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Informe anual sobre el estado del proceso de
Descentralización 2014
Informe anual sobre el estado del proceso de
Descentralización 2014
INFORME ANUAL SOBRE EL ESTADO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2014
Abril, 2015
Programa ProDescentralización de USAID
Av. Camino Real N° 348, oficina 1701, San Isidro. Lima-Perú
Teléfono: (51-1) 422-8118 / Fax: (51-1) 222-3190
Correo: [email protected]
www.prodescentralización.org.pe
Equipo responsable
Elena Alvites - Coordinación general
Violeta Bermúdez
Edson Berrios
Mirko PeralƟlla
Rocío Vargas
Diana Villaverde
Cariño Ramos
Actualización de contenidos
Johnny Zas Friz
Equipo de apoyo
Sonia Ríos
Sabina Aquino
Diagramación
Digitalworld Perú
www.digitalworldperu.com
Impresión
AGL Gráfica Color S.R.L
Pasaje Monte Eucalipto 140 - Surco
Teléfono: 2753475. Celular 999709514
Lima, abril de 2015
Tiraje: 1000 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2015-05680
® 2015 PROGRAMA PRODESCENTRALIZACIÓN DE USAID
La información contenida en este documento puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione la
fuente de origen y se envíe un ejemplar al Programa ProDescentralización de USAID.
El Programa ProDescentralización de USAID Ɵene el objeƟvo de contribuir a la mejora de la gesƟón descentralizada para la
prestación de servicios eficaces a las poblaciones tradicionalmente excluidas de los departamentos de la Amazonía. Desarrolla
acciones para mejorar: (i) la PolíƟca Nacional, (ii) el Fortalecimiento InsƟtucional de los gobiernos regionales y locales y (iii) la
Transparencia y Rendición de Cuentas para mejorar los mecanismos de gesƟón parƟcipaƟvos.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional – USAID, bajo los términos de contrato Nº AID-527-C-12-00002. Las opiniones expresadas por los autores
no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
ProDescentralización es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID,
implementado por Tetra Tech /ARD.
Informe anual sobre el estado del proceso de
Descentralización 2014
ABREVIATURAS Y SIGLAS
AMPE:
Asociación de Municipalidades del Perú
AMAZINVER:
Asociación Amazónica de Fomento de la Inversión Privada
ANGR:
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
CAF:
Corporación Andina de Fomento
CCI:
Consejo de Coordinación Intergubernamental
CCL:
Consejo de Coordinación Local
CCR:
Consejo de Coordinación Regional
CENSUR:
Junta Interregional Centro Sur
CEPLAN:
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CEPLAR:
Centro Regional de Planeamiento Estratégico
CIAM:
Consejo Interregional de la Amazonía
COFOPRI:
Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
CTAR:
Consejos Transitorios de Administración Regional
FONCOMUN:
Fondo de Compensación Municipal
FONIPREL:
Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local
FONCOR:
Fondo de Compensación Regional
GL:
Gobierno Local
GR:
Gobierno Regional
INDECOPI:
InsƟtuto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual
INTERNOR:
Junta de Coordinación Interregional del Norte y Oriente
LOPE:
Ley Orgánica del Poder EjecuƟvo
LOF:
Ley de Organización y Funciones
LOGR:
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
LOM:
Ley Orgánica de Municipalidades
MCLCP:
Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
MEF:
Ministerio de Economía y Finanzas
MIDIS:
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
MIMDES:
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MIMP:
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
MINAG:
Ministerio de Agricultura
MINAM:
Ministerio del Ambiente
MINCETUR:
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU:
Ministerio de Educación
MINEM:
Ministerio de Energía y Minas
MININTER:
Ministerio del Interior
MINJUS:
Ministerio de JusƟcia
MINSA:
Ministerio de Salud
MML:
Municipalidad Metropolitana de Lima
MRE:
Ministerio de Relaciones Exteriores
MTC:
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTPE:
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
MVCS:
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
ONDS:
Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM
PCM:
Presidencia del Consejo de Ministros
PI:
Plan de IncenƟvos a la Mejora de la GesƟón Municipal
PMM:
Programa de Modernización Municipal
PpR:
Presupuesto por Resultados
PRODUCE:
Ministerio de la Producción
PRONOR:
Agencia de Promoción de la Inversión Privada de la Junta de Coordinación
Interregional del Norte y Oriente
PTE:
Portales de Transparencia Estándar
REMURPE:
Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú
SERVIR:
Autoridad Nacional del Servicio Civil
SGP:
Secretaría de GesƟón Pública
SIAF:
Sistema Integrado de Administración Financiera
SINADIS:
Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social
SEACE:
Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
SENASA:
Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SNIP:
Sistema Nacional de Inversión Pública
TUPA:
Texto Único de Procedimientos AdministraƟvos
ÍNDICE
PRESENTACIÓN
I.
INTRODUCCIÓN: Una mirada general del proceso en el 2014
12
II.
ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES 2014
30
III. CONDUCCIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y DELIMITACIÓN
DE FUNCIONES
3.1 Conducción del proceso de descentralización y coordinación intergubernamental
37
3.2 Delimitación de competencias y estado de las transferencias de funciones
41
IV. INICIATIVAS DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA EN MATERIAS CLAVE
(EDUCACIÓN, SALUD Y AMBIENTE)
V.
36
44
4.1 ArƟculación intergubernamental y rectoría
45
4.2 Experiencias de gesƟón descentralizada
55
RECURSOS FINANCIEROS PARA EL ESTADO DESCENTRALIZADO
62
5.1 Estructura de financiamiento público
63
5.2 Ejecución del presupuesto público
67
5.3 Ley de Presupuesto Público 2015
71
VI. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS PARA LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA
76
VII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBIERNO ABIERTO
86
7.1 Mecanismos de parƟcipación ciudadana vinculados al proceso de
descentralización
87
7.2 Implementación de la políƟca de Gobierno Abierto
91
7.3 Transparencia de las industrias extracƟvas – EITI – en los gobiernos
descentralizados
95
7.4 Vigilancia ciudadana de los servicios públicos
96
VIII. DIÁLOGO PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS
SOCIALES
IX. TRANSVERSALIZACIÓN DE LA IGUALDAD DE GÉNERO Y DEL ENFOQUE
INTERCULTURAL
98
106
9.1 GesƟón descentralizada e igualdad de género
107
9.2 Enfoque intercultural y consulta previa
113
X. CONCLUSIONES
118
XI. AGENDA PARA FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL 2015
130
XII. BIBLIOGRAFÍA
140
XIII. ANEXOS
152
CAPÍTULO I
PRESENTACIÓN
E
l “Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014” forma parte de las
iniciaƟvas que desarrolla el Programa ProDescentralización de USAID con la finalidad de
contribuir con el Estado peruano en sus esfuerzos por mejorar la gesƟón descentralizada y
brindar mejores servicios a la población en los departamentos de Amazonas, Madre de Dios,
Loreto, San Marơn y Ucayali. Este documento busca dar cuenta de los aspectos más importantes que
se han desarrollado durante el 2014; así como de los nudos o temas críƟcos que han surgido o que
se mantuvieron vigentes durante el mismo período. Asimismo, incorpora una agenda consensuada
sobre las prioridades para fortalecer el proceso de descentralización. Con ello, se busca aportar a
la promoción del diálogo efecƟvo entre los tres niveles de gobierno y la población, para establecer
una dinámica orientada a comparƟr las lecciones aprendidas para coadyuvar a la arƟculación y
coordinación intergubernamental y facilitar la toma de decisiones de los agentes responsables del
proceso de descentralización y de la gesƟón descentralizada: el gobierno nacional, los gobiernos
regionales y los gobiernos locales.
Considerando que el 2015 es un año pre electoral en el ámbito nacional, también se busca orientar
la elaboración de las propuestas y planes de gobierno de los parƟdos y movimientos políƟcos que
aspiren a ser gobierno en julio de 2016.
Desde el 20111, la dinámica del proceso de descentralización situó a los tres niveles de gobierno frente
al reto de desarrollar gesƟón descentralizada y puso en manos de los gobiernos descentralizados
la responsabilidad de prestar servicios directamente a la población para saƟsfacer sus derechos y
legíƟmos intereses. Por ello, al dar cuenta sobre el estado del proceso de descentralización se abordan
no sólo aquellos aspectos insƟtucionales y nudos críƟcos de la descentralización, sino también las
experiencias de gesƟón descentralizada que se han venido desarrollando. Así, el presente informe
destaca aquellas en las cuales los gobiernos descentralizados buscan cumplir cabalmente con sus
funciones. Con ello se presenta otro rostro poco difundido de la descentralización en contraste con la
imagen errónea de corrupción generalizada que se ha asociado al proceso durante el 20142.
El “Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014” ha sido organizado en
nueve capítulos, además de las conclusiones, recomendaciones generales y la agenda para fortalecer
el proceso en el año 2015. El primer capítulo conƟene una mirada general del proceso y el contexto
1
2
10
Programa ProDescentralización de USAID. Proceso de descentralización. Balance y agenda a julio de 2011. Lima, 2011, p 22.
IPSOS – Apoyo. Opinión Data. Resumen de encuestas a la opinión pública. Año 14, N° 180, junio 2014, pp. 4 -5. Véase: hƩp://
www.ipsos-apoyo.com.pe/sites/default/files/opinion_data/OD%20junio%20VF.pdf [consultada el 1 de diciembre de 2014].
El cuarto capítulo aborda los avances y retos de la gesƟón descentralizada, poniendo especial énfasis
en las iniciaƟvas de gesƟón descentralizada en la prestación de servicios de salud, educación y
ambiente. Los siguientes dos capítulos abordan dos temas esenciales para la gesƟón descentralizada:
los recursos financieros y los Sistemas AdministraƟvos del Estado peruano, respecƟvamente. Los
temas abordados en los capítulos siete, ocho y nueve dan cuenta de aspectos transversales a la gesƟón
descentralizada: la parƟcipación ciudadana y el gobierno abierto, el diálogo para la prevención de
conflictos sociales, y la igualdad de género y el enfoque intercultural en la gesƟón descentralizada.
Al final del informe se encontrarán las principales conclusiones y recomendaciones que se desprenden
del análisis realizado a lo largo de todo el documento y la agenda para el 2015, organizada en función
a los diferentes aspectos abordados en el informe.
La información y análisis presentados son producto del seguimiento que, de forma regular, realiza
el equipo técnico del Programa ProDescentralización de los diferentes elementos del proceso y de
la gesƟón descentralizada, a través de la revisión de informes y publicaciones sobre la materia y
mediante el seguimiento de hechos, acciones y normas adoptadas por las autoridades de los tres
niveles de gobierno. Se ha empleado también información disponible en internet de las disƟntas
enƟdades públicas, incluidos los gobiernos regionales y locales; así como de disƟntos medios de
comunicación.
Para enriquecer el análisis se han realizado reuniones de consulta en las ciudades de Lima, Moyobamba,
Pucallpa y Tarapoto en las que parƟciparon autoridades locales, servidores públicos, representantes
de la sociedad civil, de programas de cooperación internacional y especialistas.
Es preciso mencionar que este esfuerzo de USAID, a través de su Programa ProDescentralización,
forma parte del apoyo que viene brindando al Estado peruano, desde el 2003, para una efecƟva
implementación de la políƟca de descentralización.
Finalmente, el Programa ProDescentralización de USAID, desea expresar su agradecimiento a los
actores y especialistas que han parƟcipado en cada una de las reuniones de consulta y conİa en que
el presente documento sea de uƟlidad para autoridades, las y los servidores y representantes de
las organizaciones de la sociedad civil que están directamente involucrados en el fortalecimiento y
consolidación de la descentralización en el Perú y en el desarrollo de una gesƟón descentralizada por
resultados y al servicio de las personas.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
políƟco insƟtucional durante el 2014. El segundo analiza los resultados de las Elecciones Regionales y
Municipales 2014; mientras que el tercero se refiere a la dimensión políƟca de la descentralización en
tanto coordinación intergubernamental y conducción del proceso.
I.
INTRODUCCIÓN:
UNA MIRADA GENERAL
DEL PROCESO EN EL
2014
12
El 2014 ha sido un año de especial interés público en el proceso de descentralización,
dado que ha recibido la atención de enƟdades públicas y privadas que han elaborado
informes y análisis sobre el estado del mismo y formulado recomendaciones3. Estos
informes se han sumado a los que deben emiƟr cada año la Presidencia del Consejo
de Ministros4 y la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales
y Modernización de la GesƟón del Estado del Congreso de la República5. En estos
estudios se destaca la necesidad de recordar cuál es el propósito fundamental de
la descentralización: contribuir al desarrollo integral del país y mejorar los servicios
que se brindan a la población6. Asimismo, los informes plantean la necesidad de
evaluar el proceso, luego del Ɵempo transcurrido desde la aprobación de la reforma
en el 2002 y de definir cuáles serían las medidas a tomar para que el proceso de
descentralización cumpla con su finalidad consƟtucional.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Temas pendientes de la reforma descentralista
La reforma descentralista fue concebida como una apuesta por profundizar
la democracia en el país; sin embargo, las reformas de las normas del sistema
políƟco–representaƟvo que se han dado no han contribuido a fortalecer el proceso
ni a los parƟdos políƟcos que, como actores políƟcos, Ɵenen un papel clave en
3
Contraloría General de la Repúblicas. Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima, 2014;
Universidad del Pacífico. Agenda 2014. Propuestas para mejorar la descentralización hƩp://agenda2014.
pe/; Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y
profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014; Conferencia Anual de
EjecuƟvos – CADE 2014 hƩp://ipae.pe/cade-ejecuƟvos/2014/descentralizacion; Informe Especial Revista
Semana Económica hƩp://semanaeconomica.com/ediƟon/bosquejando-un-peru-del-primer-mundo/
4
Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014.
5
Comisión de Descentralización, Gobiernos Locales y Modernización para la GesƟón del Estado. Evaluación
del proceso de Descentralización. Informe Anual 2013 – 2014. Lima, 2014.
6
Fin consƟtucional previsto en el arơculo 188° de la ConsƟtución de 1993.
13
CAPÍTULO I
el fortalecimiento de la democracia en el país. En esa línea, como se señala en
el contexto de las Elecciones Generales 20117, el sistema políƟco representaƟvo
del Estado peruano Ɵene debilidades que inciden directamente en el proceso
de descentralización; en parƟcular, la ausencia de mecanismos para garanƟzar la
coordinación legislaƟva entre la representación políƟca nacional y la departamental.
En efecto, cuando se modificó el Capítulo XIV de la ConsƟtución, no hubo la
adecuación de las demás normas del ordenamiento jurídico relaƟvas a la coordinación
de la representación nacional en el Congreso de la República con las autoridades
regionales (presidencias y los consejos regionales). La reforma normaƟva de la Ley
de Elecciones Regionales del 20098 tampoco contempló algún nivel de coordinación
entre estas instancias, ni fortaleció el papel de los consejos regionales como
órganos legislaƟvos y de fiscalización al interior de los gobiernos regionales. Incluso,
al separar la elección de los consejos regionales y la plancha presidencial regional,
habría profundizado una visión estáƟca de separación de poderes entre el ejecuƟvo
y el legislaƟvo regional; a pesar de que la tendencia tendría que ser la construcción
del balance de poderes (checks and balances) entre ambos órganos. De igual modo,
las reformas que se dieron en el 2009 a la Ley N° 263009 - Ley de los derechos
de parƟcipación y control ciudadanos, si bien contenian mayores requisitos para
realizar una solicitud de revocatoria, no lograron resolver el tema de la convocatoria
a nuevas elecciones, luego de la revocatoria de una autoridad elegida. Ello teniendo
en cuenta que dicha convocatoria era una suerte de incenƟvo para los impulsores
de procesos de revocatorias.
Con la Ley N° 30315, publicada en el diario oficial el 7 de abril de 2015, se modificaron
varios arơculos de la Ley N° 26300, entre ellos la realización de nuevas elecciones
municipales por efecto de la revocatoria. Conforme a la referida modificación, las
autoridades revocadas serán reemplazadas por los miembros de sus respecƟvas
listas para concluir el periodo de su mandato.
Todo lo anterior se inscribe en un escenario de fragmentación políƟca y de debilidad
de los parƟdos políƟcos nacionales en los departamentos, como se puso en evidencia
en las Elecciones Regionales y Municipales 201010 y se ha reiterado en los resultados
7
USAID/ Perú ProDescentralización. Proceso de descentralización. Balance y agenda a julio de 2011…op. cit…,
pp. 213ss.
8
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. Proceso de Descentralización 2009: Balance y Agenda CríƟca.
Lima, 2010, pp. 60-61.
9
Ley N° 29313 que modifica la Ley N° 26300, publicada en el diario oficial el 7 de enero de 2009.
10 Perú Debate. El nuevo poder en las regiones. Análisis de las Elecciones Regionales y Municipales. Año 1, Nº1,
Lima, PUCP, p. 3.
14
La falta de alineamiento entre la reforma descentralista y cómo viene funcionando
el sistema políƟco – representaƟvo es uno de los varios temas pendientes que
vienen afectando al proceso de descentralización y que demanda decisiones de las
enƟdades nacionales para fortalecer el proceso de descentralización y garanƟzar
la gesƟón descentralizada de los servicios. Otros temas pendientes de atender,
considerados prioritarios por diversos actores son12:
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
de las Elecciones Regionales y Municipales 2014. Desde entonces, conƟnúan siendo
válidas las siguientes interrogantes: ¿cuáles serán las vías insƟtucionales para
coordinar las propuestas normaƟvas provenientes de los gobiernos regionales
que buscan mejorar la gesƟón descentralizada, con relación a las posiciones que
adoptan los congresistas que representan a los departamentos?, sobre todo si se
considera que la Ley Orgánica de Elecciones impide la parƟcipación de los parƟdos
o movimientos políƟcos departamentales en las elecciones al Congreso11, o ¿cómo
fortalecer a los consejos regionales sin propiciar el conflicto al interior de los
gobiernos regionales, y sin entorpecer la gesƟón regional?. Asimismo, ¿qué acciones
deben adoptarse para fortalecer la presencia de los parƟdos políƟcos nacionales en
los departamentos y en el proceso de descentralización en general?
i. La revisión del diseño normaƟvo de la descentralización en donde se clarifiquen
los roles que corresponde cumplir a cada nivel de gobierno, y la definición de un
órgano conductor del proceso que se adecue a los avances que se han dado en
el proceso de descentralización;
ii. La necesidad de insƟtucionalizar la coordinación políƟca y arƟculación
intergubernamental; así como la arƟculación intersectorial para la gesƟón;
11 Ley Orgánica de Elecciones (Ley 26859) arơculos 88° y siguientes.
12 Proyecto USAID/Perú ProDescentralización, Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a julio de 2011.
Lima, 2011; Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de
Descentralización 2002 – 2012. Lima, 2013, pp. 235 -242; Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del Estado. Evaluación del Proceso de Descentralización.
A 10 años de su inicio. Informe Anual del Periodo LegislaƟvo 2012 – 2013. Lima, 2013, pp. 71 -76; Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR. A propósito del Plan Nacional de Descentralización 2013 – 2016:
elementos para la agenda descentralista. En Boleơn InformaƟvo N° 4, ANGR, mayo 2013, pp. 8-10; Red
de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú - REMURPE. Descentralizar para incluir. Propuesta. Lima,
agosto 2013, hƩp://www.remurpe.org.pe/categoria-noƟcias/936-descentralizar-para-incluir-propuestas;
y Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2012. Lima,
2013, pp. 95 -106.
15
CAPÍTULO I
iii. La idenƟficación de esquemas de gesƟón descentralizada en donde se definan
los alcances generales de la rectoría de los ministerio nacionales, teniendo en
cuenta las parƟcularidades de los servicios que se prestan y la autonomía de los
gobiernos descentralizados;
iv. La promoción de la regionalización, como tarea del gobierno nacional y los
gobiernos regionales, dado que es un componente esencial del proceso de
descentralización;
v. La necesidad de evaluar y hacer reformas al diseño legal de los mecanismos de
parƟcipación, con la finalidad de que contribuyan a la construcción de un Estado
que responda a los intereses y derechos de las personas;
vi. La necesidad de iniciar la descentralización fiscal a parƟr de las propuestas concretas
realizadas por la Comisión MulƟsectorial en Materia de Descentralización Fiscal,
en la que parƟciparon representantes del MEF, la Secretaría de Descentralización,
los gobiernos regionales y los gobiernos locales y
vii. La modernización de los sistemas administraƟvos del Estado para que sean
funcionales a la gesƟón descentralizada, tomando en cuenta la diversidad de los
gobiernos descentralizados y de los territorios que deben gesƟonar.
Con relación a la regionalización, durante el 2014, se ha mantenido el desinterés
comparƟdo por el gobierno nacional y los gobiernos regionales para la conformación
de regiones. Actualmente, existen cuatro Juntas de Coordinación Interregional (JCI)13,
dos mancomunidades regionales reconocidas por la Secretaría de Descentralización
de la PCM14 y 173 mancomunidades municipales15. Las mancomunidades, en
estricto, no consƟtuyen formas de integración territorial, pero su funcionamiento
podría permiƟr a las autoridades regionales y municipales, así como a la población,
verificar los beneficios de arƟcular y comparƟr políƟcas, capacidades, proyectos y
13 Las cuatro JCI son: INTERNOR, MACROSUR, CIAM, CENSUR y la Junta integrada por Lima y Callao.
14 Las mancomunidades son: La Mancomunidad Regional de Qhapaq Ñan Amazónico (integrada por
Amazonas, Cajamarca, La Libertad y San Marơn) y la Mancomunidad de Los Andes (integrada por
Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Ica y Junín). Véase: hƩp://www.descentralizacion.gob.pe/wp-content/
uploads/2014/06/MANCOMUNIDADES-REGIONALES-DEL-PERU.pdf [consultada el 15 de diciembre de
2014].
15 Algunas de estas mancomunidades cuentan tanto con código SNIP y código SIAF. Véase: hƩp://www.
descentralizacion.gob.pe/wp-content/uploads/2014/06/MANCOMUNIDADES-MUNICIPALES-DEL-PERU.
pdf [consultada el 15 de diciembre de 2014].
16
“La Mancomunidad de Los Andes se conformó en el 2011 por los Gobiernos
Regionales de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, siendo su prioridad ejecutar
proyectos comunes en la lucha contra la desnutrición infanƟl; tal objeƟvo, haría
que en el 2014 se incorporaran a la mancomunidad los Gobiernos Regionales
de Ica y Junín. Actualmente, esta mancomunidad cuenta con una secretaría
técnica muy acƟva y se ha consƟtuido como unidad ejecutora para elaborar
proyectos conjuntos”16.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
recursos. De esa manera, se empezarían a construir relaciones de confianza que,
en el mediano y largo plazos, podrían llevar a la integración de circunscripciones;
de ahí que deba mencionarse que la Secretaría de Descentralización presta
asistencia técnica permanente a las mancomunidades para su incorporación al
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y al Sistema AdministraƟvo Financiero
(SIAF), y actualmente haya 72 mancomunidades municipales adscritas al SNIP y 36
adscritas al SIAF. Sin embargo, con relación a dichas iniciaƟvas de cooperación entre
gobiernos descentralizados, hasta la fecha no existe un estudio que analice cómo
están funcionando estas enƟdades y cuáles son sus resultados; análisis que sería de
especial importancia para diseñar y poner en prácƟca una políƟca que promueva la
integración a parƟr de estas iniciaƟvas de los gobiernos descentralizados.
De igual modo, cabe mencionar la necesidad que el Estado peruano cuente con
información actualizada sobre la situación de sus insƟtuciones y sus necesidades,
dado que la información es esencial para la toma de decisiones17. Por ejemplo,
posteriormente a la aprobación del listado de Municipalidades Rurales18, no se
ha conƟnuado trabajando en la generación de información sobre las capacidades
operaƟvas, recursos y necesidades de las mismas; esta información hubiese
16 Véase: hƩp://www.larepublica.pe/18-06-2014/mancomunidades-tabla-de-salvacion-para-reimpulsar-laregionalizacion [consultada el 15 de diciembre de 2014].
17 La implementación del proceso de descentralización y la gesƟón descentralizada demandan que los
diferentes actores involucrados cuenten con información; es decir, accedan a información sobre gesƟón
pública, los resultados de la misma y sobre el estado de las enƟdades públicas con la finalidad que puedan
adoptar decisiones. De ahí que el arơculo 24º de la Ley de Bases de la Descentralización dispusiera como
una de las funciones del entonces Consejo Nacional de Descentralización-CND, el desarrollo y conducción
de un sistema de información para el proceso de descentralización.
18 Aprobado mediante el Decreto Supremo N° 090 – 2011- PCM, publicado en el diario oficial el 3 de diciembre
de 2011.
17
CAPÍTULO I
permiƟdo tomar decisiones para la adecuación de los sistemas administraƟvos del
Estado a la realidad de este Ɵpo de municipalidades.
Todos estos temas pendientes del proceso de descentralización merecen una
reflexión, análisis, desarrollo de propuestas y adopción de decisiones con el
propósito de reencausar la descentralización hacia el cumplimiento de su finalidad.
Sin embargo, durante el 2014, los casos de corrupción denunciados en diversos
gobiernos regionales y locales, han postergado la atención de estos importantes
temas pendientes.
Ello ha sucedido sin considerar que los problemas de corrupción mencionados
son también una manifestación de la debilidad insƟtucional existente en el país
y de la forma en que impacta en el proceso de descentralización. Así, no se ha
dimensionado la debilidad insƟtucional de las enƟdades públicas y mecanismos
nacionales de control; como son la Contraloría General de la República, el Ministerio
Público y hasta el propio Congreso de la República en cumplimiento de su labor
de fiscalización19. La Contraloría General de la República se ha visto impedida de
realizar su labor prevenƟva en todo el país y no ha tenido en el Ministerio Público
una contraparte eficiente para la persecución penal de los delitos que podrían
haber comeƟdo servidores públicos de los tres niveles de gobierno. Las Oficinas
de Control Interno de las enƟdades públicas forman parte del Sistema Nacional de
Control, pero no todas dependen administraƟvamente de la Contraloría General de
la República, sino que siguen dependiendo de los gobiernos descentralizados, con
limitados recursos humanos y financieros20.
El caso de Ancash, presentado como el paradigma de corrupción de los gobiernos
regionales, da cuenta de dicha situación. El abuso de poder, los malos manejos y
la corrupción venían siendo denunciados públicamente desde hace buen Ɵempo,
llegándose a comentar el involucramiento del Ministerio Público, el Poder Judicial
y el propio Congreso de la República a través de su Comisión de Fiscalización21. A
19 Al respecto véase: Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú:
La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma.
Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014.
20 Muñoz Chirinos, Paula. Gobernabilidad y desarrollo subnacional: problema de baja calidad de la democracia.
Agenda 2014. Propuestas para mejorar la descentralización. Lima, Universidad del Pacífico. Véase: hƩp://
agenda2014.pe/publicaciones/agenda2014-gobernabilidad-desarrollo-subnacional-1.pdf [consultada el
10 de diciembre de 2014].
21 En el caso de Ancash las denuncias datan de 2010. Así, entre otras véase: hƩp://www.larepublica.pe/26-032014/congreso-archivo-invesƟgacion-por-corrupcion-a-cesar-alvarez; hƩp://elcomercio.pe/poliƟca/jusƟcia/
caso-ancash-pelaez-respondera-ante-cnm-remocion-fiscales-noƟcia1739143; hƩp://www.caretas.com.pe/
Main.asp?T=3082&id=12&idE=1149&idA=67409#.VJNGPCuG-hs[consultadas el 15 de diciembre de 2014].
18
La Contraloría General de la República, en base a percepciones recogidas
en diversos talleres realizados con las y los servidores públicos en diversos
departamentos, señala que los sistemas administraƟvos del Estado imponen
serias limitaciones a las gesƟones descentralizadas, dado que “la normaƟvidad
nacional que regula los sistemas administraƟvos del Estado es compleja y
engorrosa, Ɵene un enfoque centralista, controlista, y no recoge las realidades
heterogéneas debido a que han sido diseñadas en gabinete, muchas veces sin
ningún estudio de diagnósƟco y sin previa consulta con las instancias públicas
de los tres niveles de gobierno (…) son de diİcil cumplimiento, sobre todo para
los gobiernos locales pequeños y con menor capacidad insƟtucional y con
mercado poco desarrollado”24.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
parƟr de este caso, otros presidentes regionales también se encuentran siendo
invesƟgados por los diversos órganos de control. A diciembre de 2014, dos
presidentes regionales salientes se encontraban en prisión prevenƟva por mandato
del Poder Judicial (Ancash y Pasco), dos como prófugos de la jusƟcia (Tumbes y
Madre de Dios) y otros cuatro (Arequipa, Ayacucho, Loreto y Ucayali) con procesos
penales abiertos en su contra por la presunta comisión de delitos de corrupción22.
Asimismo, el presidente regional de Cajamarca que ha sido reelegido, también
se encuentra en prisión prevenƟva, por lo que no podrá asumir el cargo y el JNE
ha resuelto reservar la entrega de credencial hasta que su situación jurídica sea
resuelta por el órgano jurisdiccional competente23.
22 En el mes de mayo de 2014, la prensa informaba que 19 presidentes regionales estaban someƟdos a
invesƟgaciones fiscales y debían responder por 158 casos de corrupción, véase: hƩp://www.larepublica.
pe/25-09-2014/22-presidentes-regionales-Ɵenen-procesos-judiciales [consultadas el 28 de noviembre
de 2014]. Sin embargo, al cierre del informe las invesƟgaciones judiciales son las indicadas, entre
otras, véase: hƩp://elcomercio.pe/peru/pais/seis-presidentes-regionales-no-concluiran-sus-gesƟonesnoƟcia-1778467; hƩp://www.larepublica.pe/09-07-2014/poder-judicial-invesƟga-por-corrupcion-a-ochopresidentes-regionales [consultadas el 15 de diciembre de 2014].
23 Res. Nº 3735-2014-JNE, publicada en el diario oficial el 6 de enero de 2015. Similar decisión ha sido tomada
por el JNE respecto al presidente electo para el Gobierno Regional de Ancash, quien estaría adeudando
la Estado peruano el monto de la reparación civil. Véase: Res. Nº 3753-2014- A-JNE, publicada el 31 de
diciembre de 2014. El Poder Judicial declaró procedente la solicitud de rehabilitación de Waldo Ríos, electo
presidente regional de Áncash, y ofició la resolución correspondiente al Jurado Nacional de Elecciones
(JNE). La decisión de la Sala Penal Permanente se debió al pago de un millón de soles de reparación civil
a favor del Estado. Véase hƩp://www.larepublica.pe/27-02-2015/waldo-rios-quedo-rehabilitado-estosfueron-los-aportantes-de-la-reparacion-civil [consultada el 3 de marzo de 2015].
La Sala Penal Especial de la Corte Suprema revisará el lunes 20 de abril la apelación planteada por la
Procuraduría AnƟcorrupción contra la resolución que rehabilitó a Waldo Ríos, la cual le permiơa asumir
el cargo de gobernador regional de Áncash. Véase hƩp://peru21.pe/poliƟca/waldo-rios-corte-supremaevaluara-apelacion-procuraduria-20-abril-2216089 [consultada el 7 de abril de 2015.
24 Contraloría General de la República. Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima, 2014, p.
197.
19
CAPÍTULO I
Los medios de comunicación han desplegado toda una cobertura sobre los presuntos
casos de corrupción en las gesƟones regionales y locales25. Sin embargo, poco se ha
dicho sobre cómo estos problemas están relacionados con el divorcio que hubo
entre la puesta en marcha del proceso de descentralización en el 2002 y las reformas
pendientes para modernizar la gesƟón del Estado y sus sistemas administraƟvos,
entre ellos el de control26. A ello, se suma la ausencia de la reestructuración del Poder
EjecuƟvo Nacional para que los ministerios puedan asumir su rol rector. Basta recordar
que el proceso de descentralización se inició en el 2002 y la nueva Ley Orgánica del
Poder EjecuƟvo - LOPE, que debía estar alineada a la LOGR y la LOM como parte de
la reforma descentralista, recién se aprobó en diciembre de 2007. Adicionalmente,
tampoco ha sido objeto de debate público la incidencia de las reorientaciones que
se fueron dando al proceso ni el impacto de la transferencia acelerada de funciones
a los gobiernos regionales en el fortalecimiento de la políƟca de descentralización,
aspectos que tampoco estuvieron acompañados del fortalecimiento insƟtucional27.
Recién en los úlƟmos dos años se viene implementado un plan de seguimiento de
las funciones o servicios transferidos.
De igual modo, en las denuncias abordadas en los medios de comunicación y en
el debate público que se ha generado sobre estos, ha estado ausente la reflexión
sobre cuál es el papel que deben cumplir los órganos rectores de los sistemas
administraƟvos del Estado en cuanto al seguimiento de la gesƟón. En parƟcular, cuál
es la responsabilidad del MEF que, como rector de diversos sistemas administraƟvos
del Estado, ha desƟnado recursos a la implementación del Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP) y del Sistema Integrado de Administración Financiera
(SIAF), y aunque éstos han sido empleados tanto por las gesƟones regionales
como municipales, no han logrado garanƟzar que dichas gesƟones sean del todo
25 El caso paradigmáƟco a nivel de municipalidades viene siendo el del alcalde provincial de Chiclayo, pero
también se ha publicitado casos de otros departamentos y provincias. Entre otros véase: hƩp://www.
larepublica.pe/16-07-2014/126-alcaldes-provinciales-afrontan-acusaciones-por-corrupcion; hƩp://www.
pachamamaradio.org/17-07-2014/los-13-alcaldes-provinciales-de-la-region-afrontan-acusaciones-porcorrupcion.html; hƩp://perueconomico.com/ediciones/46/arƟculos/673 [consultadas el 15 de diciembre
de 2014].
26 Al respecto véase: Zas Friz, Johnny. La descentralización: vícƟma de su soledad. hƩps://johhnyzasfriz.
lamula.pe/2014/07/20/la-descentralizacion-vicƟma-de-su-soledad/johnnyzasfriz/ [consultada el 15 de
diciembre de 2014]; USAUID/ Perú ProDescentralización. Proceso de descentralización. Balance y agenda a
julio de 2011…op. cit…, p. 213.
27 Véase: hƩps://johhnyzasfriz.lamula.pe/2014/07/20/la-descentralizacion-vicƟma-de-su-soledad/johnnyzasfriz
[consultada el 15 de diciembre de 2014]; Contraloría General de la República. Estudio del proceso de
descentralización en el Perú…op.cit., p. 89.
20
Por su parte, la Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (que reúne a la
ANGR, AMPE y REMURPE) ha señalado que los casos más groseros de corrupción
muestran la crisis de los sistemas de control nacional (Contraloría, Congreso de la
República, Ministerio Público), del Poder Judicial, pero también del propio EjecuƟvo
(MEF y PCM). Asimismo, sosƟene que los mismos no pueden ser atribuidos al proceso
de descentralización y que hacerlo consƟtuye un discurso interesado que no toma
en cuenta los límites insƟtucionales de la reforma29. En esa misma línea, la ANGR
ha sostenido que es preciso reconocer que la corrupción afecta a todos los niveles
de gobierno, incluido el nacional y que responsabilizar “a los gobiernos regionales
y municipales de los problemas que atraviesan al Estado del que formamos parte
es una peligrosa estrategia de corto plazo que nos alejará más de las expectaƟvas y
demandas de nuestros pueblos, pero también de las condiciones que requerimos
para mantener la velocidad de nuestro crecimiento y ampliar la inversión privada,
requisitos ineludibles para el desarrollo sostenible y la inclusión social que todos
anhelamos”30.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
transparentes, debido a que se ha supervisado esencialmente el volumen de gasto y
el cumplimiento de procesos, pero no los resultados ni la calidad del gasto28. De ahí
que, en adelante, sería esencial que el enfoque sobre el control de gasto por parte
del MEF sea más amplio para medir la calidad de gasto que realizan los gobiernos
regionales y locales.
28 Muñoz Chirinos, Paula. Gobernabilidad y desarrollo subnacional: problema de baja calidad de la democracia.
Agenda 2014. Propuestas para mejorar la descentralización. Lima, Universidad del Pacífico. Véase: hƩp://
agenda2014.pe/publicaciones/agenda2014-gobernabilidad-desarrollo-subnacional-1.pdf
[consultada
el 10 de diciembre de 2014] Al respecto también se ha señalado que, el gobierno nacional, “actuó de
forma tardía y desarƟculada ante las redes de corrupción de gobiernos regionales como los de Ancash […]
Solo a parƟr de la muerte de Ezequiel Nolasco, conocido opositor de César Álvarez, se adoptaron algunas
medidas para combaƟr en serio el crimen y el abuso de poder ejercido en las regiones.” Véase: hƩp://
www.otramirada.pe/content/el-%C3%A1rbol-de-la-corrupci%C3%B3n-en-el-per%C3%BA [consultada el 9
de enero de 2015].
29 Al respecto véase: Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú:
La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma.
Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014.
30 En esa línea, la ANGR también manifestó su respeto y apoyo a la invesƟgación de todos los casos que sean
necesarios, siempre que ésta se realice con la neutralidad y el profesionalismo que les corresponde a los
órganos de control y de jusƟcia del Perú. Véase: ANGR. Secretaría Técnica. Boleơn InformaƟvo julio 2014,
p. 15.
21
CAPÍTULO I
Las debilidades insƟtucionales forman parte de la dinámica del Estado peruano
y, por ende, de cómo se va implementando el proceso de descentralización, por
ello no es extraño que la corrupción se haya extendido a los gobiernos regionales
y locales31. Frente a este problema de fondo, el Congreso de la República aprobó
la Ley N° 3030532, que prohíbe la reelección inmediata de presidentes regionales y
alcaldes; así como cambia el nombre de los presidentes de los gobiernos regionales
a gobernadores regionales. Asimismo, se establece que, en el marco de la funciones
de fiscalización del Congreso, los gobernadores regionales tendrán la obligación
de concurrir al Congreso de la República cuando sean requeridos de acuerdo a la
ConsƟtución y al Reglamento del Congreso de la República. Es evidente que esta
propuesta normaƟva no responde a los problemas de fondo que vienen afectando
al proceso de descentralización y en general al Estado peruano.
Gestión descentralizada y tendencias recentralistas
Para el 2011, se indicaba que el proceso de descentralización ingresaba a una
tercera etapa que tenía como principal reto poner en funcionamiento la estructura
descentralizada del Estado peruano y hacer de la descentralización una políƟca
permanente que contribuya al desarrollo sostenible y al bienestar de las personas33.
