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Análisis del financiamiento
del Banco Mundial y los bosques
El impacto de los proyectos de desarrollo en los bosques tropicales
y los pueblos de los bosques
Autora principal: Laurie Puzio
Bank Information Center
6.30.15
Agradecimientos
La autora y el Bank Information Center quieren expresar su agradecimiento por la
colaboración y las contribuciones del personal de la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés) y el Banco Mundial, Conservación Internacional
y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial; así como por los comentarios y la visión
estratégica de los participantes en el seminario del Bank Information Center sobre el
Sector Forestal y Finanzas Internacionales, durante las Reuniones de Primavera de
2015 del Banco Mundial. La autora también da las gracias a Rachel Baker, Armando
Gaetaniello, Vince McElhinny y Frances Seymour por su ayuda.
Bank Information Center también reconoce el apoyo financiero de la Fundación
Ford, gracias al cual se pudo elaborar este informe.
Análisis del financiamiento
del Banco Mundial y los bosques
El impacto de los proyectos de desarrollo en los bosques tropicales
y los pueblos de los bosques
Conclusiones Clave
• Nuestras propias estimaciones, basadas en un submuestreo de los préstamos del Banco
Mundial, indican que las inversiones en los factores causantes de la deforestación son
mucho mayores que las inversiones en el propio sector forestal; y que la mayoría de
dichas inversiones son destinadas a un grupo reducido de grandes prestatarios: Brasil e
India. El financiamiento para el desarrollo de bosques del bosques del Grupo del Banco
Mundial incluyendo BIRF/AIF es inferior al 3% del total anual de sus préstamos.
• No hay disponibilidad de estimaciones fiables de las inversiones directas e indirectas
en bosques del Banco Mundial (BM), lo que dificulta cualquier evaluación de cómo
contribuye el BM a los problemas y las soluciones de los bosques del mundo.
• Es necesario mejorar el equilibrio entre la inversión del Banco Mundial en los bosques
y en los sectores causantes de la deforestación, sobre todo en los países con bosques
tropicales y con el fin de apoyar y contribuir al alivio de la pobreza y la gestión sostenible
de los recursos naturales1.
• La identificación de impactos, reales o anticipados, sobre los bosques y los pueblos que
dependen de los bosques, necesitan un mayor reconocimiento y armonización en todos
los sectores del Banco Mundial.
• Las políticas de salvaguarda de los Bosques y de los Hábitats Naturales se activan de
manera inconsistente, lo que sugiere la necesidad de mejorar los criterios para la evaluación de impactos/riesgos en los bosques y los pueblos dependientes de los bosques;
así como la necesidad de definir claramente los términos de las salvaguardas, como ser
“degradación” y “significativo.”
• Nuestro muestreo identifica, que específicamente en África y el Sur/Sudeste de Asia,
los impactos de las grandes represas hidroeléctricas y la conversión e inundación de
los bosques tropicales primarios causan impactos directos e indirectos negativos a gran
escala sobre los bosques y las comunidades dependientes de los bosques.
• Cuando el Banco Mundial invierte en bosques o en los factores causantes de la
deforestación a través de un Intermediario Financiero, la utilización del Sistema de
Manejo Ambiental y Social del prestatario para hacer un seguimiento del desempeño del
subproyecto presenta desafíos en la evaluación de los impactos ambientales y sociales, y plantea interrogantes acerca de la rendición de cuentas.
1 En el informe “Securing Rights, Combating Climate Change: How Strengthening Community Forest Rights
Mitigates Climate Change” (“Asegurando derechos, luchando contra el cambio climático: Cómo el fortalecimiento
de los derechos forestales comunitarios mitiga el cambio climático”), los autores, Stevens, C., R. Winterbottom,
J. Springer, y K. Reytar, argumentan que existe una correlación positiva entre el fortalecimiento de los derechos
forestales de los pueblos indígenas y las comunidades rurales y la mitigación del cambio climático. Además, el
informe aporta evidencias de que el fortalecimiento de estos derechos forestales comunitarios está asociado con
una sostenibilidad saludable de los bosques y constituye por lo tanto una manera efectiva de evitar las emisiones
de dióxido de carbono (CO2) y de mantener o incrementar las reservas forestales de carbono. El informe completo
está disponible (en inglés) en: www.wri.org/securingrights
1
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
Introducción
El Banco Mundial (BM) es una de las mayores fuentes de financiamiento multilateral de bosques
y, en términos generales, un organismo normativo para las finanzas internacionales. El BM está
bien posicionado para ser una fuerza positiva en las finanzas internacionales, proporcionando
aspiraciones transformativas para garantizar resultados ambientales positivos. Sin embargo,
cada año el BM invierte significativamente más en sectores que han demostrado ser los principales impulsores de la deforestación como la agricultura, la energía, la minería y el transporte,
que en los bosques propiamente dichos. Este desequilibrio socava el potencial del BM para
contribuir favorablemente a la sostenibilidad de los bienes comunes globales. Para que el BM
pueda mantener su posición deseada como una fuerza positiva, debe proporcionar una identificación y mitigación de los impactos sobre los bosques y los pueblos forestales de primera
categoría, y difundir dichas prácticas entre los actores internacionales y locales. Además,
aprovechando su importante influencia intersectorial, el BM puede emplear mecanismos y herramientas para salvaguardar los recursos naturales de los que todos dependemos fuertemente.
