tecnología de la
Firma Electrónica.
10 La fecha del Decreto es 13 de mayo de 2004, pero el plazo de dos
años es a contar del dictado de los manuales de procedimiento y de los
estándares aludidos en el artículo 6° del Decreto.
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El Decreto estableció que la Autoridad Certificante,
esto es, la institución que certifique la
correspondencia entre una clave pública y el agente
titular de la misma, sería acreditada mediante un
certificado de clave pública emitido por la Escribanía
General de Gobierno. Por su parte, la Secretaría
General de la Gobernación, además de autoridad de
aplicación de la normativa, cumpliría las funciones
de Organismo Licenciante11.
La Contaduría General de la Provincia, tendría las
funciones de Organismo Auditante y finalmente,
la entonces Dirección Provincial de Informática y
Comunicaciones sería responsable de administrar
y operar la infraestructura tecnológica de la
Autoridad Certificante de la Provincia en su centro
de cómputos.
El día 17 de octubre de 2005, esto es, a más de
un año de la sanción del Decreto Nº 919/04, el
entonces Secretario General de la Gobernación
dictó la Resolución Nº 113/05 que habilitó el
inicio de la experiencia de firma electrónica en la
Administración Pública Provincial 12. Se consideró
necesario y oportuno autorizar la metodología para
incorporar procesos administrativos tendientes
a la implementación de la firma electrónica como
“Prueba piloto”.
Se estableció en esa Resolución que las TIC
constituyen herramientas de probada eficacia
para la mejora en la gestión interna, facilitando
la realización de los trámites administrativos,
aumentando la velocidad de las comunicaciones
y disminuyendo los obstáculos derivados de las
barreras geográficas. Por ello, se afirmó que la
implementación de la Firma Electrónica en el ámbito
interadministrativo aportaría la seguridad y certeza
necesarias para el intercambio de la información y
de los actos administrativos enviados a través de
las TIC.
Previa solicitud por nota, explicitando los procesos
dónde se habilitará la firma, la Autoridad de
Aplicación comunicaría la habilitación del proceso a
la Autoridad Certificante y al organismo solicitante,
quien podría requerir a dicha Autoridad Certificante
la emisión de los certificados de clave pública de
11 Los manuales de procedimiento de la Autoridad Certificante y de
los Organismos Auditantes y Licenciantes así como los estándares
tecnológicos aplicables a las claves que debían ser definidos en un
plazo no mayor de ciento ochenta días corridos.
12 Conforme pudiera consultarse con los informantes claves de los
organismos intervinientes, una vez más, las distintas concepciones
existentes entre la Dirección Provincial de Informática y Comunicaciones
y la Secretaría Ejecutiva de Gobierno Electrónico en cuanto la existencia
o no de la tecnología necesaria para la prueba retrasó la sanción de la
norma.
los funcionarios de la jurisdicción intervinientes en
el proceso habilitado, hasta el nivel de Jefaturas
de Departamento titulares de subdominios del
dominio gba.gov.ar.
El procedimiento estaba detallado en el Anexo I
de la Resolución: todo funcionario solicitante de
un certificado debía iniciar el trámite de solicitud
ingresando al sitio web de la Autoridad Certificante,
https://pki.gba.gov.ar, o a través del sitio web
principal del Gobierno de la Provincia “www.gba.
gov.ar”. Debía completar el formulario habilitado,
incluyendo sus datos identificatorios y generar su
propio par de claves, lo que permitiría la remisión de
datos a la Autoridad Certificante.
Una vez finalizado el proceso de validación de la
identidad del solicitante, se iniciaba el proceso de
emisión del certificado, los que tendrían un período
de vigencia de un año.
La entonces Dirección Provincial de Informática
y Comunicaciones como responsable de la
Infraestructura Tecnológica, mantendría un
sistema de archivos que permitía la conservación,
en condiciones adecuadas de seguridad, de toda
la información referida a los procesos de emisión
y administración de los certificados. Asimismo,
debía poseer un plan de contingencias que
permitiera garantizar el mantenimiento mínimo
de la operatoria y la recuperación de los recursos
comprometidos dentro de las veinticuatro horas de
producida una emergencia. Para ello implementaría
controles de seguridad físicos, lógicos y personales
a fin de dotar de un adecuado marco de seguridad
a las funciones que se desarrollen, entre ellos,
generación de claves, autenticación, emisión y
revocación de certificados, archivos, etc.
En el marco de ese proceso, se presentaron algunos
Organismos para firmar electrónicamente parte
de sus procesos. Entre ellos, merece destacarse el
proyecto del Patronato de Liberados Bonaerense.
A 2006, el Patronato contaba con una planta de
personal de alrededor de 700 personas, de las
cuales 600 prestaban servicios en los diferentes
Municipios. Ello hacía de la dispersión de su personal
un problemática real, y la firma electrónica aparecía
como una solución eficiente para ello.
El Patronato realizó una presentación para sumarse
al proceso. Se planteó digitalizar el circuito de
comunicación entre las Direcciones Provinciales
de Ejecución Penal en Libertad, de Regiones, la
Dirección de Sistemas de Información para el
Control, y las Subdirecciones de Control y Ejecución
Penal de las Regiones II y VI. Según un informante
clave del Organismo, esta decisión buscaba incluir
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en el proyecto diferentes variables:
-Ubicación geográfica. Dependencias ubicadas
tanto en la Sede Central, en la ciudad de La Plata
pero en otro inmueble, y en el norte de la Provincia
de Buenos Aires.
-Competencia temática. Las Direcciones y
Subdirecciones
seleccionadas
responden
directamente a la tarea medular del Organismo, con
experiencia en la utilización y administración de las
herramientas tecnológicas.
-Dimensión. Al incluir cinco (5) actores con alto
nivel de responsabilidades, se obtendría un diseño
acotado, controlable y de fácil monitoreo.
Las Dependencias seleccionadas intercambiaban
frecuentemente todo tipo de comunicaciones,
informes, memos, notas, pedidos, que en un año
representaban un volumen aproximado de entre
2000 y 3500 comunicaciones, que válidamente
podrían ser pasados al circuito electrónico. En la
práctica, estas comunicaciones escritas en soporte
papel con las Delegaciones se materializaban según
la urgencia mediante dos canales: correo privado
24 hs., y a través del sistema de correo oficial
(SODIC). En el primer caso existía una demora total
el proceso de despacho y recepción de tres (3) días
y en el segundo, de entre cinco (5) y diez (10) días.
Según el informante del Patronato, el organismo
contaba con la suficiente disponibilidad de recursos
de software y hardware, tanto en la sede en La Plata
como en el interior, como para poner en práctica el
proyecto y probada capacidad para soporte técnico,
experiencia en el manejo de las herramientas y
fundamentalmente un compromiso expreso desde
la máxima autoridad del Organismo y del Ministerio
de Justicia para acompañar, apoyar, difundir y
promover el éxito de la iniciativa13.
El primer Certificado Digital expedido por la
Autoridad Certificante (Escribanía General de
Gobierno), correspondió precisamente a un
funcionario del Patronato que se constituyó así en
el primer usuario de esta nueva tecnología en la
provincia de Buenos Aires14.
De este modo, y a partir de la utilización de
tecnología de Firma Electrónica mediante el
método de par de claves (clave pública y clave
privada), se garantizaría que la información enviada
y recibida entre las cuentas de correo institucional
de las áreas involucradas cuente con la certeza
de que el mensaje haya sido enviado de la cuenta
del remitente y no de otra, y la seguridad de que
el mensaje desde que fue firmado no haya sido
alterado (autoría e integridad).
13 Tal es así que la solicitud del pedido no fue efectuada por Presidente
del Patronato, sino por el propio Ministro del área.
15 Para el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo, continúa
el artículo 5º de la Ley provincial, que el Organismo Certificador
deberá delegar en Autoridades de Registro las funciones de validación
de identidad y otros datos de los suscriptores de certificados y de
registros, de las presentaciones y trámites que le sean formuladas. Se
agregaba, en otro artículo, que cada Poder establecerá en el ámbito de
su competencia una Autoridad de Registro distinta.
14 Los otros Organismos que pudieron acceder a la Firma Electrónica
fueron la Dirección Adjunta de Fiscalización (dependiente de la
Dirección Provincial de Rentas) y el Organismo de Control de la Energía
(OCEBA) además del Patronato de Liberados.
Como consecuencia de los resultados de las pruebas
efectuadas por el Poder Ejecutivo, hubo en el Poder
Legislativo nuevo interés en tratar el tema el proyecto
de adhesión a la ley nacional de Firma Digital.
Finalmente, con algunas modificaciones al proyecto
originario, se sancionó la Ley Provincial Nº 13.666, la
que fue promulgado para mayo de 2007.
Finalmente, conforme el texto de la Ley, la provincia
de Buenos Aires adhirió a la Ley Nacional Nº 25.506
en los términos del artículo 50° de dicho cuerpo
legal, en sus Capítulos I a IV, V en su artículo 26°,
VII, IX y Anexo, en las condiciones y términos
dispuestos en la presente Ley.
Se dispuso que el Poder Ejecutivo provincial,
designara el (o los) Organismos de la Administración
pública que actuarán como certificador para el
ámbito de la Administración bonaerense pero
inscribiéndose como certificador licenciado en los
términos de la Ley Nacional Nº 25.506 y su Decreto
Reglamentario Nº 2.628/0215 .
Ahora, según la ley aprobada, queda claro que las
certificaciones son emitidas intraadminsitración
bonaerense sin perjuicio del reconocimiento con
otras Jurisdicciones, convenio mediante.
ARTÍCULO 7.- Las certificaciones para agentes de la
Administración Pública Provincial y Municipal, destinados a la
gestión interna de los Organismos, y la Certificación de particulares
para cumplimiento de trámites ante la Administración Pública
Provincial y Municipal, con la correspondiente emisión de la clave
pública, serán emitidas por el Organismo provincial de acuerdo
al procedimiento que se establezca en orden a lo expresado
en el artículo anterior. Sin perjuicio de ello, la Autoridad de
Aplicación podrá reconocer certificados de particulares emitidos
por certificadores de otras jurisdicciones para la realización de
trámites ante la Administración Pública Provincial y Municipal.
La Ley, por su parte, autoriza al Poder Ejecutivo
a dictar un reglamento a los fines de instalar en
forma efectiva y progresiva el expediente digital,
autorizándoselo a contemplar excepciones al
régimen previsto en los capítulos VII y VIII de la Ley
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de procedimientos administrativos (conf. art. 10,
Ley Nº 13.66616) y, a renglón seguido, equipara17
la Firma Digital con la ológrafa para todos
aquellos actos administrativos donde la Ley de
Procedimientos Administrativo los requiriera (conf.
art. 11, Ley Nº 13.666).
Finalmente, fue durante la primera gestión
del gobernador Scioli, aunque con un proyecto
proyectado por los equipos técnicos de la gestión
anterior, que se dictó el Decreto Nº 1.388/08 el
cual completa el marco legal para la firma digital
intra-administración en la provincia de Buenos
Aires. El texto de la reglamentación sigue, en líneas
generales, las establecidas en el Decreto N° 919/04
aunque está más clara su dependencia respecto de
las políticas y normas de la autoridad nacional en la
materia.
5. Primeras conclusiones
Afirmábamos en la investigación antecedente de
este estudio, que es muy común en materia de
reformas administrativas que, con la superación de
un paradigma de buen gobierno, otro paradigma lo
reemplace incorporando los postulados del anterior.
Las políticas públicas deben evolucionar, sobre
todo en materia de reforma administrativa. Pero
no podíamos identificar dentro de los documentos
que estudiamos la existencia de una clara línea
en materia de Gobierno Electrónico desde la
implementación del Plan Estratégico de Gobierno
Electrónico en 2002 hasta 2012. Los cambios
de actores, estrategias y competencias son un
ejemplo de cómo se van introduciendo cambios en
las grandes líneas políticas generando disrupciones
en su racionalidad.
Ahora, cuando estudiamos las políticas concretas
creemos haber detectado una matriz de
funcionamiento en los procesos de reforma en la
Provincia durante el período 2002-2007. En primer
lugar, existe un claro diagnóstico de las deficiencias
y la elección de la norma jurídica como instrumento
efectivo para el cambio organizacional.
En efecto, como hemos visto del muestreo de
políticas que efectuamos, existe un claro diagnostico
de las deficiencias: desconocimiento normativo, en
el caso del SINBA; dispersión geográfica y existencia
16 Esta autorización es de dudosa validez por el carácter delegativo de
la medida que modifica la Ley de procedimientos.
17 La Ley nacional no lo llega a decir expresamente (ver art. 3° de la
Ley nacional).
de medios tecnológicos eficientes para superar la
papelización de los trámites y las demoras, para el
caso de Firma Electrónica y Digital; existencia de
medios alternativos de pago que ya se utilizaban
en el sector privado que el Estado no había aún
apropiado, en el caso del SIEP.
Pero también producto de una lógica de
funcionamiento muy atada a la legitimidad
burocrática, la norma jurídica parece ser el
instrumento para la modificación del estado
de cosas (y el único obstáculo para superar las
dificultades). Algunas veces, esta modificación
normativa aparece precedida de consideraciones
ideológicas y teóricas como hemos visto en el
estudio de los Considerandos del SIEP y otras,
como lucha de los actores por imponer y visibilizar
su poder, tal el caso de las modificaciones
introducidas en el primer proyecto de ley de firma
digital donde las modificaciones sólo se explicaban
desde esta lógica pues carecían de justificación.
Pero como hemos visto, la norma no logra per
se modificar el comportamiento institucional
porque éste es también un fuerte instrumento de
legitimidad de una institución. En efecto, el caso
del SINBA revela la lógica de funcionamiento de
diversas Subsecretarías y cómo a través de una
norma una de ellas quiso imponerse sobre la otra
y cómo se efectuaron diversos mecanismos legales
de “cajoneo” del expediente para resistir el cambio.
Justamente, advertimos también una visión cuasi
mágica sobre los efectos “transformadores” de
la norma sobre el funcionamiento del Estado: el
SINBA produciría transparencia; la firma electrónica
aceleraría las notificaciones; con el SIEP el Estado se
adecuaba a los tiempos. Se soslaya, evidentemente,
el fuerte peso que tienen los actores y las propias
instituciones. Con ello, resulta casi inevitable
mecanismos de resistencia organizacional al
cambio que tienen las propias instituciones.
La visión clásica de la Administración pública suponía
la existencia de dos lógicas dentro del Estado,
una visión política y otra visión administrativa.
Mientras la esfera política diseña las políticas
públicas y sus prioridades, la administración la
ejecuta técnicamente (Clearly, 2006). Aunque
históricamente se ha intentado separar las
funciones políticas y administrativas, lo cierto es
que en toda organización administrativa subyace
una determinada concepción política porque que
esa pretendida relación jerárquica entre las esferas
políticas y administrativas es difusa. En efecto,
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debemos recordar a Weber (1999) cuando insistía
en que la preponderancia del tipo de dominación
legalista ha ido a la par con el desarrollo de una
administración burocrática, técnicamente racional
y administrada por especialistas .
La visión neo institucionalista enseña cómo la
cultura ejerce una influencia homogeneizante
sobre el comportamiento burocrático. Los modos
de percibir y categorizar la realidad, las creencias
acerca de la eficacia de ciertos instrumentos
para lograr objetivos, los criterios de legitimidad
prevalecientes, las actitudes hacia la autoridad o
las orientaciones hacia el tiempo, son elementos
que concurren a tornar más homogéneas las
percepciones interpersonales (Oszlak y Felder,
1998).
Advertimos en este trabajo, en esta línea de
intelección, el fuerte peso que tiene la tecnocracia
en el gobierno de la provincia, formada en su gran
mayoría por abogados, que traslada su propia
jerarquía de valores al funcionamiento de la
administración. Se comprende así que sea la norma
jurídica el instrumento de cambio, evidentemente
una
herramienta
instrumentalmente
sobrevalorada.
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Weber, M. (1999 [1922]). Economía y Sociedad. FCE. México.
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6. PROCEDIMIENTO Y
METODOLOGÍA PARA LA
ELABORACIÓN DE UN CATÁLOGO
DE BIENES PATRIMONIALES EN
CIUDADES INTERMEDIAS
Investigadores:
Lidia H Ferreiro*
Silvia Revuelta**
Elda Renza Bertran***
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* Lidia H. Ferreiro
Arquitecta. Universidad de Buenos Aires (UBA).
Docente en la UBA.
Supervisión de Interpretación Urbana. Subsecretaría de Planeamiento- Dirección General de Interpretación Urbana-Ministerio de Desarrollo
Urbano. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
** Silvia Revuelta
Arquitecta.
FADU. Departamento de Investigaciones Bioambientales.
Ministerio de Desarrollo Social.
*** Elda Renza Bertran
Arquitecta. Universidad de Buenos Aires (UBA).
Análisis de costos y estudio de licitaciones para obras de arquitectura. Proyecto y gestión de obras de arquitectura. Documentación y registros
municipales. C.A.B.A.
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Índice
1.- Introducción
2.- Marco teórico de referencia
3.- Desarrollo de un catálogo de bienes patrimoniales
4.- Otras posibilidades
5.- Conclusión
Bibliografía de referencia
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Introducción
El objetivo que nos habíamos planteado era el desarrollo de una metodología para la elaboración de un
Catálogo de bienes patrimoniales para ciudades intermedias.
Este Catálogo resulta indispensable para la puesta en valor o recuperación de los bienes patrimoniales
ya que por su intermedio registramos los aspectos invariables o característicos del edificio o ámbito
patrimonial y establecemos por lo tanto los valores que nos interesa salvaguardar.
El Catálogo de bienes de valor patrimonial es, por tanto, un instrumento fundamental para la gestión
patrimonial de cualquier municipio y constituye el primer paso en este sentido de cualquier política
de acción cultural y normativa, en dicho municipio o localidad. Asimismo, brinda certeza de los bienes
protegidos y de su modalidad de protección, tanto para los propietarios como para los ciudadanos y para
los funcionarios públicos.
Dichos bienes, en una ciudad intermedia, pueden estar constituidos por edificios como elementos aislados,
o con un valor de conjunto y, además, pueden encontrarse en un ámbito de características particulares
que definen un área a preservar con elementos ambientales y edilicios de valor patrimonial. También
pueden presentarse espacios verdes con valor ambiental y patrimonial. Estos últimos pueden deber su
valor patrimonial a su configuración paisajística, variedad y tipo de especies, esculturas, elementos de
equipamiento, etc.
En este presente trabajo nos dedicaremos, dado un marco teórico de referencia, a la implementación de
los procedimientos de catalogación, para luego proceder a desarrollar un modelo concreto de catalogación
y terminar con otras variantes ejemplificadas en buenas prácticas de otras ciudades.
La primera instancia de relevamiento que fundamenta este trabajo consistió en la recopilación de datos
bibliográficos acerca de la ciudad intermedia de intervención con el relevamiento de sus edificios y ámbitos
significativos. En la segunda instancia dicha información fue volcada a una cartografía del sitio y/o sector
de estudio, con el fin de obtener un mapeo con los edificios y ámbitos detectados y fotografiados; de esta
manera, estuvimos en condiciones de observar su agrupamiento por similitudes tipológicas, estilísticas,
constructivas, de autor, de época, etc. desarrollada en el segundo bimestre de trabajo, durante los meses
de marzo y abril. Por lo tanto, en esta tercera instancia, ya nos encontramos con el material necesario para
componer las fichas de catalogación que constituirán el Catálogo pretendido.
Con el aporte de mayor bibliografía y ordenamiento a los datos recopilados, en función de su valoración,
por ejemplo, estamos en condiciones de armar fichas preliminares para cada edificio o ámbito, que están
incorporadas ya en el presente informe correspondiente al tercer bimestre del proyecto.
Por lo tanto, la etapa que nos ocupa es la final, de elaboración de las fichas de catalogación que servirán
para la confección del Catálogo de bienes patrimoniales.
Nos encontramos en situación de pasar al desarrollo de su elaboración que, básicamente, consiste en el
manejo de datos en la elaboración del catálogo, previa definición del o los modelos a utilizar.
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2. Marco teórico de referencia
Para la elaboración del Catálogo de bienes patrimoniales para municipios de ciudades intermedias,
indicamos tener en cuenta las siguientes recomendaciones expresadas en la Carta del Icomos1 de 1996, que
establece los principios para la creación de archivos documentales2 ”; de la cual extraemos los siguientes
conceptos ilustrativos del bien a proteger:
“Considerando que el patrimonio cultural constituye una manifestación excepcional de la obra creativa del ser
humano”.
“Considerando que dicho patrimonio se encuentra incesantemente amenazado”.
“Considerando que la creación de archivos documentales es uno de los principales medios para determinar el
sentido de los valores del patrimonio cultural y permitir su comprensión, identificación y reconocimiento”.
“Considerando que la responsabilidad de la conservación y protección del citado patrimonio no sólo incumbe a
sus propietarios, sino también a los especialistas en conservación, a los profesionales, a los responsables políticos
y administrativos que intervienen en todas las escalas de los poderes públicos, así como a la gente en general”…
Inmediatamente después, resulta necesario contar con un glosario que evite interpretaciones erróneas de
los conceptos por ello, siguiendo el mismo documento, podemos definir:
Patrimonio cultural se refiere a los monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos que
poseen un valor patrimonial histórico y Artístico y que conforman el entorno ambiental histórico o construido;
El registro documental es la recopilación de las informaciones que describen la configuración física, el estado y el
uso que se da a esos monumentos, conjuntos arquitectónicos y sitios históricos y artísticos, en un determinado
momento, y que constituye un elemento esencial en su proceso de conservación
Los archivos documentales de los que monumentos, conjuntos arquitectónicos y sitios históricos y artísticos
pueden incluir testimonios, tanto materiales como inmateriales, y representan una parte de la documentación
que puede contribuir a la comprensión del patrimonio cultural y a los valores de los que éste es portador.
Ahora, detallando aún más, el documento de ICOMOS procede a estipular como debe realizarse la
registración.
Téngase en cuenta, que atento el carácter transnacional de ICONOS, tienen como destinatarios del texto
a los Estados nacionales pero que, en nuestro caso, resultan ser los Estados municipales de ciudades
intermedias de la provincia de Buenos Aires. Tal diferencia en el destinatario no tiene objeciones en cuanto
al aporte que se hace como marco de referencia.
I - RAZONES QUE MOTIVAN EL REGISTRO DOCUMENTAL
1.1. El registro documental del patrimonio cultural es un acto esencial, puesto que permite:
a.hacer que progresen el conocimiento y la comprensión del patrimonio cultural, de sus valores y de su evolución,
b.suscitar el interés y la participación de todos en la preservación de dicho patrimonio, merced a la difusión de
las informaciones registradas,
c.asegurar una gestión y un control pertinente de los trabajos o de toda modificación concerniente al citado
patrimonio,
d.asegurarse de que el mantenimiento y la preservación del referido patrimonio respeten sus características
físicas, así como sus materiales, modos de construcción y significación histórica y cultural.
1 Es el organismo integrante de la ONU responsable de proponer los bienes que reciben el título de Patrimonio Cultural de la Humanidad; siendo
su objetivo el de promover la teoría, la metodología y la tecnología aplicada a la conservación, a la protección y a la valorización de monumentos y
de sitios de interés cultural; por lo que se lo considera el principal referente en esta materia.
2 “Principios para la Creación de Archivos Documentales de Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos. Icomos 1996.”
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1.2 El registro documental debe acometerse con un grado de precisión que permita:
a.proporcionar la información necesaria para la identificación, comprensión, interpretación y presentación del
patrimonio cultural, así como para promover la favorable participación del público;
b.proporcionar un registro permanente de todos los monumentos, conjuntos arquitectónicos y sitios de interés
histórico-artístico que pueden ser destruidos o alterados de alguna forma, así como por la existencia de riesgos
naturales o derivados de la actividad humana;
c.facilitar información a los responsables de la administración y de la planificación en la esfera nacional, regional o
local, a fin de favorecer políticas y decisiones adecuadas en el ámbito de la planificación y del control del desarrollo;
d.suministrar la información necesaria para determinar el uso apropiado y duradero, y para definir medidas
eficaces en materia de investigación, gestión, programas de conservación y trabajos de construcción.
1.3. El registro documental del patrimonio cultural debe considerarse como una cuestión
prioritaria y ha de emprenderse especialmente:
a. a partir de los inventarios, confeccionados con metodología, en la esfera nacional, regional o local;
b. como parte integrante de cualquier actividad de investigación y conservación;
c. antes, durante y después de toda campaña de reparación, o de modificación, o de cualquier otra intervención
sobre un elemento del patrimonio cultural, y cuando los vestigios de su historia salgan a la luz con ocasión de
tales trabajos;
d. en caso de demolición, destrucción, abandono o traslado, total o parcial, o cuando el patrimonio esté en
peligro a causa de factores externos, tanto humanos como de la naturaleza;
e. con ocasión o como consecuencia de un suceso accidental que haya causado daño al patrimonio cultural;
f. cuando se produzca un cambio de uso, o en la responsabilidad de la gestión o del control
II - RESPONSABILIDAD RELATIVA AL REGISTRO DOCUMENTAL
2.1. El compromiso nacional de conservar el patrimonio cultural exige, a su vez, un compromiso equivalente que
favorezca el proceso de registro documental.
2.2. La complejidad de los procesos de registro e interpretación requiere personas con una capacitación técnica,
un conocimiento y una conciencia que se adecúen a la dirección coordinada de las tareas. Puede resultar
necesario, en este sentido, proporcionar la formación precisa.
2.3. De modo característico, el proceso de registro documental puede agrupar, en estrecha colaboración, a
personas cualificadas, tales como especialistas en inventariar, catalogar, hacer planos, valoraciones, informes
y estudios documentados del patrimonio, inspectores, conservadores, arquitectos, ingenieros, investigadores,
historiadores de la arquitectura, arqueólogos que hagan prospecciones y estudios de superficie, subterráneos,
subacuáticos, o de estratigrafía, y otros ase sores especializados.
2.4. Todos los que se encargan de la gestión del patrimonio cultural son responsables de la elaboración de un
registro documental adecuado, así como de la calidad y de la puesta al día de la documentación.
III - ORGANIZACIÓN DEL REGISTRO DOCUMENTAL
3.1. Con vistas al asentamiento de toda nueva base documental, conviene investigar y evaluar
todas las fuentes existentes.
a. Los medios de documentación susceptibles de proporcionar informaciones al caso deben buscarse en los
expedientes de reconocimiento, relaciones varias, notas y estudios, levantamientos de planos, dibujos, fotografías,
informes y descripciones, tanto publicados como inéditos, y todo documento relativo a los orígenes o a la historia del
edificio, conjunto arquitectónico o sitio histórico o artístico. Es importante realizar esta investigación no sólo en la
documentación reciente, sino también en la antigua.
b. La investigación de la documentación existente debe llevarse a cabo de igual forma en los archivos públicos
nacionales, regionales o locales, que en los profesionales, institucionales, o privados, así como en los inventarios y
colecciones, y en bibliotecas y museos.
c. La investigación sobre la documentación debe hacerse consultando a las personas e instituciones que han poseído,
ocupado, suministrado información de diversa naturaleza, levantado planos, construido, conservado o estudiado el
monumento, conjunto arquitectónico o sitio histórico, o que tienen un especial conocimiento de los mismos.
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3.2. Como consecuencia de emprender esta investigación, la elección de la extensión adecuada,
del nivel y de los métodos del registro documental implica:
a. que los métodos de registro y el tipo de documentación obtenida sean apropiados a la naturaleza del patrimonio
de que se trate, a la utilización que vaya a hacerse de dicha documentación, al contexto cultural y, en fin, a los
medios económicos o de otro tipo de que se disponga. La limitación de estos medios puede hacer necesario que la
aproximación al registro documental se haga progresivamente, por fases. Tales métodos pueden comprender la
descripción y el análisis escritos, la fotografía (aérea y terrestre), la fotografía aumentada, reducida, fragmentada,
compuesta, retocada, etc., la fotogrametría, el estudio geológico, la cartografía, los levantamientos de planos a
escala métrica (o a la escala dimensional que proceda), dibujos y croquis, copias, o recursos a otras tecnologías
tradicionales o modernas,
b. que los métodos de registro empleen, en la medida de lo posible, técnicas no agresivas y que no acarreen daño
alguno al objeto que va a ser estudiado
c. que se definan claramente un objetivo, en función del campo objeto de estudio, y un método apropiado de registro
documental,
d. que los materiales utilizados para formar la documentación definitiva resistan, de modo perdurable, su
permanencia en los archivos.
También el documento referenciado de ICOMOS, contiene los requisitos de la documentación que registrará
los alcances y límites de la protección patrimonial, con un detalle digno de ser implementado por cualquier
Estado Municipal.
IV - CONTENIDO DE LOS ARCHIVOS DOCUMENTALES
4.1. Toda documentación debe ser identificable por:
- el nombre del edificio, del conjunto arquitectónico o del sitio histórico;
- un único número de referencia;
- la fecha del asiento de la documentación;
- el nombre del organismo responsable de su registro;
- la remisión a la documentación y a los informes relativos a la construcción, a los documentos fotográficos, gráficos,
textuales o bibliográficos, a la documentación que se refiere a la arqueología y al medio ambiente.
4.2. La localización y el área de influencia del monumento, conjunto arquitectónico o sitio histórico, deben indicarse
con precisión; pueden determinarse mediante una descripción, mapas, planos o fotografías aéreas. En el sector
rural, los únicos métodos asequibles y válidos pueden consistir en referencias cartográficas o en una triangulación
realizada a partir de puntos conocidos. En el sector urbano, una dirección o la indicación d e la vía pública puede ser
suficiente.
