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V. Posición Fiscal: Más esfuerzo
Andrés Pardo Amézquita
Carmen Salcedo Saldaña
Gráfico V.1
INGRESOS PETROLEROS* DEL GNC
3.5
3.3
3.0
2.6
% del PIB
Las reglas son para cumplirlas
2.5
2.5
2.0
1.6
1.5
1.1
1.0
0.9
0.4
0.5
2016p
2015p
2014
2013
2012
2011
0.0
2010
A pesar de los esfuerzos que ha hecho el Gobierno para compensar
la fuerte reducción de sus ingresos fiscales asociados al sector
petrolero y, en menor medida, a la desaceleración de la economía,
anticipamos que se requerirán nuevos recortes de gasto para cumplir
con la Regla Fiscal en 2016. No obstante, creemos que es una
buena noticia que el Gobierno esté anunciando un compromiso de
cumplir el próximo año con el nivel de déficit fiscal que se consignó
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, incluso si la Regla Fiscal
permitiera un espacio adicional. Aun así, desde la aprobación de
la reforma tributaria de diciembre de 2014 hemos sostenido que
es indispensable que se tramite otra reforma de este tipo antes de
finales de 2016 (y otra en 2018), que incluya aumentos concretos
en el nivel de tributación en los próximos años, especialmente si se
llegara a firmar un acuerdo de paz. En línea con esta expectativa,
el Ministro de Hacienda anunció recientemente su intención de
presentar una nueva reforma en marzo del próximo año.
*Por concepto de impuesto de Renta y CREE, y dividendos de Ecopetrol.
Fuente: MinHacienda. Cálculos Corficolombiana.
El derrumbe de los precios del petróleo y la moderación en el
ritmo de actividad económica se han reflejado en una muy fuerte
reducción de los ingresos a nivel del Gobierno Nacional Central
(GNC), tanto por el lado del recaudo tributario, como por el lado
de los excedentes de capital, principalmente por concepto de los
dividendos de Ecopetrol. En particular, según nuestros cálculos, los
ingresos fiscales asociados al sector petrolero (impuestos de Renta y
CREE que pagan las empresas petroleras, y dividendos de Ecopetrol)
pasarán de 19.2 billones de pesos en 2014 (2.5% del PIB) a 9.4
billones en 2015 (1.1% del PIB) y a 4 billones en 2016 (0.4% del
PIB) (Gráfico V.1).
Sin embargo, el déficit fiscal del GNC solamente está aumentando
de 2.4% del PIB en 2014 a 3% en 2015, y las proyecciones del
Gobierno arrojan un 3.6% del PIB en 2016, de acuerdo con los
lineamientos de la Regla Fiscal.
Recordemos que la Regla Fiscal es un mecanismo que exige que
el GNC cumpla con una meta preestablecida de déficit fiscal
“estructural” cada año. Las metas para 2015 y 2016 son 2.2% y
2.1% del PIB, respectivamente, y van descendiendo hasta alcanzar
un nivel de 1% del PIB en 2022. Sin embargo, es importante notar
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PROYECCIONES 2016: LA CRUDA REALIDAD | DICIEMBRE 3 DE 2015
Posición Fiscal: Más esfuerzo
que la meta se calcula sobre el déficit fiscal “estructural”, que es
el que se observaría si el PIB se encontrara en su potencial y si el
precio del petróleo se situara en su nivel de largo plazo. El déficit
fiscal observado podrá ser distinto al “estructural” cuando haya
desviaciones en alguna de esas dos variables. Esta característica de
la Regla Fiscal otorga flexibilidad al manejo de las cuentas fiscales
en distintos momentos del ciclo económico y del de los precios del
petróleo. Por esta razón, los pronósticos de déficit fiscal para este y
el próximo año son notablemente superiores a los niveles de déficit
“estructural” que exige la Regla Fiscal.
Cuando el ritmo de la actividad económica se desacelera y el PIB
se sitúa por debajo de su potencial, naturalmente el recaudo de
impuestos se reduce. Igualmente, cuando el precio del petróleo
se sitúa por debajo de su nivel de largo plazo, los ingresos fiscales
asociados a ese sector se ven afectados. La Regla Fiscal permite que
este tipo de caídas de los ingresos fiscales se compensen con un
aumento del endeudamiento público, es decir, un aumento del déficit
fiscal con respecto al nivel “estructural” exigido, y no con un recorte
inmediato de gastos o con una reforma que aumente el recaudo
tributario, en cuyo caso se agravaría aún más la desaceleración de
la economía.