Metodología
El propósito de este análisis es entender mejor los flujos de
financiamiento del desarrollo y el impacto que éste tiene
en los bosques. Este informe resume el financiamiento de
proyectos del BM aprobados entre 2008 y 2014 para los
tres sectores que se sabe que son los principales motores
de la deforestación: Energía y Minería, Agricultura y Transporte. Para poder comparar, también se llevó a cabo un
resumen de las inversiones del BM en el sector Forestal2
durante el mismo período, definido por la propia categorización del Banco de los proyectos forestales3. Teniendo en
cuenta que el BM clasifica los proyectos forestales dentro
de la cartera más grande de Agricultura, Pesca y Silvicultura, el análisis del financiamiento del desarrollo para el
sector forestal está desagregado de la cartera de Agricultura, Pesca y Silvicultura. Este análisis incluye proyectos
financiados por otras fuentes (por ejemplo, el FMAM, el FIP
y el FCPF), para las que el Banco es el organismo ejecutor.
Varios impactos positivos y negativos sobre los bosques y
las comunidades dependientes de los bosques fueron identificados mediante la revisión de documentos de proyectos
del BM. Una revisión sistemática de los proyectos en los
sectores de interés influyó en las secciones que abordan
los impactos y la mitigación. Para ello, los documentos de
proyectos analizados incluyen, pero no están limitados a:
Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA), Documentos de
Información del Proyecto (PID, por sus siglas en ingles), y
Fichas Integradas de Datos sobre Salvaguardas. La revisión
se centró en referencias a los bosques, los impactos relacionados y las estrategias de mitigación planificadas.
Financiamiento Total Y Regional Del
Banco Mundial Por Sector
Basado en el número total de proyectos e inversiones en
sectores y regiones prioritarios del BM, la Tabla 1 resume
el total de préstamos por región a lo largo de siete años,
incluyendo todos los préstamos para proyectos del BIRF/
AIF y subvenciones en todos los países. El financiamiento
total del BM es mayor para el sector de Transporte, mientras que los de Energía y Minas y Agricultura, Pesca y
Silvicultura le siguen por detrás. Por regiones, África lidera
en la cantidad de proyectos en el sector de Agricultura,
pero los flujos financieros del Banco son significativamente
más altos en el sector de Transporte, especialmente en Asia
Oriental y el Pacífico y Asia Meridional. El financiamiento
para los bosques, en comparación, es mucho menor en
todas las regiones.
2 El término “forestal” es utilizado en este informe para referirse a los proyectos categorizados por el Banco Mundial como “Silvicultura”.
Además de la gestión forestal tradicional, estos proyectos incluyen intervenciones centradas en la gestión forestal participativa, áreas protegidas, la agroforestería y el apoyo a la Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación de los Bosques (REDD+).
3 Los proyectos fueron descargados de la página de Proyectos y Operaciones del BM del sitio web del Banco Mundial, utilizando la función
de búsqueda del sector Forestal, incluyendo sólo proyectos activos aprobados entre 1/1/2008 y 31/12/2014.
2
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
Financiamiento Para Los Países
De Enfoque Por Sectores
Con el fin de limitar el alcance de la investigación, este
análisis se centró en trece países ubicados en regiones
de bosques tropicales clave. La Tabla 2 identifica las
regiones de la siguiente manera: Asia Meridional, África,
Asia Oriental y Pacífico, la Amazonía y Mesoamérica. El
BM está altamente involucrado en los tres sectores analizados como causas principales de la deforestación en los
países y regiones seleccionados para este estudio. A nivel
regional, el financiamiento del desarrollo para los causantes
de la deforestación es más alto, en términos de magnitud
de la inversión, en Asia Meridional y la región amazónica;
siguiendo muy de cerca África y Asia Oriental & Pacífico.