4.3. En la nueva documentación deben precisarse las fuentes de toda información que no surja directamente del
estudio del monumento, conjunto arquitectónico o sitio histórico.
4.4. La documentación debe comprender, según los casos, todo o parte de las siguientes informaciones:
- el tipo, la forma y las dimensiones del edificio, del conjunto arquitectónico, o del sitio histórico.
- las características interiores y exteriores, según el caso, del monumento, del conjunto arquitectónico, o del sitio
histórico.
-la naturaleza, la calidad, el interés cultural, artístico y científico del elemento patrimonial y de las diversas partes que
lo constituyen, así como el interés cultural, artístico y científico de lo siguiente:
de los materiales, partes integrantes o componentes, construcción, decoración, ornamentos o inscripciones,
de las funciones, equipamientos y maquinarias,
de las estructuras auxiliares, de los jardines, del paisaje y de las características culturales, topográficas y naturales del sitio histórico;
La tecnología tradicional y moderna y las habilidades empleadas en la construcción y en el mantenimiento
toda indicación que permita establecer la fecha de origen, su evolución, proyecto inicial, autor, propietario,
área de influencia, uso y decoración,
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La tecnología tradicional y moderna y las habilidades empleadas en la construcción y en el mantenimiento
toda indicación que permita establecer la fecha de origen, su evolución, proyecto inicial, autor, propietario,
área de influencia, uso y decoración,
toda indicación que permita determinar la historia de su utilización, los acontecimientos que guardan
relación con el mismo, las modificaciones de la estructura o de la decoración, y los efectos de las circunstancias
externas, tanto humanas como derivadas de la naturaleza, que lo condicionan,
la historia de su gestión, de su mantenimiento y de sus reparaciones,
los elementos o muestras representativos de los procedimientos constructivos o de los materiales locales,
un estudio del estado actual del elemento patrimonial,
un estudio de la relación visual y funcional entre el monumento y su entorno,
un estudio de los conflictos o amenazas provenientes de causas humanas o factores naturales, o de la contaminación, o de la utilización de los terrenos circundantes.
4.5. El grado de detalle requerido variará, según sea el objetivo perseguido al tratar de constituir una base
documental (Véase apartado 1.2 ut supra). Las respuestas sistemáticas, aunque sean sucintas, a los parágrafos
relacionados aquí arriba, constituirán, en cualquier caso, una información preciosa en el terreno local para la
buena gestión del urbanismo y de la construcción. El propietario, gestor o usuario del edificio, conjunto o sitio
histórico d deberá disponer, en todo caso, de un informe más detallado, a fin de asegurar su conservación, su
mantenimiento y su gestión.
Al momento de gestionar el uso del catálogo, también encontramos pautas de detalle que resultan
insustituibles y eximen de cualquier ampliación.
V - GESTIÓN Y REPARTO DE LOS ARCHIVOS DOCUMENTALES
5.1. El ejemplar original de la documentación debe conservarse en condiciones que ofrezcan suficiente
seguridad para garantizar su integridad y protección contra cualquier clase de degradación, conforme a las
normas internacionales.
5.2. Un duplicado íntegro de dicha documentación debe ser conservado, en condiciones seguras, en un lugar
distinto.
5.3. Las autoridades competentes deben tener acceso a copias de tales archivos documentales y, con las
condiciones que se requieran, también los profesionales concernidos y el público para fines de investigación,
control de su función y desarrollo, o cualquier otra actuación en el ámbito administrativo o jurídico.
5.4. Los archivos documentales, debidamente actualizados, deben ser fácilmente accesibles, a ser posible
en el mismo lugar de emplazamiento del bien cultural, con el fin de servir a las investigaciones sobre dicho
patrimonio, a su gestión, mantenimiento, y a la reparación de los daños.
5.5. Dichos archivos documentales deben responder a un formato homologado y, en la medida de lo posible,
disponer de índices que faciliten el tratamiento, el intercambio, y la búsqueda de la información, en la esfera
local, nacional e internacional.
5.6. El asentamiento, la gestión y la distribución de las informaciones registradas requieren, allí donde resulta
posible, recurrir, de forma reflexiva y adecuada, a la tecnología contemporánea relativa al tratamiento de la
información.
5.7. Debe hacerse público el lugar de consulta de dichos archivos documentales.
5.8. Debe publicarse y difundirse un informe sobre los principales resultados de toda recopilación documental,
en el tiempo y forma apropiados al caso.
De acuerdo a estos principios, resulta evidente que la realización de archivos documentales forma una
parte ineludible del proceso de cuidado patrimonial, formando parte ineludible de la implementación de
políticas en este sentido.
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3.- Desarrollo de un Catálogo de Bienes patrimoniales
Para el desarrollo de la elaboración del Catálogo, recurrimos al Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad
de Buenos Aires ya que constituye un cuerpo normativo completo ya experimentado en una ciudad de gran
escala como la ciudad de Buenos Aires, además de presentar coincidencias con normativas en relación al
patrimonio de otros países. Asimismo, sus conceptos acerca de los criterios de protección, valoración y
elaboración de catálogo resultan extrapolables a cualquier ciudad intermedia.
En el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, en la sección 10 de Protección
Patrimonial, se establecen las formas de protección que a continuación presentamos:
“Sección 10. PROTECCION PATRIMONIAL
FORMAS DE PROTECCIÓN
10.1.3.1. Protección General:
Se realizará según Plano de Zonificación, donde se establecen áreas homogéneas, en cuanto a morfología y
tejido urbano, a fin de consolidar los atributos que hacen valorable al conjunto, considerando a éste como el
primer nivel de Protección Patrimonial…
10.1.3.2 Protección especial
10.1.3.2.1 Protección edilicia: Se refiere a lo construido en las parcelas. Se establecerán niveles particulares de
protección e intervención en el acto de su catalogación. Toda catalogación requerirá el dictado de los niveles
particulares de protección e intervención.
10.1.3.2.2 Protección ambiental:
Se aplica sobre áreas que se destacan por sus valores paisajísticos, simbólicos, sociales o espaciales.
Se refiere al espacio público, e incluye las fachadas y muros exteriores de los edificios que participan de los
mismos.
Se establecen niveles particulares de calidad ambiental en los distritos específicos de protección.
Como vemos, la protección puede ser general, referida a áreas o zonas, o también especial, referida a
inmuebles, paisajes o ambientes determinados.
Estos conceptos de protección resultan muy útiles a la hora de diferenciar dos tipos de protección bien
definidas: uno de ellos, referido a la protección de edificios y otro, al ambiente. Dicho ambiente puede
estar constituido por una plaza o determinado espacio público que puede ser una calle de características
particulares. En estos casos, los bordes de dichos espacios contribuyen con sus características a conferir ese
ambiente que queremos proteger así como también los elementos de equipamiento como las esculturas,
fuentes, vegetación, farolas de iluminación, bancos, etc.
En el caso de espacios verdes, es importante el relevamiento de sus especies de flora y fauna así como
también esculturas, equipamiento, solados, etc.
10.3 CATALOGACIÓN
10.3.1 CONCEPTO Y ALCANCE DEL CATÁLOGO URBANÍSTICO
Constituye un instrumento de regulación urbanística para los edificios con necesidad de protección patrimonial
y de particularización del alcance de la normativa, respecto de la calificación urbanística asignada al mismo.
10.3.2 CRITERIOS DE VALORACIÓN
La catalogación se realizará en base a los siguientes criterios de valoración:
Valor urbanístico: refiere a las cualidades que posee un edificio que define o califica la trama, el paisaje urbano
o el espacio público.
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Valor arquitectónico: refiere a los elementos poseedores de calidades de estilo, composición, materiales,
coherencia tipológica y otra particularidad relevante.
Valor histórico – cultural: refiere a aquellos elementos testimoniales de una organización social o forma de vida
que configuran la memoria histórica colectiva y un uso social actual.
Valor singular: refiere a las características irreproducibles o de calidad en cuanto a los aspectos técnicos
constructivos o el diseño del edificio o sitio. Los criterios de valoración anteriormente expuestos deben
considerarse en función de los propios elementos a proteger, del análisis del contexto urbano y de los objetivos
de planeamiento para el área”.
Estas definiciones de valoración resultan muy útiles a la hora de organizar el material recopilado en
los relevamientos de los sitios y proceder a su clasificación, por sistema comparativo nos facilita los
agrupamientos de material de similar clasificación ayudándonos a comprender el material relevado.
Por las razones ya expuestas en el ítem 3), para la elaboración del catálogo tomaremos como ejemplo,
la ficha que se utiliza en la Ciudad de Buenos Aires, por cumplir la misma con lo requerido en el IV CONTENIDO DE LOS ARCHIVOS DOCUMENTALES de “Principios para la Creación de Archivos Documentales
de Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos. Icomos 1996”
A continuación, se adjunta la propuesta de un Modelo de ficha:
AREAS DE PROTECCION HISTÓRICA
Condición Jurídica:
Localización:
DENOMINACION:
Norma de Aprobación:
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Croquis ubicación
Foto fachada principal
ELEMENTOS DE ESPECIAL VALOR E INTERÉS:
MATERIAL RECOPILADO:
RELEVADO: FECHAREVISADO
FECHA
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DATOS HISTÓRICOS // TIPOLOGICOS // TECNICO CONSTRUCTIVOS
Los Municipios, con los datos del relevamiento -que consistió en la detección de los edificios de valor
patrimonial-, y la confección del material gráfico como ser planos, fotografías, datos históricos, etc. de cada
ejemplar relevado; nos resta vuelcan los datos de los mismos a las fichas. Una vez realizadas, procedemos
a la etapa final que es la confección del Catálogo, que no es otra cosa sino un inventario de los bienes
patrimoniales detectados y seleccionados.
Podríamos decir que es un listado que identifica los bienes patrimoniales, para luego remitirnos a las fichas
que detallan las particularidades de cada protección en cada inmueble1.
IDENTIFICACIÓN. BIENES DE IDENTIFICACIÓN PATRIMONIAL
1 Ejemplo de listado seleccionado de página http://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/UrbanismoyVivienda/Urbanismo/PGOUM/
Publicaciones/DocTexto/AV_CATALOGO.pdf
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Como observamos en la ficha, ésta deberá ser
diseñada de modo que cuente con casilleros para
contener elementos gráficos, como ser planos y
fotografías; los cuales resultarán muy útiles para
identificar rápidamente los elementos de valor e
interés patrimonial.
Comenzaremos por los datos de identificación del
edificio:
Datos del edificio
Denominación: si correspondiera en el caso que
al edificio se lo reconozca con una denominación
específica.
Dirección (principal y secundaria, si existiera).
Datos Catastrales: Son los que se obtienen de
Catastro como ser: Circunscripción, Sección,
Manzana, Parcela; o los datos catastrales que
correspondan al municipio en cuestión.
Datos de la parcela: se refieren a consignar la
superficie del lote, la superficie construida, el Distrito
de zonificación o zona urbana a la que pertenece, el
FOS: Factor de Ocupación del suelo definido como
la proyección de la superficie construida en Planta
Baja, y la altura total especificando también la
cantidad de pisos.
Proyectista: consignar quien fue el proyectista del
edificio.
Constructor: éste es otro dato importante, el
constructor o la empresa constructora.
Corriente estilística o movimiento o escuela de
arquitectura en la cual se inscribe.
Año de proyecto: la fecha de proyecto del edificio.
Año de construcción: la fecha de construcción del
edificio.
Año de modificación: si existió modificación es
importante datarla convenientemente.
Observaciones de la construcción: este ítem
está reservado para comentarios referidos a la
construcción del edificio.
Datos del propietario:
Propietario original:
Propietario actual
Régimen de propiedad: consignar régimen al que
está sometida la propiedad.
Dominio: Consignar Publico/Privado
Observaciones de la propiedad: reservado para
comentarios referidos a la propiedad.
Usos del edificio:
Uso original: aquí deberá consignarse el destino del
edificio.
Uso actual: aquí deberá consignarse el uso actual,
que puede o no coincidir con el original.
Gráficos croquis de ubicación y foto fachada
principal
Croquis de ubicación: Consiste en un plano señalando
la ubicación del lote con el edificio proyectado en la
Planta Baja, y su entorno inmediato.
Fachada principal: Una fotografía de la fachada
principal, de acceso normalmente al edificio.
Estado de conservación
Se trata de una planilla para consignar el estado de
conservación: bueno, regular o malo de elementos
arquitectónicos como ser:
Fachada Planta Baja, Fachada planta alta,
Cubiertas, Estructura, Patios, Instalaciones,
Sanitarios, Escaleras, Otros, y Observaciones para
incluir observaciones específicas.
Valoración
Aquí deberá indicarse el tipo de valoración que tiene
el inmueble: urbanístico, arquitectónico, simbólico,
singularidad.
En el caso de presentar valor urbanístico indicar
además si éste es de carácter aislado o agrupado; en
el caso de valor arquitectónico especificar si éste es
por su tipología, composición de fachada, diseño de
planta; en el caso de valor simbólico indicar rasgos
destacado; en el caso de presentar singularidad
ésta podrá ser de diseño, de construcción o abarcar
ambos aspectos.
Intervención
Aquí deberán consignarse las distintas clases de
intervenciones que ha sufrido el inmueble.
Indicar dónde se localizan: Interior o exterior
indicando además de qué se trata: ocupación de
patio, crecimiento en altura, y en dónde se sitúa
planta baja o alta.
Condiciones de habitabilidad
Elementos de iluminación y ventilación: indicar si el
inmueble cumple con los parámetros establecidos
para las condiciones de habitabilidad actuales
en cuanto a iluminación y ventilación y tipo de
servicios, así como también en relación a la cantidad
de personas que es capaz de albergar.
Tipo: Definir el tipo edilicio en función de su lugar de
implantación; los cuales habrán sido previamente
detectados y clasificados en el relevamiento inicial.
Propuesta de catalogación: formulada en base a las
categorías de cautelar, estructural e integral.
Entorno de protección: determinar si la actual
configuración o las posibles modificaciones de los
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inmuebles linderos ponen en riesgo al inmueble en
cuestión.
Elementos de especial valor e interés: determinar
cuáles son esos elementos, que definen el diseño
y/o el tipo: escaleras, fachadas, núcleos, valor
estilístico, estructura, materialidad, etc.
Material recopilado: Indicar del material que se
dispone, plantas, fotografías, material bibliográfico,
documentos, etc.
La catalogación se hará en base a los siguientes
criterios de valoración:
Valor Urbanístico: se refiere a las cualidades que
posee un edificio que define o cualifica la trama, el
paisaje urbano o el espacio público.
-Singular: es aquel capaz de influir en su entorno
generando un ámbito especialmente interesante.
-Agrupado: en este caso define junto con otros un
ámbito particularmente interesante y atractivo que
puede ser homogéneo o no.
Valor Arquitectónico: refiere a los elementos
poseedores de calidades de estilo, composición,
materiales, coherencia tipológica y otra
particularidad relevante.
-Valor tipológico: representa a una tipología
representativa del área aportando a su identidad.
-Valor de fachada: de cuidado diseño y resolución.
-Valor de planta: propone una buena implantación
y consigue una organización interna y en relación
con el lote que es un aporte arquitectónico.
Valor Histórico Cultural: refiere a elementos
testimoniales de carácter histórico social
sintetizando la memoria colectiva por su uso o
acción particular; lo que lo convierte en un referente
destacado.
Valor Singular: refiere a las características
irrepetibles de factura o diseño que le confieren
singularidad al edificio o sitio.
4. Otras Posibilidades
A continuación, se ofrecen distintos ejemplos
de fichas de otras localidades de las que pienso
que existen básicamente diferencias de formato
pero si prestamos atención observaremos que los
datos consignados no difieren demasiado de los
propuestos.
4.1. Ciudad de Corrientes.
Ficha Bien inmueble de Valor Patrimonial de la
Ciudad de Corrientes- Argentina-
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En esta ficha, observamos que se organizó en base a otro formato, tiene la ventaja de contener más
información gráfica, la protección también contiene los 3 niveles de protección cautelar, estructural e
integral.
4.2. Ciudad de Granada
Ejemplo ficha Inmueble valor Patrimonial ciudad de Granada- Nicaragua-
Aquí se observa también coincidencia en el tipo de protección estructural, cambia el formato con
respecto a los ejemplos anteriores y tiene más desarrollo de texto.
4.3 Ciudad de Santiago de Chile
Ejemplo de ficha de pasaje urbano de valor ambiental Santiago de Chile.
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Esta es una ficha con distinto formato y contenido
ya que la misma trata sobre protección ambiental;
en este ejemplo, un pasaje de la ciudad de Santiago
de chile. Aquí la diferencia de los datos consiste
en: el relevamiento de especies de flora y fauna.
También aparece un dato distinto a los que venimos
considerando como el flujo de usuarios y su tipo.
Lo interesante es que incluye principales
problemáticas y un diagnóstico general. Esto
es novedoso ya que las fichas son de carácter
descriptivo pero no asumen resolución de conflictos.
Volviendo a tomar de ejemplo el Código de
Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires,
en referencia a la afectación de la constructividad,
establece el siguiente criterio, que se tiene que
detallar en cada edificación que se afecte.
5.4.12. C.P.U.
Protección edilicia: se definen tres niveles de
protección edilicia:
Protección Integral: Se encuentran afectados a
este nivel aquellos edificios de interés especial
cuyo valor de orden histórico y/o arquitectónico
los ha constituido en hitos urbanos, que los
hace merecedores de una protección integral.
Protege la totalidad de cada edificio
conservando todas sus características
arquitectónicas y sus formas de ocupación del
espacio.
Protección estructural: Se encuentran
afectados a este nivel aquellos edificios de
carácter singular y tipológico, que por su
valor histórico, arquitectónico, urbanístico o
simbólico caracterizan su entorno o califican
un espacio urbano o son testimonio de la
memoria de la comunidad.
Protege al exterior del edifico, su tipología,
los elementos básicos que definen su forma
de articulación y ocupación del espacio,
permitiendo modificaciones que no alteren su
volumen.
Protección cautelar: Se encuentran afectados a
este nivel los edificios cuyo valor reconocido es
el de constituir la referencia formal y cultural
del área, justificar y dar sentido al conjunto.
Protege la imagen característica en el tejido y
la morfología.
Estos niveles de protección están totalmente
relacionados con los criterios de valoración, por lo
que una vez establecidos los mismos resulta muy
sencillo aplicar los niveles de protección edilicia.
5.- Conclusión
Como pudimos observar, la catalogación de bienes
no constituye un hecho aislado en el proceso de
conservación del patrimonio sino que forma parte
del mismo. Si no existe registro ni inventario de
dichos bienes, su protección resultaría sólo un
ejercicio declamatorio.
Esta metodología para la elaboración de un
Catálogo de Bienes patrimoniales la hemos
desarrollado; dentro del marco teórico de “Principios
para la Creación de Archivos Documentales de
Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios
Históricos y Artísticos. Icomos 1996.”
Recomendamos un procedimiento
elaboración de dicho Catálogo.
para
la
Dentro de este procedimiento, hemos considerado
plausible tomar del Código de Planeamiento
Urbano de la Ciudad de Buenos Aires los criterios
de Protección y Valoración que nos posibilitarían la
clasificación de los datos previamente obtenidos
del relevamiento y documentación del sitio.
Hemos visto también distintos ejemplos de fichas
para volcar esos datos, las cuales hemos observado
y analizado y también a modo de ejemplo hemos
observado el resultado final: el Inventario o Catálogo
de Bienes de Valor Patrimonial.
Por ello, consideramos que se brinda un material
de interés para que las ciudades intermedias de la
provincia de Buenos Aires, procedan a la elaboración
de sus propios catálogos de protección de bienes
patrimoniales.
Toda esta tarea se torna inútil sin el apoyo activo
de la comunidad cuyos valores se quieren proteger.
Es por esto que proponemos incluirla a formar parte
de este proceso aportando los datos y ayudando en
la selección de bienes, con las nuevas modalidades
que brinda el concepto de Gobierno Abierto. Para
esto proponemos el uso de las redes sociales como
medio o canal de expresión activa de la comunidad
en cuestión.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
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Bibliografía de referencia
-“Principios para la Creación de Archivos Documentales de Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y
Sitios Históricos y Artísticos. Icomos 1996” .
-C.P.U. Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, Ley Nº 499 y sus modificaciones.
-Plan de Ordenamiento y Desarrollo Urbano de Malvinas Argentinas. Ordenanza N1 766/2004.
-Plan de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Tandil. 2003.
-Código de Ordenamiento Urbano de la Municipalidad de Yerba Buena, Pcia de Tucumán. Ordenanza
613/1994.
-Código Urbanístico de Embalse de Calamuchita. Pcia de Córdoba. 2014.
-Código de Planeamiento de Zárate. Ordenanza Nº 2435/87.
-Ordenanza de Zonificación del Partido de la Matanza Nº 7420 (TO 2012).
-Código de Planeamiento Urbano de Esteban Echeverria. (TO 2011).
-http://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/UrbanismoyVivienda/Urbanismo/PGOUM/
Publicaciones/DocTexto/AV_CATALOGO.pdf
-http://www.cultura.gob.pe/sites/default/files/archivosadjuntos/2013/05/documentosfundamentales.pdf
www.esicomos.org
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7. EL SUBTERRÁNEO COMO EJE
VERTEBRADOR DE LA MOVILIDAD
EN EL AMBA – POTENCIALIDADES
Y DESAFÍOS DE SU EXTENSIÓN
Investigadores:
Hernán GONZALEZ*
Bruno JUFFAR **
Carolina LOPEZ BLANCO ***
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Hernán GONZALEZ*
Lic. en Economía. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires. UBA.
Analista en Gerencia de Coyuntura Monetaria en Banco Central de la República Argentina (BCRA)
Docente e Investigador. UBA.
Bruno JUFFAR **
Licenciatura en Ciencias de la Computación (UBA).
Consultor Independiente Programación de sistemas de código abierto. Gestión y planificación de base de datos.
Manejo de programas para simulación aplicada.
Analista Senior de Sistemas en Dycos S.R.L Área Sistemas, consultoría sobre ERP Sftland Logic CWA.
Programación SQL Server
Desarrollo de procesos por base de datos aplicados. Interacción entre la base de datos y el sistema de gestión.
Analista Semi Senior en Posip s.r.l. Área Sistemas. Atención al cliente y Programación de base de datos.
Carolina LOPEZ BLANCO ***
Contador Público Nacional. UBA.
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO.
Legislatura Ciudad de Buenos Aires
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Índice
1. Introducción.................................................................................................................................... 4
2. Los datos del subte y su rol en la movilidad del AMBA.............................................................. 6
3. Los últimos 20 años del subte...................................................................................................... 9
i. La historia reciente del Subterráneo de Buenos Aires ................................................................... 9
ii. La tarifa, el costo de mantenimiento y los subsidios .................................................................. 12
iii. Algunas Reflexiones ..................................................................................................................... 13
4. La estructura tarifaria y su importancia para una mayor integración
intermodal metropolitana............................................................................................................... 15
i. La importancia de la integración tarifaria...................................................................................... 15
ii. Tarifa Promedio vigente en el subte............................................................................................. 16
iii. Medios de Pago. ............................................................................................................................ 16
iv. Pago con Subtepass....................................................................................................................... 17
v. Funcionamiento del Sistema de Descuentos .............................................................................. 18
vi. Algunas Reflexiones...................................................................................................................... 19
5. Los proyectos de extensión del subte ......................................................................................... 21
i. Aspectos generales del PETERS..................................................................................................... 21
ii. Diagnóstico de los Problemas Actuales ....................................................................................... 22
iii. Alternativas planteadas para la extensión de la red - PETERS ................................................. 23
6. Conclusiones ................................................................................................................................ 26
7. Bibliografia ............................................................................................................................................... 28
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1. Introducción
El modo de organizar la producción en la economía capitalista contemporánea asociado al desarrollo de las
fuerzas productivas de la mano de la división y especialización del trabajo y la internacionalización de la
producción, generan la necesidad creciente de movilizar bienes y personas entre los espacios destinados
a la producción, el consumo y la comercialización. El estudio de las causas que explican las decisiones de
localización de las empresas y las personas a lo largo del espacio son una poderosa herramienta para
comprender el flujo de bienes e individuos que se movilizan a diario.
La consolidación de las ciudades como lugares socio espaciales de reproducción de la vida, donde conviven
zonas utilizadas para fines heterogéneos, torna necesario abordar la problemática de la movilidad en las
urbes como forma de mejorar la calidad de vida de las personas.
La Ciudad de Buenos Aires conforma un entramado urbano con un conjunto de municipios que forman
parte del conurbano bonaerense, dando lugar a la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). La
RMBA está conformada por 13 millones de habitantes, concentra aproximadamente el 40% del Producto
Bruto Interno y del Producto Bruto Industrial.
la actualidad, en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) conviven diferentes modos de transporte
que conformar una red (deficientemente) interconectada. El transporte de la RMBA muestra algunos
indicios preocupantes, siendo el más tangible el deterioro de la calidad de las prestaciones ofrecidas por
los ferrocarriles metropolitanos de pasajeros.
Sumado a ello, la congestión producto de un crecimiento exponencial de la utilización del automóvil
individual en detrimento de transporte público de pasajeros (fenómeno no aislado del anterior), constituye
un problema en sí mismo por resolver.
En este contexto, el Subterráneo de Buenos Aires emerge como un modo vertebrador de la movilidad de
los ciudadanos de la RMBA, por su capacidad de transportar una gran cantidad de pasajeros en el menor
tiempo posible, lo que permite bajar los niveles de congestión de la superficie.
Según datos de INTRUPUBA actualizados por el Observatorio Nacional de Datos de Transporte (UTN) cerca
del 30% de los viajes realizados en Subterráneo son realizados por habitantes del conurbano bonaerense,
y el 20% de los viajes combinan el Subterráneo y el Ferrocarril. Es aquí donde se derrumba el mito que el
Subte es meramente un modo de transporte porteño.
Es por esto que las decisiones de ampliación y mejoras deben ser debidamente planificadas, y además
abrigan una gran potencialidad por involucran habitantes de la vasta zona que conforma la RMBA.
Diferentes proyectos de ampliación y combinación modal con el ferrocarril se han desarrollado, y aquí
se retomaran brevemente para focalizar uno que tenga una mayor factibilidad de realización por sus
características de demanda, costos y beneficios sociales.
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2. Los datos del subte y su rol en la movilidad del AMBA
El Subterráneo de Buenos Aires está compuesto por seis líneas A, B, C, D, E y H con una extensión total de
58,8 km y 83 estaciones en operación.
Además, en conexión con la Línea E, funciona el Premetro, un tranvía con dos ramales.
El subte transportó en 2014 a 242 millones de pasajeros pagos, un promedio diario de 663 mil pasajeros. La
línea “B” es la que mayor cantidad de pasajeros moviliza, seguida por la “D”. En 2011 el subte alcanzó 310
millones de pasajeros pagos, el máximo de usuarios transportados de los últimos 20 años (ver Gráfico 1).
Gráfico 1
Pasajeros Transportados en el Subte
En 2007 la Secretaría de Transporte de la Nación llevó adelante un relevamiento cuantitativo y cualitativo
de la movilidad en el AMBA1.
Dichos datos muestran la relevancia del subte como vertebrador de la movilidad no solo de los porteños
sino también de los habitantes de la Provincia de Buenos Aires. El 27% de los pasajeros del subte tiene
como origen-destino de su viaje “capital federal-GBA” lo que habla de exhibe la relevancia metropolitana
de más de un cuarto de los pasajeros.
La interjurisdiccionalidad de los viajes del subte muestra ciertos matices cuando se analiza cada línea en
particular. La línea “C” que une Constitución con Retiro presenta un 63,6% de los viajes “capital federalGBA”, lo cual resulta lógico por tratarse de dos estaciones cabecera con afluencia de ferrocarril desde el
conurbano bonaerense (ver Gráfico 2). En menor medida, la línea “A” muestra que 24,7% de los viajes
involucran dos jurisdicciones, posiblemente explicado por la conexión con el ferrocarril Sarmiento.
1 Datos correspondientes a Secretaría de Transporte.
Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires, INTRUPUBA 2006 – 2007, actualizados a 2013 por Observatorio Nacional de Datos
de Transporte del Centro Tecnológico de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial de la UTN.
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Gráfico 2
Origen-destino de los viajes en subterraneo
Gráfico 3
Combinación Modal de Viaje en Subterráneo
En lo que respecta al motivo del viaje, los datos relevados muestran que el 72% de los pasajeros utiliza
el servicio para ir a trabajar, resaltando en segundo lugar el motivo estudio con el 9,8% de los viajes. El
tiempo promedio de viaje se ubica en torno a 36 minutos y las cuadras camadas para tomar el servicio en
6,1 cuadras (ver Gráfico 4).
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Gráfico 4
Motivo del Viaje en Subterráneo
3. Los últimos 20 años del subte
i. La historia reciente del Subterráneo de Buenos
Aires
El estado actual del Subterráneo de Buenos Aires
se explica en buena medida como consecuencia del
entramado de decisiones políticas y regulaciones
que signaron su devenir en los últimos 20 años.
Es por ello que una contextualización y análisis
del proceso histórico servirán como base a
lasdiscusiones actuales.
El origen del virulento proceso de privatización y
concesión de las empresas de servicios públicos se
da a partir de 1989 recién asumida la presidencia
–de forma anticipada- por Carlos Menem. En
dicho año se impulsaron las leyes de Emergencia
Económica (Ley N°23696) y Reforma del Es tado
(Ley N° 23697) que darían lugar a una profunda
reconfiguración del rol del Estado en la sociedad.
La primera apuntó a recortar todas aquellas
subvenciones y/o subsidios que significaran una
carga para la ecuación económica financiera de las
empresas de servicios públicos, lo cual implicaba un
cese en la compensación tarifaria a los usuarios2.
