énfaCIS Octubre 2015 #7 CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA énfaCIS #7 CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA Publicación digital del Centro de Investigación Social (CIS) de TECHO - Chile. Autor: Juan Correa. Santiago de Chile, Julio 2015 ÉnfaCIS es una publicación periódica del Centro de Investigación Social (CIS) de TECHO – Chile, dedicada a resaltar temas de relevancia particular dentro de la investigación sobre pobreza y vulnerabilidad social. Su objetivo principal es ofrecer resultados de investigación rigurosa en un formato atractivo para públicos diversos. Proyecto MPL 2 en calle Las Parcelas, Peñalolén. Fotografía: María José Castillo. S antiago es una ciudad que ha crecido a pasos agigantados en los últimos 75 años, en donde su crecimiento urbano no ha sido un fenómeno sostenido en el territorio, sino que ha tenido diversos ritmos según se desenvuelva la relación entre el Estado, el mercado y la sociedad civil a la hora de planificar su evolución. N o cabe duda que un elemento clave dentro del crecimiento de la ciudad es su expansión a través de los conjuntos de vivienda social, los cuales son característicos por su localización periférica. A partir de ello, surge la necesidad de determinar cuántos de los conjuntos de vivienda social en altura (mejor conocidos como “villas de blocks”) construidos en los últimos 75 años han sido parte del umbral del crecimiento del Gran Santiago. Pues precisamente son estos conjuntos los que deben enfrentar los mayores problemas de segregación y estigmatización sobre el espacio urbano. énfaCIS | Agosto 2015 Santiago, debido a su posición como capital de Chile y la ciudad más grande del país, se sitúa como el escenario de desarrollo de las diversas políticas que el Estado plantea en su rol como planificador social, el cual se expresa mediante la elaboración de políticas multisectoriales, dentro de las cuales una que posee mayores alcances es la política habitacional, enfocada a personas que debido a su situación de vulnerabilidad no poseen la capacidad de elegir una vivienda en el mercado (Rivera, 2012). ¿Cuál es la importancia de política habitacional? El profesor Haramoto (1999) considera que es “La expre- sión oficial del Estado sobre el modo de orientar, encauzar o dirigir la acción habitacional mediante la formulación de principios, objetivos y estrategias que son implementadas mediante planes y programas dentro de ciertos marcos jurídicos, institucionales y financieros”. Es decir, la política habitacional no debe ser comprendida solamente como la entrega de la vivienda como un fin, sino que existen elementos transversales a esta, como lo son determinadas concepciones institucionales y financieras que juegan un rol clave dentro del desarrollo de esta politica de gran escala, la cual juega además un rol clave en la historia de Santiago. Dependiente de lo anterior, los objetivos y medios de todos estos programas han ido cambiando con el paso de los años. Política,crecimientoyplanificación Precisamente esta política ha sido el mayor motor de crecimiento urbano en la región Metropolitana durante el siglo XX (Hidalgo, 2007), crecimiento no exento de problemas debido a que el Estado, a pesar de 4 haber generado una importante reducción de las poblaciones “callampas” y tomas de terreno, al dotar de servicios básicos a practicamente toda la población y lograr que los más vulnerables del país obtuvieran una vivienda (Ducci, 1997), ha generado importantes patrones de segregación residencial. Esto ocurre por acción u omisión, distribuyendo y acumulando a la población más pobre en determinadas áreas, generalmente en la periferia de la ciudad, o incluso fuera de la mancha urbana generando un minimización de las posibilidades de integración social en el territorio, fracturando el espacio residencial (Ducci, 1997; Rodriguez y Sungrayes, 2005; Hidalgo, 2007; Rivera, 2012). Problemas que hoy en día cobran especial relevancia si tomamos en cuenta los 671 conjuntos de viviendas sociales en altura existentes en la región, los cuales aglomeran más de 190.000 familias (MINVU, 2013). El crecimiento urbano de Santiago de las últimas décadas es producto de la compleja relación de tres actores que se involucran en la planificación territorial de la ciudad. Por una parte tenemos el Estado quien resguarda el bien común, por otra a la sociedad civil que vela por los intereses comunitarios y finalmente el mercado que resguarda los intereses corporativos. A partir de la relación entre sus intereses y atribuciones es como se planifica la ciudad de una manera u otra (Poduje, 2006). Sin embargo, ¿Qué es lo que