En general, las inversiones en los sectores causantes son
muy superiores a las inversiones en el sector forestal, y la
mayoría de éstas son destinadas a unos pocos grandes
prestatarios: Brasil e India. En términos de financiación para
los bosques, Mesoamérica encabeza la lista, impulsada
por dos grandes proyectos en México, principalmente el
Proyecto sobre Bosques y Cambio Climático de US$350
millones. En general, las inversiones del Banco están fuertemente sesgadas hacia los causantes de la deforestación
y son significativamente más bajas, o inexistentes, en el
sector Forestal.
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a
M
Tabla 1. Cartera activa total del Banco Mundial en cuatro sectores (2008 - 2014)4 cifras en
millones de US$
Africa
220
$10.377
141
$12.885
119
$12.271
40
$1.192
Asia Oriental
y Pacífico
92
$453
77
$6.545
107
$13.699
12
$400
América
78
$4.932
32
$1.808
69
$9.466
15
$789
Asia Meridional
69
$7.568
45
$8.912
69
$13.131
7
$566
TOTAL5
459
$27.411
295
$30.150
364
$48.566
74
$2.946
4 Todas las fuentes son de la sección de Datos del Banco Mundial. Los datos fueron exportados en diciembre de 2014 del sitio:
www.bancomundial.org/projects/country?lang=es&page
5 Las cifras totales aquí están compuestas por el financiamiento en las (4) regiones del BM representadas aquí: África, Asia Oriental y
Pacífico, América Latina y el Caribe y Asia Meridional; y no incluye otras regiones del BM.
3
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
Nú
m
de ero d
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As
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M in BM ,
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qu
eE
nfo
ís e
sd
Pa
India
29
$4.833
India
14
$3.935
Brasil
30
$2.775
África (transfronteriza)
13
$2.335
África (transfronteriza)
37
$1.541
Indonesia
6
$1.466
México
6
$606
Brasil
1
$495
RDC
9
$442
Perú
4
$430
Camerún
5
$322
Camerún
4
$309
Indonesia
5
$290
México
7
$151
Filipinas
6
$138
Liberia
6
$74
Perú
5
$98
RDC
2
$74
Honduras
3
$65
Honduras
3
$50
Colombia
4
$25
Filipinas
3
$4
Liberia
3
$19
Colombia
0
$0
Camboya
1
$12
Guatemala
0
$0
Guatemala
1
$3
Camboya
0
$0
Totales por Región
4
e
Nú
m
Ag ero d
ricu e p
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esc os d
ay e
Silv
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M,
Pa
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qu
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Tabla 2. Financiamiento para los Países Seleccionados en los (4) Sectores: Agricultura,
Pesca y Silvicultura, Energía y Minería, Transporte y Forestal (Las cifras son en millones de US$)
Totales por Región
Asia Meridional
29
$4.833
Asia Meridional
14
$3.935
Amazonía
39
$2.898
África
25
$2.792
África
54
$2.324
Asia Oriental y Pacífico
9
$1.470
Mesoamérica
10
$674
Amazonía
5
$925
Asia Oriental y Pacífico
12
$440
Mesoamérica
10
$201
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
Tabla 2 (continuación)
Nú
m
pro ero d
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t os
Fo
qu
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nfo
íse
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Pa
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nfo
qu
e
Tabla 2. Financiamiento para los Países Seleccionados en los (4) Sectores: Agricultura,
Pesca y Silvicultura, Energía y Minería, Transporte y Forestal (Las cifras son en millones de US$)
India
25
$7.826
México
2
$390
Brasil
18
$4.884
Brasil
6
$291
Filipinas
8
$2.204
África (transfronteriza)
15
$239
África (transfronteriza)
9
$1.285
RDC
4
$229
Indonesia
4
$1.196
India
4
$153
Colombia
3
$1.053
Honduras
1
$33
RDC
5
$648
Colombia
2
$14
Liberia
7
$232
Liberia
1
$10
Perú
3
$223
Camerún
1
$5
México
2
$155
Indonesia
1
$3
Camerún
2
$100
Filipinas
1
$1
Honduras
3
$94
Perú
0
$0
Camboya
0
$0
Camboya
0
$0
Guatemala
0
$0
Guatemala
0
$0
Totales por Región
Totales por Región
Asia Meridional
25
$7.826
África
17
$483
Amazonía
24
$6.160
Mesoamérica
3
$422
Asia Oriental y Pacífico
12
$3.400
Amazonía
8
$304
África
23
$2.265
Asia Meridional
4
$153
Mesoamérica
5
$249
Asia Oriental y Pacífico
2
$4
5
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
Préstamos Por Países
La Tabla 3 representa las inversiones combinadas para
los sectores causantes de la deforestación en los países
seleccionados, y compara con el total de inversiones en los
bosques; seguido de las relaciones de inversión entre los
sectores causantes vs. la inversión total en los bosques.
