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México, D.F., 28 de octubre de 2015.
Versión Estenográfica del Tercer Día de Trabajos del XVII
Congreso Nacional de Derecho Agrario en México, llevado a cabo
Salón de Congresos del Centro de Estudios Municipales de la
Facultad de Estudios Superiores (FES) Acatlán, de la UNAM.
Mtro. Alivar Hernández Ramírez, Moderador: Muy buenas tardes
tengan todos ustedes.
Bienvenidos a esta Tercera Jornada del XVII Congreso Nacional
Agrario que hoy honrosamente, en nuestras instalaciones de la
Facultad de Estudios Superiores Acatlán, se lleva a cabo.
Recibimos también con agradecimiento no sólo la participación de
ustedes, sino de nuestros ponentes del día de hoy, que estamos
contando con la presencia del procurador Agrario, el doctor Cruz
López Aguilar; con la magistrada Odilisa Gutiérrez Mendoza, y con el
bastión, por supuesto, de este gran evento, el doctor Rubén Gallardo
Zúñiga.
El día de hoy se van a tratar temas importantes en la materia, puesto
que el tema central que se desarrolla en las diversas ponencias van a
referirse a la asociación y administración de justicia agraria en México,
de la procuración, perdón, y administración de justicia agraria en
México.
Vamos a dar inicio a la sesión correspondiente, dándole el uso de la
voz primeramente al procurador Agrario, doctor Cruz López Aguilar.
Es un gran político mexicano dedicado al tema agrario, egresado de la
Escuela Nacional de Agricultura, ahora Universidad Autónoma de
Chapingo, donde estudió la Carrera de Ingeniero Agrónomo,
Especialista en Irrigación.
Su trayectoria en la administración pública es vasta, comenzando
desde 1971 como Técnico en el Departamento de Estudios
Tecnológicos de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, colaboró en
FIFONAFE y fue delegado también de la Procuraduría Agraria, entre
otros, además de ser dos veces Presidente de la Comisión de
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Agricultura y Ganadería de la H. Cámara de Diputados de la LIX y LXI
Legislaturas y Presidente del CEN de la Confederación Nacional
Campesina del año 2007 al 2010.
Es importante mencionar que fue parte del grupo de diputados
federales que propusieron la creación del Centro de Estudios para el
Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA),
con el objetivo de crear un Instituto de Evaluación e Información de
Políticas de Desarrollo Rural Sustentable, profesional y con autonomía
técnica que contribuya con información especializada, análisis,
evaluaciones y recomendaciones de carácter estratégico a lo largo de
una política de Estado para el campo, suscrito como compromiso en el
Acuerdo Nacional para el Campo por el Desarrollo de la Sociedad
Rural y la Soberanía Alimentaria en 2003, firmado por miembros del
Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, donde fungió como integrante
en la redacción de dicho acuerdo.
Actualmente es Procurador Agrario desde el 7 de diciembre del año
2012, designado por el ciudadano Presidente de la República, Enrique
Peña Nieto, y el Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano,
Jorge Carlos Ramírez Marín, quien le dio posesión del cargo que
actualmente dirige.
Con ustedes dejo al procurador Agrario, Cruz López Aguilar.
Ing. Cruz López Aguilar: Muchas gracias.
Me da mucho gusto saludar y agradecerle la invitación que me hace el
magistrado Rubén Gallardo, y es la segunda ocasión que estoy en
este evento.
Saludar también a la magistrada Odilisa Gutiérrez Mendoza. Me da
mucho gusto saludarte.
También a los estimados integrantes del presídium y a todas y a todos
ustedes. Muchísimas gracias.
Me da mucho gusto tener la posibilidad de darles esta Ponencia
Magistral que se llama “La importancia de la procuración de justicia
agraria en México”.
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Agradezco la invitación para participar en este XVII Congreso Nacional
de Derecho Agrario en México, complacido con la presencia de todos
ustedes.
En la época actual resulta de vital importancia analizar el tiempo de la
justicia y especialmente el de la justicia agraria, en virtud de que
involucra a quienes participan en la obtención de los satisfactores
esenciales para nuestra subsistencia y el de la actividad que por
muchos años ha sido decidida para nuestra economía. Me refiero a la
realizada por los campesinos de nuestro país.
Hablar de justicia es referirnos a un valor que a todos consideramos
de gran trascendencia, pero hablar de justicia agraria es tratar el tema
de un valor que se engrandece.