Esto quiere decir que entre menos crezca la economía y más caigan
los precios del petróleo, mayor podrá ser el déficit fiscal observado
con respecto al “estructural” que exige la Regla Fiscal. Vale la pena
aclarar que el cálculo de ese aumento en el déficit fiscal por efectos
del componente de crecimiento económico (“ciclo económico”) se
hace con base en la diferencia entre el PIB potencial y el proyectado
durante el año en cuestión. En contraste, el cálculo por efectos del
componente petrolero (“ciclo energético”) se hace con base en la
diferencia entre el precio estructural y el observado durante el año
inmediatamente anterior. Esto se debe a que la mayor parte de los
ingresos petroleros del GNC en una vigencia fiscal (impuestos de
Renta y CREE, y dividendos de Ecopetrol) están asociados a los
resultados financieros de las empresas del sector en la vigencia
inmediatamente anterior.
Por ejemplo, el crecimiento económico que proyectamos para 2016
es de 2.8%, mientras que el del PIB potencial que fijó el Comité
Consultivo de la Regla Fiscal es de 4.4%. Debido a esta diferencia,
el recaudo tributario no petrolero caerá en unos 4 billones de pesos
en 2016 (0.5% del PIB), con respecto al que se hubiera observado
con un PIB en su nivel potencial (Gráfico V.2). Esto se conoce como
“efecto del ciclo económico” en la Regla Fiscal.
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Posición Fiscal: Más esfuerzo
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Por otro lado, el precio promedio del petróleo Brent en 2015
será de unos 54-55 dólares por barril (dpb) (precio de la canasta
colombiana de 45 dpb), mientras que el precio de largo plazo que
aprobó el Comité Consultivo para ese mismo año fue de 85.6 dpb.
Esta diferencia implica que los ingresos petroleros del GNC caerán
en unos 10.3 billones de pesos en 2016 (1.1% del PIB) (Gráfico V.2).
Esto se conoce como “efecto energético” en la Regla Fiscal.
Gráfico V.2
BALANCE FISCAL DEL GNC
0.0
-0.5
-1.0
-1.7
2026
2015
2024
2025
-3.7
-4.0
2023
-3.0
Balance estructural
Estimación Corficolombiana
Efecto del ciclo económico
Estimación Gobierno*
2022
-2.7
-3.2
2021
-3.5
Efecto del ciclo
energético
-1.2
-2.1
Efecto del ciclo
económico
2019
2020
-3.0
-2.2
-1.2
-1.4
-2.0
2017
2018
-2.5
-1.2
-1.6
-1.5
-2.0
-1.0
-1.2
2016
% del PIB
-1.0
En conjunto, los ingresos fiscales del Gobierno estarán cayendo
14.3 billones de pesos en 2016, o 1.6% del PIB, frente a los niveles
“estructurales” que establece la Regla Fiscal. Por esta razón, el
déficit permitido para 2016 deberá ser el resultado de sumar ese
1.6% del PIB al déficit “estructural” exigido de 2.1% del PIB, para
un total de 3.6%-3.7% del PIB, o 32.9 billones de pesos (Gráfico V.2
y Cuadro V.1). De igual forma, el déficit fiscal observado en 2015 se
ubicará en 3% del PIB, frente a un déficit “estructural” de 2.2% del
PIB (Gráfico V.2 y Cuadro V.1).
* Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2015.
Fuente: MinHacienda. Cálculos Corficolombiana.
Este deterioro relativamente moderado del déficit fiscal se está
logrando debido a varias medidas que ha adoptado el Gobierno,
incluyendo la reforma tributaria de finales de 2014, unos recortes de
gasto importantes a lo largo de este año, y el Presupuesto General de
la Nación de 2016 en el que el gasto público solamente aumentará
2.5% con respecto a 2015, en términos nominales (equivalente a un
descenso cuando se ajusta por inflación).