Si bien los avances en relación a dicho reto no han sido los esperados, cabe destacar
las experiencias emprendidas por diversos gobiernos regionales y locales con la
finalidad de poner en funcionamiento la gesƟón descentralizada. En efecto, los
31 IPSOS – Apoyo. Opinión Data. Resumen de encuestas a la opinión pública. Año 14, N° 180, junio 2014,
pp. 4 -5. Véase: hƩp://www.ipsos-apoyo.com.pe/sites/default/files/opinion_data/OD%20junio%20VF.pdf
[consultada el 1 de diciembre de 2014].
32 Esta Ley modifica los arơculos 191°, 194° y 203° de la ConsƟtución PolíƟca del Estado.
33 En la evolución del proceso de descentralización se pueden idenƟficar dos etapas previas al momento
actual, los períodos 2002-2005 y 2006-2011. Cfr. Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. Proceso de
Descentralización. Balance y Agenda a Julio de 2011. Lima, 2011, pp. 21 -22.
22
En el ámbito del Gobierno nacional se ha seguido la misma tendencia con medidas
concretas adoptadas por el MINEDU, el MINAM y el MIDIS, que este año creó
su Comisión Intergubernamental36. Asimismo, desde el 2012 se han realizado
importantes procesos para avanzar en la implementación de las políƟcas de
descentralización y modernización de la gesƟón pública, contándose con un
interesante número de propuestas que requieren ser aprobadas y que son abordadas
en los siguientes acápites del informe. A manera de ejemplo, pueden citarse los
siguientes procesos:
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
gobiernos descentralizados han desarrollado interesantes experiencias de reforma
insƟtucional, de promoción del desarrollo económico, ordenamiento territorial
y mejora en la prestación de servicios en salud, educación, infraestructura y
saneamiento34; destacándose las 46 experiencias de los gobiernos regionales
presentadas por la ANGR en el marco de la Asamblea General realizada en enero de
2015 para elegir a su nuevo Consejo DirecƟvo35
34 Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del
Estado. Evaluación del proceso de Descentralización. Informe Anual 2013 – 2014. Lima, 2014, pp. 64-74.
Además de las mencionadas reformas insƟtucionales de gobiernos regionales y la creación de órganos como
las ARA de los gobiernos de la Amazonía y los ocho CEPLAR, también se destacan el fomento de cadenas
producƟvas, como las de café y cacao en San Marơn con tres generaciones de proyectos de desarrollo.
Asimismo, se indica la mejora del IDH en departamentos con mayor avance relaƟvo en el 2012 que se
explica por el incremento en logro educaƟvo (12.6% en Ayacucho hasta 28.8% en Huánuco) y de ingreso
familiar per cápita (entre 14.6 y 57.2% en cinco departamentos); así como, la reducción de la pobreza
monetaria en los departamentos de Apurímac, Arequipa, Ica y Junín. Véase: Plataforma Nacional de
Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas
de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión
de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del Estado, Lima,
junio de 2014.
35 Los gobiernos regionales al inicio de la segunda década. 46 experiencias de éxito de la gesƟón pública
regional, ANGR, 2015.
36 Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario oficial el 5 de noviembre de 2014.
23
CAPÍTULO I
PROCESOS DESARROLLADOS
Elaboración de DirecƟva para la Formulación
e Implementación de Modelos de
GesƟón Descentralizada de los Servicios
Públicos, en el marco de las Comisiones
Intergubernamentales conformadas al
amparo del D.S. N° 047-2009-PCM37.
Elaboración de propuesta técnica en
descentralización fiscal, por parte de
Comisión MulƟsectorial en Materia de
Descentralización Fiscal38.
ONDS elaboró propuesta legislaƟva para
crear el Sistema Nacional de Prevención y
GesƟón de Conflictos Sociales.
Elaboración de proyecto de Reglamento
de Funcionamiento del CCI, por parte de
Comisión Sectorial de naturaleza temporal39.
Elaboración del Plan de Acción de Gobierno
Abierto, versión actualizada 2014 – 2016.
AÑO
ESTADO
2012 - 2013
La Propuesta de DirecƟva fue culminada por
la SD y presentada a la Alta dirección de la
PCM. En espera de aprobación desde enero
de 2014.
2012 - 2013
El informe con propuesta técnica de
descentralización fiscal 2010 y el plan
de acción para implementarla fueron
presentados a la PCM en diciembre de 2013.
En espera de aprobación e implementación.
2013
La propuesta de anteproyecto de ley que crea
el Sistema Nacional de Prevención y GesƟón
de Conflictos Sociales fue presentada a la
Alta dirección de la PCM en febrero de
2014. Se encuentra en evaluación para ser
presentada como iniciaƟva legislaƟva del
Poder EjecuƟvo.
2013
El
proyecto
de
reglamento
de
funcionamiento del CCI que fue presentado
a la PCM en noviembre de 2013. En espera
de aprobación.
2013 - 2014
La propuesta de Plan de Acción de Gobierno
Abierto 2014 – 2016 culminada por la SGP y
presentada en el segundo semestre de 2014
a la Alta dirección de la PCM. En espera de
aprobación.
Elaboración: Programa ProDescentralización de USAID.
Es necesario destacar que, tanto la Comisión MulƟsectorial en Materia de
Descentralización Fiscal como la Comisión Sectorial de naturaleza temporal para
elaborar la propuesta de Reglamento de Funcionamiento del CCI, se conformaron
gracias a la incidencia realizada por las asociaciones de gobiernos descentralizados:
ANGR, AMPE y REMURPE. En esa medida, estas asociaciones parƟciparon
acƟvamente en estas comisiones para poder elaborar los productos requeridos por
la PCM.
37 Publicado en el diario oficial el 24 de julio de 2009.
38 Resolución Suprema N° 115-2012- PCM, publicada el 22 de abril de 2014.
39 Resolución Ministerial N° 082-2013-PCM, publicada el 22 de marzo de 2013.
24
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
En ese contexto, las organizaciones de los gobiernos descentralizados (ANGR, AMPE
y REMURPE) sosƟenen que desde el 2011 no sólo no se ha respondido al reto
de construir gesƟón descentralizada, sino que se han dado diversas señales que
alertan sobre un escenario de recentralización, como por ejemplo, la inamovilidad
del presupuesto público que conƟnúa desƟnando la mayor parte de los recursos
al gobierno nacional. La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2015, dispone que el 73% del monto total presupuestado corresponde al Gobierno
nacional, mientras que los gobiernos regionales recibirán el 15% del total de los
recursos y los gobiernos locales, un 12%40. Parte de esta tendencia recentralizadora
lo consƟtuiría el incumplimiento de la promesa de adoptar las primeras medidas de
descentralización fiscal y la creación de nuevos programas sociales nacionales que
funcionan en una lógica de desconcentración o, en el peor de los casos, estarían
ejecutando obras o prestando servicios que correspondería realizar a los gobiernos
regionales y locales; como por ejemplo el Programa Nacional de Tambos, el Programa
Nacional de Saneamiento Rural o el Fondo Mi Riego41.
Estructura general del presupuesto público, desaceleración económica
e impacto en la descentralización
El proceso de descentralización ha seguido su curso en medio de la desaceleración
de la economía nacional. Así, de una tasa de crecimiento anual del producto
bruto interno (PBI) de 5.8% en el 2013 y una proyección de 5.7% para el 2014, la
economía peruana ha crecido a una tasa de 3.3% durante el 2014, como resultado
de una desfavorable coyuntura económica internacional, la reducción en el volumen
producido y exportado de productos tradicionales, y una menor inversión privada42.
Con el objeƟvo de contrarrestar este contexto adverso, desde el nivel nacional, se
impulsaron cinco grupos de medidas para esƟmular la reacƟvación de la economía
40 Ley N° 30281, publicada en el diario oficial el 4 de diciembre de 2014.
41 Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del
Estado. Evaluación del proceso de Descentralización…op.cit., p. 23.
42 MEF. Marco Macroeconómico MulƟanual 2015-2017 Revisado. Lima, 2014, p. 3.
25
CAPÍTULO I
nacional, pero que, a la fecha, no parecen generar el resultado esperado43. El
primer paquete estuvo orientado, principalmente, a reducir trámites y costos de
transacción de las empresas para promover la inversión, por lo que se modificaron
las facultades de la OEFA y el MINAM para facilitar las inversiones y mejorar las
expectaƟvas de los agentes económicos. Con el segundo paquete, se buscó impulsar
el gasto corriente y la inversión pública, destacando medidas como la ampliación
del margen de libre disposición de la Compensación por Tiempo de Servicio (CTS)
y el incremento en el presupuesto de los sectores Educación y Salud. En el caso del
tercer paquete, se buscó alentar la inversión privada a través de medidas tributarias
que incluyeron modificaciones a la Ley del Impuesto General a las Ventas (IGV) e
Impuesto SelecƟvo al Consumo (ISC), y la ampliación del alcance de mecanismos
como el de Obras por Impuestos a enƟdades del nivel nacional. El cuarto paquete,
destacó por incluir medidas más intensas en materia tributaria y laboral con el
fin de incenƟvar el crecimiento empresarial y esƟmular el gasto corriente, entre
las que destacó la propuesta del nuevo Régimen Laboral Juvenil Especial, que fue
cuesƟonado y derogado44. Finalmente, el quinto paquete establece nuevas medidas
43 A manera cronológica, la aprobación de los paquetes se ha dado de la siguiente manera: i) Primer paquete,
aprobado mediante Ley N° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos
y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, publicado el 12 de julio de 2014
en el Diario Oficial; ii) Segundo paquete, aprobado mediante Decreto de Urgencia N° 002-2014, Dictan
medidas extraordinarias y urgentes adicionales en materia económica y financiera para esƟmular la
economía nacional, publicado el 28 de julio de 2014 en el Diario Oficial; iii) Tercer paquete, aprobado
mediante Ley N° 30264, Ley que establece medidas para promover el crecimiento económico, publicada
el 16 de noviembre de 2014 en el Diario Oficial El Peruano; iv) Cuarto paquete, aprobado mediante los
Decretos de Urgencia N° 004-2014 y N° 005-2014, que establecen medidas extraordinarias para esƟmular
la economía, publicados el 6 y 21 de noviembre de 2014 en el Diario Oficial; y v) Quinto paquete, aprobado
mediante Ley N° 30296, Ley que promueve la reacƟvación de la economía, publicada el 31 de diciembre de
2014 en el diario oficial. En relación al reducido impacto de los paquetes económicos, éste ha sido señalado
por expertos y recogido en disƟntos medios. Para algunos ejemplos, véase: hƩp://semanaeconomica.com/
arƟcle/economia/149118-paquetes-reacƟvadores-por-que-su-impacto-ha-sido-tan-limitado/ [consultada
el 19 de diciembre de 2014], hƩp://diariouno.pe/2014/11/07/paquete-no-soluciona-nada/ [consultada
el 20 de diciembre de 2014], y hƩp://peru21.pe/economia/expertos-aseguran-que-medidas-economicasno-dieron-resultado-2200762 [consultada el 20 de diciembre de 2014]. De igual manera, se ha recogido
información sobre las expectaƟvas de la población en relación al nulo o reducido impacto de los paquetes en
la reacƟvación de la economía; véase: hƩp://peru21.pe/economia/49-cree-que-economia-no-cambiarapese-paquetes-reacƟvadores-2206643
44 La propuesta generó polémica entre expertos laboralistas y representantes del Gobierno que defendieron
la implementación de este nuevo régimen: hƩp://elcomercio.pe/economia/peru/criƟcas-al-regimenlaboral-juvenil-son-desesƟmadas-mef-noƟcia-1778949 [consultada el 17 de diciembre de 2014], hƩp://
elcomercio.pe/opinion/colaboradores/debate-beneficia-nuevo-regimen-laboral-jovenes-noƟcia-1779443
[consultada el 19 de diciembre de 2014. Los jóvenes expresaron sus críƟcas y rechazo a esta propuesta a
través de manifestaciones públicas y en las redes sociales; para mayor información véase: hƩp://elcomercio.
pe/lima/ciudad/ley-pulpin-marcha-contra-regimen-laboral-juvenil-fotos-noticia-1779532?ref=nota_
poliƟca&Ō=mod_leatambien&e=Ɵtulo [consultada el 20 de diciembre de 2014]; www.rpp.com.
26
En relación con la descentralización, algunas de las medidas contenidas en los
paquetes reacƟvadores buscan promover la inversión pública a través de incrementos
presupuestales y autorizaciones en sectores claves como el de educación, salud, e
inclusión social; sin embargo, no se orientan a mejorar la asignación o distribución
equitaƟva por nivel de gobierno. Asimismo, las medidas adoptadas en línea con la
promoción de la inversión privada (principalmente, en los sectores de minería y
petróleo), podrían tener efectos negaƟvos en la población y el territorio; lo mismo
podría suceder con no generar alternaƟvas frente a la dependencia que Ɵene la
economía peruana del precio internacional de los minerales45.
En este contexto, se aprobó la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
2015, Ley N° 3028146, que manƟene una estructura de financiamiento caracterizada
por una mayor concentración de recursos en el nivel nacional de gobierno frente a
lo asignado a los gobiernos descentralizados. Así, al Gobierno nacional se le asigna
el 73% del monto total presupuestado (que refleja un incremento de 3 puntos
porcentuales respecto al año anterior) mientras que los gobiernos regionales
perciben un monto que representa el 15% del total de los recursos y los gobiernos
locales, un 12% (en ambos casos, se ha reducido la asignación presupuestal, respecto
al 2014, en 1 y 2 puntos porcentuales, respecƟvamente).
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
tributarias para incenƟvar la inversión, a través de modificaciones a la tasas del
Impuesto a las Rentas del trabajo y de fuente extranjera, el Régimen especial de
recuperación anƟcipada del IGV, entre otras.
En consecuencia, se podría decir que la distribución de los recursos del Estado entre
los tres niveles de gobierno Ɵene una tendencia inercial a la baja, en desmedro de los
gobiernos descentralizados. Cabe mencionar que esta composición del presupuesto,
pe/2014-12-21-ley-laboral-juvenil-convocan-nueva-marcha-para-este-lunes-22-noticia_752927.html
[consultada el 21 de diciembre de 2014]. Finalmente, mediante la Ley N° 30300, publicada el 28 de enero
de 2015, se derogó la Ley N° 30288, Ley que promueve el acceso de jóvenes al mercado laboral y a la
protección social.
45 Los cuesƟonamientos a las medidas ambientales que contemplan los paquetes han sido señalados
oportunamente en los medios, destacando los expresados por la Defensoría del Pueblo y la Organización
de las Naciones Unidas (ONU), enƟdades que expresaron su preocupación por el debilitamiento de las
acciones de fiscalización ambiental y protección de áreas naturales. Véase: hƩp://www.capital.com.
pe/index.php/widgets/fotos/widgets/siguenos/2014-07-01-onu-preocupada-por-efectos-del-paquetereacƟvador-en-medio-ambiente-noƟcia_704554.html [consultada el 18 de diciembre de 2014]. Asimismo,
en relación a la apuesta por la minería como motor del crecimiento, puede verse: hƩps://carlosmonge.
lamula.pe/2014/06/18/reacƟvacion-de-que/carlosmonge/ [consultada el 20 de diciembre de 2014].
46 Publicada el 4 de diciembre de 2014.
27
CAPÍTULO I
se manƟene pese a que los gobiernos regionales y las municipalidades reportan
mejoras en su capacidad de gasto y en la ejecución de inversiones; así, en relación a
la ejecución del presupuesto para inversiones o gasto de capital, cabe destacar que
durante el 2014, los gobiernos regionales ejecutaron un 80% y los gobiernos locales
ejecutaron un 75%. De manera agregada, si consideramos el presupuesto total
asignado a los gobiernos regionales y locales, su nivel de ejecución presupuestal
durante el 2014 se ha incrementado respecto al año anterior, en 12.6% y 14.6%
respecƟvamente. De ahí que sea importante iniciar el proceso de descentralización
fiscal, retomando las propuestas planteadas en el úlƟmo informe de la Comisión
MulƟsectorial en dicha materia.
Elecciones generales 2016
Los problemas de debilidad insƟtucional del Estado peruano han tenido especial
impacto en el proceso de descentralización durante el 2014, propiciando que se
circunscriba el debate y la reflexión sobre el proceso de descentralización al nivel de
corrupción que pudiera exisƟr en las gesƟones regionales y locales; o planteando
como equivalentes a los conceptos de descentralización y corrupción. Como se
ha indicado anteriormente, si bien la corrupción, como problema estructural que
afecta al Estado peruano requiere ser incorporada a la agenda para fortalecer la
descentralización; no se deben dejar de lado los grandes temas pendientes cuya
atención es necesaria para fortalecer el proceso.
De cara a las futuras elecciones generales del 2016, no se debe obviar que el Ɵempo
transcurrido ha debilitado los consensos iniciales de la reforma descentralista;
aunque, también existe un senƟdo comparƟdo acerca de la descentralización como
proceso que requiere la adopción de medidas concretas para fortalecerlo47. Dicho
fortalecimiento debe contemplar la mejora de los mecanismos de fiscalización y
47 Para el 2014, véase, entre otros: Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales
y Modernización de la GesƟón del Estado. Evaluación del proceso de Descentralización. Informe Anual
2013 – 2014. Lima, 2014; Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE).
Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la
reforma. Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales
y Modernización de la GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014; Contraloría General de la República. Estudio
del proceso de descentralización en el Perú. Lima, 2014; Entrevista a la Secretaria de Descentralización,
Mariana Mendoza. Diario Oficial El Peruano. Edición del 2 de octubre de 2014.
28
En síntesis, al concluir el 2014, el proceso de descentralización y la construcción
de gesƟón descentralizada requieren de un norte o agenda mínima que contenga
metas, objeƟvos y estrategia que vincule las acciones arƟculadas de los tres niveles
de gobierno. Esta es la opción a tomar, pues como señala la ANGR, la desacƟvación
de la descentralización no sólo sería inviable políƟcamente, sino que el proceso
de descentralización es necesario para acompañar efecƟvamente el proceso de
modernización del país y seguir avanzado en el desarrollo económico e inclusión
social que país necesita48.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
control para prevenir casos de corrupción, y ocuparse de otros temas pendientes;
como son la descentralización fiscal; el fortalecimiento de la conducción; la
coordinación intergubernamental; la promoción de la regionalización, entre otros
temas que se han mencionado antes y que han sido ampliamente descritos en los
diversos informes que, en los úlƟmos años, se han ocupado de analizar el proceso.
48 ANGR. Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la gesƟón
pública regional. Lima, 2015, p. 23.
29
II.
ELECCIONES
REGIONALES Y
MUNICIPALES 2014
En dicho contexto, durante la campaña electoral y a nivel de medios de comunicación,
se privilegió la invesƟgación y debate acerca de cuán corruptos eran los candidatos
y candidatas que aspiraban a ser autoridades regionales y locales51. Se trató de un
proceso en el que el debate programáƟco estuvo opacado por el debate mediáƟco,
pero sí se contó con propuestas plasmadas en planes de gobierno como resultado
del esfuerzo desplegado por el Jurado Nacional de Elecciones que desƟnó sus
acciones a brindar herramientas para la elaboración de los planes de gobierno
y a la organización de debates públicos de los temas más relevantes de dichos
planes. Asimismo, es importante destacar la incidencia realizada por la MCLCP y la
sociedad civil organizada en los departamentos para la suscripción de 26 Acuerdos
de Gobernabilidad: 24 departamentos, la Provincia ConsƟtucional del Callao y Lima
Metropolitana52.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Las Elecciones Regionales y Municipales 2014 se han desarrollado en un escenario
de sospecha construido en base a las diversas acusaciones públicas de corrupción de
autoridades regionales y locales49. Estas acusaciones pueden ser la razón por la que
varios presidentes regionales se abstuvieron de tentar la reelección; pues “mientras
que en las elecciones regionales 2006 casi dos de tres presidentes regionales
buscaron ser reelectos para un nuevo periodo de cuatro años, para las elecciones
2014 solo dos de cada cinco presidentes regionales que estaban terminando sus
mandatos tentaron la reelección”50.
Luego de la primera vuelta electoral realizada el 5 de octubre, sólo diez
departamentos y la Provincia ConsƟtucional del Callao eligieron a las autoridades
de sus gobiernos regionales. Recién, el 7 de diciembre, en segunda vuelta electoral,
49 Otra Mirada. Entre radicalismos y escándalos de corrupción. Lima, seƟembre 2014.
50 Jorge Aragón y José Luis Incio. La reelección de autoridades regionales y municipales en el Perú, 20062014. En Revista Argumentos, año 8, N° 5. Diciembre 2014. Véase: hƩp://www.revistargumentos.org.pe/
reeleccionregionales.html
51 “De entrada, se presume que potencialmente todos los candidatos son corruptos, y que entre ellos habrá
que elegir al que roba pero que también hace obra. El mal menor. Dicho de otra manera, si llevamos
al extremo la idea de candidatos como productos, se presume que todos son dañinos; se elige al que
se considera que puede serlo menos dentro de lo poco que sabemos sobre ellos actualmente y lo poco
que podemos especular sobre sus acciones y efectos en el futuro. En lenguaje jurídico, se presume que
son culpables, y será su labor, durante su mandato, el probar su inocencia. O, al menos, en análisis de
costo-beneficio, se espera que el daño que inflijan valga la pena: que se compense con lo bueno de su
gesƟón y obras” García, Mariel. Los nuevos presidentes regionales y alcaldes, el clima políƟco y el mundo
sintéƟco. En Revista Argumentos, año 8, N° 5. Diciembre 2014. Véase: hƩp://revistargumentos.org.pe/
nuevospresidentes.html ISSN 2076-7722 [Consultada el 15 de diciembre de 2014].
52 Véase: hƩp://elecciones.mesadeconcertacion.org.pe/compromisos [consultada el 23 de enero de 2015].
31
CAPÍTULO II
los otros 14 departamentos eligieron a sus presidentes y vicepresidentes regionales,
conociéndose los siguientes resultados al 15 de enero de 2015:
Resultado: Elecciones Regionales
Nº
Gobierno
Regional
Presidentes Regionales electos
Resultado Reelectos
Segunda
vuelta
33.01%
-
-
Waldo Ríos (Puro Ancash)
65.46%
-
x
Wilber Venegas (Fuerza Campesina)
59.39%
-
x
Arequipa
Yamila Osorio (Arequipa Tradición y Futuro)
50.56%
-
x
5
Ayacucho
Wilfredo Oscorima (Renace Ayacucho
31.70%
x
-
6
Cajamarca
Gregorio Santos (MAS)
44.19%
x
-
7
Callao
Félix Moreno (Chimpún Callao)
39.68%
x
-
8
Cusco
Edwing Ticona (Kausachun Cusco)
53.19%
-
x
9
Huancavelica
Glodoaldo Álvarez (Ayllu)
30.12%
-
-
10
Huánuco
Rubén Alva (Integración Descentralista)
68.26%
-
x
11
Ica
Fernando Cilloniz (Fuerza Popular)
53.74%
-
x
12
Junín
Ángel Unchupaico (JSG)
53.13%
-
x
13
La Libertad
César Acuña (APP)
43.66%
-
-
14
Lambayeque
Humberto Acuña (APP)
33.31%
x
-
15
Lima
Nelson Chui (Desarrollo Regional)*
58.76%
-
x
16
Loreto
Fernando Meléndez (MIL)
41.62%
-
-
17
Madre de Dios
Luís Otsuka (DD)
38.32%
-
x
18
Moquegua
Jaime Rodriguez (MRK)*
48.95%
-
x
19
Pasco
Teódulo Quispe (Fuerza Popular)
50.55%
-
x
20
Piura
Reynaldo Hilbck (UDN)
36.20%
-
-
21
Puno
Juan Luque (PICO)
53.81%
-
x
22
San Marơn
Víctor Noriega (Fuerza Popular)
54.68%
-
x
24
Tacna
Omar Jiménez (MCP)
55.14%
-
x
23
Tumbes
Ricardo Flores (OPTMB)
54.31%
-
x
25
Ucayali
Manuel Gambini Rupay (Cambio Ucayalino)
37.75%
-
-
1
Amazonas
2
Ancash
3
Apurímac
4
Gilmer Horna (SA)
* Nota: Nelson Chui de Lima y Jaime Rodriguez de Moquegua fueron Presidentes Regionales en el periodo 2007 – 2010.
Fuentes: Oficina Nacional de Procesos Electorales / JNE, Resolución N° 3801-204-JNE.
En el ámbito regional, sólo cuatro presidentes regionales han sido reelectos.
Destaca la reelección del presidente regional de Cajamarca producida a pesar de
encontrarse detenido debido a un mandato de prisión prevenƟva. Desde otro plano,
cabe destacar la elección de una mujer a la presidencia regional de Arequipa y de
cuatro vicepresidentas regionales (Tumbes, Huánuco, Cusco y Madre de Dios)53.
53 Véase: hƩp://200.37.211.190/sraepublico/wf_inicio.aspx [consultada el 12 de enero de 2014].
32
Cuadro comparaƟvo de resultados de las elecciones regionales 2010 y 2014
ELECCIONES REGIONALES 2010
Departamento
ELECCIONES REGIONALES 2014
Total
Integrantes
del Consejo
Regional
Total
Consejeras
% de
parƟcipación
femenina
Total
Integrantes
del Consejo
Regional
Total
Consejeras
% de
parƟcipación
femenina
Amazonas
9
4
44.44%
9
4
44.44%
Ancash
20
4
20.00%
24
3
12.50%
Apurímac
7
3
42.86%
9
1
11.11%
Arequipa
8
3
37.50%
10
2
20.00%
Ayacucho
13
3
23.08%
14
4
28.57%
Cajamarca
16
3
18.75%
16
3
18.75%
Cusco
16
4
25.00%
17
5
29.41%
Huancavelica
7
2
28.57%
9
4
44.44%
Huánuco
13
3
23.08%
14
4
28.57%
Ica
9
4
44.44%
9
3
33.33%
Junín
11
4
36.36%
11
3
27.27%
La Libertad
12
4
33.33%
12
1
8.33%
Lambayeque
7
2
28.57%
7
1
14.29%
Lima Provincias
9
3
33.33%
9
0
0.00%
Loreto
9
0
0.00%
11
2
18.18%
Madre de Dios
9
2
22.22%
9
3
33.33%
Moquegua
9
4
44.44%
9
3
33.33%
Pasco
9
1
11.11%
9
3
33.33%
Piura
8
3
37.50%
8
2
25.00%
Puno
13
3
23.08%
16
2
12.50%
San Marơn
12
5
41.67%
12
4
33.33%
Tacna
7
2
28.57%
7
0
0.00%
Tumbes
7
1
14.29%
7
3
42.86%
Callao
7
3
42.86%
7
2
28.57%
Ucayali
9
2
22.22%
9
2
22.22%
256
72
28.13%
274
64
23.36%
Total Nacional
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
En relación a la composición de los consejos regionales, se ha evidenciado que
la presencia de mujeres ha disminuido en relación a los resultados del proceso
electoral de 2010; dicha disminución asciende a 4.77% y resulta preocupante que
dos consejos regionales de Lima Provincias y Tacna no cuenten con presencia de
consejeras regionales, tal como se desprende del siguiente cuadro:
Fuentes: JNE hƩp://200.37.211.190/sraepublico/wf_inicio.aspx
Elaboración: Programa ProDescentralización de USAID.
33
CAPÍTULO II
En el caso de las elecciones municipales, el JNE proclamó la elección de 193
alcaldes provinciales y 1618 alcaldes distritales. Asimismo, se dejó pendiente para
el 2015 la realización de Elecciones Municipales Complementarias para 2 provincias
(Condorcanqui en Amazonas y de Purús en Ucayali) y 29 distritos, donde las
elecciones fueron declaradas nulas54.
Del total de autoridades locales elegidas, sólo 51 son alcaldesas, es decir, sólo el
2.8% son mujeres55. En esa medida, resulta necesario conƟnuar trabajando con
los parƟdos y movimientos políƟcos nacionales y regionales y la sociedad civil
organizada para promover la parƟcipación políƟca de las mujeres para que en
futuras elecciones se cuente con un mayor número de mujeres autoridades electas.
Los resultados del proceso electoral evidencian el desinterés y, en muchos casos, la
debilidad de los parƟdos políƟcos nacionales para contar con un mayor número de
autoridades regionales y locales. Los únicos dos parƟdos nacionales que desƟnaron
Ɵempo y recursos en estas elecciones descentralizadas fueron Fuerza Popular (FP)
y Alianza para el Progreso (APP), y sus resultados han sido limitados. FP obtuvo las
presidencias regionales de Ica, San Marơn y Pasco; mientras que APP obtuvo las
presidencias regionales de Lambayeque y La Libertad56. En los demás departamentos
54 Resolución N° 3800-2014-JNE, publicada en el diario oficial el 31 de diciembre de 2014. Cabe mencionar que
los resultados electorales, no incluyen a la Municipalidad Provincial de Putumayo ni a las 9 municipalidades
distritales creadas a parƟr de mayo de 2014. Mediante Decreto Supremo N°011-2015-PCM, publicado el
28 de febrero de 2015, se convocó a Elecciones Municipales Complementarias 2015 para el día 5 de julio
de 2015.
55 Ibid.
56 Estos resultados se explicarían “en el caso del fujimorismo, la asociación a un liderazgo nacional y una
valoración posiƟva del fujimorato en la circunscripción donde se compite. Si bien el vesƟr de naranja sería
un suicidio en las regiones del sur, en la selva central y parte del norte del país puede generar réditos
electorales. Por su parte, APP Ɵene la capacidad de distribuir beneficios materiales, aunque como ha
demostrado Barrenechea (2014), el flujo de los recursos (y el éxito electoral de la organización) depende de
la presencia territorial de la UCV”. Zavaleta, Mauricio. Todo se transforma: la arƟculación de la oferta políƟca
en el Perú subnacional. En Revista Argumentos, Año 8, N° 5. Diciembre 2014. En Revista Argumentos, año
8, n° 5. Diciembre 2014. Véase: hƩp://revistargumentos.org.pe/todostransforma.html ISSN 2076-7722
[Consultada el 15 de diciembre de 2014].
34
En esa medida, la mayoría de las autoridades regionales electas recién están siendo
conocidas en el nivel nacional y hasta que empiecen a tomar las primeras medidas
en su gesƟón, se mantendrá la expectaƟva acerca de cuántas cumplirán sus
promesas electorales. ParƟcular preocupación merecen aquellas que, durante la
campaña, exhibieron un discurso abiertamente contrario a las políƟcas nacionales,
como el caso del electo presidente de Madre de Dios y su posición respecto a la
formalización de los mineros informales en el departamento.
El 25 de enero de 2015 se eligió a la Junta DirecƟva de la ANGR58 y se está a la espera
de la agenda que priorizarán para fortalecer la descentralización.
El JNE decidió reservar la entrega de la credencial a Waldo Enrique Ríos Salcedo
(presidente electo de Áncash) hasta que el órgano jurisdiccional competente
dispusiera su rehabilitación. Una decisión similar ha tomado con Gregorio Santos
Guerrero (presidente reelecto de Cajamarca) quien se encuentra en prisión
prevenƟva59.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
se reiteró la tendencia de elegir a movimientos políƟcos regionales, la mayoría de
ellos formados ad hoc para este proceso electoral.57
Al cierre de este informe todavía no se contaba con información oficial desagregada
sobre la aplicación de las cuotas electorales de género, jóvenes y pueblos indígenas
en la conformación de los consejos regionales y concejos municipales.
57 Esta tendencia se presenta desde fines de los años noventa “los políƟcos se asocian de manera coyuntural para
maximizar sus oportunidades electorales y —sin la existencia de incenƟvos para conƟnuar coaligados— se
disgregan para conformar nuevas alianzas. En consecuencia, el conƟnuo cambio parƟdario o transfuguismo
se ha converƟdo en una insƟtución informal que determina la oferta políƟca”. Zavaleta, Mauricio. Todo se
transforma: la arƟculación de la oferta políƟca en el Perú subnacional. En Revista Argumentos, año 8, n° 5.
Diciembre 2014. En Revista Argumentos, año 8, n° 5. Diciembre 2014. Véase: hƩp://revistargumentos.org.
pe/todostransforma.html ISSN 2076-7722 [Consultada el 15 de diciembre de 2014].
58 Junta direcƟva presidida por César Acuña Peralta e integrada por los presidentes regionales del Cusco, Lima
Provincias, Tumbes, Pasco, Ucayali y Puno.
59 Véase: Resolución N° 3801-204-JNE, publicada en el diario oficial el 31 de diciembre de 2014.
35
III.
CONDUCCIÓN
DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN
Y DELIMITACIÓN DE
FUNCIONES
El proceso de descentralización y la gesƟón descentralizada demandan del liderazgo
políƟco y técnico de un órgano conductor para brindar a los Sectores del Gobierno
nacional pautas y lineamientos para el ejercicio de su rectoría en la materia que
comparten con los gobiernos descentralizados. De igual modo, en el marco de un
Estado unitario y descentralizado es importante que este órgano cuente con una
conformación intergubernamental60. El 2014 no reporta mayores avances en este
aspecto y tampoco se ha fortalecido a la Secretaría de Descentralización de la PCM
para que cuente con mayores recursos humanos y financieros, y se encuentre en
mejores condiciones de cumplir con las funciones de órgano conductor del proceso
de descentralización61.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
3.1 Conducción del proceso de descentralización y coordinación
intergubernamental
60 Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralización
2002 – 2012. Lima, 2013, pp. 235 -242; Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales
y Modernización de la GesƟón del Estado. Evaluación del Proceso de Descentralización. A 10 años de su
inicio. Informe Anual del Periodo LegislaƟvo 2012 – 2013. Lima, 2013, pp. 71 -76; Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales - ANGR. A propósito del Plan Nacional de Descentralización 2013 – 2016:
elementos para la agenda descentralista. En Boleơn InformaƟvo N° 4, ANGR, mayo 2013, pp. 8-10; Red
de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú - REMURPE. Descentralizar para incluir. Propuesta. Lima,
agosto 2013, hƩp://www.remurpe.org.pe/categoria-noƟcias/936-descentralizar-para-incluir-propuestas,
y Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2012. Lima,
2013, pp. 95 -106; Contraloría General de la República. Estudio del proceso de descentralización…op.cit.,
pp. 204ss. Asimismo, cabe mencionar que este es un tema que ha sido abordado en la Conferencia Anual
de EjecuƟvos – CADE 2014, en la que se arribó a la conclusión de la necesidad de que el Poder EjecuƟvo
fortalezca su capacidad de conducción del proceso de descentralización y de rectoría de las políƟcas
nacionales. Véase: hƩp://ipae.pe/cade-ejecuƟvos/2014/descentralizacion [consultada el 20 de diciembre
de 2014]. En esa misma línea véase: Semana Económica. Año XXX, N° 1445, Lima, noviembre de 2014, pp.
104 – 106.
61 Esta situación ha permanecido a pesar que la propia PCM en el 2012 manifestó que “el principal desaİo
respecto a la conducción del proceso recae en la tarea de fortalecer el rol rector del Gobierno nacional, en el
espacio insƟtucional que resulte más adecuado para el propio Estado y que en la actualidad es asumido por
la Secretaría de Descentralización […] pero requiere tener mayores prerrogaƟvas y funciones potenciadas,
con la finalidad de asumir nuevos retos para promover el debate sobre el proceso, apoyar la construcción
de una agenda renovada y de nuevos consensos políƟcos para fortalecer el proceso de descentralización,
con pleno respeto a las autonomías de los gobiernos regionales y locales en el marco de un Estado unitario
y descentralizado. Presidencia del Consejo de Ministros. Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de
Descentralización 2002 – 2012. Lima, 2012, p. 209.
37
CAPÍTULO III
Durante el 2014, entre otras labores, la Secretaría de Descentralización conƟnuó
sus esfuerzos de implementación del Plan de Supervisión y Evaluación del Proceso
de Transferencia de Competencias Sectoriales a los gobiernos regionales y locales,
con Enfoque de GesƟón Descentralizada de Servicios Públicos62 El inicio de la
implementación del Plan se realizó en cuatro departamentos: Ayacucho, Cajamarca,
Loreto y Puno, oportunidad en que se evaluaron tres servicios públicos: i) Educación
Inicial (Niños y Niñas de 3 a 5 años); ii) Atención Primaria de Salud (Desnutrición
Crónica InfanƟl); y iii) Formalización y Titulación de Tierras de Comunidades
Campesinas y NaƟvas y de la Propiedad Agraria. En una segunda etapa, llevada a
cabo en el segundo semestre de 2013, el Plan fue aplicado a veinte departamentos
más y la Provincia ConsƟtucional del Callao. En esta ocasión se evaluó cinco servicios
públicos: i) Educación Inicial (Niños y Niñas de 3 a 5 años); ii) Atención Primaria de
Salud (Desnutrición Crónica InfanƟl); iii) Formalización y Titulación de Tierras de
Comunidades Campesinas y NaƟvas y de la Propiedad Agraria; iv) Aprovechamiento
Sostenible de Recursos Forestales; y v) Formalización de la Pequeña Minería y
Minería Artesanal.
De acuerdo a la información proporcionada por la Secretaría de Descentralización,
este Plan se orienta a medir el impacto del proceso de las transferencias de
competencias y funciones sectoriales del Gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales expresados en servicios públicos a la ciudadanía. Así, sus
objeƟvos son: i) conocer cómo se prestan los servicios públicos; ii) idenƟficar una
línea de base de eficiencia y calidad de los servicios; iii) evaluar los servicios que
prestan los 25 gobiernos regionales y iv) idenƟficar acciones de mejora que permitan
elevar los niveles de calidad y cobertura de los servicios públicos para la ciudadanía.
Durante el 2014 se evaluaron cinco nuevos servicios públicos vinculados a: i)
Educación Primaria (Niños y niñas de 6 a 11 años); ii) Fomento y Desarrollo de la
Pequeña y Microempresa; iii) Promoción del Empleo e Igualdad de Oportunidades;
iv) Atención Primaria de la Salud (Salud Materno Neonatal); y v) Desarrollo Integral
de la Familia.
La ejecución de este Plan les ha permiƟdo conocer la problemáƟca que enfrentan
los gobiernos regionales para el ejercicio de las funciones transferidas y que están
62 Aprobado mediante Resolución Ministerial N° 335-2012-PCM, publicada en el diario oficial el 29 de
diciembre de 2012.
38
• El desarrollo de la rectoría de los sectores es insuficiente, lo que ha moƟvado
la ausencia de verdaderos mecanismos de asignación de responsabilidades,
control y supervisión de las funciones transferidas, entre otros aspectos. En esa
medida, se requiere el desarrollo de una estrategia que permita materializar el
ejercicio de la rectoría.
• Existe limitada arƟculación a nivel mulƟsectorial e intergubernamental.
• Es necesario impulsar el desarrollo del Modelo de GesƟón Descentralizada,
desde un enfoque conceptual y operaƟvo que permita su comprensión y puesta
en operación entre los sectores y entre los niveles de gobierno.