Luego entonces, podemos señalar que la procuración de justicia
agraria se encarga de salvaguardar el Estado de Derecho con apego a
la legalidad y con respeto total a los derechos agrarios y humanos de
los sujetos agrarios.
Acto seguido, haré mención de breves antecedentes, a raíz de la
inequidad existente en nuestro país a finales del siglo XIX, a las
injusticias cometidas relativas a la privación de sus derechos y el
despojo de sus propiedades a los campesinos mexicanos, así como a
la explotación a la que se encontraban sometidos, se realizaron
diversos levantamientos armados.
Es así que el general Emiliano Zapata Salazar, conocido como “El
Caudillo del Sur”, marcó una nueva etapa en la historia agraria
mexicana, con la promulgación del Plan de Ayala.
El Plan de Ayala estableció como uno de sus fines la lucha de la tierra
y su restitución a sus legítimos propietarios, autorizando a los
campesinos a entrar en posesión inmediata de las tierras que se les
habían despojado.
También señala la necesidad de llegar incluso a la expropiación de los
terrenos, para que sean restituidos a los pueblos y propone la creación
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de tribunales especializados para resolver los problemas de la clase
campesina.
La Ley Agraria promulgada el 6 de enero de 1915, objetiva los ideales
de los caudillos de la Revolución, especialmente el de Emiliano
Zapata.
Este ordenamiento posteriormente se incorpora en nuestra
Constitución de 1917, en su artículo 27, que sintetiza las demandas y
aspiraciones que tienen y que dieron causa y razón a la primera
Revolución del siglo XX, al incorporar en un texto las garantías
sociales de los campesinos, otorgándole a la Carta Magna un carácter
ejemplar, porque rompe con el formalismo jurídico imperante en la
época donde se dio el origen del constitucionalismo social.
La distribución equitativa de la riqueza pública es uno de los principios
fundamentales que consagra la Constitución de 1917 y que en gran
medida se llevó a cabo mediante el fraccionamiento de los latifundios,
sistema dominante a principios del siglo XX y el reparto agrario, a
través de las acciones de dotaciones de tierras, ampliaciones de ejidos
y la creación de nuevos centros de población agrícolas o ejidales.
El 6 de enero de 1992, después de hacer un análisis a la situación que
se veía en el campo mexicano, se reforma el artículo 27
Constitucional, que transformó de fondo la situación del campo
mexicano, desde el punto de vista institucional de los propios
campesinos y los bienes que les fueron concedidos, a través de
alguna de las acciones agrarias impulsadas por medio de la política de
reparto agrario.
El proceso de la reforma agraria culminó con las reformas al marco
jurídico de 1992, concluyendo el reparto agrario que hizo posible
entregar en propiedad social poco más de la mitad del territorio
nacional, en beneficio de poco más de 31 mil ejidos y comunidades y
de más de cuatro millones de familias campesinas.
Con las reformas al marco jurídico en materia agraria de 1992, se
privilegia el ordenamiento de la propiedad social, se definen los
derechos colectivos de los núcleos agrarios, ejidales y los individuales
de sus integrantes a través de su certificado como presupuesto, para
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que de manera voluntaria pudiera, de así autorizarlo la asamblea,
cambiar de régimen de propiedad o para poder ejercer plenamente su
derecho de uso o disfrute de sus parcelas.
Además, la procuración agraria se sujetó a una gran transformación
creándose la actual Procuraduría Agraria, defensora de los derechos
de los sujetos agrarios, bajo el formato de organismo descentralizado,
con personalidad jurídica y patrimonio propios, sectorizada y con un
cuerpo de especialistas en la materia.
El fortalecimiento de esta institución ha permitido consolidar las
acciones en materia de asesoría y defensa de los hombres y mujeres
del campo, contribuyendo con ello a la conformación del Derecho
Agrario integral.
El 20 de mayo de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, derivándose del mismo
diversos programas, entre los cuales se encuentra el Programa
Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
Dicho programa se alinea con las metas nacionales México Incluyente
y México Próspero.
Un México incluyente requiere de programas de fomento, de
aprovechamiento de los recursos de los núcleos agrarios, que
contribuya a consolidar un campo rentable, con mayor equidad y
justicia.