sucede cuando el mercado posee mayores atribuciones y mayor peso de sus intereses en el ejercicio de la planificación?. Dicho escenario, donde el mercado es el actor principal de la planificación, se hace evidente después del año 1979 cuando el suelo en la región Metropolitana se declara como un bien no escaso y regulado por el mercado, provocando una expansión descontrolada de la ciudad bajo la premisa que éste asignaría de manera eficiente los recursos y que controlaría las externalidades (Poduje, 2006). Es precisamente este modelo de planificación, el cual se vería consolidado durante la decada de los 90,el que acentuaría problemáticas como la segregación y la localización de los conjuntos en la periferia. Unprocesohistórico,delahabitaciónobreraalblock. La política habitacional en Chile y específicamente para el caso de Santiago no es algo reciente, sino que es un proceso de largo alcance cuyos inicios datan desde 1906 cuando el Estado de aquel entonces, presionado por los serios problemas de insalubridad que enfrentaban los obreros de la ciudad, decide dictar la ley de habitaciones obreras, donde la premisa son los estándares mínimos de higiene (Hidalgo, 2002). Dichas habitaciones posteriormente evolucionarían su visión de estándares mínimos gracias a la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC) dictada en 1925 y la creación de la Caja de Habitación Popular de 1935, con la cual se daría inicio a la construcción de los primeros condominios de vivienda social en altura con financiamiento del Estado y cuyo público objetivo serían la clase media y baja del país (Rivera, 2012). A partir desde ese momento, se desarrollaría un interesante proceso de construcción de viviendas sociales en altura, las cuales irían variando en su concepción arquitectónica, urbanística y económica de acuerdo a los procesos políticos que el país viviese. La tabla n°1 resume los principales hitos dentro de la política habitacional de los últimos 77 años, incluyendo aspectos relevantes del marco normativo o financiero de las viviendas sociales. CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA Este proceso de desarrollo habitacional y urbanístico, tomaría un drástico cambio de rumbo durante el dictadura militar, donde se instauraría un modelo económico de libre mercado, el cual generaría cambios profundos en la política y en la sociedad. Estos cambios se traducirían en que el Estado se desligaría de sus funciones de gestión habitacional, dejándolas en manos del sector privado (Tapia, 2011), generando una nueva concepción de la vivienda social, la cual ya no sería un derecho, sino un objeto al cual se accede ahorrando y cuya asignación estaría a manos del mercado, bajo la premisa de que éste asigna de mejor manera los recursos. Este modelo subsidiario de vivienda se consolidaría finalmente en la década de los 90 a través de la construcción de grandes conjuntos de viviendas sociales en la periferia de Santiago (donde los precios de suelo eran más bajos), a costo de enfrentar el inmenso déficit habitacional heredado desde la dictadura, dando origen a lo que hoy en Chile se conocen como “villas de blocks”. A partir de lo anteriormente desarrollado, se puede apreciar que existen dos elementos claves y transversales de la historia de la vivienda social en SantiagoEl primero de ello es el concepto de vivienda en sí, desde sus primeros esbozos de estándares mínimos de higiene, para luego evolucionar a ser considerada un derecho de primera necesidad que debe estar integrada a su entorno, concepción que retrocedería durante los años 80 al considerársele como un objeto al cual se accede ahorrando y no un derecho, para que finalmente a comienzos del año 2000, vuelva ser comprendida como una solución integral y con determinados estándares mínimos que garanticen a las familias su “sueño de la casa propia”. Tabla n° 1: Principales hitos de la política habitacional en Chile, entre 1906 y 2013. Fuente: Rivera, 2012; Hidalgo, 2007; MINVU, 2013. 