No obstante, creemos que algunas de las proyecciones fiscales del
Gobierno para el próximo año lucen optimistas o serán difíciles de
alcanzar, razón por la cual anticipamos que se deberán implementar
medidas adicionales para cumplir con la meta de déficit fiscal que se
ha impuesto para 2016. En particular, hay dos rubros de los ingresos
fiscales que nos preocupan pues notamos unas diferencias significativas
con respecto a las estimaciones del Gobierno: el denominado “otros
impuestos administrados por la DIAN” y los impuestos externos.
Incertidumbre sobre mejoras en gestión
En primer lugar, las estimaciones del Gobierno para 2016 muestran
un crecimiento de 25.3% en el recaudo de “otros impuestos
administrados por la DIAN” (Gravamen a los Movimientos
Financieros o GMF, Impuesto a la Riqueza, Timbre, Impuesto
Nacional a los Combustibles o INC, y otros), distintos al de Renta
y CREE, el IVA, el de Consumo y los Externos. Este crecimiento
sería muy superior al de la economía, en términos nominales, y al
8% que el Gobierno estima para el total de los ingresos tributarios.
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Posición Fiscal: Más esfuerzo
Cuadro V.1
CIFRAS FISCALES DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
(Billones de pesos)
2014 2015p
2016p
Total ingresos
126.2 131.8 129.0
Ingresos tributarios
108.6 117.4 120.7
50.1 52.3 52.1
Renta y CREE
Empresas petroleras
8.4 5.3 1.9
IVA e Impuesto al Consumo
28.0 30.8 33.4
Externos
16.3 18.7 18.4
Otros administrados por la DIAN
13.9 15.2 16.5
GMF (“4 por mil”)
6.4 6.8 7.4
Patrimonio/Riqueza
4.1 4.9 4.4
Otros (Timbre, INC*, y otros)
3.3 3.6 4.8
Ingresos no tributarios
0.6 0.5 0.9
Fondos especiales
1.6 2.2 2.7
Ingresos de capital
15.4 11.8 4.8
Dividendos de Ecopetrol
10.8 4.1 2.1
Total gastos
144.3 156.1 168.0
Gastos corrientes
121.9 135.3 150.7
Intereses
17.0 21.7 24.4
Servicios personales
17.0 19.2 20.9
Transferencias
81.5 88.2 99.3
Gastos generales y otros
6.4 6.2 6.1
22.3 20.7 17.2
-18.1
-24.2
-39.0
Balance fiscal total (% del PIB)
-2.4%
-3.0%
-4.4%
Balance fiscal permitido por la Regla Fiscal (% del PIB)
-2.4%
-3.0%
-3.7%
Balance fiscal permitido por la Regla Fiscal
-18.1
-24.2
-32.9
Ajuste para cumplir con la Regla Fiscal
N.A.
N.A.
6.1
Inversión
Balance fiscal total
* Impuesto Nacional a los Combustibles.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Cálculos Corficolombiana.
Sin embargo, los mayores rubros de este grupo de impuestos no
deberían registrar repuntes importantes en 2016: el crecimiento del
recaudo del GMF (el de mayor peso) y del INC (el tercero de mayor
peso) debería desacelerarse junto con el menor ritmo de la actividad
económica, mientras que el recaudo del impuesto a la Riqueza
(el segundo de mayor peso) caerá ante la reducción de las tarifas
marginales que aplican el próximo año.
El Gobierno justifica este aumento con un compromiso de gestión
de la DIAN en recaudo y anti-evasión, que podría ascender a
PROYECCIONES 2016: LA CRUDA REALIDAD | DICIEMBRE 3 DE 2015
Posición Fiscal: Más esfuerzo
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unos 3.5-4 billones de pesos (0.4% del PIB) (incluyendo la Ley
Anticontrabando, la implementación de la factura electrónica
para el recaudo del IVA, y un aumento importante en el número
de auditores, entre otros). De esta forma, el recaudo de “Otros
impuestos administrados por la DIAN” pasaría de 15.2 billones de
pesos en 2015 a 19 billones en 2016, mientras que nuestros cálculos
apuntan a un recaudo de solamente 15.6 billones el próximo año,
si no se presentaran estas mejoras de eficiencia por parte de la
DIAN, y de 16.5 billones al asumir una “tasa de éxito en gestión”
de apenas 25% (Cuadro V.1). Reconocemos que nuestra estimación
es excesivamente conservadora; sin embargo, es evidente que hay
un alto nivel de incertidumbre sobre estas cifras, así que cualquier
rezago o problema en la implementación de estas medidas afectaría
el recaudo de manera notable el próximo año.