Por su parte, a partir de la Ley de Reforma del
Estado se cimentaron las bases para la privatización
y concesión de las empresas estatales.
El proceso de privatización y concesión no se haría
esperar ya que entre 1990 y 1995 el conjunto de
las líneas ferroviarias y empresas públicas que se
desempeñaban en diferentes sectores pasaron a
manos de consorcios empresarios conformados
por asociaciones de compañías nacionales y
corporaciones internacionales.
En lo que hace al transporte ferroviario, el puntapié
se dio a partir de 1991 mediante el Decreto 502
que creó la empresa Ferrocarriles Metropolitanos
S.A (FE.ME.SA), como una escisión de la
Administración de los Ferrocarriles suburbanos de
la compañía Ferrocarriles Argentinos. La creación
de una sociedad anónima tenía como objetivo
segmentar la –en teoríasobredimensionada
empresa de Ferrocarriles Argentinos a fin de
proceder a la concesión. Entre los objetivos de la
creación de FE.ME.SA se encontraba la explotación
de los servicios urbanos y suburbanos de transporte
ferroviario de pasajeros dentro de la RMBA. Claro
estaba, dicho procedimiento era una Debe aclararse
que las reformas implementadas por la Ley de
Emergencia Económica no se limitaron únicamente
a los servicios públicos, sino que abarcaron por
ejemplo la reforma de la carta orgánica del banco
central, la suspensión de regímenes de promoción
industrial, suspensión de reintegros, transferencias
y devolución de tributos, régimen de presupuesto
de emergencia, entre otras medidas.
Instancia intermedia para la concesión de los
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distintos grupos de servicios de la RMBA, y de ningún
modo apuntó a crear una empresa de capital estatal
que explotase por sí los servicios en cuestión.
En los años subsiguientes los diferentes grupos
de servicios fueron sometidos a procesos de
concesión. En 1993, mediante el Decreto N° 2608,
se llamó a licitación para el Grupo de Servicio N° 3
correspon diente al Subterráneo de Buenos Aires
y al Ferrocarril Urquiza, ambos servicios bajo la
órbita del Estado Nacional. El consorcio empresario
Metrovías SA resultó adjudicatario, tras presentar
un esquema bajo el cual participaban tres empresas
internacionales y dos nacionales. La operación del
concesionario se dio ya a partir de 1994 donde el
know how de la operación del servicio lo aportaron
las empresas extranjeras.
Conforme al contrato, la retribución del
concesionario estaría conformada por la tarifa, los
subsidios, los peajes, los ingresos por inversiones
y los ingresos por explotaciones colaterales como
únicos factores integrantes de los ingresos1.
Durante los años de la convertibilidad el Estado
se abstuvo de subsidiar al servicio, por lo que
los costos de mantenimiento del mismo eran
afrontados plenamente por los usuarios. Por su
parte, los negocios colaterales no tuvieron un
extenso desarrollo.
En 1999 se llevó adelante una Addenda del contrato
de concesión, a partir del cual se redefinieron algunas
condiciones del contrato original. Asimismo, dicho
año, las empresas extranjeras integrantes del
consorcio original se retiraron y vendieron sus
acciones al Grupo Roggio, que se transformó en el
socio mayoritario de Metrovías.
La crisis de 2001 marcó el fin de una etapa y un modo
de gestión para el servicio de subte. La devaluación
que sentenció la salida de la convertibilidad trajo
aparejado un aumento importante en el costo
general de los bienes y servicios de la economía,
con particular impacto sobre el esquema de costos
de las empresas de servicios públicos.
El período de los 2000 se caracterizó por un esquema
tarifario con escasa movilidad, registrándose
contados aumentos a los usuarios. Esto se produjo
gracias a una fenomenal transferencia de recursos
en concepto de subsidios desde el Estado Nacional
a la empresa Metrovías. Se estima que entre 2003
y 2012 el concesionario operador del subte obtuvo
subsidios para gasto corriente en el orden de U$D
1 Art. 7 Addenda al Contrato de Concesión de 1999
881 millones2.
Otras de las características distintivas de la década
que se inició con la crisis de 2001 son los negocios
colaterales del subte. El contrato de concesión
estableció que además de los ingresos por venta
de pasajes, y los posibles subsidios que se pudiesen
aplicar, Metrovías tenía la potestad de explotar por
sí o por terceros contratos de arrendamiento o
de concesión de inmuebles tales como terrenos,
edificios, galpones y diferentes espacios ubicados en
áreas operativas del grupo de servicios concedidos.
Es en este contexto que el Grupo Roggio comenzó
a ejercer las facultades que el propio contrato de
concesión le permitía a través de la proliferación de
negocios colaterales por fuera del core del negocio
que era el gerenciamiento del subterráneo. Entre
los más importantes se encuentran el negocio de la
publicidad, los locales comerciales, y los espacios
en los túneles para el tendido de redes de fibra
óptica. Simultáneamente a ello, el Grupo Roggio
llevó adelante un intenso proceso de creación
de empresas proveedoras de bienes y servicios a
Metrovías, lo cual le permitió ampliar su margen
de ganancia, entendiendo este proceso desde una
visión consolidada de las empresas integrantes del
holding empresario3.
Para fines de 2011 el deterioro del superávit fiscal del
Gobierno Nacional puso sobre la mesa la discusión
acerca del peso y eficiencia de los subsidios. La
política de compensaciones tarifarias sin ningún
tipo de focalización comenzó a ser objetada luego
de muchos años de crecimiento económico y
mejoramiento de los indicadores laborales. Bajo
este panorama el Estado Nacional manifestó su
intención de transferir el Subterráneo de Buenos
Aires a la órbita local, dejando de aportar recursos a
partir de 2013 para su mantenimiento.
Finalmente, tras intensas negociaciones, mediante
la Ley 4472 de la Ciudad de Buenos Aires se aceptó
la transferencia y se estableció un nuevo marco
regulatorio. Este proceso marcó un cambio de época
y significó una bisagra respecto a la gestión en los
2000. La ley subsanó parcialmente algunos errores
del antiguo esquema de concesión, entre los que se
puede resaltar la estatización de todos los negocios
2 Elaboración a partir de los Estados Contables de Metrovías S.A años
2001 a 2012.
3 Para una descripción más completa ver Gentili y Gonzalez Badian
“Negocios subterráneos: deficiencias
en la regulación de Metrovías S.A” y “En todo está Roggio: Negocios
colaterales en Metrovías S.A”.
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colaterales que pasaron a engordar los recursos del
subterráneo. No obstante, en la actualidad persiste
un esquema de proveedores que prestan servicios a
Metrovías y que pertenecen al Grupo Roggio.
ii. La tarifa, el costo de mantenimiento y los
subsidios
El Subterráneo de Buenos Aires debe ser entendido
como un modo vertebrador de la movilidad de
la RMBA, y por lo tanto la tarifa que los usuarios
pagan debe estar planificada dentro de un contexto
más amplio, de forma de contemplar el conjunto de
modos de transporte. Las decisiones de los usuarios
respecto a los medios de transporte que eligen para
movilizarse a fin de ir a trabajar, asistir a estudiar
o acudir a centros de salud o esparcimiento no son
independientes del nivel tarifario.
La literatura tradicional considera que la elasticidad
precio de la demanda de transporte es baja, por lo
que los usuarios están “cautivos” de los medios de
transporte que utilizan y que, en consecuencia,
cambios en la tarifa no alteran las decisiones de
demanda. Esta posición no es sostenible a partir de
la evidencia empírica (ver Lejtman, 2008). Si bien
los usuarios difícilmente puedan dejar de realizar
los viajes que diariamente hacen, existe un efecto
sustitución entre modos de transporte cuando
la política tarifaria no es coordinada. En las urbes
donde existen redes relativamente complejas y
muchas veces superpuestas, existen en general
diferentes combinaciones posibles de modos de
transporte para unir dos puntos cualesquiera.
En consecuencia, las modificaciones tarifarias
realizadas de forma descoordinada generan efectos
sustitución en la demanda de transporte, lo cual lleva
a una reconfiguración (permanente o temporaria)
de la cantidad de pasajeros transportado por cada
modo. Prueba de ello ha sido el aumento en 2012
de la tarifa del subte en un 127%, lo cual generó
una merma en la cantidad de pasajeros del orden
del 24% respecto a 2011. En este contexto emerge
como central el rol de la Autoridad Metropolitana
de Transporte como organismo en donde coordinar
las estrategias del sector.
Por su parte, la estructura de costo de
mantenimiento del servicio presenta dos
características particulares: es mano de obra
intensiva y tiene una alta participación de
proveedores del Grupo Roggio. Según surge de los
propios balances de la empresa, cerca del 75% del
costo anual de la compañía se generan por el pago
de sueldos y cargas sociales (5). Esto resulta en una
particularidad del Subterráneo de Buenos Aires, y
difiere de los casos en donde existe un grado de
tecnificación mayor en la operación de los coches
(6). Por su parte, la estrategia del grupo empresario
controlante de la concesión ha sido la creación y
proliferación de empresas pertenecientes al Grupo
Roggio que se desempeñan como proveedores de
Metrovías. Este fenómeno no ha sido corregido
por el nuevo marco regulatorio y genera incentivos
indeseados en términos de minimización de costos,
lo cual repercute en un mayor requerimiento de
compensaciones para mantener la tarifa inalterada.
Por último, un eje que atraviesa los puntos tratados
anteriormente es el política de subsidios. La
compensación de la tarifa repercute en dos planos
simultáneamente: el distributivo y el sectorial.
En lo que hace al plano distributivo, resulta
evidente que una disminución de los subsidios
con su consecuencia aumento tarifario traerá
aparejado una disminución del ingreso disponible
de los hogares. Sumado a ello, bajo la actual
coyuntura de compensación a la demanda sin
focalización, los hogares de menores ingresos se
verán relativamente más afectados que aquellos de
ingresos medios o altos. Pese a ello, el perfil socioeconómico de los pasajeros del subte es diferente
al del resto de los modos de transporte. El 88,3 por
ciento de los pasajeros del subte pertenece a
un nivel socioeconómico medio o medio alto
(INTRUPUBA,2007). Cifra que posiblemente se vio
alterada por la extensión de la línea H a zonas de
ingresos más moderados y bajos. Pero el análisis
no debe focalizarse únicamente en los aspectos
distributivos. El servicio de movilidad que prestan
los diferentes modos de transporte a los ciudadanos
debe ser pensado en conjunto. Por lo que una
importante alteración de la política de subsidios al
subterráneo podría implicar reajustes en el sistema
de transporte urbano, provocando una migración
ciertamente significativa al autotransporte público
de pasajeros, por su menor costo. Todo ello con
consecuencias sobre la calidad de prestación del
servicio de colectivos y sobre el tráfico en superficie.
iii. Algunas Reflexiones
El Subterráneo de Buenos Aires desempeña un rol
fundamental en el esquema de movilidad de los
ciudadanos de la Región Metropolitana de Buenos
Aires, por su capacidad de transportar grandes flujos
de pasajeros en un reducido tiempo.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
La política tarifaria y de subsidios al subte debe ser
entendida en un contexto más amplio, concibiendo
al conjunto de los modos de transporte como un red
que se complementa y articula. Las modificaciones
tarifarias deben ser realizadas de forma coordinada
a fin de evitar efectos no deseados sobre el
agregado, lo cual podría llevar a una reconfiguración
(permanente o temporaria) de la cantidad de
pasajeros transportado por cada modo.
Es por ello que deberá tenerse particular cuidado
a la hora de tomar una determinación respecto
de la estructura de subsidios. Los pasajeros no
son indiferentes al nivel de precios de los servicios
que consumen, lo que podría generar efectos
distributivos y sectoriales indeseados.
En este contexto, las instituciones cobran vital
importancia para llevar adelante una planificación
virtuosa del servicio y del sector. La Legislatura
Porteña se erige como el ámbito natural para la
discusión de los recursos que se destinaran para
solventar y mejorar el servicio. Mientras que el Ente
Metropolitano de Transporte deberá ser el
espacio para la coordinación de la política general
del transporte, por su carácter eminentemente
metropolitano e interjurisdiccional.
4. La estructura tarifaria y su importancia
para una mayor integración intermodal
metropolitana
i. La importancia de la integración tarifaria
El objetivo de llevar adelante una integración tarifaria
en el ámbito de la RMBA es contribuir a posicionar
al transporte público como un sistema masivo –en
detrimento del auto particular- eficiente y de costo
razonable, de forma de incentivar la intermodalidad.
La integración tarifaria no tiene un alcance meramente
económico, sino que afecta la calidad del servicio e
intermodalidad, que significa integración con otros
transportes, de manera que sea fácil hacer una
conexión. Los usuarios penalizan tanto los altos costos
como la conexión intermodal, la integración tarifaria
tiene a mitigar estos factores de forma de que cada
usuario realice el viaje más corto y eficiente posible.
Aquí emerge como necesaria la Autoridad
Metropolitana de Transporte como organismo
coordinador de los diferentes modos de transporte
del AMBA.
Algunas de las características más usuales de estos
sistemas, que por cierto existen en otras ciudades
del mundo hace ya bastante tiempo, son:
· Se aplica un sistema de coronas o sistema radial
respecto al centro urbano, estableciendo tarifas
diferentes en función del grado de alejamiento de
dicho centro.
· Existe una autoridad, en general metropolitana,
que ejerce el rol de controlador y teniendo la
potestad tarifaria.
· Se despenaliza el transbordo. Dentro de un período
horario los transbordos no se cobran, de forma de
incentivar la intermodalidad.
· Reducción del precio por mayor utilización.
· Fijación del precio en función del a distancia.
ii. Tarifa Promedio vigente en el subte
A partir de la implementación del sistema de
descuentos para el subterráneo llevada adelante
por el Gobierno de la Ciudad la tarifa promedio
difiere en un - 2,5% de la tarifa plana de $4,50. Esto
se debe al esquema diseñado (ver Cuadro 1).
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
A partir de la información suministrada por SBASE
sobre el funcionamiento del nuevo sistema de
descuentos, la tarifa promedio que enfrentan los
usuarios alcanzó los $4,39. En consecuencia, lo
abonado por los usuarios se ubica ligeramente
por debajo del costo pleno de $4,50, teniendo un
impacto en principio limitado.
La diferencia entre la tarifa plena y la promedio no
solo se explica por la cantidad de viajes realizada
por cada usuario, sino por el medio de pago elegido.
Abordaremos esta cuestión en la siguiente sección.
iii. Medios de Pago.
Como se aprecia en el Cuadro 2, el medio
preponderante de pago de los viajeros del subte es
la tarjeta SUBE, canalizando un 90% de los viajes
pagos a agosto de 2014. Incluso dicho medio de
pago ha crecido un 4,9p.p entre abril y agosto, en
detrimento de todos los otros medios de pago.
Se ha discutido si el abono debería tener o no
una vigencia temporal para su uso. Es positivo
que este medio tenga un plazo de vigencia, ya
que lo que se pretende es favorecer al usuario
frecuente.
Como veremos a continuación, el defecto de
este esquema de descuentos no está en los
límites impuesto a la alternativa de abonos
sino en la estructuración de las escalas de
descuentos.
este dio de pagoabona una tarifa de $ 5, con
ndependencia de los viajes que realice en el
mes.
iv. Pago con Subtepass
Recordemos que el Subtepass es el medio que
se usaba en el subte antes de la mplementación
de la SUBE. Es el viejo ospel transformado
en tarjeta. A diferencia de la SUBE, quien usa
Por su parte, el sistema de abonos no ha funcionado
de forma satisfactoria, lo que evidencia su escasa
participación en el total de viajes pagos (en torno al
0,5% del total). Dicho comportamiento por parte de
los usuarios resulta razonable ya que dicho medio
de pago no reporta ningún beneficio adicional a la
SUBE. En efecto, tiene los mismos descuentos a
los que se puede acceder con la SUBE pero se debe
proyectar la cantidad de viajes que se realizaran a
fin de poder obtener el descuento. Debido a que los
abonos tienen vencimiento, esto trae aparejado el
riesgo que de no realizarse en el mes todos esos
viajes proyectados se pierda parte del dinero.
Tal como surge del Cuadro 2, en promedio
un 9,5% de los viajes pagos realizados en el
período bajo análisis (abril-agosto) fueron
abonados por este medio. Resulta interesante
observar que esta tendencia es francamente
decreciente, aun comparada con el desempeño
que ha tenido la opción de máximo descuento.
No obstante, sigue siendo un porcentaje
elevado de usuarios que recurre a este medio
de pago.
Cabe entonces preguntarse cuál es el motivo para
abonar con subtepass siendo que resulta un 10%
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
más caro que abonar $4,5 con tarjeta SUBE.
Entendemos que los factores que influyen en
este fenómeno son múltiples. A continuación se
enumeran los principales:
· Una insuficiente compaña de difusión del sistema
de descuentos del subte.
· Problemas con los centros de recarga de la tarjeta
SUBE.
· Acopio de subtepass previo a aumentos de tarifa a
fin de mantener la tarifa “vieja”.
· Necesidad de otorgar nuevas tarjetas SUBE en
lugares dentro subte.
Independientemente del factor principal que lleva a
los usuarios a utilizar el Subtepass, el GCBA debería
fomentar la utilización de la SUBE en este universo
de usuarios.
v. Funcionamiento del Sistema de Descuentos
El impacto del esquema de descuentos
implementado en el subte es muy limitado. Tal
como se encuentra diagramado, no se observa
una clara mejora de la situación. De esta forma,
el proceso de “modernización” del subte que dice
llevar adelante el Gobierno Porteño incluyo un
sistema de descuentos como ocurre en la mayoría
de las ciudades del mundo, pero con consecuencias
exiguas sobre el ingreso de los usuarios.
Asimismo, este esquema está muy lejos de mitigar
los efectos perjudiciales que ha tenido para la
economía del subte los sucesivos aumentos de la
tarifa (que se reflejan en que los subsidios, medidos
en términos reales, no han decrecido desde que la
Ciudad se hiciera cargo del servicio). Siendo que
los aumentos fueron muy significativos, muy por
encima de la evolución de la tarifa del colectivo.
En lo que respecta a la frecuencia de viajes (ver Cuadro
3), no se observa ningún segmento preponderante
entre los usuarios del subte. Asimismo, se puede
señalar que la cantidad de viajes pagos vendidos a
usuarios que realizan entre 1 y 5 viajes al mes, es igual
a la cantidad de viajes pagos vendidos a usuarios que
hacen entre 31 y 40 viajes por mes. Mientras que el
segmento de frecuencia que más viajes registra es la
de los usuarios que realizan entre 1 y ½ viaje por día
hábil del mes.
En un esquema de competencia entre medios de
transporte (colectivo vs subte) como el que rige
en la mayoría de las Ciudades que presenta modos
de transporte con trayectos superpuestos, el
establecimiento de un sistema de descuentos en
uno solo de ellos (particularmente en el que tiene la
tarifa más elevada) debería estar dirigido a atraer
nuevos pasajeros. Sobre todo si tenemos en cuenta
que del 2011 al 2013 el subte ha perdido 52 millones
de pasajeros al año, debido a los aumentos del
boleto por encima del boleto del colectivo.
Y aquí está la clave de por qué este sistema muestra
modestos resultados en lo que hace a la captación
de nuevos usuarios. Si el umbral para obtener el
máximo descuento fuera más bajo (por ejemplo,
“31 a+”), no solo más usuarios actuales accederían
al mayor descuento sin tener que depender de la
cantidad de días hábiles del mes, sino también
usuarios frecuentes de otros medios de transporte
-por empezar los que viajaban en el 2011- podrían
verse atraídos a volver a usar el subte.
vi. Algunas Reflexiones
El sistema presenta una alta dependencia de la
cantidad de días hábiles del mes para que los
usuarios logren alcanzar los mayores descuentos.
Prueba de ello es la evolución de la categoría “Viajes
41 a +”. En el período bajo análisis, se observa en
julio un incremento de la cantidad de viajes pagos
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que accedieron al máximo descuento (14%), lo que
se explica porque el mes tuvo 22 días laborales.
El sistema de descuentos no logró acortar
ignificativamente la brecha entre el costo de la
tarifa del colectivo y el subte, por lo que o trajo
consigo impactos importantes en la cantidad de
usuarios transportados.
Un diseño que ofreciera mayores descuentos por
categoría de frecuencia, o que minuyera la cantidad
de viajes necesarios para acceder a los mismos
descuentos, lo que es lo mismo, hubiera permitido
captar más pasajeros sin afectar la ecuación
económico-financiera del subte.
A la vista de lo ocurrido con el nuevo sistema de
descuentos, cabe preguntar por qué e decidió
implementar de esta forma el esquema tarifario
para pasajeros frecuentes. Resulta evidente que
una mayor cantidad de pasajeros generan un mayor
ingreso, evitando de esta manera la expulsión de
usuarios.
5. Los proyectos de extensión del subte
i. Aspectos generales del PETERS
La extensión del Subterráneo de Buenos Aires ha
sido un tema profusamente abordado y discutido
por los profesionales en la materia. El estudio
reciente que mayor prefundida ha aportado al
estudio de la cuestión fue el Plan Estratégico y
Técnico para la Expansión de la Red del Subte de
Buenos Aires (PETERS).
El estudio fue financiado por el Banco
Interamericano de Desarrollo, en convenio con el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
El objetivo del proyecto fue desarrollar un Plan
Estratégico que definiera el conjunto de líneas y
tramos prioritarios para los primeros 30 km de la
expansión de la red. Se llevaron a cabo diseños de
ingeniería y estudios operativos y se evaluó el impacto
medioambiental de las obras. El proyecto
incluyó la modelización del sistema de transporte de
la Ciudad de Buenos Aires y su Área Metropolitana
para identificar los tramos prioritarios para la futura
expansión de la red, así como el desarrollo de los
diseños de ingeniería y operativos de la alternativa
seleccionada. El monto estimado de obras de
expansión fue $ 18.000 millones (U$S 7.000 millones).
Entre los objetivo central del estudio se destaca la
identificación y formulación de los componentes
prioritarios de un plan de ampliación de la red del
Subtes.
Ésta debía incorporar unos 30 kilómetros de líneas
a la red de 50 km que estaría activa al finalizar las
obras en marcha en las líneas A, B, E y H, alcanzando
así una dimensión mínima para su funcionalidad.
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6. Conclusiones
En la Región Metropolitana de Buenos Aires
(RMBA) conviven diferentes modos de transporte
que conformar una red (deficientemente)
interconectada.
El transporte de la RMBA muestra algunos indicios
preocupantes.
La congestión producto de un crecimiento
exponencial de la utilización del automóvil individual
en detrimento de transporte público de pasajeros
constituye un problema en sí mismo por resolver.
Esto se ve reflejado en la creciente participación
del auto particular en el total de viajes. De los
23 millones de viajes diarios, un 37% se realiza
utilizando auto particular, mientras que el 63%
con transporte público. En términos comparado la
situación no es mejor, en 1970 solo el 16% de los
viajes se realizaba con automóvil. Este incremento
se dio de la mano del descenso en la participación
de los viajes en colectivo. La participación del
transporte público desde 1970 a la fecha cayó del
84% al 63%.
En este contexto, los ferrocarriles metropolitanos
y el Subterráneo de Buenos Aires desempeñan un
rol fundamental en el esquema de movilidad de los
ciudadanos de la Región Metropolitana de Buenos
Aires, por su capacidad de transportar grandes
flujos de pasajeros en un reducido tiempo.
Según la encuesta realizada por INTRUPUBA para
el subte, el 61,1% de los viajes realizados se ha
utilizado únicamente el subte, en 16,1% de los viajes
existió una combinación de subte-colectivo, en el
12,6% subte-ferrocarril, en el 6,4% subte-ferrocarrilcolectivo y en el 3,7% restante subte-otros modos
no públicos. La combinación de modos exhibe el
carácter complementario del subte en el marco de
una red más amplia de movilidad metropolitana.
Además, el 27% de los pasajeros del subte
tiene como origen-destino de su viaje “capital
federal-GBA” lo que habla de exhibe la relevancia
metropolitana de más de un cuarto de los pasajeros.
Por su parte, resulta evidente la necesidad de
avanzar hacia una integración tarifaria de los
diferentes modos de transporte a fin de incentivar
la integración entre modos. Los usuarios toman sus
decisiones de movilidad no solo a partir de factores
económicos, esta comprobado que penalizan la
conexión intermodal. La integración tarifaria tiende
a mitigar estos factores de forma de que cada
usuario realice el viaje más corto y eficiente posible.
Sumado a ello, la inexistencia de una coordinación
entre las jurisdicciones Nacional, Provincial,
Municipal y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (GCABA) constituye un obstáculo en el
proceso de mejora. Aquí emerge como necesaria la
puesta en funciones de la Autoridad Metropolitana
de Transporte como organismo coordinador de los
diferentes modos de transporte del AMBA.
La extensión del Subterráneo de Buenos Aires ha
sido un tema profusamente abordado y discutido
por los profesionales en la materia. El estudio
reciente que mayor profundidad ha aportado al
estudio de la cuestión fue el Plan Estratégico y
Técnico para la Expansión de la Red del Subte de
Buenos Aires (PETERS).
Los resultados del estudio exhiben la importancia
de la extensión de la red para mejorar la
calidad de vida de las personas. No obstante, la
complementariedad con los ferrocarriles debe ser
atendida a fin de planificar una red correctamente
interconectada.
Así, constituye un desafió para futuras
administraciones la realización de un plan marco
integral en el cual cada modo cumpla un rol,
propendiendo a la integración tarifaria y la conexión
intermodal.
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7. Bibliografia
CEPAL, 2001. Gestión Urbana y Gobierno de Áreas Metropolitanas. Santiago, Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos, Serie Medio ambiente
y desarrollo N° 34, 2001. 45p.
RODRÍGUEZ, Alfredo. Y OVIDO, Enrique, 2001. Gestión urbana y gobierno de áreas metropolitanas.
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Medio Ambiente y
Asentamientos Humanos, Serie Medio ambiente y desarrollo N° 34, 2001. 45p.
ABELES, M.: “El proceso de privatizaciones en la Argentina de los noventa: ¿reforma estructural o
consolidación hegemónica?”, en Revista Época, Año I, Nro. 1, diciembre 1999.
AZPIAZU, D.: “El programa de privatizaciones. Desequilibrios macroeconómicos y concentración del poder
económico”, en Minsburg, N. y Valle, H. (comps.): “Argentina hoy: crisis del modelo”, Ediciones Letra
Buena, 1995.
AZPIAZU, D y Basualdo, E.: “Las privatizaciones en la Argentina: génesis, desarrollo y los impactos
estructurales” en Petras, J y Veltmeyer, H “Las privatizaciones y la desnacionalización de América Latina”,
Prometeo, marzo 2004.
BASUALDO, E. M.: “El impacto económico y social de las privatizaciones”, en Revista Realidad Económica,
Nro. 123, abril 1994.
BASUALDO, E. M.: “Concentración y centralización del capital en la Argentina durante la década de los
noventa. Una aproximación a través de la reestructuración económica y el comportamiento de los grupos
económicos y los capitales extranjeros”, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, 2000.
CEPAL: “Desarrollo de infraestructura y crecimiento económico: revisión conceptual”, Santiago de Chile, 2004.
FELDER, Ruth.: “¿Hacia dónde va el tren? Estado y ferrocarril después de las privatizaciones”. Revista
Transporte y Territorio Nº 1, Universidad de Buenos Aires, 2009. ISSN: 1852-7175. pp. 6-24.
www.rtt.filo.uba.ar/RTT00102006.pdf
FLACSO, Area de Economía y Tecnología: “Privatizaciones en la Argentina. Regulación tarifaria, mutaciones
en los precios relativos, rentas extraordinarias y concentración económica”, Documento de Trabajo Nro. 7,
FLACSO/SECYT/CONICET, Buenos Aires, 1999.
Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL): “La regulación de la competencia y de
los servicios públicos: Teoría y experiencia Argentina reciente”, Buenos Aires, 1999.
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Ambiental, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo. Universidad de Buenos Aires (1999). Plan
urbano ambiental. Diagnóstico socioterritorial de Buenos Aires. Buenos Aires y su contexto metropolitano.
Buenos Aires.
LÓPEZ, A y Felder, R.: “Regulación y control de la calidad de los servicios públicos privatizados: Los
casos del servicio de gas natural, electricidad y agua potable”, INAP, Documento Nº 57, Serie I. Desarrollo
Institucional y Reforma del Estado, Buenos Aires, 1996.
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MÜLLER, A.: “Privatización del ferrocarril metropolitano”, Congreso Asociación Argentina de Economía
Política (AAEP), Buenos Aires, 1991.
MÜLLER, A. y González Badián, H.: “Regulación del autotransporte público: Cuestiones teóricas y
experiencias”. ISBN: 9789502913537, Buenos Aires, 2012.
PIA, Roberto.: “Reestructuración de los Ferrocarriles de la República Argentina. Privatización y
Provincialización”. En: Seminario Transporte y Organización Territorial. Universidad Nacional de Tucumán.
Presidencia de la Nación, Tucuman, 1993.
PIA, Roberto.: “Reestructuración de los Ferrocarriles de la República Argentina. Privatización y
Provincialización”. En: Seminario Transporte y Organización Territorial. Universidad Nacional de Tucumán.
Presidencia de la Nación, Tucuman, 1993.
Plan Estratégico y Técnico para la Expansión de la Red del Subte de Buenos Aires (PETERS).
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8. LA ALIANZA POR EL GOBIERNO
ABIERTO: AVANCES TEÓRICOS
Y DESARROLLOS PRÁCTICOS
A NIVEL INTERNACIONAL,
E IMPLICANCIAS PARA LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Investigadores:
Carolina LOPEZ BLANCO*
Alvaro HERRERO**
Mercedes ROMERA***
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Carolina Lopez Blanco*
Contador Público Nacional. UBA.