5 énfaCIS | Agosto 2015 El segundo elemento transversal de esta política, y eje de esta investigación, es la localización de las viviendas sociales en la ciudad de Santiago, las cuales históricamente se han ubicado en la periferia de la ciudad, como una forma de abaratar los costos y aumentar el número de soluciones entregadas (Ducci, 1997). Éstas, con el paso de las décadas, han ido quedando dentro del área consolidada de la ciudad, perdiendo su condición de periféricas (Hidalgo, 1997) como ocurre actualmente en el caso de La Pintana, El Bosque y San Ramón. Sin embargo, una arista importante en este proceso de construcción de la ciudad es que la velocidad a la cual se construye el espacio urbano posee un gran desfase respecto al ritmo que poseen los organismos públicos vinculados al problema de la vivienda (Hidalgo, 2007), por lo cual durante años estas viviendas se encuentran relegadas a una periferia alejada de cualquier centro de actividad, sin equipamientos básicos, en suelos de baja calidad o en zonas de exposiciones a riesgo como inundaciones o a elementos poco atractivos debido a sus externalidades, como lo son cárceles, basurales, cementerios, plantas de tratamientos de aguas servidas, etc. (Ducci, 1997). Esta condición periférica también acarrea una serie de problemáticas sociales como la fragmentación del tejido social, estigmatización e inseguridad (Ducci, 2000), dando paso a un nuevo fenómeno social, donde sin importar las mejorías en indicadores de calidad de vida, vivienda, educación y salud respecto a las décadas pasadas, los habitantes de estas viviendas sociales son los protagonistas de una nueva pobreza, la cual según Rodríguez y Sungrayes (2005) es la “Pobreza de los con techo”, donde la baja calidad de la construcción sumada a la localización periférica de sus viviendas da paso a habitantes que siguen siendo pobres pero con casa. 6 A partir de lo anteriormente expuesto, se puede afirmar sin lugar a dudas que la vivienda social en Santiago, más que incorporar nuevos espacios urbanos a la ciudad, ha significado una densificación histórica de la periferia, lo cual ha acarreado una serie de problemáticas urbanísticas y sociales, ante lo cual cabe preguntarse ¿Cuántas familias son parte o han sido parte de esta periferia? DescifrandoelcrecimientourbanodeSantiago A partir de la interrogante sobre cuántas familias han sido parte de esta periferia de viviendas sociales, se plantea un análisis histórico y territorial de la ciudad de Santiago. Para ello se utilizaran coberturas georreferenciadas de la mancha urbana de Santiago para diferentes años (obtenidas gracias a la colaboración del Observatorio de Ciudades UC y del Gobierno Regional Metropolitano en conjunto con los resultados del catastro nacional de condominios sociales (viviendas sociales en altura) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo del año 2013). El análisis se desarrolló a partir de la sobre posición de dos manchas urbanas consecutivas (por ejemplo 1960 y 1970) para posteriormente identificar todos los conjuntos construidos en el mismo periodo de tiempo y que se encuentren localizados en la mancha urbana más reciente, bajo la premisa de que estos conjuntos fueron parte de la nueva periferia que se construyó en el periodo analizado, la cual años más tarde sería consolidada con la llegada de equipamientos y servicios. Imagen n° 1: Crecimiento de la mancha urbana de Santiago entre 1920 y 2013. Fuente: OCUC, 2013 Y GORE RM, 2013 CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA La imagen n° 1 ilustra el continuo crecimiento de la Santiago desde 1940 hasta el 2013, lo cual se complementa con la información de la tabla n°2, donde se pueden deducir las siguientes tasas de crecimiento (en hectáreas) y la superficie final de la ciudad al final de cada periodo. Porcentaje de crecimiento (%) Periodo 1940 - 1952 5.482 4499 82,07 14902 1953 - 1960 14.902 6576 44,13 21478 1961 - 1970 21.478 9939 46,28 31417 1971 - 1982 31.417 10714 34,10 42131 1983 - 1998 42.131 6432 15,274 8563 1999 - 2003 48.563 21041 43,33 69604 2004 - 2013 69.604 33877 48,67 103481 Tabla n° 2: Detalle de las superficies de inicio, crecimiento y final de la mancha urbana de Santiago desde 1940 hasta el 2013. Fuente: OCUC, 2013 Y GORE RM, 2013. Dentro de los datos descritos anteriormente, se pueden destacar una serie de situaciones. La primera es que con la excepción del periodo 1983-1998, la ciudad de Santiago siempre ha crecido por sobre un 30% respecto a su superficie inicial. También es interesante que si analizamos la velocidad de crecimiento (hectáreas promedio por año) el periodo de mayor crecimiento corresponde a los años 1999 – 2003, donde la ciudad creció sobre las 5.000 hectáreas por año, aunque si se analiza desde el porcentaje de crecimiento, este se registra entre 1940 y 1952, vinculado como se mencionó anteriormente a la grandes migraciones campo-ciudad. Crecimiento calculado a partir de la diferencia de superficie de los polígonos de cada año mediante el uso del software SIG ArcGis 9.3 1 7 énfaCIS | Agosto 2015 Gráfico n° 1: Total de conjuntos de viviendas sociales en altura y departamentos construidos entre 1920 y 2013. Fuente: MINVU, 2013. 