Las inversiones combinadas en los sectores causantes
de la deforestación son desproporcionadamente más
altas que las inversiones en los bosques, con una relación
promedio de 373:1. México se destaca entre los países de
enfoque como el único donde la inversión en los bosques
se aproxima a la inversión en los sectores causantes. La
relación aproximada de 2:1 en México para la inversión
en los causantes de la deforestación frente a la inversión
en bosques parece demostrar un mayor reconocimiento
del gobierno mexicano con respecto a la función de los
bosques en el desarrollo sostenible. Es fundamental lograr
Inv
e
sec rsión
tor tot
for al e
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al
l
Inv
e
en rsión
sec tot
tor al
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est
a
68
$16.594
4
$153
108:1
Brasil
49
$8.154
6
$291
28:1
Indonesia
15
$2.952
1
$3
984:1
Filipinas
17
$2.345
1
$1
2345:1
RDC
16
$1.164
4
$229
5:1
Colombia
7
$1.078
2
$14
77:1
México
15
$912
2
$390
2:1
Perú
12
$751
0
$0
n/a
Camerún
11
$730
1
$5
146:1
Liberia
16
$325
1
$10
33:1
Honduras
9
$209
1
$33
6:1
Camboya
1
$12
0
$0
n/a
Guatemala
1
$3
0
$0
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India
Pa
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Tabla 3. Inversiones combinadas en los sectores causantes vs. sector forestal en países
de enfoque (cifras en millones de US$)
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
un mejor equilibrio de las inversiones públicas entre los
sectores causantes y los bosques, especialmente en todos
los países con bosques tropicales, si se aspira a erradicar la
pobreza y a la gestión sostenible de los recursos naturales.
Pipalkoti Hydro Electric en India. Estos tres proyectos hidroeléctricos provocarán cambios y/o inundaciones significativas en las zonas forestales. El ejemplo de los impactos
previstos para Lom Pangar es especialmente claro.
Impacto Sobre Los Bosques
El proyecto tendrá un impacto significativo en los
hábitats naturales, tanto durante la construcción
como durante la operación de la represa. El embalse
inundará aproximadamente 537 km2 de hábitats
naturales, incluyendo aproximadamente 300 km2
de bosque natural. La huella ecológica acumulada
de las obras de construcción (aparte del embalse)
cubre aproximadamente 4.000 hectáreas que dejarán
de ser bosques y pasarán a tener otros usos. Los
impactos indirectos sobre los hábitats naturales podrían a la larga ser más importantes que los impactos
directos. Entre ellos, cabe destacar la pérdida de
biodiversidad debido a la caza furtiva o la fragmentación del hábitat por la red de carreteras, incluidas
las carreteras construidas para la recuperación de la
madera del embalse antes de que éste sea llenado, y
la expansión de la agricultura a las zonas forestales6.
Aunque no todos los proyectos en la muestra del estudio
causan daños o impactos negativos en los bosques o las
comunidades forestales, la diversidad de la cartera del BM
incluye una amplia gama de potenciales impactos negativos, o positivos, en los bosques o las comunidades que
dependen de los bosques. Para comprender qué sectores
tienen un mayor impacto, y qué tipos de impactos identificados son más comunes en cada sector, se agruparon
dichos impactos en categorías y se estimó la frecuencia
por categoría. En los tres sectores surgieron semejanzas
incluyendo: la deforestación y la degradación; un mayor
acceso a las zonas boscosas, proporcionando un mayor
acceso a la madera y los productos forestales no madereros; daños o expansión de las áreas protegidas, y
cambios o restricciones en los derechos sobre la tierra
y los recursos naturales (para más detalles, consulte el
gráfico 1 del Anexo).
Los impactos detectados con mayor frecuencia en las tres
carteras fueron los cambios o restricciones a los derechos
de la tierra y los recursos naturales, con más de 50% de
los proyectos en el sector de Transporte provocando algún
tipo de alteración a estos derechos. La deforestación y la
degradación fueron el segundo impacto más recurrente en
las tres carteras, y la frecuencia más alta se registra en los
sectores de Energía y Minería y Transporte. Además, otros
ejemplos de impactos observados en el sector de Transporte incluyen: la construcción de carreteras a través de
hábitats forestales primarios; el aumento en la demanda de
tierras agrícolas y de pastoreo; el desmonte de tierras y la
conversión de tierras forestales; impactos sobre secciones
de migración de fauna a lo largo de los corredores migratorios; la invasión de las tierras de los pueblos indígenas; el
aumento de la tala ilegal, la producción de carbón y la caza
furtiva comercial; la invasión de áreas protegidas o parques
nacionales, y la invasión de áreas boscosas recién abiertas
por los agricultores, los mineros artesanales, etc.