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO.
Legislatura Ciudad de Buenos Aires
Alvaro HERRERO**
Mercedes ROMERA***
Lic. en Ciencias de la Educación. Orientación en Educación y Política.
Diploma Superior en Ciencias Sociales. Mención en Gestión y Conducción del Sistema Educativo y sus Instituciones.
Especialización en Ciencias Sociales. Mención en Gestión y Conducción del Sistema Educativo y sus Instituciones.
Maestría en Diseño y Gestión de Políticas y Programas Sociales.
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Indice
1.- Introducción ..................................................................................................................................4
2.- Metodología ..................................................................................................................................2
3.- Acceso a la información pública ...................................................................................................7
3.1.- Compromisos en los planes de acción 2011-2013 ........................................................................8
3.1.1.- Tipología de los compromisos de acceso de la información ....................................................9
3.1.2.- Aprendizajes en materia de implementación de reformas ...................................................11
3.2.- Compromisos en los planes de acción 2013-2012 ......................................................................15
4.- Participación ciudadana ..............................................................................................................17
5.- Rendición de cuentas ...................................................................................................................21
5.1.- Fortalecimiento normativo y diseño de estrategias .................................................................21
5.2.- Declaraciones juradas de bienes ...............................................................................................25
5.3.- Protecciones a denunciantes ....................................................................................................27
6.- Tecnologías e Información .........................................................................................................27
6.1.- Datos abiertos ............................................................................................................................28
6.2.- Gobierno electrónico .................................................................................................................29
6.3.- Compras públicas .......................................................................................................................31
6.4.- Portales de información ............................................................................................................33
7.- Conclusiones.................................................................................................................................36
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1. Introducción
El objetivo de este informe es analizar los avances prácticos desarrollados a nivel internacional en el marco
de la Alianza por el Gobierno Abierto (conocida como AGA en español, o por su sigla en inglés OGP). El
lanzamiento de la Iniciativa por el Gobierno Abierto (AGA) en 2011 se constituyó en un punto de inflexión
en la promoción de reformas de transparencia y participación ciudadana en el sector público. Dicho punto
de inflexión, centrado en la concepción de un nuevo paradigma para la gestión pública, ha derivado en el
desarrollo de múltiples iniciativas englobadas en cuatro grandes áreas temáticas: acceso a la información
pública, participación ciudadana, rendición de cuentas, e innovación tecnología para la participación
ciudadana. Así, estos cuatro pilares se convirtieron en las fuerzas motoras de las reformas de gobierno
abierto en todos los continentes del planeta.
Si bien no existen definiciones taxativas sobre los significados de cada uno de estos conceptos rectores
de las reformas de gobierno abierto, desde la AGA se esbozaron algunos lineamientos básicos. En tal
sentido, por Acceso a Información Pública se entiende que la información sobre las actividades y decisiones
gubernamentales está abierta y actualizada, además es exhaustiva y se encuentra disponible al público en
cumplimiento con estándares de datos abiertos (esto es, datos legibles, sin procesar).
Por Participación Ciudadana se entiende que políticas o reformas impulsadas por los gobiernos para
procurar que sus ciudadanos se involucren en debates públicos, provean insumos y contribuyan a un
régimen más innovador, efectivo y receptivo.
A su vez, el concepto de Rendición de Cuentas se refiere a la existencia de reglas, normas y mecanismos
para que los actores gubernamentales justifiquen sus acciones, respondan a críticas o requerimientos y
acepten responsabilidad por omisiones en lo referente a leyes y compromisos.
Finalmente, cuando se habla de Tecnología e Información se refiere a que los gobiernos reconocen la
importancia de: proveer a los ciudadanos acceso abierto a la tecnología; las nuevas tecnologías como
impulsoras de la innovación; y la importancia de aumentar la capacidad de los ciudadanos para utilizar
tecnologías.
Bajo estos cuatro pilares rectores de las políticas de gobierno abierto se encuadran los distintos tipos de
reformas que han sido incluidas por más de sesenta países en Europa, América, África, Asia y Oceanía.
En este marco, este trabajo se propone identificar las principales líneas de trabajo en materia de gobierno
abierto en el contexto de los planes de acción nacionales de la Alianza por el Gobierno Abierto. Se toma
como indicador de buenas prácticas al AGA ya que por su envergadura y relevancia política se ha constituido
como el espacio inevitable de referencia para detectar las tendencias más innovadoras y actuales en
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2. Metodología
Para la preparación de este informe se ha recurrido
a una fuente principal de información: las bases
de datos generadas por el Independent Reporting
Mechanism (IRM, o en español Mecanismo
Independiente de Monitoreo) de la Alianza por
el Gobierno Abierto. A grandes rasgos, la misión
central del IRM es evaluar el progreso de las
reformas a las que se comprometieron los países
miembros del AGA a través de sus planes de acción.
Tal como su nombre lo indica, este organismo
es independiente y está guiado –pero no rinde
cuentas directamente- por el Comité Directivo de
la AGA. A su vez, es supervisado por un Panel de
Expertos Internacionales (IEP), integrado por varios
Asesores de Alto Nivel y cinco Asesores Técnicos.
Los Asesores de Alto Nivel juegan un importante
rol al establecer la visión del IRM y promover sus
hallazgos. Los Asesores Técnicos, expertos en
transparencia, participación y rendición de cuentas,
guían el desarrollo e implementación del método
de investigación del IRM y aseguran la más alta
calidad en las evaluaciones.
La misión del IRM incluye, entre otras, las siguientes
responsabilidades:
• Determinar la medida en que el plan de acción y
sus respectivos compromisos reflejan, de manera
específica al país, los valores de transparencia,
rendición de cuentas y participación ciudadana tal
como lo estipula la Declaración de Principios de OGP
y sus Artículos de Gobierno.
• Donde sea relevante, asegurar que las evaluaciones
del IRM reflejarán acciones y medidas relevantes a
la participación del país en OGP que no hayan sido
reflejadas originalmente en el plan de acción.
• Identificar la medida en la que los gobiernos
participantes siguen los requerimientos sobre
procesos de OGP y sus lineamientos en el desarrollo
e implementación de sus planes, tal como lo
estipulan los Artículos de Gobierno – Apéndice C.
• Monitorear el avance en la articulación e
implementación de cada compromiso y del
plan en su totalidad, de acuerdo a los objetivos
especificados por el gobierno en su plan de acción.
• Formular recomendaciones técnicas acerca de
cómo los países pueden mejorar la implementación
de cada compromiso y del plan en su totalidad, así
como recomendaciones para alcanzar los calores y
principios de OGP, con referencia específica a los
Artículos de Gobierno de OGP y su Declaración de
Principios. Las recomendaciones incluirán todos los
puntos anteriores.
• Desde 2014, el IRM documenta acciones
emprendidas en los planes nacionales para mejorar
el desempeño de los países en los criterios de
elegibilidad de OGP.
En el marco de su plan de trabajo, el IRM ha
generado dos grandes bases de datos que
contienen los compromisos asumidos por los países
en sus planes de acción. Una de ellas, contiene
los compromisos de la primera serie de planes de
acción nacionales e información recabada por IRM
sobre los progresos de la implementación de dichos
compromisos. La segunda contiene un listado de
todos los compromisos asumidos por los países
en todas las rondas de planes de acción (hasta la
fecha hubo dos rondas, aunque algunos países
están avanzando en la elaboración de sus terceros
planes de acción). Estas dos bases de datos fueron
las fuentes de información para identificar las
líneas de trabajo emprendidas por los países en las
distintas áreas temáticas.
En líneas generales, dichas bases de datos
contienen información agrupada de acuerdo a
distintos criterios que permiten una búsqueda
fácil pero ordenada de los compromisos incluidos
por los países en sus respectivos planes de
acción. Estos criterios son numerosos y aspiran a
abarcar la mayor cantidad posibles de las aristas
del gobierno abierto. Así, por ejemplo, se pueden
ordenar los compromisos de acuerdo a su impacto
en materia de Integridad Pública, lo cual incluye
reformas anticorrupción, conflictos de intereses,
declaraciones juradas de bienes, sistemas de
auditorías, o mecanismos para denunciar hechos de
corrupción. Asimismo, los compromisos vinculados
con la Apertura Fiscal incluyen áreas tales como
presupuestos
transparentes,
presupuestos
participativos, y presupuestos orientados al
ciudadano. En materia de Involucramiento Cívico,
por su parte, se encuentran los compromisos
vinculados con las auditorías sociales, la
participación ciudadana y las peticiones por
vías electrónicas. En la misma línea encajan los
compromisos sobre Acceso a Información Pública,
abarcando todo lo relacionado con la libertad de
información, la gestión de sistemas de archivos
y registros, y la información sobre elecciones y
financiamiento político.
Por otra parte, los compromisos pueden clasificarse
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dependiendo de quién sea el actor estatal
involucrado o qué políticas públicas se trate. Por
ejemplo, se puede acceder a los compromisos
vinculados con los medios de comunicación,
educación, salud, inmigración, seguridad social,
saneamiento, defensa o infraestructura. Asimismo,
la información está disponible en función del
sector afectado, por ejemplo el sector privado, el
poder legislativo, el poder judicial, o los gobiernos
subnacionales.
A los efectos de este estudio, tomaremos como
referencia la clasificación realizada según los
cuatro grandes criterios conductores del trabajo
en materia de gobierno abierto: acceso a la
información pública, participación ciudadana,
rendición de cuentas, e innovación tecnología para
la participación ciudadana. Esto nos permitirá, aun
con las limitaciones del caso, capturar los grandes
y más innovadores desarrollos en la materia.
Sin embargo, teniendo en cuenta los límites en
cuanto a la extensión de este trabajo y al mismo
tiempo la necesidad de capturar algunos de los
desafíos vinculados a la implementación de los
compromisos, se ahondará un poco más en lo
referido al acceso a información pública ya que es
uno de los temas de menor complejidad (y por ende
de mayor facilidad para su adopción) y de mayor
relevancia en la Argentina (no hay una ley nacional
de acceso a información, a nivel subnacional aún
resta mucho por avanzar, etc.)1 .
3. Acceso a Información Pública
La información generada por las bases de datos
del IRM de la Alianza por el Gobierno Abierto está
divida en dos grandes grupos. El primero de ellos
corresponde a la primera cohorte de planes de acción
(2011-2013), y el segundo reúne la información de
los planes posteriores (2013-2016). A continuación
se analizan consecutivamente los dos grupos.
3.1. Compromisos en los planes de acción 2011-2013
El primer grupo que presentaron planes de acción
nacionales estuvo integrado por 46 países pero
solo 27 de ellos incluyeron compromisos en materia
e acceso a información (AI)2 . En esos 27 planes
de acción se pudieron identificar un total de 65
compromisos específicos sobre AI3.
Tal como indica el Gráfico 1, los países de Europa
y Asia Central fueron el grupo más destacado,
con 12 países que incluyeron 23 compromisos. A
continuación sigue América Latina y el Caribe con
menos países (9) y pero con una mayor cantidad de
compromisos (33). Luego viene África con solo 3
países y 3 compromisos, América del Norte con dos
países y 5 compromisos, y por ultimo Asia Pacífico
con un solo país y un solo compromiso4
Gráfico 1 – Compromisos de Acceso a Información
por Región (2011-2013)
Debe resaltarse que la mayoría de los países que
incluyeron compromisos de acceso a información
ya tenían algún tipo de regulación en la materia,
excepto Colombia, Filipinas, España y Tanzania que
no tenían marco normativo alguno. Los restantes
23 países tenían legislación específica, aunque en
algunos casos requerían reformas o enmiendas para
estar a la altura de los estándares internacionales o
los requisitos que impone la Unión Europea a los
países que ingresan como nuevos miembros 5. De
los cuatro países sin legislación, Tanzania fue el
único que no incluyó un compromiso específico
para aprobar una ley en la materia. Por el contrario,
Colombia, España y Filipinas se propusieron
sancionar un marco normativo acorde a estándares
internacionales (aunque en la práctica se demoraron
más de lo previsto en llevarlo a cabo).
3.1.1. Tipología de los Compromisos de Acceso a
Información
Los compromisos de acceso a información incluidos
1 Para mayor referencia sobre el estado de acceso a la información en
Argentina, ver Herrero (2014) y Elena y Herrero (2015).
3 These numbers are the result of an analysis of action plans and
datasets provided by IRM.
2 This note uses the concept of ATI (Access to Information) to refer to
commitments tagged as “Freedom of Information” in the 2011-2013
dataset and “Access to Information” in the 2013-2016 dataset, which
focus strictly in right to information reforms. In the IRM data, the
term ATI is also used to encompass everything about transparency
and information disclosure and consists of a much larger criterion for
commitment tagging.
4 For purposes of this note, the grouping of countries followed the
classification of countries used by the World Bank Group. Yet there
are a few caveats, for instance, Africa and Middle East North Africa
(MENA) were grouped under Africa.
5 Some countries mentioned that ATI reforms were part of initiatives
aimed at facilitating EU accession.
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en la primera ronda de planes de acción varían
tanto en términos de cantidad como calidad, lo
cual además está estrechamente vinculado con el
estado de desarrollo del tema en cada país. El nivel
de especificidad de los planes de acción refleja en
gran medida el nivel de consenso y la voluntad
política existentes a nivel interno respecto a
esta temática. Por otra parte, algunos países
se comprometieron a implementar un amplio
rango de reformas, mientras que otros solo una
o dos acciones específicas. En algunos casos, la
descripción narrativa de los compromisos incluidos
en los planes de acción incluía en realidad varias
acciones individuales que podrían considerarse
compromisos autónomos. Todo esto depende del
modo en que fueron formulados y plasmados por
escrito los compromisos.
Esta heterogeneidad hace que sea dificultoso
realizar una clasificación estricta por grupos o tipos
de compromisos. Sin embargo existen algunos
patrones que nos permiten realizar un análisis
de las tendencias que prevalecen en los planes
de acción. Por ejemplo, de la comparación de
los compromisos surge una marcada inclinación
por promover reformas legales o regulatorias
destinadas a mejorar el acceso a información, tales
como la sanción de leyes o su actualización. Otros,
en cambio se concentraron en el desarrollo de
capacidades como la capacitación de funcionarios
públicos en materia de acceso a información. Otra
tendencia son las actividades de fortalecimiento
institucional, orientadas a la creación o mejora de
las autoridades de aplicación de las leyes de acceso,
a la puesta en marcha de oficinas de enlace en
los distintos ministerios, etc., la contratación de
personal, el diseño de mecanismo de monitoreo
y evaluación, y la implementación de alianzas
y espacios para la coordinación entre agencias
estatales. Asimismo, otros se enfocaron en
compromisos relacionados con la tecnología, como
la creación de portales de Internet o el diseño de
plataformas electrónicas para el envío online de
pedidos de acceso a información.
Por tratarse de los primeros planes de acción,
no resulta llamativo que la mayoría de los
países se hayan enfocado en reformas legales,
en el fortalecimiento de las oficinas de acceso a
información y en la capacitación de funcionarios
públicos. De los países que se enfocaron en
reformas legales, la mayoría no contaba con
legislación previa en la materia como España,
Filipinas o Colombia. En otros casos, los
compromisos en concentraron en mejorar los
marcos legales existentes, como los casos de
República Checa y Ucrania. Algunos países se
centraron en la sintonía fina de las regulaciones
de acceso a información, como mejorar el acceso
a protección judicial, remover los obstáculos
para el ejercicio de este derecho, o fortalecer el
funcionamiento de la autoridad de aplicación de
la ley de acceso. Croacia, en cambio, se abocó a
adecuar su legislación para compatibilizar las
regulaciones de datos personales con las de
acceso a información.
Los compromisos de desarrollo de capacidades
se centraron principalmente en la capacitación de
funcionarios públicos a nivel nacional, provincial
y municipal (por ejemplo en Macedonia, Perú
y Uruguay). En otros casos, se enfocaron en la
realización de estudios cualitativos y encuestas
(Brasil), desarrollar guías para estandarizar o
protocolizar la atención de los pedidos de acceso a
información (República Dominicana) o implementar
cursos de educación a distancia para funcionarios
(El Salvador).
En otros casos, los compromisos se enfocaron en
actividades de fortalecimiento institucional, como
la creación de nuevos órganos de aplicación para
mejorar el cumplimiento de las regulaciones de
acceso a información (Israel y Perú), o la definición
de nuevos escalafones y creación de nuevos cargos
para designar el personal responsable de dichas
oficinas (Estados Unidos).
Los planes de acción más ambiciosos incluyeron
compromisos tecnológicos. En su mayoría
consistieron en el uso de las oportunidades
que brinda Internet para mejorar el acceso a la
información para la ciudadanía. Por ejemplo, en
Georgia propusieron la creación de una base de
datos online unificada para todas las oficinas
del Estado para agilizar el acceso a información y
promover la publicación proactiva de información
según áreas temáticas. Vale aclarar que la
publicación proactiva de información consiste
en poner a disposición del público diverso tipo de
datos sin necesidad de que estos sean solicitados.
Así, se publican los presupuestos de cada oficina,
organigramas, funciones, nómina de personal, etc.,
tomando el Estado la iniciativa en la diseminación
de información. Otros países se centraron en el uso
de TICs y de software para mejorar sus sistemas
de atención al público, como Canadá que diseñó un
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programa integral de atención en línea, o México
que puso en marcha un sistema de seguimiento a
las sanciones aplicadas a funcionarios y empleados
públicos por incumplimientos a la ley de acceso.
3.1.2. Aprendizajes en materia de
implementación de las reformas
El monitoreo del IRM es una valiosa fuente de
información para darle seguimiento a los progresos
en la implementación de los compromisos incluidos
en los planes de acción. Sus bases de datos contienen
información respecto a la calidad, complejidad,
efecto transformativo y nivel de implementación
de cada uno de los compromisos. En otras palabras,
el IRM permite dar seguimiento individual a la
puesta en marcha de cada compromiso incluido por
cada país en sus respectivos planes de acción.
Debe destacarse que en líneas generales los planes
de acción no fueron concebidos en el vacío sino
que se apoyaron en esfuerzos preexistentes o a
políticas que ya estaban siendo implementadas
por los gobiernos. En tal sentido, el 54% de
los compromisos consistieron en acciones que
construyeron sobre esfuerzos previos, y solo el
46% de los mismos fueron nuevos o no había
precedentes al respecto 6. Esto evidencia que si
bien la AGA constituye un valioso apoyo para que
los países se comprometan a reformas innovadoras
de gobierno abierto, también es cierto que los
países en su mayoría ya cuentan con capacidades
nacionales en la materia y que existen procesos de
reforma en curso.
A primera vista, los datos indican que los países han
experimentado dificultades para implementar los
compromisos dentro de los plazos previstos. Sobre
65 compromisos, 52% tuvieron demoras, 42% se
ejecutaron normalmente y solo 6% se adelantaron
a los plazos fijados. Además, si se analizan los
compromisos de manera individual, aquellos que se
enfocaron en reformas legales fueron los que más
demoras registraron. Esta tendencia no resulta
una sorpresa si se considera que todo proceso de
reforma legal implica la existencia de voluntad
política y apoyo legislativo de distintos partidos. En
tal sentido, resulta predecible encontrar mayores
índices de demora en este tipo de reformas ya que
por naturaleza son políticamente complejas. En la
mayoría de los países, la aprobación de reformas
legislativas que promueven temáticas innovadoras
como el acceso a la información pública es un
6 Percentages calculated out of commitments with data available in
this area: 23 new; 27 existing; 15 N/A.
desafío complejo que depende en gran medida de
la dinámica de los procesos políticos de cada país.
Por otra parte, el hecho que reformas orientadas
al desarrollo de capacidades sean por lo general
implementadas en los plazos fijados se relaciona
con la baja complejidad de las mismas. Actividades
tales como los programas de educación a distancia,
la capacitación de funcionarios o el diseño de
manuales y guías para funcionarios públicos no
revisten mayores desafíos.
Los datos del IRM también permiten realizar
un análisis del potencial transformativo de las
reformas propuestas. Esto es, evaluar la capacidad
potencial de realizar un cambio en las políticas. Debe
destacarse que se espera que los países integrantes
del AGA hagan compromisos ambiciosos e
innovadores que expandan las prácticas del
gobierno más allá de los usos normales. A tal fin, los
investigadores del IRM juzgan en sus evaluaciones
cuán transformativo puede ser cada compromiso en
su respectiva área de políticas públicas. El criterio
utilizado para clasificar los efectos potenciales de
las acciones se divide en cuatro posibles categorías:
a.Ninguno: Mantiene el estatus quo.
b.Menor: un cambio incremental pero positivo en el
área relevante de políticas públicas.
c.Moderado: un avance mayor en el área relevante
de políticas públicas pero aun limitado en escala.
d.Transformativo: una reforma que puede
potencialmente transformar la forma en que
normalmente se venía conduciendo un área
relevante de las políticas públicas.
Los datos provistos por el IRM sugieren que los
países del AGA en gran medida han cumplido
en comprometerse a implementar cambios
importantes. La evidencia indica que el 65%
de los compromisos han sido calificados como
“transformativos” o “moderados”.
Gráfico 2 – Potencial efecto transformativo de los compromisos
de acceso a información en los planes de acción
Fuente: autor en base a datos del IRM
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Los datos del IRM también permiten evaluar el nivel
de implementación. Luego de un año de entrados
en vigor los planes de acción, el 51% de los compromisos fueron implementados íntegramente o bien
estaban cercanos serlo (29% y 22% respectivamente). En el 28% de los casos se habían realizado solo
avances limitados y en el 14% la implementación
aún no había comenzado. Por último, en el 7% de
los casos se detectó que los compromisos habían
sido tanto retirados del plan de acción o habían sido
formulados de manera tan vaga no que no podían
ser evaluados (1%).
compromisos, con la novedad de que se sumaron
nuevos países como Serbia, Holanda, Hungría
e Irlanda. A pesar de que en América Latina se
sumaron Argentina, Costa Rica, Guatemala y
Paraguay, la región aun así tiene menos países
participantes que Europa y Asia Central (10 versus
13). La evolución más notoria, sin embargo, tuvo
lugar en África, ya que en la segunda ronda de
planes de acción pasó de un país a cinco (Ghana,
Liberia, Sierra Leona, Tanzania y Túnez) y a un total
de 6 compromisos. Por su parte, Asia Pacífico tuvo
una evolución mínima, sumando tres países y tres
Tabla 2 Niveles de implementación de las reformas de acceso a
información versus el total de las reformas del AGA
Completo
Sustantivo
Limitado Sin comenzar
Retirado
Poco claro
Acceso a información
29%
22%
28%
14%
6 %
1%
-
Resto de los compromisos
27%
20%
31%
13%
2%
3%
4%
N/A
Fuente: autor sobre datos de IRM
Debe destacarse que la evaluación de los datos
agregados del IRM (1.037 compromisos) de los
primeros planes de acción (2011-2013) evidencia
que las reformas de acceso a información ostentan
niveles similares de implementación que los
restantes compromisos. Este hallazgo sugiere que
al momento de la implementación las reformas
de acceso a información no son particularmente
problemáticas y que suelen ser tan importantes
como otras reformas. En otras palabras, a pesar de
que la agenda del AGA cubre una amplia variedad
de temas tales como datos abiertos y gobierno
electrónico, la evidencia sugiere que el acceso a
información resulta igualmente prioritario para los
gobiernos que otras áreas del gobierno abierto.
3.2. Compromisos en los planes
de acción 2013-2016
La segunda ronda de planes nacionales abarca
un período de cuatro años, incluyendo los bienios
2013-2014 y 2015-2016. De los 51 países con
planes de acción incluidos en este período, hubo
33 que desarrollaron un total de 68 compromisos
vinculados con el acceso a la información. Una vez
más, Europa y Asia Central aparece como la región
líder en la materia, con un total de 13 países y 28
compromisos, seguida por América del Norte con
solo dos países y dos compromisos.
Gráfico 3: Planes de acción 2013-2016: Países
y compromisos por región
Fuente: Autor
Debe destacarse que en la segunda ronda de planes
de acción una vez más incluye propuestas de
reformas legales en diversos países. Esto se explica
por la incorporación de países que anteriormente
no habían participado de la AGA, como Costa Rica
y Ghana. En dichos casos, los esfuerzos apuntaron
a aprobar nuevos marcos legales. Por otra parte,
algunas de las reformas legales propuestas son en
realidad parte de la sintonía fina de las reformas.
Por ejemplo, Bulgaria y Croacia se comprometieron
a actualizar sus leyes de datos personales, y esta
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última además propuso enmendar su ley de acceso
a información para reconocer y regular los derechos
para la reutilización de información obrante en
archivos públicos. Filipinas, por su parte, se propuso
sancionar una ley de acceso a información y brindar
protección a los denunciantes de hechos de corrupción
(whistleblowers), mientras que Argentina anunció
reformas legales tendientes a mejorar el acceso
a la información judicial. Guatemala, en cambio,
se propuso diseñar y aprobar dos leyes claves:
una sobre datos personales y otra sobre archivos
públicos. A su vez, Túnez se enfocó en revisar el
marco legal existente sobre datos personales para
asegurar que sea respetuoso y armónico con los
estándares en materia de acceso a información.
Estos casos muestran que las reformas no solo
se enfocan en aspectos específicos del acceso a
información sino también en la puesta en vigencia
de un marco legal más amplio a efectos de garantizar
que los ciudadanos ejerzan su derecho de acceso
a información pública y que a su vez se protejan
adecuadamente otros derechos. Esto incluye la
regulación de la protección de datos personales y del
funcionamiento y gestión de los archivos públicos.
En conclusión, desde 2011 un total de 42 países de
distintas regiones del mundo se han comprometido
a implementar más de 120 reformas y acciones.
Además, los datos del IRM muestran que la cantidad
de compromisos de acceso a información se ha
mantenido constante entre la primera y segunda
ronda de planes de acción (65 y 68 compromisos,
respectivamente). Los datos también indican un
AGA. Solo en la primera ronda de planes de acción
se incluyeron un total de 104 compromisos, 65 de
los cuales corresponden a Europa y Asia Central, 23
a América Latina, 13 a Asia Pacífico y 4 a África.
En un gran número de casos, los compromisos
se relacionan con generar mayores espacios
de participación ciudadana en la formulación
de políticas públicas (Eslovaquia). Algunos
se enfocaron en promover participación de la
sociedad en la toma de decisiones vinculadas con
nuevas políticas (Italia). En otros, las iniciativas
se orientaban a la participación es debates
sectoriales de alta relevancia para los países, sea
por razones coyunturales o estratégicas. Ucrania,
por ejemplo, incluyó el diseño de programas
regionales para prevenir y combatir la corrupción
mediante mayor participación ciudadana en
dichas temáticas. Los países de Europa del Este,
por ejemplo, algunos embarcados en ambiciosos
procesos de privatizaciones, generaron espacios
para la participación de ONGs en el Consejo para
las Privatizaciones (Montenegro) o para promover
mayores debates acerca de los balances y resultados
financieros de algunas compañías (Croacia).
En España se propusieron actualizar los consejos
locales de seguridad como medio de canalización
de las relaciones entre las fuerzas de seguridad y la
sociedad, enfocándose así en un tema candente en
varias regiones del planeta: la seguridad ciudadana.
Guatemala, por su parte, se enfocó en mejorar las
regulaciones para generar mayor participación en
Tabla 3 – Compromisos totales por región (2011-2016)
2011-2016
Am. Latina
Am. Norte
Eur. y Asia C. Asia Pacífico Africa Total
Total Países
13
2
17
3
7
42
Total Compromisos
62
7
51
4
9
133
Fuente: autor sobre datos de IRM.
fuerte liderazgo de América Latina, con un total de
62 compromisos, lo cual representa casi la mitad de
todos los compromisos asumidos a nivel global entre
2011 y 2016. Luego aparece Europa y Asia Central, con
un total de 51 compromisos, África en tercer lugar
con 9, América del Norte con 7 y Asia Pacífico con 4.
4. Participación Ciudadana
Los compromisos en materia de participación
ciudadana también han tenido una incidencia
destacada dentro de los planes de acción de la
las contrataciones y compras públicas. Honduras,
en cambio, se propuso fomentar la educación fiscal
mediante mecanismos de consulta ciudadana
a través del portal electrónico de la Secretaría
de Finanzas. Letonia por su parte se propuso
mejorar la calidad de la participación ciudadana a
través de diversas medidas, tales como diseñar
un modelo de involucramiento público para una
toma de decisiones más coordinada, integrada
y de calidad en todos los niveles del gobierno.
Asimismo, se propusieron evaluar los modelos y
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experiencias de colaboración entre los ministerios
y las organizaciones de la sociedad civil para luego
formular recomendaciones para mejorar la relación
con el tercer sector.
América Latina en general se caracterizó por su
énfasis en el diseño o actualización de los marcos
legales para promover y garantizar la participación
ciudadana. Por ejemplo, Colombia se enfocó
en la consolidación de la política nacional sobre
mecanismos de participación ciudadana a fin de
buscar generar acciones dirigidas al fortalecimiento
de capacidades de los funcionarios, autoridades
públicas y ciudadanos, y la implementación de
espacios efectivos de participación. Dentro de
dichas acciones se elaborará una metodología
unificada de rendición de cuentas para todas las
entidades del Gobierno Nacional y de los gobiernos
territoriales. En Chile se comprometieron a
impulsar la participación de toda la comunidad en
los procesos de elaboración e implementación de
políticas públicas, lo cual implica que el gobierno
trabaje d manera conjunta con la sociedad civil en el
ciclo de las políticas públicas, esto es, en la definición
del problema público a solucionar, la elaboración del
diagnóstico, diseño, implementación y evaluación.