0 1,5 3 6 km Imagen n° 2: Conjuntos de viviendas sociales en altura existentes en la ciudad de Santiago. Fuente: MINVU, 2013. Por otra parte el crecimiento de Santiago ha generado una ciudad bastante particular donde la localización de sus conjuntos de viviendas aparenta ser bastante homogéneo, como se puede apreciar en una primer lectura de la imagen n°2, sin embargo al realizar una revisión más detenida de estos polígonos, se hacen evidentes determinados patrones en su distribución sobre el espacio. El primer es la casi ausencia (excepto unos pocos casos) de este tipo de condominios en el sector oriente de la ciudad, donde precisamente se registran los valores de suelo más elevados, mientras que otro patrón es que en el resto de la ciudad se observan aglomeraciones de conjuntos de viviendas en diversos sectores, tanto en sectores del centro de la ciudad como Estación Central, Quinta Normal y Macul como en la periferia de esta, donde destacan grandes conjuntos en comunas como Puente Alto, San Bernardo, Maipú, Pudahuel y Quilicura. 8 Sin embargo, el ritmo de construcción de estos conjuntos no es homogéneo en el tiempo. El gráfico n°1 revela el total de departamentos construidos en Santiago, con un total de 186.367 departamentos (más del 50% del total de departamentos construidos en el país). Dentro de la línea temporal de este tipo de viviendas es sumamente interesante el incremento de unidades construidas desde 1961 hasta 1998. Durante estos 37 años se edificaron el 76% de los inmuebles analizados (141.761 departamentos), donde cabe destacar que dentro de la etapa de la política habitacional chilena de la década de los 90’, fue lejos el período donde se alcanzaron los mayores números de soluciones habitacionales entregadas (Ducci, 2000; Rivera, 2012) donde este tipo de viviendas alcanzaron las 72.415 unidades. Crecimientoyconsolidacióndeunaciudadsegregada. La serie de imágenes presentada a continuación grafica el crecimiento de la ciudad de Santiago entre 1940 y 2013, en distintas etapas, detallando la localización de los conjuntos de viviendas sociales en altura construidos en la misma etapa, hasta llegar al año 2013, donde podemos observar de qué manera se ha consolidado la ciudad. CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA Crecimiento urbano y localización de los conjuntos de viviendas sociales en altura 9 énfaCIS | Agosto 2015 Gráfico n° 2: Cantidad de departamentos construidos en la zona de expansión de la ciudad entre 1920 y 2013. 0 2 4 8 km Al observar esta serie de imágenes, el primer detalle que nos llama la atención es la confirmación de la tesis expuesta anteriormente sobre la localización de los conjuntos en la periferia de la ciudad, situación que se vuelve notoria especialmente entre 1970 y 1998, donde más del 53% del total de departamentos construidos se localiza fuera de la mancha urbana original, es decir son parte de la periferia que se construye conforme la ciudad crece en su extensión horizontal. 10 Esta tendencia a la construcción en la periferia es continua a lo largo del análisis histórico de la ciudad, especialmente entre los años 1983 y 1998 (ver gráfico n°2), donde el 61% de los departamentos construidos fue localizado en la zona periférica, sectores que hoy en día aún no forman parte de la ciudad consolidada, y que son precisamente los grandes conjuntos de viviendas habitadas por los “con techo” (Rodríguez y Sungrayes, 2005). Estas tendencias comenzarían a revertirse después del año 2004, cuando la política habitacional, ahora concebida bajo el alero del Fondo Solidario de Vivienda, comienza a generar diversos mecanismos para incentivar la localización de estos conjuntos dentro de la ciudad. Mecanismos que se enfrentan a otros problemas en la actualidad, como la ineficiencia del subsidio de localización (Correa, 2014) y que producto de que “se acabó el suelo” en el área metropolitana de Santiago se ha generado una importante presencia de viviendas sociales en comunas externas a la ciudad, como Colina, Peñaflor, Melipilla y Talagante; esto acarrea una serie de nuevos desafíos como el aumento de las distancias hacia los principales equipamientos y fragmentación de la matriz de relaciones sociales, exacerbando las deficiencias del modelo político que se creó en los 80’ y que se perpetuó en los 90’ (Hidalgo, 2007 y Salazar y Cox, 2014). CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA Conclusiones Dicha acumulación de la segregación social es “más maligna”, pues se potencia la desintegración de los vínculos sociales y familiares que se generan dentro de un barrio. Las familias se sienten una situación de aislamiento ya sea por el continuo encierro en sus hogares producto de la inseguridad o de las largas distancias