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Presupuesto Base Cero
Definición conceptual y metodológica
Gabriel Farfán Mares
Presidente y Director General
Comunidad Mexicana de Gestión Pública para Resultados, A.C.
[email protected]
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Foro sobre Presupuesto Base Cero, Centro CLEAR para América Latina / CIDE, Auditorio Franz Mayer, 11 de mayo 2015, 11:00 hr
El dinamismo de las finanzas públicas
desde hace más de tres décadas se
explica en gran parte por la
abundancia de ingresos provenientes
del petróleo.
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Premisas no excluyentes …
¿Se terminó la dependencia petrolera de
las finanzas públicas en México?
¿Es necesario un cambio significativo en
la manera de hacer presupuestos en
México?
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1983 -¿2015?
 Desde 1983 el gobierno decidió substituir la recaudación de
impuestos maximizando la renta petrolera.
 Ha mantenido esta política a pesar de fluctuaciones en el
precio y en la producción, castigando la inversión en Pemex y
utilizándola como soporte de endeudamiento del gobierno
federal.
 En 2003 -04 inició un periodo de bonanza petrolera global que
impulsó los precios del petróleo. Esto impulsó el crecimiento de
ingresos disponibles y por ende, del gasto a niveles históricos.
 La velocidad del gasto -y de la deuda- han sido mayores al
ritmo de crecimiento de la economía.
 Los ingresos adicionales por petróleo y deuda no se han
reflejado de manera significativa en una mayor eficiencia, calidad
o productividad en el sector público.
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¿Termina la era del presupuesto petrolizado?
 El precio del petróleo se mantendrá bajo.
 El gobierno no podrá incrementar la producción de petróleo
por sí solo, vía PEMEX.
 Es incierto el momento y el monto de producción que
aportará la reforma energética.
 El petróleo no es la mejor fuente de financiamiento para el
desarrollo (enfermedad holandesa “institucional”).
Existe una ventana de oportunidad idónea para despetrolizar
las finanzas públicas y usar al presupuesto para promover el
desarrollo con mayor eficiencia y visión de largo plazo.
Los planteamientos detrás de la reforma energética auguran
más ingresos para un mayor crecimiento y mejor desarrollo.
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Contexto de la propuesta de Presidencia y SHCP
Pre-criterios Generales de Política Económica (SHCP, 1 de abril 2015):
1. Producción de petróleo para 2015 y 2016 (2.288 y 2,400 millones de
barriles diarios). Pérdida de 120,000 barriles diarios (Abril 2015).
2. Precio Mezcla Mexicana de Exportación (MME) 50 y 55 usd
(2015/2016). En revisión.
3. Rangos crecimiento PIB 2015: 3.2 - 4.2 y 2016: 3.3 – 4.3. En revisión.
 El próximo 30 de junio deberá estar lista la Estructura Programática
y el Paquete Económico el 8 de septiembre.
 Junto con recortes 2015 y 2016 (124 y 135 mil mdp), SHCP propone
“una restructuración del Proyecto de Presupuesto de Egresos para
2016 con un enfoque Base Cero” y ha establecido que “desde enero
del presente año se empezó a trabajar en la reingeniería del gasto
público con una perspectiva de Presupuesto Base Cero” (Precriterios).
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PBC da la pauta para refutar una hipótesis…
No es posible instrumentar un
cambio sustantivo en la manera de
hacer presupuesto en México.
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Técnicas de Presupuesto utilizadas en México
PTI, Presupuesto tradicional e inercial: presupuesto organizado en torno a
facultades/atribuciones orgánico-funcionales en una dimensión administrativa
orientada a la identificación de insumos y el control del uso de los recursos con
un enfoque financiero/contable y de fiscalización. El éxito de un PTI es la
debida identificación financiera y programática de los insumos y de la
actividad gubernamental.
PPP, Presupuesto por Programas: presupuesto organizado en torno a un
conjunto de actividades gubernamentales –i.e. programa- que persiguen uno
o varios objetivos que re-direcciona y estructura insumos y actividades para
lograr metas y cumplir con indicadores de desempeño o de efecto. El éxito de
un PPP es direccionar los recursos públicos de manera racional hacia el logro
efectivo de un objetivo previamente determinado.