Además de los impactos identificados en el sector de Transporte, las inundaciones de hábitats naturales y de bosques
primarios fueron señaladas varias veces en la cartera
de Energía y Minería, debido en parte a varios grandes
proyectos hidroeléctricos de este sector. Algunos ejemplos
incluyen: Lom Pangar en Camerún; Upper Cisokan Pumped
Storage Hydro-Electrical Power en Indonesia, y Vishnugad
Mientras que la atención sobre los impactos a los bosques
y los hábitats naturales es evidente en el proyecto de Lom
Pangar, el lenguaje relacionado a los bosques, especialmente el que se refiere a los impactos negativos (directos
o indirectos), no siempre es claro. Por ejemplo, el término
“tierras degradadas” se utiliza con frecuencia para describir
la integridad de las tierras forestales en los alrededores de
un emplazamiento de un proyecto. Sin embargo, falta una
definición clara de lo que se considera degradación, y es
limitada cualquier evaluación con respecto a si un proyecto
en particular podría estar afectando negativamente a los
bosques o las comunidades forestales. Esta preocupación
es evidente en la Segunda Ronda de Financiamiento para el
Proyecto del Mercado Energético de África Meridional:
En Zambia, la línea eléctrica propuesta atraviesa
dos Reservas Forestales Nacionales (la Reserva
Forestal Nº 19 de Kamenza y la Reserva Forestal Nº
12 de Luano), que son áreas legalmente protegidas;
clasificadas como áreas protegidas de Categoría
VI por la UICN. Las dos Reservas Forestales son
hábitats naturales fundamentales. Las conclusiones
del ESIA, consideradas aceptables por el Banco,
indican que la conversión de los hábitats naturales
fundamentales para la construcción de la línea eléctrica no es significativa, ya que no pone en peligro la
6 CM - Lom Pangar Hydropower Project (AF12), Informe No.: AC6358, preparado/actualizado el 21/02/2012, págs. 4-5.
7
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
integridad de los bosques afectados. Se utilizará el
derecho de paso existente (tierra ya convertida) y se
espera que los daños al bosque (que parece estar
degradado) sean muy limitados en su extensión7.
Este ejemplo resalta la ambigüedad del documento del
proyecto, ya que menciona dos áreas protegidas de la
UICN, seguido de una afirmación de que el bosque “parece”
estar degradado. En este documento falta un lenguaje más
claro y preciso sobre el estado de los bosques y los hábitats
naturales críticos circundantes donde se construirá la línea
eléctrica. No está claro si el bosque está en realidad degradado o no y, en caso de que sí, en qué medida.
Impactos Sobre Los Derechos
a La Tierra Y Los Recursos
Mientras que continúan a nivel mundial los reclamos
contrapuestos de tenencia de la tierra, los recursos naturales y los bosques, es fundamental para la conservación
de los recursos forestales finitos del mundo respetar los
derechos de los pueblos indígenas y las comunidades
locales. En toda la cartera del BM se identificaron impactos
ambientales y sociales. En nuestra muestra total, 45% de
los proyectos mencionan cambios, pérdidas, restricciones,
y en algunos casos conflictos8, con respecto a los derechos
de la tierra y los recursos. Como puede observarse en
la Tabla 4, el sector de Transporte del BM ha activado la
Política Operacional OP 4.12 de Reasentamiento Involuntario con mayor frecuencia, mientras que en el sector de
Agricultura ha sido la OP 4.10 sobre Pueblos Indígenas. Es
ampliamente aceptado que los cambios involuntarios a la
adquisición de la tierra y al acceso a los recursos pueden
perturbar aún más los mecanismos de subsistencia e
incluso llevar a una potencial recesión económica. Como
la gestión forestal sostenible está estrechamente ligada a
fuertes derechos forestales comunitarios, el BM puede minimizar sus impactos sobre los bosques y las comunidades
de los bosques mediante el reconocimiento de los derechos
de la tierra y los recursos de los Pueblos Indígenas y de las
comunidades locales, disminuyendo así la frecuencia del
reasentamiento involuntario; y mediante la promoción y la
mejora de las actividades a nivel de proyecto y los componentes que involucran a las comunidades locales de una
forma participativa y equitativa.
Medidas De Mitigación
En algunos casos, los documentos del proyecto identifican
mecanismos de mitigación específicos para abordar los
potenciales impactos sobre los bosques. Varios de estos
mecanismos de mitigación son comunes para los tres
sectores. La herramienta de mitigación más empleada fue la
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Tabla 4. Número de Proyectos del BM que han activado la OP 4.12 de Reasentamiento
Involuntario y la OP 4.10 de los Pueblos Indígenas (296 proyectos; BIRF y AIF 2008-2014)
Energía
y Minería
31
16
27
Transporte
71
28
57
Agricultura
68
65
48
TOTAL
170
109
132
7 Segunda Financiación Adicional para Southern African Power Market Project (APL1), Informe No.: AC6676, preparado/actualizado el
11/04/2012, pg. 3.