recorridas hacia las fuentes de empleo (Ducci, 1997), o también la total falta de sentido de pertenencia y de apropiación del espacio, lo cual se refleja en el abandono de las áreas verdes, sitios eriazos entre las naves de departamentos, poco interés en el mantenimiento de las fachadas y menos aún en el entorno, lo cual refleja que las familias solo consideran como propio el interior de sus viviendas. De esta manera los espacios públicos se convierten en tierra de nadie y quedan en mano de pandillas y grupos violentos, incrementando la inseguridad en dichos sectores, lo cual es uno de los principales estigmas con los que debe cargar la población residente en dichos lugares Estos lamentables efectos de la política habitacional Chilena hoy en día son objeto continuo del debate político y académico, lo cual se expresa en acciones como la creación del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, el cual fue encargado de impulsar la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano. Para ello es fundamental abordar el problema de la vivienda como un elemento estructural de la planificación territorial, y generar un cambio en el enfoque de las políticas habitacionales (Zapata, 1999). Dicho cambio debe partir desde la concepción de la vivienda como un derecho, y que esta no solo debe ser pensada como el artefacto que acoge a la familia, sino que es un sistema integrado por el terreno, la infraestructura de urbanización y servicios, y el equipamiento social comunitario. Esta relación se expresa en diversas escalas, como su localización en un entorno rural o urbano, el barrio o vecindario y el conjunto habitacional con sus respectivas unidades de vivienda. (Haramoto, 1994). Por lo tanto, es fundamental comprender que la política habitacional no sólo se trata de la entrega de una vivienda, sino que también debe plantearse como una solución integral que reduzca la segregación y las diferencias sociales existentes, visión que cobra relevancia si existe un empoderamiento del Estado y de los actores sociales dentro del proceso de planificación territorial y desarrollo urbano, el cual debe tratarse de un equilibrio entre las necesidades de la población y la localización de diversos equipamientos de salud, educación, transportes y otros (Hidalgo, 2007). Si no somos capaces como país de superar políticas mal diseñadas o con intereses bajo la mesa, seguiremos siendo el caldo de cultivo de las desigualdades, fomentando de esta manera no solo la segregación social y la falta de equipamientos y servicios, sino que también la fragmentación del tejido social de nuestras ciudades en las cuales nos desenvolvemos diariamente. Fuente<. Diario.Latercera.com El crecimiento urbano de Santiago ha estado ligado históricamente a procesos segregadores de la población (Ducci, 1997 y Tapia, 2011), no hay dudas sobre ello, ni argumentos que demuestren lo contrario. Los fuertes procesos de segregación socio espacial en Chile se deben al rol que juegan los mercados de suelo dentro de la política habitacional (Sabatini y Brain, 2008), la cual guiada por las reglas del mercado ha caído en un ciclo vicioso compuesto por las comunas que acogen conjuntos de viviendas sociales, provocando una baja en su valor para mercados de mayor poder adquisitivo, fomentando de esta manera la localización de nuevos conjuntos de viviendas sociales en esas comunas, generando finalmente una segregación acumulativa en la ciudad (Salazar y Cox, 2014). (Ducci, 2000). Esta desintegración de los vínculos daría paso a los que Sabatini, Cáceres y Cerda (2011) denominan una “subcultura de desesperanza” y que Rodríguez y Sungrayes (2005) identifican en la “pobreza con techo”. Imágen de conjunto de vivendas sociales, que son huella del paso de la ex Unión soviética por Chile. Éstas datan del año 1972, son parte de la política habitacional del gobierno de Allende y continuada por el gobierno militar posteriormente. 11 énfaCIS | Agosto 2015 BIBLIOGRAFÍA Correa, J. (2014). Subsidio de localización para los condominios sociales. ¿Es realmente efectivo? Clave de políticas públicas, N° 24. Ducci, M. (1997). Chile: el lado obscuro de una política de vivienda exitosa. Revista EURE, Vol 23, N° 69, pp.99-115. Ducci, M. (2000). Santiago: territorios, anhelos y temores. Efectos sociales y espaciales de la expansión urbana. Revista EURE, Vol 26, N° 79, pp.5-24. Hidalgo, R. (1997). 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CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA Departamental #440, San Joaquín, Santiago 28387300 - [email protected] techo.org/chile 11
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