PPR, Presupuesto para Resultados: presupuesto orientado al logro de impactos,
incidencia, resultados y cambio cualitativamente superior respecto de las
condiciones iniciales de intervención. El éxito de un PpR es incrementar el valor
público de la intervención gubernamental y producir la información necesaria
para una evaluación de impacto independiente del gobierno.
Las tres técnicas se aplican en México de distintas maneras y con resultados
diversos en los tres niveles de gobierno.
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Retos actuales de la técnica de presupuesto
Presupuesto por Programas, PPP
… hay programas que no reflejan un problema público sino
que son extensiones orgánico-funcionales de las Secretarías.
Muchos de los Programas Presupuestarios actuales (918!) no
son programas sino actividades que realiza o insumos que
utiliza el gobierno.
Presupuesto para/basado en Resultados, PPR/PBR
… el sector público ha internalizado la importancia de
obtener resultados pero tanto la evaluación hecha dentro y
fuera del gobierno se ha enfocado en retos de diseño,
procesos, consistencia, etc… todas las evaluaciones hechas
no han resultado en la eliminación de programas o
actividades o reducción de presupuesto ni se utilizan por los
actores involucrados en el ciclo presupuestario (por ejemplo
legisladores).
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Insuficiencias de la técnica de presupuesto
1. No incorporan la variable de recaudación o financiamiento requerido
para financiar la política pública, costeo o el (los) responsable (s) de los
programas o de los resultados ni del costo de personal y de operación.
2. No proporcionan proyecciones de mediano y largo plazos de tipo
financiero o programático. No identifican alternativas de política, costos de
operación o estrategias de optimización de recursos y/o mejora de
productividad.
3. No se utilizan para tomar decisiones de recorte, reducción o
reasignación de gasto porque no cuentan con elementos de priorización,
i.e. el programa “x” debe de desaparecer porque el “y” no es viable
financieramente, los programas presupuestarios no tienen buen
desempeño o no han logrado los resultados esperados. Cuando el
programa reduce sus metas o número de beneficiarios/cobertura no
afecta su costo operativo (en espera de una asignación presupuestal al
alza).
Al final, para cualquier recorte presupuestal se sigue utilizando el
Presupuesto Tradicional / Inercial, PTI que utiliza un enfoque contable
presupuestal intensivamente.
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Razones de la inviabilidad del PBC en México
 Se intentó aplicar en México a finales de los 70, sin éxito y también
en EUA, sin éxito.
 Puede aplicarse en el sector privado pero es imposible hacerlo en
el sector público… y mucho menos el mexicano (nivel de desarrollo
bajo).
 Ayuda a que el presupuesto de mejores resultados y tenga mayor
incidencia.
 No puede llevarse a cabo por rigideces legales (derechos) o extralegales (economía política).
 Es inviable dado el marco jurídico en vigor.
 No es necesario porque el gobierno ya opera un Presupuesto por
Programas y Basado en Resultados.
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Posibilidades de un PBC en México
 Una versión modificada del PBC ha demostrado sus logros y su
atractivo para varios gobiernos nacionales y subnacionales,
particularmente en el contexto de la crisis del 2008-09 y el bajo
crecimiento económico.
 Se puede construir una cultura del costeo e internalizar el principio
de escasez.
 La fortaleza del PBC es que se centra en los costos de las
decisiones de gasto siempre vinculadas a los beneficios a obtener
(siempre en un entorno de costo de oportunidad).
 Deja intacto el número de beneficiarios o cobertura de un
programa pero no el costo de su nómina y operación.
 Es “amigable” con las técnicas y políticas de presupuesto actuales.
 Ofrece herramientas que las actuales técnicas de presupuesto no
tienen.
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Mitos sobre el Presupuesto Base Cero, PBC
 El PBC no parte de “0”. Al contrario. Establece “puntos de partida”
precisos que pretenden determinar los costos de una política pública
con la mayor precisión posible.