• Es fundamental coordinar con las Comisiones Intergubernamentales para
fortalecer las bondades y superar la problemáƟca encontrada en cada servicio,
impulsando acciones de mejora conƟnua.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
asociadas a la prestación de servicios a las personas; así, sus principales conclusiones
son las siguientes63:
• Falta de acompañamiento de los ministerios rectores a los gobiernos regionales
para fortalecer capacidades y dar claridad acerca de los procesos relacionados a
la prestación descentralizada de los servicios, porque en los gobiernos regionales
supervisados existe debilidad insƟtucional en estos temas.
Estas conclusiones demandarían la adopción de acciones inmediatas de parte de la
Secretaría de Descentralización, para brindar a los Sectores del Gobierno nacional y
a los gobiernos descentralizados pautas y lineamientos para mejorar la prestación
de servicios a la ciudadanía. Por ello, la Secretaría de Descentralización ha previsto
para el 2015 idenƟficar e implementar las acciones de mejora conƟnua de los
servicios supervisados.
En esa medida se espera que la posición insƟtucional de la Secretaría de
Descentralización al interior de la PCM y los limitados recursos con los que cuenta
no obstaculicen su capacidad de acción y de convocatoria, sobre todo a los sectores
del Poder EjecuƟvo Nacional64.
63 Véase: hƩp://www.descentralizacion.gob.pe/fortaleciendo-la-gesƟon-descentralizada/ [consultada el 20
de diciembre de 2014].
64 Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del
Estado. Evaluación del proceso de descentralización. Informe Anual 2013 -2014...op.cit, p. 56.
39
CAPÍTULO III
Otro aspecto críƟco de la débil conducción del proceso de descentralización
es la inexistencia del espacio insƟtucional en el que los tres niveles de gobierno
puedan coordinar las líneas generales de la políƟca de descentralización, como
políƟca permanente del Estado peruano. Al cierre del 2014, conƟnuaba pendiente
la instalación y puesta en funcionamiento del CCI; es decir, se mantenía el estado
de diciembre de 2013: se encuentra pendiente la aprobación de la propuesta de
nuevo reglamento preparada y consensuada en la comisión integrada por CEPLAN,
Acuerdo Nacional, ANGR, AMPE, REMURPE y MUNIRED65. Paralelamente, y si bien
no consƟtuye un espacio insƟtucionalizado de coordinación intergubernamental,
cabe mencionar que durante el 2014 se han realizado once sesiones de Consejos de
Ministros Descentralizados.
Durante el 2014, conƟnuó el trabajo coordinado entre la ANGR, AMPE y REMURPE,
asociaciones de gobiernos regionales y locales que han venido funcionando como la
Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados. Desde su insƟtucionalización
como Plataforma66 ha planteado temas y propuestas concretas para fortalecer el
proceso de descentralización y la construcción de la gesƟón descentralizada; en
parƟcular, en temas como: promoción del diálogo y gesƟón de conflictos sociales;
ordenamiento territorial; presupuesto público y descentralización fiscal67. Asimismo,
como se ha mencionado, han incidido en la conformación de comisiones de trabajo
intergubernamentales a las que se les asignó la responsabilidad de elaborar la
propuesta de reglamento de funcionamiento del CCI y la propuesta técnica en
descentralización fiscal (pendientes sus aprobaciones). No obstante, hasta el
momento tanto la ANGR como REMURPE, que son dos insƟtuciones representaƟvas
de los gobiernos descentralización y parƟcipan acƟvamente en comisiones creadas
por el Poder EjecuƟvo Nacional, no han recibido reconocimiento formal por parte
de éste.
65 Resolución Ministerial N° 082-2013-PCM, publicada el 22 de marzo de 2013.
66 En la VIII Conferencia Anual de Municipalidades - CAMUR 2012, realizada en octubre de ese año, la ANGR
realizó la propuesta formal de la conformación de la Plataforma InterinsƟtucional, a parƟr de entonces el
trabajo conjunto se puso en marcha.
67 Al respecto véase: Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú:
La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma.
Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014.
40
Los avances en la adopción de las leyes de organización y funciones (LOF) de los
ministerios que comparten competencias; así como, en la elaboración y aprobación
de las matrices de delimitación de competencias y funciones son de especial
relevancia para la concreción de la gesƟón descentralizada con enfoque por
resultados. En ambos aspectos, durante el 2014, no hubo avances en relación a
diciembre de 2013. El MINEM y el MINEDU son los dos ministerios con competencias
comparƟdas que aún no cuentan con una LOF. Esta misma situación se verifica en
la elaboración y aprobación de las matrices de delimitación de competencias y
distribución de funciones de los ministerios que comparten competencias con los
gobiernos descentralizados.
Con relación a la transferencia de funciones, de acuerdo a la información de la
Secretaría de Descentralización de la PCM, actualmente se han transferido 92.8%
de las funciones a los gobiernos regionales y el estado de las transferencias a
los gobiernos locales sería el mismo que a diciembre de 201368. No obstante, es
preciso recordar que se trató de una transferencia administraƟva de carácter legal
que no estuvo acompañada de los recursos humanos y financieros suficientes para
el cumplimiento de sus nuevas funciones, ni del fortalecimiento de capacidades
para la gesƟón descentralizada69. En ese contexto, y en el ánimo de subsanar dicha
transferencia acelerada de funciones y fortalecer las capacidades de los gobiernos
descentralizados para la gesƟón, durante el 2014 sí se ha avanzado en la elaboración de
la propuesta del “Plan Nacional de Fortalecimiento de Competencias para la GesƟón
Descentralizada 2014 – 2018”, que busca alinear las competencias insƟtucionales de
los tres niveles de gobierno en el marco de la gesƟón descentralizada. De acuerdo a la
información proporcionada por la Secretaría de Descentralización, la propuesta del
Plan debe ser puesta en consideración de la Comisión MulƟsectorial de Desarrollo
de Capacidades en GesƟón Pública de los Gobiernos Regionales y Locales, y para
ello Ɵene proyectado realizar talleres de trabajo que permitan difundir y socializar
la propuesta y recoger los aportes de mejora.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
3.2 Delimitación de competencias y estado de las transferencias de
funciones
68 Véase: hƩp://www.descentralizacion.gob.pe/2014/02/la-gesƟon-descentralizada/ [consultada el 22 de
diciembre de 2014].
69 Proyecto USAID/Perú ProDescentralización, Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a Julio de
2011…op.cit., p. 27.
41
CAPÍTULO III
Paralelamente la Secretaría de Descentralización ha trabajado también en mejorar
las herramientas virtuales para el desarrollo de capacidades; como son el Aula Virtual
y el Sistema de Video Conferencias. La mejora de estos instrumentos se orienta
a facilitar la arƟculación intergubernamental uƟlizando las nuevas tecnologías de
información y comunicación (TIC), reduciendo costos de Ɵempo y recursos. De
acuerdo a la información proporcionada por la Secretaría de Descentralización, ha
elaborado un Plan de Fortalecimiento del Aula Virtual para capacitar a los gobiernos
regionales en el uso del sistema de Video Conferencia; asimismo, ha previsto
relanzar su página web, como un espacio de información y parƟcipación ciudadana
en la gesƟón descentralizada.
TRANSFERENCIA DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA MUNICIPALIDAD
METROPOLITANA DE LIMA70
Durante el 2014, la transferencia de responsabilidades desde los
diversos sectores del gobierno nacional a la MML ha variado en
comparación a diciembre de 2013. Ha recibido 32 de las 185 funciones
señaladas en la LOGR: 14 funciones de parte del MIMP, 14 funciones
de parte del MINAGRI, 3 funciones de PCM y 1 función en materia de
vivienda. El avance del proceso de transferencia de las otras funciones
se muestra en el siguiente cuadro:
70
42
Véase: hƩp://www.munlima.gob.pe/transferencias [consultada el 22 de diciembre de 2014].
Artesanía
12
Trabajo y promoción
del empleo
12
Ordenamiento territorial
Compromiso
Compromiso
Designación
subcomisión de
trabajo
Informe
situacional
sectorial
Acreditación
Informe de
Concordancia
Resolución de
acreditación
EfecƟvización
Actas
Sustentatorias
informe final
2
Educación y deporte
17
Salud
16
Administración y
adjudicación de terrenos
del Estado
3
Mype (por publicarse
resolución de
acreditación)
7
Ambiente (por
publicarse resolución de
acreditación)
8
Turismo (En elaboración
del Informe de
Concodancia)
18
Comercio exterior (En
elaboración del Informe
de Concodancia)
5
Transporte
8
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Materias
Número de
funciones
por
transferir
Fuente: MML.
Como se indica en otro acápite, los gobiernos descentralizados conƟnúan teniendo
limitaciones financieras para el ejercicio de sus funciones, no sólo por la brecha
existente entre los montos que se les asigna para gasto corriente y gasto de
inversión; sino también porque no se han producido cambios en el porcentaje del
presupuesto público que se asigna a los gobiernos regionales y locales en relación
con el Gobierno nacional.
43
IV.
INICIATIVAS DE
GESTIÓN
DESCENTRALIZADA
EN MATERIAS CLAVE
(EDUCACIÓN, SALUD Y AMBIENTE)
4.1 Articulación intergubernamental y rectoría
La arƟculación intergubernamental no debe ser entendida sólo como un mandato
normaƟvo71 sino también como una exigencia que proviene de la realidad. Así, la
gesƟón descentralizada debe contar tanto con componentes que provienen de las
políƟcas sectoriales como de experiencias y lecciones aprendidas en el impulso a
la gesƟón descentralizada que desarrollan los gobiernos regionales y locales72. En
esa medida, se requieren de instancias e instrumentos que permitan la arƟculación,
como es el caso de las Comisiones Intergubernamentales en donde deben estar
representados los tres niveles de gobierno.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
La gesƟón descentralizada exige cambios normaƟvos y organizacionales en los
tres niveles de gobierno. Supone también clarificar las tareas que, en la prestación
descentralizada de los servicios, corresponde realizar a cada nivel de gobierno y
efecƟvizar la arƟculación y coordinación intergubernamental. En las siguientes
líneas daremos cuenta de los principales aspectos suscitados en estas materias
durante el 2014.
La definición de los alcances de la rectoría de los ministerios es otro de los grandes
desaİos que Ɵene la gesƟón descentralizada. Por ello, el MINEDU y al final del
año el MIDIS han orientado sus esfuerzos a concretar el contenido de su rol rector.
En el caso del MINSA, que hasta el 2013 mantuvo su esquema de arƟculación
intergubernamental, durante el 2014 se ha abocado a implementar la reforma del
sector y solucionar las medidas de fuerza (huelgas) de sus profesionales, por lo que
reporta limitados avances en este tema73.
71 Plan Anual de Transferencias 2009, aprobado por el Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM de24 de julio de
2009.
72 Secretaría de Descentralización. Presentación “La gesƟón descentralizada de servicios públicos para
conƟnuar con el proceso de descentralización”. Lima, octubre de 2012.
73 Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE). Perú: La descentralización
en la encrucijada. Notas de balance y agenda para reorientar y profundizar la reforma. Presentación
preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de
la GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014.
45
CAPÍTULO IV
El MINAM, ha venido cumpliendo su papel rector de manera bilateral con los
gobiernos regionales y las municipalidades; así como emiƟendo normas para la
gesƟón ambiental descentralizada. Durante el 2014, ha trabajado con los gobiernos
regionales de Cajamarca, Moquegua y Piura con la actualización del Sistema Regional
de GesƟón Ambiental – SRGA, y con el gobierno regional de Loreto la implementación
del Sistema Nacional de Evaluación e Impacto Ambiental. Asimismo, a manera
enunciaƟva, cabe mencionar la arƟculación para la74:
• Elaboración de nueve estrategias regionales sobre diversidad biológica que han
sido aprobadas (Cajamarca, Junín. Loreto, Madre de Dios, Piura, Puno, Ucayali,
Amazonas y Lambayeque).
• Elaboración de diez estrategias regionales de cambio climáƟco aprobadas
(Amazonas, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín, La Libertad,
Lambayeque, Loreto, Puno).
• Elaboración de dos Planes de Acción Regional de Lucha contra la DeserƟficación
y Sequía aprobados (Piura y Moquegua).
• Asistencia técnica a cuatro gobiernos regionales para revisar sus Instrumentos
de GesƟón Ambiental CorrecƟvo – IGAC (Apurímac, Arequipa, Madre de Dios
y Puno), en el marco de los procesos de formalización de las acƟvidades de
pequeña minería y minería artesanal.
En relación a los gobiernos locales, el MINAM ha conƟnuado la implementación
del Programa de Desarrollo de Sistemas de GesƟón de Residuos Sólidos que Ɵene
por objeƟvo mejorar la calidad ambiental, por la eficiente y sostenible gesƟón de
los residuos sólidos en 31 municipalidades ubicadas en 16 departamentos del país:
Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Huánuco, Ica, Junín, Lambayeque, Lima,
Loreto, Madre de Dios, San Marơn, Puno, Piura, Pasco y Tumbes. De esta manera,
se impulsa el desarrollo de proyectos de inversión pública en materia de gesƟón
integral de residuos sólidos en cada una de las municipalidades.
Dichos proyectos de inversión comprenden los siguientes temas: i) almacenamiento
de residuos sólidos de manera oportuna y barrido adecuado de calles de las ciudades;
ii) eficiente recolección y transporte de residuos sólidos; iii) reaprovechamiento
del material valioso de los residuos sólidos (reciclaje, reuso y aprovechamiento de
74 Información proporcionada por el MINAM, presentación de PPT agosto de 2014.
46
En esa misma línea, se ha convocado otra licitación pública internacional para la
adquisición de vehículos y maquinaria pesada para 23 municipalidades por un valor
esƟmado de 80 millones de soles. Esta adquisición beneficiará a más de 3.5 millones
de personas y permiƟrá a los gobiernos locales aumentar la cobertura del servicio
de recolección; así como tratar y disponer adecuadamente los desechos en rellenos
sanitarios tecnificados, promoviendo la recolección selecƟva desde los domicilios76.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
residuos); iv) construcción de un relleno sanitario con controles ambientales que
eviten daños a la población, fauna, flora y medio ambiente; v) mejora administraƟva
en la gesƟón de residuos sólidos y adecuado manejo de recursos económicos; y vi)
fortalecimiento de capacidades a la población para mejorar su calidad de vida en
temas relacionados con residuos sólidos. En el marco de este Programa el MINAM
anunció la convocatoria a licitación pública internacional para la compra de 253
contenedores, 239 carritos de barrido, 623 papeleras y 7886 herramientas que
forman parte del equipamiento necesario para el servicio de recolección, barrido
de calles, almacenamiento y transporte de residuos sólidos. Estos implementos
se desƟnarán a las Municipalidades de Andahuaylas, Bagua, Chancay, Huamanga,
Oxapampa, Pozuzo, San Juan BauƟsta y Yauyos75.
En el mes de diciembre de 2014, se realizó la inauguración del primer relleno
sanitario en el departamento de San Marơn; el mismo que demandó la inversión
de S/. 1´081,424.84 nuevos soles y se ejecutó en el distrito de San Marơn de Alao,
provincia de El Dorado. Los recursos fueron del Fondo de Promoción de la Inversión
Regional y Local – FONIPREL y el apoyo del Programa de Asistencia Técnica del
MINAM con USAID, en coordinación con el MEF y el Gobierno Regional de San
Marơn. Cabe resaltar que esta obra empezó con el apoyo del MINAM y del MEF
para desarrollar las capacidades de los equipos técnicos de la Municipalidad de San
Marơn de Alao y otras 12 municipalidades del departamento de San Marơn, para la
elaboración y gesƟón de Proyectos de Inversión Pública (PIP) de residuos sólidos. De
este modo, el PIP fue formulado por las y los servidores de la municipalidad de San
Marơn de Alao y considera el manejo integral de los residuos sólidos, la adquisición
de equipamiento y vehículos, e incluye acciones desde la generación de los residuos
75 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicada en su portal insƟtucional el 04 de julio de 2014. Ver:
hƩp://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-mejorara-capacidad-operaƟva-de-municipalidadesen-gesƟon-integral-de-residuos-solidos/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
76 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicado en su portal insƟtucional el 22 de diciembre de 2014.
Ver: hƩp://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-licita-vehiculos-y-maquinaria-para-la-gesƟonde-residuos-solidos-municipales-por-s-80-millones/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
47
CAPÍTULO IV
hasta la disposición final de los mismos. Incorpora también el reaprovechamiento
como una acƟvidad clave del proceso y el desarrollo de acƟvidades de sensibilización
a la población77.
Asimismo, el MINAM ha conƟnuado con el Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección SelecƟva de Residuos Sólidos en viviendas urbanas a nivel nacional, con
la finalidad de reducir la canƟdad y peligrosidad de los residuos sólidos dispuestos
inadecuadamente e impulsar cadenas formales de reciclaje para generar conciencia
ambiental en la ciudadanía. En el 2014, el programa de segregación en la fuente
se ha implementado en 220 municipalidades y vienen parƟcipando 1´090, 367
viviendas y se recolectan más de 20 mil toneladas de residuos sólidos al mes, los
cuales se están incorporando a la cadena formal del reciclaje78.
Finalmente, en el marco de su rectoría, el MINAM aprobó la Estrategia para el
Reforzamiento del Desempeño Ambiental Descentralizado mediante Resolución
Ministerial N° 254 – 2014-MINAM79. Esta estrategia conƟene objeƟvos específicos
sobre la implementación de acciones coordinadas entre las enƟdades que integran
el Sector Ambiental y los gobiernos descentralizados; así como la idenƟficación
de cuatro líneas de acciones estratégicas de carácter sectorial, pero que buscan
posicionar la dimensión ambiental en todos los ámbitos territoriales (departamental,
provincial y distrital). En esa medida, las cuatro líneas de acción son: i) arƟculación
y relacionamiento; ii) fortalecimiento insƟtucional; iii) medidas proposiƟvas e
incenƟvos; y iv) fortalecimiento de capacidades de apoyo. Esta Estrategia y sus
líneas de acción consƟtuyen un avance importante para la rectoría del MINAM y la
arƟculación de las políƟcas ambientales, pero sería deseable que también pueda
contar con una comisión intergubernamental que priorice las políƟcas y acciones de
sector en los territorios, en coordinación con los gobiernos descentralizados.
En el caso del sector educación80 se ha fortalecido la Comisión de Coordinación
Intergubernamental (CI), la misma que ha sido concebida como un espacio
77 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicado en su portal insƟtucional el 22 de diciembre de
2014. Ver: hƩp://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/se-inauguro-el-primer-relleno-sanitario-deldepartamento-de-san-marƟn/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
78 Información consignada en el portal insƟtucional del Ministerio de Ambiente. Ver: hƩp://www.minam.gob.
pe/logros/gesƟon-de-residuos-solidos/ (consultada el 22 de diciembre).
79 Aprobada el 13 de agosto de 2014.
80 Parte de la información ha sido tomada de: Muñoz Fanni, Desaİos de la descentralización en educación
Revista Semana Económica, año XXX, Nº 1445, noviembre 2014-hƩp://semanaeconomica.com/ediƟon/
bosquejando-un-peru-del-primer-mundo/ (Versión electrónica).
48
Los instrumentos mencionados Ɵenen como marco las cuatro políƟcas que el
MINEDU viene impulsado de manera prioritaria82; sin embargo, para la gesƟón del
servicio educaƟvo es necesario que se conjugue la visión sectorial y la territorial, por
lo que sería importante retomar temas como: la educación rural y de la parƟcipación
en educación; y hacer más visible la construcción de la gesƟón descentralizada, de
tal manera que no quede subsumida dentro de la políƟca de modernización del
Sector.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
fundamental para garanƟzar el cumplimiento de los consensos que se acuerdan
entre el nivel nacional, regional y local. Durante el 2014, se realizaron dos
reuniones. La primera, a inicios del año en el marco del Buen Inicio del Año Escolar
2014, en la que se plantearon los compromisos de gesƟón entre los gobiernos
regionales y el MINEDU, mientras que en la realizada el 23 de seƟembre se trabajó
en los denominados “Compromisos de desempeño para el 2015”, incorporados
en la Ley de Presupuesto para el Año Fiscal 2015 y desarrollados por la “Norma
Técnica para la Implementación de los Compromisos de Desempeño 2015”81. Estos
“Compromisos de Desempeño 2015” y la norma técnica se orientan a garanƟzar el
cumplimiento de la prestación del servicio educaƟvo con metas y resultados a ser
alcanzados por las UGEL, pero en su elaboración no hubo la suficiente coordinación
entre las prioridades establecidas por el MINEDU con las prioridades de políƟcas
educaƟvas al 2016 que han sido planteadas en los Proyectos EducaƟvos Regionales.
En esa medida, como mecanismos de arƟculación intergubernamental para la
gesƟón descentralizada, requieren ser perfeccionados en el siguiente ejercicio
presupuestal.
De ahí que para la ANGR tanto las sesiones de la CI como aquellas que tengan las
otras instancias de arƟculación con los gobiernos descentralizados, se lleven a
cabo sobre la base de agendas previamente concertadas con los representantes
de los gobiernos regionales y locales83. Más allá de esta observación, es importante
81 Aprobada mediante la Resolución Ministerial N° 591-2014-MINEDU, publicada en el diario oficial el 1 de
enero de 2015.
82 Estas cuatro prioridades son: i) calidad de los aprendizajes, ii) revalorización de la carrera docente, iii)
infraestructura educaƟva; y iv) modernización Véase: hƩp://www.minedu.gob.pe/ [consultada el 15 de
enero de 2015].
83 Asimismo, proponen la adopción de la agenda intergubernamental que fue acordada por los Directores
Regionales de Educación para formar parte de las tres instancias. Véase: Acta reunión DRE-ANGR - Agenda
intergubernamental, de 18 de agosto de 2014.
49
CAPÍTULO IV
destacar que este sector ha sido un abanderado en impulsar el funcionamiento
de la CI en un contexto en el cual existen limitadas iniciaƟvas del nivel nacional
orientadas a la arƟculación intergubernamental84.
Durante el 2014, se aprobaron los Lineamientos para la Relación Intergubernamental
entre el Ministerio de Educación, los gobiernos regionales y los gobiernos locales
por parte del MINEDU85, que Ɵenen como objeƟvo proponer mecanismos e
instrumentos que permitan desarrollar y sostener una relación intergubernamental
entre los tres niveles de gobierno con el fin de alcanzar los objeƟvos y metas
establecidas en el Proyecto EducaƟvo Nacional, los Proyectos EducaƟvos Regionales
y Proyectos EducaƟvos Locales. En los lineamientos se establece, que las insƟtuciones
educaƟvas gesƟonen la educación en el marco de una gesƟón intergubernamental
descentralizada, por lo que define la relación intergubernamental como “la
interacción y arƟculación que existe entre las diferentes instancias y niveles de
gobierno, con la finalidad de diseñar, monitorear y evaluar políƟcas y estrategias
vinculadas a la educación para ofrecer un mejor servicio”86. Esta relación es concebida
como de carácter verƟcal u horizontal y comprende coordinación, cooperación y
colaboración. De igual modo, estos lineamientos formalizan estrategias y espacios
de coordinación intergubernamental que se habían consƟtuido con los gobiernos
descentralizados desde fines del 2011. Uno de estos espacios es la Comisión de
GesƟón Intergubernamental (CGI), instancia de relación intergubernamental
bilateral implementada entre el MINEDU y cada gobierno regional para dar soporte a
la implementación de los Pactos de Compromisos suscritos en aquel año. Se crearon
26 CGIE y han sido hasta las 2013 instancias muy dinámicas, pero durante el 2014
estos espacios han perdido dinamismo y se han llevado a cabo pocas reuniones de
trabajo. Otro espacio formalizado es el Directorio de gerentes y directores regionales,
espacio de diálogo entre las autoridades del sector a nivel nacional y regional, donde
se discuten propuestas de políƟcas, normas nacionales y lineamientos sectoriales.
84 Programa ProDescentralización. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2013. Los retos de la
gesƟón descentralizada. Lima, 2014, p.22.
85 Resolución Ministerial Nº 264-2014 MINEDU, publicada en el diario oficial el 24 de junio de 2014.
86 Ministerio de Educación, “Lineamientos para la relación intergubernamental entre el Ministerio de
Educación, los gobiernos regionales y gobiernos locales”, Lima, Julio 2014, Pp.13.
50
Es un instrumento que responde a la necesidad de ordenar y precisar las
responsabilidades entre los tres niveles de gobierno, para garanƟzar el
derecho de las personas a recibir el servicio educaƟvo de manera eficiente
y de calidad a fin de alcanzar el logro de aprendizajes. Permite modular y
formalizar la arƟculación entre los tres niveles de gobierno para la gesƟón
del servicio educaƟvo, en el marco de las responsabilidades comparƟdas.
La asignación de responsabilidades se ha realizado de forma horizontal a
cada nivel de gobierno, en cada fase del ciclo de producción del servicio,
incorporando a la insƟtución educaƟva, en la medida en que es el espacio
donde se cristaliza el servicio educaƟvo. De esa forma, cada nivel de
gobierno parƟcipa de la consecución del resultado, sea este intermedio o
final, dependiendo del proceso que se desarrolla.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
MATRIZ DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA-MGD
La aplicación de esta MGD demanda la adecuada provisión de recursos
financieros para que los tres niveles de gobierno cumplan cabalmente
con las responsabilidades que les asigna. En esa medida, debe ser vista
también como un instrumento que contribuye a mejorar la distribución
de recursos financieros con relación a las responsabilidades asignadas,
sobre todo, a los gobiernos regionales. Asimismo, se requiere contar con
una Ɵpología de municipalidades que permita un nivel de estandarización
de las responsabilidades de acuerdo al Ɵpo de gesƟón municipal.
Cabe indicar que la MGD es producto de la arƟculación intergubernamental,
dado que en su diseño y consulta parƟciparon las asociaciones
representaƟvas de los gobiernos descentralizados y el MINEDU como
rector, con la asistencia técnica de especialistas en educación y gesƟón
descentralizada. Se trata de una buena prácƟca de arƟculación de los
tres niveles de gobierno.
51
CAPÍTULO IV
Con relación a estos espacios de arƟculación, es importante mencionar también que
los gobiernos descentralizados y sus asociaciones representaƟvas (ANGR, AMPE y
REMURPE) deben orientar sus acciones a fortalecer y garanƟzar la sostenibilidad
de sus equipos técnicos; de manera que puedan conƟnuar interactuando con el
MINEDU de forma proposiƟva y formulando propuestas que contribuyan a las
políƟcas del sector.
De igual modo, entre los instrumentos contemplados en los Lineamientos está la
Matriz de GesƟón Descentralizada (MGD). La elaboración de los contenidos de la
MGD estuvo a cargo de un equipo conformado por el MINEDU y las asociaciones
representaƟvas de los gobiernos descentralizados: ANGR, AMPE y REMURPE87. El
contenido de esta herramienta de gesƟón fue aprobada por el CI el 23 de seƟembre
de 2014.
Los retos que deja la MGD para el 2015 son la formulación de estrategias
metodológicas para su implementación y el compromiso de los gobiernos regionales
y locales para alcanzar un liderazgo en este tema. En esta línea, se podría iniciar el
trabajo de aplicación en Gobiernos Regionales como Piura y San Marơn, en los que
se viene impulsando los modelos de gesƟón descentralizada en educación; y en las
experiencias de modernización de la gesƟón descentralizada de las UGEL que se
vienen realizando con el MINEDU.
La aprobación de la propuesta de Ley de Organización y Funciones del Ministerio
de Educación (LOF) consƟtuye otro aspecto clave para la implementación del
proceso de descentralización educaƟva, dado que en la misma se define el rol rector
del MINEDU y se crean condiciones para determinar los roles y funciones entre
los niveles de gobierno. Como se ha indicado, la LOF del MINEDU aún no ha sido
aprobada por el Congreso y, con la aprobación de la nueva Ley Universitaria88, la
propuesta presentada requiere ser ajustada.
87 La MDG ha desarrollado los contenido de los siguientes procesos que forman parte de la prestación del
servicio educaƟvo: i) GesƟonar los materiales y recursos educaƟvos, ii) GesƟonar el desarrollo docente,
y iii) GesƟonar el mantenimiento de la infraestructura y mobiliario de los locales escolares. Asimismo, se
ha contado con los aportes de los servidores y funcionarios regionales, véase: Plataforma Nacional de
Gobierno Descentralizados para la Matriz de GesƟón Descentralizada. Lima, 2014. Cabe mencionar que en
el transcurso del proceso de impresión de la presente publicación, la Matriz fue oficializada con Resolución
Ministerial N° 195 - 2015 MINEDU, publicada el sábado 21 de marzo de 2015.
88 Ley N° 30220, publicada en el diario oficial el 9 de julio de 2014.
52
Dichas iniciaƟvas se inscribían dentro de los alcances de la rectoría del MIDIS y, sin
duda, fueron valiosas, pero en el marco del proceso de descentralización se requería
la insƟtucionalización de la arƟculación a través de la conformación de su comisión
intergubernamental91, lo que se produjo al final del 201492.
En efecto, el 18 de diciembre de 2014 la Ɵtular del MIDIS instaló la Comisión
Intergubernamental, cuyo objeƟvo será armonizar la ejecución de políƟcas entre
los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), y fortalecer la gesƟón
descentralizada en desarrollo e inclusión social. Esta Comisión está integrada por la
Ɵtular del MIDIS y las viceministras de PolíƟcas y Evaluación Social, y Prestaciones
Sociales del MIDIS. Al momento de su instalación, se integraron como miembros de
la Comisión los presidentes regionales de Ica, Lima Provincias, Moquegua, Apurímac,
San Marơn y Huánuco. En representación de la AMPE se integraron a la Comisión
los alcaldes de la provincia de Trujillo y de los distritos de Yanahuara (Arequipa) y
Yarinacocha (Ucayali); mientras que en representación de REMURPE, parƟciparon
los alcaldes de la provincia de Huancabamba (Piura) y los alcaldes del distrito de
Morales (San Marơn) y el de Cusipata (Cusco)93.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Con relación a la inclusión y desarrollo social, el MIDIS durante el 2013, en el
marco de su estrategia Incluir para Crecer, impulsó la suscripción del “Compromiso
Intersectorial e Intergubernamental para Promover el Desarrollo InfanƟl Temprano
como una Prioridad de la PolíƟca Pública” por parte de los ministerios del Gobierno
nacional involucrados y de autoridades regionales y locales, a través de la ANGR, AMPE
y REMURPE89 Asimismo, suscribió el “Compromiso Nacional para la ArƟculación de
la Lucha contra la Desnutrición Crónica InfanƟl” con los Presidentes Regionales que
entonces conformaban la ANGR, en el que se declaró como prioridad de la agenda
social la erradicación de la DCI en el país90.
89 Véase: hƩp://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/747-peru-mejora-indicadores-deinclusion-social-midis-presento-avances-concretos-y-perspecƟvas [consultada el 26 de diciembre de 2013].
90 MIDIS. Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para crecer”. Lima, mayo 2013, p. 71.
Véase: hƩp://www.midis.gob.pe/files/estrategianacionaldedesarrolloeinclusinsocialincluirparacrecer.pdf
[consultada el 22 de diciembre de 2013].
91 Véase: Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, publicado el 24 de julio de 2009.
92 Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario oficial el 5 de noviembre de 2014.
93 Véase: hƩp://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/1275-ministra-paola-bustamanteinstalara-este-jueves-comision-intergubernamental-de-desarrollo-e-inclusion-social [consultada el 20 de
diciembre de 2013].
53
CAPÍTULO IV
En la reunión de instalación de la Comisión Intergubernamental del MIDIS se decidió
que el desarrollo temprano infanƟl será un tema prioritario de los tres niveles de
gobierno. La Ɵtular del MIDIS indicó que a este grupo de trabajo le corresponderá
implementar políƟcas públicas y definir compromisos concretos, como por ejemplo,
la reducción de la desnutrición crónica infanƟl94. Se espera que la conformación
de esta comisión y su instalación sea el inicio de un sostenido y frucơfero trabajo
que permita arribar a las metas de la políƟca nacional de inclusión social, con la
parƟcipación de los tres niveles de gobierno.
La arƟculación intergubernamental al interior de los departamentos no ha reportado
avances en el 2014, por tratarse de un año electoral. Asimismo, conƟnúa siendo un
reto importante para la gesƟón de un Estado moderno la arƟculación intersectorial
que, durante el 2014, se ha dado esencialmente en el marco de la implementación
de programas nacionales a cargo del MIDIS, como por ejemplo, el Programa Qali
Warma, y otras iniciaƟvas de carácter nacional, como es el caso de la Plataforma
IƟnerante de Acción Social – PIAS que aƟende la Cuenca del Río Napo95.
94 Durante la reunión la Ɵtular del MIDIS informó a los representantes de los gobiernos descentralizados que
su sector, a través del Fondo de Esơmulo al Desempeño y Logros de Resultados Sociales (FED), interviene
en: 16 departamentos del país; 739 distritos de los quinƟles más pobres; 39,303 centros poblados rurales;
1,528 comunidades amazónicas; 3,202 establecimientos de salud; y 14,031 insƟtuciones educaƟvas.
Asimismo, se informó que como producto de sus acciones la políƟca de inclusión social había logrado la
atención de 771, 690 niñas y niños de hasta cinco años de edad, de los cuales 378, 441 son menores de tres
años y 393, 249 de tres a cinco. Véase: hƩp://www.elperuano.com.pe/edicion/noƟcia-midis-desarrolloinfanƟl-temprano-sera-prioridad-24848.aspx#.VJQu014AA [consultada el 22 de diciembre de 2014].
95 Véase, entre otros: hƩp://www.mimp.gob.pe/index.php?opƟon=com_content view=a Ɵcle&id=5576:plataforma-itinerante-de-accion-social-pias-2014-llega-a-llachapa-en-distrito-de-mazan&catid=54&Itemid=445
hƩp://www.mimp.gob.pe/index.php?opƟon=com_content&view=arƟcle&id=5576:plataforma-iƟnerante-de-accion-social-pias-2014-llega-a-llachapa-en-distrito-de-mazan&caƟd=54&Itemid=445; hƩp://www.
unicef.org/peru/spanish/CEREMONIA-PLATAFORMA-ITINERANTE-ACCION-SOCIAL-CON-SOSTENIBILIDAD.
pdf [consultadas el 23 de enero de 2015].
54
En el 2014, los gobiernos regionales y locales han conƟnuado impulsando iniciaƟvas
de gesƟón descentralizada en materia de educación, salud y ambiente, aunque como
hemos indicado, en un contexto de poca claridad sobre el rol y las competencias
de los gobiernos descentralizados96. Asimismo, algunos gobiernos regionales
han conƟnuado con sus experiencias de reforma insƟtucional para adecuar sus
estructuras organizacionales a los servicios que ahora deben brindar97.
Con relación al servicio educaƟvo, resulta interesante destacar las siguientes
experiencias98:
Moquegua: incremento del logro de aprendizajes
Moquegua es un departamento que presenta los mejores niveles educaƟvos y donde
la educación es una de las prioridades definidas en el planeamiento estratégico del
gobierno regional. Este proceso ha sido liderado por sus presidentes regionales
y contempla una estrategia de arƟculación intersectorial e intergubernamental
(con los gobiernos locales)99. Cuenta con 701 insƟtuciones educaƟvas ubicadas
mayoritariamente en área urbana, el número de docentes es de 4031 y aƟende a
una población de 46124 estudiantes (de todas las modalidades). El gobierno regional
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
4.2 Experiencias de gestión descentralizada
96 Sobre diversas experiencias de los gobiernos regionales en materia de: arƟculación; ordenamiento
territorial; ambiente; educación; modernización de la gesƟón regional; salud, nutrición y saneamiento; agua
e infraestructura de riego; desarrollo económico; y diálogo y parƟcipación. Véase: ANGR. Los gobiernos
regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la gesƟón púbica regional. Lima,
2015.
97 Proyecto ProGobernabilidad. IniciaƟvas de reforma insƟtucional en los gobiernos regionales. Los casos
de Piura, Tumbes, La Libertad y Lambayeque. Lima, ACDI, 2013. Sobre las reforma emprendidas por
otros gobiernos regionales Cfr. Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la GesƟón del Estado. Experiencias de Reforma InsƟtucional en Gobiernos Regionales.
Estudio de Casos. Proyecto ProDescentralización, Lima, 2010.
98 Véase: León Juan y Claudia Sugimaru, Estudio de la gesƟón y pracƟca pedagógica en tres regiones del Perú.
Lima, USAID/ Perú Suma. Lima, 2014.
99 Tomado de Libro Blanco de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Capítulo de Educación.
SistemaƟzación de experiencias de gobiernos regionales para una gesƟón educaƟva descentralizada.
Documento de trabajo, ANGR, 2014, p.14.
55
CAPÍTULO IV
manƟene una inversión por estudiante elevada, siendo de S/. 3,300 por alumno
en inicial, S/. 4,574 en primaria y S/. 3,793 en secundaria. Ello, mientras que el
promedio nacional es de S/. 2,123, S/. 2,301 y S/. 2,427 respecƟvamente. Asimismo,
el gobierno regional ha priorizado la importancia de la educación asignando los
recursos en los disƟntos procesos educaƟvos: capacitación, acompañamiento
docente e infraestructura. De igual modo, vienen implementando un PIP con los
gobiernos locales para fortalecer la prestación del servicio educaƟvo.
Desde el 2011, ocupa el primer lugar en los resultados de la Evaluación Censal de
Estudiantes (ECE). En comprensión lectora, Moquegua observó un incremento
significaƟvo en el nivel de logro de aprendizajes de los estudiantes de segundo grado,
de 28.8% en nivel 2100 en 2007 se incrementó a 63.70% en el 2013. En MatemáƟcas
subió de 13.60% en 2007 a 43.00% en la prueba de ECE de 2013.
Moquegua cuenta con tres provincias, con una geograİa accesible y de alta
conecƟvidad, hecho que facilita los procesos logísƟcos como la provisión de
materiales, construcción de infraestructura y las labores pedagógicas de
supervisión y organización de capacitaciones. Cada una de las provincias
Ɵene una Unidad de GesƟón EducaƟva Local en calidad de ejecutora y Ɵene
un promedio de 12 alumnos por docente en EBR.101
Por otro lado, el sector privado –en parƟcular la minería- también orienta
sus proyectos de responsabilidad social en el tema educaƟvo. Se ha venido
promoviendo la parƟcipación conjunta de los GR, GL y la empresa privada.
Por ejemplo, la minera Southern Perú Ɵene planeada una inversión de 108
millones en educación trabajando en el equipamiento en escuelas, desarrollo
docente y capacidades de gesƟón en los directores. No obstante, aún hace
falta mejorar la arƟculación y planificación de las iniciaƟvas según niveles de
gobierno y entre los disƟntos actores involucrados.
100 El nivel 2 es el que se refiere al nivel donde el estudiante logró los aprendizajes esperados para el grado
y está listo para seguir aprendiendo. Responde la mayoría de preguntas de la prueba.