Entre sus estrategias se estableció la de procurar justicia agraria y
defender los derechos de los sujetos agrarios, cuyas líneas de acción
son las siguientes:
Primero. Promover medios alternativos para la solución de conflictos
agrarios.
Segundo. Representar a los sujetos agrarios ante los órganos
jurisdiccionales o administrativos en conflictos sobre la propiedad
social y privada.
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Tercero. Fomentar la conciliación cuando las partes no llegan a un
advenimiento y designen a la instrucción con ese carácter.
Cuarto. Impulsar una reforma a la legislación agraria, que permita la
adecuación del marco legal agrario.
Quinto. Proponer la política nacional para garantizar y defender los
derechos agrarios con un enfoque de derechos humanos.
Sexto. Procurar justicia agraria, denunciando ante las autoridades
correspondientes los hechos que puedan ser constitutivos de delito.
Las líneas de acción mencionadas encuentran su fundamento legal en
las propias atribuciones de la Procuraduría Agraria.
Como ombudsman agrario defiende los intereses legítimos de sus
asistidos, entendidos como los derechos que tienen los campesinos
sobre su tierra, además la Procuraduría es la vigilante de la legalidad
en el campo.
Como representante legal de los campesinos ante autoridades
agrarias, vigila también la observancia de los principios de los
procedimientos de la justicia agraria, entre los que destacan los de
oralidad, igualdad real de las partes, inmediatez y suplencia en las
deficiencias de la demanda.
Como promotor de la regularización de la propiedad rural, busca
otorgar seguridad jurídica, es decir, certeza en los derechos sobre la
propiedad que se perfeccionan con instrumentos documentales que
hacen prueba plena.
Como asesor jurídico de los campesinos, promueve la organización
agraria básica y su participación en los procesos económicos
relacionados con la aplicación de la Ley Agraria.
Como conciliador de intereses de los sujetos agrarios, interviene con
solicitud de las partes en casos de controversias relacionadas con el
régimen jurídico agrario.
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En materia de política agraria, su participación se materializa con la
tarea de estudiar y proponer medidas encaminadas a fortalecer la
seguridad jurídica en el campo, entre lo que destaca la promoción de
perfeccionamiento del marco jurídico agrario, derivado de la práctica
observada y ponderada en campo.
Para lograr lo anterior, se mantiene una alianza estratégica por los
sujetos agrarios con los órganos de representación y de vigilancia de
los ejidos y las comunidades de nuestro país y con sus
organizaciones.
Es así que en octubre de 2013 reactivamos en la Procuraduría Agraria
el Comité Permanente de Control y Seguimiento, mejor conocido como
el COPECOSE, que es un espacio de diálogo, de acuerdo y de
propuesta por las organizaciones sociales y campesinas más
representativas del país, distancia en la que hemos abordado temas
de interés y de coyuntura actual.
Con ello se ha reflexionado que la Procuraduría Agraria no puede ni
debe limitarse a los aspectos que se consideran estrictamente
agrarios.
La permanente orientación de la Procuraduría Agraria debe ser hacia
la conformación del Derecho Agrario integral y, por ende, hacia el
desarrollo rural integral.
Conviene decir que la procuración de justicia agraria no es sólo la
resolución de los conflictos y controversias del agro por medio de sus
vías tradicionales: Mediación, conciliación jurisdiccional y arbitraje, es
también alcanzar los satisfactores sociales y económicos de la
sociedad rural en su conjunto.
También debe organizar y capacitar a los sujetos agrarios en niveles
superiores para que puedan alcanzar un mejor nivel de vida, así como
un mejor desarrollo de sus habilidades.
Producto de lo anterior, a finales de 2014 se tomó la iniciativa de tomar
una escuela en línea, que impartirá la educación gratuita y de calidad
a los sujetos agrarios para integrarlos de la mejor manera posible a las
nuevas reformas estructurales promovidas por el presidente Enrique
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Peña Nieto. Así nace la Escuela Nacional de Estudios para el
Desarrollo Agrario, la ENEDA.
Dicha escuela tiene como objetivo establecer la vinculación entre la
sociedad del conocimiento de los temas referentes a la problemática
agraria en México y los sujetos agrarios: Ejidatarios, comuneros,
ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados y jornaleros
agrícolas, a través de la difusión y excelencia académica de los cursos
que imparta para obtener, a través de la enseñanza de calidad, la
justicia agraria plena.