Asimismo, se promoverá el desarrollo de instancias
participativas de diálogo entre autoridades de
Gobierno y representantes de la sociedad civil
tal como lo establecen las respectivas normas
de participación ciudadana en el marco de la Ley
20.500. Asimismo, se enfocaron en el desarrollo de
un proyecto de ley sobre plebiscitos comunales para
el fortalecimiento de la participación ciudadana en
las políticas públicas a nivel local.
En la misma línea, en Perú se enfocaron en fortalecer
los espacios de participación, concertación y
fiscalización y los mecanismos de rendición de
cuentas en todos los niveles de gobierno. En tal
sentido, propusieron darle especial atención a los
espacios en donde puedan participar poblaciones
vulnerables, grupos indígenas y comunidades
campesinas y, en general, reconocer la diversidad
de contextos socioculturales.
Con frecuencia los compromisos incluían el diseño
y aprobación de los marcos legales necesarios para
asegurar la participación y consulta de la sociedad
civil en la toma de decisiones gubernamentales
(Montenegro, Macedonia, Letonia, Azerbaiján).
En Macedonia, por ejemplo, los esfuerzos no se
limitaron al marco normativo sino que incluyeron el
desarrollo de un portal para aprovechar las ventajas
de la tecnología para asegurar mayores niveles
de participación (www.e-demokratija.gov.mk).
Algo similar fue propuesto por Filipinas y Corea de
Sur, que fomentaron la creación de portales para
interactuar de manera más efectiva con grupos
de la sociedad civil y el ciudadano en particular.
Uruguay, por su parte, desarrolló una iniciativa que
promueve que los organismos de la Administración
Central cuenten con estándares y modelos de
participación e interacción ciudadana a través de
canales electrónicos. El organismo responsable es
AGESIC. Las metas fueron (i) definir un modelo de
participación ciudadana y (ii) crear una Plataforma
de Participación Ciudadana electrónica. Además,
incluyeron el desarrollo y promoción de políticas
que guíen la implementación de instancias de
participación ciudadana.
En algunos casos, los compromisos se orientaron
a adquirir mayor información sobre la relación
entre los ciudadanos y el Estado. En Noruega, por
ejemplo, se realizaron encuestas de satisfacción a
los usuarios de servicios públicos para canalizar la
percepción de los ciudadanos respecto a los servicios
que brinda el Estado. En Filipinas promovieron el uso
de las herramientas de auditoría social para obtener
datos de usuarios que interactúan con el Estado a
nivel local. Corea del Sur diseñó una plataforma
denominada E-People a efectos de ampliar las
oportunidades para el involucramiento cívico en el
proceso de toma de decisiones. En El Salvador, por
su parte, se orientaron a poner en funcionamiento
un sistema público-privado que ofrezca asistencia
legal dentro de cada institución gubernamental a
los ciudadanos que deseen interponer una queja,
aviso o demanda por incumplimiento de labores
o servicio brindado por el Estado, cuya estructura
se creará en alianza con el sector privado, el sector
académico y la sociedad civil. En la misma línea, en
el Reino Unido se propusieron realizar de manera
online todos los procesos de consulta pública para
de esa forma facilitar el diálogo bilateral entre
gobierno y ciudadanos.
En Rumania, por su parte, se previeron diversas
actividades orientadas a lograr mayor participación
de la ciudadanía pero solo en los procesos
relacionados con la implementación de políticas de
datos abiertos. En tal sentido, la implementación
de reformas vinculadas con los datos abiertos y las
nuevas tecnologías fue un canal para la promoción
de participación de sectores específicos vinculados
con estos temas. Algo similar ocurrió en España
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donde se comprometieron a desarrollar proyectos
informáticos para permitir la interacción ciudadana
a través de redes sociales, medios telemáticos y
aplicaciones específicas de telefonía móvil. Brasil,
por su lado, se propuso realizar un encuentro
nacional para la promoción de las políticas de datos
abiertos.
Por otro lado, se verificó una tendencia para promover
–y en otros casos consolidar- algunas reformas
vinculadas con la transparencia presupuestaria. En
esa línea, se promovió mayores niveles de difusión
de información sobre el ciclo presupuestario,
fomentando el control y la rendición de cuentas.
Filipinas, por ejemplo, se comprometió a impulsar
reformas que den cuenta del uso de los fondos del
poder ejecutivo nacional. En Croacia se diseñó un
mecanismo participativo para diseñar y monitorear
los presupuestos a nivel nacional y municipal.
Israel, por su parte, emprendió cambios orientados
a mejorar el acceso a datos presupuestarios. La
tendencia es a migrar hacia portales en Internet
sobre la base de formatos de datos abiertos que
a su vez permitan algún nivel de discusión online
o de participación social. En Honduras, por su
parte, se comprometieron a realizar evaluaciones
de manera conjunta con organizaciones de la
sociedad civil a la gestión fiscal y de los servicios
públicos. Adicionalmente, apoyarán a los Consejos
de Desarrollo Regional en el monitoreo mensual de
los presupuestos de las regiones.
El continente africano no registra altos niveles de
membresía en la AGA. Solo dos países incluyeron
compromisos de participación ciudadana. En un
caso, se refería al uso de teléfonos móviles para
enviar comentarios al gobierno. La información
enviada vía teléfonos inteligentes recae en un portal,
desde donde el gobierno toma la información para
mejorar sus políticas. En Kenia, por su parte, se
propusieron recurrir a la participación ciudadana para
avanzar con reformas y debates en materia electoral,
abriendo canales en internet, vía teléfonos móviles y
audiencias públicas. Allí también intentaron mejorar
la transparencia, rendición de cuentas y participación
ciudadana en ciertos servicios públicos esenciales
como salud y educación. A tal fin, se creó un portal
de manera conjunta entre gobierno y sociedad civil
para recibir comentarios, sugerencias y quejas a
través de internet.
5. Reción de Cuentas
En materia de rendición de cuentas las iniciativas
más destacadas se vinculan a la temática
anticorrupción. En algunos casos apuntan a formular
políticas transparencia, en otros a fortalecer los
organismos responsables de las temáticas afines
o de las entidades superiores de fiscalización.
En algunos casos los esfuerzos incluyeron la
revisión de los marcos legales y la identificación
de mecanismos que propiciaran la participación
ciudadana a fin de reducir la corrupción.
5.1. Fortalecimiento Normativo y Diseño de
Estrategias
En Inglaterra, por su parte, se comprometieron a
fortalecer el rol y ampliar la membresía del Public
Sector Transparency Board, un organismo de alto
nivel presidido por el Ministro de la Oficina del
Gabinete. Asimismo, se propusieron replicar el
modelo del Public Sector Transparency Board a
otras agencias del estado que manejen información
valiosa. El objetivo es promover la transparencia y
asegurar que la información sensible sea publicada
y accesible al público.
En Armenia se enfocaron en fortalecer los
mecanismos de diálogo con la sociedad civil.
A efectos de estimular la cooperación efectiva
entre las agencias responsables del cumplimiento
de la ley y las ONGs dedicadas a la lucha contra
la corrupción, el gobierno propuso reunirse
regularmente con el tercer sector para discutir los
resultados del monitoreo e investigación sobre los
niveles de corrupción y de las medidas del gobierno
para combatir este flagelo. Además, este espacio
de discusión permitirá que el gobierno lleve a cabo
las correcciones necesarias en la implementación
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de sus esfuerzos anticorrupción. Todo esto se
gestionará a través de una Secretaría que asistirá
al Consejo para la Lucha contra la Corrupción.
Otros países se comprometieron a mejorar o
actualizar los marcos legales para la lucha contra la
corrupción. Colombia, por ejemplo, se propuso que
la Secretaría de Transparencia de la Presidencia
de la República lidere el desarrollo de la política
de lucha contra la corrupción, la cual se centrará
en la aplicación efectiva de las normas, la acción
preventiva, activa colaboración ciudadana y en la
promoción de la cultura de legalidad. Igualmente,
señalará la metodología y lineamientos para que
las entidades del orden nacional, departamental
y municipal elaboren anualmente una estrategia
de lucha contra la corrupción y de atención al
ciudadano. Esta estrategia contemplará el mapa de
riesgos de corrupción de cada entidad, las medidas
concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias
anti trámites y los mecanismos para mejorar la
atención al ciudadano.
De manera complementaria, Colombia se
comprometió también a implementar un
observatorio de lucha contra la corrupción en
coordinación con la Procuraduría General de
la Nación. Esta instancia permitirá analizar la
información del Estado en materia de prevención y
sanción, mejorar la gestión de la administración y
analizar las denuncias con el fin de tomar acciones
necesarias.
Algunos países, como República Dominicana
desarrollaron una extensa agenda de compromisos.
En este sentido, la AGA ha probado ser una canal
que estimula la innovación y el liderazgo de nuevas
iniciativas. Entre otras, República Dominicana se
comprometió a:
• Diseñar una iniciativa participativa anticorrupción
(IPAC). Prevé la elaboración, discusión, presentación
y socialización de propuesta de institucionalización
del IPAC para su aprobación y puesta en ejecución
a través de mesas de discusión especializadas por
áreas de la administración pública
• Rediseñar y fortalecer las Comisiones de Ética.
Aquí se propone dotar a la administración pública de
una normativa actualizada que permita que estos
organismos puedan operar correctamente. Al ser
modificada la forma en la que son conformadas, se
daría un carácter permanente y al mismo tiempo se
empoderaría al personal en el proceso de elección.
• Contribuir a la experiencia y el fortalecimiento
de la Cámara de Cuentas en el control social en la
República Dominicana, mediante el desarrollo de
un ejercicio piloto que involucre a organizaciones
civiles y comunitarias, así como a dependencias
gubernamentales. Esto implica contribuir a la
experiencia y el fortalecimiento de la Cámara
de Cuentas en el control social en la República
Dominicana, mediante el desarrollo de un
ejercicio piloto que involucre a organizaciones
civiles y comunitarias, así como a dependencias
gubernamentales.
• Implementación de un Sistema de Contraloría
Social a las Instituciones encargadas del Control
Externo del Estado. Con esta iniciativa se intenta
contribuir a la experiencia y al fortalecimiento de
la Cámara de Cuentas en el control social en la
República Dominicana, mediante el desarrollo de
un ejercicio piloto que involucre a organizaciones
civiles y comunitarias, así como una dependencia
gubernamental.
Por su parte, en El Salvador se propusieron
realizar un estudio y presentación pública de casos
emblemáticos de corrupción. También se enfocaron
en profesionalizar Unidades de Auditoría mediante
la formación de comités de auditoría profesionales
dentro de dichas unidades. Asimismo, se
concentraron en generar mayor conciencia en la
población sobre estos temas y sobre los derechos
que tienen los salvadoreños. A tal fin elaboraron un
Carta de Derechos del Ciudadano.
Otros países, como Estonia, aprovecharon los
planes de acción para diseñar una estrategia
anticorrupción. Esto presupone realizar un estudio
sobre el desempeño de distintas alternativas
para luchar contra la corrupción y posteriormente
elaborar un plan de acción con objetivos y acciones
que serán implementadas. Asimismo, a efectos de
mejorar la prevención de la corrupción, se revisará el
marco legal, introduciendo propuestas de mejoras
tendientes a clarificar las restricciones y deberes de
los funcionarios públicos, mejorar la eficiencia de los
sistemas de declaración de conflictos de intereses, y
potenciar los sistemas para el recupero de los activos
que fueron objeto de hechos de corrupción. Con
todo esto, se pretende además alivianar las cargas
administrativas, incrementar la transparencia en el
sector público y concientizar a la población acerca de
las iniciativas en materia anticorrupción.
En el mismo sentido, Italia se propuso mejorar el
marco regulatorio para enfrentar la corrupción en
el sector público. A tal fin, se diseñará legislación
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tendiente a la implementación obligatoria de los
planes anticorrupción por todas las agencias, esto
mediante la coordinación del Departamento de
Administración Pública, la designación de una
persona responsable de prevenir la corrupción,
y diseñar una red de actores a nivel territorial
(prefectos) como herramienta de soporte, para
proveer información a las autoridades locales,
y para actuar como intermediarios entre estas
últimas y la autoridad nacional anticorrupción.
Además, intentará mejorar las condiciones para
la competencia en el mercado y al mismo tiempo
reducir el gasto público.
Los esfuerzos de Jordania también se orientaron
en estas líneas. Por una parte, se propusieron
reformar la Ley Anticorrupción a efectos de
fortalecer la Comisión Anticorrupción, mejorando
sus capacidades para facilitar su trabajo cotidiano
y ampliando su cobertura en materia de posibles
actividades y situaciones en materia de corrupción.
Asimismo se comprometieron a mejorar la
publicidad de las investigaciones y labor de algunos
organismos de control. En tal sentido, se harán
públicos los informes de la Auditoría General y de la
Comisión Anticorrupción.
Montenegro coincidió con estos enfoques,
promoviendo el fortalecimiento de su sistema de
integridad. En tal sentido se propuso implementar
la Ley de Servidores y Funcionarios Públicos, que
entre otras cosas prevé el diseño de planes de
integridad. A su vez, fomenta que la Administración
para la Lucha contra la Corrupción se involucre
de manera regular en monitoreo de la adopción
e implementación de planes de transparencia y
anticorrupción, y promueve el fortalecimiento de la
capacidad de las autoridades para implementar los
planes de integridad previstos por ley.
Perú, por su parte, diseñó una serie de acciones
coordinadas para mejorar el desempeño del estado
en materia de integridad y transparencia. Entre
otras iniciativas, se comprometieron a:
(i) Aprobar el Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupción 2012-2016,
(ii) Fortalecer el Sistema Nacional de Atención de
Denuncias (SINAD) a cargo de la Contraloría General
de la República del Perú y difundir su aplicación
para promover la participación de la ciudadanía en
la detección de posibles actos de corrupción, y
(iii)Fortalecer la Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción (CAN) a fin de que pueda monitorear
en forma constante el cumplimiento de las políticas
de Estado en materia anticorrupción.
Honduras también concibió un enfoque integral en
materia anticorrupción. En tal sentido, su plan de
acción incluyó medidas tales como:
(i)Incrementar el acceso de los ciudadanos
a la información y gestión pública mediante
mecanismos más eficaces de seguimiento y
aplicación estricta de sanciones de acuerdo a lo
que estipula la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública. Asimismo, se buscará un
mayor compromiso por parte del Consejo Nacional
Anticorrupción como órgano de vigilancia orientado
a garantizar el cumplimiento de la Ley, y
(ii)Aprobar la Política Integral Anticorrupción de
Honduras con la participación de los sectores
sociales, económicos y políticos del país
Turquía en cambio se concentró en un enfoque
preventivo. En tal sentido, se enfocó en diseñar un
mapa de riesgos determinando las áreas de riesgo
más susceptibles para la corrupción y adoptar
medidas preventivas o disuasivas. Así, recogerán
información estadística basada en las notificaciones
enviadas por las unidades que reciben quejas
ciudadanas, tales como la Comisión de Inspección
del Primer Ministro, las unidades de inspección
de los ministerios, las oficinas de los Fiscales, la
Comisión de Ética de los Funcionarios Públicos, y
otras. Además de los informes preparados por las
unidades de inspección y auditoria, serán utilizados
los estudios e insumos de la Corte de Cuentas,
organismos internacionales, think tanks, y
organizaciones del sector privado y de la academia.
De esa forma, se espera que la evaluación científica
de los datos relevados facilitará la determinación
de las raíces de la corrupción, y posteriormente a la
adopción de medidas preventivas y disuasivas.
Algunos países no solo se enfocaron en el sector
público sino también al privado. México, por ejemplo,
se dedicó a la responsabilidad y rendición de cuentas
corporativos. En tal sentido, se comprometió a
publicar la estadística sobre investigaciones de
empresas mexicanas que operan en el extranjero
o extranjeras que operan en México en materia de
cohecho transnacional, detallando características
que, sin menoscabo de lo dispuesto por el secreto de
la investigación, permitan reconocer el desempeño
de las instituciones mexicanas en la materia.
5.2. Declaraciones Juradas de Bienes
Las
declaraciones
juradas
de
funcionarios
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públicos han sido una herramienta frecuente en
los planes de acción de los países. Si bien no son
medidas innovadoras ya que se viene discutiendo
y trabajando con este tema desde hace varias
décadas, muchos países aun registran ciertos
déficit en la materia.
Armenia, por ejemplo, se comprometió a hacer
públicas las declaraciones juradas de bienes
de funcionarios de alto nivel. En tal sentido,
el compromiso incluye que las mismas estén
fácilmente accesibles al público a través del
portal de Internet de la Comisión de Etica, que a
su vez es el organismo responsable de realizar un
control de la evolución de los contenidos de dichas
declaraciones. El mismo camino fue seguido por
República Dominicana que se comprometió a
la promulgación de la Ley de Declaración Jurada
de Patrimonio y Enriquecimiento Ilícito y del
Reglamento de la Ley de Declaración Jurada de
Patrimonio y Enriquecimiento Ilícito dictado por el
Poder Ejecutivo. De esa forma esperan potenciar
el impacto de las declaraciones juradas en la lucha
contra la corrupción y mejorar los estándares de
ética en la función pública.
Georgia avanzó por el mismo camino. Así, se
comprometió a que los servidores públicos se vean
obligados a presentar sus declaraciones financieras
en un portal (www.declaration.ge) para que estén
a disposición del público. Asimismo, el gobierno
se dispuso a mejorar el mecanismo existente para
el monitoreo del contenido de las declaraciones.
Letonia, en cambio, se decidió a atacar el problema
del enriquecimiento ilícito desde otra arista. El
gobierno propuso controlar el gasto mensual de los
funcionarios públicos y posteriormente cotejarlo
con sus ingresos.
Moldavia dispuso la creación de un sistema
automatizado de información para que los
funcionarios públicos llenen de manera online
los documentos pertinentes a sus declaraciones
juradas y a su vez modificó la normativa a efectos
de tornar obligatorio la presentación de dicha
información.
Chile, por su parte, asumió la tarea de sancionar
una Ley de Probidad en la Función Pública. Así, el
Gobierno presentó en el Congreso Nacional el 3 de
mayo del 2011 un proyecto de ley orientado a regular
el ejercicio de la función pública desde la perspectiva
del cumplimiento del principio de probidad, cuya
intención es, precisamente, potenciar la regulación
de las declaraciones ya existentes en la legislación,
al tiempo que recoge en un solo cuerpo normativo
toda la regulación vigente sobre declaración de
intereses y patrimonio, la actualiza, y establece
nuevas obligaciones para las autoridades y
funcionarios a los que ésta se les aplica.
A su vez, el gobierno chileno dispuso que 205
autoridades públicas publiquen sus declaraciones
de patrimonio e intereses. El objetivo es aumentar
esta cifra en 207 autoridades más que corresponden
a los Secretarios Regionales Ministeriales. El
gobierno también se comprometió a la elaboración
de un nuevo formulario de declaración de patrimonio
e intereses con el objetivo de perfeccionar esta
buena práctica por parte de las autoridades de
Gobierno. Corea del Sur también se concentró en el
fortalecimiento de la obligación de los funcionarios
públicos de presentar sus declaraciones e impuso
restricciones para el acceso a empleos una vez
que se deja la función pública. Asimismo, puso en
marcha un mecanismo para monitorear que dichas
restricciones sean cumplidas. Tanzania fue otro
de los países que optó por la optimización de las
normas que obligan a los funcionarios a presentar
declaraciones juradas de patrimonio.
Azerbaiján, en cambio, se enfocó en hacer públicos
los ingresos y ganancias provenientes de las
industrias extractivas.
Por último, Ucrania fue otro de los países que
incluyó en sus planes de acción medidas concretas
en materia de declaraciones juradas. En tal sentido,
se propuso implementar un sistema de control de
las declaraciones, de los gastos e ingresos de los
funcionarios y sobre los conflictos de intereses.
Asimismo, se propuso modificar la Ley de
Fundamentos para la Prevención y Combate de la
Corrupción a efectos de asegurar que se publique
en formato abierto toda la información relacionad
con las propiedades de altos funcionarios públicos,
y que todo requerimiento de información por parte
del público sea satisfecho.
5.3. Protección a Denunciantes
Algunos países incluyeron en sus planes de
acción la incorporación de mecanismos y normas
para estimular y proteger a aquellas personas
que cuentan con información sobre hechos de
corrupción. En Estados Unidos, por ejemplo, se
propusieron enmendar el marco normativo actual
en la materia para evitar algunas lagunas en la
legislación, proveer protección a empleados de
la comunidad de servicios de inteligencia, y crear
programas pilotos para explorar la realización de
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
reformas estructurales al sistema de remedios.
Si bien estas reformas son más efectivas si se las
implementa por ley del Congreso, el gobierno de
EEUU está dispuesto a hacerlo por decreto en caso
que no haya avances en el poder legislativo.
En Montenegro, por ejemplo, se realizarán campañas
de educación para los funcionarios públicos y para la
comunidad en general para alentar a que los hechos
de corrupción sean denunciados y reportados a las
autoridades correspondientes. Entre otras cosas,
se propusieron informar sobre los programas de
protección a testigos, de protección a informantes,
y las garantías de anonimidad de las denuncias.
Por último, Eslovaquia se comprometió a diseñar
una ley que proteja a los denunciantes de hechos
de corrupción en el sector público.
6. Tecnología e Información
Los compromisos relacionados con el uso de la
tecnología son los más extendidos dentro de
los planes de acción. Sin dudas, constituyen el
principal eje transversal a todas los planes de
gobierno abierto, sin distinción de regiones. Esto
presenta un desafío para su análisis, tanto por su
elevada cantidad como por su diversidad y riqueza,
pero también por su estrecha relación con otros
compromisos, como los de participación ciudadana.
En este contexto, a continuación se realizará
un análisis de los mismos agrupados según los
principales ejes de acción, tratando de brindar un
panorama general de los principales desarrollos en
la materia.
6.1. Datos Abiertos
Uno de principales ejes de trabajo consiste en las
reformas relacionadas con la implementación de
políticas, experiencias e iniciativas en materia de
datos abiertos. El fenómeno de los datos abiertos
(open data) se ha posicionado como una de las
principales áreas de interés para los gobiernos
con intenciones de mejorar la transparencia, la
relación con la comunidad y elevar los estándares
de tecnología dentro de sus respectivas
administraciones. En este campo, el gobierno de
los Estados Unidos ha sido uno de los pioneros a
través de su portal Data.gov, un sitio que contiene
bases de datos de todos los ámbitos y niveles del
gobierno de los Estados Unidos. En la actualidad,
el sitio cuenta con 158,057 bases de datos
relacionadas con todos los aspectos del gobierno,
desde agricultura e información climática a
producción industrial e información sobre ciencia y
tecnología. De esa forma, es uno de los repositorios
de información pública más grande del planeta.
Sin embargo, esta experiencia continúa creciendo
y mejorando. El gobierno de Estados Unidos ha
desarrollado una iniciativa conjunta con el gobierno
de la India denominada “Data.gov-in-a-Box,” una
versión código abierto (‘open source’ 7) versión
del sitio Data.gov y de su par indio India.gov.in.
El objetivo es promover que otros países pongan
en marcha iniciativas similares. Al compartir
el código fuente, cualquier país puede emular
esta iniciativa y así promover transparencia,
mejorar la participación ciudadana y alentar a los
desarrolladores de software a que contribuyan a
mejorar estas iniciativas.
En la misma línea, países con características
totalmente distintas en términos económicos,
sociales y políticos se han embarcado en iniciativas
enfocadas en los datos abiertos. Albania, por
ejemplo, se ha comprometido a desarrollar un portal
del gobierno en formato de datos abiertos. Este
portal incluirá, en su primera etapa, información
del Ministerio de Finanzas y del Departamento
del Tesoro sobre las transacciones y gastos diarios
de todas las dependencias estatales. La misma
práctica será implementada por el servicio postal
y la autoridad nacional de las comunicaciones.
Por su parte, el Instituto Nacional de Estadísticas
albano migrará sus bases de datos a un formato
abierto como uno de sus pilares estratégicos para
el mediano y largo plazo.
La tendencia de iniciativas de datos abiertos
se registra en países de todos los continentes.
En Moldova, por ejemplo, el gobierno se ha
comprometido a que cada agencia del estado
participe en la elaboración de un catálogo público
de datos gubernamentales, indicado los tipo de
datos crudos y primarios con que cuentan, los
cuales serán publicados en el sitio date.gov.md.
En Canadá, por su parte, se ha registrado una
fuerte demanda social por mayor transparencia y
mayor uso de datos abiertos. Sobre la base de una
experiencia piloto de 2011, se implementará una
plataforma de última generación para la recolección
y diseminación de datos abiertos. En menos de un
año, pasaron de tener 800 bases de datos a un total
de 11.000, que posteriormente al ser agregados los
7 Código abierto es la expresión con la que se conoce al software
distribuido y desarrollado libremente. Se focaliza en los beneficios
prácticos que en cuestiones éticas o de libertad que tanto se destacan
en el software libre.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
datasets con información geoespacial llegó a un
total de 272.000 bases de datos.
En Canadá han emprendido una innovadora
experiencia en un tema poco explorado en América
Latina: la reutilización de información publicada por
el gobierno. A tal fin, se enfocaron en desarrollar
un sistema de licencias universales con el objetivo
de reducir las restricciones para la reutilización
de la información generada y publicada por
el gobierno, alineándose así con las mejores
prácticas y estándares internacionales. Iniciativas
de esta naturaleza han sido emprendidas no
solo por gobiernos sino también por organismos
supranacionales como la Unión Europea 8.
Los ejemplos analizados precedentemente indican
que la tendencia global consiste en desarrollar
portales de Internet donde los gobiernos publiquen
la mayor cantidad posible de información (bases
de datos o “datasets”) en formato abierto. Estas
reformas no requieren grandes inversiones
ni presentan desafíos complejos en materia
tecnológica pero ciertamente implican el desarrollo
de una estrategia de reconversión en términos del
formato en que se genera y almacena la información
gubernamental y un cambio de paradigma cultural
dentro de la administración pública.
6.2.Gobierno Electrónico
El Gobierno Electrónico es la aplicación de las
tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) al funcionamiento del sector público,
con el objetivo de incrementar la eficiencia, la
transparencia y la participación ciudadana. Esta
temática afecta de manera transversal a todas las
áreas de la administración pública. En tal sentido,
la cantidad y variedad de iniciativas en el marco de
los planes nacionales de la AGA son muy elevadas.
Cada país ha determinado sus propios desafíos y
oportunidades en la materia, lo cual ha llevado a
generar un universo muy innovador de reformas.
En Colombia, por ejemplo, el Programa Gobierno en
Línea junto con los órganos de control (Procuraduría
General de la Nación, Contraloría General de la
República y la Auditoría General de la República),
se propuso buscar la unificación de los sistemas de
información de control fiscal (tanto a nivel nacional
como territorial) con el fin de generar mejores
espacios de participación electrónica de la sociedad
civil, en torno al control disciplinario y fiscal del
8 Ver por ejemplo http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/europeanlegislation-reuse-public-sector-information
país. Se tendrán en cuenta mejores prácticas
internacionales, nacionales y territoriales en la
definición del modelo unificado de control fiscal.
Albania, por su parte, ha impulsado un proyecto de
gobierno electrónico para la formulación de leyes
y otras normas dentro del estado. Denominado
E-Leyes (“E-Acts”), la iniciativa apunta a apoyar
el proceso de preparación y aprobación de actos
legales (leyes, decisiones del Consejo de Ministros,
etc.), ofreciendo un proceso de colaboración entre
los ministerios involucrados en la sanción de una
norma y requiriendo opiniones o sugerencias a otras
dependencias a través de un sistema electrónico.
Las iniciativas de gobierno electrónico no solo se
limitan al poder ejecutivo sino que incluyen a todos
los ámbitos del Estado. En España, por ejemplo,
el gobierno creará una agencia específicamente
dedicada al intercambio de información entre las
administraciones competentes en materia de
justicia que facilite su interoperabilidad a través de
un sistema informático que permita el conocimiento
inmediato en red de los datos judiciales y de los que
constan en los registros públicos relacionados con
la Administración de Justicia. Esta agencia tendrá
como objetivo colaborar con la nueva Agencia
Europea de gestión de los sistemas de información
en materia de libertad, seguridad y justicia y el
mantenimiento de la seguridad de la información
judicial.
España también se propuso incorporar mecanismos
de gobierno electrónico en el sector salud. En tal
sentido, en diciembre de 2012 se puso en marcha
la primera fase de la plataforma tecnológica que
garantizará la interoperabilidad de la Historia Clínica
Digital. El objetivo es que los pacientes puedan
ser atendidos con la misma facilidad y rapidez,
independientemente del lugar de España donde
puedan requerir asistencia sanitaria, y eliminando
trabas burocráticas a la vez que se dota de una
mayor seguridad y rapidez a la atención que reciban
los pacientes.
En algunos países se desarrollaron fondos especiales
para la promoción del gobierno electrónico sobre
la base de las demandas sociales. En Uruguay,
por ejemplo, se puso en marcha una iniciativa
denominada “e-fondos ciudadanos”, un mecanismo
de ayuda técnica y financiera dirigida a organismos
de la Administración Central para el desarrollo de
soluciones de gobierno electrónico. Estas soluciones
buscan innovar en la relación entre ciudadanos
y la administración pública, aprovechando el uso
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
de la tecnología. Los organismos responsables
son la Oficina de Planeamiento y Presupuesto,
el Ministerio de Economía y Finanzas, la AGESIC
y otros. En 2012 por primera vez los ciudadanos
pudieron participar proponiendo trámites y
servicios que quieran que estén en línea y las tres
mejores propuestas serán desarrolladas. En la
misma línea, Mexico se comprometió a habilitar
herramientas y eventos para crear comunidades
de programadores, desarrolladores y gente de la
sociedad civil para fomentar innovación9 .