101 Censo Escolar “ESCALE” al 2013 - Ministerio de Educación.
56
En el departamento de San Marơn se implementó el proceso de rediseño insƟtucional
en el marco del proceso de modernización de gesƟón del Gobierno Regional, a
través del nuevo Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional
aprobado el 2013. Es en este contexto que se produce la adecuación del Modelo de
GesƟón EducaƟva Regional bajo un modelo de procesos y se dispuso que la Dirección
Regional de Educación (DRE) como órgano especializado del Gobierno Regional, era
el encargado de conducir la políƟca educaƟva regional, brindar asistencia técnica,
fiscalizar, evaluar y rendir cuentas a la ciudadanía sobre los resultados alcanzados.
Tanto la DRE como las 10 Unidades de GesƟón EducaƟva Local-UGEL definieron el
mapa de procesos de sus respecƟvas instancias102.
San Marơn cuenta un total de 240 984 alumnos matriculados y con 13 212
docentes, en 3 083 insƟtuciones educaƟvas que, en su mayoría, se ubican en
zonas de muy diİcil acceso y dispersas en el territorio. Este hecho representa
un desaİo para la gesƟón educaƟva regional.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
San Martín: la apuesta por el rediseño institucional para mejorar el logro
de aprendizajes
En el proceso de reforma insƟtucional ha contado con el apoyo de la
cooperación internacional, especialmente USAID. La empresa privada ha
tenido un papel limitado en el apoyo de la educación. Sin embargo, cabe
mencionar el apoyo brindado por la CooperaƟva Cacaotera Acopagro, que
desƟna un monto directo en beneficio de la educación en Mariscal Cáceres.
Uno de los principales factores asociados al bajo nivel educaƟvo del
departamento es el inadecuado desempeño docente y las limitaciones en
las acƟvidades pedagógicas que deben cumplir las UGEL, dado que éstas han
tenido restricciones presupuestales para realizar, por ejemplo, acciones de
monitoreo y acompañamiento pedagógico en las insƟtuciones educaƟvas.
102 Gobierno Regional de San Marơn, Dirección Regional de Educación, Mapa de procesos de la Dirección
Regional de Educación, San Marơn, 2014.
57
CAPÍTULO IV
Uno de los aspectos más significaƟvos de esta reforma organizaƟva es la separación
de las funciones de administración de los recursos de las de soporte que venía
realizando la UGEL. Ello, con la finalidad que las UGEL se concentren en el desarrollo
de acƟvidades pedagógicas y en el trabajo arƟculado de las redes educaƟvas, a parƟr
del comité de gesƟón local de desarrollo social. Asimismo, se creó la Dirección de
Operaciones encargada de la gesƟón presupuestal. Esta experiencia ha empezado
a impulsarse recién en el 2014 por lo que aún no se Ɵene información sobre su
funcionamiento.
En San Marơn se ha venido impulsando el Modelo de GesƟón EducaƟva Regional en 13
distritos y, en ese marco, se han realizado diversas acciones con la finalidad de mejorar
el servicio educaƟvo; sin embargo, hasta el momento los resultados de la ECE son bajos.
San Marơn se encuentra por debajo del nivel nacional encontrándose en el puesto 15
en relación a los otros departamentos y la Provincia ConsƟtucional del Callao.
Además de estas experiencias, cabe mencionar que diversos indicadores educaƟvos
han venido dando cuenta del aporte de los gobiernos regionales a la mejora de los
procesos que involucra la prestación del servicio educaƟvo, como por ejemplo: el
aumento de la matrícula en educación inicial, aspecto en el que Tumbes, Arequipa e
Ica se ubican en los primeros lugares; la asistencia a la escuela en primaria, tema en el
que 19 departamentos se encuentran mejor posicionados que Lima Metropolitana;
la asistencia a la escuela en secundaria, que encabeza Arequipa; el descenso de la
deserción escolar, cuya tasa más baja corresponde a Moquegua, Apurímac; la mejora
en comprensión lectora y razonamiento matemáƟco encabezadas por Moquegua y
otras regiones superan a Lima103.
En materia de salud, en materia de morbilidad infanƟl los departamentos de
Cajamarca, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica evidencian niveles menores a los de
Lima Metropolitana, y este resultado ha sido posible gracias al trabajo realizado por los
gobiernos regionales104. Se cuenta con cuatro experiencias de los gobiernos regionales
en materia de salud y nutrición a destacar: el Programa una ambulancia para cada
distrito en Lima Provincias; el PAIMNI de San Marơn; el Programa médico de la familia
en Junín y la construcción y equipamiento del nuevo hospital de Moquegua105.
103 ANGR. Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la gesƟón
pública regional…op.cit., p. 9.
104 Ibid.
105 Ibid., pp.82 – 89.
58
En el GALS 2014 los temas priorizados materia de evaluación han sido: i)
gesƟón de residuos sólidos; ii) gesƟón integral de agua; iii) calidad de aire; iv)
prevención y control de ruidos; v) insƟtucionalidad ambiental; vi) parƟcipación
ciudadana; vii) gesƟón de riesgo de desastres y cambio climáƟco; y viii)
protección, conservación y manejo de recursos naturales.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Con relación a los servicios prestados en materia ambiental, en el 2014, con ocasión
de la Cumbre Mundial por el Cambio ClimáƟco COP 20 realizada en Lima, el MINAM,
reacƟvó el proceso de reconocimiento a la GesƟón Local Sostenible – GALS 2014,
como un incenƟvo a los gobiernos locales que realizan un debido cumplimiento
de las normas ambientales y mejoran los niveles de su desempeño ambiental
(Resolución Ministerial N° 119-2014-MINAM106). Se trata de un reconocimiento que
busca contribuir al fortalecimiento de las funciones ambientales de los gobiernos
locales e impulsar las buenas prácƟcas en el desempeño de la gesƟón ambiental
local; así como idenƟficar y sistemaƟzar los logros obtenidos por los gobiernos
locales.
La evaluación del cumplimiento de los requisitos para obtener el reconocimiento
GALS 2014 en las 153 municipalidades que se presentaron, estuvo a cargo de un
Comité Evaluador107. De ellas, 84 municipalidades (ubicadas en 19 departamentos)
recibieron el reconocimiento por parte del MINAM. Del grupo de municipalidades
reconocidas, el 68% gesƟonan distritos y el 32% provincias108.
Entre las municipalidades reconocidas se idenƟficaron cuatro gobiernos locales
que alcanzaron importantes avances en la gesƟón ambiental y que recibieron
una disƟnción como municipalidades más destacables. La selección de estas
municipalidades se efectuó a parƟr de cuatro categorías que respondían a los cuatro
106 Publicado en el diario oficial el 3 de mayo de 2014.
107 El comité fue creado a través de la Resolución Ministerial N° 342-2014-MINAM, publicada el 17 de octubre
de 2014 y estuvo integrado por representantes de las direcciones del MINAN, un representante de la
Red de Municipalidades Rurales y Urbanas del Perú – REMURPE, un representante de la Asociación de
Municipalidades del Perú – AMPE, y un representante del Programa ProDescentralización de USAID.
108 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicado en su portal insƟtucional el 10 de noviembre de
2014. Ver: hƩp://www.minam.gob.pe/gals/2014/11/10/municipalidades-de-19-departamentos-del-perurecibiran-del-minam-el-reconocimiento-gals-2014/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
59
CAPÍTULO IV
Ɵpos de municipalidades que considera el Ministerio de Economía y Finanzas para
el cumplimiento de las metas del PI. Las municipalidades más destacadas fueron:
MUNICIPALIDAD
DISTRITAL DE
MIRAFLORES – LIMA
MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL DE
NAZCA
MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL DE
CONCEPCIÓN
MUNICIPALIDAD
DISTRITAL DE
HUANCABAMBA
CATEGORÍA “A”
CATEGORÍA “B”
CATEGORÍA “C”
CATEGORÍA “D”
Desarrollo del proyecto
“Basura que no es Basura”, que Ɵene por finalidad incenƟvar una cultura
de compromiso ambiental
con una correcta disposición de los residuos sólidos, reduciendo su impacto y promoviendo su
reciclaje.
Más de 15,000 viviendas
parƟcipan de este proyecto.
Durante el 2014, este gobierno local sembró más
de 1200 árboles nuevos,
que en total ha incrementado 2,800 m2 de áreas
verdes en el distrito.
En relación con la limpieza
pública, se han desarrollado operaƟvos integrales
de manera mensual, alcanzando cubrir el 100%
del distrito y recolectar
126 toneladas de objetos
en desuso.
Promoción del programa
de segregación de residuos sólidos en domicilios, en el que parƟcipan
más de 4 mil ciudadanos y
ciudadanas.
Desde el 2000, ha venido trabajando en la gesƟón integral de residuos
sólidos, el cual se ha
consolidado con la implementación del Centro
EcoturísƟco de Protección
ambiental Santa Cruz (CEPASC), para la realización
y mejora del tratamiento
de los residuos sólidos.
Realizó un diagnósƟco sobre la situación de los residuos sólidos, a parƟr del
cual ha elaborado un proyecto de inversión pública
con la finalidad de mejorar la calidad ambiental
del distrito, a través de
una gesƟón integral de residuos sólidos.
Realizó diversas acƟvidades de educación y sensibilización a la ciudadanía
beneficiando a más de 4
500 personas.
Este gobierno local está
próximo a iniciar la construcción de un relleno sanitario para Nazca y Vista
Alegre, proyecto que se
inició el 2011 y que cuenta con presupuesto para
su ejecución.
Destaca la generación de
compostaje para la agricultura, a parƟr del tratamiento de los residuos
sólidos orgánicos que se
recogen en la ciudad.
Todo este trabajo ha sido
acompañado de una fuerte campaña de educación
y sensibilización dirigida
a la población (veinte mil
habitantes), la cual realiza
la labor de segregación en
sus propios hogares.
Ha desarrollado proyectos de alcantarillado
para mejorar la calidad
del agua que consume la
población, ejecutado la
construcción de un parque ecológico y la compra
de maquinaria necesaria
para una gesƟón ambiental sostenible.
El reconocimiento a la gesƟón ambiental local sostenible ha permiƟdo idenƟficar
los avances que han alcanzado muchas municipalidades y, a su vez, adverƟr
algunos desaİos para los gobiernos locales. Todas las autoridades políƟcas han
coincidido en la necesidad de mantener y mejorar este Ɵpo de incenƟvos, por lo
que corresponderá al MINAM, en ejercicio de su papel rector, conƟnuar impulsando
este Ɵpo de acƟvidades y brindar asistencia técnica a los gobiernos locales, con el
objeƟvo de que aseguren un ambiente saludable para la población, recordando que
la gesƟón ambiental es un proceso conƟnuo y permanente que no puede parar109.
109 Declaraciones recogidas en una nota periodísƟca de Andina Peruana de NoƟcias. Ver: hƩp://www.
andina.com.pe/agencia/noticia-minam-otorga-reconocimiento-gals-2014-a-84-municipalidades-delperu-533312.aspx [consultada el 22 de diciembre de 2014].
60
Asimismo, el MINAM ha desarrollado acƟvidades de fortalecimiento de capacidades
para servidoras y servidores públicos de los gobiernos regionales y locales del
país, tales como el VIII Curso Nacional de Ordenamiento Territorial realizado del
5 al 7 de agosto de 2014 en la ciudad de Piura. Este curso fue coorganizado con
el Gobierno Regional de Piura con la finalidad de generar espacios de arƟculación
entre los disƟntos niveles de gobierno112. Precisamente, la necesidad de arƟcular
esfuerzos, sistemaƟzar experiencias relevantes y sobre todo consolidar una visión
comparƟda con el gobierno nacional en materia de ordenamiento territorial fue
una de las conclusiones del segundo taller nacional de ordenamiento territorial
denominado “Aportes de la Zonificación Ecológica Económica para la gesƟón
sostenible del territorio”, que fue desarrollado por la ANGR y la Plataforma para
el Ordenamiento Territorial en abril de 2014113. Para el 2015, el MINAM podría
fortalecer sus esfuerzos de arƟculación, creando y poniendo en funcionamiento su
comisión intergubernamental en el marco del proceso de descentralización.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
De otro lado, el Ministerio de Ambiente ha conƟnuado acompañando los procesos de
Zonificación Ecológica Económica – ZEE iniciados por los gobiernos descentralizados
para avanzar en la elaboración de sus Planes de Ordenamiento Territorial. De acuerdo
con la información consignada en el portal insƟtucional de dicho ministerio, existen
25 proyectos a nivel regional (100% de los gobiernos regionales), de los cuales once
cuentan con sus estudios de ZEE concluidos y están listos para la realización de los
Estudios Especializados - EE110. Con la elaboración de sus EE, los gobiernos regionales
podrán obtener el correspondiente DiagnósƟco Integrado Territorial (DIT) como
paso previo para alcanzar el Plan de Ordenamiento Territorial111.
110 En parƟcular los Gobiernos Regionales de Piura, Amazonas, Lambayeque, San Marơn, Cajamarca, Madre
de Dios, Cusco, Huancavelica, Ayacucho y Tacna. Ministerio de Ambiente. Información consultada en
el portal insƟtucional de dicho ministerio el 22 de diciembre de 2014. Ver: hƩp://www.minam.gob.pe/
ordenamientoterritorial/mapa-zona-ecologica-economica-zee/ [consultada el 05 de enero de 2015].
111 Ministerio de Ambiente. Información consultada en el portal insƟtucional de dicho ministerio el 22 de
diciembre de 2014. Ver: hƩp://www.minam.gob.pe/ordenamientoterritorial/mapa-zona-ecologicaeconomica-zee.
112 Nota de prensa del Ministerio de Ambiente publicado en su portal insƟtucional el 8 de julio de 2014. Ver:
hƩp://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-y-gobierno-regional-de-piura-recibiran-a-funcionariosde-todo-el-pais/ [consultada el 22 de diciembre de 2014].
113 A este taller asisƟeron 18 servidores públicos de gobiernos regionales y 3 representantes de gobiernos
locales responsables de los procesos de ZEE-OT. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Boleơn
InformaƟvo N° 07, abril 2014, pp. 11 y 12.
61
V.
RECURSOS
FINANCIEROS
PARA EL ESTADO
DESCENTRALIZADO
5.1 Estructura de financiamiento público
La estructura de financiamiento de los gobiernos descentralizados está consƟtuida
principalmente por transferencias –provenientes de las fuentes de recursos
ordinarios, recursos determinados y donaciones– que les desƟna el nivel nacional
con un alto grado de discrecionalidad. Así, en el caso de los gobiernos regionales,
las transferencias representan el 92% de su presupuesto total, y el 86% en el caso
de los gobiernos locales.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Para avanzar en la gesƟón descentralizada es necesario que los gobiernos
regionales y locales cuenten con el financiamiento requerido para cumplir con las
responsabilidades y funciones que les han sido transferidas. Sin embargo, persiste
un modelo de financiamiento público caracterizado por su dependencia con el
Gobierno nacional.
Presupuesto público asignado según fuente de financiamiento
y nivel de gobierno 2014
100%
90%
80%
3%
5%
3%
5%
11%
4%
10%
70%
60%
50%
40%
66%
77%
30%
20%
10%
16%
0%
Recursos por operaciones oficiales de crédito
Donaciones y transferencias
Recursos ordinarios
Recursos directamente recaudados
Recursos determinados
Fuente: Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
63
CAPÍTULO V
A nivel desagregado, la composición de los recursos financieros difiere según se
trate del nivel regional o local:
• En el caso de los gobiernos regionales, los recursos ordinarios consƟtuyen la
base de su financiamiento (77% del presupuesto total transferido durante el
2014). Esta fuente de recursos se caracteriza porque provienen de la recaudación
tributaria nacional, por lo que su asignación responde a criterios establecidos por
dicho nivel de gobierno, y se desƟnan prioritariamente a cubrir gastos corrientes
u operaƟvos (nóminas de personal, costo de equipos, entre otros), que no
necesariamente están desƟnados a mejorar las condiciones de la prestación
de servicios a la ciudadanía. La segunda fuente de financiamiento importante
está consƟtuida por los recursos determinados, que provienen de los ingresos
obtenidos por la operación de las industrias extracƟvas (Impuesto a la Renta) y
se desƟnan principalmente a financiar gastos de inversión, y que en este caso
representan solo el 10% del presupuesto total.
• En el caso de los gobiernos locales ocurre lo contrario. La principal fuente
de financiamiento son los recursos determinados, que representan 66% del
presupuesto total, mientras que los recursos ordinarios alcanzan un 16%.
Además, al tener facultades tributarias, cuentan con una fuente de recursos
directamente recaudados (11%), aunque teniendo en cuenta la heterogeneidad
de las municipalidades existentes en el país, el ejercicio de esta facultad es muy
diİcil para muchas de ellas.
Evaluando la composición del presupuesto en términos de la genérica de gastos,
corroboramos que el nivel regional percibe un monto superior para asumir
sus gastos corrientes (67%), orientados al mantenimiento y operación de los
servicios que prestan, respecto del monto asignado para ejecutar gastos de
capital (31%), orientados al aumento de la producción de bienes y servicios, a
través de proyectos de inversión, o al incremento del patrimonio. En la misma
línea, los gobiernos locales perciben un monto mayor para gastos de capital en
desmedro del presupuesto asignado para gastos corrientes.
64
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Presupuesto público asignado según genérica de gasto
y nivel de gobierno 2014
67%
70%
61%
60%
50%
38%
40%
31%
30%
20%
10%
0%
1%
1%
%
%
Gobiernos Regionales
Gastos corrientes
Gobiernos Locales
Gastos de capital
Servicio de la deuda
Fuente: Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
Entre el 2013 y el 2014, el esquema de financiamiento descentralizado manƟene su
dependencia del nivel nacional de gobierno a través de transferencias, las cuales se
han reducido únicamente en un rango de uno a dos puntos porcentuales.
Evolución del presupuesto público asignado
según fuente de financiamiento y nivel de gobierno
2013-2014
GR
GL
Fuentes de Ingreso
2013
2014
Var. %
2013
2014
Var. %
Recursos ordinarios
72%
77%
7%
15%
16%
13%
Recursos determinados
16%
10%
-38%
67%
66%
-3%
Donaciones y transferencias
6%
5%
-17%
5%
4%
-20%
Recursos directamente
recaudados
3%
3%
0%
10%
11%
10%
Recursos por operaciones
oficiales de crédito
2%
5%
150%
2%
3%
50%
Fuente: Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
65
CAPÍTULO V
ComparaƟvamente, se observa también:
• Un incremento en las transferencias por recursos ordinarios, de 7% más respecto
al 2013 para el caso de los gobiernos regionales y para las municipalidades. Sin
embargo, pese a presentar esta tendencia posiƟva, ello no ha implicado que la
parƟcipación porcentual de los gobiernos regionales haya aumentado respecto
del total del gasto del Estado.
• Una importante reducción en la asignación por concepto de recursos
determinados, de 38% en el caso del nivel regional y de 3% en el nivel local,
producto de la coyuntura económica nacional e internacional114. Así, el menor
precio de los commodiƟes y la reducción de las perspecƟvas de crecimiento
potencial de las economías emergentes han afectado la producción de las
empresas extracƟvas ubicadas en el país y, por ende, la recaudación del Impuesto
a la Renta. Todo ello, sumado a otros signos de desaceleración económica (menor
inversión privada, caída en las expectaƟvas de consumidores y empresas, etc.),
ha acentuado la disminución en las transferencias, principalmente aquellas por
concepto de canon.
La reducción de los recursos provenientes del canon, que representan el 46%
en promedio del presupuesto transferido a gobiernos regionales y locales, y las
consecuencias negaƟvas que ello conlleva, han sido adverƟdas por las asociaciones
de gobiernos descentralizados desde el 2013115. Durante el úlƟmo año, la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) llamó la atención respecto de las
perspecƟvas opƟmistas de crecimiento de los recursos provenientes del canon dadas
por el MEF para el 2014, en medio de un contexto adverso que evidenciaba una
disminución previsible de dicha fuente de recursos, así como de las posibilidades
de conflictos y errores en la planificación de gastos que el incumplimiento de dicho
anuncio generaría116.
114 Para referencias al panorama económico internacional, véase: Ministerio de Economía y Finanzas – MEF.
Marco Macroeconómico MulƟanual 2015-2017 Revisado. Lima, Agosto 2014, p. 6-9. Para referencias a la
desaceleración de la economía nacional, véase: hƩp://elcomercio.pe/economia/peru/ha-llegado-fin-milagro-economico-peru-noƟcia-1746454 y hƩp://www.larepublica.pe/16-06-2014/advierten-que-ya-empieza-una-crisis-economica-como-la-que-se-vivio-el-2008 [ambas consultadas el 17 de diciembre de 2014].
115 La Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) advirƟó de una disminución de 24%
en el monto transferido por concepto de canon minero entre el 2012 y el 2013. Cfr. Presupuesto Canon
Minero. Presentación elaborada por la Unidad PolíƟcas Públicas y GesƟón Descentralizada de la REMURPE.
Lima, 2013.
116 Cfr. “El monto del canon esƟmado para el 2014” en: Boleơn InformaƟvo ANGR N° 08. Lima, Julio 2014, p. 4.
66
5.2 Ejecución del presupuesto público
En materia de ejecución presupuestal, podemos observar que los gobiernos
regionales lograron un 91% de ejecución de su Presupuesto InsƟtucional
Modificado – PIM y los gobiernos locales, un 80%, durante el año. Al respecto,
si comparamos el avance en la ejecución presupuestal respecto al 2013, se
observa un incremento por parte de los tres niveles de gobierno, destacando el
incremento en la capacidad de gasto de los gobiernos locales, mayor incluso que
el del Gobierno nacional y de los gobiernos regionales.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
En ese contexto, resulta comprensible el cuesƟonamiento que los gobiernos
regionales y locales expresan a la sostenibilidad del modelo de financiamiento
descentralizado descrito, cuyos mecanismos y criterios están supeditados a un
manejo discrecional del nivel nacional, que no brinda señales claras a las autoridades
regionales y locales –especialmente, en términos de las transferencias por canon,
para una gesƟón eficiente de los recursos. De igual manera, es importante tomar
en cuenta sus demandas por avanzar con la descentralización fiscal y emprender
algunas iniciaƟvas que permitan superar las limitaciones que impone la dependencia
económica del Gobierno nacional para brindar servicios de calidad a la población.
Avance en la ejecución del gasto 2014
Por niveles de gobierno
Fuentes de Ingreso
PIM
Ejecución
% Ejecución
% Ejecución
presupuestal Año presupuestal Año
2014
2013
Variación %
Gobierno nacional
86,006
80,117
93.2%
82.8%
12.6%
Gobiernos regionales
26,765
24,427
91.3%
81.1%
12.6%
Gobiernos locales
31,860
25,486
80.0%
69.8%
14.6%
Fuente: Portal de Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
67
CAPÍTULO V
100,000
90,000
80,000
86,006
80,117
70,000
60,000
50,000
40,000
26,765 24,427
30,000
31,860
25,486
20,000
10,000
0
Gobierno nacional
Gobiernos regionales
PIM
Gobiernos locales
Ejecución
Elaboración: Programa ProDescentralización.
A nivel desagregado, en términos de la ejecución por genérica de gasto, ambos
niveles de gobierno presentan un avance por encima del 50% en la ejecución de los
montos asignados para gasto corriente y gasto de inversión. Destaca la ejecución de
más del 70% del gasto de inversión alcanzado por los gobiernos regionales y locales
(80% en el caso de los primeros y 75% en el segundo caso).
68
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
Genérica de Gasto
PIM
Ejecución
Avance %
PIM
Ejecución
Avance %
Gastos corrientes
18,035.68
17,402.55
7%
12,098.04
10,665.30
88%
Personal y obligaciones
sociales
11,607.43
11,534.08
99%
2,584.92
2,348.35
91%
Pensiones y otras
prestaciones sociales
1,945.39
1,922.48
99%
808.43
759.03
94%
Bienes y servicios
4,183.07
3,665.68
88%
7,660.88
6,730.82
88%
0.11
0.10
93%
826.87
653.04
79%
299.68
280.21
94%
216.94
174.06
80%
8,366.98
6,711.11
80%
19,377.45
14,465.28
75%
204.03
197.52
97%
165.23
131.45
80%
3.31
3.02
91%
27.63
21.54
78%
8,154.86
6,509.61
80%
19,177.57
14,305.29
75%
4.78
0.96
20%
7.01
7.00
100%
Servicio de la deuda
361.86
313.79
87%
384.96
354.98
92%
Servicio de la deuda
publica
361.86
313.79
87%
384.96
354.98
92%
Servicio de la deuda
26,764.52
24,427.44
91%
31,860.44
25,485.56
80%
Donaciones y
transferencias
Otros gastos
Gastos de capital
Donaciones y
transferencias
Otros gastos
Adquisición de acƟvos no
financieros
Adquisición de acƟvos
financieros
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Ejecución del gasto por niveles de Gobierno y
Genérica de gasto 2014
Fuente: Portal de Transparencia Económica – MEF. Información al 31 de diciembre de 2014.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
69
CAPÍTULO V
El nivel de ejecución del gasto de inversión alcanzado por los gobiernos locales
incluye la transferencia de un monto total de S/. 669,978 millones de soles, a 1827
municipalidades, por el nivel de cumplimiento alcanzado en las metas establecidas
al 31 de julio del 2014 del Plan de IncenƟvos a la Mejora y Modernización de la
GesƟón Municipal –PI117. Este resultado resulta posiƟvo pues demuestra una
mejora en la capacidad de los gobiernos locales por cumplir con metas específicas
de gran impacto en la prestación de los servicios, como en el cumplimiento de sus
funciones.
Al igual que los resultados del PI, en el análisis de la ejecución de inversiones, es
necesario considerar los resultados del mecanismo de promoción de inversiones
públicas con parƟcipación del sector privado, regulado por la Ley N° 29230,
denominada “Ley de obras por impuestos”118. Desde el 2009 a la fecha, por medio
de este mecanismo, se ha ejecutado un total de 1480.9 millones de nuevos soles
y se muestra una tendencia incremental significaƟva, tanto en monto de inversión
como en el número de gobiernos locales y regionales que recurren al mismo. Así, en
el 2014, se ha ejecutado 609.2 millones de nuevos soles, con parƟcipación de 101
gobiernos entre regionales y locales, de 24 departamentos del país119.
Finalmente, del ranking de ejecución presupuestal, podemos señalar120:
• A nivel del Gobierno nacional, los ministerios que presentan menor avance
porcentual en la ejecución de presupuesto de inversión son Relaciones Exteriores
(38%) y Trabajo y Promoción del Empleo (48%); mientras que el Ministerio de
la Mujer y Poblaciones Vulnerables lidera la ejecución en materia de inversión
(100%).
117 Para revisar las metas y las municipalidades que forman parte del Plan de IncenƟvos para el 2014, véase:
hƩp://www.mef.gob.pe/index.php?opƟon=com_content&view=arƟcle&id=2954&Itemid=101892&lang=es. Además, en relación a la transferencia realizada a los gobiernos locales , en noviembre del 2014,
por el cumplimiento de las metas al 31 de julio de 2014, véase: hƩp://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/migl/normas/DS332_2014EF.pdf.
118 Publicada el 20 de mayo de 2008, la “Ley de obras por impuestos” establece que los montos que invierten
los privados y que son descontados del impuesto a la renta que estarían obligados a pagar, se detraen de las
futuras transferencias de recursos que recibe cada gobierno regional o local que emplea este mecanismo.
119 Datos al 16 de diciembre de 2014. Véase: hƩp://www.obrasporimpuestos.pe [consultada el 20 de diciembre de 2014].
120 MEF. Portal de consulta amigable. hƩp://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/mensual/ [consultada el 19
de diciembre de 2014].
70
• Respecto de los gobiernos locales, en promedio, aquellos que Ɵenen una menor
capacidad de ejecución del gasto de inversión, por haber tenido menor avance
porcentual en la ejecución, se encuentran en los departamentos de Apurímac
(56%) y Lambayeque (60%); mientras que los que Ɵenen mayor capacidad
promedio de ejecución se ubican en Cusco (89%) y Ucayali (83%).
Todas estas cifras dan cuenta de la capacidad de ejecución y el cumplimiento de metas
por parte de los gobiernos descentralizados e incluso de los sectores del Gobierno
nacional, pero todavía es preciso avanzar más en cuando a los instrumentos que
permitan medir la calidad del gasto. Es decir, todavía la información pública sobre
ejecución presupuestal está referida al volumen del gasto, pero no se conocen
instrumentos e información de carácter público sobre cuán valioso ha sido el gasto
en relación al bienestar de las personas y el desarrollo sostenible. En ese escenario,
corresponde al MEF, como órgano rector del Sistema Nacional de Presupuesto
Público, diseñar estos instrumentos y hacer pública dicha información con la
finalidad de contar con elementos más finos de análisis sobre la gesƟón que realizan
los gobiernos descentralizados.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
• En el caso de los gobiernos regionales, el ranking de avance porcentual en la
ejecución presupuestal de inversiones está liderado por los Gobiernos Regionales
de Lima y Huánuco, ambos con 99% y los que menos avance presentan son los
Gobiernos Regionales de Ancash (51%) y La Libertad (64%).
5.3 Ley de Presupuesto Público 2015
La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015 - Ley N° 30281121,
que asigna al sector público un total de S/. 130,621 millones (10% más respecto de
lo presupuestado para el 2014), da cuenta de una recentralización del presupuesto
del Estado en el nivel nacional de gobierno. Así, mientras que el nivel nacional recibe
el 73% del monto total presupuestado, los gobiernos regionales perciben un monto
que representa el 15% del total de los recursos y los gobiernos locales, un 12%. Esta
tendencia a disminuir el presupuesto asignado para los gobiernos descentralizados
se verifica también si comparamos el presupuesto del año anterior.
121 Publicada el 4 de diciembre de 2014.
71
CAPÍTULO V
Evolución del Presupuesto Público asignado por nivel de gobierno
(En términos porcentuales)
PIA
Nivel de gobierno
2011
2012
2013
2014
2015
Gobierno nacional
71%
68%
67%
70%
73%
Gobiernos regionales
16%
15%
16%
16%
15%
Gobiernos locales
14%
17%
17%
14%
12%
Presupuesto total
100%
100%
100%
100%
100%
Fuente: MEF – Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
12%
15%
2015
73%
14%
2014
16%
70%
2013
17%
16%
2012
17%
15%
67%
68%
14%
16%
2011
0%
10%
71%
20%
Gobiernos locales
30%
40%
Gobiernos regionales
50%
60%
70%
80%
Gobierno nacional
Fuente: MEF – Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
Las asociaciones de gobiernos descentralizados (AMPE, REMURPE, ANGR), la
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización
de la GesƟón del Estado del Congreso de la República y otros actores como el
Grupo “Propuesta Ciudadana” han expresado su preocupación y malestar por la
“recentralización” del presupuesto122. Han señalado la urgencia de avanzar en la
122 De acuerdo a la ANGR, el presupuesto público previsto evidencia la “recentralización”, dado que el gasto se
concentra en el Gobierno nacional y se reduce en los Gobiernos Regionales (GR) y Gobiernos Locales (GL).
Cfr. “El presupuesto 2015” en: Boleơn InformaƟvo ANGR N° 09. Lima, Octubre 2014, p. 3-6. En esa misma
línea, la Comisión de Descentralización del Congreso de la República, organizaciones de gobiernos descentralizados (REMURPE, AMPE) y otros actores parƟcipantes del Foro: “Presupuesto Público 2015, análisis y
propuestas” han señalado que la asignación del presupuesto 2015 debería ser modificada porque sigue
concentrando el presupuesto en el Gobierno Central. Para más información, revisar: “Presupuesto Público
y Descentralización: El presupuesto público 2015 en debate” en: Boleơn “Impulsando la Descentralización”,
N° 2, editado por la Comisión de Descentralización (también disponible en: hƩp://www4.congreso.gob.
pe/comisiones/2014/descentralizacion/documentos/boleƟn02-14.pdf).
72
La concentración de recursos en el nivel nacional se constata también si analizamos la
distribución del presupuesto por Ɵpo de gasto. Así, las proporciones asignadas para
gasto corriente y gasto de inversión, durante el 2015, para los gobiernos regionales
y locales son mucho menores a las asignadas al nivel nacional, y se reducen respecto
al año anterior, manteniendo de esta forma las brechas que afectan el cumplimiento
de funciones por parte de los gobiernos descentralizados.
Distribución del Presupuesto Público según Ɵpo de gasto y nivel de gobierno
(En porcentuales)
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Nivel de gobierno
2014
2015
2014
2015
Gobierno nacional
69%
71%
64%
70%
Gobiernos regionales
19%
18%
14%
13%
Gobiernos locales
12%
11%
22%
17%
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
descentralización fiscal y la necesidad de retomar las propuestas planteadas por las
Comisiones MulƟsectoriales en dicha materia, creadas por las leyes de presupuesto
2010 y 2012123.
Fuente: Ley Anual de Presupuesto del Sector Público 2014 y 2015.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
Algunos aspectos adicionales que es importante notar en la Ley de Presupuesto
Público 2015 son:
• El presupuesto público del 2015 le da vital importancia a la atención de temas
sociales, como son los correspondientes a educación, salud, saneamiento y
protección social, los cuales representan el 34.7% del total124.
• El presupuesto asignado a los sectores de salud y educación en el 2015 se ha
incrementado de manera significaƟva en 23%, en cada caso, respecto al año
anterior. Pese a ello, si observamos la distribución presupuestal para cada
uno de estos sectores, por nivel de gobierno, el monto asignado se concentra
principalmente en el nivel nacional (48% en el caso de educación y 64% en el
123 Ibid.
124 El presupuesto 2015 en: Boleơn InformaƟvo ANGR N° 09. Lima, Octubre 2014, p. 4.
73
CAPÍTULO V
caso de salud), en contraste a lo asignado a los gobiernos regionales (39% y 34%,
respecƟvamente) y a los gobiernos locales (3% para educación y 2% para salud).
• En el caso del sector ambiente, el presupuesto se ha incrementado en 10% entre
el 2015 y el 2014; y son los gobiernos locales quienes concentran la mayor parte
del presupuesto (69%).
• En relación a los fondos de recursos a los que pueden acceder los gobiernos
descentralizados:
Hay una disminución de 40% en la asignación de recursos correspondientes al
FONIPREL (de S/. 500 millones a S/. 300 millones de soles).
La asignación correspondiente al Plan de IncenƟvos a la Mejora de la GesƟón
y Modernización Municipal (PI), al igual que en años anteriores, no varía y se
manƟene en S/. 1,100 millones de soles.
El Fondo de Esơmulos al Desempeño (FED) se creó bajo la lógica de
transferencias condicionadas al cumplimiento de metas o resultados
específicos (establecidos en la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión
Social en materia de Desarrollo InfanƟl Temprano) por parte de los gobiernos
regionales en un período de Ɵempo determinado. La prioridad dada por el
nivel nacional a este Ɵpo de fondos se observa en el incremento de 70% en
el presupuesto que le ha sido asignado (al pasar de 100 millones en el 2014 a
170 millones en el 2015).
Respecto del FONIE, se observa una disminución en la asignación presupuestal de
18% (en el 2014, ascendió a S/. 400 millones y actualmente, solo a S/. 330 millones).
En relación a los programas presupuestales, la Ley de Presupuesto para el 2015 les
asigna 46% del presupuesto del Estado. Comparando con el presupuesto del 2014,
los programas presupuestales correspondientes a los Sectores de salud, educación
y ambiente125 muestran un incremento en el presupuesto asignado a los gobiernos
125 Los programas presupuestales correspondientes al sector salud son: Programa arƟculado nutricional
(0001), Salud materno neonatal (0002), Prevención y control de la tuberculosis y el VIH-SIDA (0016), Enfermedades metaxénicas y zoonosis (0017), Enfermedades no transmisibles (0018) y Prevención y control del
cáncer (0024); en el caso del sector educación: Logros de aprendizaje de estudiantes de la educación básica
regular (0090), e Incremento en el acceso de la población de 3 a 16 años a los servicios educaƟvos públicos
de la educación básica regular (0091); y en el caso del sector ambiental: GesƟón sostenible de recursos
naturales y diversidad biológica (0035) y GesƟón integral de residuos sólidos (0036).
74
En general, la apuesta por los programas presupuestales muestra el compromiso del
Gobierno nacional por garanƟzar que la ejecución de gastos se focalice en materias
claves, involucrando para ello a los gobiernos descentralizados. Sin embargo,
es necesario involucrarlos no solo en la ejecución sino también en el diseño y
concepción de estos programas –una etapa que, a la fecha, se realiza de manera
centralizada, y garanƟzar la comprensión de los modelos lógicos que los respaldan,
así como de los aspectos operaƟvos propios de su implementación126. Ello, con el
propósito de aprovechar la oportunidad que estos programas brindan para arƟcular
políƟcas y objeƟvos nacionales en pro del desarrollo territorial. Asimismo, dado
que desde la implementación de los programas presupuestales ha transcurrido, al
menos un quinquenio, sería importante que se hagan públicos los resultados de la
calidad del gasto realizado y la mejora de los indicadores a los que están asociados
estos programas (salud, educación, etc.).
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
regionales, alcanzando una variación favorable de 23%, 5% y 28%, respecƟvamente.
En el caso de los gobiernos locales, los montos asignados por concepto de los
programas presupuestales señalados se han reducido en 23%, 11% y 6%.
El modelo de descentralización fiscal en el país no ha sufrido modificaciones, por
lo que la estructura actual de financiamiento de los gobiernos descentralizados
limita la mejora de eficiencia en la asignación de recursos en base a sus necesidades
de gasto para una adecuada provisión de bienes y servicios a la población. En esa
medida, en el acápite conclusiones y recomendaciones se acogen las principales
propuestas de reforma en esta materia127.
126 Plataforma InsƟtucional de Gobiernos Descentralizados (ANGR, AMPE y REMURPE) y Grupo Propuesta
Ciudadana. Avanzar en la descentralización fiscal. Lima, seƟembre 2014, p. 21.
127 Comisión MulƟsectorial en materia de descentralización fiscal. “Informe técnico final que evalúa la implementación de las medidas contenidas en la Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal 2010 y elabora el
Plan de Acción para dichas medidas”, Lima, 2013; Plataforma InsƟtucional de Gobiernos Descentralizados
(ANGR, AMPE y REMURPE) y Grupo Propuesta Ciudadana. Avanzar en la descentralización fiscal. Lima,
seƟembre 2014, pp. 27-37.
75
VI.
SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
PARA LA GESTIÓN
DESCENTRALIZADA
1. Guía de mapeo de Puestos131.
2. Reglas de aprobación progresiva del cuadro de puestos de las enƟdades (CPE)132.
3. Lineamientos para la administración, funcionamiento, procedimiento de
inscripción y consulta del registro nacional de sanciones de desƟtución y
despido – MSDD133.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Durante el 2014, sólo algunos de los entes rectores de los sistemas administraƟvos
han impulsado propuestas desƟnadas a adoptar el enfoque de gesƟón por
resultados, que forma parte de la PolíƟca Nacional de Modernización de la GesƟón
Pública (Decreto Supremo Nro. 004 – 2013 – PCM). En el caso del Sistema de
GesƟón de Recursos Humanos, se destaca los avances en la implementación de
la Ley N° 30057 – Ley SERVIR con la publicación del Reglamento128 General de la
Ley y de los reglamentos, del Régimen Especial para Gobiernos Locales129 y de
Compensaciones de la Ley130. Con la publicación de los tres reglamentos se inició
la vigencia de la Ley del Servicio Civil, por lo que SERVIR, como ente rector de
este sistema, aprobó y publicó los instrumentos desƟnados a orientar el tránsito
progresivo de las enƟdades públicas al nuevo régimen. Así, durante el año han sido
aprobadas las siguientes direcƟvas:
4. Normas para la gesƟón de los recursos Humanos, con idenƟficación de los siete
sub sistemas que consƟtuyen el sistema de recursos humanos: i) Planificación de
políƟcas de recursos humanos; ii) Organización del trabajo y su distribución; iii)
GesƟón del empleo; iv) GesƟón del rendimiento; v) GesƟón de la compensación;
128 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, publicado en el diario oficial el 13 de junio del
2014.
129 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 041-2014-PCM, publicado en el diario oficial el 13 de junio del
2014.
130 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 138-2014-PCM, publicado en el diario oficial el 13 de junio del
2014.
131 Aprobado mediante Resolución de Presidencia EjecuƟva Nro. 106 – 2014 – SERVIR/PE publicado en el diario
oficial el 14 de junio del 2014.
132 Aprobado mediante Resolución de Presidencia EjecuƟva Nro. 234 – 2014 – SERVIR/PE publicado en el
Portal Web de la enƟdad el 5 de Noviembre del 2014. Véase: hƩp://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/
[Consultada el 6 de Enero del 2015].
133 Aprobado mediante Resolución de Presidencia EjecuƟva Nro. 233 – 2014 – SERVIR/PE, publicado en el
Portal Web de la enƟdad el 5 de Noviembre del 2014 Véase: hƩp://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/
[Consultada el 6 de Enero del 2015].
77
CAPÍTULO VI
vi) GesƟón de desarrollo y capacitación; y vii) GesƟón de las relaciones humanas
y sociales134.
En el caso de las dos primeras direcƟvas se trata de normas que reemplazan las
anteriores para la elaboración de los documentos de gesƟón como el MOF, el CAP
y el PAP. Estos documentos de gesƟón ahora serán reemplazados por el Manual de
Puestos y el Cuadro de Puestos de la EnƟdad, que son instrumentos que Ɵenen el
enfoque de gesƟón por procesos y gesƟón por resultados. La direcƟva que aprueba los
Lineamientos para la administración, funcionamiento, procedimiento de inscripción
y consulta del Registro Nacional de Sanciones de DesƟtución y Despido, reemplaza
todo el marco de procesos sancionatorios vinculados al Decreto legislaƟvo N° 276 y
su Reglamento, estableciendo una nuevo enfoque de lo que deben ser los procesos
sancionatorios.
En el caso de la úlƟma direcƟva sobre la gesƟón de los recursos humanos, se destaca
la determinación de subsistemas sobre los cuales debe darse la gesƟón de los
recursos humanos de las enƟdades. Se trata de una norma que cambia el enfoque
de una gesƟón que tenía al control y sanción como su prioridad, enfocándose ahora
en el rendimiento, la capacitación y la organización del trabajo como el centro de la
gesƟón de los recursos humanos.
A fin de recibir aportes de las enƟdades públicas y sindicatos, SERVIR prepublicó
en su portal insƟtucional direcƟvas con pautas técnicas que orientan el tránsito de
las enƟdades públicas hacia la adopción del régimen de la Ley SERVIR. Entre estas
direcƟvas destaca135:
• Régimen y procedimiento disciplinario de la Ley del servicio civil.
• Manual de puestos Ɵpo (MPT).
• Guía para el dimensionamiento de las enƟdades públicas.
• DirecƟvas de familias de puestos y roles aplicables al régimen del servicio civil.
134 Aprobado mediante Resolución de Presidencia EjecuƟva Nro. 233 – 2014 – SERVIR/PE, publicado en el Portal Web de la enƟdad el 5 de Noviembre de 2014 Véase: hƩp://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/ [Consultada el 6 de Enero del 2015].
135 Véase: hƩp://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/ [Consultada el 6 de enero del 2015].
78
El conjunto de normas aprobadas y los instrumentos prepublicados son avances
en la implementación progresiva de la Ley SERVIR y forman parte de un proceso
progresivo y complejo que Ɵene como objeƟvo final no sólo el cambio normaƟvo
sino también cultural sobre el servicio civil y su vinculación con el mérito y la
capacidad como requisitos para cumplir labores de manera eficiente y al servicio
de las personas. De ahí la importancia de acompañar la implementación de estas
normas con una estrategia de información dirigida al interior de las enƟdades
públicas pero también a la ciudadanía.
Como segundo paso, SERVIR ha proyectado trabajar con 70 enƟdades públicas –
principalmente nacionales- en el proceso de tránsito que, probablemente, dejará
lecciones aprendidas que enriquecerán los procesos que se emprenderán con otras
enƟdades públicas, incluyendo los gobiernos descentralizados. Para el caso de los
gobiernos locales, será necesario adecuar el proceso que actualmente se viene
realizando, tomando en cuenta los modelos de gesƟón local, la capacidad operaƟva
y los diversos Ɵpos de municipalidades a las que se aplicará.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Además se prepublicó la direcƟva sobre Categorización de las enƟdades públicas
respecto al sistema administraƟvo de gesƟón de recursos humanos y ámbito de
acción de las oficinas de recursos humanos, la cual fue aprobada al cierre del
informe136.
Asimismo, durante el 2014, SERVIR ha conƟnuado con su políƟca de gerentes
públicos, aunque en la prácƟca ha sido un régimen empleado más por las disƟntas
enƟdades del gobierno nacional, destacándose el MINEDU, el MIDIS y el InsƟtuto
Nacional Penitenciario – INPE. De igual modo, un número importante de gerentes
públicos se encuentran cumpliendo funciones en el Poder Judicial.
Si bien el número de gerentes públicos asignados a los gobiernos descentralizados
se ha incrementado en comparación al año anterior137, durante el 2014, sólo
aproximadamente el 17% del total de gerentes públicos ha estado cumpliendo
funciones en gobiernos regionales y el 5% en gobiernos locales, tal como se consigna
a conƟnuación:
136 Aprobada mediante Resolución 297-2014-SERVIR-PE, publicada en el diario oficial el 1 de enero de 2015.
137 Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual sobre el proceso de descentralización 2013. Los
retos de la gesƟón descentralización…op.cit. p, 62.
79
CAPÍTULO VI
Gerentes Públicos Asignados – Por Sexo y niveles de Gobierno 138
Número Total de Gerentes Públicos/a asignados por sexo por nivel de gobierno a SeƟembre del 2014
Hombres
Mujeres
Total
Sub Total
132
41
173
Nacional
78
28
106
Regional
22
7
29
Local
7
1
8
Otros
25
5
30
Sexo/Nivel de Gobierno
Fuente: SERVIR - Actualizado al 4 de SeƟembre del 2014
Elaboración: Programa ProDescentralización de USAID.
De otro lado, la presencia de mujeres entre las y los gerentes públicos asignados
también se ha reducido en comparación al año anterior139, reportándose 23.6%
del total de gerentes públicos asignados, tal como se desprende de los datos del
cuadro anterior. Esta situación que se presenta entre los gerentes públicos es una
tendencia presente, en general, en el Estado peruano, donde la parƟcipación de
las mujeres al interior de los grupos ocupacionales evidencia que el porcentaje de
mujeres funcionarias o direcƟvas es mucho menor que el de los varones, tal como
se muestra en el siguiente cuadro.
ParƟcipación de las mujeres según grupos ocupacionales al interior del Estado
Grupo ocupacional
Mujeres
Hombres
Funcionarios y direcƟvos
33%
67%
Profesionales
48%
52%
Carreras especiales
52%
48%
Técnicos
42%
58%
Auxiliares
26%
74%
Fuente y elaboración: SERVIR. Infograİa Género, marzo 2014.
138 Véase: hƩp://files.servir.gob.pe/www/files/Informacion_de_Personal/GGPP-Asignados.pdf [Consultada el
9 de enero de 2015].
139 Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual sobre el proceso de descentralización 2013. Los
retos de la gesƟón descentralización…op.cit. p, 62.
80
Dentro de los objeƟvos de la DirecƟva cabe destacar los siguientes: i) contribuir a que
los recursos públicos se asignen y gesƟonen con eficiencia y eficacia para contribuir
con el desarrollo Nacional, en función a prioridades establecidas en los procesos
de planeamiento estratégico; ii) promover que las enƟdades de la administración
pública mejoren la coordinación interinsƟtucional en sus procesos de planeamiento
estratégico; iii) mejorar la capacidad de las enƟdades de la administración pública
para idenƟficar, priorizar y aprovechar las Oportunidades y gesƟonar los riesgos del
entorno; iv) contribuir a que las enƟdades de la administración pública mejoren sus
procesos de seguimiento para el logro de los objeƟvos nacionales; y v) promover la
eficiencia y eficacia en la gesƟón pública para la obtención de resultados al servicio
de las personas.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
En relación al Sistema de Planeamiento Estratégico, CEPLAN aprobó la DirecƟva
N°. 001-2014-CEPLAN, que conƟene la DirecƟva General del Proceso de Planeamiento
Estratégico – Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico140. Su finalidad es lograr
que los planes estratégicos de las enƟdades de la administración pública estén
arƟculados al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN.
Dicha direcƟva Ɵene el enfoque de la gesƟón por resultados y busca que las
enƟdades públicas asuman con mayor énfasis la planificación estratégica como pilar
de la gesƟón pública. CEPLAN ha previsto un proceso de implementación progresivo
que ha sido iniciado con los ministerios del Gobierno nacional en el 2014. Sin
embargo, al cierre de este informe catorce ministerios habían iniciado el proceso
de implementación de esta direcƟva pero solo cuatro de ellos habían culminado
la fase de análisis prospecƟvo, por lo que fue necesario adoptar una direcƟva de
prórroga141.
140 Aprobada por Resolución de Presidencia del Consejo DirecƟvo Nro. 26 – 2014 – CEPLAN/PCD, publicada en
el diario oficial el 4 de abril de 2014.
141 Resolución de Presidencia del Consejo DirecƟvo Nro. 107 – 2014 – CEPLAN/PCD que modifica la DirecƟva
001 de 2014, indicando que la fase de análisis prospecƟvo y estratégica deberá concluir el 2015. Publicada
en el diario oficial el 4 de enero de 2014.
81
CAPÍTULO VI
La direcƟva establece las fases del proceso de planeamiento
estratégico (prospecƟva, estratégica, insƟtucional y de
seguimiento) y las disposiciones para orientar la elaboración
de los siguientes planes:
a)
Plan Estratégico Sectorial MulƟanual – PESEM;
b)
Plan de Desarrollo Regional Concertado – PDRC;
c)
Plan de Desarrollo Local Concertado – PDLC;
d)
Plan Estratégico InsƟtucional – PEI;
e)
Plan OperaƟvo InsƟtucional – POI;
f)
Planes Especiales:
•
Plan Especial MulƟsectorial – PEM;
•
Plan Especial Territorial – PET;
•
Otros Planes Especiales.
En el caso del Sistema de Abastecimiento, se promulgó la Ley N° 30225 – Ley de
Contrataciones del Estado142, que busca insertar la gesƟón por resultados en los
procesos de contrataciones de bienes, servicios y obras de tal manera que se efectúen
en forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad. La norma
estableció que su reglamento se daría dentro de los 180 días hábiles siguientes a la
publicación de la ley, aunque hasta diciembre de 2014 no había sido publicada. El
OSCE ha conƟnuado realizando acciones de capacitación y cerƟficación de servidores
públicos en materia de contrataciones, las mismas que se han realizado, con el
apoyo del Programa ProDescentralización de USAID, en cinco departamentos de la
Amazonía. De esta forma, el proceso de fortalecimiento de capacidades en estos
temas ha logrado importantes resultados buscando la especialización que requieren
los servidores/as que desempeñan las labores de abastecimiento y contrataciones
en las enƟdades públicas del país.
142 Publicada en el diario oficial el 11 de julio de 2014.
82
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
En el caso del Sistema de Modernización de la GesƟón Pública, durante el 2014,
la Secretaría de GesƟón Pública - SGP, en el marco del Plan de Acción de Gobierno
Abierto 2014 –2016, lanzó la convocatoria para el “Reconocimiento a las PrácƟcas
de Buen Gobierno en las EnƟdades del Poder EjecuƟvo” que otorgará la Presidencia
del Consejo de Ministros143. Este evento concluyó con el reconocimiento de las
buenas prácƟcas cuya premiación fue el 2 de febrero de 2015. A la fecha de cierre
del informe, la SGP ha informado que se encuentra en proceso la emisión del reporte
2014 sobre avances en la implementación del Plan Nacional de Simplificación
AdministraƟva y del Manual para Mejorar la Atención a la Ciudadanía. Asimismo,
en el marco de la políƟca de modernización, la Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e InformáƟca - ONGEI ha emiƟdo este año la DirecƟva sobre Estándares
de Servicio Web de Información Georreferenciada para el intercambio de datos
entre enƟdades de la Administración Pública144. Asimismo, durante el 2014, ha
iniciado el trabajo con los gobiernos regionales para aprobar las Agendas Digitales
Regionales; siendo el Gobierno Regional del Cusco el primero en aprobar y contar
con este documento orientador y facilitador, que guía la uƟlización de tecnologías de
información y comunicación – TIC en beneficio del progreso tecnológico y cienơfico,
para saƟsfacer las necesidades de educación, comunicación, alimentación, salud,
vivienda y recreación145.
En relación al Sistema de Inversión Pública, el ente rector modificó el numeral 21.4
del arơculo 21 de la DirecƟva General del Sistema Nacional de Inversión Pública146.
Esta norma dispuso que en el caso de solicitudes para aprobar Términos de
Referencia de Estudios de Pre inversión, la OPI y la DGPI Ɵenen, cada una, un plazo
no mayor de diez (10) días hábiles para emiƟr el Informe Técnico correspondiente.
Esta modificación se aplica a todas las enƟdades públicas, incluyendo los gobiernos
descentralizados. Con los plazos establecidos por esta norma los gobiernos
regionales y locales se han visto obligados a fortalecer la capacidad insƟtucional de
sus OPI. En el caso de los gobiernos locales distritales que no cuentan con OPI, se
han establecido alianzas con las municipalidades provinciales para recibir apoyo en
143 Este premio Ɵene como finalidad: i) conocer e incenƟvar las acciones y los procesos implementados por
la administración pública desƟnados a lograr una gesƟón íntegra, transparente y parƟcipaƟva, orientada
a la ciudadanía; ii) difundir las experiencias exitosas como un ejemplo a ser seguido por otras enƟdades
públicas; y iii) evaluar las prácƟcas de buen gobierno en las enƟdades del Poder EjecuƟvo durante el 2014.
144 Aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 241-2014-PCM, publicada el 25 de octubre de 2014.
145 Véase: Resolución EjecuƟva Regional Nro. 222 – 2014 – GR CUSCO/PR de 29 de diciembre de 2014.
146 Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01, publicada en el diario oficial el 20 de mayo de 2014.
83
CAPÍTULO VI
esta materia. En la prácƟca, el MEF, como ente rector de este sistema administraƟvo,
ha buscado reducir los plazos para agilizar la inversión y realización de los proyectos
de inversión pública, pero no se ha tenido en cuenta la diversidad de capacidades
insƟtucionales existentes en los gobiernos descentralizados.
Dado que el 2014 ha sido un año electoral y de cambio de administración a nivel
regional y local, la prioridad del Sistema Nacional de Control, fue regular el proceso
de transferencia de gesƟón. En esa medida, luego de la publicación de la Ley
N°. 30204147, la Contraloría General de la República emiƟó la DirecƟva N° 008 –
2014 – PCOR que estableció con detalle cómo realizar el proceso de transferencia
enfocado básicamente en la gesƟón administraƟva e incluyó el empleo del INFObras,
como herramienta de soporte donde debe incluirse la información sobre las obras
ejecutadas. Este aplicaƟvo se encuentra siendo mejorado y debe permiƟr a las
nuevas autoridades contar con información sobre los niveles de ejecución İsica
y financiera, y facilitar la idenƟficación de los niveles de coherencia de la gesƟón
anterior y posibles indicios de corrupción148. No pueden negarse las ventajas de este
aplicaƟvo, pero considerando la Ɵpología de municipalidades existentes en el país,
es preciso preguntarse si todas ellas Ɵenen la capacidad operaƟva y recursos para
hacer uso del mismo; en parƟcular, las municipalidades rurales. Cabe preguntarse
también sobre si la direcƟva aprobada para la transferencia de gesƟón administraƟva
de los gobiernos regionales y locales ha podido ser empleada de manera efecƟva
por todos los gobiernos locales, dado que fue diseñada de manera estándar para
gobiernos locales y regionales149.
Para el Sistema Nacional de Contabilidad el MEF ha conƟnuado emiƟendo
direcƟvas para la presentación de la Cuenta General de la República y señalando las
enƟdades omisas a dicha obligación. Así, se indica que sólo 26 gobiernos locales no
han cumplido con esta responsabilidad. Ello, a pesar de las limitaciones de recursos
humanos que suelen tener la heterogeneidad de gobiernos locales.
En suma, aún son limitadas las acciones de los entes rectores de los sistemas
administraƟvos del Estado peruano para afianzar en la gesƟón el enfoque de gesƟón
147 Publicada en el diario oficial el 11 de junio de 2014.
148 A la fecha se han registrado 32,5357 obras que, de acuerdo a cada expediente técnico, suman un valor de
S/. 130 mil millones de nuevos soles Véase: hƩps://apps.contraloria.gob.pe/ciudadano/ [Consultada el 9
de enero de 2014].
149 Al respecto, cabe mencionar que durante el mes de noviembre la Contraloría General de la República, con
el apoyo de diversas agencias de cooperación, desarrolló talleres de capacitación para el empleo de la DirecƟva de Transferencia.
84
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
por resultados; así como, por hacerlos más flexibles para la gesƟón de territorios
diversos. En efecto, no siempre la normaƟva de los Sistemas NormaƟvos del Estado
considera las diferentes dimensiones, capacidad operaƟva y recursos con que
cuentan las enƟdades públicas que conforman el Estado peruano; en parƟcular, la
realidad insƟtucional de los gobiernos regionales y locales.
85
VII.
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y
GOBIERNO ABIERTO
Presupuesto Participativo
En el ámbito normaƟvo, la normaƟva nacional sobre la implementación del proceso
de presupuesto parƟcipaƟvo no ha tenido modificaciones. Las ordenanzas regionales
o locales son las que regularon este proceso durante el 2014.
Desde una perspecƟva políƟca, a parƟr de la evidencia que ofrecen algunos
indicadores como: i) el porcentaje de agentes parƟcipantes procedentes de
organizaciones de la sociedad civil; ii) el porcentaje de integrantes de sociedad
civil en los comités de vigilancia del presupuesto parƟcipaƟvo; iii) el porcentaje
de mujeres que actuaron como agentes parƟcipantes o integrantes de los comités
de vigilancia; iv) la anƟcipación de la convocatoria al proceso; y v) el número de
talleres o eventos de capacitación a agentes parƟcipantes, entre otros, se puede
adverƟr que el proceso no ha experimentado un cambio cualitaƟvo significaƟvo
respecto de los años anteriores. Por el contrario, se evidencia la disminución de la
parƟcipación de la ciudadanía, tanto durante el proceso como para su vigilancia.
También los gobiernos descentralizados exhiben serias dificultades para promover
presupuestos parƟcipaƟvos mulƟanuales; así como, para cumplir con las acciones de
fortalecimiento de capacidades que, de manera permanente, deben implementar
en sus territorios.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
7.1 Mecanismos de participación ciudadana vinculados al proceso de
descentralización
En esa medida, en tanto el Programa ProDescentralización de USAID Ɵene presencia
en el ámbito de la Amazonía, el siguiente recuadro da cuenta de algunos aspectos
de este proceso:
87
CAPÍTULO VII
Gobierno
Regional
%° agentes
parƟcipantes de
sociedad civil
%° integrantes de
sociedad civil en
comités de vigilancia
%° mujeres agentes
parƟcipantes
% mujeres integrantes
del equipo técnico
2014
2015
2014
2015
2014
2015
2014
2015
48% (*)
46%(*)
32%
90%
18%
23%
0%
0%
37%
(**)
(**)
(**)
25%
(**)
40%(***)
(**)
31%(*)
43%
100%
100%
27%
28%
72%
22%
San Marơn
24%
30%
75%
75%
28%
28%
40%
29%(***)
Ucayali
47%
28%
100%
100%
29%
26%
22%(***)
38%
Amazonas
Loreto
Madre de Dios
(*) Estos porcentajes son aproximados, ya que en el rubro “otros” del aplicaƟvo web del MEF se ha considerado tanto a las y los servidores como a sociedad civil, por
lo que no es posible obtener cifras exactas respecto de estas categorías.
(**) Sin información .
(**) En los gráficos de distribución por género hay error en la data exhibida. Estos porcentajes son producto de la contabilidad realizada a parƟr de los desagregados.
Fuente: www.mef.gob.pe/
Elaboración: Programa ProDescentralización.
De igual modo, en el siguiente cuadro se presentan algunos porcentajes referidos
a los procesos de presupuesto parƟcipaƟvo 2015 de algunos gobiernos locales
provinciales de la Amazonía:
MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL
DEPARTAMENTO
% DE AGENTES
PARTICIPANTES DEL
GOBIERNO LOCAL
% PARTICIPACIÓN DE
MUJERES
COMO AGENTES
PARTICIPANTES
% PARTICIPACIÓN DE
MUJERES
COMO INTEGRANTES
DEL EQUIPO TÉCNICO
Condorcanqui
Amazonas
6%
12%
0%
Maynas
Loreto
24%
27%
7%
Tambopata
Madre de Dios
26%
21%
0%
Lamas
San Marơn
28%
36%
20%
Coronel PorƟllo
Ucayali
16%
16%
0%
Fuente: www.mef.gob.pe/
Elaboración: Programa ProDescentralización.
De las cifras presentadas, se puede deducir que aún subsiste un elevado porcentaje
de parƟcipación de las y los servidores del gobierno local convocante al proceso de
presupuesto parƟcipaƟvo150, salvo el caso de la provincia de Condorcanqui, donde
150 Esto sin considerar que en el rubro otros se ha consignado también a las y los funcionarios de los gobiernos
locales distritales de la provincia.
88
Respecto de la parƟcipación de las mujeres, se verifica que si bien Ɵenen algún nivel
de parƟcipación en calidad de agentes parƟcipantes, su actuación como integrantes
del equipo técnico es casi nula, salvo el caso de la provincia de Lamas con un 20%
de parƟcipación.
Al igual que en años anteriores, los gobiernos descentralizados cumplieron con las
formalidades previstas para cada etapa del proceso de presupuesto parƟcipaƟvo; sin
embargo, el objeƟvo de lograr una parƟcipación acƟva para la formulación de esta
importante herramienta de gesƟón aún es un reto por alcanzar. Adicionalmente, en
función a lo que se puede inferir de la revisión aleatoria de los proyectos priorizados
en algunos departamentos de la Amazonía para el año fiscal 2015151, se puede
verificar que a estos proyectos no se les ha asignado presupuesto para su ejecución.
Así, un alto porcentaje de proyectos priorizados enfrentará serias dificultades para
lograr su implementación y, en caso ello ocurra, en su mayoría no estarán vinculados
a servicios públicos sensibles para la población, ya que no aparecen referidos a los
mismos.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
los agentes parƟcipantes – funcionarios solo alcanzan el 6% y el 94% corresponden
al rubro “juntas o comités vecinales”.
El presupuesto parƟcipaƟvo como espacio de parƟcipación de la población ha
ganado una permanencia en el Ɵempo a lo largo del úlƟmo decenio; sin embargo,
ello no ha abonado, en todos los casos, a que se respeten los acuerdos priorizados
y que se facilite la actuación de los comités de vigilancia. Esos factores han hecho
que, a lo largo del Ɵempo, también se desaliente la parƟcipación como se indica en
diversos informes y estudios152.
151 Proyectos priorizados verificados en: hƩp://presupuesto-parƟcipaƟvo.mef.gob.pe/app_pp/db_distedit.php
152 Con relación a los mecanismos de parƟcipación, diversos son los factores que explican su heterogénea
implementación y cómo a los largo del Ɵempo estos han venido desalentando también la parƟcipación;
así, en relación al presupuesto parƟcipaƟvo se ha señalado que “la forma cómo este espacio ha respondido a las expectaƟvas de las personas en cuanto al cumplimiento de los acuerdos adoptados; la voluntad
políƟca de las autoridades para ejecutar los proyectos priorizados; el impacto posiƟvo o negaƟvo que ha
tenido la ejecución de un proyecto priorizado en relación a la atención de sus necesidades o la solución
de problemas urgentes de la comunidad; la falta de arƟculación entre presupuestos parƟcipaƟvos de nivel
departamental, provincial y distrital, etc.” Proyecto USAID/Perú ProDescentralización, Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a Julio de 2011…op.cit., p. 145. Asimismo, véase: MCLCP y Proyecto USAID/
ProDescentralización. ParƟcipación y Descentralización. Percepciones y ExpectaƟvas Ciudadanas. Evaluación Rápida de Campo. Lima, 2009; Remy Simatovic, María Isabel. ParƟcipación ciudadana y gobiernos
descentralizados. Cuadernos Descentralistas N° 28, Lima, Grupo Propuesta Ciudadana, 2011.
89
CAPÍTULO VII
Consejos de Coordinación Regional y Local
Otros espacios creados para afianzar la parƟcipación ciudadana en la gesƟón pública
son el Consejo de Coordinación Regional (CCR) y el Consejo de Coordinación Local
(CCL) consƟtuidos por autoridades y representantes de organizaciones de la sociedad
civil, incluyendo organizaciones de empresarios y productores del nivel regional o
local153. En el primer caso, consƟtuye un órgano consulƟvo y de coordinación que
forma parte de la estructura orgánica básica de los gobiernos regionales; mientras
que en el segundo caso, se trata de un órgano de coordinación de la municipalidad
provincial o distrital.
Como en años anteriores, durante el 2014, de la revisión de las actas publicadas
en el Portal de Transparencia Estándar de los gobiernos regionales y locales, ha
sido frecuente encontrar actas en las que se verificó que las sesiones debieron
suspenderse por falta de quórum, o en las que se acordó que quienes asisƟeron
en representación de la sociedad civil aceptaban ser representantes del CCR, con
la finalidad de no dilatar más el proceso de elección de dichos representantes, que
podría no producirse en el mediano plazo por falta de postulantes.
El 2014 se verificó que con cierta regularidad, el CCR o CCL fue convocado para
emiƟr opinión sobre la convocatoria al proceso de presupuesto parƟcipaƟvo. Sin
embargo, no se realizaron convocatorias del CCR o CCL con el objeƟvo de dialogar en
torno al cumplimiento de los objeƟvos y las metas previstas en el plan de desarrollo
concertado u otros instrumentos de gesƟón. En este contexto cabe destacar, a
manera de excepción, el CCR San Marơn que fue convocado para el diálogo entre
autoridades y la sociedad civil respecto de la marcha en la prestación de los servicios
públicos más sensibles para la población154.
En la perspecƟva de mejorar el cumplimiento del rol del CCR y el CCL, se espera que
el 2015, al estar instaladas las nuevas autoridades regionales y locales, los gobiernos
regionales y locales concerten sobre el presupuesto parƟcipaƟvo y la actualización
del Plan de Desarrollo Concertado; asimismo, que orienten sus acciones al diálogo
153 Según lo dispuesto por el arơculo 11 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y el arơculo
98 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
154 Véase el caso del CCR de San Marơn que sesionó hasta en cuatro sesiones ordinarias y una sesión extraordinaria. En: hƩp://www.regionsanmarƟn.gob.pe/transparencia_general.php?vb=7 [consultada el 19 de
diciembre de 2014].
90
7.2 Implementación de la política de gobierno abierto
Durante el 2014, la SGP publicó el primer informe de seguimiento y evaluación
del Plan de Gobierno Abierto del Perú 2012 – 2014 (febrero 2014), que conƟene
información sobre el primer año de implementación de este Plan (al 31 de julio del
2013). Para la elaboración de este informe, la SGP solicitó a 2026 enƟdades públicas
información sobre el cumplimiento de los 22 indicadores del Plan de Gobierno
Abierto que comprenden sus cuatro componentes: i) transparencia y acceso a la
información pública; ii) integridad pública; iii) parƟcipación ciudadana y rendición
de cuentas; y iv) gobierno electrónico y mejora de los servicios públicos.
Al respecto, dicho informe muestra un considerable nivel de cumplimiento, dado
que de los 22 indicadores que miden los cuatro componentes del Plan de Gobierno
Abierto, sólo 3 indicadores se encuentran en bajo nivel de avance, 5 indicadores
se encuentran en el nivel medio de avance, 2 indicadores revelan un alto nivel de
avance y 3 indicadores muestran muy alto nivel de avance155. Así, por ejemplo, el
componente referido a promover la parƟcipación ciudadana obtuvo un grado de
avance alto de 62%, mientras que el indicador mejorar los niveles de transparencia
y acceso a la información pública alcanzó un grado medio de avance de 38.75%;
mientras que el indicador aumentar la integridad pública obtuvo también un grado
medio de avance de 31.33%. El indicador gobierno electrónico alcanzó un nivel bajo
de 15%.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
respecto de la mejor gesƟón de los servicios públicos y aporten con sugerencias a
lograr una mayor calidad en su prestación.
En relación al Plan de Acción de Gobierno Abierto y el cumplimiento de algunas
disposiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, de
155 La tabla N° 5 que establece los rangos “Rangos de Calificación” que muestra los siguientes resultados:
•
Bajo Nivel de avance: 3 indicadores (4, 17 y 22).
•
Nivel medio de Avance: 5 indicadores (2,7,9,10,12).
•
Alto Nivel de Avance: 2 indicadores (3,15).
•
Muy Alto Nivel de Avance: 3 indicadores (14,16,18).
Secretaría de GesƟón Pública. Informe de seguimiento N° 1, Plan de Acción de Gobierno Abierto 2013.
Lima, 2014, p. 50 . Véase en hƩp://sgp.pcm.gob.pe/images/Informe_PGA_2013.pdf. [consultada el 17 de
diciembre de 2014].
91
CAPÍTULO VII
acuerdo a la información proporcionada por la SGP, han sido publicados el quinto156
y sexto informe de seguimiento a los Portales de Transparencia Estándar (PTE) de
los ministerios y los gobiernos regionales correspondientes al primer y segundo
trimestre de 2014, respecƟvamente.
En el quinto informe se da cuenta de que 15 ministerios actualizaron sus PTE
oportunamente; a diferencia del tercer y cuarto trimestre de 2013, cuando la
totalidad de los ministerios alcanzó el 100% de cumplimiento. Esta disminución
en el cumplimiento se atribuyó al cambio del personal que venía desempeñando
la tarea de actualizar el PTE en dos sectores. En cambio, en el sexto informe se
da cuenta que en el segundo trimestre de 2014, doce (12) ministerios alcanzaron
el nivel ópƟmo del 100% de cumplimiento de actualización del PTE. Mientras
que los siete (7) ministerios restantes se situaron por encima del 89% de nivel de
cumplimiento, lo cual es posiƟvo para el logro de los objeƟvos de los PTE, aunque
se muestra también una disminución del cumplimiento de actualización del PTE en
tres (3) ministerios.
En relación a los gobiernos regionales, en el quinto informe emiƟdo por la SGP,
se indicó que los 25 gobiernos evaluados alcanzaron un nivel de cumplimiento
superior al 50% y veinte (20) superaron el nivel de cumplimiento alcanzado durante
el úlƟmo trimestre del 2013, destacando los Gobiernos Regionales de San Marơn y
Loreto que alcanzaron niveles de cumplimiento superior al 98%. Las cifras permiten
adverƟr que la modificación normaƟva desƟnada a la actualización de los PTE,
aprobada en octubre de 2013157, no generó una disminución en el desempeño de los
gobiernos regionales en esta materia; por el contrario, demostraron su capacidad
para adaptarse a los cambios propuestos. En el sexto informe se recoge que durante
el segundo trimestre de 2014, trece (13) gobiernos regionales elevaron su nivel de
cumplimiento, mientras que los Gobiernos Regionales de San MarƟn, Amazonas,
Apurímac y Junín alcanzaron un nivel ópƟmo de cumplimiento al encontrarse al
100%.
Reconociendo la importancia de fortalecer las capacidades de los gobiernos
para la implementación y actualización oportuna de sus PTE, el Programa
ProDescentralización de USAID brindó asistencia técnica a doce gobiernos locales
156 Secretaria de GesƟón Pública. 3 de febrero de 2015.
157 Resolución Ministerial N° 252-2013-PCM que modifica la DirecƟva N° 001-2010-PCM/SGP sobre “Lineamientos para la implementación del Portal de Transparencia Estándar en las EnƟdades de la Administración
Pública”.
92
Los murales consƟtuyen paneles que, colocados en un lugar visible del local
municipal, conƟenen la información que, generalmente, es la más requerida por
la población, y que es exigida por el reglamento y la direcƟva sobre PTE. Se trata
de una modalidad que permite a los gobiernos descentralizados dar cuenta de su
vocación de transparencia, superando temporalmente las dificultades tecnológicas
y de recursos que, en ocasiones, afrontan para cumplir con el instrumento virtual.
Con relación a la elaboración del Plan de Acción de Gobierno Abierto, versión
actualizada 2014 – 2016, en febrero de 2014 se culminaron los talleres
descentralizados en Piura, Ayacucho, San Marơn y Lima desƟnados al recojo de
aportes. En abril de 2014, los aportes recogidos en los talleres fueron discuƟdos
y someƟdos a priorización en la Comisión MulƟsectorial para el seguimiento de la
implementación del Plan de Acción de Gobierno Abierto. Todo ello, con la finalidad
de que la propuesta estuviera lista cuando a la PCM le correspondiera realizar su
aprobación.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
en los departamentos de Loreto, Madre de Dios, San Marơn y Ucayali, para que
implementen las disposiciones legales en materia de transparencia, pero a través
de los denominados Murales de Transparencia.
La aprobación del Plan por parte de la PCM tenía como fecha límite el mes de junio
de 2014; sin embargo, al cierre de este informe este plan no ha sido aprobado aún.
Debido a esta situación, el Gobierno peruano ha recibido un llamado a la acción
por parte de la Open Government Partnership (OGP)158, instancia internacional que
agrupa a los países que voluntariamente integran esta plataforma y que vela porque
sus miembros cumplan sus acuerdos y disposiciones. Asimismo, el 9 de diciembre
de 2014159, las organizaciones no gubernamentales que parƟcipan de la Comisión
MulƟsectorial de Naturaleza Permanente para el seguimiento de la implementación
del Plan de Acción de Gobierno Abierto han comunicado a la PCM su decisión
de suspender su parƟcipación en esta Comisión, en los términos que lo venían
haciendo desde enero del 2013, ello como una llamada de atención por la demora
en la aprobación del citado Plan.
158 Véase comunicación en el siguiente enlace: hƩp://www.proeƟca.org.pe/alianza-internacional-de-gobierno-abierto-llama-la-atencion-a-gobierno-peruano/ [consultada el 19 de diciembre de 2014].
159 Véase en hƩp://es.scribd.com/doc250276955/carta-Supension -de-Acompanamiento-de-laSociedad-Civil-a-OGP-Peru [consultada el 19 de diciembre de 2014].
93
CAPÍTULO VII
De otro lado, en marzo de 2014160, la Secretaría de Coordinación de la PCM cumplió
con presentar al Congreso de la República, el Informe Anual 2013, sobre las
solicitudes y pedidos de información atendidos y no atendidos por las enƟdades de
la administración pública. En este informe, se advierte que durante el 2013, los 19
ministerios recibieron un total de 57, 035 solicitudes, de las cuales 56,051 fueron
atendidas (98.27%) y 984 (1.73%) no lo fueron.
Con relación a los gobiernos regionales, sólo 24 remiƟeron sus informes a la Secretaría
de Coordinación, de los cuales se desprende que durante el 2013 recibieron un total
de 16,977 solicitudes de acceso a la información pública, de las cuales atendieron
16, 412 (96.67%) y no atendieron 565 de ellas (3.33%).
Las cifras referidas al ámbito nacional y regional evidenciarían un panorama
auspicioso en materia de cumplimiento de la atención de solicitudes de acceso a
la información; sin embargo, subsiste la necesidad de contar con un reporte más
completo, que permita idenƟficar la calidad del contenido de las respuestas a
las solicitudes de acceso a la información pública. Ello, porque en el diálogo con
organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general, se constata la desazón
de la población en relación a la atención de sus pedidos de información sobre la
gesƟón pública.
Respecto de los gobiernos locales en el nivel provincial, el informe da cuenta de
un total de 16,527 solicitudes recibidas por 113 municipalidades provinciales, en
tanto que 595 municipalidades distritales recibieron un total de 39,680 solicitudes
de acceso a la información pública. En ambos casos, se verifica que tanto las
municipalidades provinciales como las distritales han recibido, durante el 2013,
un número significaƟvo de solicitudes de acceso por parte de la población. De ahí
que sea importante reforzar las acciones de capacitación a las nuevas gesƟones
descentralizadas con el objeƟvo de que incrementen la calidad de su respuesta.
Las audiencias públicas de rendición de cuentas, a nivel regional, se han cumplido
con cierta regularidad destacando aquellos gobiernos que tendrán cambio de Ɵtular
en la enƟdad, como son: Ucayali, Amazonas y San Marơn, cuyas audiencias se
160 El arơculo 22 del D.S. 072-2003-PCM modificado por el D.S. 070-2013-PCM, Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, dispone que “La Presidencia del Consejo de Ministros remiƟrá
el Informe Anual al Congreso de la República antes del 31 de marzo de cada año”.
94
7.3 Transparencia de las industrias extractivas – EITI – en los gobiernos
descentralizados
El Plan de Acción de Gobierno Abierto 2012 – 2014 registró como uno de sus
compromisos la consolidación de la Comisión MulƟsectorial Permanente para el
seguimiento y supervisión de la transparencia en el empleo de los recursos que
obƟene el Estado por el desarrollo de las industrias extracƟvas mineras y de
hidrocarburos. Esta Comisión fue creada por el Decreto Supremo N° 028-2011-PCM
en el marco de la IniciaƟva para la Transparencia de las Industrias ExtracƟvas (EITI
por sus siglas en inglés)161.