En suma, el reto es transformar el sistema de procuración de justicia
agraria no sólo mediante acciones aisladas que la impliquen, sino
cuando la norma general sea que lo justo es lo cotidiano, aunque haya
casos de excepción, que deberán ser los menos, pues no debe
olvidarse que la justicia la hacen las mujeres y los hombres.
Para que la procuración de la justicia agraria sea cotidiana, así como
para el cumplimiento de sus funciones, la institución cuenta con 32
delegaciones en los estados federativos ubicados en las presidencias
municipales y casas ejidales, que son las unidades territoriales básicas
en las que actúan 880 visitadores, representantes integrales de la
Procuraduría, que dan respuesta a la demanda campesina y de sus
organizaciones.
Adicionalmente, cuenta con 246 abogados agrarios para ejercer las
funciones de representación legal, que se encuentran capacitados en
el marco jurídico.
Amigos participantes de este extraordinario Congreso Nacional de
Derecho Agrario:
La Procuraduría de Justicia en Materia Agraria forma parte de la
justicia cotidiana a que tienen derecho los sujetos agrarios y es una
obligación del Estado Mexicano el otorgarla, vigilando a través de la
Procuraduría Agraria que los actos jurídicos se apeguen a la legalidad
y se respeten los derechos humanos consagrados en nuestra Carga
Magna.
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La Procuración de Justicia Agraria no debe ser lenta, costosa e
inaccesible; por lo contrario, debe ser eficaz, eficiente, pronta y
expedita, pero sobre todo gratuita y accesible a los sujetos agrarios.
En ella estamos interesados todos los que nos preciamos de amar a
México.
Por esa razón, y agradeciendo esta extraordinaria oportunidad que me
brindan, muchas gracias.
También a ustedes, que nos escucharon, por lo que veo, con mucho
interés, muchas gracias.
Moderador: Agradecemos profundamente la participación magistral
del ciudadano Procurador Agrario, al hablarnos de la importancia de la
procuración de justicia agraria en México, así como hacernos una
semblanza importante de las funciones que esencialmente tiene la
Procuraduría Agraria, en su calidad de ombudsman de los sujetos de
derechos agrarios.
Vamos a continuar con nuestra actividad académica, porque ésta es
una actividad académica, estamos aquí puros alumnos, maestros y
todos aquéllos que se han dedicado y que estudian el Derecho Agrario
como un desarrollo profesional e importante de nuestro país.
Continuamos con la Ponencia Magistral de la magistrada Odilisa
Gutiérrez Mendoza.
La magistrada Gutiérrez Mendoza es nacida en la ciudad de
Guadalajara, estado de Jalisco; Abogada por la Universidad de
Guadalajara, con Maestría en Derecho Público en la Universidad
Panamericana y con estudios de Doctorado concluidos relativos al
Departamento de Historia del Derecho y de las Instituciones en la
UNED Madrid, España.
Asimismo, cuenta con dos especialidades en Derecho Constitucional y
Amparo, y en Derecho Procesal Civil y Mercantil.
Ha tomado diferentes cursos en materia agraria y agroalimentaria, así
como procedimientos administrativos de dichas materias.
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Del año 2004 al 2006 fue Delegada Federal en el Registro Agrario
Nacional en el estado de Colima; en marzo de 2006 a marzo de 2007
fue Coordinadora de Asesores del C. Secretario de la Reforma Agraria
y Coordinadora General de Enlace con Representaciones Agrarias en
los Estados.
De marzo del año 2007 a junio del año 2008 fue Coordinadora Jurídica
del Instituto Nacional de Migración; de junio de 2008 a enero de 2014
fungió como Magistrada del Tribunal Unitario Agrario en los Distritos
XI, con sede en Guanajuato, estado de Guanajuato; Distrito XV, con
sede en Guadalajara, estado de Jalisco.
De enero de 2014 a la fecha es Magistrada Numeraria del Tribunal
Superior Agrario con sede en la Ciudad de México, Distrito Federal; de
septiembre a noviembre del 2014 fungió como Magistrada Presidenta
Interina del Tribunal Superior Agrario.
Recibamos con un fuerte aplauso a la magistrada Odilisa Gutiérrez
Mendoza.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Muchas gracias. Buenas noches a
todos.
Con el permiso de los distinguidos integrantes del presídium.