 Se trata de un Presupuesto por Costeo, con actualizaciones anuales de
costeo que internaliza el beneficio que se obtendrá y en su vertiente
más ambiciosa implica un análisis de costo-beneficio recurrente.
 El PBC no implica de facto recortes, ajustes a la baja o a la alza de
presupuestos pero es una herramienta en sí muy potente para
maximizar los beneficios o impactos, entendidos como incidencia o
resultado, de una política pública. Lo menos que puede esperarse de
un PBC es la identificación de redundancias y la base para una
reingeniería orgánico-funcional y de procesos. ¿Cómo hacer lo mismo,
o incluso más con un costo menor?
 Pretende incrementar la eficiencia del gasto reduciendo costos de
personal y operativos en administración y servicios.
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Esencia del Presupuesto Base Cero
El PBC puede ser retraducido como un
presupuesto de gestión de costos y
visibilización de los beneficios que ayuda a
construir una cultura de costeo o al menos,
concientizar a los funcionarios y a la
ciudadanía sobre el costo que implican la
operación, el desempeño y el impacto de los
programas (Pp) y actividades
gubernamentales (Ai).
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Elementos de un PBC
 Identificación del Centro o centros de costos en las organizaciones
públicas que definen el “nivel o grado de responsabilidad de la gerencia
pública”, involucrado tanto en determinar el costo de las políticas públicas
como las estrategias generales y medidas concretas a poner en práctica
para lograr los resultados esperados.
 En el sector privado, pretende mantener o aumentar los márgenes de
ganancia o la rentabilidad de una actividad o línea de producción a
través de la reducción de costos pero no implica un ahorro o “economía”
de presupuesto sino una potenciación de presupuesto, i.e. mayor
rentabilidad.
 Bien ejecutado, el método “hace que la gestión de costos sea parte del
trabajo de cada empleado en forma cotidiana” (McKinsey & Co., 2014).
 Permite a detectar exceso de gastos que antes se pasaban por alto.
 Requiere adoptar una nueva terminología y nuevos insumos analíticos
para la toma de decisiones: “Centros de costo”, “unidades de negocio” y
“unidades de decisión”. Implantación del concepto de “cliente” al interior
del sector público.
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Ventajas de un PBC en el marco de presupuesto actual
 El enfoque tradicional de presupuesto ha enfatizado la
contabilización/determinación de los insumos, i.e. el Clasificador por
Objeto del Gasto, por lo que el desarrollo del presupuesto tradicional
e inercial-incremental ayuda a identificar los insumos y su costo para
los propósitos de la construcción de una estructura de costos del
sector público.
 En el marco de una presupuestación de mediano plazo, el PBC
puede ser muy útil al proveer la herramienta para la determinación
de costos presentes y futuros y es un enfoque que apoya la
sostenibilidad fiscal y los demás ejercicios de planeación financiera
(Mediano Plazo, Regla Fiscal y Balance Estructural).
 No se deben hacer recortes con efectos para un año fiscal. Deben
hacerse proyecciones de “recortes” (reingeniería) para varios años lo
que de facto se trata de un Plan Fiscal, de Gasto y de Presupuesto
de Mediano Plazo (PFMP).
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Requerimientos de un PBC
Se requiere de la construcción/integración/identificación de:
- Unidad de costeo.
- Centros de costos (paquetes de decisión).
- Estudios de costos.
- Estructura de costos.
- Sistema de precios gubernamentales (cuotas y tarifas).
- Determinación del beneficio (en un primer momento financiero/económico
pero social y de impacto/incidencia también).
-Análisis de sostenibilidad.
-Programación Fiscal/de Gasto/de Presupuesto de Mediano Plazo.
Un estudio de Mckinsey, al concluir sobre las experiencias de PBC ha
afirmado que:
During the initial setup [de un PBC}, a central coordination team develops
deep visibility into costs and sets detailed savings targets for the next
budgeting cycle ... this setup period could take anywhere from four to ten
months and is primarily led by full-time support from finance and IT, with
part-time involvement from profit-and-loss owners and cost-category owners
across the company (McKinsey & Company, Octubre 2014).