8 Se revisaron documentos de salvaguardas y evaluación de proyectos para analizar el lenguaje relativo a los derechos a la propiedad de
la tierra, los recursos naturales, las restricciones al acceso a la tierra o recursos naturales, el reasentamiento involuntario (y voluntario), la
adquisición de la tierra, la expropiación y la adquisición obligatoria de tierras.
8
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
reforestación. Se observaron variaciones en los planes de
reforestación, desde el lenguaje general relativo a la replantación de árboles (más común), a la forestación compensatoria planeada (que es única en el contexto de India),
con relaciones de reforestación de 2:1 o, en algunos casos
3:1. La segunda herramienta de mitigación más común
identificada fue la de evitar de alguna manera las áreas
sensibles o críticas que se encuentran con mayor frecuencia
en las carteras de los sectores de Transporte y de Energía
y Minería. El tercer mecanismo de mitigación más común
fue un incremento de la atención o el establecimiento de
algún tipo de plan de gestión forestal, a nivel nacional,
subnacional o comunitario. Esta medida de mitigación fue
más común en la cartera de Agricultura, Pesca y Silvicultura,
ya que esta cartera incluye proyectos del sector forestal.
La siguiente herramienta de mitigación encontrada con
mayor frecuencia fue la asistencia técnica, la creación de
capacidad o capacitación, detectada en los tres sectores.
Por último, el monitoreo de los impactos y el progreso
también se observó con frecuencia en las tres carteras (para
más detalles, véase el gráfico 2 en el Anexo).
Un ejemplo de buenas prácticas en la muestra del
estudio es el Proyecto DRC – Pro-Routes de la
República Democrática del Congo (RDC). El objetivo principal del proyecto es rehabilitar y mejorar
aproximadamente 3.000 km de caminos no pavimentados en la RDC, que conectan varias provincias (Équateur, Orientale, Maniema, Kivu del Norte y
el Sur y Katanga). Esta operación establece cuatro
rutas prioritarias: Kisangani-Bunduki, KasomenoUvira, Kisangani-Beni y Akula-Zongo. Este proyecto
incluye medidas de mitigación bastante robustas
que implican un compromiso particularmente estrecho y proactivo con las comunidades locales. Los
planes de atenuación incluyen un subcomponente
para promover la planificación del uso participativo
de la tierra y oportunidades de subsistencia sostenibles. Además, el plan de mitigación incluye el
mapeo participativo del uso de los bosques existentes, así como el apoyo a las iniciativas locales
de actividades generadoras de ingresos forestales
para la comunidad, y la intensificación agrícola.
Este proyecto fue tal vez el ejemplo más creativo
de mitigación visto en términos de implicación de la
comunidad, participación y sensibilidad general a
la hora de valorar las áreas forestales y las comunidades dependientes de los bosques.
Cada cartera del BM contiene proyectos y elementos
importantes a tener en cuenta y de los que se puede aprender a la hora de abordar cuestiones forestales en todo el
mundo. Otro ejemplo de un posible proyecto de buenas
prácticas, en relación con la mitigación del impacto sobre
los bosques, es el Proyecto Hidroeléctrico de Vishnugad
Pipalkoti en India. Si bien se previeron impactos sobre los
bosques y las comunidades forestales, también se observaron mecanismos de mitigación planificados para reducir
los efectos negativos. El proyecto identificó la necesidad
de adquirir 141,5 hectáreas de tierra, así como la pérdida
de 6.150 árboles que tendrían que ser talados en las
aldeas afectadas por el proyecto. Para compensar por las
hectáreas de tierras forestales que serían adquiridas, el
proyecto planeó emprender la aforestación compensatoria
de 201 hectáreas de tierras forestales degradadas a un
costo de 164 millones de INR a través del Departamento
Forestal del Estado. Además, el proyecto planeaba plantar
12.306 árboles como parte del desarrollo de un cinturón
verde más grande a lo largo de las vías de acceso para
compensar por los árboles talados.
Si bien se detectaron impactos determinados y medidas
de mitigación en los proyectos, incluyendo un compromiso generalizado con la reforestación para combatir la
deforestación provocada por el proyecto, son necesarios
el seguimiento y la evaluación de la ejecución del proyecto
para evaluar los resultados generales.