Recaudo externo complejo
En segundo lugar, el Gobierno estima que el recaudo de impuestos
externos (IVA externo y aranceles) pasará de 19 billones de pesos
en 2015 a 22.3 billones en 2016, lo que equivale a un crecimiento
de 17.4%, en parte, debido a “un aumento esperado de la tasa de
cambio nominal en la vigencia 2016”. Creemos que esta estimación
luce muy optimista.
El crecimiento de los impuestos externos en 2015 estaría ascendiendo
a 16.1% (según estimaciones del Gobierno, y similares a las
nuestras), favorecido por una devaluación anual superior al 35%,
pero afectado por una contracción importante del comercio externo
(el Gobierno estima una contracción de 10% en las importaciones
medidas en dólares en 2015). Para el próximo año el Gobierno estima
una devaluación anual de apenas 4.3% (no muy distante de nuestro
pronóstico de 5%) y es poco probable que se presente un repunte
importante en el comercio externo (estimamos una contracción de
las importaciones en dólares cercana a 6%).
Por esta razón somos escépticos de que el crecimiento del recaudo
de impuestos externos en 2016 sea similar al de 2015, y nuestros
cálculos arrojan una cifra de 18.4 billones de pesos el próximo
año, 3.9 billones menos que el pronóstico del Gobierno (0.4% del
PIB) (Cuadro V.1). También reconocemos que nuestro pronóstico
puede ser algo conservador y una mayor devaluación del peso o un
mejor comportamiento de las importaciones resultarían en mejores
resultados, pero vemos una alta probabilidad de que el recaudo de
impuestos externos se quede corto con respecto a las estimaciones
oficiales.
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Posición Fiscal: Más esfuerzo
Otros ingresos y gastos
Con respecto a otras categorías relevantes de ingresos fiscales,
nuestra estimación de recaudo de impuestos del IVA y Consumo en
2016 es inferior a la del Gobierno en casi 1 billón de pesos (Cuadro
V.1), debido a nuestro menor pronóstico de crecimiento económico,
pero se compensa con nuestra mayor estimación de recaudo de
impuestos de Renta y CREE, mientras que nuestra estimación de
dividendos de Ecopetrol es ligeramente inferior a la del Gobierno.
Aunque es evidente que los resultados financieros de las empresas
del sector petrolero resultarán fuertemente afectados este año y el
próximo con respecto a 2014, nuestros cálculos apuntan a que el
ingreso petrolero del GNC ascenderá a 4 billones el próximo año,
un poco por encima de los casi 3 billones que estima el Gobierno.
Por un lado, estimamos que el recaudo de impuesto de Renta y
CREE del sector petrolero será de unos 1.9 billones de pesos en 2016
(Cuadro V.1), de los cuales Ecopetrol aportará aproximadamente 1.8
billones, mientras que el Gobierno estima apenas unos 0.5 billones.
Por otro lado, esperamos que el pago de dividendos de Ecopetrol
sea de 2.1 billones de pesos en 2016 (Cuadro V.1), mientras que el
Gobierno estima 2.4 billones.
La cifra de 1.8 billones de pesos que esperamos de recaudo de
impuesto de Renta y CREE proveniente de Ecopetrol luce baja al
tener en cuenta que estamos estimando que la empresa reportará una
utilidad antes de impuestos de 7.5 billones y una utilidad final de 3
billones en todo 2015. Sin embargo, para efectos del cálculo de los
impuestos, no se incluye la incidencia que tuvo la contabilización
de la cobertura de flujo de caja que la empresa decidió aplicar
este año sobre 5.4 mil millones de dólares de su posición pasiva,
ajuste que está acorde con la aplicación de normas contables IFRS
(IAS 39) y que asciende a unos 2.2 billones de pesos (3.9 billones
antes de impuestos). Los riesgos a la baja en nuestra estimación de
recaudo tributario por concepto de Renta y CREE tienen que ver
principalmente con devoluciones de impuestos, dados algunos
anticipos que se recolectaron en años anteriores.