Por otra parte, se han registrado también iniciativas
enfocadas a mejorar la comunicación entre los
gobiernos y los ciudadanos. Moldavia, por ejemplo,
ha lanzado una estrategia para la armonización de
las relaciones públicas y de las comunicaciones de
la administración central mediante el desarrollo
de guías para el uso de redes sociales en el sector
público. De esa forma, intentan capitalizar las
ventajas de las redes sociales para potenciar la
comunicación entre gobierno y sociedad, y también
adecuarse a las nuevas modalidades utilizadas por
los ciudadanos para informarse.
6.3. Compras Públicas
Las reformas vinculadas con los sistemas
electrónicos de compras públicas (o E-procurement)
han sido objeto frecuente de reformas. Esto se
debe tanto a las oportunidades en material de
oferta tecnológica como a las oportunidades para
reducir los costos de las adquisiciones mediante la
universalización de la información. Cabe destacar
que los sistemas de compras públicas son uno
de los nichos más frecuentes e importantes de
corrupción. Por tal motivo, este tipo de iniciativas
han recibido atención y financiamiento, siendo un
aspecto prioritario de los programas de reforma del
sector público y transparencia.
En Armenia, por ejemplo, el gobierno se embarcó
en el mejoramiento de los sistemas de compras
públicas mediante un sistema de reporte para que
las agencias estatales publiquen información sobre
sus compras. Además, este sistema apuntar a
reducir los conflictos de interés y realizar un mejor
control del cumplimiento de las reglas de compras
públicas. En ese contexto, en 2013 se pusieron
en marcha dos portales para compras públicas
que aspiran a integrar todas las contrataciones
realizadas por el estado armenio10 .
9 Ver: http://techcampglobal.org/ y http://datavizchallenge.org/
10 Ver www.gnumner.am y www.armeps.am
En Croacia, por su parte, crearon un portal para
mejorar el acceso a información sobre compras y
adquisiciones (www.javnanabava.hr). El mismo
contiene información actualizada y consolidada
sobre contrataciones y acuerdos con proveedores
de insumos o de servicios. En la misma línea, en
Georgia se puso en marcha una plataforma para
las compras y contrataciones del estado (www.
procurement.gov.ge). El nuevo sistema, que tiene
como objetivo reducir drásticamente la altísima
incidencia de prácticas corruptas, permite que
todas las compras puedan ser realizadas a través de
Internet y que cualquier interesado pueda seguir de
manera integral todo el proceso de contrataciones.
A su vez, se puso en marcha un consejo asesor
integrado por funcionarios y representantes de
la sociedad civil para resolver cualquier disputa
que pudiera surgir. El resultado fue altamente
satisfactorio y en su primer año logró reducir en
un 14% el presupuesto para compras públicas.
También se puso en marcha un portal para los
remates a cargo del estado, igualmente basado en
los principios de transparencia total, accesibilidad
e igualdad de oportunidades para todos los
competidores (www.eauction.ge).
En su plan de acción Albania se comprometió a
lanzar un portal para efectuar de manera online
todas las compras públicas menores a 3.000 euros.
Esta iniciativa permite que los proveedores realicen
sus ofertas de manera electrónica de manera segura
y eficiente, eliminando el papeleo que se requería
anteriormente. Esto viene a complementar una
iniciativa lanzada en 2009 para todas las compras
superiores a ese monto. De esa forma, todas las
compras del gobierno de Albania han migrado a
la plataforma electrónica. Según estimaciones
gubernamentales, el nuevo sistema ha generado
un ahora del 20%.
En la misma línea, Turquía propuso poner en
marcha un portal para compras públicas. Su
aplicación será gradual y comenzará a utilizarse
para las adquisiciones de servicios médicos.
Todo el proceso será electrónico, desde el envío
de oferta por parte de los proveedores hasta el
sistema de evaluación de las propuestas y la
posterior adjudicación. Indonesia, por su parte, se
comprometió a avanzar con un sistema de compras
públicas electrónicas en 56 agencias estatales,
y Rumania propuso el diseño de un sistema de
e-procurement accesible a todos los proveedores
y a todas las agencias del Estado, que permita
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
realizar un seguimiento de todas las adquisiciones,
estandarizar todos los procesos de compras, y la
posibilidad de cualquier entidad o agencia estatal
de auditar una compra o adquisición en particular.
Por último, Indonesia también implementó un
sistema de compras públicas pero con un módulo
que permita a las organizaciones de la sociedad civil
monitorear toda la actividad realizada a través del
portal. El sistema permite la realización de todos
los pasos de manera electrónica, incluyendo el
pago de aranceles, el registro de proveedores, y la
publicación de oportunidades y convocatorias por
parte de las agencias del estado.
Filipinas, por su parte, se propuso profundizar sus
sistemas de compras electrónicas denominado
PhilGEPS (the Philippine Government Electronic
Procurement System). En un plazo de 360 días
se comprometieron a desarrollar un módulo que
permita enviar los documentos de las ofertas de
manera electrónica, otro para permitir el monitoreo
de la sociedad civil de las ofertas y resultados, un
sistema electrónico para el pagos de los aranceles,
un registro ampliado de proveedores del Estado,
y un módulo para que cada agencia publico sus
planes anuales de compras. También en sintonía
con promover la participación ciudadana, Filipinas
se comprometió a Filipinas diseñar una hoja de ruta
junto a la sociedad civil para desarrollar un portal
único del gobierno para proporcionar información
a la ciudadanía y que sea compatible con los
estándares básicos de datos abiertos.
6.4. Portales y Sistemas de Información
La emergencia de nuevas tecnologías, sumada
a la sostenida expansión del uso de Internet por
parte de los gobiernos, ha llevado a la exploración
de canales y herramientas basadas en el desarrollo
de software y sistemas de información para dar
soluciones a problemas o necesidades de los
gobiernos y al mismo tiempo mejorar los estándares
de transparencia y los mecanismos para acercarse
a la comunidad. Estas herramientas también han
sido concebidas como instrumentos para mejorar la
gestión de la propia administración del estado, es
decir potenciar y eficientizar los procesos internos
de la administración pública.
Filipinas, por ejemplo, se propuso mejorar la gestión
de los pagos al personal de la administración pública
centralizada. En el plazo de 360 días pondrán en
marcha un Sistema de Información de Recursos
Humanos Gubernamentales que permita realizar
todos los pagos a los empleados del gobierno de
manera centralizada, celera y efectiva. En materia
de administración de fondos, Eslovaquia diseñó un
portal para hacer más eficiente y transparente la
administración de fondos que recibe de cooperación
internacional y vía Unión Europea. Dada la elevada
cantidad de recursos financieros adquiridos a través
de programas de subsidios externos, el gobierno
se propuso transparentar su gestión y destino. De
esa forma, los ciudadanos y demás instituciones
puedan hacer un monitoreo de las ayudas de la
Unión Europea y de países como Suiza y Noruega.
El uso de plataformas y sistemas de información
también se aplica para solucionar problemas
sectoriales específicos. Por ejemplo, Indonesia, un
país con extensos recursos naturales que enfrenta
serios desafíos medioambientales, se propuso
desarrollar un portal con un mapa interactivo que le
permita mejorar la gestión de los recursos forestales.
A través de esta iniciativa se digitalizará toda la
información y los datos relacionados con las masas
forestales primarias y secundarias, aumentando la
transparencia pero también con miras a potenciar
la eficiencia de la gestión y minimizar riesgos
ambientales. En el mismo sentido, Sudáfrica se
comprometió a desarrollar un portal de acceso
público con información sobre la gestión de los
recursos ambientales. Esto evidencia la creciente
importancia estratégica del tema ambiental para
los gobiernos de distintos continentes.
México, por su parte, se orientó a desarrollar un
portal relacionado con los principales servicios
públicos bajo responsabilidad del gobierno federal
y a la vez los más utilizados por la gente. Bajo un
formato prestablecido y homogéneo, todas las
agencias de la Administración Pública Federal
deberán poner a disposición la misma información:
nombre del servicio público, población beneficiaria,
política o programa en el que se enmarca,
trámites para obtener el servicio, costo, tiempo de
respuesta, mecanismos de participación ciudadana
y sus resultados, sistema de quejas, sugerencias y
sus resultados, presupuesto asignado y ejercido e
indicadores de calidad.
Siguiendo con las propuestas de México, ha
incluido en sus planes de acción diversas iniciativas
que merecen ser mencionadas. En tal sentido se
propuso:
• Fomentar la innovación mediante la puesta
en marcha de una plataforma web donde cada
dependencia de gobierno ponga los retos a los que
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
enfrenta, proporcione datos e incluso un premio,
y permita recibir propuestas de los ciudadanos,
universidades y comunidades. Por ejemplo, que la
Secretaría de Educación Pública lance un reto para
hacer que los niños sepan cuántas calorías comen
en la escuela, ponga a disposición las bases de
datos y se creen aplicaciones11 .
• Crear el catálogo nacional de programas sociales,
mediante un sistema de información pública a
partir de los esfuerzos que se realicen por parte de
la sociedad civil y el gobierno.
• Elaborar un micrositio en la página web del
sistema de administración tributaria que explique
a cabalidad el motivo de la cancelación masiva
de créditos fiscales 2007, y una base de datos
en formato abierto que contenga los siguientes
campos: ID del crédito, importe, rango del importe
(A-J), tipo de contribuyente, razón o motivo de la
cancelación (imposibilidad práctica de cobro o
incosteabilidad), estado de la república y sector.
• Diseñar una página de Internet que compile todos
los materiales y herramientas de capacitación,
difusión y creación de capacidades desarrolladas
por los sujetos obligados a difundir, promocionar
y enseñar el Derecho de Acceso a la Información
y Protección de Datos Personales, que incluya
espacios para subir aportes de otros actores.
• Desarrollar una página web con el sistema de
sanciones por incumplimiento al marco normativo
de acceso a la información: expediente, causa que
motivó el proceso, estado del proceso, y en procesos
concluidos: tipo de sanción o no sanción, nombre;
puesto, investigación documentada que proteja los
datos personales.
Estados Unidos, por otra parte, se propuso lanzar
una plataforma denominada “We the People”
para recibir peticiones de la ciudadanía. El objetivo
es darle una voz a los ciudadanos a través de un
sistema de peticiones online que permita que
la ciudadanía cree y firme peticiones en temas
diversos. El compromiso prevé, además, que las
peticiones serán evaluadas por expertos de la Casa
Blanca y luego brindarán una respuesta oficial y
pública a cada petición12 .
En la misma línea, el gobierno de Estados Unidos
también se comprometió a poner en marcha una
plataforma para comunicarse con los ciudadanos
que tenga una experticia en un tema puntual. Así,
11 Ver por ejemplo http://challenge.gov/
12 Ver http://www.WhiteHouse.gov/WeThePeople
le darán a la ciudadanía la posibilidad de participar
en consultas públicas sobre temas que sean de su
área de interés y conocimiento, y a su vez permitirle
a los funcionarios formular preguntas e interactuar
con el público a fin de recibir información valiosa 13.
En otro campo, Chile se propuso crear un portal de
transparencia. Esta iniciativa busca fortalecer el
cumplimiento de la Ley de Acceso a Información
Pública por parte de los organismos públicos
y 12 municipios, mediante la integración de la
información de sus obligaciones de transparencia
en un portal centralizado que facilitará a los
ciudadanos el acceso y uso de esta información
mediante estándares comunes para la publicación
de información. Se contempla además desarrollar
herramientas que faciliten la búsqueda de
información pública, su análisis y su publicación en
formatos abiertos.
Ucrania se orientó a la puesta en marcha de un
portal de conocimientos sobre gobierno electrónico.
El objetivo era identificar, recopilar, almacenar y
difundir experiencias destacadas en materia de
gobierno electrónico.
Otros países no se enfocaron exclusivamente en el
poder ejecutivo. Por ejemplo, Albania se propuso
la implementación de un proyecto para procesar
de manera online los reclamos de los ciudadanos
ante el Ministerio de Justicia y el Alto Consejo de
Justicia. El objetivo central es reducir el tiempo de
tramitación de los reclamos en el sistema judicial,
incrementar la transparencia de la tramitación de
dichos reclamos, y evitar superposiciones entre
el Ministro de Justicia y Alto Consejo de Justicia
durante las auditorías judiciales.
Albania incluyó también al poder legislativo. A
través de la propuesta denominada E-Parlamento,
se propusieron aprovechar las tecnologías de
información y comunicación para apoyar la
preparación y aprobación de proyectos de ley. La
iniciativa también incluía la posibilidad de que el
Presidente de Albania promulgue por vía electrónica
las leyes aprobadas por el parlamento.
Algunos países incluyeron en sus planes de acción
la realización de competencias para diseñar nuevas
herramientas vinculadas con los datos abiertos y el
gobierno electrónico. Estados Unidos, por ejemplo
propuso realizar una Competencia Internacional
de Apps Espaciales. La iniciativa consiste en que
la NASA junto a otras agencias espaciales de otras
13 Ver ExpertNet
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
partes del mundo reúnan científicos y ciudadanos
comprometidos para reutilizar datos publicados por
el gobierno (por ejemplo, observaciones planetarias)
a fin de que conciban o diseñen soluciones para
desafíos globales tales como el impacto del clima
en la económica global y la depredación de recursos
oceánicos. La colaboración y la participación
ciudadana se canalizará a través de un sitio web
especialmente creado para esta iniciativa.
7. Conclusión
A lo largo de las secciones precedentes se pudo
realizar una aproximación a los desarrollos más
destacados en materia de gobierno abierto
incluidos en los planes de acción de los países
miembro de la Alianza por el Gobierno Abierto. El
análisis de los avances prácticos que han tenido
lugar en los últimos años proporciona valiosa
información para el diseño de planes de trabajo a
nivel nacional y subnacional. En lo concerniente a
las provincias argentinas, no existen antecedentes
de diseño de planes integrales de gobierno abierto.
El gobierno nacional ha avanzado en sus esfuerzos
por formar parte del AGA y comenzar a trabajar en
un plan de acción sostenido, los avances todavía
son incipientes y queda mucho camino por recorrer.
Los desafíos son aún mayores para los estados
subnacionales. Por una parte, en el marco de la
AGA solo participan activamente los estados
nacionales, y no existe un espacio institucional
para la participación de otras instancias inferiores
de gobierno u organización política. Por otra
parte, el hecho de que la mayoría de los estados
sean unitarios, reduce el universo de posibles
experiencias para replicar y al mismo tiempo
minimiza el potencial peso político de las entidades
subnacionales para nuclearse y generar un espacio
de debate.
Sin embargo, nada obsta a que en el caso argentino
los gobiernos provinciales tomen como referencia
los avances en el marco de la AGA y emprendan
sus propios planes de trabajo y estrategias para la
promoción de políticas de largo plazo de gobierno
abierto. En tal sentido, la provincia de Buenos
Aires tiene ante sí una enorme oportunidad.
Dado su peso político, sus avances normativos, la
continuidad de las políticas de estado en materia
de gobierno electrónico, y la demostración de
un compromiso en la reforma del estado, hoy se
encuentran dadas las condiciones para diseñar una
estrategia de corto, mediano y largo plazo para el
diseño e implementación de una política integral de
gobierno abierto.
Para realizar ese recorrido, este informe ha
identificado algunos de los ejes centrales y
características basales de una eventual política de
gobierno abierto. En tal sentido, se han descripto
las principales líneas de acción desplegadas por los
países miembros del AGA. Así, el aporte de esta
investigación es tanto técnico como estratégico, ya
que proporciona insumos que podrían alimentar y
justificar una intervención sostenida en materia de
gestión pública.
A la luz de los desarrollos de la AGA, una mirada
estratégica del sector público local nos permite
detectar rápidamente las oportunidades de
intervención. Las provincias argentinas han
cimentado las bases para el lanzamiento de
políticas que impliquen un cambio de paradigma en
la gestión pública. En dicho contexto, los insumos
provenientes de las experiencias comparadas
presentadas en este informe proporcionan valiosos
modelos del eventual contenido de una estrategia
subnacional de gobierno abierto.
No puede soslayarse el hecho de que la provincia de
Buenos Aires ya cuenta con numerosas experiencias
exitosas en materia de gobierno abierto a nivel
local. Este es un factor que demuestra la viabilidad
de las reformas y confirma el potencial para
desplegar un trabajo coordinado desde el gobierno
provincial. En tal sentido, el desarrollo de un plan
estratégico provincial en la materia, que identifique
los cambios normativos requeridos, las necesidades
de reforma o rediseño en materia institucional, y
las herramientas comunicacionales para llegar a la
ciudadanía, permitiría rápidamente aprovechar el
potencial y la capacidad instalada de la provincia de
Buenos Aires.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
9. GESTIÓN DE RECURSOS
HUMANOS: PRINCIPALES
DESAFÍOS Y LOGROS PARA LA
MEJORA EN EL EMPLEO PÚBLICO.
Investigadores:
Crisconio, María Magdalena*
Arrieta, Matías Gonzalo **
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
* Crisconio, María Magdalena*
Licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Católica de La Plata. Magister en “Modelos de Innovación y Participación en la Gestión Pública”. Universidad de Bologna Sede Buenos
Aires. Se desempeña como Jefa de Gabinete de Asesores de la Subsecretaría de Desarrollo Institucional de la Secretaría Legal y Técnica de
la Provincia de Buenos Aires. Se ha desempeñado como coordinadora
técnico administrativa del Gabinete de Asesores de la Subsecretaría de
Certificación profesional del Ministerio de Seguridad de la Provincia de
Buenos Aires. Fue analista político económico de la Dirección Provincial
de Presupuesto del Ministerio de Economía de la provincia de Buenos
Aires. Docente del IPAP.
**Arrieta, Matías Gonzalo **
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Indice
Introducción………………………………………………………………...........................………………………………......3
Capítulo I
El fortalecimiento del servicio civil como pilar
de las instituciones del sector público: El informe del BID del 2014………………………………..………… 6
Capítulo II
El Modelo de Gestión de Recursos Humanos.....................................................................................13
Capítulo III
La importancia de la planificación: el SIAPE como herramienta para la integridad del sistema, la
coherencia estratégica, la información de base, la eficacia y la administración………..…………….…16
Capítulo IV
La Gestión del Desarrollo: La implementación
de la Diplomatura en Gestión Pública del PAP…...........................................................................… 22
Conclusiones……………………………...…………………………………………………..……........................………….29
Bibliografía utilizada…………………...……………………………………………………………………....................… 31
Anexo……………………………………...………………………………………...…………………….........................…….32
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
INTRODUCCIÓN
Las problemáticas que enfrentan las administraciones públicas de la región y específicamente el caso que
nos convoca, la Provincia de Buenos Aires, dan cuenta que de todos los procesos de cambios necesarios
para mejorar la gestión de la cosa pública, lo atinente al recurso humano, su valorización y organización,
se convierte en el eje principal a atender, para consolidar estructuras estatales capaces de dar respuesta a
las crecientes demandas sociales.
La estrategia parece ser volver la mirada a las personas para lograr cambios de fondo en el funcionamiento
de las organizaciones públicas. Su revalorización implica medidas que trascienden lo coyuntural, se
proyectan en políticas de mediano y largo plazo, y por eso requieren una voluntad política clara en tal
sentido.
Este análisis se enmarca en el más amplio de capacidades estatales 1, a la que entendemos como
una combinación de capacidades administrativas y políticas (Repetto 2004); siendo cada una de ellas
condición necesaria pero no suficiente. Las primeras se relacionan con la posibilidad de crear y sostener
consensos para establecer reformas, mientras que las segundas refieren a la acumulación de saber hacer
de funcionarios dotados de competencia y estabilidad con el fin de proveer al estado de cierta autonomía
decisoria. Si se armonizan ambos aspectos, las capacidades políticas aseguran la viabilidad de las reformas
y las capacidades técnicas movilizan eficientemente estructuras y recursos calificados para concretar
objetivos políticos.
Cuando se habla de capacidades administrativas, se hace referencia al funcionamiento del aparato
burocrático, aislándolo del ambiente que lo rodea, es decir, de la ciudadanía y de los grupos de interés.
Dentro de este marco, cobran singular relevancia los factores organizativos y la profesionalización de los
recursos humanos de la administración pública; lo que debe plasmarse, por un lado, en el reclutamiento,
selección, retribución, promoción y formación de los agentes, propiciando la meritocracia y la eficiencia
de los empleados; y por el otro, en la flexibilidad de las organizaciones para adaptarse a los cambios
del entorno. La presencia de cuadros burocráticos profesionalizados y motivados si bien no es el único
elemento a tomar en consideración para analizar las capacidades estatales, ocupan un lugar central para
el desarrollo y fortalecimiento de éstas.
La profesionalización del empleo público puede ser abordado desde distintos enfoques. Desde una
perspectiva institucional, se tendrán en cuenta la importancia de los servicios civiles, sus tendencias y su
impacto en el funcionamiento de un sistema democrático. También el tema puede ser visto, desde una
visión política, a partir del reconocimiento de la profesionalización del empleo público como una política
pública que impacte en las demás políticas. También desde una perspectiva estrictamente organizacional
y técnica, esto es, verla como un instrumento de gestión de recursos humanos, que contribuye a mejorar
el desempeño de los servidores públicos y por ende el bienestar general de los ciudadanos.
Por su parte, la profesionalización de la administración pública exige un conjunto de arreglos institucionales
que la preserven y la protejan. Muchos autores coinciden en señalar la importancia de instituciones
especializadas con algún nivel de autonomía y competencia específica en la formación de funcionarios
públicos, como requisito para el éxito de tales medidas. Las experiencias de la región y de nuestro país al
respecto, dan cuenta de varias formas de institucionalidad, sea a través de organismos que centralizan
estas tareas como de organismos descentralizados, donde cada institución pública fija la política que
le resulta más conveniente. El riesgo de esta última modalidad es las notables desigualdades que se
generan en la organización pública puesto que un sector del personal tiene la oportunidad de capacitarse
y otros carecen de esa posibilidad.
Por ello la respuesta relativa a la institucionalidad necesaria habla de la conveniencia de establecer una
unidad central con competencia sobre la formulación y ejecución de una política de capacitación, que ejerza
la dirección, regulación, coordinación y evaluación de un sistema interinstitucional que asegure la inclusión
de las personas que trabajan para el Estado en cualquier nivel de desempeño.
1 Dicha temática fue abordada en “La Gestión de Recursos Humanos: una mirada exploratoria en la provincia de Buenos Aires”, adonde recomendamos recurrir para una mayor profundización.
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Otro punto de vital importancia para la profesionalización del servicio civil es contar un sistema de
planificación de recursos humanos, que permita realizar una proyección de las necesidades cuantitativas
y cualitativas de personal, de corto y mediano plazo, que se adecúe a la estrategia y a los objetivos de la
organización.
En pos de ello, este trabajo tiene como objetivo analizar los sistemas para la planificación de los recursos
humanos y las políticas de capacitación llevadas adelante por la provincia de Buenos Aires, haciendo
hincapié en los programas y planes que se han implementado, y en su impacto en los dos subsistemas
mencionados.
Para el análisis de dichos ámbitos, se aplicará el modelo de gestión de recursos humanos (GRH)
desarrollado por Francisco Longo (BID, 2006) y utilizado por el Banco Interamericano de Desarrollo para
diagnosticar a los servicios civiles de los países de América Latina. Este modelo de Gestión de Recursos
Humanos (GRH) se presenta como un sistema integrado de gestión, compuesto por siete subsistemas a
saber: la planificación de recursos humanos, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación, la gestión del desarrollo y, finalmente, la gestión de las
relaciones humanas y sociales.
Asimismo, dentro del mencionado marco metodológico general, el autor realiza un análisis de lo que
denomina puntos críticos de cada subsistema, los cuales son definidos por Longo como “proposiciones que,
tomadas conjuntamente, caracterizarían una GRH correcta en cada campo, y que deberán ser contrastadas
por el analista para determinar el grado en que resultan constatables en cada caso. Estas proposiciones
definen por tanto óptimos, respecto de los cuales cabe una grado mayor o menor de acercamiento” (BID,
2006:11).
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CAPÍTULO I
El fortalecimiento del servicio civil como
pilar de las instituciones del sector público:
El informe del BID del 2014
En el marco del conjunto de desafíos que se
considera prioritario que el Estado enfrente para
lograr una Administración Pública de cara a la
ciudadanía, el fortalecimiento del servicio civil y una
correcta gestión de los recursos humanos aparecen
como elementos gravitantes.
Para dimensionar las características del objeto de
estudio, y comenzar a ensayar los ajustes necesarios
para proveer a su desarrollo y buen funcionamiento,
este capítulo se dedica a analizar en profundidad el
documento del Banco Interamericano de Desarrollo
titulado “Al servicio del ciudadano, una década de
reformas del servicio civil en América Latina (2004–
13)”, a partir del cual se estudia la situación de las
burocracias de la región durante la última década
-enfocándose en los servicios civiles del gobierno
central de 16 países de la región- y mediante el cual
se propone apoyar a los países en sus esfuerzos
por fortalecerlos, con el fin de mejorar la capacidad
institucional del Estado para lograr mejores
gobiernos para la ciudadanía.
Esta actividad, nos permite saber cuál es la
tendencia, las características de la problemática,
evaluar posibles cursos de acción y avances, y a
partir del análisis comparado, conocer cuáles son
los puntos comunes entre los países de la región.
El contexto del estudio, es la transformación que
se ha llevado a cabo en la región en los últimos
10 años, producto en muchos de los casos de la
mayor presencia del Estado. El avance económico y
social ha sido significativo: el ingreso per cápita ha
aumentado, la clase media se ha expandido, el nivel
de educación de los ciudadanos se ha elevado y la
revolución de las telecomunicaciones ha permitido
que los ciudadanos estén cada vez más conectados,
mejor informados, y que exijan más y mejores
servicios.
Sin embargo, la primera conclusión a la que arriba
el estudio, es que el sector público parece haberse
adaptado menos rápidamente a estos nuevos
tiempos; pese a que en la región existe una
fuerte demanda de gobiernos más efectivos, más
eficientes y abiertos, en algunos países la confianza
en las instituciones públicas se mantiene aún
rezagada. En otros términos, una mayor presencia
estatal no implicó necesariamente mayores niveles
de capacidad institucional.
A partir de dos estudios realizados por el BID 2se
arribó a la conclusión de que los países de la región
se pueden dividir en tres grupos, tomando como
parámetro el Índice de Desarrollo del Servicio Civil
(índice agregado de todos los demás):
“Se registran de este modo, diferencias en términos
de “vitalidad” del proceso de profesionalización. Un
grupo importante de países ha logrado mejoras
sustanciales, habiendo partido de una línea de
base relativamente baja. Otro importante grupo de
países comenzó desde una línea de base media o
media-alta y presenta un relativo estancamiento.
Son pocos los países que partiendo de una línea de
base baja no han presentado mejoras. Finalmente,
solo Chile muestra avances habiendo empezado
desde una línea de base alta (BID 2014)
Existen varios factores a tener en cuenta a la hora
de considerar la relevancia del fortalecimiento de
los servicios civiles, pero quizás uno de los más
importantes es que, la capacidad del Estado para
ejecutar políticas públicas y para brindar servicios
a la ciudadanía acordes a sus necesidades tiene un
estrecho correlato con la calidad del servicio civil,
en virtud de que las acciones y tareas que hacen
a una correcta implementación de estas políticas
son confiadas a los hombres y mujeres que lo
componen.
La importancia de contar con un servicio civil
profesional, según el análisis en cuestión, se
construye a partir de los siguientes puntos clave:
-El mayor activo de las instituciones son las
personas, en virtud de que en el sector público son
quienes están a cargo del diseño e implementación
de las políticas públicas que afectan a todos los
ciudadanos.
-El servicio civil también puede ser visto como
una importante inversión por parte del Estado. En
promedio, la masa salarial en la administración
central de los países de este estudio significa el
5,6% del PIB, el 27% del gasto público y el 41% de
los ingresos tributarios.
- Estudios demuestran que contar con un servicio
civil profesionalizado lleva a incrementar el ingreso
per cápita, bajar los niveles de corrupción, disminuir
2 El primer informe data del año 2004, basado en el diagnóstico del
servicio civil a partir de los puntos críticos de la Carta Iberoamericana
de la Función Pública, y el segundo fue realizado entre 2011 y 2013 con
la colaboración de la Agencia Española de Cooperación Internacional
para el Desarrollo, el Sistema de la Integración Centroamericana (AECID-SICA) y el BID.
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la pobreza; detectar mejoras en la prestación de
servicios; y aumentar la confianza en el gobierno y
en la ejecución del gasto de inversión.
rehuyendo de los diseños de laboratorio.
7.Avanzar en la gestión del rendimiento con una
visión estratégica y una alta dosis de realismo.
-En este sentido, también merece la pena ser
mencionado que en América Latina el gobierno
central actúa, en promedio, como empleador
directo de aproximadamente el 5% de la fuerza
laboral. Sin embargo, si comparamos el periodo que
se analiza con los años anteriores, el crecimiento
económico hizo disminuir la participación relativa
del empleo público en el total de la fuerza de
trabajo, consecuencia del incremento de la misma
y no de la disminución de la cantidad de personas
empleadas por el Estado.
8.Mejorar la gestión de las compensaciones para
atraer, retener y motivar a las personas talentosas.
En estas circunstancias, el BID destaca que la
forma en que se gestiona el servicio civil —es decir,
las políticas de planificación de recursos humanos,
reclutamiento y selección, desarrollo profesional, e
incentivos para su profesionalización, entre otras—
es un factor condicionante fundamental para lograr
atraer, retener y motivar a personas idóneas que
desarrollen estas tareas. Además, la gestión de
recursos humanos (GRH) en el Estado también
es relevante por la magnitud de los recursos que
invierten los contribuyentes de todos los países
para financiar esta fuerza laboral.