Salvaguardas
Las políticas de salvaguarda ambiental del BM incluidos
en este análisis fueron: la OP 4.36: Bosques9 y la OP 4.04:
Hábitats Naturales. La OP 4.04 fue activada con mayor
frecuencia que la OP 4.36 en todos los proyectos de la
muestra, 42% frente a 32%, en general. Tanto la OP 4.04
como la OP 4.36 fueron activadas con mayor frecuencia
en los proyectos de los sectores de Agricultura, Pesca y
Silvicultura, 48% y 41%, respectivamente10. Sin embargo,
los impactos negativos identificados sobre los bosques no
siempre desencadenan la OP 4.36. Aunque los bosques
constituyen un subconjunto dentro de los hábitats naturales, no está claro cómo el BM activa exactamente una
política operativa sobre otra, y se observan inconsistencias
en la aplicación de las políticas. La OP 4.36 establece que
el Banco no financia proyectos que involucren la conversión
significativa o la degradación de zonas forestales críticas
o hábitats naturales críticos relacionados. Sin embargo,
sin una clara definición de lo que constituye “significativa”
es difícil entender cuándo deberían activarse las políticas,
9 Alcance de la política: esta política es aplicable a los siguientes tipos de proyectos de inversión financiados por el Banco Mundial: (a)
proyectos que tienen o podrían tener un impacto sobre la salud y calidad de los bosques; (b) proyectos que afectan los derechos y bienestar
de las personas y su nivel de dependencia de los bosques o su interacción con ellos; y (c) proyectos que pretenden provocar cambios en la
gestión, protección o utilización de los bosques naturales o plantaciones, ya sean de propiedad pública, privada o comunitaria.
10 Las tasas observadas en nuestra muestra son más altas que los promedios reportados por el GIE de 6% para las políticas de FP y 11%
para las de NH en la muestra de 2.459 proyectos usados en la evaluación de Salvaguardas 2010 (Gráfico 5.1, pág. 84).
9
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
para monitorear la aplicación consistente de las políticas de
salvaguarda y comprender completamente si un proyecto
específico tendrá o no un impacto sobre los bosques y las
comunidades dependientes de los bosques.
En el sector de Transporte, donde es práctica común talar
árboles para expandir o ampliar las carreteras, es importante
mencionar que las carreteras pueden causar impactos indirectos negativos aún más significativos, debido a un mayor
acceso a las zonas de bosques primarios. En la muestra de
proyectos de Transporte que evaluó los impactos directos
sobre los bosques, el reconocimiento de los impactos indirectos fue comparativamente mucho más limitado.
Un ejemplo de la aplicación inconsistente de las salvaguardas es el Proyecto de Mejoramiento de las Carreteras
Nacionales en Indonesia Occidental. En este proyecto no
estaba claro por qué la OP 4.36 y la OP 4.04 no fueron
activadas, a pesar de que las cuatro provincias (Lampung,
Sumatra Occidental, Bengkulu y Sumatra del Sur) en el área
del proyecto tienen una cubierta forestal extensa y áreas
protegidas. De acuerdo con el Marco de Gestión Ambiental
y Social (ESMF, por sus siglas en ingles):
El Contratista se asegurará de que el desmonte de
vegetación para el derecho de paso sea llevado a
cabo adecuadamente. Antes del desmonte, toda la
madera y vegetación de valor deberían ser retiradas
selectivamente. Los árboles deberían ser talados
de tal manera que caigan longitudinalmente y no
transversalmente a la alineación del derecho de
paso. Deberían tomarse precauciones adicionales
para evitar que los árboles caigan ladera abajo, con
el potencial riesgo que ello podría representar para
las comunidades y el tráfico de abajo11.
Si bien este extracto establece que la vegetación y la madera
de valor serán desmontadas (o selectivamente retiradas), lo
que falta son los criterios que utilizó el Banco para evaluar
que este proyecto no requería la activación de la OP 4.04 u
OP 4.36. El Proyecto financiará la mejora y ampliación de
aproximadamente 715 kilómetros de carreteras, por lo que
parece cierto que tendrá repercusiones notables sobre los
bosques. Una evaluación más profunda de este proyecto
por parte del Banco Mundial y el prestatario (el Gobierno de
Indonesia), e idealmente la comunidad, tiene la obligación de
monitorear los impactos, la mitigación y los resultados.