Para efectos del cálculo de dividendos de Ecopetrol, sí se debe
utilizar la utilidad reportada, que estimamos en 3 billones de pesos
en 2015, según mencionamos previamente (cifra conservadora
frente a los 3.4 billones del consenso de los analistas, según lo
reportado en Bloomberg después de publicados los resultados
de 3T15). La utilidad acumulada de la empresa en los primeros 3
PROYECCIONES 2016: LA CRUDA REALIDAD | DICIEMBRE 3 DE 2015
Posición Fiscal: Más esfuerzo
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trimestres de 2015 ascendía a 2.3 billones, y la evolución que han
tenido los precios de realización, los volúmenes producidos y la tasa
de cambio están en línea con el resultado que estimamos para el
total del año.
Bajo este escenario, el giro de dividendos de Ecopetrol al Gobierno
sería de 1.4 billones en 2016, asumiendo un pago de 50% sobre la
utilidad de 2015. Cabe resaltar que el Gobierno recibirá otros 0.7
billones de pesos el próximo año, correspondientes a una porción
diferida de los dividendos que se decretaron para este año, así que
los excedentes de capital provenientes de Ecopetrol totalizarán 2.1
billones de pesos en 2016 (Cuadro V.1). Esta cifra es un poco menor
que la estimación del Gobierno de 2.4 billones de pesos. Vale la
pena resaltar que la empresa cuenta con un nivel de caja superior
a 9 billones de pesos, lo que sería suficiente para la realización de
sus actividades normales de operación, inversión y financiación
(incluyendo el pago de dividendos), y para potencialmente pagar un
dividendo extraordinario de hasta 1 billón de pesos, en caso de ser
necesario, ya que ese es el monto que actualmente está disponible
en la cuenta de “otras reservas”.
En cuanto a los gastos del GNC, nuestros supuestos ya contemplan
el “Plan de Austeridad e Inversión Inteligente” que el Gobierno
aplicó al presupuesto de 2016, en donde se desplazaron gastos
de funcionamiento hacia los rubros de inversión (Cuadro V.1). Por
esta razón nuestras estimaciones de gastos de funcionamiento son
menores que las que consignó el Gobierno en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, mientras que las de inversión son mayores.
Recortes de gasto y reforma tributaria
Bajo estos escenarios, y reconociendo que en algunos casos estamos
siendo altamente conservadores, el déficit fiscal del GNC podría
ascender incluso hasta 39 billones de pesos en 2016 (4.4% del
PIB), mientras que la Regla Fiscal solamente permitiría un déficit
de 32.9 billones (3.6%-3.7% del PIB) (Cuadro V.1). Por esta razón,
creemos que hay un riesgo no despreciable de que el Gobierno se
vea en la necesidad de anunciar nuevos recortes de gasto de hasta
6.1 billones de pesos en 2016 (0.7% del PIB), en donde el principal
sacrificado seguramente sería el rubro de inversión. Recordemos
que a comienzos de este año el Gobierno anunció un recorte de
gasto para 2015 por un valor similar.
Lo anterior también justifica nuestra expectativa de que el
crecimiento del gasto público en 2016 será inferior al de 2015, con
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PROYECCIONES 2016: LA CRUDA REALIDAD | DICIEMBRE 3 DE 2015
Posición Fiscal: Más esfuerzo
lo cual su aporte al crecimiento del PIB será menor que el de este
año. Los gobiernos regionales también serán un limitante para el
crecimiento del gasto público dado que en enero se posesionan los
nuevos alcaldes y gobernadores, y el nivel de ejecución en el primer
año de estos gobiernos tiende a ser bajo.
Ante esta eventualidad, el Presupuesto General de la Nación (PGN)
de 2016 incorporó una apropiación por 1 billón de pesos que
servirá de reserva para garantizar el cumplimiento de la Regla Fiscal
en 2016, y en cada sección presupuestal se incluyó una provisión
equivalente a 1% del monto total del PGN (excluyendo los recursos
del Sistema General de Participaciones) para cubrir posibles caídas
en los ingresos fiscales. En el evento de registrarse una caída en los
ingresos, respecto a los estimados por el Gobierno para 2016, el
Ministerio de Hacienda procederá a reducir dichas apropiaciones
total o parcialmente.
Sin embargo, ante los anuncios recientes del Gobierno de presentar
una reforma tributaria en marzo de 2016, creemos que es factible que
ésta alcance a cubrir algunos de los faltantes de ingresos fiscales que
mencionamos previamente, incluso a partir del segundo semestre
del próximo año.