El progreso alcanzado en esta década también
resalta la factibilidad de continuar con avances
graduales en el desarrollo de la administración
pública de la región. Como parte de la agenda a
futuro, se identifican 10 objetivos principales en los
cuales se podría avanzar:
1.Reducir la dependencia excesiva en medidas
genéricas de mérito e introducir mayor flexibilidad
en la GRH.
2.Reducir el énfasis en procedimientos uniformes
y centralizados para toda la administración y
permitirle a las instituciones tomar medidas
para atraer, contratar, motivar y retener al
personal adecuado para el logro de los objetivos
organizacionales.
3.Introducir gradualmente y de forma selectiva,
características del sistema de empleo para algunos
sectores o puestos, complementando los sistemas
de carrera vigentes.
4.Profesionalizar el espacio directivo.
5.Institucionalizar los sistemas de gestión e
información.
6.Implantar la gestión por competencias, pero
9.Mejorar la gestión de las compensaciones para
contener la masa salarial.
10.Fomentar la captación y retención de talento
joven para el sector público.
Sumado a este conjunto de acciones concretas que
permitirían el fortalecimiento del servicio civil, el
BID identifica un conjunto de avances con un fuerte
fundamento teórico y de carácter estratégico,
vinculados a la siguiente idea: la manera en que se
llevan a cabo las acciones claves relativas a la GRH
en el Estado —por ejemplo la planificación de la
fuerza laboral necesaria, la organización del trabajo,
la gestión del empleo (procesos de reclutamiento,
selección, promoción y desvinculación, entre otros),
la gestión del rendimiento, las compensaciones,
el desarrollo profesional y la relación con el
empleador— tienen un impacto crucial en el grado
de profesionalización y el desempeño del servicio
civil de un país.
En consecuencia:
“la atracción, retención y motivación de capital
humano idóneo, el logro de una fuerza laboral
basada en el mérito y despolitizada, y la alineación
de los incentivos de los funcionarios públicos con
los programas y proyectos de las instituciones para
las que trabajan, son objetivos clave que derivan de
la existencia de normativas, políticas y prácticas en
los sistemas del servicio civil (Reid, 2008).”
Para comenzar a tener resultados que los acerque
a este objetivo, los Estados de América Latina
desarrollaron una herramienta para lograr un
modelo de GRH que promueva la profesionalización
del empleo público y una gestión eficaz de los
recursos humanos en las administraciones
públicas, configurada en la Carta Iberoamericana
de la Función Pública (CIFP), constituyéndose en
un marco genérico de principios rectores, políticas
y mecanismos de gestión llamado a constituir
un lenguaje común sobre la función pública en
los países de la comunidad iberoamericana, y
definiendo la profesionalización como la garantía
de posesión por los servidores públicos de una
serie de atributos como el mérito, la capacidad, la
vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de
su función, la responsabilidad, la honestidad y la
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
adhesión a los principios y valores de la democracia
(Carta Iberoamericana de la Función Pública).
clasificados en tres niveles de desarrollo del servicio
civil:
Este modelo delineado por la CIFP, constituyó
como ya hemos mencionado, la herramienta
metodológica que permitió diagnosticar el estado
de los servicios civiles de 16 países de la región,
constituyéndose en una línea de base, volviendo a
ser analizados luego de una década para medir la
variación en el desarrollo de sus servicios civiles y el
grado de implantación de la Carta Iberoamericana.
-De acuerdo al último análisis concluido en 2013
en el nivel de bajo desarrollo (entre 0 y 39 puntos)
se ubican Honduras (12), Ecuador (21), Bolivia (21),
Guatemala (24), Paraguay (26), Perú (29), Panamá
(29), El Salvador (34), Nicaragua (35) y República
Dominicana (39). Los elementos distintivos de
estos países rezagados en su desarrollo son: la
alta discrecionalidad en las decisiones vinculadas
al modelo de GRH, una presencia del mérito muy
reducida o inexistente, severas dificultades para
atraer y retener personal, y escasa coherencia
estratégica general. Se dotaron de algunos
instrumentos normativos y técnicos de GRH, pero
no lograron una buena implementación de los
mismos, lo que inhabilitaba la institucionalización
de las políticas. Si bien estas conclusiones se
generalizan, dentro de este pelotón se identificaron
matices que permiten identificar diferentes grados
de avance.
Este primer estudio del BID permitió iniciar la
sistematización de la información relacionada con
la GRH, constatando en términos generales que la
región mostraba debilidades en la mayoría de sus
servicios civiles y que ello presentaba importantes
desafíos a futuro. La ausencia de coherencia
estratégica, la acotada presencia de criterios
meritocráticos y la debilidad en los incentivos para
estimular el esfuerzo de los empleados eran los
principales obstáculos al desarrollo de los sistemas
de servicio civil. Además, la escasa capacidad para
operar sobre estos procesos desde las áreas rectoras
resultaba el denominador común en la mayor parte
de los casos y era una de las explicaciones más
relevantes del débil desarrollo regional.
Por otra parte, entre el año 2011 y 2013, a partir de
la utilización del Índice de Desarrollo del Servicio
Civil, se efectúa la evaluación de los subsistemas de
gestión del modelo de GRH -que tienen como base la
CIFP y el desarrollo planteado por Francisco Longoy la de los 5 índices a los que deben estar alineados
los puntos críticos del modelo de GRH en cuestión
(Eficiencia, Mérito, Consistencia Estructural,
Capacidad Funcional, Capacidad Integradora),
se logró el contraste entre las dos situaciones
temporales, para arribar a las conclusiones que
permiten saber el grado de avance, estancamiento
o retroceso de los servicios civiles latinoamericanos.
El documento concluye que el promedio regional
del IDSC se ha incrementado, entre 2004 y 2013,
de 30 a 38 puntos (sobre 100 de puntaje ideal). Del
universo de 16 países cubiertos en 2011/2013, casi
la mitad está por encima del promedio: Chile (67),
Brasil (65), Costa Rica (54), Colombia (52), Uruguay
(52), México (41) y República Dominicana (39). Los
nueve restantes se ubican por debajo del promedio:
Nicaragua (35), El Salvador (34), Panamá (29), Perú
(29), Paraguay (26), Guatemala (24), Ecuador (21),
Bolivia (21) y Honduras (12).
Tal y como afirma el BID, los países pueden ser
-Entre los países que lograron un desarrollo medio
(entre 40 y 59 puntos), se ubican México (41),
Colombia (52), Uruguay (52) y Costa Rica (54).
El rasgo distintivo es que coexisten segmentos
profesionales con otros en los que priman ciertos
grados de politización, una presencia mayor de
coherencia estratégica, otorgándole cierta prioridad
al principio del mérito y a la aplicación de incentivos
al rendimiento. En contraposición al grupo menos
desarrollado, se han dotado de instrumentos
normativos y los han institucionalizado a partir
de su aplicación y de la aceptación por parte de
las entidades públicas. El elemento que frena
su total avance, es que estos instrumentos
no se implementan de manera homogénea en
todo el aparato, generando desigualdades en el
funcionamiento hacia adentro de la administración.
-Por último, los dos países que lograron un nivel alto
de profesionalización son Chile (67), que se destaca
por su gran avance relativo de un estudio al otro, y
Brasil (65), manteniéndose en el mismo rango que
en 2004, apareciendo como cuestiones comunes y
evidentes la coherencia estratégica, la flexibilidad
y el mérito. La coherencia estratégica, está dada
sobre todo, en la existencia de entidades rectoras y
especializadas en los procesos de fortalecimiento y
mejora del servicio civil. El análisis pone el foco en la
capacidad política para colocar en la agenda pública
la problemática; la capacidad técnica de diseñar
políticas públicas y sugerir cursos de acción para
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su implementación efectiva; y la coordinación para
que los esfuerzos de las oficinas especializadas a
nivel de cada institución o jurisdicción vayan en la
misma dirección, de manera tal que los resultados
sean homogéneos.
El informe concluye “los servicios civiles con mayor
avance entre 2004 y 2013 son los que provinieron
de una línea de base más débil. Al ubicarse en
puntos de partida menos exigentes, esos países
lograron avances más significativos en el corto
plazo producto de innovaciones normativas,
procedimentales e instrumentales básicas, de
las que hasta entonces carecían. En cambio, los
progresos amplios fueron más difíciles en los
casos más avanzados debido a que se explican
no tanto por la gestación de condiciones de base
(ya logradas), sino por la implantación efectiva de
prácticas en un conjunto cada vez más extendido
de entidades”.
CAPÍTULO II
El Modelo de Gestión de Recursos Humanos
La matriz metodológica utilizada en el presente
trabajo corresponde al Modelo de Gestión de
Recursos Humanos elaborado por Francisco
Longo, que se constituyó en la base de la Carta
Iberoamericana de la Función Pública y de los
Diagnósticos institucionales de las realidades
nacionales de América Latina y el Caribe realizada
por el BID, y descriptos en el capítulo anterior.
Se trata de un modelo integrado de gestión del
empleo y de los recursos humanos que tiene como
principal objetivo la adecuación de las personas a la
estrategia de la organización para la producción de
resultados de acuerdo a las finalidades perseguidas
(Longo, 2004). Cabe destacar que éste puede ser
aplicado en cualquier tipo de organización, ya sea
pública o privada.
Dentro de este modelo el autor presenta siete
subsistemas en tres niveles: en el nivel superior,
la Planificación de Recursos Humanos, constituye
la puerta de entrada en todo sistema integrado de
Gestión de Recursos Humanos (GRH), y permite
anticipar la definición de políticas coherentes
en todos los restantes subsistemas, con los que
aparece conectada.
En el nivel intermedio, se desarrollan cinco
subsistemas a saber:
-La Organización del Trabajo, que define los
contenidos de las tareas y las características de las
personas convocadas a desempeñarlas.
-La Gestión del Empleo, que comprende los flujos
de entrada, movimiento y salida de las personas.
-La Gestión del Rendimiento, que planifica,
estimula y evalúa la contribución de las personas.
-La Gestión de la Compensación, que retribuye la
contribución.
-La Gestión del Desarrollo, que se orienta al
crecimiento individual y colectivo, y que analiza
dos subprocesos: la carrera administrativa y las
políticas de capacitación para los empleados.
Finalmente, en el nivel inferior, la Gestión de las
Relaciones Humanas y Sociales, que se conecta con
todos los subsistemas mencionados anteriormente,
se encarga de llevar adelante las relaciones que se
establecen entre la organización y sus empleados,
en torno a las políticas y prácticas de personal,
cuando éstas adquieren una dimensión colectiva.
Dentro de este marco metodológico general, al autor
presenta los puntos críticos de cada subsistema, a
los que define como “proposiciones que, tomadas
conjuntamente, caracterizarían una GRH correcta
en cada campo, y que deberán ser contrastadas por
el analista para determinar el grado en que resultan
constatables en cada caso. Estas proposiciones
definen por tanto óptimos, respecto de los cuales
cabe una grado mayor o menor de acercamiento”
(BID, 2006:11).
En este sentido, el autor establece cuáles son los
puntos críticos que deben considerarse en cada uno
de los subsistemas. En el caso de la Planificación
de Recursos Humanos, las cuestiones centrales a
tener en cuenta son: la existencia e integridad del
sistema, la coherencia estratégica, la información
de base, la eficacia y la administración.
Respecto a la Organización del Trabajo, se deben
estudiar dos procesos diferenciados como lo
son, el diseño de los puestos de trabajo y la
definición de los perfiles. Los puntos críticos de
este subsistema están dados por la existencia
e integridad del subsistema, la calidad técnica y
flexibilidad del diseño de puestos, la calidad de la
definición de perfiles y, la administración; mientras
que la igualdad y mérito en el acceso, la calidad del
reclutamiento, la calidad de la selección, la calidad
de la recepción, la movilidad, el absentismo, la
disciplina y la desvinculación, lo son para la Gestión
del Empleo. En relación a la Gestión del Rendimiento
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
los elementos centrales que deben analizarse son:
la planificación y seguimiento, la evaluación y la
administración. Por su parte, en lo referente a
la Gestión de la Compensación se establecen a la
existencia de una estrategia de compensación, la
equidad interna, la equidad externa, la eficacia de
las políticas de compensación, la administración
y, otras compensaciones; como los óptimos del
subsistema. En cuanto a la Gestión del Desarrollo
los puntos críticos son: la eficacia de las políticas
de promoción, la calidad del diseño de carreras, la
calidad de la formación y, la gestión de la formación.
Por último, con respecto a la Gestión de las
relaciones humanas y sociales los factores en los
que se focalizará están constituidos por: la gestión
del clima, la eficacia de la comunicación, el equilibrio
y la calidad de las relaciones laborales, la gestión
del conflicto laboral y, la gestión de las políticas
sociales. (Para un mayor desarrollo de los puntos
críticos de cada subsistema ver Anexo I).
Una descriptos este marco general, nos enfocaremos
en dos de los subsistemas mencionados y en
su grado de implementación en la provincia de
Buenos Aires, ellos son: la Planificación de los
Recursos Humanos y la Gestión del Desarrollo.
Para el análisis del primero, tomaremos el caso
del Sistema Único Provincial de Administración
de Personal (SIAPE); por su parte, en relación a la
Gestión del Desarrollo analizaremos las políticas
de capacitación llevadas adelante por el Instituto
Provincial de Administración Pública (IPAP).
CAPÍTULO III
La importancia de la planificación: el SIAPE como
herramienta para la integridad del sistema, la
coherencia estratégica, la información de base, la
eficacia y la administración.
En la investigación previa titulada “La Gestión de
los Recursos Humanos: una mirada exploratoria
en la Provincia de Buenos Aires”, donde nos
dedicamos al análisis y diagnóstico del modelo de
GRH, sostuvimos la importancia de contar con una
institución especializada en el fortalecimiento y
en la materialización de una política sostenible de
recursos humanos.
En el caso de la provincia de Buenos Aires, se
comienza a transitar por dicho camino con la creación
de la Secretaría de Personal y Política de Recursos
Humanos, y con la implementación del Sistema
Único Provincial de Administración de Personal
(SIAPE), como herramienta aplicada a la gestión
de los recursos humanos desde una perspectiva de
calidad, compromiso, flexibilidad e innovación, con
la amalgama de la gestión estratégica del personal,
la gestión estratégica del conocimiento y la gestión
estratégica del cambio.
La importancia de esta política y de las herramientas
aplicadas para su concreción se encuentra ligada
al peso que tiene en el modelo en cuestión, el
Subsistema de la Planificación, ya que constituye
la puerta de entrada en todo sistema integrado de
GRH, y permite anticipar la definición de políticas
coherentes en todos los restantes subsistemas,
con los que aparece conectado.
En este sentido, desde su creación a través del
Decreto N° 658 del año 2012, y a través de diferentes
estrategias, la Secretaria de Personal y Política de
Recursos Humanos ha buscado mejorar la base
de datos del personal de la administración pública
provincial, no sólo cuantitativamente sino también
en relación a la calidad de los datos, por lo cual se
han creado módulos a la medida de las necesidades
de la Administración Pública Provincial.
Estas diversas estrategias, se materializan en
distintos programas y cursos de acción entre los
que se destacan:
-Portal de Recursos Humanos3: Se constituye
en el sitio de interacción entre los agentes y las
3 Se puede acceder a través de www.rrhh.gba.gov.ar
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Delegaciones de Personal. En un principio, dicho
sitio permitía la tramitación de algunas temáticas,
tales como las licencias médicas, agilizando un
procedimiento que resultaba lento, tedioso e
ineficiente, dada la cantidad de empleados que
posee la provincia.
Los desarrollos que implicó esta medida fueron los
siguientes:
-Desarrollo del Portal de Recursos Humanos y sus
aplicaciones:
Formulario MI PERFIL
Formulario Asignación Familiar en Portal –
Aplicación Aprobación Asignaciones Familiares
Formulario Solicitud Carpetas Médicas – Circuito
Notificación Delegación de Personal – Justificación
Carpeta Médica por Dirección de Medicina
Ocupacional.
El sistema se encuentra en permanente expansión
y su desarrollo es continuo. Para esto, se han ido
incorporando nuevos aplicativos a la herramienta
original, para lograr mayor coherencia estratégica y
una gestión eficiente de los recursos (SIAPE, 2015).
Entre ellos se pueden resaltar:
-Recibo único de haberes web: El SIAPE trabaja
en la implementación del servicio recibo de
haberes web en al menos 16 organismos que ya
suben mensualmente sus nóminas salariales a la
plataforma. Esta iniciativa podría ser potenciada
si se establece un marco jurídico que establezca
la obligatoriedad de publicar los recibos de
haberes por esta vía en todos los organismos de la
Administración y se formalizara un procedimiento
que incluya la firma digital de las nóminas
publicadas. Esta iniciativa ya se encuentra operativa
en la Agencia de Recaudación de la Provincia de
Buenos Aires y en el Ministerio de Economía.
-Solicitud de Carpetas Médicas en el interior de
la Provincia: Se amplió la autogestión a toda la
Provincia, extendiendo la obligatoriedad de que las
oficinas de personal situadas fuera del radio de La
Plata, Berisso y Ensenada, deban cargar la solicitud
de licencias médicas por sistema con el fin de
integrar toda la información contenida en la base
de datos y así obtener estadísticas para la toma de
decisiones.
-Modificación en el proceso de registración de las
carpetas médicas: Desde diciembre de 2012, los
agentes de La Plata, Berisso y Ensenada solicitan
por el portal sus licencias médicas, contra revisión
personal, un médico asigna la cantidad de días de
reposo que le corresponde, justificándolos o no,
todo por sistema. Además, se lleva control de días
acumulados de carpeta médica para verificaciones
posteriores.
- Se creó el legajo médico digital de cada agente
donde queda registrada la historia clínica desde
el ingreso a la administración (preocupacional) y
durante toda su carrera laboral. Al 2015, se solicitaron
228.884 carpetas médicas correspondientes a
67 Organismos, de las cuales 185.442 han sido
otorgadas.
-Siape Móvil: Aplicación desarrollada para móviles,
permitiendo mayor rapidez en la distribución de
las visitas médicas domiciliarias producto de las
carpetas médicas solicitadas. Permite realizar
en tiempo real una visita de reconocimientos
médicos al domicilio del agente, aplicando o no
(según corresponda) justificación de dicha carpeta
y cantidad de días reconocidos. Dicha aplicación fue
desarrollada para Sistemas Operativos Android y
OS de BlackBerry.
-Sistema de Jubilación Ejecutiva: Permite la
obtención del beneficio jubilatorio y garantiza al
empleado el pago de su jubilación al mes siguiente
de haber cobrado su último sueldo, sin necesidad
de realizar el trámite personalmente. Se sustenta
en la política de modernización del Estado y en el
uso de las nuevas tecnologías de la información y
la comunicación, permitiendo que el agente que
se encuentra en condiciones de jubilarse sólo deba
manifestar su voluntad de renunciar en su último
lugar de empleo, realizando y siguiendo el progreso
del trámite vía web y, simplificando, estandarizando
y digitalizando de los pasos que integran el trámite
jubilatorio, de modo de hacerlo más eficiente y
logrando liberar recursos para poder reasignarlos a
las tareas sustantivas que se traducen en “servicios
públicos de calidad” para la ciudadanía.
Si bien dicho sistema es previo a la creación de
la Secretaría de Personal y Política de Recursos
Humanos, (del mismo modo que SIAPE es un
órgano creado con anterioridad), en la actualidad se
encuentra bajo su órbita y se instrumenta a través
de un acta suscripta entre la Secretaría General de
la Gobernación de la Provincia de Buenos Aires, el
Instituto de Previsión Social y la Dirección General
de Cultura y Educación.
-Determinación trimestral de los Agentes en
condiciones de jubilarse, relacionado con el sistema
anterior y, haciendo uso de las facultades que
le otorga el estatuto, el Poder Ejecutivo jubila a
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aquellos agentes que reúnen los requisitos para
el beneficio, en condiciones ordinarias o por edad
avanzada. Para esto, los Organismos Sectoriales
de Personal u oficinas que hagan sus veces
determinarán al último día de cada trimestre
calendario, el personal que se encuentre en las
condiciones previstas en la Ley y proyectarán el
acto administrativo de cese, el que deberá dictarse
en el plazo máximo de dos (2) meses. Esta medida,
estuvo acompañada del desarrollo de dos módulos
para la plataforma:
-Desarrollo Módulo Jubilación Ejecutiva de Oficio.
-Desarrollo Módulo Jubilación Ejecutiva de Oficio
para el Ministerio de Salud.
-Módulo de registración de Juntas Médicas:
Se sistematizó y digitalizó el proceso de las
Juntas Médicas solicitadas, desde el ingreso del
expediente a Dirección de Medicina Ocupacional
hasta la expedición del Dictamen. Se administra
la conformación de las distintas juntas médicas en
forma diaria, asignando turnos por hora.
Se reformuló el proceso interno del departamento
de Juntas Médicas, estableciéndose 3 juntas
simultáneas
organizadas
con
diferentes
especialidades y al menos 3 profesionales
intervinientes en cada junta; y se optimizó el
procedimiento de citaciones para las juntas con
una amplia red de contactos en los diferentes
organismos y una programación adecuada de
turnos.
-Incorporación de los agentes de la Dirección General
de Cultura y Educación al sistema de turnos para
estudios preocupacionales para la titularización de
cargos: Desde el mes de mayo de 2015, los docentes
de la Dirección de Cultura y Educación que deban
titularizar en sus cargos, realizan la solicitud de los
turnos preocupacionales a través del Portal. Al mes
de agosto, se habían recibido 1.033 solicitudes.
-Control de Incompatibilidad de Cargos: Módulo
desarrollado para facilitar el intercambio de
información entre los organismos y el Honorable
Tribunal de Cuentas.
Como se puede observar, se ha avanzado en la
informatización y digitalización de los procesos.
El portal de recursos humanos tiene un potencial
inmensurable, ya que en él se encuentran los
legajos y perfiles de casi la totalidad de los
empleados de la Administración Pública Provincial.
Esta base de datos puede permitir, en un futuro,
facilitar la planificación de recursos humanos, a
partir del conocimiento de las fortalezas en materia
de personal y de las necesidades cuantitativas
y cualitativas de cada organismo, permitiendo
planificar las medidas de cobertura y promoviendo
las búsquedas al interior de la Administración.
Dentro de las políticas diseñadas en materia de
planificación pero aún no implementadas, dos
merecen especial atención:
-Credencial Única Multipropósito del empleado
público provincial: El sistema está en condiciones
de generar una credencial única para los agentes
registrados en el portal de RRHH, con un diseño
visual con código de barra y código QR para su
utilización con dispositivos de lectura digital de
dichos códigos. De este modo, se puede acceder
en forma simple y desde cualquier terminal con
acceso a Internet, a la información concerniente
al agente que se halle disponible en el sistema
de RRHH. Esta facilidad permitirá simplificar una
serie de procesos de administración de recursos
humanos, y también potenciar los servicios a otros
organismos de la administración. El diseño físico
de esta credencial prevé una serie de posibilidades
en función del presupuesto que se asigne al
proyecto. La alternativa más económica consiste
en la habilitación para que cada agente, a través del
portal de Recursos Humanos, la imprima desde su
casa o su lugar de trabajo. Otra posibilidad en cuanto
al diseño físico consiste en una tarjeta inteligente
con chip y banda magnética, lo que eleva la calidad
de la credencial y también su funcionalidad.
-Registro de aspirantes a la Administración
Pública Provincial: En la actualidad, se encuentra
en proceso de desarrollo este registro, que busca
la transparencia en el acceso a la planta de la
administración provincial, buscando potenciar los
procesos de selección. Desde el punto de vista
operativo, SIAPE ya cuenta con un módulo que
permite registrar las solicitudes de ingresos,
describiendo el perfil del aspirante, sin embargo
para que esta herramienta sea de uso común, se
requiere dotarla de institucionalidad.
La creación y publicidad del registro de aspirantes,
sumado a los mecanismos de autogestión y la labor
conjunta con otras áreas como el IPAP (mediante
el diseño de una plataforma de e-learning para
aspirantes, por ejemplo) permitirá mejorar los
mecanismos de selección.
Asimismo, la consulta obligatoria por parte de
los organismos que tramiten designaciones y la
priorización en la selección de los recursos inscriptos
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
en el registro, son otros aspectos a considerar en el
diseño institucional del mismo.
Como se puede observar, el potencial de esta
herramienta tiene impacto en otros subsistemas
tales como la Organización del Trabajo, la Gestión
del Empleo y la Gestión del Desarrollo.
Finalmente, cabe destacar que en 2015, el SIAPE
comenzó a expandirse a los Municipios. De este
modo se brindarán los servicios de autogestión y se
facilitará el acceso a los empleados municipales a
una serie de trámites que involucra la intervención
de organismos provinciales:
- Control de incompatibilidades en las designaciones
en cargos municipales,
- Puesta en marcha de la Jubilación Ejecutiva
Municipal,
- Servicio de Control de asignaciones familiares,
- Servicio de Solicitud de otorgamiento de logones
de ARBA,
Asimismo, los responsables de administrar el
personal en cada municipio podrán profundizar
el uso del sistema, para controlar la nómina, el
presentismo, las licencias, y demás trámites que
soliciten sus agentes dependientes.
CAPÍTULO IV
La Gestión del Desarrollo: La implementación
de la Diplomatura en Gestión Pública del IPAP
Dentro de la gestión del desarrollo, vamos a focalizar
en las políticas de capacitación implementadas por
la Provincia de Buenos Aires. Para ello, analizaremos
la labor del Instituto Provincial de Administración
Pública (IPAP).
El IPAP fue creado en el año 1990 con el objetivo de
constituirse en el organismo de la administración
pública bonaerense encargado de la formación,
capacitación, desarrollo y profesionalización de los
agentes provinciales y municipales. Para el logro de
sus objetivos, a lo largo de estos años, ha brindado
diversas actividades formativas buscando sintetizar
el crecimiento profesional y personal, entendiendo
a la capacitación como la herramienta y recurso que
posibilita el desarrollo humano y organizacional.
El organismo resume su misión en “la importancia
de trabajar en la jerarquización de la función pública
a través de la mejora en los servicios del Estado
provincial a la ciudadanía, mediante una oferta de
formación continua y actualizada para los agentes
y funcionarios de la Administración pública y los
dirigentes políticos y sociales”, destacando que el
establecimiento de los objetivos estratégicos hacia
el futuro se consensuó de manera democrática y
participativa.
En lo que respecta a la visión se concibe “al Instituto
como un puente hacia el crecimiento profesional
y personal de todos los agentes del Estado, en
cumplimiento al derecho de cada trabajador a
capacitarse y la obligación de los funcionarios de
brindarle horizontes de progreso y desarrollo”.
Para ello, desde el organismo se destaca
que se trabaja en pos de rescatar los saberes
preexistentes en la Administración pública,
elaborar instrumentos de gestión del conocimiento
y planificar para profundizar nuevas competencias.
Las actividades llevadas adelante por el IPAP
tienen como eje fortalecer y desarrollar las
competencias ético- institucionales, técnico
profesionales y actitudinales. Dichos ejes se
encuentran establecidos en el Sistema Provincial
de Capacitación (SIPROCA), que sostiene y rige
toda actividad de formación en el sector público.
El eje vinculado a las competencias éticoinstitucionales, refiere al desarrollo de un conjunto
de principios éticos y valores institucionales
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
que guían el comportamiento de la persona en
su lugar de trabajo. El apego a valores como
el respeto por la gestión de la cosa pública, la
honestidad, la responsabilidad, el compromiso
social, la consideración de los derechos humanos, la
búsqueda de la justicia y el bien común, la vocación
de servicio público y la inclusión social como política
de Estado ha de ser básico y común a todos los
individuos que forman parte de la administración,
más allá de otros valores específicos de una
profesión o puesto de trabajo.
El eje técnico-profesional, se basa en las
competencias específicas que la persona necesita
para cumplir las acciones que requiere un puesto
de trabajo determinado, hace referencia a los
conocimientos teóricos, prácticos, metodológicos
y técnicos que el individuo adquiere a través de su
formación profesional y de su trayectoria laboral.
Por último, el eje actitudinal incluye cualidades
y aptitudes de índole personal que hacen a un
conjunto de habilidades propias de un individuo:
la capacidad para la comunicación y el liderazgo;
la capacidad para el trabajo en equipo; actitud
proactiva, flexibilidad; disposición para resolver
conflictos constructivamente; la capacidad
para la coordinación de tareas; la colaboración
desinteresada.
Para su funcionamiento, el IPAP está integrado
por una Secretaría Ejecutiva y dos direcciones:
la Dirección de Formación y Capacitación y la
Dirección de Gestión del Conocimiento. La primera
tiene como misión el diseño, la planificación, la
implementación y evaluación de programas y
proyectos de formación y capacitación en sus
diferentes modalidades, destinados a los agentes
de la Administración Pública Provincial y Municipal.
Por su parte, la Dirección de Gestión del Conocimiento
lleva adelante estudios e investigaciones vinculadas
a las políticas de formación, capacitación y
modernización del Estado; promueve la producción
y difusión de conocimiento a fin de contribuir al
diseño, implementación y evaluación de políticas
públicas.
El IPAP cuenta además con un Consejo Directivo,
que está formado por representantes de los
ministerios y organismos de la Administración
Pública Provincial. Dicho Consejo tiene como
función aprobar las acciones de formación que se
realizan desde el Instituto.