Magistrado, doctor Rubén Gallardo, gracias por este evento y gracias
por la oportunidad de poder compartir con este público tan generoso
los conocimientos respecto de las medidas cautelares y suspensivas
en materia agraria.
Ingeniero Cruz López Aguilar, felicidades por su intervención anterior,
realmente muy completa, lo felicito; gracias por compartirnos a todos
nosotros esas actividades que realiza la Procuraduría Agraria, así
como los planes que tiene y que se están llevando a cabo dentro de lo
que es la administración que está a su cargo.
Maestro Jesús Ramírez Garibay, conocido de hace muchos años
como funcionarios ambos del sector agrario, por ahí fue donde tuvimos
la oportunidad de coincidir.
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Con el permiso de ustedes, voy a iniciar esta presentación, cuyo título
es medidas cautelares y suspensión del acto reclamado.
Esto, como pueden advertir, nos estamos refiriendo a la materia del
procedimiento agrario.
Quiero hacer énfasis en lo siguiente: Definitivamente las medidas
cautelares son, dentro de lo que es el procedimiento agrario, en lo que
es la primera instancia.
En el recurso de revisión no se dan las medidas cautelares porque,
como ustedes bien saben, solamente vamos a revisar lo que hizo el
unitario; sin embargo, las medidas suspensivas sí se dan por motivo
de la interposición del amparo.
Cuando se emite una sentencia y se interpone el amparo no vemos en
la necesidad de proveer la medida suspensiva del acto, entre tanto se
resuelve en definitiva la sentencia que está siendo materia de
impugnación.
Pero sí es un procedimiento jurisdiccional muy recurrente en los
tribunales unitarios.
¿Por qué? Porque cuando va el actor a demandar quizá la restitución
de la parcela y dice: “El demandado está sembrando”, pide la
suspensión.
¿Por qué? Porque si se siembra, no se la van a entregar en el
momento en que él la pida, le van a tener que decir: “Espérate a que
saque su cosecha”. Son muy comunes.
Estamos hablando de la medida cautelar no sólo en siembra, sino
incluso en conflicto de límites, que no siga poniendo el cerco.
En todas las acciones caben las medidas cautelares y parece, por
experiencia propia, que se ha vuelto una acción o una petición al
juzgador concurrente, parece como si fuera amparo y suspensión del
acto. Así se están haciendo también las medidas cautelares.
¿Qué advertí en mi función de juzgadora de tribunal unitario?
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Que hay una gran confusión por parte de los litigantes y por parte de
los magistrados de la medida cautelar y la medida suspensiva,
realmente las diferencias son muchas y ahora las vamos a ver.
Iniciamos con la descripción del artículo 166, que es el que prevé
ambas figuras jurídicas.
El 166 de la Ley Agraria, en su primer párrafo, nos dice: “Los
tribunales agrarios proveerán las diligencias precautorias necesarias
para proteger a los interesados”.
Esto es una medida cautelar, diligencia precautoria, ésta se rige por el
Código Federal de Procedimientos Civiles, porque la Ley de Amparo
no establece la medida cautelar, sólo la establece el Código de
Procedimientos Civiles.
Ahora bien, seguimos con la lectura: “Asimismo, podrán acordar la
suspensión del acto de autoridad en materia agraria que pudiera
afectarlos en tanto se resuelve definitiva”. Aquí ya nos incluye la
suspensión.
¿Cuándo es la suspensión? Contra actos de autoridad. Ahí ya no entra
el Código Federal de Procedimientos Civiles porque éste rige a los
particulares.
Si ya estamos hablando de autoridad, ¿quién nos va a regir? El mismo
artículo nos dice: “La suspensión se regulará aplicando lo conducente
a lo dispuesto por el Libro Primero, título segundo, capítulo tercero, de
la Ley de Amparo”.
Sabemos que ya no existe, pero las disposiciones que se encontraban
contenidas dentro de la Ley de Amparo en materia de suspensión, de
materia agraria en suspensión del acto reclamado, quedan todavía
plasmadas, pero ya no como un libro específico de la suspensión así,
o como Libro del Amparo Agrario, el famoso amparo agrario que
teníamos, sabemos que ya no existe el amparo agrario, pero que las
disposiciones se fueron ubicando en el área correspondiente de
acuerdo al tipo de acción o acto que se estaba haciendo valer.