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Peligros en la instrumentación de un PBC
- Que se centre en los efectos e impactos (beneficios) de un
programa gubernamental o una política pública, dejando de
lado el costo de dicha decisión y alternativas posibles.
- Se utilice con un enfoque recaudatorio o estrictamente de
ajuste de gasto sin considerar productividad y calidad de
gasto.
- Que sólo se practique como medida extraordinaria o
temporal.
- Que pretenda sustituir a las actuales técnicas de
presupuesto o que se quiera aplicar al universo de la
actividad gubernamental (como el PPP).
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Matriz comparativa de técnicas de presupuesto
Fuente: Arturo Herrera, Reformas presupuestales en tiempos complejos, Foro Internacional sobre
Presupuesto Base Cero, World Bank Group, 25 marzo 2015.
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Experiencias similares a un PBC en México
- GDF. La Estructura programática incluye una categoría
programática –a nivel Actividad Institucional- que parametriza el
costo operativo (no es un programa presupuestario).
- Subsecretaría de Ingresos - SHCP. Metodología para medición
de costos de prestación de servicios públicos que identifica:
descripción, destinatario, procedimientos, actividades, activos
fijos, sueldos y salarios, otros insumos, costos totales, número de
servicios e impacto recaudatorio de los mismos. El enfoque es de
recuperación del costo del servicio (aunque el paradigma se
trató de modificar hacia el grado de beneficio por parte del
usuario, en coordinación con la OCDE).
- Otros países. Uso intensivo de tecnologías de la información y
políticas de “papel 0” pueden reducir un 20% y un 80% del costo
del servicio.
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¡GRACIAS!
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La Comunidad Mexicana de Gestión
Pública para Resultados, A.C. (CoMexGPR)
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El logo de la Comunidad
Mexicana de Gestión Pública
para Resultados, A.C. (CoMex
GPR) representa los 5 pilares
del Ciclo de la Gestión
Pública: Planificación y
Presupuesto por Resultados,
Gestión Financiera, Auditoría y
Adquisiciones, Gestión de
Programas y Proyectos y
Monitoreo y Evaluación.
Planificación
para Resultados
Monitoreo y
Evaluación
Gestión de
programas y
proyectos
Pilares del
Ciclo de la
Gestión
Presupuesto por
Resultados
Gestión financiera,
auditoría y
adquisiciones
• LA CoMex GPR es:
• una red de política integrada por un grupo de aproximadamente 75 servidores públicos,
investigadores y consultores a nivel federal, estatal y local que comparten sus
conocimientos y experiencias en los asuntos públicos, especialmente en las finanzas
públicas.
• su principal propósito es promover y fortalecer el diseño y la implantación de aquellas
políticas asociadas con la gestión por resultados, con un especial énfasis en las finanzas
gubernamentales, como la recaudación de impuestos, política de gasto, financiamiento,
empresas públicas y con políticas públicas a nivel federal, estatal y local.
• pretende dar a las finanzas públicas, la gestión y las políticas públicas un enfoque
orientado a resultados que impulse el crecimiento y desarrollo económicos, el bienestar de
la gente y la construcción de ciudadanía.
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Contacto:
Comunidad Mexicana de Gestión Pública para Resultados, A.C
http://www.comunidadmexicana.org/index.html
Calle Plaza de la Conchita 4
Barrio Concepción
Coyoacán
04020
Ciudad de México
Teléfono oficina:
(52) 55 63835800
[email protected]
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ANEXO
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Medidas SHCP
Para EL PEF 2016, “se analizarán todos los rubros específicos del
gasto público, identificando la flexibilidad de cada uno en términos
de las obligaciones jurídicas del Gobierno Federal y llevando a
cabo un análisis detallado de los programas presupuestarios y de
las unidades administrativas que conforman la Administración
Pública Federal, con el fin de:
(1) identificar complementariedades, similitudes o posibles
duplicidades en los programas y estructuras;
(2) priorizar los programas presupuestarios de conformidad con las
Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y con
base en su desempeño, y
(3) establecer criterios adicionales para la prelación de programas
y proyectos de inversión con base en la mayor rentabilidad social y
económica, a la vez de promover una mayor participación del
sector privado en los esquemas de financiamiento.
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