En lo que refiere a la gestión del Instituto, cabe
destacar que en 2008, la Provincia inicia el Plan de
modernización del Estado en materia de recursos
humanos, a través del desarrollo e implementación
del Sistema de Administración de Personal del
Estado (SIAPE) que describimos en el capítulo
anterior. En este contexto, el IPAP fue el órgano
encargado de brindar los talleres de Formación de
Capacitadores para sensibilizar sobre el uso de la
herramienta digital a los agentes públicos.
También tuvo un rol activo con la creación de
la Comisión Mixta de Salud y Seguridad en el
Empleo Público (COMISASEP). En este sentido,
el IPAP realizó un trabajo coordinado con ella,
promoviendo el dictado de una Especialización
en Gestión de Salud y Seguridad en el trabajo,
favoreciendo la conformación de todas las
comisiones jurisdiccionales de salud y seguridad en
los organismos del Estado provincial.
A pesar de dichos antecedentes, es en el año 2014
cuando se produjo un punto de inflexión en la
planificación, diseño, implementación, seguimiento
y análisis de la formación de los trabajadores del
Estado. Se llevaron adelante diversas acciones tales
como, la revisión y actualización de los contenidos
de los programas de capacitación; la creación
de herramientas digitales de seguimiento de la
formación y nuevo proceso de certificación digital,
que garantizaron la eficiencia en los circuitos
de trabajo internos del IPAP y de servicio a los
agentes del Estado. Asimismo, se renombraron los
programas, se le dio coherencia e integralidad a la
oferta formativa, se fortaleció y recreó el Sistema
Provincial de Capacitación (SIPROCA) y se hizo
hincapié en el trabajo participativo.
Hasta entonces la oferta formativa del IPAP se
caracterizaba por ser amplia y variada, pero carecía
de una lógica, o de una trayectoria formativa que
tuviera en cuenta las necesidades del agente para
el desarrollo profesional en su ámbito de trabajo.
A partir de 2014, se planifica estratégicamente,
ordenando la oferta normativa en tres programas:
-Programa Agentes del Estado: comprende la
oferta de capacitación permanente, adaptada a
las necesidades y demandas profesionales de los
actores que conforman el Estado provincial.
-Programa Organismos Provinciales: contempla el
trabajo conjunto entre el IPAP y los organismos
provinciales, para brindar propuestas formativas
adecuadas a las necesidades específicas de cada
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
jurisdicción de la administración pública. Para esto,
se realizan las Mesas de Diseño entre funcionarios
de cada repartición, autoridades y especialistas del
IPAP.
-Programa Organismos Municipales: desarrolla
capacitaciones junto a los municipios de la provincia
de Buenos Aires para contribuir al mejoramiento
de su organización política, administrativa y de
gestión.
Durante el año 2014, se capacitaron 31.059 agentes,
distribuidos de la siguiente manera: 5.706 lo hicieron
a través del Programa de Organismos Municipales,
3.096 por medio del Programa Agentes del Estado y
22.257 se formaron bajo alguna oferta perteneciente
al Programa de Organismos Provinciales.
De todos los programas descriptos, nos importa
detenernos en el diseño y la implementación de
un programa perteneciente a la oferta dirigida a
los agentes del estado: la Diplomatura en Gestión
Pública. Varios son los motivos que nos hacen
centrar el foco en dicho programa. En primer lugar,
porque se presenta como el primer programa
de formación y desarrollo profesional para los
trabajadores del Estado provincial, dictado y
certificado por la Provincia.
En segundo término, porque dicho programa cambió
con la concepción de capacitación que prevalecía en
el organismo; es decir, se adoptó por una noción
integral de formación. Hasta ese momento, se
habían desarrollado gran cantidad de cursos
disímiles y dispersos que tenían como objetivo
adquirir conocimientos y técnicas específicos para
el desempeño laboral. Con la implementación de
la Diplomatura, también se busca que el agente
internalice valores y actitudes que permitan el
crecimiento personal y contribuyan así a la cultura
de las organizaciones del Estado.
Finalmente, porque a la luz de la cantidad de
inscriptos que tuvo en los primeros meses de vida,
tanto en la sede de La Plata como en la Ciudad
de Buenos Aires, se erige como un programa de
participación masiva y exitoso.
La Diplomatura está compuesta por un tronco
común de seis materias: Estado, sociedad y políticas
públicas, Administración Pública: rol y competencia
en la sociedad, Administración y modelos de
gestión: gestión por norma y por procesos, Gestión
de la calidad en la Administración Pública provincial,
Equipo de trabajo y Gestión del cambio.
Una vez cumplimentadas el alumno puede elegir
entre las siguientes orientaciones: Gobierno,
Asuntos Jurídicos, Administración, Tecnologías de
la Información, Calidad y Políticas Sanitarias.
Por su parte, para aprobar la Diplomatura el
alumno debe cursar y aprobar 12 o 13 materias
según la orientación elegida, más las tres materias
obligatorias y comunes a toda orientación (dos
seminarios y el trabajo integrador final).
Durante el año 2014, un total de 2.984 agentes
provinciales transitaron materias de la Diplomatura,
con un promedio de 36 alumnos por materia, sobre
un total de 82 materias dictadas.
Casi 600 agentes participaron de los dos seminarios,
mientras que el trabajo Integrador Final contó
con 41 inscriptos, 30 de los cuales estaban en
condiciones de aprobar.
Una vez finalizada la Diplomatura se ofrecen
Especializaciones para desarrollar y profundizar
competencias específicas; entre ellas se destacan
las dirigidas a los Mandos Medios (Conducción
de equipos de trabajo, Formulación y evaluación
de proyectos, y Negociación y Resolución de
Conflictos), la Alta Dirección (Formación y
conducción de equipos de trabajo, Planificación
Estratégica y Gestión de la Comunicación), y a
determinados perfiles informáticos (Desarrollador,
Infraestructura, Soporte técnico).
Como se puede observar, la implementación de la
Diplomatura implicó un cambio en la concepción
de las políticas de capacitación. Ofrece al agente
público la posibilidad de una trayectoria formativa
donde se fortalecen no sólo las competencias
técnico-profesionales, sino también las éticoinstitucionales y las actitudinales, y una visión
integral de las problemáticas y los desafíos del
Estado.
En el año 2015, el IPAP se propuso replicar lo
realizado a nivel provincial en las administraciones
municipales, diseñando la Diplomatura en Gestión
Pública Municipal, en este caso en modalidad
virtual. La propuesta consta de un Ciclo básico
compuesto por cinco materias que abordan
aspectos fundamentales para el desempeño del
trabajador municipal y las nuevas competencias y
compromisos requeridos en la organización pública,
más cuatro orientaciones de gestión a elegir por
cada agente: Administración, Gobierno, Calidad y
Recursos Humanos.
En relación a la incorporación de herramientas de
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
gestión e innovación, una de las que se destaca
es la certificación digital de las actividades de
capacitación; que se inicia en 2014 y que incorpora
automáticamente los diplomas de las actividades al
legajo electrónico del agente en el SIAPE y notifica
a la Delegación del Personal y al correo particular
del participante o del Referente del organismo. De
esta manera, se optimizan los recursos humanos y
financieros de la Provincia, quedando asentado en
el perfil del agente los cursos y las capacitaciones
realizadas.
Otro avance es la informatización de los procesos. En
este sentido, el IPAP cuenta con una base de datos
actualizada de forma periódica y permanente que
permite optimizar tanto el diseño de las actividades
como su impacto. Además, permite programar
la planificación de las actividades de acuerdo al
registro de las demandas de los agentes, realizar
seguimientos de inscripción, establecer promedios
y cruzar los resultados con registros históricos
para mejorar la gestión con un sentido estructural
integral. Su funcionamiento está enlazado con
el Sistema de Administración de Personal en el
Estado (SIAPE), que incluye en el legajo de cada
agente las constancias de actividades con su acto
respaldatorio.
Asimismo, se diseñó un Tablero de control de las
actividades de formación y desempeño docente.
Esta herramienta permite observar y realizar el
seguimiento de los cursos y jornadas que se estén
desarrollando. Se encuentra alojado en la web del
IPAP y sólo es visible para el personal autorizado
del Instituto. También contiene los datos de los
cursos que están siendo objeto de observaciones
en el marco de los trabajos de análisis conceptual y
pedagógico de las actividades; brinda la información
necesaria para evaluar el desempeño docente, los
contenidos pedagógicos y la participación de los
alumnos.
Por su parte, se ha desarrollado un esquema
de trabajo por medio de las denominadas
Mesas de Diseño, en las que se planifican
todas las intervenciones del IPAP, sean de
formación y capacitación, asistencias técnicas o
fortalecimientos institucionales. En ellas convergen
representantes de organismos provinciales y
municipales, y autoridades y especialistas del
IPAP, constituyéndose en el ámbito para plantear
las necesidades de capacitación y acordar la
elaboración, planificación e implementación de
las propuestas, que luego son elevadas al Consejo
Directivo para su aprobación.
Asimismo, y como resultado de las mismas, se
acordó que personal técnico-profesional de la
Dirección de Gestión del Conocimiento del IPAP
colabore con los organismos en la evaluación de
la capacitación. En ese marco, se hicieron tres
estudios de detección de necesidades, un estudio
de evaluación de impacto y relatorías de jornadas
de capacitación en organismos; formulándose
propuestas para futuras capacitaciones.
Finalmente, una figura a destacar es la del
denominado Referente de formación y capacitación,
presentes en cada municipio de la Provincia así
como en cada organismo provincial. Su función es
oficiar de nexo entre el IPAP y su organización de
referencia, facilitando la planificación y gestión
de cada actividad formativa, desde su inicio hasta
la obtención de la certificación por parte de los
agentes participantes.
Todas las acciones descriptas en el presente capítulo
nos permiten detectar avances en las políticas de
capacitación y en su implementación que favorecen
la consolidación de un Estado moderno que atiende
necesidades, valora y fortalece el empleo público y
la gestión de recursos humanos.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
CONCLUSIONES
A lo largo del presente trabajo hemos abordado la importancia de la gestión de los recursos humanos
desde la óptica de las capacidades estatales. En este sentido, hemos destacado que la presencia de un
servicio civil profesionalizado contribuye a contar con un estado ágil, moderno, que coordine políticas
públicas, flexible para atender las nuevas demandas de la ciudadanía y que fomente la sostenibilidad de
los cursos de acción emprendidos.
En lo que respecta a la gestión de recursos humanos específicamente, hemos presentado el modelo de
gestión desarrollado por Francisco Longo y su implementación para el diagnóstico de los servicios civiles de
los estados federales de América Latina y el Caribe. Entre sus conclusiones se destaca que un servicio civil
profesionalizado lleva a un mayor crecimiento económico y del ingreso per cápita, así como a la reducción
de los niveles de corrupción y pobreza de un país. También conlleva la mejora en la prestación de los
servicios, una mayor confianza en el gobierno e incluso una mejor ejecución presupuestaria del gasto de
inversión.
Luego tomamos dos de los subsistemas: la Planificación de Recursos Humanos y la Gestión del Desarrollo,
para describir las prácticas y las políticas que se habían implementado en los últimos años en la provincia
de Buenos Aires.
En el primer caso, analizamos el Sistema Único Provincial de Administración de Personal (SIAPE), que
constituye en la actualidad la mayor base datos de los agentes públicos provinciales. Destacamos que en
materia de planificación dicho sistema tiene un potencial inmensurable, permitiendo a futuro conocer las
necesidades cuantitativas y cualitativas de personal en cada organismo, así como prever posibles medidas
de cobertura tales como búsquedas internas. Asimismo, sus avances impactan en otros subsistemas tales
como la Organización del Trabajo, la Gestión del Empleo y la Gestión de Desarrollo.
Finalmente, analizamos las políticas de capacitación llevadas adelante por el Instituto Provincial de
Administración Pública (IPAP), destacando la implementación de la Diplomatura en Gestión Pública; que
cambió la noción de formación e implicó un cambio radical frente a las acciones de capacitación que se
venían llevando adelante. El principal valor es la incorporación de la integralidad de la oferta formativa,
fortaleciendo un conjunto de competencias (ético-institucionales, técnico-profesionales y actitudinales)
en el agente público. También se destaca su potencial y su impacto en el resto de los subsistemas
permitiendo ser un paso en la reactivación de la carrera administrativa en la provincia.
En suma, en ambos subsistemas se observan avances que permiten acercarse a los puntos críticos
planteados por Longo. Si bien aún no se encuentran plenamente implementados, constituyen ineludibles
y valorables pasos que desarrollan y fortalecen las capacidades estatales de la administración pública
provincial.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA
•BID-DRP (2006). Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Koldo Echebarría
Editor. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Diálogo Regional de Política. Red
de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Departamento de Integración y Programas
Regionales. Departamento de Desarrollo Sostenible.
•BID (2014). Al servicio del ciudadano: una década de reformas del servicio civil en América Latina
(2004-13).Juan Carlos Cortázar Velarde, Mariano Lafuente, Mario Sanginés, editores. Washington,
DC: Banco Interamericano de Desarrollo.
•CLAD (2003) Carta Iberoamericana de la Función Pública. Aprobada por la V Conferencia
Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Santa Cruz de la
Sierra, Bolivia.
•lacoviello, Mercedes; Tommasi, Mariano y Zuvanic, Laura (2003). “Politización, estrategia y
cultura burocrática: áreas de abordaje para la reforma del servicio civil en Argentina”. V Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de
Panamá, Panamá.
•Iacoviello, Mercedes; y Zuvanic, Laura (2006). “Diagnóstico Institucional de Sistemas de Servicio
Civil. Argentina” en BID-DRP Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Koldo
Echebarría Editor. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Diálogo Regional de
Política. Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Departamento de Integración y
Programas Regionales. Departamento de Desarrollo Sostenible.
•Iacoviello, Mercedes; Rodriguez Gustá Ana Laura y Zuvanic, Laura (2009). “La burocracia en
América Latina”. Versión en castellano del capítulo “The Weakest Link: The Bureaucracy and
Civil Service Systems in Latin America”. En How Democracy Works: Political institutions, actors
and arenas in Latin American policymaking. Editores: Carlos Scartascini, Ernesto Stein y Mariano
Tommasi. David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University. 2010.
•Longo, Francisco (2004). Mérito y Flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones
del sector público. PAIDOS IBERICA.
•Longo, Francisco (2006). “Marco analítico para el diagnóstico institucional de Sistemas de
Servicio Civil” en BID-DRP Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Koldo
Echebarría Editor. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. Diálogo Regional de
Política. Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Departamento de Integración y
Programas Regionales. Departamento de Desarrollo Sostenible.
•Repetto, Fabián (2004). “Capacidad Estatal: requisito para el mejoramiento de la Política Social
en América Latina”. Documento de Trabajo del INDES. Washington, DC: BID.
Páginas visitadas
www.gba.gov.ar
http://www.rrhh.gba.gov.ar
http://www.ipap.sg.gba.gov.ar
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
ANEXO I
Los puntos críticos que se exponen a continuación
son desarrollados por Francisco Longo, los
cuales forman parte del “Marco Analítico para el
Diagnóstico Institucional del Sistema de Servicio
Civil” (BID, 2006).
Subsistema de Planificación de Recursos
Humanos
1.Existencia e integridad del sistema
Existe un desarrollo adecuado de los procesos que
forman parte de un sistema de Planificación de
Recursos Humanos.
2.Coherencia estratégica
Las previsiones de la planificación se desprenden
ordinariamente de prioridades y orientaciones
estratégicas de la organización. El grado de
adecuación entre unas y otras es ordinariamente
alto.
Los mecanismos de Planificación hacen una
adaptación flexible de las prácticas de personal a
los cambios estratégicos de la organización.
3.Información de base
Los sistemas de información sobre el personal
permiten un conocimiento razonable de las
disponibilidades cuantitativas y cualitativas de
recursos humanos existentes y previsibles en el
futuro, en los diferentes ámbitos organizativos y
unidades.
4.Eficacia
Las políticas e instrumentos de PRH que se utilizan
permiten, en general, la optimización de los
efectivos, la correcta distribución de los recursos, y
un reparto adecuado de la carga de trabajo entre
las unidades.
No existen, en general, excedentes o déficits de
personal significativos.
El coste global de las plantillas públicas se sitúa
dentro de parámetros razonables y compatibles
con la economía del país.
Las operaciones de redistribución de efectivos se
llevan a cabo siempre que es necesario.
La tecnificación de las dotaciones es la adecuada
a un entorno de sociedad del conocimiento. Hay
un peso significativo del trabajo cualificado en la
composición de las plantillas.
5. Administración
Las previsiones de la planificación de recursos
humanos son objeto de seguimiento y actualización
para ser, en caso necesario, reajustadas a los
cambios de estrategia o entorno.
Los directivos de línea conocen las previsiones de
la planificación, y participan en su elaboración y
seguimiento.
Subsistema de Organización del Trabajo
1.Existencia e integridad del subsistema
Existe un desarrollo adecuado de los procesos que
forman parte de un sistema de Organización del
Trabajo.
2.Calidad técnica y flexibilidad del diseño de
puestos
El diseño de los puestos obedece a criterios de
gestión, más que a consideraciones legales o
acuerdos colectivos.
La descripción de los puestos está realizada con
precisión, de tal manera que la estructura de
responsabilidades está clara. Cada empleado
sabe de qué responde y por qué será valorada su
contribución.
La precisión en la descripción de las tareas no vuelve
ésta tan exhaustiva que dificulte la adaptación a
circunstancias cambiantes o no previstas.
El diseño de puestos tiende a enriquecer o ampliar
éstos horizontal y verticalmente en lo posible
para producir ganancias de calidad del trabajo y
motivación de las personas, sin pérdidas graves de
productividad o coordinación.
La clasificación y jerarquización de los puestos
responde a criterios racionales y adaptados a cada
entorno organizativo.
3. Calidad de la definición de perfiles
Los perfiles de idoneidad de los ocupantes de los
puestos van más allá de los requisitos de titulación
o especialización técnica y de los méritos formales,
e identifican otras competencias. Los perfiles de
competencias son definidos previos los oportunos
estudios técnicos a cargo de expertos.
Los perfiles incluyen la selección de las competencias
que en cada caso se consideran clave para el éxito
en el desempeño del titular del puesto.
Existe, en general, una coherencia razonable entre
las exigencias de las tareas y los elementos que
configuran el perfil de los puestos.
4. Administración
El diseño de los puestos y la definición de los perfiles
son periódicamente revisados para adaptarlos a la
evolución de las tareas y sus nuevas exigencias.
Los directivos de línea tienen una participación
destacada en el diseño de los puestos y perfiles, en
la parte que les afecta.
IPAP | LINEAS DE INVESTIGACIÓN 2015 | PRIMER SEMESTRE
Subsistema de Gestión del Empleo
1. Igualdad y mérito en el acceso
El reclutamiento para la provisión de los puestos de
trabajo es abierto, de derecho y de hecho, a todos
los candidatos que reúnan los requisitos exigidos.
Éstos se establecen por razones de idoneidad,
técnicamente apreciadas, y no arbitrariamente.
Existen los procedimientos y mecanismos de
garantía necesarios para evitar la arbitrariedad,
la politización y las prácticas de patronazgo o
clientelismo, a lo largo de todo el proceso de
incorporación.
Existe un número limitado y razonable de puestos
cubiertos por personal designado con arreglo a
criterios y mecanismos de tipo político.
Existen y se aplican mecanismos para garantizar la
igualdad efectiva y la no discriminación, orientadas
a la superación de las desventajas de sexo, etnia,
cultura u origen, en los procedimientos de acceso y
de progresión en el empleo público.
2. Calidad del reclutamiento
Los medios utilizados para la búsqueda,
comunicación y atracción de candidatos producen
habitualmente un número adecuado de
candidaturas solventes a los puestos que deben ser
cubiertos.
3. Calidad de la selección
La selección se basa en la existencia de perfiles de
competencias de los ocupantes de los puestos que
deben ser cubiertos.
Los instrumentos de selección utilizados son, en
general, adecuados a los perfiles previamente
definidos, y su diseño responde a criterios,
técnicamente validados, de eficacia en la
identificación de la idoneidad profesional.
Los órganos de selección están diseñados con
criterios de profesionalidad y experiencia técnica,
y actúan con independencia en el ejercicio de sus
funciones.
Las decisiones de incorporación se adoptan
obedeciendo a criterios de mérito y capacidad
profesional técnicamente comprobadas.
4. Calidad de la recepción
Existen, y se aplican, procedimientos adecuados
para recibir a los empleados, facilitarles su entrada
en la organización, en su caso, y sus primeros pasos
en el puesto y su entorno, así como transmitirles
principios y pautas básicas de conducta que deben
conocer en el momento de incorporarse.
Existen, y se aplican, procedimientos adecuados
(períodos de prueba o similares) para asegurarse
del acierto en la incorporación y poder adoptar
medidas correctoras, en su caso.
5. Movilidad
Los mecanismos de movilidad, funcional y
geográfica, permiten responder con flexibilidad a
las necesidades de redistribución de efectivos.
6. Absentismo
Los índices de absentismo son, en general,
satisfactorios.
7. Disciplina
Los procedimientos disciplinarios efectivamente
aplicados permiten corregir con eficacia, agilidad
y ejemplaridad las conductas inadecuadas de los
empleados.
8. Desvinculación
No existen despidos o rescisiones de empleo
que, afectando a puestos de trabajo de carácter
profesional, se deban a meras razones de cambio
del color político de los gobiernos.
Existe la posibilidad de despido por incapacidad
manifiesta o bajo rendimiento, objetivamente
acreditados.
Existe la posibilidad de rescindir la relación de
empleo por razones técnicas, económicas u
organizativas objetivamente acreditadas, que
obliguen a la amortización de puestos de trabajo.
No existen segmentos o sectores de puestos en los
que se detecte una excesiva rotación.
Subsistema Gestión del Rendimiento
1. Planificación y seguimiento
La dirección define ordinariamente pautas o
estándares de rendimiento esperado de las
personas, acordes con las prioridades y estrategia
de la organización. En consecuencia, los empleados
conocen los aspectos de su contribución por los
que serán específicamente valorados en un período
temporal determinado.
Los objetivos de rendimiento se fijan en el marco de
planes de mejora resultantes de la evaluación del
rendimiento del ciclo de gestión anterior.
Los objetivos de rendimiento se comunican a los
empleados en forma que facilita el logro de su
implicación y compromiso.
A lo largo del ciclo de gestión, la dirección sigue,
observa y apoya activamente las mejoras del
rendimiento de las personas, suministrando
recursos o removiendo obstáculos cuando es
necesario.
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2. Evaluación
El rendimiento de las personas es evaluado por la
organización, contrastándolo con los estándares de
rendimiento esperado.
Los criterios de evaluación y las prácticas de
aplicación de los mismos permiten distinguir
eficazmente las diferencias de rendimiento que se
dan entre las personas.
Los criterios de evaluación del rendimiento son
percibidos como fiables y objetivos por las personas
que participan en su aplicación.
3.Administración
Los directivos de línea, responsables de las unidades
de trabajo en los diferentes niveles jerárquicos,
asumen un papel protagonista en la gestión del
rendimiento de los empleados a su cargo.
Subsistema de Gestión de la Compensación
1.Existencia de una estrategia de compensación
La estructura salarial y las políticas de retribución
responden a un conjunto de prioridades y objetivos,
vinculados a la estrategia organizativa, y no a
meras prácticas inerciales o de respuesta reactiva a
reivindicaciones y conflictos laborales.
2.Equidad interna
Las personas tienen, en general, la percepción de
que reciben de la organización compensaciones de
todo tipo, acordes con su contribución.
Las personas aprecian que las compensaciones
percibidas por los demás empleados son
equitativas, comparadas con las que reciben ellos
mismos.
La clasificación de los puestos por niveles
retributivos facilita una progresión flexible y
vinculada al rendimiento y el aprendizaje.
El abanico salarial es razonable. Las diferencias
verticales de retribución son las adecuadas a la
naturaleza de los puestos.
Existe un equilibrio adecuado entre las retribuciones
que se aplican a similares niveles de puestos, en los
diferentes sectores y ámbitos del servicio público.
3. Equidad externa
La estructura de retribuciones es adecuada para
atraer, motivar y retener a las personas dotadas
con las competencias necesarias, en los diferentes
tipos de puestos que la organización precisa.
Los costes salariales no son excesivos, en relación
con los de mercado, en ningún sector o nivel de
puestos.
4. Eficacia de las políticas de compensación
Los mecanismos de retribución utilizados estimulan
en las personas el esfuerzo, el rendimiento
individual o de grupo, y el aprendizaje y desarrollo
de competencias.
5. Administración
Las decisiones relativas a la administración
de salarios se adoptan con arreglo a criterios
preestablecidos y de forma coherente con los
parámetros de diseño estructural de la organización.
No son constatables, en las decisiones salariales,
prácticas de arbitrariedad, búsqueda de rentas o
clientelismo político.
Los sistemas de información sobre el personal
contienen toda la información actualizada sobre
retribuciones, necesaria para la correcta gestión del
sistema salarial.
6. Otras compensaciones
Los beneficios extrasalariales que se aplican son
eficaces, evaluados en términos de coste/beneficio.
El régimen de pensiones de los empleados públicos
es adecuado para sus fines de previsión social,
goza de solidez financiera, no crea privilegios
exorbitantes respecto de otros grupos sociales y no
supone una carga excesiva sobre la economía.
Existen en la organización políticas e instrumentos
útiles de reconocimiento no monetario de los logros
de las personas.
Subsistema Gestión del Desarrollo
1. Eficacia de las políticas de promoción
Las personas ven, en general, satisfechas en
la organización sus expectativas razonables de
promoción.
Existen planes de carrera y sucesión que armonizan
las expectativas individuales con las necesidades
previsibles de la organización.
2. Calidad del diseño de carreras
Los criterios y mecanismos de promoción vinculan
ésta al rendimiento, el potencial y el desarrollo de
competencias.
La organización gestiona flexiblemente el progreso
de las personas, sin un exceso de barreras o
limitaciones formales.
Existen fórmulas alternativas a las carreras
estrictamente jerárquicas, como las carreras
horizontales o en el puesto, basadas en el
reconocimiento de la excelencia profesional, sin
necesidad de incrementar la autoridad formal de
los afectados.
3. Calidad de la formación
Las personas reciben de la organización la
capacitación adecuada para complementar su
formación inicial o de acceso, para adaptarse a la
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evolución de las tareas, para hacer frente a déficits
de rendimiento y para apoyar su crecimiento
profesional.
La formación apoya el desarrollo de aprendizajes
colectivos, que consolidan avances en la capacidad
organizativa para enfrentar los problemas y
suministrar respuestas eficaces.
La formación apoya de manera efectiva los procesos
de innovación y cambio cultural.
4. Gestión de la formación
La formación se basa en diagnósticos fiables de
necesidades.
La inversión en formación se realiza mediante
planes basados en el diagnóstico de necesidades
y diseñados para apoyar prioridades claras de la
organización.
La formación es objeto de evaluación, que
se extiende a la satisfacción producida a los
participantes, a la relación entre resultados y
costes, y al impacto producido sobre el rendimiento
de las personas en el puesto de trabajo.
Subsistema Gestión de las relaciones humanas y
sociales
1. Gestión del clima
La organización se ocupa de conocer el clima
laboral, evaluándolo periódicamente mediante el
uso de instrumentos fiables.
Las evaluaciones del clima son tenidas en cuenta
para la revisión y mejora de las políticas y prácticas
de GRH.
2. Eficacia de la comunicación
La organización dispone de mecanismos, cuya
utilización es frecuente, para conocer las iniciativas,
peticiones, sugerencias, informaciones y opiniones
procedentes de los empleados.
En general, las decisiones de la dirección, en sus
diferentes niveles, así como las informaciones
relevantes de todo tipo, generadas en instancias
superiores, circulan por la organización con fluidez
y llegan con precisión a todos los afectados.
La organización dispone de instrumentos
específicos de comunicación destinados a reforzar
la percepción de pertenencia y la implicación de los
empleados en el proyecto organizativo global.
3. Equilibrio y calidad de las Relaciones Laborales
En las relaciones laborales, cada parte representa,
sin extralimitarse, el papel que le es propio, y cuyo
ejercicio es recíprocamente reconocido y aceptado.
Existe, en general, un equilibrio razonable entre las
posiciones de poder de la dirección y los empleados.
Las transacciones entre las partes reflejan
normalmente dicho equilibrio.
Las relaciones laborales se orientan, habitual y
preferentemente, a la transacción y concertación,
y no a la confrontación ni a la descalificación del
adversario.
Las relaciones laborales intermediadas-las que
son protagonizadas por instancias de carácter
representativo— no excluyen las relaciones directas
o personalizadas de la dirección con los empleados,
cuando es conveniente mantenerlas.
4. Gestión del conflicto laboral
El grado de conflictividad laboral no es excesivo,
ni por el número de conflictos ni por los efectos de
los mismos o por la contundencia de los medios
utilizados.
Existen mecanismos eficaces para la gestión y
resolución pactada de los conflictos.
5. Gestión de las políticas sociales
Las prácticas de salud laboral son satisfactorias.
Las atenciones y beneficios sociales a los empleados
son adecuados, no exceden de los que son propios
del entorno en que opera la organización, y son
apreciados por sus destinatarios.
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9.
AUTORIDADES
Gobernador de la Provincia de Buenos Aires
Daniel Osvaldo SCIOLI
Secretario General de la Gobernación
Martín FERRE
Subsecretario para la Modernización del Estado
Santiago CAFIERO
Secretario Ejecutivo del IPAP
Mariano BOIERO
Directora de Formación
y Capacitación
Marta SOLSONA
Directora de Gestión
del Conocimiento
Griselda DELOVO
Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP)
Torre Gubernamental II. Calle 12 y 53. Piso 11. 1900 La Plata
Tels.: 0221 429 5574/76
www.ipap.sg.gba.gov.ar