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En el siguiente punto tenemos, dice: “En la aplicación de la
disposiciones de ese ordenamiento para efectos de la suspensión del
acto de autoridad en materia agraria, los tribunales agrarios
considerarán las condiciones socioeconómicas de los interesados para
el establecimiento de la garantía inherente a la reparación del daño e
indemnización que pudiera causarse con la suspensión, si la sentencia
no le fuese favorable”.
Es decir, ya me está que para efecto de la suspensión, y ahí lo dice,
del acto de autoridad, voy a tomar en cuenta las condiciones
socioeconómicas de quien me lo está pidiendo.
Si es el campesino el que me dice “me están expropiando mi tierra”,
desde luego que estoy hablando de una suspensión, no es de una
medida cautelar. Para que las cosas se mantengan en el estado que
guardaba, porque no estamos entre particulares, la expropiación es un
acto del estado.
Estamos hablando de una medida de suspensión, que la voy a tener
que aplicar, o el juez, el magistrado unitario lo tendrá que aplicar
conforme a la Ley de Amparo, entonces va a fijar garantía, pero va a
atender las condiciones socioeconómicas de quien se lo pide.
¿Por qué va a fijar garantía?
Porque aquí lo dice: “Los tribunales agrarios considerarán las
condiciones económicas de la garantía inherente a la reparación del
daño de la indemnización”.
¿Cuál es la garantía inherente a la reparación del daño? Lo que puede
ocasionársele por no permitirle la expropiación. Pero la garantía se va
a tener que fijar, si es el ejidatario, va a tenerse que fijar con base en
sus condiciones socioeconómicas.
Es importante destacar, y lo vamos a ver acá más adelante, pero para
no ocasionar un conflicto, si se trata de núcleo agrario no hay fijación
de garantía, pero sólo de núcleo agrario, no de ejidatario o de
comunero.
¿Por qué?
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Porque el núcleo agrario representa una colectividad, de ahí que al
núcleo no se le va a fijar garantía en cuestión de suspensión, según
dice la ley.
Continuamos con las medidas cautelares.
¿Qué son las medidas cautelares?
Son los instrumentos que puede decretar el juzgador a solicitud de
parte o de oficio para conservar la materia de litigio, así como para
evitar el daño reparable a las partes o a la sociedad con motivo de su
tramitación.
Esto lo establece así el artículo 384 del Código Federal de
Procedimientos Civiles, nos dice: “La medida para conservar la
materia del juicio”.
Si yo voy y le digo: “Oye, quieren tumbar toda mi huerta”. “¿Quién la
quiere tumbar?” A lo mejor “el que me rentó la parcela. Voy a pedir
una medida cautelar”. “No te la doy”. Ya cuando se la tumben, ya para
qué la quieren, se quedó sin materia el juicio.
¿De qué se trata con la medida cautelar? Conservar lo que va a ser
materia de solución final.
La medida cautelar no prejuzga sobre la solución final, pero sí trata de
mantener el acto que se está haciendo materia de litis, de litigio.
Continuamos, dice: “Las medidas preparatorias pueden presentarse
fuera de juicio siempre y cuando el promovente requiera el documento,
libros, papeles o la inspección judicial para entablar la demanda,
misma que deberá presentarse en un término no mayor de cinco días,
pues de lo contrario queda sin efecto la medida”.
Este tema es muy importante porque en materia agraria solamente he
visto un asunto en donde fuera de juicio me promovieron unas
medidas cautelares y era sobre un área de uso común que se estaba
explotando, estaban queriendo sacar piedra, laja. Me dijeron: “Te pido
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la medida cautelar previa, porque no tengo el documento con el que se
celebró el contrato”.
Un ejidatario había celebrado un contrato con otra persona sobre
tierras de uso común, entonces el Comisariado Ejidal no podía ir a
demandar la nulidad de ese contrato porque ni siquiera lo tenía, pero
sí fue a demandar, como medida cautelar, que se abstuviera de seguir
explotando la tierra e interpelar a la parte para que dijera que
efectivamente estaba el contrato.
Con esa interpelación él presentaba la demanda y ya iba a tener un
documento fundatorio de la acción.
Éste es un punto importante, porque les reitero, solamente vi una en el
tiempo que yo estuve de Magistrada Unitaria, que fueron seis años o
un poco más, una sola medida cautelar previa a juicio, como medida
preparatoria de juicio.