Por último, en los casos en que el BM concede fondos a
Intermediarios Financieros (IF), es difícil rastrear las actividades de los beneficiarios de los subproyectos, lo que se
traduce en una falta de rendición de cuentas a nivel de
subproyecto. La evaluación de impactos en este tipo de
proyecto presenta desafíos debido a la débil transparencia
y la delegación de la responsabilidad. Un ejemplo son las
Asociaciones Público-Privadas (PPP, por sus siglas en inglés)
en Infraestructura mediante el apoyo a la India Infraestructure Finance Company Ltd. (con una contribución del BM
valorada en US$1.200 millones). El proyecto fue clasificado
como un IF, por lo que la implementación de la salvaguarda
fue delegada a los Sistemas de Manejo Ambiental y Social
del IF-Indian Infrastructure Finance Company. La OP 4.04
y OP 4.36 no fueron activadas para el préstamo original, y
después de la revisión de varios Informes de Debida Diligencia de las Salvaguardas Ambientales y Sociales de
subproyectos, parece que tampoco se activó la política a
nivel del subproyecto, a pesar de que el lenguaje en la documentación del proyecto hace referencia a la tala de árboles
al borde de las carreteras y los daños en las plantaciones de
árboles. Es difícil evaluar los impactos ambientales o sociales
previstos en este tipo de proyectos, ya que la responsabilidad
es delegada a los beneficiarios de los subproyectos.
Conclusión
Los bosques tropicales del mundo se encuentran en una
situación preocupante dada la competencia que se da por los
reclamos de propiedad de la tierra, de los recursos naturales
y de los bosques. La pérdida de la cubierta forestal sigue
siendo elevada en todo el mundo y las inversiones a gran
escala en agricultura, energía y minería, y el transporte están
contribuyendo significativamente a la deforestación. Si bien
los flujos de financiamiento del BM están sesgados hacia los
factores causantes de la deforestación, la identificación de
los impactos sobre los bosques y las comunidades dependientes de los bosques necesita un mayor reconocimiento y
armonización a través de los distintos sectores del BM. La
mitigación de los impactos sobre los bosques y las comunidades de los bosques debe ser coherente, suficiente y
participativa. Los instrumentos y los procesos para llevar a
cabo el seguimiento y la evaluación de los impactos sobre
los bosques con respecto a los proyectos del BM deben
ser coordinados, integrales y coherentes con los objetivos
de reducción de la pobreza y la gestión sostenible de los
recursos naturales. Para poder ser una fuerza positiva en las
finanzas internacionales y asegurar resultados ambientales
positivos, el BM debe mantener un delicado ejercicio de
equilibrio entre la reducción de la pobreza, los sustentos de
vida y las metas ambientales. El Banco Mundial y sus países
miembros están bien posicionados para crear estándares
ambientales y sociales, salvaguardias fuertes y un giro hacia
un desarrollo más sostenible. El Banco tiene un importante
papel y la responsabilidad a la hora de configurar estas prioridades globales.
11 Proyecto de Mejoramiento de las Carreteras Nacionales en Indonesia, Informe No.: E2593 (inglés), preparado/actualizado 01/03/2011,
pág. 50.
10
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
Anexo: Gráficos Adicionales
Gráfico 1: Tipos primarios de impactos por % de
proyectos (n = 296 proyectos; BIRF y AIF 2008-2014)
Gráfico 2: Tipos primarios de medidas de mitigación
por % de proyectos
56
18
16,5
15
13,5
12
10,5
9
7,5
6
4,5
3
1,5
0
Min
(n=
rte
En
Tra
n
erg
spo
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ricu
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89
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44
)
63
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0
Monitoreo de
impactos y progreso
spo
Impacto sobre las
áreas protegidas
8
lan de Gestión
P
Forestal/de Biodiversidad y asistencia
Tra
n
16
sistencia técnica
A
y creación de
capacidad
a
ayor acceso/
M
extracción de
PFM y PFNM
24
Evitación
ltur
Deforestación/
degradación
Forestación/
reforestación
ricu
32
48
Ag
40
ambios o
C
restricciones a los
derechos sobre la
tierra y los recursos
Gráfico 3: % políticas activadas de Hábitats Naturales
y Bosques en 3 sectores (Tamaño de la muestra: 296; BIRF
y AIR 2008-2014)
Gráfico 4: % de políticas activadas de Reasentamiento
Involuntario y Pueblos Indígenas en 3 sectores
(Tamaño de la muestra: 296; BIRF y AIR 2008-2014)
90
100
80
90
70
80
50
40
30
20
10
70
Asia Meridional
60
Amazonía
Amazonía
50
África
África
40
Asia Meridional
Mesoamérica
30
udeste Asiático
S
y Pacífico
20
sia Oriental
A
y Pacífico
10
Mesoamérica
0
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14
4)
60
12 Todas las fuentes de datos provienen del Open Data del BM. Los datos fueron exportados en diciembre del 2014 de:
http://www.worldbank.org/projects?lang=en
13 El total aquí está compuesto de préstamos en las cuatro regiones del BM representadas: Africa, Asia del Este & Pacífico, América Latina
y el Caribe, y Asia del Sur; no incluye otras regiones del BM
11
Análisis del financiamiento del Banco Mundial y los bosques
Notas
12
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