De la evaluación al cumplimiento del Plan de Acción de Gobierno Abierto 2012 –
2014, se desprende que de 358 gobiernos descentralizados consultados, sólo 22
(6%) reporta haber recibido información proveniente de empresas que aportan al
canon, en tanto que 336 (94%) señala no haber recibido esta información. De los
gobiernos descentralizados que sí recibieron información de parte de las empresas,
10 son municipalidades provinciales, 6 son municipalidades distritales y 5 son
gobiernos regionales.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
realizaron en diciembre de 2014. No obstante, todavía consƟtuye un reto el mejorar
la implementación de las audiencias de manera que se orienten a resultados.
En el ámbito descentralizado, durante el 2014 los gobiernos regionales de Moquegua
y Piura han aprobado comisiones regionales EITI, sumándose a las de Cajamarca y
Loreto que fueron creadas en años anteriores.
Cabe señalar que el documento referido al proceso de elaboración del Plan de
Acción de Gobierno Abierto 2014 – 2016 no conƟene compromisos referidos a esta
materia162.
161 En el 2004, el Perú fue invitado a parƟcipar de esta iniciaƟva internacional. El 2005 se adhirió a ella y en
febrero de 2012 recibió la cerƟficación EITI como país cumplidor.
162 Véase en hƩp://sgp.pcm.gob.pe/index.php/consulta-publica-borrador-plan-aga-2014-2016. [consultada el
19 de diciembre de 2014].
95
CAPÍTULO VII
7.4 Vigilancia ciudadana de los servicios públicos
Los gobiernos descentralizados Ɵenen, entre otras, la función de promover la
parƟcipación y vigilancia ciudadana en la gesƟón pública. Si bien existen espacios e
instrumentos de parƟcipación en torno a la formulación y seguimiento de los planes
y políƟcas públicas y del presupuesto parƟcipaƟvo; no es usual encontrar espacios o
instancias de parƟcipación para la vigilancia de la gesƟón de los servicios públicos, a
fin de que sean brindados con calidad, oportunidad y perƟnencia cultural.
En ese escenario, alentando el fortalecimiento de los espacios insƟtucionalizados163
y moƟvando su labor en temas vinculados a la prestación de servicios públicos más
sensibles para la población, el Programa ProDescentralización de USAID promovió
la incorporación de representantes de la sociedad civil para la vigilancia de algunos
servicios públicos. Los resultados de esta vigilancia debían ser presentados a la
autoridad respecƟva con la finalidad de brindar sugerencias de mejora en la gesƟón
de los servicios, siempre con vocación colaboraƟva.
Bajo esta premisa, a lo largo del 2014 se conformaron voluntariamente 28 equipos
de vigilancia integrados por ciudadanos y ciudadanas que vigilaron: i) la distribución
de los materiales educaƟvos en la provincia de Lamas (San Marơn); ii) la prestación
del servicio de Control de Crecimiento y Desarrollo – CRED – en Condorcanqui
(Amazonas) y Maynas (Loreto); y iii) la prestación del servicio de recolección y
transporte de los residuos sólidos en Tambopata (Madre de Dios) y Coronel PorƟllo
(Ucayali).
Una experiencia importante a destacar es el Programa de Vigilancia Ciudadana del
Grupo Propuesta Ciudadana, dedicado a la vigilancia de “a) la generación, distribución
y uso de la renta de las industrias extracƟvas; b) la gesƟón de los gobiernos regionales
con énfasis en el monitoreo a las inversiones públicas, la parƟcipación ciudadana y
los mecanismos de transparencia y acceso a la información; c) políƟcas y presupuesto
público para la pequeña agricultura y el cambio climáƟco; y d) concesiones mineras
y petroleras en el Perú”164.
163 Por ejemplo en las Juntas de Vigilancia de Seguridad Ciudadana.
164 Véase más información en hƩp://www.propuestaciudadana.org.pe/programa-vigilancia-ciudadana [consultada el 23 de diciembre de 2014].
96
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
El Grupo Propuesta Ciudadana ha publicado durante el 2014, diversos boleƟnes y
reportes que dan cuenta de la vigilancia de las materias antes mencionadas, las
cuales se vinculan a los servicios públicos, en tanto el adecuado uso e inversión de
los recursos puede contribuir a su efecƟva y oportuna prestación.
97
VIII.
DIÁLOGO PARA
LA PREVENCIÓN
Y GESTIÓN DE
LOS CONFLICTOS
SOCIALES
Por su parte, la ONDS reportó en el 2012, 64 conflictos sociales, mientras que en el
2013, reportó 57169 y a noviembre de 2014, dio cuenta de 42 conflictos. Es decir, 15
conflictos menos que en el año anterior170. En esa medida, la conflicƟvidad social en
el Perú a noviembre de 2014 podría caracterizarse de la siguiente manera:
OFICINA NACIONAL DE DIÁLOGO Y
SOSTENIBILIDAD – ONDS
El número total de conflictos que están
siendo gesƟonados es de 42, de ellos:
•
•
•
•
•
•
•
•
15 de minería
7 de hidrocarburos
4 de minería informal
2 agrarios
3 de demarcación territorial
2 hídricos
2 energéƟcos
7 de otros Ɵpos
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
De acuerdo con los reportes que mensualmente emiten la Defensoría del Pueblo165
y la Oficina de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) de la PCM166, la conflicƟvidad social
forma parte de la dinámica en la que se desarrolla el proceso de descentralización
desde hace más de una década. Sin embargo, en comparación con los años
anteriores, en el 2014 habría disminuido el número de conflictos sociales que se
producen en el país. En el 2012, la Defensoría del Pueblo reportó 227 conflictos
sociales, en el 2013, 216 conflictos167 y al concluir noviembre de 2014, da cuenta de
212. Es decir, 4 conflictos menos que en el año anterior168.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
El número total de conflictos sociales ha sido 212,
de ello:
• 165 casos acƟvos (77.8%)
• 47 casos latentes (22.2%)
En cuanto a su Ɵpología, de los 212 tenemos que:
• 138 son socio-ambientales
• 23 son asuntos de los gobiernos locales
• 15 por demarcación territorial
• 9 son de materia electoral
• 27 de otros Ɵpos
Al igual que en el 2013, los Ɵpos de conflictos sociales más recurrentes en el país
son los vinculados al desarrollo de acƟvidades mineras (grande y mediana) y de
extracción de hidrocarburos.
165 Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual de Conflictos Sociales N° 129. Lima, noviembre, 2014, p. 5.
166 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014, p. 64.
167 Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2013, abril 2014, p. 73.
168 Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual de Conflictos Sociales N° 129. Lima, noviembre, 2014, p. 6.
169 Programa ProDescentralización de USAID. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2013, abril 2014, p. 74.
170 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014, p. 64.
99
CAPÍTULO VIII
Otro aspecto que se reitera es la disminución del nivel de violencia en los conflictos
sociales, dado que un número significaƟvo de ellos se ha resuelto mediante un
proceso de diálogo con un enfoque prevenƟvo. De acuerdo con los reportes de la
Defensoría del Pueblo, a noviembre 2014, se han resuelto un total de 28 casos171,
en tanto que la ONDS, a noviembre de 2014, indicó que se había contribuido a
solucionar 35 conflictos sociales172.
De este modo, en el 2014 se ha venido consolidando el enfoque prevenƟvo y
de promoción del diálogo que ha empleado la ONDS en el tratamiento de la
conflicƟvidad social. Este enfoque se caracteriza por adelantarse a los problemas y
superar las reacciones tardías, a parƟr de contribuir a cambiar las relaciones entre
las empresas, las comunidades y el Estado173. Bajo este enfoque se han desarrollado
definiciones, Ɵpologías y procesos; así como instrumentos y metodologías; las
mismas que deben formar parte del Sistema Nacional de Prevención y GesƟón de
Conflictos Sociales - SINAPREGCS, concebido como una arquitectura insƟtucional
que busca la efecƟva arƟculación de todos los niveles de gobierno para atender
prevenƟvamente la conflicƟvidad social174.
Lamentablemente, no ha sido posible avanzar en la aprobación de un Anteproyecto
de Ley presentado por la ONDS para crear el SINAPREGCS; no obstante, dicha
oficina ha venido implementando algunas acciones como la construcción de un
Programa Nacional de Alerta y Respuesta Temprana (PART) y la idenƟficación de
zonas de riesgo que sirvan como puente entre el PART y la insƟtucionalización de la
prevención y la gesƟón del diálogo, como forma de gesƟonar los conflictos sociales
en todos los niveles de gobierno175.
La estrategia de gesƟón del diálogo Ɵene en los espacios de diálogo una
herramienta privilegiada para construir acuerdos consensuados entre las partes en
controversia, diferencia o conflicto social e, incluso, logra transformar estos úlƟmos
en oportunidades de desarrollo. Estos espacios pueden tomar la forma de mesas
de diálogo, mesas de desarrollo, mesas técnicas, mesas de trabajo y comisiones
mulƟsectoriales. Asimismo, los acuerdos que se toman en dichos espacios son
171 Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual de Conflictos Sociales N° 129. Lima, noviembre, 2014, p. 10.
172 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014, p. 32.
173 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Willaqniki N° 12. Lima, noviembre, 2013, p. 24.
174 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Diálogo: dos años después. Lima, seƟembre, 2014, pp. 51 y 52.
175 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Diálogo: dos años después, Lima, seƟembre, 2014, p. 53.
100
Los resultados de la implementación del enfoque prevenƟvo y de promoción del
diálogo por parte de la ONDS han sido presentados en diversos foros nacionales
e internacionales, y ha merecido el reconocimiento internacional, a través de la
aprobación de una resolución Ɵtulada “Diálogo inclusivo para el abordaje eficaz de
la conflicƟvidad social en la inversión para el desarrollo integral” de la Organización
de Estados Americanos (OEA). Durante la 44 Asamblea General de la OEA se destacó
la iniciaƟva peruana de desarrollar una políƟca para la solución de conflictos
sociales basada en el diálogo y se consideró fundamental que el Perú comparta esta
experiencia con los otros países de la región177. Este reconocimiento internacional
es importante y abona a la necesidad de insƟtucionalizar el enfoque prevenƟvo y
de promoción del diálogo en los tres niveles de gobierno, a través de la creación
normaƟva del SINAPREGCS. Ello, porque en los dos años de trabajo que viene
desarrollando la ONDS ha podido constatar que las disƟntas enƟdades públicas
encargadas de afrontar los conflictos sociales suelen impulsar intervenciones
dispersas, aisladas y en muchos casos hasta contradictorias, lo que no permite un
abordaje integral y armónico de la conflicƟvidad social178.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
registrados y monitoreados por la ONDS. A noviembre del 2014, la ONDS registró
168 espacios de diálogo, diez (10) a nivel nacional, 154 a nivel regional y cuatro (4)
de carácter mulƟregional176.
Durante el 2014 se generaron importantes esfuerzos de algunos sectores y gobiernos
regionales para atender la conflicƟvidad social que es materia de su competencia y
se genera en su ámbito territorial. A nivel de sectores, se puede mencionar la labor
que viene realizando el Ministerio de Energía y Minas, a través de la Oficina de
GesƟón Social y el Ministerio de Ambiente, a través de la Oficina de Asesoramiento
en Asuntos Socio-ambientales179.
En el caso del Ministerio de Ambiente- MINAM, el 28 de marzo de 2014, mediante
Resolución Ministerial N° 079-2014-MINAM, aprobó los Lineamientos para el
Registro y Remisión del Reporte de Alerta Temprana de Conflictos Socioambientales
176 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014, p. 34.
177 Organización de Estados Americanos. Cuadragésimo cuarto período ordinario de sesiones desarrollado del
3 al 5 de junio de 2014 en la ciudad de Asunción de Paraguay.
178 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Diálogo: dos años después. Lima, seƟembre, 2014, p. 82.
179 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Módulo 3 del Programa de Capacitación en GesƟón del Diálogo. Mapa de las competencias del Poder EjecuƟvo y Gobiernos Regionales en materias vinculadas a la
conflicƟvidad social. Lima, diciembre, 2014, p. 47.
101
CAPÍTULO VIII
para todos los órganos de línea y organismos adscritos al MINAM, con la finalidad
de obtener información oportuna sobre la generación o desarrollo de dicho Ɵpo de
conflictos en el país. Esta información servirá de insumo para la prevención, gesƟón
o transformación de cada conflicto. Asimismo, al cierre de este informe, el MINAM
ha consƟtuido más de 17 Redes de Alerta Temprana (RET) en 17 departamentos
del país como unidades de acción dentro del departamento que Ɵenen el objeƟvo
de arƟcular a los órganos adscritos del sector Ambiente para recabar información
sobre los conflictos sociales de naturaleza socioambiental180.
La Autoridad Nacional del Agua - ANA, a través de la Resolución Jefatural
N° 243-2014-ANA del 21 de agosto del 2014, conformó la Unidad de Prevención
y GesƟón de Conflictos Sociales (UPGC) para ejecutar lineamientos y estrategias
en casos de conflicƟvidad social relacionados a temas hídricos. En esa línea, el 2
de octubre del 2014, la ANA, a través de la Resolución Jefatural N° 285-2014-ANA,
aprobó su protocolo de intervención.
Durante el 2014, algunos gobiernos regionales han realizado diversas acƟvidades
para fortalecer sus capacidades en materia de prevención y gesƟón de conflictos
sociales e insƟtucionalizar un trabajo de colaboración y apoyo al Gobierno nacional.
Esto úlƟmo, se ha realizado en varias oportunidades con el apoyo de la ANGR, la
asistencia técnica de la ONDS y la colaboración de la cooperación internacional.
A través del Proyecto “Alianzas para el Diálogo: Prevención de Conflictos Sociales
en el Uso de los Recursos Naturales” promovido por el Programa de las Naciones
Unidades y que cuenta con la parƟcipación de la ONDS-PCM y la ANGR, se ha
promovido la elaboración de un plan de acción para el Gobierno Regional de Piura,
en el que se encuentra prevista la creación de un Sistema Regional Descentralizado
de Prevención y Diálogo de Conflictos Sociales en dicho departamento181. Asimismo,
se han publicado dos documentos que Ɵenen como objeƟvo contribuir a la
insƟtucionalización del diálogo en los gobiernos regionales; el primero se denomina
“InsƟtucionalidad en materia de Diálogo, Prevención y GesƟón de Conflictos
Sociales en los Gobiernos Regionales”182 y una “Guía para conformar Oficinas de
180 Proyecto Alianzas para el Diálogo: Prevención de conflictos sociales en el uso de recursos naturales. Boleơn
InformaƟvo N° 2, julio, 2014, p. 2.
181 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Boleơn InformaƟvo N° 9, Lima, octubre, 2014, pp. 9 y 10.
182 Se trata de un documento que describe y analiza el marco normaƟvo, las funciones, la estructura orgánica que han adoptado estos gobiernos; así como los resultados alcanzados y desaİos pendientes. Véase:
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Boleơn InformaƟvo N° 9, Lima, octubre, 2014, p. 14.
102
En la línea de generar insƟtucionalidad en la gesƟón del diálogo, cabe destacar el
trabajo desarrollado por el Gobierno Regional de San Marơn, a través de su Equipo
Técnico de Diálogo y Sostenibilidad, reconocido mediante Resolución EjecuƟva
Regional N° 739-2014-GRSM/PGR del 30 de abril de 2014. Este ha merecido el
reconocimiento del Gobierno nacional, al haber obtenido el primer puesto en el
concurso de “Buenas PrácƟcas en GesƟón Pública 2014” que organiza anualmente
SERVIR. De igual modo, la Gobernación Regional de San Marơn, a través de la
Resolución N° 081-2014-ONAGI/SMA, ha reconocido al Gobierno Regional de San
Marơn por su contribución a fortalecer la gobernabilidad democráƟca y la paz
social, promoviendo el diálogo inclusivo para el abordaje y transformación eficaz de
las diferencias, controversias y conflictos sociales con la creación del Equipo Técnico
de Diálogo y Sostenibilidad.
Entre los logros y resultados alcanzados por el Equipo Técnico de Diálogo y
Sostenibilidad del Gobierno Regional de San Marơn se destacan la idenƟficación y
el monitoreo de más de 33 casos de conflictos sociales, 103 intervenciones (alertas
emiƟdas, parƟcipación en espacios de diálogo, acƟvidades y reuniones de trabajo) y
la capacitación a más de 200 personas, entre servidores/as públicas, líderes indígenas
y representantes de organizaciones de la sociedad civil. También es importante
mencionar la creación de un sistema de alerta temprana regional y el desarrollo de
trabajo arƟculado con la ONDS de la PCM y la Defensoría del Pueblo184.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Diálogo en gobiernos regionales”, en el que se propone la adopción de 12 pasos
para la conformación de estas unidades, recogiendo las experiencias desarrolladas
por disƟntos gobiernos regionales183.
Otro ejemplo a destacar es la creación de la Oficina Regional de Diálogo, Prevención
y GesƟón de Conflictos Sociales del Gobierno Regional de Loreto, a través de la
Ordenanza Regional N° 011-2014-GRL-CR del 14 de noviembre de 2014. Esta Oficina
ha sido creada como un órgano de asesoramiento técnico especializado, adscrito a
la presidencia regional, y es responsable de la prevención, gesƟón y transformación
de conflictos sociales en el ámbito del departamento. Tiene entre sus funciones: i)
proponer y ejecutar una políƟca regional en materia de promoción del diálogo; ii)
idenƟficar y monitorear las diferencias, las controversias y los conflictos sociales; y
iii) fortalecer las capacidades de las servidoras y servidores públicos.
183 Ibid.
184 Gobierno Regional de San Marơn. Información remiƟda por el Equipo de Diálogo y Sostenibilidad del Gobierno Regional de San Marơn, diciembre de 2014.
103
CAPÍTULO VIII
Respecto al fortalecimiento de capacidades, durante el 2014 se inició la
implementación del Programa Nacional de Capacitación en GesƟón del Diálogo a
cargo de la ONDS, y que ha contado con el apoyo del Programa ProDescentralización
de USAID. El programa de capacitación Ɵene el objeƟvo de formar a gestores y
gestoras del diálogo y se implementó por primera vez en Arequipa, entre junio
y agosto del 2014, con la parƟcipación de servidores y servidoras de las diversas
unidades orgánicas del gobierno regional de Arequipa, de la Gobernación de
departamento y algunos representantes de los gobiernos locales185.
En suma, durante el 2014 si bien se han realizado interesantes acciones para la
consolidación de un sistema nacional de prevención y gesƟón de los conflictos
sociales, queda pendiente la aprobación de un marco normaƟvo que reconozca la
arƟculación de los esfuerzos y acƟvidades de los sectores y niveles de gobierno
y que permita un tratamiento integral y uniforme de la conflicƟvidad social en el
país. Este proceso debe ir acompañado del fortalecimiento de capacidades de los
servidores y servidoras públicas en materia de prevención de conflictos sociales
y promoción del diálogo, el mismo que viene siendo desarrollado también por la
ONDS como enƟdad rectora en esta materia186.
Corresponderá al Congreso de la República y al Poder EjecuƟvo Nacional aprobar
el marco normaƟvo del sistema nacional de prevención y gesƟón de los conflictos
sociales; así como, alentar y asesorar a los gobiernos regionales y locales para que
asuman un rol importante en esta materia.
Finalmente, cabe destacar que existe gran preocupación respecto a la conflicƟvidad
social relacionada a la minería, en parƟcular, la minería ilegal e informal por sus
niveles de escalamiento. Ello, en un contexto en que el Gobierno nacional ha
anunciado la conƟnuación de su estrategia de interdicción, indicando que no habrá
más ampliación de los plazos para la formalización de los pequeños mineros. En esa
medida, en el 2015 también se deberán arƟcular esfuerzos y uniformizar criterios
para un tratamiento integral de este Ɵpo de conflictos, bajo el enfoque prevenƟvo
y de gesƟón del diálogo187.
185 Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. Willaqniki N° 24, Lima, noviembre, 2014, pp. 55 – 59.
186 Con ese objeƟvo, la ONDS ha culminado, con el apoyo del Programa ProDescentralización de USAID, la
elaboración de tres módulos de capacitación que forman parte del Programa Nacional de Formación y
Capacitación en GesƟón del Diálogo, que conƟnuará implementando en los demás departamentos.
187 Ministerio de Ambiente, Diálogo, Boleơn N° 04, diciembre, 2014, pp. 28.
104
105
I
X
.
TRANSVERSALIZACIÓN
DE LA IGUALDAD
DE GÉNERO Y
DEL ENFOQUE
INTERCULTURAL
La descentralización es un proceso que puede facilitar la creación de consensos,
efecƟvizar compromisos e implementar normas que involucren a los actores de los
tres niveles de gobierno para mejorar los servicios y elevar la calidad de vida de
las poblaciones que se encuentran en situación de vulnerabilidad; entre ellas, las
mujeres y las niñas. De acuerdo a datos del INEI a mitad de 2014, la población del
país alcanzaba los 30 millones 814 mil 175 habitantes, de los cuales 15 millones
375 mil 288 son mujeres188; es decir, la mitad de la población peruana que, en
diversas ocasiones, no alcanza a ejercer en igualdad de condiciones el ejercicio de
sus derechos. Si esta situación se analiza con enfoque de interseccionalidad189, se
advierte que muchas mujeres y niñas pueden sufrir múlƟples Ɵpos de discriminación
o exclusión en atención a su etnia, edad, lengua materna y por estar en condición
de pobreza.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
9.1 Gestión descentralizada e igualdad de género
En algunos lugares de la Amazonía se ha podido verificar que los servicios
del Estado relacionados al cuidado y alimentación de niñas y niños, están
direccionados principalmente a las mujeres madres, reforzando roles y
estereoƟpos de género que no contribuyen a acortar brechas de género;
además, de exponer a las mujeres a triples jornadas (laboral, culƟvo,
comercio, tareas domésƟcas y comunales). De ahí que sería deseable
que en la prestación de estos servicios se sensibilice respecto a las
responsabilidades comparƟdas de padres y madres.
188 Véase: hƩp://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1157/libro.pdf
189 El “análisis interseccional Ɵene como objeƟvo revelar las variadas idenƟdades, exponer los diferentes Ɵpos de discriminación y desventaja que se dan como consecuencia de la combinación de idenƟdades”.
AWID, Inteseccionalidad: una herramienta para la jusƟcia de género y la jusƟcia económica. En: Derechos
de las mujeres y cambio económico N° 9, agosto 2004. hƩp://www.awid.org/esl/Library/Interseccionalidad-una-herramienta-para-la-jusƟcia-de-genero-y-la-jusƟcia-economica [Consultado el 5 de enero de
2015].
107
CAPÍTULO IX
Los tres niveles de gobierno del Estado peruano Ɵenen la responsabilidad de promover
y garanƟzar acciones que conduzcan a alcanzar la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres, creando los mecanismos necesarios para disminuir las brechas
de género que afectan a las mujeres y niñas190. En ese marco, en noviembre de 2014
la Defensoría del Pueblo presentó el SépƟmo Reporte sobre el cumplimiento de la
Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres 2014191, el mismo que
da cuenta de la brechas subsistentes en el país sobre el acceso y permanencia de
las mujeres en el sistema educaƟvo; así, señala que entre abril y junio del 2014 el
porcentaje de hombres con educación primaria era de 84,5%, mientras que las mujeres
alcanzaban el 65,5%, exisƟendo una brecha de 19%. Con relación a la educación
secundaria, el 76,7% correspondía a los hombres con educación secundaria y 55,1%
a mujeres con educación secundaria, exisƟendo una brecha de 21,6%. En el nivel de
educación superior, la brecha alcanza el 10,7%, obteniendo los hombres el 82% y las
mujeres el 72,0%192. Esta información hace visible la situación de desigualdad en la
que se encuentran muchas mujeres. Además, el acceso y permanencia en el sistema
educaƟvo condiciona la parƟcipación económica de la mujer en el mercado laboral.
De ahí la importancia de adoptar medidas de inclusión de las niñas en los diferentes
niveles del sistema educaƟvo, garanƟzando su culminación en edad oportuna.
La Defensoría del Pueblo también advierte acerca de las brechas entre los ingresos
que tuvieron las mujeres en los meses de abril a junio de 2014, en promedio su
ingreso alcanzó sólo el 64,0% del ingreso que recibieron los hombres en el mismo
periodo193. Estas brechas plantean desaİos que deberían ser atendidos, de forma
arƟculada, por los diferentes sectores y niveles de gobierno para contribuir a la
construcción de una sociedad más igualitaria y justa.
190 Ley N° 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, publicada en el diario oficial el
16 de marzo de 2007.
191 Defensoría del Pueblo. SépƟmo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de
Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres. Lima, 2014. Este documento conƟene dos estudios:
i) GesƟón pública de recursos humanos con enfoque de género: la parƟcipación de las mujeres en la administración de los gobiernos regionales; y ii) el Balance de la actuación de los gobiernos regionales frente a
la obligación de incorporar el enfoque de género en sus presupuestos 2010-2014.
192 Defensoría del Pueblo. SépƟmo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de
Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 27.
193 Existe una brecha en los ingresos de S/629.3 en beneficio de los hombres, siendo el ingreso de las mujeres
de 1,117.6 nuevos soles y de los hombres 1,746.9 nuevos soles. En comparación con el 2012 la brecha
salarial era de S/515.5 nuevos soles, evidenciando que la brecha salarial se ha incrementado en el 2014.
Defensoría del Pueblo. SépƟmo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de
Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 28.
108
El MIMP es el ente rector en las políƟcas nacionales y sectoriales de transversalización
del enfoque de género y protección de los derechos de las mujeres; por ende, le
corresponde promover y fortalecer la transversalización del enfoque de género en
las insƟtuciones públicas y privadas; así como en las políƟcas, planes, programas y
proyectos del Estado y hacer seguimiento a las acciones implementadas194. Durante
el 2014 se han presentado algunas iniciaƟvas implementadas por diferentes
sectores195, como por ejemplo:
• Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2016, que conƟene normas que
buscan establecer condiciones que contribuyan a avanzar en la igualdad en el
ejercicio de los derechos humanos por parte de las mujeres196.
• Creación de 26 Centros de Emergencia Mujer en el marco de convenios de
gesƟón con los gobiernos locales (4 distritales y 22 provinciales)197.
• Creación de la Dirección de asuntos técnicos encargada de promover, conducir
y desarrollar estrategias para el cumplimiento de las políƟcas de igualdad de
género en DEVIDA198.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Avances para la transversalización del enfoque de género
En esa medida, corresponderá al MIMP evaluar, en su momento, cuáles son los
resultados concretos de estas acciones en la protección de los derechos de las
mujeres y la igualdad de oportunidades.
194 MIMP. La transversalización del enfoque de género en las políƟcas y la gesƟón pública. Lima, octubre 2014,
p.13.
195 MIMP. La transversalización del enfoque de género en las políƟcas y la gesƟón pública. Lima, octubre 2014,
p.13.
196 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2014-JUS, publicado en el diario oficial el 5 de julio de 2014.
197 Véase hƩp://www.mimp.gob.pe/files/programas_nacionales/pncvfs/estadisƟca/boleƟn_noviembre_2014
[Consulta al PNCVFS el 4 de diciembre del 2014].
198 Aprobado por Decreto Supremo N° 047-2014-PCM/DEVIDA publicado en el diario oficial el 5 de julio de
2014.
109
CAPÍTULO IX
Promoción de la igualdad de oportunidades por los gobiernos regionales
En el marco de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, a los
gobiernos Regionales les corresponde elaborar sus Planes Regionales de Igualdad
de Oportunidades- PRIO o sus Planes Regionales de Igualdad de Género – PRIG199,
con la finalidad de reducir las brechas de género existentes en sus departamentos.
En esa medida, al cierre del 2014, quince gobiernos regionales cuenta con su PRIO
o PRIG , mientras que seis no cuentan con planes actualizados200 y 4 gobiernos
regionales se encuentran en proceso de elaboración201.
Gobiernos Regionales que han aprobado sus PRIOS en el 2014
GOBIERNO REGIONAL
NORMA
FECHA DE PUBLICACIÓN
Ica
Ordenanza Regional N° 005-2014-GORE-ICA
20 de seƟembre 2014 aprueba el PRIG
2014-2017
La Libertad
Resolución EjecuƟva Regional N° 670-2014- 22 de mayo de 2014, aprueba el PRIG
GRLL/PRE, Gobierno Regional de la Libertad
2014-2021. Pendiente de publicación.
Fuente: VII Informe Defensoríal.
Elaboración: Programa ProDescentralización.
En relación a la implementación de normas regionales que se orientan a la
tranversalización de la igualdad de género en la gesƟón regional, durante el 2014,
es necesario mencionar las siguientes:
199 Los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Cusco, Huancavelica, Ica,
Junín, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Pasco y San Marơn. Defensoría del Pueblo. SépƟmo
Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre
hombres y mujeres…op.cit., p.244.
200 Los Gobiernos Regionales de Apurímac, Moquegua, Piura, Puno, Tumbes y Ucayali. Defensoría del Pueblo
sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 244.
201 Los Gobiernos Regionales de Arequipa, Huánuco, Lima y Tacna. Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento
de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres…op.cit., p. 244.
110
GOBIERNO REGIONAL
NORMA /DIRECTRICES
Arequipa
DirecƟva N° 004-2014-GRA/OPI, que aprueba las Orientaciones para Transversalizar el
Enfoque de Género en los procesos de gesƟón en el Gobierno Regional de Arequipa.
Ica
Ordenanza N° 0005-2014-GORE-ICA270, que aprueba los Lineamientos Técnicos para
la Transversalización del Enfoque de Género en las políƟcas y gesƟón del Gobierno
Regional.
Junín
Ordenanza N° 184-2014-GORJ/CR271, que aprueba los Lineamientos Técnicos para la
transversalización del Enfoque de Género en las políƟcas y gesƟón de Junín.
Madre de Dios
Ordenanza Regional N° 03-2014-RMDD/CR272, que declara como una de las prioridades
en la gesƟón la elaboración de planes, lineamientos, políƟcas que incorporen el enfoque
de género, asegurando la transversalidad y eficacia de su implementación.
Piura
• DirecƟva Regional N° 05-2014/GRP-480000-480300, que aprueba los Lineamientos
para Transversalización del enfoque de género en la GesƟón de Recursos Humanos.
• “Concurso de Buenas PrácƟcas de Igualdad de Género en los Servicios Públicos en la
Región Piura” que Ɵene como objeƟvo mejorar la prestación de los servicios públicos
en la región mediante la transversalización del enfoque de género que coadyuve a la
reducción de brechas de género.
• Ordenanza N° 284-2014/ GRP-CR, que aprueba los Lineamientos para la
transversalización del enfoque de género en la gesƟón de los servicios públicos que
brinda la región Piura.
Junín
Programa ProDescentralización
• OrdenanzaElaboración:
N° 187-2014-GRJ/CR,
que aprueba el Plan Regional de Lucha contra la
Violencia hacia las Mujeres 2015 -2021.202
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Gobiernos Regionales con normas para transversalizar la igualdad de género o
garanƟzar los derechos de las mujeres en la gesƟón regional aprobadas durante
el 2014
Fuente: VII Informe Defensoríal.
Fuente: VII Informe Defensoríal / Diario Oficial El Peruano
Elaboración: Programa ProDescentralización.
De las medidas adoptadas por los gobiernos regionales, resulta interesante el caso
del Gobierno Regional de Piura que, sin contar con un PRIO actualizado, en el año
2014 ha avanzado en la adopción de instrumentos desƟnados a transversalizar el
enfoque de género en su gesƟón203. Asimismo, resulta importante mencionar la
aprobación del Plan de Igualdad de Género de la Municipalidad Metropolitana de
Lima 2014 – 2019204.
202 Publicada en el diario oficial el 24 de diciembre de 2014.
203 Defensoría del Pueblo. SéƟmo Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades
entre hombres y mujeres…op.cit., p. 244.
204 Resolución N° 307- MML, publicada en el diario oficial el 29 de diciembre de 2014.
111
CAPÍTULO IX
Adicionalmente a la adopción de disposiciones normaƟvas desƟnadas a promover
la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, existen otras medidas
que pueden adoptar las autoridades regionales para alcanzar dicho objeƟvo. Por
ejemplo, la inclusión de mujeres en los cargos de dirección o toma de decisiones
como son las gerencias, subgerencias, direcciones, subdirecciones y jefaturas de
oficina. No obstante, al finalizar el 2014 de un total de 1001 puestos direcƟvos en
los gobiernos regionales, 811 estaban ocupados por hombres (81.02%) y sólo 190
por mujeres (18.98%)205. El Gobierno Regional de San MarƟn es el que tenía la
menor brecha y el Gobierno Regional de Huancavelica el que se encontraba en peor
situación ya que no tenía a ninguna mujer ocupando este Ɵpo de puestos206.
Planes de Desarrollo de las Personas (PDP) como instrumentos clave
para la integración del enfoque de género en las entidades públicas
El MIMP señala que los PDP consƟtuyen un instrumento clave para incorporar el
enfoque de género como parte de la capacitación conƟnua del personal de las
enƟdades públicas; sin embargo, ni el MIMP ni SERVIR han realizado un diagnósƟco
sobre los contenidos de los Planes de Desarrollo de las Personas207. La Defensoría
del Pueblo sí ha encontrado la incorporación de algunos criterios de género en
la fase diagnósƟca en el 37,5% de los planes de los ministerios e insƟtuciones
consƟtucionalmente autónomas; asimismo, de la data recogida sobre el 2013,
indica que se han desarrollado programas de capacitaciones vinculadas a temas de
género en un 20.8% de esas enƟdades, aunque sólo el MINEDU y el MIMP asignaron
expresamente presupuesto para esta tarea208.
205 Ibid.
206 Ibid, p. 98.
207 Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. VII informe de Avances en el cumplimiento de la Ley de
Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres. Lima, 2014, p. 61.
208 Defensoría del Pueblo. SéƟmo Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades
entre hombres y mujeres p. 113.
112
En el Perú hay importantes avances en cuanto a políƟcas, planes y normas
desƟnadas a la transversalización del enfoque de género en los diferentes niveles
de gobierno, cuya implementación demanda la asignación de presupuesto. En el
2014 se han cumplido siete años desde la publicación de las normas que establecen
la obligatoriedad de desarrollar presupuestos con enfoque de género en el Perú; sin
embargo, las Leyes Anuales del Presupuesto Público correspondientes a los Años
Fiscales 2012, 2013 y 2014 no contemplan disposición alguna sobre la incorporación
del enfoque de género en materia presupuestal209.
Sin embargo, los avances respecto al presupuesto asignado a los PRIO todavía
son limitados, por ejemplo, para el 2013, el banco de proyectos del SNIP Ɵene
registrado a 370 gobiernos locales, diez (10) gobiernos regionales y dos (2)
enƟdades del Gobierno nacional que viabilizaron PIP vinculados a la protección de
poblaciones en riesgo como mujeres, niñas y niños, personas con discapacidad,
entre otros210. Sin embargo, no existe un desagregado para idenƟficar qué número
de PIP específicamente se desƟnaron a la reducción de brechas de género211. En esa
medida, el desaİo en esta materia no sólo consiste en desƟnar recursos financieros,
sino también en contar con adecuados instrumentos de idenƟficación, monitoreo y
evaluación del presupuesto que se desƟne a tales propósito, pues actualmente ni el
MIMP como ente rector, ni el MEF cuenta con este Ɵpo de instrumentos.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Presupuesto para implementar acciones de igualdad de género
9.2 Enfoque intercultural y consulta previa
Como parte del diseño e implementación del enfoque de interculturalidad conviene
destacar que algunos gobiernos regionales han aprobado e implementado
disposiciones normaƟvas desƟnadas a reconocer el derecho a la consulta previa de
los pueblos indígenas. Así, el Gobierno Regional de Amazonas aprobó una ordenanza
209 Ibid., p. 238.
210 VII informe de Avances en el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
Hombres, MIMP 2014, p.55.
211 Ibid., pp. 238ss.
113
CAPÍTULO IX
a finales de 2013 y el Gobierno Regional de San Marơn, a través de la Ordenanza
N° 016-2013-GRSM/CR publicada el 11 de marzo de 2014, que reconoce el derecho a
la consulta previa, libre e informada a los pueblos indígenas asentados en el ámbito
de su jurisdicción. También se asume la responsabilidad del gobierno regional en la
promoción de los procesos de consulta previa y se resuelve adoptar conjuntamente
con los pueblos indígenas una agenda común para este Ɵpo de procesos. De
igual modo, cabe destacar la aprobación del nuevo ROF del Gobierno Regional
de San Marơn, que al interior de la Dirección Regional de Inclusión e Igualdad de
Oportunidades, ha creado la Oficina de Promoción de Derechos y Género, y la
Oficina Regional de Desarrollo de los Pueblos indígenas, cuyas responsabilidades
están vinculadas a la protección de derechos y la construcción de la igualdad de
oportunidades; así como la incorporación del enfoque de género y el enfoque
intercultural en la gesƟón regional212.
Desde el nivel nacional, durante el 2014, el Ministerio de Cultura, a través del
Viceministerio de Interculturalidad, ha venido impulsando y monitoreando los más de
19 procesos de consulta iniciados en diversas zonas del país. Ocho de ellos concluyeron
en el 2014: cinco vinculados a la exploración y explotación de hidrocarburos en los
lotes petroleros 169, 195, 164, 189 y 175 ubicados en los departamentos de Ucayali,
Loreto, Junín y Huánuco; dos referidos al establecimiento de áreas protegidas,
como son el Parque Nacional Sierra del Divisor y el área de conservación regional
Maijuna-Kichua, ubicados ambos en el departamento de Loreto; y uno referido a
la implementación de la políƟca sectorial de salud intercultural, proceso llevado a
cabo a nivel nacional213. Cabe indicar que los procesos de consulta sobre los lotes
petroleros 169 y 195 son los primeros que se realizan en el país en materia de
hidrocarburos214.
El proceso de consulta sobre el lote 169 se inició en enero de 2012 y Perupetro
lo concluyó mediante Acuerdo de Directorio N° 003-2014, en el que, entre otros,
se consignan los siguientes acuerdos: i) el respeto a los derechos colecƟvos de
212 Arơculos 140°, 141°, 144° y 145° del Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional
de San Marơn – ROF, aprobado por la Ordenanza Regional N° 036- 2014 -2014-GRSM/CR de 22 de
diciembre de 2014. hƩp://www.regionsanmarƟn.gob.pe/administracion/documentos_transparencia/
doc_transparencia587.pdf [consultada el 26 de enero de 2015].
213 Ministerio de Cultura. Cuadro de procesos de consulta previa al 26 de diciembre. Información proporcionada
por el Viceministerio de Interculturalidad.