En la siguiente lámina tenemos, dice: “Las medidas cautelares se
presentan con la finalidad de mantener la situación de hecho existente,
no son restitutivas”.
No le vamos a entregar lo que nos está pidiendo de fondo, solamente
le voy a decir “paralízala, déjala como está”. No puede decir “oye, se
llevó las vacas a otro corral”. No le voy a decir “regrésaselo”,
simplemente digo “estate quieto y ya no te sigas llevando a las vacas”.
No puedo restituirle, porque la restitución va a ser la materia del juicio.
Yo no sé si tenga razón en que se las lleve o no, tengo que desahogar
todo el procedimiento, pero sí puedo decirle “estate quieto, no te
muevas y ya deja de hacer lo que estás haciendo”.
Suele mucho pasar cuando hay conflicto de límites, dicen: “El ejido
contrario me está poniendo un cerco de piedra”. Pido medida cautelar
y se le dice: “Espérate, no sigas poniendo el cerco de piedra”. ¿Por
qué? Porque estoy paralizando el acto.
Ya al final veré si le decimos “sigues poniendo tu cerco de piedra o
quitas lo que ya le pusiste”, pero eso va a ser materia del fondo, no va
a ser materia de la medida cautelar.
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También dice: “Se deberá decretar sin audiencia de contraparte”. Esto
es bien interesante, yo he visto muchísimos juicios en donde se les
dice: “Medida cautelar, dese vista a la contraria”. No, bueno, pues de
aquí a que la contraria evacúa la vista, ya sacaron todas las vacas o
ya le puse lienzo.
Es urgente, hay urgencia en la medida, por eso se decretan de
inmediato. Incluso hay criterios de los tribunales colegiados que
establecen que la medida cautelar se debe de decretar en 24 horas,
no más, por la urgencia de la medida.
Imagínense ustedes en materia penal “oye, lo están torturando y lo
están estirando”. “Bueno, denle vista, a ver si es cierto”. No, de
entrada “déjalo de hacer y después te digo si sí o si no”. Ese es el
extremo de a lo que se podría llegar.
O “lo tienen incomunicado”. “Ah, denle vista”. No, en este momento
doy la orden de que se cesen los actos. ¿Para qué? En lo que sigo el
procedimiento.
¿Estamos?
Es igual, ustedes pidan una medida cautelar, tarda 30 días en
acordarse y luego se acuerda: “Dese vista a la contraria para que en el
término de cinco días manifieste lo que a su derecho convenga”. No,
es “en este momento la decreto y luego ya veremos”. Decían en el
pueblo “luego averiguamos”, pero ahora la decreto.
Dice: “Y si esta medida se está ante la presencia de ocasionar
posibles daños y perjuicios a personas distintas a quienes lo solicitan,
deberá exigirse bastante garantía para asegurar su pago”.
Por ejemplo, “estoy demandando la nulidad de una asignación que se
me hizo de una parcela”. Es asignación, pero ya sé que Juan
demanda a Pedro la asignación que se le hizo de su parcela, pero
Pedro ya la tiene en venta, ya la vendió, entonces pido medida
cautelar para que el Registro Agrario Nacional no la inscriba, porque si
se inscribe, luego el tercero lo va a volver a vender y ahí los veo
demandando a todos, es para que ya no se inscriba.
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Esa medida debe de fijarse garantía. ¿Por qué? Porque le puede
ocasionar daños al nuevo comprador, incluso puede ser materia de
rescisión de contrato, porque a lo mejor quien la quería, la quería
porque ya la tenía comprometida a otro.
Se debe calcular la cantidad de dinero que puede perderse con esa
medida. Eso es lo que debe garantizar quien solicita la medida.
Siempre debe garantizarse.
Estamos hablando de medidas cautelares. ¿Por qué? Porque todos
los ejemplos que estoy poniendo, como ustedes advierten, estoy entre
particulares.
Esto lo establece el artículo el 384, 387 y 395, del Código Federal de
Procedimientos Civiles. Ahí está muy claro cómo se deben fijar las
medidas cautelares.
¿Cuáles son las características?
Garantizan un derecho sustantivo o material. No tienen un fin propio,
sino que tienden a prevenir y evitar un daño que pueda sobrevenir a
causa del retardo en el reconocimiento de declaración o constitución
de un derecho.