214 En relación con la experiencia de estos procesos de consulta puede revisarse un documento elaborado por
el Ministerio de Cultura. Ver: Ministerio de Cultura, La implementación del derecho a la consulta previa en
el sector hidrocarburos: La experiencia de los lotes 169 y 195, noviembre, 2014, 50 pp.
114
Con relación al lote 195, en junio de 2014, Perupetro concluyó el proceso de
consulta previa mediante Acuerdo de Directorio N° 057-2014, en el que se acordó
entre otros aspectos: i) brindar información sobre el Estudio de Impacto Ambiental
a las comunidades involucradas en el área del Proyecto; ii) establecer comités de
supervisión con parƟcipación de las comunidades; y iii) realizar acƟvidades de
capacitación en materia de hidrocarburos. El lote 195 comprende un área de 340
mil hectáreas ubicado en los distritos de Aguayơa e Irazola, provincia de Padre Abad,
departamento de Ucayali, y en el distrito de Codo de Pozuzo, provincia de Puerto
Inca, departamento de Huánuco. En este territorio habitan ocho comunidades del
pueblo Kakataibo y una comunidad del pueblo Shipibo-Koniboa.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
los pueblos indígenas; ii) la adopción de medidas para evitar la contaminación de
bosques, ríos y animales; y iii) la contratación preferente de mano de obra indígena
para la ejecución del proyecto. El lote 169 comprende 491 mil hectáreas ubicadas
en los distritos de Yurúa y Tahuanía, provincia de Atalaya, y en el distrito de Iparia,
provincia de Coronel PorƟllo, en el departamento de Ucayali. Sobre este lote Ɵenen
sus territorios ocho comunidades del pueblo Ashaninka, seis comunidades del
pueblo Asheninka, dos comunidades del pueblo Yaminahua y una comunidad del
pueblo Amahuaca.
Los procesos de consulta previa de los lotes 169 y 195 han dejado varias lecciones
aprendidas, entre ellas: i) la importancia de efectuar una adecuada arƟculación
entre las enƟdades del Estado para la implementación de las diferentes etapas del
proceso; ii) el trabajo de campo realizado durante la etapa de idenƟficación del
objeto de la consulta ha permiƟdo contar con información clave para el diseño del
proceso; iii) la elaboración de manera conjunta y parƟcipaƟva del plan de consulta
brinda legiƟmidad y transparencia al proceso; y iv) la aplicación del principio de
flexibilidad permiƟó una mejor adaptación a la realidad específica de los pueblos
indígenas consultados215.
A parƟr de estos casos concluidos saƟsfactoriamente, surgen diversos desaİos para
los demás procesos de consulta previa que el Estado peruano deberá asumir. Así, la
necesidad de capacitar a las servidoras y los servidores públicos en materias como:
consulta previa, diálogo y negociación intercultural y en metodologías de facilitación
perƟnentes culturalmente. Será preciso que durante todo el proceso se informe
215 Ministerio de Cultura. La implementación del derecho a la consulta previa en el sector hidrocarburos: La
experiencia de los lotes 169 y 195. Lima, noviembre 2014, pp. 41 y ss.
115
CAPÍTULO IX
y acompañe a los pueblos indígenas para asegurar la comprensión rápida de los
aspectos técnicos involucrados en la consulta. Es preciso, también, que cada proceso
sea sistemaƟzado y documentado, y que se implemente un sistema de monitoreo
de los resultados de los procesos de consulta para garanƟzar el cumplimiento de los
compromisos asumidos216.
La Defensoría del Pueblo recomienda también que el derecho a la consulta previa
se exƟenda a los demás sectores del Estado, como por ejemplo el sector minero;
así como, acompañar los procesos de consulta con otras medidas que saƟsfagan
las demandas de educación y otros servicios públicos que plantean los pueblos
indígenas. De igual modo, recomienda al Congreso de la República la adopción de
un proceso que le permita consultar proyectos de ley que afectan los derechos de
los pueblos indígenas como por ejemplo, la ley de coordinación intercultural para la
administración de jusƟcia217.
Para el 2015, el Ministerio de Cultura Ɵene el reto de acompañar un promedio de 15
procesos de consulta previa de proyectos del sector minero218, así como la consulta
al Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, a cargo del Servicio Nacional
Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) y que se inició en octubre del 2014219. En el
caso de las normas regionales de consulta previa u otras desƟnadas a garanƟzar los
derechos de los pueblos indígenas, el reto es que las mismas sean conocidas por
la población y sus servidores las apliquen al momento de prestar servicios a dicha
población220.
216 Ibid. pp. 45 y ss.
217 Defensoría del Pueblo. Memoria de la reunión de trabajo: Avances en la implementación del derecho a la
consulta previa de los pueblos indígenas en el Perú. Lima, mayo 2014, p. 12.
218 Nota periodísƟca de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental del 19 de agosto de 2014. Ver: hƩp://
www.actualidadambiental.pe/?p=24565 (consultada el 22 de diciembre de 2014).
219 Nota periodísƟca del diario gesƟón publicada el 13 de octubre de 2014. Ver: hƩp://gesƟon.pe/economia/
reglamento-ley-forestal-y-fauna-silvestre-se-aprobaria-enero-2015-2111048 (consultada el 22 de
diciembre de 2014).
220 Recomendación recogida en las reuniones de consulta llevadas a cabo en las ciudades de Moyobamba
y Tarapoto; donde se indicó que el Gobierno Regional de San Marơn contaba con, por lo menos, 14
ordenanzas regionales de protección de los derechos indígenas y ese avance debía complementarse con el
cumplimiento de las mismas.
116
• Guía de Servicios Públicos con PerƟnencia Cultural. Guía para la Aplicación del
Enfoque Intercultural en la GesƟón de los Servicios Públicos”221, que conƟene
direcƟvas e instrumentos que deberán ser aplicados por las enƟdades del
Estado en la prestación de servicios públicos desde un enfoque intercultural,
que reconozca diferencias culturales y garanƟce los derechos por parte de todos
los ciudadanos y ciudadanas en un contexto de igualdad.
• Normas, Pautas y Procedimiento que regulan las autorizaciones excepcionales
de ingreso a las reservas indígenas222, adoptadas en el marco de la Ley para la
Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en situación de aislamiento y en
situación de contacto inicial, Ley N° 28736224.
• De igual modo, ha aprobado los Lineamientos que establece instrumentos de
recolección de información social y fija criterios para su aplicación en el marco de
la idenƟficación de los pueblos indígenas u originarios224, que busca establecer
pautas técnicas que permitan contar con la información mínima necesaria para
la idenƟficación de los pueblos indígenas u originarios.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
En el marco del respeto a los derechos de los pueblos indígenas, es preciso destacar
también que el Viceministerio de Interculturalidad, como parte de su rectoría en la
materia, ha aprobado los siguientes disposiƟvos:
El 2014 ha dejado diversas lecciones aprendidas pero también desaİos a ser
asumidos por los disƟntos niveles de gobierno tanto para los procesos de consulta
como para garanƟzar el diálogo intercultural con los pueblos indígenas y el respeto
de sus derechos.
221 Aprobada mediante Resolución Viceministerial N° 016-2014-VMI-MC, publicada en el diario oficial el 30 de
diciembre de 2014.
222 DirecƟva N° 004-2014-VMI-MC, aprobada por la Resolución Viceministerial N° 012-2014-VMI-MC,
publicada en el diario oficial el 11 de noviembre de 2014.
223 Publicada en el diario oficial el 18 de mayo de 2006.
224 DirecƟva N° 001-2014-VMI-MC, aprobada mediante la Resolución Viceministerial N° 004-2014-VMI-MC
publicada en el diario oficial el 25 de febrero de 2014.
117
X.
CONCLUSIONES
Sobre el estado del proceso
• El Ɵempo transcurrido ha debilitado los consensos iniciales que posibilitaron
la descentralización y hecho olvidar su propósito de contribuir al bienestar
general y al desarrollo sostenible del país. Tal propósito demanda fortalecer la
descentralización y la toma de decisiones con relación a los temas pendientes
del proceso. En esa medida, si bien los casos de corrupción en los gobiernos
regionales y locales presentados en el 2014 demandan acciones para mejorar los
mecanismos de fiscalización y control, la agenda del proceso de descentralización
no debe circunscribirse a ese tema, sino que debe incorporar los temas pendientes
que– desde hace algunos años – forman parte de la mencionada agenda, como
son:
i. La revisión del diseño normaƟvo de la descentralización en donde se
clarifiquen los roles que corresponde cumplir a cada nivel de gobierno, y la
definición de un órgano conductor del proceso que se adecue a los avances
que se han dado en el proceso de descentralización;
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
A parƟr del análisis de los aspectos más relevantes del proceso de descentralización, durante
el 2014, es posible arribar a las siguientes conclusiones y recomendaciones generales:
ii. La necesidad de insƟtucionalizar la coordinación políƟca y arƟculación
intergubernamental intersectorial para la gesƟón;
iii. La idenƟficación de modelos de gesƟón descentralizada en donde se definan
los alcances generales de la rectoría de los ministerios nacionales, teniendo en
cuenta las parƟcularidades de cada servicio y la autonomía de los gobiernos
descentralizados;
iv. La promoción de la regionalización, como tarea del gobierno nacional y los
gobiernos regionales, dado que es un componente esencial del proceso de
descentralización;
v. La necesidad de evaluar y hacer reformas al diseño legal de los mecanismos de
parƟcipación ciudadana, con la finalidad de que contribuyan a la construcción
de un Estado que responda a los intereses y derechos de las personas;
vi. La necesidad de iniciar la descentralización fiscal a parƟr de las propuestas
concretas realizadas por la Comisión MulƟsectorial en Materia de
119
CAPÍTULO X
Descentralización Fiscal, en la que parƟciparon representantes del MEF, la
Secretaría de Descentralización, los gobiernos regionales y los gobiernos
locales y
vii. La modernización de los sistemas administraƟvos del Estado para que propicien
la gesƟón descentralizada, tomando en cuenta la diversidad existente entre
los gobiernos descentralizados y los territorios que deben gesƟonar.
• La agenda mínima para fortalecer la descentralización es la que más se adecua
a lo que viene sucediendo en los departamentos, provincias y distritos del
país; donde se han desarrollado y fortalecido iniciaƟvas auspiciosas de gesƟón
descentralizada por parte de gobiernos regionales y locales. En esa medida,
como señala la ANGR, frente a los problemas que Ɵene la descentralización su
desacƟvación no sólo sería inviable políƟcamente, sino que la descentralización
es necesaria para acompañar el desarrollo económico e inclusión social que el
país necesita, y que busca ser propiciado por las experiencias auspiciosas de los
gobiernos regionales y locales.
• La ausencia de toma de decisiones para avanzar en la descentralización y las
experiencias auspiciosas que desarrollan gobiernos regionales y locales, durante
el 2014 han seguido en tensión con manifestaciones recentralistas; siendo la más
representaƟva que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
2015, Ley N° 30281, mantenga la estructura de financiamiento caracterizada
por una mayor concentración de recursos en el nivel nacional de gobierno en
detrimento de los gobiernos descentralizados ( 73% al gobierno nacional, 15 % a
los gobiernos regionales y 12% a los gobiernos locales).
• La reforma descentralista fue concebida como una apuesta por profundizar la
democracia en el país, se ha constatado que los avances del proceso no han
estado acompañados de la adopción de normas para mejorar el sistema políƟco
representaƟvo y fortalecer a los parƟdos políƟcos. No hubo una revisión y
adecuación del ordenamiento jurídico en lo que correspondía a la coordinación
de la representación nacional en el Congreso de la República con las autoridades
regionales ni tampoco se ha fortalecido a los consejos regionales como órganos
legislaƟvos y de fiscalización al interior de los gobiernos regionales. De ahí que
este sea también un tema a ser incorporado en la agenda de la descentralización.
120
• Las Elecciones Regionales y Municipales 2014 se desarrollaron en un contexto de
sospecha construido en base a las diversas acusaciones públicas de corrupción que
se hicieron contra las autoridades regionales y locales que concluían su gesƟón.
De ahí que a pesar de los esfuerzos realizados para que la conƟenda electoral
se base en aspectos programáƟcos, los medios de comunicación privilegiaron
el análisis y debate acerca de cuán corruptos eran o no los candidatos/as que
aspiraban a ser autoridades regionales y locales.
• Los resultados finales del proceso electoral regional y local evidencian el
desinterés y debilidad de los parƟdos políƟcos nacionales para alcanzar un número
importante de autoridades regionales y locales, dado que en los departamentos
se reiteró la tendencia de elegir a movimientos políƟcos regionales, formados en
la mayoría de los casos para este proceso electoral.
• Sólo cuatro presidentes regionales han sido reelectos y uno de ellos, debido a
su situación legal, no ha recibido sus credenciales para asumir el cargo. El JNE
proclamó la elección de 193 alcaldes provinciales y 1618 alcaldes distritales;
dejando pendiente para el 2015 la realización de Elecciones Municipales
Complementarias para 2 provincias225 y 29 distritos del país, donde las elecciones
fueron declaradas nulas.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Elecciones Regionales y Municipales 2014
Conducción del proceso de descentralización y coordinación
intergubernamental
• El 2014 no reporta mayores avances en el liderazgo insƟtucional de la políƟca de
descentralización, para que cuente con una conformación intergubernamental.
Tampoco se ha fortalecido a la Secretaría de Descentralización de la PCM
para que se encuentre en mejores condiciones de cumplir sus funciones de
órgano conductor del proceso. A pesar de ello, la Secretaría ha avanzado en la
implementación del Plan de Supervisión y Evaluación del Proceso de Transferencia
de Competencias Sectoriales a los gobiernos regionales y locales, con Enfoque
de GesƟón Descentralizada de Servicios Públicos.
225 Las provincias de Condorcanqui en Amazonas y de Purús en Ucayali.
121
CAPÍTULO X
• Subsiste la percepción que el Ministerio de Economía y Finanzas – MEF conƟnúa
ejerciendo, a través de los sistemas administraƟvos del Estado, diversas funciones
estatales que afectan la gesƟón de los gobiernos descentralizados. Por ello, es
preciso fortalecer al órgano conductor del proceso, y darle las atribuciones y
recursos necesarios para coordinar la implementación de las políƟcas y objeƟvos
trazados por el Gobierno nacional y los gobiernos descentralizados.
• En relación a la coordinación intergubernamental, no hubo avances en el 2014, el
CCI conƟnuó sin funcionar. Se cuenta con un proyecto de reglamento consensuado
con las enƟdades representaƟvas de los gobiernos descentralizados, el mismo
que sería importante aprobar para poner en funcionamiento esta importante
instancia.
• Se ha mantenido la arƟculación técnico – políƟca entre la ANGR, AMPE y
REMURPE, a través de la Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados.
Hasta la fecha la ANGR y REMURPE no han recibido el reconocimiento formal o
normaƟvo de parte del Poder EjecuƟvo o el Congreso de la República, a pesar de
ser reconocidas públicamente como representantes de los gobiernos regionales
y municipalidades rurales, respecƟvamente, en diferentes espacios formales de
coordinación a nivel nacional y en diferentes sectores.
Delimitación de competencias y estado de las transferencias de funciones
• No hubo avances en la adopción de leyes de organización y funciones (LOF) de
los ministerios que comparten competencias, ni en la aprobación de las matrices
de delimitación de competencias y funciones, en relación a diciembre de 2013.
• Actualmente se han transferido 92.8% de la funciones a los gobiernos regionales
y el estado de las transferencias a los gobiernos locales sería el mismo que a
diciembre de 2013. Con el propósito de subsanar la transferencia acelerada de
funciones y fortalecer las capacidades de los gobiernos descentralizados para
la gesƟón, la Secretaría de Descentralización ha avanzado en la elaboración de
la propuesta de “Plan Nacional de Fortalecimiento de Competencias para la
GesƟón Descentralizada”.
122
• Con la finalidad de gesƟonar descentralizadamente los servicios, algunos
ministerios y gobiernos descentralizados han adoptado medidas para mejorar
la arƟculación intergubernamental. Destacan la creación e instalación de la
comisión intergubernamental por parte del MIDIS y los esfuerzos del MINEDU
por insƟtucionalizar sus espacios de arƟculación. En el caso del MINAM, la
arƟculación la ha realizado bilateralmente con los gobiernos regionales y las
municipalidades, y ha insƟtucionalizado la “Estrategia para el Reforzamiento del
Desempeño Ambiental Descentralizado”.
• Con relación al MINEDU cabe destacar:
El funcionamiento de su Comisión de Coordinación Intergubernamental (CI)
y las dos sesiones realizadas durante el año. En la úlƟma sesión realizada en
seƟembre de 2014 se presentaron los “Compromisos de desempeño para
el 2015” que han sido incorporados a la Ley de Presupuesto para el Año
Fiscal 2015, y se aprobó la Matriz de GesƟón Descentralizada (MGD), como
instrumento que ordena y precisa las responsabilidades entre los tres niveles
de gobierno, para garanƟzar la prestación del servicio educaƟvo.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Articulación intergubernamental y rectoría
La aprobación del disposiƟvo denominado “Lineamientos para la Relación
Intergubernamental entre el Ministerio de Educación, los Gobiernos Regionales
y los Gobiernos Locales por parte del MINEDU”, que Ɵenen como objeƟvo
proponer mecanismos e instrumentos que permitan desarrollar y sostener
una relación intergubernamental entre los tres niveles de gobierno con el
fin de alcanzar los objeƟvos y metas establecidas en el Proyecto EducaƟvo
Nacional, los Proyectos EducaƟvos Regionales y Proyectos EducaƟvos Locales.
La aprobación de la “Norma Técnica para la Implementación de los
Compromisos de Desempeño 2015”, como herramienta de incenƟvos
financieros para promover la gesƟón por resultados por parte de las Unidades
de GesƟón EducaƟva Local - UGEL, condicionada al cumplimiento de metas e
indicadores.
• En el caso de los “Compromisos de Desempeño 2015” y la norma técnica de
implementación de los mismos, hubiese sido deseable que reflejen mayor
coordinación entre las prioridades establecidas por el MINEDU con las prioridades
de políƟcas educaƟvas al 2016 que han sido planteadas en los Proyectos
123
CAPÍTULO X
EducaƟvos Regionales. En el caso, del MINSA, durante el 2014 no hubo mayores
avances en la insƟtucionalización de su Comisión Intergubernamental.
• La arƟculación intergubernamental al interior de los departamentos conƟnúa
siendo un desaİo que deben asumir los gobiernos regionales y locales. Asimismo,
se manƟene el reto de la arƟculación intersectorial que, durante el 2014, se ha
dado esencialmente en el marco de la implementación de programas sociales y
estrategias que se ejecutan desde el gobierno nacional.
Experiencias de gestión descentralizada
• Como se ha adelantado, el paso del Ɵempo ha evidenciado los cuellos de
botella del proceso de descentralización que deben ser atendidos mediante
decisiones de carácter nacional; en los departamentos los gobiernos regionales
y locales vienen impulsando iniciaƟvas de gesƟón descentralizada en materia
de educación, ambiente, salud y otras materias orientadas a mejorar la gesƟón
y prestación de servicios a la ciudadanía. Todavía no existe un registro que
sistemaƟce estas experiencias, que dé cuenta de la heterogeneidad de respuestas
que los gobiernos han ido dando al reto de asumir nuevas funciones y la gesƟón
descentralizada de servicio; sin embargo, a manera ilustraƟva es posible citar
algunos casos como:
Estrategia intersectorial e intergubernamental con los gobiernos locales para
mejorar el logro de aprendizajes en el departamento de Moquegua.
El mantenimiento del rediseño insƟtucional para mejorar el logro de
aprendizajes por parte del Gobierno Regional de San Marơn.
La mejora en el cumplimiento de normas ambientales y cumplimiento de sus
funciones en esta materia por parte de diversos gobiernos locales.
Los 25 gobiernos regionales han iniciado sus procesos de ZEE y 11 cuentan
con sus estudios de ZEE concluidos y están listos para la realización de los
Estudios Especializados - EE.
La insƟtucionalización, a través de instrumentos normaƟvos, del Equipo
Técnico de Diálogo y Sostenibilidad del Gobierno Regional de San Marơn, y la
creación de la Oficina Regional de Diálogo, Prevención y GesƟón de Conflictos
Sociales del Gobierno Regional de Loreto.
124
Recursos financieros para el Estado Descentralizado
• El modelo de financiamiento público ha tenido como base el esquema de
transferencias desde el Gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales;
dado que los recursos transferidos a cada nivel de gobierno subnacional
representan más del 85% del presupuesto total que se les asigna, lo que genera
dependencia y poca predicƟbilidad en sus finanzas.
• Durante el 2014, los gobiernos descentralizados han mejorado su capacidad de
ejecución presupuestal, a parƟr de:
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
• La experiencia que se va desarrollando en los departamentos, provincias y
distritos del país forman parte importante del proceso de descentralización,
dando cuenta del compromiso de autoridades regionales y locales con la
descentralización como medio para alcanzar el desarrollo sostenible. En esa
medida, consƟtuyen una manifestación de la gesƟón descentralizada de los
gobiernos regionales y locales que requiere del acompañamiento y la asistencia
técnica de los ministerios rectores.
El nivel significaƟvo de gasto alcanzado por los gobiernos regionales (91%)
y los gobiernos locales (80%) que, en relación al 2013, han incrementado su
capacidad de gasto en 13% y 15%, respecƟvamente. En el caso de los gobiernos
locales, esta variación posiƟva en el nivel de ejecución presupuestal, es
superior a la obtenida por el nivel nacional de gobierno.
El nivel de cumplimiento de las metas establecidas por el PI para el 31 de julio
de 2014, ha permiƟdo a 1827 municipalidades recibir una transferencia total
de S/. 669,978 millones de soles. Dichas metas están asociadas a la mejora
en la prestación de servicios de su competencia y el cumplimiento de sus
funciones.
• Las cifras dan cuenta de la capacidad de ejecución y el cumplimiento de metas por
parte de los gobiernos descentralizados e incluso de los sectores del Gobierno
Nacional, pero todavía es preciso avanzar más en cuanto a los instrumentos que
permitan medir la calidad del gasto y cuán valioso viene siendo en relación al
bienestar de las personas y el desarrollo sostenible.
• El presupuesto anual aprobado para el 2015 se caracteriza por:
ConƟnuar concentrando la mayor parte de los recursos presupuestales en el
nivel nacional, mientras que los montos asignados a los gobiernos regionales
125
CAPÍTULO X
y locales Ɵenden a la baja, pese a la capacidad de gasto demostrada en los
úlƟmos años.
Asignar mayor presupuesto a sectores de vital importancia como salud y
educación, los cuales han incrementado su asignación de recursos en 23%
cada uno.
Mantener el esquema de transferencias del nivel nacional al nivel
descentralizado como base de las asignaciones presupuestales.
En la lógica de resultados, promover las transferencias condicionadas al
cumplimiento de metas por parte de gobiernos regionales y locales a través
del Plan de IncenƟvos (PI), que manƟene el mismo volumen de presupuesto en
los úlƟmos dos años pero involucra a un mayor número de municipalidades.
Asimismo, se ha incrementado el presupuesto del FED en 70% y los programas
presupuestales reciben 46% del presupuesto total.
• Para los gobiernos regionales y locales la forma en que se encuentra distribuido el
presupuesto público puede interpretarse como una señal de “recentralización”,
además de mantener la dependencia y poca predicƟbilidad para las finanzas de
los gobiernos descentralizados. En ese escenario, se requiere de un modelo que
brinde mayor predicƟbilidad, genere más equidad en la asignación de recursos
disponibles y permita el avance progresivo en la autonomía financiera de los
gobiernos regionales y locales.
Sistemas administrativos del Estado
• Las acciones de los entes rectores de los sistemas administraƟvos del Estado
peruano para afianzar en la gesƟón el enfoque de gesƟón por resultados y
procesos, como parte de la PolíƟca Nacional de Modernización del Estado son
limitadas; así como por hacer compaƟble la normaƟva nacional con la diversidad
territorial que gesƟonan los gobiernos regionales y locales. Así, por ejemplo,
las direcƟvas aprobadas no necesariamente toman en cuenta las diferentes
dimensiones, capacidad operaƟva y recursos con que cuentan las enƟdades
públicas que conforman el Estado peruano; reflejando que en la formulación no
se considera la realidad insƟtucional y la diversidad territorial.
• No todas las direcƟvas han estado acompañadas de una estrategia de
fortalecimiento insƟtucional y de capacidades de los gobiernos descentralizados.
No incluyen acciones de colaboración y cooperación intergubernamental para
126
• En general los sistemas administraƟvos del Estado no muestran mayores cambios
en relación al año anterior, para afianzar el enfoque de gesƟón por resultados y
que su normaƟva facilite la gesƟón descentralizada en los territorios. Los mayores
avances se han dado en el Sistema de Recursos Humanos del Estado, debido a la
labor de SERVIR en la implementación del nuevo régimen de servicio civil.
Mecanismos de participación ciudadana vinculados al proceso de
descentralización
• El presupuesto parƟcipaƟvo requiere superar la etapa de ser un proceso que
se realiza anualmente de manera formal, pero sin que necesariamente los
proyectos priorizados se concreten en la realidad. De igual modo, se requiere
reforzar el carácter de espacio de concertación de los Consejos de Coordinación
Regional y Local, para que su papel no se restrinja a la aprobación formal de
los presupuestos parƟcipaƟvos sino que también formen parte del proceso de
elaboración de los Planes de Desarrollo Concertado, y de políƟcas públicas, sobre
todo, en el ámbito regional.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
hacer efecƟva su aplicación, por lo que sería importante que cuenten con pautas
de planificación para su implementación en los territorios.
• Superar el nivel heterogéneo de implementación de los mecanismos de
parƟcipación creado en el marco de la reforma descentralista, supone enfrentar
las limitaciones que han venido siendo adverƟdas en diferentes informes, como
son: i) su deficiente diseño normaƟvo; ii) el limitado financiamiento para los
proyectos priorizados y para la vigilancia de los mismos; iii) el desigual nivel de
fortaleza insƟtucional de las organizaciones de la sociedad civil; y iv) fortalecer
las capacidades de las y los funcionarios para que reconozcan la importancia de
la parƟcipación ciudadana en la gesƟón, sobre todo de los que forman parte de
las nuevas gesƟones regionales y locales de 2015.
Transparencia, gobierno abierto y vigilancia ciudadana
• Se presenta un momento críƟco en la implementación de los compromisos de
gobierno abierto, de ahí que sea importante que el Gobierno nacional, a través
de la PCM, adopte las medidas desƟnadas a recobrar la confianza de la sociedad
civil y lograr su retorno al seno de la Comisión MulƟsectorial de Naturaleza
127
CAPÍTULO X
Permanente para el seguimiento de la implementación del Plan de Acción de
Gobierno Abierto. De igual modo, corresponde al Estado peruano dar respuesta
al requerimiento proveniente del Comité DirecƟvo de la Sociedad de Gobierno
Abierto (OGP por sus siglas en inglés), sobre la aprobación del Plan de Acción
2014 - 2016.
• El cumplimiento de la normaƟvidad vigente sobre transparencia y acceso a la
información pública es heterogéneo. En el caso de los informes anuales que
elabora la PCM sobre las solicitudes y pedidos de información pública atendidos
y no atendidos por las enƟdades públicas son ilustraƟvos en cuanto a las cifras
de pedidos que recibe el Estado peruano, pero sería conveniente que incorporen
información cualitaƟva sobre las razones empleadas por las enƟdades públicas
para no atender los pedidos de acceso a la información.
• En el caso de la transparencia acƟva, a través de los Portales de Transparencia
Estándar (PTE), en el informe correspondiente al primer trimestre del 2014, se
verificó que el nivel de cumplimiento ha disminuido tanto en el nivel nacional
(ministerios), mientras que en el caso de los gobiernos regionales la mayoría
alcanzó un nivel de cumplimiento superior al 50% e, incluso, 20 de ellos superaron
el nivel de cumplimiento alcanzado durante el úlƟmo trimestre de 2013. En el
caso de los gobiernos locales, todavía es limitado el nivel de cumplimiento debido
a las brechas subsistentes en materia de banda ancha u otros recursos para su
implementación. De ahí la importancia de adoptar mecanismos alternaƟvos de
transparencia que se adecuen a la realidad local, como por ejemplo, Murales de
Transparencia.
• Durante el año ha sido importante destacar el avance de la iniciaƟva EITI en
los departamentos, a fin de alentar a las empresas vinculadas a la extracción
de recursos mineros, gasíferos o de hidrocarburos, a entregar información a los
gobiernos y la ciudadanía sobre sus aportes en materia de canon.
• La vigilancia ciudadana de los servicios, como una forma de colaboración con la
mejora de la prestación de servicios por parte de los gobiernos descentralizados,
requiere más promoción en los departamentos para que los gobiernos reconozcan
su importancia en el marco del principio de colaboración de gobierno abierto.
Su insƟtucionalización y sostenibilidad son retos que deben ser asumidos tanto
por la sociedad civil organizada, como por las nuevas gesƟones del 2015 en los
departamentos, provincias y distritos.
128
• La disminución del número de conflictos sociales, la canƟdad de casos resueltos
y el gran número de espacios de diálogo instaurados en el 2014 refleja el proceso
de consolidación del modelo de tratamiento de las diferencias, las controversias
y los conflictos sociales bajo un enfoque de prevención y promoción del diálogo.
No obstante, la constatación de mayor recurrencia de conflictos sociales
relacionados con el desarrollo de acƟvidades extracƟvas y su impacto en los
derechos de las personas, dan cuenta de la necesidad de generar mayores niveles
de insƟtucionalidad que permitan un tratamiento integral de estas situaciones.
• Se han realizado interesantes acciones para la consolidación de un Sistema
Nacional de Prevención y GesƟón de los Conflictos Sociales, pero queda
pendiente la aprobación de un marco normaƟvo que reconozca la arƟculación
de los esfuerzos y las acƟvidades de los sectores y niveles de gobierno, y que
además permita un tratamiento integral y uniforme de la conflicƟvidad social en
el país.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Diálogo para la prevención y gestión de los conflictos sociales
• Los gobiernos regionales que han creado unidades, oficinas o equipos encargados
del tratamiento de las diferencias, las controversias o los conflictos sociales que
se presenten en sus departamentos, deberán adoptar las acciones desƟnadas a
garanƟzar su funcionamiento, alineadas a la estrategia nacional de promoción
del diálogo, prevención y gesƟón de los conflictos sociales.
• La ONDS en coordinación con los gobiernos regionales y locales debe conƟnuar
el fortalecimiento de capacidades de los servidores y servidoras públicas en
materia de prevención de conflictos sociales y promoción del diálogo. Asimismo,
en su calidad de órgano rector debe fortalecer su capacidad para brindar asesoría
y apoyo a los demás sectores y niveles de gobierno, y promover acƟvidades de
capacitación y sensibilización con la sociedad civil y las empresas privadas.
Gestión descentralizada e igualdad de género
• La información oficial sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de
Oportunidades entre Hombres y Mujeres, da cuenta de la subsistencia de brechas
de género. Todavía las mujeres Ɵenen un techo de cristal que limita el acceso en
igualdad de oportunidades a cargos de dirección y toma de decisiones, muestra
de ello son los resultados de las Elecciones Regionales y Municipales, en las que
129
CAPÍTULO X
sólo se ha elegido a una presidenta regional (1/25), cuatro vicepresidentas (4/25)
y 51 alcaldesas a nivel nacional (51/1811)227. Durante el 2014 dos gobiernos
regionales más aprobaron sus PRIO, sumándose a los trece gobiernos regionales
que al inicio del año contaban con PRIO vigentes. Adicionalmente, también se
han adoptado algunas normas desƟnadas a promover la igualdad de género por
parte de los gobiernos regionales y locales.
• Los avances en materia presupuestal desƟnados a garanƟzar la igualdad de género
han sido reducidos. Lo mismo sucedió con la implementación de instrumentos
de monitoreo y evaluación del gasto que se realiza; porque lo que es un desaİo
para el MIMP, como ente rector en materia de transversalización del enfoque de
género y el MEF, es diseñar este Ɵpo de instrumentos.
Enfoque intercultural y consulta previa
• Algunos gobiernos regionales y locales, en coordinación con el Ministerio de
Cultura, han asumido la tarea de adoptar, en diálogo con los pueblos indígenas,
una agenda prioritaria comparƟda sobre aquellos actos o medidas a ser
consultadas. En esa línea, requieren fortalecer las capacidades de sus servidoras
y servidores públicos, a fin de que respeten la diversidad cultural de los pueblos
indígenas y el derecho a la consulta previa.
• El Ministerio de Cultura, como ente rector, ha desarrollado esfuerzos para
acompañar 19 procesos de consulta previa en diversas zonas del país, de los
cuales 8 han concluido saƟsfactoriamente en el 2014; dejando valiosas lecciones
y desaİos para los próximos procesos de consulta. En tal senƟdo, le corresponderá
sistemaƟzar estas experiencias, monitorear los acuerdos que se van adoptando
e impulsar procesos de consulta en otros sectores, a fin de asegurar los derechos
de los pueblos indígenas.
• A través del Viceministerio de Interculturalidad se han emiƟdo diversas normas
que garanƟzan los derechos de los pueblos indígenas y que consƟtuyen
lineamientos concretos para implementar el enfoque de interculturalidad en la
227 Al respecto, es preciso recordar que debido a la anulación de las elecciones en dos provincias y veinƟnueve
distritos del país sólo han sido proclamadas 1811 autoridades distritales en la declaración de conclusión del
proceso. Mediante Decreto Supremo N°011-2015-PCM, publicado el 28 de febrero de 2015, se convocó a
Elecciones Municipales Complementarias 2015 para el día 5 de julio de 2015.
130
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
gesƟón pública de nuestro país. En el 2015, este Viceministerio Ɵene el reto de
conƟnuar impulsando buenas prácƟcas interculturales y difundir e implementar
estas normas, involucrando a otros sectores y niveles de gobierno en la adopción
de medidas que garanƟcen la prestación de servicios públicos con perƟnencia
cultural.
131
XI.
AGENDA PARA
FORTALECER LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL 2015
PROPUESTAS
RESPONSABLES
1.1 Adoptar una agenda comparƟda para fortalecer
la descentralización como organización y políƟca
democráƟca del país. Esta agenda debe ir
acompañada de reformas electorales que incluyan
el fortalecimiento de los parƟdos políƟcos,
la arƟculación regional con la representación
nacional.
PCM, Congreso, gobiernos regionales y gobiernos
locales.
1.2 Fortalecer el ente rector de la políƟca
de
descentralización,
dándole
carácter
intergubernamental y operaƟvo, que cuente con
la suficiente independencia y autonomía técnica,
administraƟva y económica para el ejercicio de
sus funciones de conducción del proceso de
descentralización.
1.3 Aprobar el nuevo Reglamento de Funcionamiento
del CCI y adoptar medidas para garanƟzar su
funcionamiento e insƟtucionalización.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA PARA RENOVAR EL COMPROMISO
POLÍTICO CON LA DESCENTRALIZACIÓN
1.4 Adoptar una estrategia para promover la
integración territorial, para avanzar en la
regionalización del país. Esta estrategia debe
tener como base el fomento de la cultura de
cooperación intergubernamental horizontal
entre gobiernos regionales y locales, a través
de las mancomunidades regionales, las
mancomunidades de municipalidades y las JCI.
1.5 Mejorar el Sistema Nacional de Control y los
mecanismos de control para luchar contra la
corrupción a nivel nacional y descentralizado. En
parƟcular, con relación a los gobiernos regionales
y locales:
• Las Oficinas de Control Interno – OCI deben
depender, funcional y financieramente, de la
Contraloría General de la República.
• Fortalecer a los consejos regionales, dotarlos
de recursos humanos y financieros para que
ejerzan su función de fiscalización.
• Fortalecer
las
Comisiones
Regionales
AnƟcorrupción que, en cada departamento,
cuentan con la parƟcipación de la sociedad
civil, y de representantes del gobierno regional,
gobiernos locales, el Ministerio Público, el
Poder Judicial y la Policía Nacional del Perú.
133
CAPÍTULO XI
PARA FACILITAR LA CONSTRUCCIÓN DE GESTIÓN DESCENTALIZADA EN LOS
TERRITORIOS DELIMITAR LAS FUNCIONES DE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO
PROPUESTAS
1.1 ConƟnuar con el proceso de elaboración y
aprobación de las matrices de delimitación de
competencias y funciones de los tres niveles de
gobierno, pero a parƟr de la idenƟficación de
responsabilidades en la prestación de los servicios
a la ciudadanía. Las matrices deben alinearse
a las iniciaƟvas de gesƟón descentralizada que
provengan de los departamentos, en arƟculación
con los ministerios rectores.
RESPONSABLES
Congreso de la República, PCM, ministerios, gobiernos
regionales y gobiernos locales.
1.2 Privilegiar la aprobación de las matrices de
aquellos Sectores en los que la prácƟca ha
evidenciado problemas de superposición de
funciones y que estarían generando desacuerdos
intergubernamentales o conflictos sociales;
como por ejemplo, el ordenamiento territorial y
la administración de los recursos naturales de la
Nación.
1.3 Mientras no se produzca la reforma de la
LBD para fortalecer el órgano conductor del
proceso, fortalecer el liderazgo de la Secretaría
de Descentralización, dándole las atribuciones
necesarias para coordinar la implementación de
las políƟcas y objeƟvos trazados por el Gobierno
nacional y los gobiernos descentralizados.
DESARROLLAR GESTIÓN DESCENTRALIZADA BASADA EN LA ARTICULACIÓN
INTERGUBERNAMENTAL Y EL EJERCICIO DE LA RECTORÍA SECTORIAL
PROPUESTAS
1.1 Fortalecer las Comisiones Intergubernamentales,
buscando su formalización mediante la reforma de
la Ley de Bases de Descentralización (LBD), que debe
incluir también el fortalecimiento del CCI.
1.2 En tanto no se produzcan las reformas normaƟvas
necesarias en la LBD, es fundamental, insƟtucionalizar
y propiciar el funcionamiento de las comisiones
intergubernamentales
de
los
Sectores
del
Poder EjecuƟvo como espacios de arƟculación
intergubernamental para la gesƟón descentralizada de
los servicios públicos y, de ser necesario, dar flexibilidad
a los sectores para que implementen o mantengan
esquemas de arƟculación que, por la naturaleza del
servicio, propicien mejoras en la cobertura y calidad
del servicio. Especialmente, en los casos del MINSA,
MINEDU y MIDIS.
134
RESPONSABLES
Congreso de la República, PCM, ministerios,
gobiernos regionales y gobiernos locales.
PROPUESTAS
1.3 Con la finalidad de que las acciones de arƟculación
intergubernamental del MINAM tengan un marco
insƟtucional será importante que para el 2015:
• Conforme
su
correspondiente
comisión
intergubernamental garanƟce su funcionamiento,
para conƟnuar implementando medidas de
gobernanza ambiental en los gobiernos regionales
y locales.
• Impulse la adopción de un marco normaƟvo
que consolide una visión nacional en materia de
ordenamiento territorial.
1.4 Generar espacios de arƟculación intergubernamental
regional-local, para mejorar la prestación de servicios
e implementar políƟcas de desarrollo territorial.
1.5 Sobre la base de las iniciaƟvas de gesƟón
descentralizada que están desarrollando los gobiernos
regionales y locales en los territorios, los ministerios,
en el marco de su rol rector y en coordinación con
los gobiernos descentralizados, deben orientar sus
acciones a:
RESPONSABLES
PCM, Congreso de la República, ministerios,
gobiernos regionales y gobiernos locales.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
DESARROLLAR GESTIÓN DESCENTRALIZADA BASADA EN LA ARTICULACIÓN
INTERGUBERNAMENTAL Y EL EJERCICIO DE LA RECTORÍA SECTORIAL
• Concluir con la idenƟficación de los componentes
básicos de la gesƟón descentralizada de los
servicios asociados a las funciones transferidas a los
gobiernos descentralizados.
• Orientar, brindar asistencia técnica, hacer
seguimiento y retroalimentación a las iniciaƟvas
de gesƟón descentralizada implementadas por los
gobiernos regionales.
• SistemaƟzar las experiencias de implementación de
gesƟón descentralizada de servicios, dando cuenta
de las lecciones aprendidas.
• En el contexto del cambio de autoridades
regionales y locales, garanƟzar la conƟnuidad de
estas experiencias, que evidencian el compromiso
de las gesƟones regionales y locales con la mejora
de prestación de servicios a la población.
• Aprobar instrumentos normaƟvos o lineamientos
para los modelos de gesƟón descentralizada cuya
viabilidad y aporte a la mejora de los servicios se
mida en base a indicadores de resultados, procesos
y calidad. Estos instrumentos deben insƟtucionalizar
espacios de arƟculación intergubernamental, tanto
entre los tres niveles de gobierno como en el ámbito
de cada departamento. Los espacios de arƟculación
se establecerán en base a las necesidades y
parƟcularidades del servicio público que se deba
prestar y deben complementarse con la políƟca de
modernización.
135
CAPÍTULO XI
INICIAR LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL PARA PARA SUPERAR LAS TRANSFERENCIAS
DISCRECIONALES Y LA TENDENCIA A LA CENTRALIZACIÓN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS
PROPUESTAS
1.1 Adoptar un modelo de descentralización fiscal, que sea predecible, equitaƟvo
y que asegure la transferencia de recursos suficientes para que los gobiernos
descentralizados puedan cumplir con sus funciones y la gesƟón por resultados.
Es prioritario acoger las propuestas priorizadas por la Comisión MulƟsectorial
en materia de descentralización fiscal, entre las cuales destaca:
• Orientar progresivamente los recursos asignados a los gobiernos regionales
y locales, en base a: i) la idenƟficación de las necesidades de gasto según
competencias; ii) el cumplimiento de estándares nacionales de los servicios
públicos a brindar; iii) la arƟculación entre planes de desarrollo concertado
y planes sectoriales; iv) la coordinación y arƟculación intergubernamental
para mejorar la prestación de los servicios; v) la cuanƟficación y análisis del
gasto por acƟvidades y proyectos de inversión, y vi) la heterogeneidad de
municipalidades.
• Mejorar la capacidad de recaudación y administración tributaria mediante:
i) el fortalecimiento de las capacidades y asistencia técnica en recaudación
y administración tributaria; ii) la generación de conciencia tributaria
fortaleciendo esquemas de pago de tributos por prestación de servicios;
iii) la ampliación de la base tributaria y aumentar la equidad de la políƟca
tributaria municipal.
• Con el objeƟvo de enfrentar las disparidades existentes y reestructurar el
esquema basado de transferencias se requiere: i) evaluar la implementación
de fondos de estabilización de ingresos u otras fuentes de recursos
compensatorios, definiendo reglas estables y predecibles de asignación de
recursos; ii) avanzar en la redistribución intradepartamental del canon; y iii)
revisar los criterios para la asignación de transferencias en base a metas,
reglas objeƟvas, y las materias de competencias comparƟdas que financian.
• Promover la adopción del enfoque de gesƟón por resultados, en las disƟntas
fases del presupuesto y especialmente en la ejecución del mismo.
1.2 En tanto se implemente el nuevo modelo de descentralización fiscal, mejorar la
asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales, con esa finalidad se
propone:
• Mejorar la distribución de los recursos desƟnados al gasto corriente y al
gasto de inversión de los gobiernos descentralizados, para que los gobiernos
descentralizados puedan cumplir con sus funciones y la gesƟón por
resultados, y promover la adopción de esta lógica en la gesƟón regional y
local, parƟcularmente en lo referido a la ejecución del presupuesto.
• Reformar el actual esquema de los programas estratégicos a fin de incorporar
a los gobiernos regionales y locales en el diseño de los mismos.
1.3 Incorporar, en la estructura del MEF, mecanismos de coordinación con los
gobiernos descentralizados para el fortalecimiento de capacidades de los
gobiernos regionales y locales, así como el acompañamiento constante del MEF
para el diseño e implementación de la nueva políƟca de descentralización fiscal.
Al MEF, como órgano rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público, le
corresponde diseñar instrumentos y generar información acerca de la calidad
del gasto público que realizan los tres niveles de gobierno, con la finalidad de
contar con elementos más finos de análisis sobre la gesƟón que realizan los
gobiernos descentralizados.
136
RESPONSABLES
Congreso de la República, PCM, MEF, gobiernos
descentralizados.
PROPUESTAS
1.1 Revisar y adoptar, de forma coordinada con los gobiernos
descentralizados, las reformas que requieran los sistemas
administraƟvos del Estado para adecuarlos a la lógica de la
gesƟón descentralizada; en parƟcular:
• Las direcƟvas o lineamientos que adopten los
sistemas administraƟvos deben incorporar normas,
procedimientos y metas de resultados, que permitan la
aplicación operaƟva de los sistemas administraƟvos por
cada nivel de gobierno, y que respondan a las realidades
diversas. Este proceso de adecuación podría iniciarse
flexibilizando las normas de los sistemas administraƟvos
para las 1303 municipalidades rurales, pudiéndose
emplear también la clasificación que emplea el MEF para
el PI.
• Las metas de resultados diferenciadas deben permiƟr
evaluar la aplicabilidad de las mismas y desarrollar
mecanismos de evaluación para corregir los procesos
tomando en cuenta la capacidad operaƟva, naturaleza y
contextos para su implementación.
• Adoptar estrategias diferenciadas para el desarrollo
de capacidades insƟtucionales en los gobiernos
descentralizados para el cumplimiento de las normas
y direcƟvas; así como acciones de acompañamiento y
asistencia técnica.
RESPONSABLES
Órganos rectores de los sistemas administraƟvos del Estado.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
SUPERAR LAS LIMITACIONES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y CONTINUAR CON LA
REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
1.2 Poner en funcionamiento el sistema nacional de
planeamiento, a través de la implementación, por niveles
de gobierno, de la DirecƟva General del Proceso de
Planeamiento Estratégico.
1.3 Fortalecer la complementariedad entre la PolíƟca Nacional
de Modernización de la GesƟón Pública con la PolíƟca de
Descentralización; mejorando la coordinación y arƟculación
entre la SGP y la SD de la PCM.
1.4 ConƟnuar avanzando en la implementación del nuevo
régimen del servicio civil. En parƟcular:
• Desarrollar una campaña informaƟva sobre los aspectos
de la Ley y las herramientas que se vienen elaborando,
que vaya dirigida a las enƟdades públicas como a la
ciudadanía en general.
• Mantener un diálogo permanente con las dirigencias
sindicales y hacerlas parơcipes del proceso de
implementación progresiva de la reforma, e involucrar a
los gobiernos descentralizados en este proceso.
1.5 Mientras se implementa el nuevo régimen del servicio
civil en los gobiernos regionales, adoptar estrategias, en el
marco de la políƟca de gerentes públicos, para fortalecer
a sus direcƟvos (gerentes y directores regionales, jefes de
oficinas y órganos desconcentrados regionales).
137
CAPÍTULO XI
REVISAR EL DISEÑO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y REALIZAR LAS REFORMAS
NECESARIAS PARA FORTALECER LA PARTICIPACIÓN Y VIGILANCIA CIUDADANAS
PROPUESTAS
1.1 Evaluar y hacer reformas al diseño legal de los
mecanismos de parƟcipación adoptados con la reforma
descentralista, con la finalidad de que contribuyan a la
construcción de un Estado que responda a los intereses
y derechos de las personas. En esa línea, es importante
que en la evaluación se tomen en cuenta los siguientes
aspectos:
•
•
•
•
Los mecanismos de parƟcipación deben responder
a los disƟntos contextos sociales en los que van a
implementarse; y deben considerar las diferentes
competencias, funciones y demás caracterísƟcas
de los gobiernos descentralizados.
Evitar las fórmulas cerradas que puedan
limitar las iniciaƟvas de promoción de la
parƟcipación ciudadana de parte de los gobiernos
descentralizados.
Establecer incenƟvos para promover la
parƟcipación en la gesƟón descentralizada de los
diferentes grupos sociales subrepresentados de los
espacios de concertación. Podrían emplearse los
fondos especiales dirigidos a gobiernos regionales
y locales para mejorar la gesƟón, como por
ejemplo, estableciendo metas de parƟcipación en
el PI.
Incorporar a la LOM y la LOGR, en materia de
las audiencias de rendición de cuentas, normas
que dispongan el Ɵpo de información que se
debe difundir, la oportunidad de realización de
las audiencias y las responsabilidades de las
autoridades que no cumplan con dichas normas.
En el caso de la LOM, también se debe incorporar
la obligación de los gobiernos locales de realizar, de
manera obligatoria, dos audiencias de rendición de
cuentas al año.
1.2 Promover la vigilancia ciudadana de los servicios,
como una forma de colaboración con la mejora de
la prestación de servicios por parte de los gobiernos
descentralizados. Esta es una responsabilidad
comparƟda por los gobiernos descentralizados y la
sociedad civil organizada.
138
RESPONSABLES
Congreso de la República, PCM, gobiernos
descentralizados.
PROPUESTAS
1.1 Aprobar Plan de Acción de Gobierno Abierto 2014 – 2016.
1.2 Adoptar las medidas desƟnadas a recobrar la confianza de la sociedad civil
y lograr su retorno a la Comisión MulƟsectorial de Naturaleza Permanente
para el seguimiento de la implementación del Plan de Acción de Gobierno
Abierto.
RESPONSABLES
PCM, MEF y gobiernos descentralizados.
1.3 Para la mejor saƟsfacción del derecho de acceso a la información pública:
•
•
•
•
Propiciar cambios organizacionales para que las enƟdades públicas
brinden atención oportuna y de calidad de las solicitudes ciudadanas.
Mejorar los instrumentos de seguimiento del cumplimiento de las
obligaciones que se derivan de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información pública.
Reforzar las acciones de capacitación dirigidas a las y los funcionarios
a cargo del cumplimiento de la nueva normaƟva en materia de
transparencia.
Considerar el empleo de otros mecanismos de transparencia acƟva
para aquellos gobiernos descentralizados cuya conecƟvidad es limitada
o nula; como por ejemplo los murales de transparencia.
1.4 Dotar de recursos a los gobiernos regionales y locales para una adecuada
implementación de los instrumentos de gobierno electrónico.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
AVANZAR EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y EL GOBIERNO ABIERTO
DIÁLOGO PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE CONFLICTOS SOCIALES
PROPUESTAS
RESPONSABLES
1.1 En el marco del nuevo enfoque para fomentar el diálogo y gesƟonar los conflictos
sociales considerar los siguientes aspectos:
Congreso de la
República, PCM a
través de la ONDS y
gobiernos descentralizados.
•
•
Implementar el Sistema Nacional de Prevención y GesƟón de Conflictos Sociales,
con un enfoque integral, cuyo marco normaƟvo esté basado en principios,
procedimientos e instrumentos que sean funcionales a los tres niveles de
gobierno, que regule la arƟculación entre los diversos sectores, los mecanismos
de cooperación y colaboración entre los gobiernos nacional, regional y local, y la
parƟcipación de la ciudadanía.
Delimitar las funciones que les corresponde cumplir a los gobiernos regionales y
locales en esta materia.
1.2 La ONDS, en su calidad de órgano rector tendría que:
•
•
•
•
Fortalecer las capacidades de las enƟdades públicas para arbitrar y regular los
intereses que giran alrededor de los proyectos extracƟvos, que suelen ser el origen
de la mayoría de los conflictos sociales en el país.
ConƟnuar apoyando y prestando asistencia técnica a los sectores, gobiernos
regionales y gobiernos locales.
Aprobar lineamientos y metodologías de trabajo en prevención y gesƟón de
conflictos; así como en promoción del diálogo.
ConƟnuar desarrollando acƟvidades de capacitación y sensibilización con la
sociedad civil.
1.3 Los gobiernos regionales que han creado unidades o equipos encargados del
tratamiento de las diferencias, las controversias o los conflictos sociales deben
adoptar acciones desƟnadas a garanƟzar su funcionamiento, alineándose a la políƟca
y estrategia nacional sobre la materia.
139
CAPÍTULO XI
IMPLEMENTAR UNA GESTIÓN DESCENTRALIZADA QUE CONTRIBUYA A LA IGUALDAD DE
GÉNERO
PROPUESTAS
RESPONSABLES
1.1 En el marco de su rol rector, el MIMP debe elaborar
y aprobar lineamientos para la implementación de
las políƟcas para la igualdad de género en el ámbito
regional; así como brindar asistencia técnica a los
gobiernos regionales para la adopción de políƟcas y
planes desƟnados a la transversalización del enfoque
de género y la protección de derechos de las mujeres
en la gesƟón descentralizada.
MIMP, MEF y gobiernos descentralizados.
1.2 Dotar a los Planes Regionales de Igualdad de
Oportunidades de recursos financieros, para garanƟzar
que las acciones que éstos contemplan se implementen
y generen impactos en la realidad, reduciendo las
brechas de género.
Gobiernos Descentralizados, MIMP y MEF.
ENFOQUE INTERCULTURAL Y CONSULTA PREVIA
PROPUESTAS
1.1 ConƟnuar con la implementación del derecho a la consulta previa a los
pueblos indígenas u originarios, para ello:
•
•
•
Adoptar, en diálogo con los pueblos indígenas, una agenda común y
prioritaria sobre aquellos actos y o medidas que merecen ser consultadas.
Fortalecer las capacidades de las y los servidores públicos para llevar
adelante los procesos de consulta previa.
Asegurar el financiamiento necesario para realizar los ajustes
insƟtucionales perƟnentes y atender los procesos de consulta
propiamente dichos.
1.2 El Viceministerio de Interculturalidad en el marco de su rectoría tendría que:
•
•
•
•
•
•
140
ConƟnuar acompañando los procesos de consulta previa que están
siendo implementados.
SistemaƟzar las experiencias de los procesos de consulta concluidos,
idenƟficando las lecciones aprendidas.
Hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos que se van adoptando
en los procesos de consulta previa concluidos, a fin de asegurar los
derechos de los pueblos indígenas.
Fortalecer las capacidades de sus servidoras y servidores públicos, a
fin de que respeten la diversidad cultural de los pueblos indígenas y el
derecho a la consulta previa.
Fortalecer los mecanismos de coordinación intersectorial e
intergubernamental, para garanƟzar la adecuada implementación del
enfoque de interculturalidad en la gesƟón pública descentralizada.
ConƟnuar impulsando buenas prácƟcas interculturales; así como difundir
e implementar los lineamientos y/o normas que garanƟcen la prestación
de servicios públicos con perƟnencia cultural.
RESPONSABLES
Viceministerio de Interculturalidad, MEF, Gobiernos
Regionales.
141
XII.
BIBLIOGRAFÍA
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
• Boleơn InformaƟvo N° 8, Lima, julio 2014.
• Boleơn InformaƟvo N° 9, Lima, octubre 2014.
• Los gobiernos regionales al inicio de la segunda década. 46 experiencias de éxito
de la gesƟón pública regional, ANGR, 2015.
Comisión MulƟsectorial en materia de descentralización fiscal
• “Informe técnico final que evalúa la implementación de las medidas contenidas
en la Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal 2010 y elabora el Plan de
Acción para dichas medidas”, Lima, 2013.
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización
de la GesƟón del Estado
• Evaluación del proceso de Descentralización. Informe Anual 2013 – 2014. Lima,
2014.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Documentos
Contraloría General de la República
• Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima, 2014.
León Juan y Claudia Sugimaru
• Estudio de la gesƟón y prácƟca pedagógica en tres regiones del Perú. Lima,
USAID/ Perú Suma. Lima, 2014.
Defensoría del Pueblo
• SépƟmo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de
Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres. Lima, 2014.
• Reporte Mensual de Conflictos Sociales N° 129. Lima, noviembre, 2014.
• Memoria de la reunión de trabajo: Avances en la implementación del derecho a
la consulta previa de los pueblos indígenas en el Perú. Lima, mayo 2014.
Ministerio de Ambiente
• Diálogo, Boleơn N° 04, diciembre, 2014.
143
CAPÍTULO XII
Ministerio de Cultura
• La implementación del derecho a la consulta previa en el sector hidrocarburos:
La experiencia de los lotes 169 y 195, noviembre, 2014.
Ministerio de Economía y Finanzas
• Marco Macroeconómico MulƟanual 2015-2017. Revisado. Lima, 2014.
Ministerio de Educación
• “Lineamientos para la relación intergubernamental entre el Ministerio de
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Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
• VII informe de Avances en el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades
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• La transversalización del enfoque de género en las políƟcas y la gesƟón pública.
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• Gobernabilidad y desarrollo subnacional: problema de baja calidad de la
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Oficina de Coordinación Regional del Ministerio de Educación
• Documento Orientaciones para la lectura de la MGD (Documento de trabajo
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Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad
• Willaqniki N° 25. Lima, diciembre, 2014.
• Willaqniki N° 12. Lima, noviembre, 2013.
• Willaqniki N° 24, Lima, noviembre, 2014.
• Diálogo: dos años después. Lima, seƟembre, 2014.
• Módulo 3 del Programa de Capacitación en GesƟón del Diálogo. Mapa de las
competencias del Poder EjecuƟvo y Gobiernos Regionales en materias vinculadas
a la conflicƟvidad social. Lima, diciembre, 2014.
144
Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados
• Avanzar en la descentralización fiscal. Lima, seƟembre 2014.
• Perú: La descentralización en la encrucijada. Notas de balance y agenda para
reorientar y profundizar la reforma. Presentación preparada para la Comisión
de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014.
Presidencia del Consejo de Ministros
• Presentación preparada para la Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del Estado, Lima, junio de 2014.
Programa ProDescentralización de USAID
• Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralización 2012. Lima,
2012.
• Informe Anual del Proceso de Descentralización 2013. Los retos de la gesƟón
descentralizada. Lima, 2014.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Otra Mirada
• Entre radicalismos y escándalos de corrupción. Lima, seƟembre 2014.
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización
• Proceso de Descentralización 2009: Balance y Agenda CríƟca. Lima, 2010.
• Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a Julio de 2011. Lima, 2011.
Perú Debate
• El nuevo poder en las regiones. Análisis de las Elecciones Regionales y Municipales.
Año 1, Nº1, Lima, PUCP.
Proyecto Alianzas para el Diálogo
• Prevención de conflictos sociales en el uso de recursos naturales. Boleơn
InformaƟvo N° 2, julio, 2014.
Proyecto ProGobernabilidad
• IniciaƟvas de reforma insƟtucional en los gobiernos regionales. Los casos de
Piura, Tumbes, La Libertad y Lambayeque. Lima, ACDI, 2013. Sobre las reformas
emprendidas por otros gobiernos regionales Cfr. Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la GesƟón del Estado.
145
CAPÍTULO XII
• Experiencias de Reforma InsƟtucional en Gobiernos Regionales. Estudio de
Casos. Proyecto ProDescentralización, Lima, 2010.
Secretaría de Descentralización
• Secretaría de Descentralización. Presentación “La gesƟón descentralizada de
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2012.
Normas
• ConsƟtución PolíƟca del Perú.
• Ley N° 30315, publicada en el diario oficial el 7 de abril de 2015.
• Ley N° 30305, publicada en el diario oficial el 10 de marzo de 2015.
• Ley N° 30300, publicada en el diario oficial 28 de enero de 2015.
• Ley N° 28056, publicada en el diario oficial el 8 de agosto de 2003.
• Ley N° 29298, publicada en el diario oficial el 17 de diciembre de 2008.
• Ley N° 28983, publicada en el diario oficial el 16 de marzo de 2007.
• Ley N° 30281, publicada en el diario oficial el 4 de diciembre de 2014.
• Ley N° 30220, publicada en el diario oficial el 9 de julio de 2014
• Ley N° 27867, publicada en el diario oficial el 18 de noviembre de 2002.
• Ley N° 27972, publicada en el diario oficial el 27 de mayo de 2003.
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2014.
• Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, publicado el 24 de julio de 2009.
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de 2014.
• Decreto Supremo N° 041-2014-PCM, publicado en el diario oficial el 13 de junio
de 2014.
146
• Decreto Supremo N° 138-2014-PCM, publicado en el diario oficial el 13 de junio
de 2014.
• Resolución EjecuƟva Regional Nro. 222 – 2014 – GR CUSCO/PR, de 29 de
diciembre de 2014.
• Resolución Ministerial N° 252-2013-PCM.
• Resolución N° 307- MML, publicado en el diario oficial el 29 de diciembre de
2014.
• Resolución Nº 3735-2014-JNE, publicada en el diario oficial el 6 de enero de
2015.
• Resolución Nº 3753-2014- A-JNE, publicada el 31 de diciembre de 2014.
• Resolución N° 3800-2014-JNE, publicada en el diario oficial el 31 de diciembre de
2014.
• Resolución N° 3801-204-JNE, publicada en el diario oficial el 31 de diciembre de
2014.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
• Resolución Ministerial N° 195-2015-MINEDU, publicada en el diario oficial el 21
de marzo de 2015.
• Resolución de Presidencia EjecuƟva Nro. 106 – 2014 – SERVIR/PE publicado en el
diario oficial el 14 de junio de 2014.
• Resolución de Presidencia EjecuƟva Nro. 234 – 2014 – SERVIR/PE publicado en el
Portal Web de la enƟdad el 5 de noviembre de 2014.
• Resolución de Presidencia EjecuƟva Nro. 233 – 2014 – SERVIR/PE, publicado en
el Portal Web de la enƟdad el 5 de noviembre de 2014.
• Resolución 297-2014-SERVIR-PE, publicada en el diario oficial el 1 de enero del
2015.
• Resolución de Presidencia del Consejo DirecƟvo Nro. 26 – 2014 – CEPLAN/PCD,
publicada en el diario oficial el 4 de abril de 2014.
• Resolución de Presidencia del Consejo DirecƟvo Nro. 107 – 2014 – CEPLAN/PCD.
Publicada en el diario oficial el 4 de enero de 2014.
• Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01, publicada en el diario oficial el 20
de mayo de 2014.
• Resolución Ministerial Nº 241-2014-PCM, publicada el 25 de octubre del 2014.
• Resolución Ministerial N° 119-2014-MINAM.
• Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario oficial el 5 de
noviembre de 2014.
147
CAPÍTULO XII
• Resolución Ministerial N° 082-2013-PCM, publicada el 22 de marzo de 2013.
• Resolución Ministerial N° 591-2014-MINEDU, publicada en el diario oficial el 1
de enero de 2015.
• Resolución Ministerial Nº 264-2014 MINEDU, publicada en el diario oficial el 24
de junio de 2014.
• Resolución Ministerial Nº 258-2014-MIDIS, publicada en el diario oficial el 5 de
noviembre de 2014.
• Resolución Ministerial N° 335-2012-PCM, publicada en el diario oficial el 29 de
diciembre de 2012.
• DirecƟva N° 004-2014-VMI-MC publicada en el diario oficial el 11 de noviembre
de 2014.
• DirecƟva N° 001-2014-VMI-MC publicada en el diario oficial el 25 de febrero de
2014.
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• hƩp://elcomercio.pe/economia/peru/criƟcas-al-regimen-laboral-juvenil-sondesesƟmadas-mef-noƟcia-1778949
• hƩp://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/debate-beneficia-nuevo-regimenlaboral-jovenes-noƟcia-1779443
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• hƩp://elcomercio.pe/economia/peru/ha-llegado-fin-milagro-economico-perunoƟcia-1746454
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• hƩp://www.larepublica.pe/16-06-2014/advierten-que-ya-empieza-una-crisiseconomica-como-la-que-se-vivio-el-2008
• hƩp://www.larepublica.pe/18-06-2014/mancomunidades-tabla-de-salvacionpara-reimpulsar-la-regionalizacion
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• http://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/747-perumejora-indicadores-de-inclusion-social-midis-presento-avances-concretos-yperspecƟvas
• hƩp://www.midis.gob.pe/files/estrategianacionaldedesarrolloeinclusinsocialincluirparacrecer.pdf
• hƩp://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/1275-ministrapaola-bustamante-instalara-este-jueves-comision-intergubernamental-dedesarrollo-e-inclusion-social
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
• hƩp://www.minam.gob.pe/logros/gesƟon-de-residuos-solidos/
• http://www.minam.gob.pe/gals/2014/11/10/municipalidades-de-19departamentos-del-peru-recibiran-del-minam-el-reconocimiento-gals-2014/
• http://www.minam.gob.pe/ordenamientoterritorial/mapa-zona-ecologicaeconomica-zee/
• hƩp://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-y-gobierno-regional-depiura-recibiran-a-funcionarios-de-todo-el-pais/
Ministerio de Economía y Finanzas
• hƩp://presupuesto-parƟcipaƟvo.mef.gob.pe/app_pp/db_distedit.php
• hƩp://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/mensual/
• http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2954&Itemid=101892&lang=es
• hƩp://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/migl/normas/DS332_2014EF.
pdf
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
• http://www.mimp.gob.pe/files/programas_nacionales/pncvfs/estadistica/
boleƟn_noviembre_2014
Municipalidad Metropolitana de Lima
• hƩp://www.munlima.gob.pe/transferencias
Pachamama radio
• hƩp://www.pachamamaradio.org/17-07-2014/los-13-alcaldes-provinciales-dela-region-afrontan-acusaciones-por-corrupcion.html
151
CAPÍTULO XII
Perú Económico
• hƩp://perueconomico.com/ediciones/46/arƟculos/673
ProéƟca
• hƩp://www.proeƟca.org.pe/alianza-internacional-de-gobierno-abierto-llamala-atencion-a-gobierno-peruano/
• hƩp://es.scribd.com/doc/250276955/Carta-Suspension-de-Acompanamientode-la-Sociedad-Civil-a-OGP-Peru
Propuesta Ciudadana
• hƩp://www.propuestaciudadana.org.pe/programa-vigilancia-ciudadana
Radio Capital
• hƩp://www.capital.com.pe/index.php/widgets/fotos/widgets/siguenos/201407-01-onu-preocupada-por-efectos-del-paquete-reactivador-en-medioambiente-noƟcia_704554.html
Radio Programas del Perú
• http://www.rpp.com.pe/2014-12-21-ley-laboral-juvenil-convocan-nuevamarcha-para-este-lunes-22-noƟcia_752927.html
Revista Argumentos
• hƩp://www.revistargumentos.org.pe/reeleccionregionales.html
• hƩp://revistargumentos.org.pe/nuevospresidentes.html ISSN 2076-7722
Revista Caretas
• hƩp://www.caretas.com.pe/Main.asp?T=3082&id=12&idE=1149&idA=67409#.
VJNGPCuG-hs
Revista Semana Económica
• http://semanaeconomica.com/article/economia/149118-paquetesreacƟvadores-por-que-su-impacto-ha-sido-tan-limitado/
• http://semanaeconomica.com/edition/bosquejando-un-peru-del-primermundo/
152
Secretaría de Descentralización
• http://www.descentralizacion.gob.pe/wp-content/uploads/2014/06/
MANCOMUNIDADES-REGIONALES-DEL-PERU.pdf
• hƩp://www.descentralizacion.gob.pe/fortaleciendo-la-gesƟon-descentralizada/
• hƩp://www.descentralizacion.gob.pe/2014/02/el-fortalecimiento-insƟtucional/
Secretaria de GesƟón Pública
• hƩp://sgp.pcm.gob.pe/images/Informe_PGA_2013.pdf.
• http://sgp.pcm.gob.pe/images/documentos/informes_seguimiento_
evaluacion/INFORME_1ER_TRIMESTRE_PTE_2014.pdf.
• http://sgp.pcm.gob.pe/index.php/consulta-publica-borrador-planaga-2014-2016
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
Remurpe
• hƩp://www.remurpe.org.pe/categoria-noƟcias/936-descentralizar-para-incluirpropuestas
SERVIR
• http://files.servir.gob.pe/WWW/files/Informacion_de_Personal/GGPPAsignados.pdf
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
• hƩp://www.actualidadambiental.pe/?p=24565
153
XIII.
ANEXOS
RELACIÓN DE PARTICIPANTES EN REUNIONES DE CONSULTA DEL
DOCUMENTO: ESTADO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN AL
2014. INFORME ANUAL
Reunión de consulta realizada en Lima el 12 de diciembre de 2014
1.
Guillermo Valdivieso, Secretaría de Descentralización de la Presidencia del
Consejo de Ministros.
2.
Gladys Huamán, Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización de la GesƟón del Estado del Congreso de la República.
3.
Johnny Zas Friz, Municipalidad Metropolitana de Lima.
4.
Javier Azpur, DESCO.
5.
Sonia Paredes, ANGR.
6.
Cecilia Blondet, ProÉƟca.
7.
Caroline Gibu, Ciudadanos al Día.
8.
Raúl Molina, Consultor.
9.
María Isabel Remy, IEP.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
ANEXO 1
10. Mayen Ugarte, Consultora.
11. Sobeida Gonzáles, USAID.
12. Sabina Aquino, Programa ProDescentralización de USAID.
13. Michael Tello, Programa ProDescentralización de USAID.
14. Carmen Kameko, Programa ProDescentralización de USAID.
15. Guillermo Chirinos, Programa ProDescentralización de USAID.
16. Rafael Meza, Programa ProDescentralización de USAID.
17. Sonia Ríos, Programa ProDescentralización de USAID.
155
CAPÍTULO XIII
Reunión de consulta realizada en Pucallpa el 15 de enero de 2014
1.
Jessica Navas Sánchez, Gobierno Regional de Ucayali.
2.
José Luis Vela Guerra, Gobierno Regional de Ucayali.
3.
Renan Shahuano Paredes, Gobierno Regional de Ucayali.
4.
Clara Mera de Díaz, Gobierno Regional de Ucayali.
5.
Mack Pinchi Ramírez, Gobierno Regional de Ucayali.
6.
Juan Paolo Alfaro Rengifo, Gobierno Regional de Ucayali.
7.
Walter Dyer Ampudia, Gobierno Regional de Ucayali.
8.
Deysi Del CasƟllo, Gobierno Regional de Ucayali.
9.
Nelson Seijas Valderrama, Gobierno Regional de Ucayali.
10. Jhon M. Castañeda Fernández, Gobierno Regional de Ucayali.
11. Wagner W. Cárdenas Pezo, Gobierno Regional de Ucayali.
12. Mario Pon Cheel, Gobierno Regional de Ucayali.
13. Tony Saavedra M, Gobierno Regional de Ucayali.
14. Marơn Quispe Soto, Gobierno Regional de Ucayali.
15. Emma Falcón Romaina, Gobierno Regional de Ucayali.
16. Filemón Cárdenas Tello, Gobierno Regional de Ucayali.
17. Raúl J. Santa Cruz Morales, Gobierno Regional de Ucayali.
18. Liliana Aurora Lagones Cárdenas, Gobierno Regional de Ucayali.
19. Angel Hugo Zapata Fernández, Municipalidad Provincial de Coronel PorƟllo.
20. Erick Ruíz Flores, Municipalidad Provincial de Coronel PorƟllo.
21. Javier Carlos Vela, Municipalidad Provincial de Padre Abad – Aguayơa.
22. José Escobedo García, alcalde de la Municipalidad Distrital de Nueva Requena.
23. Leonidas Gallegos Lozano, Municipalidad Distrital de Campo Verde.
24. Marco Aurelio Mori Vásquez, Municipalidad Distrital de Campo Verde.
156
26. Jorge Luis Guevara Lozano, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la
Pobreza Ucayali.
27. Hilda Amasifuen Picota, Organización Regional de Mujeres Indígenas.
28. Paula Ríos Silvano, Organización Regional de Mujeres Indígenas.
29. Edith Mercedes Palacios Mallqui, Comité Local de Transparencia y Vigilancia
Ciudadana de Callería.
30. Isabel Esteban Robladillo, Universidad Nacional de Ucayali.
31. Doƫ Betsy Flores Sifuentes, Cámara de Comercio Industria y Turismo de Ucayali.
Reunión de consulta realizada en Lima el 22 de enero de 2015
1.
Mónica Callirgos, Jefa del Programa de Descentralización y Buen Gobierno de la
Defensoría del Pueblo.
2.
Marilyn Aróstegui, Defensoría del Pueblo.
3.
Luis Egúsquiza Mori, Jurado Nacional de Elecciones.
4.
Maritza Mayo, Ministerio del Ambiente.
5.
Karen Ulloa Meza, Ministerio de Educación.
6.
Mariana Mendoza Fiscalini, Secretaría de Descentralización de la Presidencia
del Consejo de Ministros.
7.
Juan Carlos Cortés Carcelén, Presidente EjecuƟvo de SERVIR.
8.
Guillermo Valdivieso Payva, Secretaría de la Secretaría de Descentralización de
la Presidencia del Consejo de Ministros.
9.
Adriana Arciniega, Secretaría de GesƟón Pública de la Presidencia del Consejo
de Ministros.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
25. Richard Ávila Escudero, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
Ucayali.
10. Rafael Silva, Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
11. Alejandro Laos, Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
157
CAPÍTULO XIII
12. Sonia Paredes, ANGR.
13. Cecilia Blondet, ProÉƟca.
14. Javier Azpur, ARARIWA.
15. Caroline Gibu, Ciudadanos al Día.
16. Giovanni Bonfiglio, InsƟtuto del Perú - Universidad San Marơn de Porres.
17. Galileo Kim, InsƟtuto del Perú - Universidad San Marơn de Porres.
18. Fanni Muñoz Cabrejo, PonƟficia Universidad Católica del Perú.
19. María Isabel Remy, IEP.
20. Carlos Arana Basto, Consultor.
21. Luis Vargas, Consultor.
22. Johnny Zas Friz, Consultor.
23. Rachel Sorey, USAID.
24. Sobeida Gonzáles, USAID.
25. Miriam Choy, USAID.
Reunión de consulta realizada en Moyobamba el 23 de enero de 2015
158
1.
Norith Grandes Olortegui, Consejo Regional de San Marơn.
2.
Roger Rengifo Campos, Gobierno Regional de San Marơn.
3.
Juan Navarro Marino, Gobierno Regional de San Marơn.
4.
Henry Ledan Vásquez Tuanama, Gobierno Regional de San Marơn.
5.
Idelso Vera Sánchez, Gobierno Regional de San Marơn.
6.
Carlos Alberto Torres Panovra, Gobierno Regional de San Marơn.
7.
Manuel SanƟllan Vásquez, Gobierno Regional de San Marơn.
8.
BeƩy Lucila Celis Macedo, Gobierno Regional de San Marơn.
Julio Cesar Torres Díaz, Gobierno Regional de San Marơn.
10. Ted Vásquez Chaparro, Gobierno Regional de San Marơn.
11. Julio Marơn Montenegro Farge, Gobierno Regional de San Marơn.
12. Rolando Gómez Reátegui, Gobierno Regional de San Marơn.
13. Dante Luis Reategui Arévalo, Gobierno Regional de San Marơn.
14. Wiler Paredes García, Gobierno Regional de San Marơn.
15. Karen Diana Ubirq CasƟllo, Gobierno Regional de San Marơn.
16. César Alejandro Castro, Gobierno Regional de San Marơn.
17. CynƟa Katherine Chumacero Castro, Gobierno Regional de San Marơn.
18. Octavio Segundo Lujan Ruíz, Gobierno Regional de San Marơn.
19. Fernando Grandez Veintemilla, Gobierno Regional de San Marơn.
20. Juan Guevara Fasabi, Gobierno Regional de San Marơn.
Informe anual sobre el estado del proceso de descentralización 2014
9.
21. José O. Flores Vargas, Gobierno Regional de San Marơn.
22. Rider Marina Cumbia, OCI del Gobierno Regional de San Marơn.
23. Edinson Pérez Gómez, OCI del Gobierno Regional de San Marơn.
24. Willian CasƟllo Mostacero, OCI del Gobierno Regional de San Marơn.
25. Augusta Vela Rojas, Ministerio de Educación.
26. Romy E. Panty Gonzales, Ministerio de Educación.
27. Luis Castañeda Sanguineƫ, Cámara de Comercio Moyobamba.
Reunión de consulta realizada en Tarapoto el 23 de enero de 2015
1.
Elia Anacely Córdova Calle, Consejo Regional de San Marơn.
2.
Rolando Zarravia Reynosa, Consejo Regional San Marơn.
3.
Tito Edgar Portocarrero Merino, Gobierno Regional de San Marơn.
159
CAPÍTULO XIII
4.
Jorge Luis Vásquez Velásquez, Municipalidad Provincial de Lamas.
5.
Lila Maricruz Huamán Macedo, Concejo Municipal de Lamas.
6.
Edwin G. Piña García, Municipalidad Distrital de Banda Shilcayo.
7.
Miguel Antonio Lozano Gonzales, Municipalidad Distrital de Zapatero.
8.
Leandro Vásquez SinƟ, Mancomunidad Bajo Huallaga y Caynarachi.
9.
César Torre Reyes, Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo.
10. Perlita Ines Hidalgo SanƟn, AMRESAM.
11. Jhaisinho Valera Vela, Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza.
12. Liz Leili Vela Vásquez, Red Salud Lamas.
13. Ángela Arévalo Arévalo, Red Lamas.
14. Lincon Rojas Sánchez, CAAAP.
15. José L. Fasanando Paima, CEPCO.
16. Peggy Tuanama Cárdenas, Red Nacional Promoción de la Mujer.
17. Juana Rosa Moreno Arana, Red Nacional Promoción de la Mujer.
18. Emma Purísima García Flores, Red Nacional Promoción de la Mujer.
19. José Delgado Bardales, Proyecto USAID Municipios Saludables II.
160
Programa ProDescentralización de USAID
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