Es lo que yo les decía: “Me quiere cortar mi cosecha”. Si no me da la
medida cautelar, la va cortar, y ya cuando me dicte sentencia a lo
mejor ya crecieron las otras plantas, ya no son éstas.
Se trata de garantizar la tardanza que pudiera tener el procedimiento,
porque además acuérdense que no sólo es el Unitario, después se
van al Superior Agrario, y después cabe el amparo.
¿Cuánto les gusta que nos tardemos para que la medida dejara de
surtir efecto? Nos quedamos, quizá, hasta sin materia en el juicio.
Eso pasa mucho cuando van a demandar la nulidad de la elección del
órgano del Comisariado Ejidal. Ya cuando se dicta la sentencia dice:
“Pero ya pasaron los tres años. Ya se quedó sin materia”.
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Es ahí donde tenemos –los juzgadores– que advertir la urgencia del
dictado en esos.
A lo mejor uno le anda diciendo al final: Bueno, sí era nula, pero ya los
actos, como no se declaró la nulidad sino hasta este momento, todos
los actos que llevó tuvieron validez porque no estaba decretada la
nulidad con anterioridad y él actuaba en las funciones que tenía.
Pero imagínense la gravedad, ¿verdad? Pero, bueno, suele pasar.
Son provisionales.
¿Por qué?
Porque cesan cuando la autoridad determina la resolución final del
juicio.
En el caso que se determine conservar el derecho, será motivo de
sentencia definitiva y no por la medida cautelar. Es decir, la medida
sólo vive hasta en tanto hay una sentencia definitiva.
Sin embargo, si se van al recurso de revisión, todavía subsiste la
medida cautelar; si se van al amparo, ya se tiene que pedir medida
suspensiva, porque el que va ejecutar el acto ya es la autoridad, ya no
es el acto entre particulares.
“La parcela es mía”. Dice A, y el Magistrado resuelve que es de B.
“Entrégasela”. A la tiene que entregar.
¿Quién va ejecutar esa sentencia? El Magistrado.
Si se van al amparo, entonces tendrán que pedir una medida
suspensiva contra la ejecución que va realizar la autoridad. Y entonces
es suspensión, junto con el aparo directo.
Seguimos.
Son tomadas en cuenta sin oír a la parte contraria.
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Como les contaba, esa famosa vista; de esa vista hay que ver qué
dice.
Lo anterior es así, porque la urgencia de la medida que caracteriza las
medidas cautelares tiene como finalidad conservar la cosa. De aquí a
que dé vista le quitaron el cerco o ya le llevaron las vacas a otro lugar.
Es urgente: Hoy la decreto, puedo levantarla mañana o conforme yo
vaya viendo el desahogo de las pruebas, puedo levantar la medida
cautelar.
Pero, de entrada, se concede y se fija garantía, si es que procede la
concesión, porque yo he visto asuntos en donde dicen: “Pido una
medida cautelar respecto de la división de la parcela”. Pues no cabe,
porque ni se va perder la cosa ni hay un riesgo que ya suceda algo
que sea irreparable. Una división de una parcela, a la tierra no le
podemos meter una zanja absoluta para que quede dividida. No hay
esa posibilidad.
Hay que tomar en cuenta cuál es el acto que se está reclamando y del
cual se está pidiendo la medida cautelar para poder determinar si se
concede o no se concede.
Son medidas precautorias, dice el Código Federal de Procedimientos
Civiles: “El embargo de bienes suficientes para garantizar el resultado
del juicio, para lo cual deberá fijarse como garantía el valor del juicio y
es procedente la contragarantía para que se levante”.
Muchas veces hemos visto juicios en donde se demanda al
Comisariado Ejidal porque no ha rendido cuentas o no ha repartido el
dinero que proporcionalmente le corresponde a todos los ejidatarios.
Aquí procede como medida cautelar un embargo precautorio.
¿Por qué?
Porque le voy a decir: “No se vaya gastar el dinero que ya tiene en el
banco”. Va decir el ejido: “!Ajá, lo saco y a ver de dónde te cobras!”.
Ahí sí procede una medida cautelar para que se aseguren los bienes.
20
Hay veces que piden medida cautelar para que se asegure a través
del tractor o de los insumos que tienen, distintos a la tierra, y desde mi
punto de vista y conforme a este artículo, la medida debe proceder.
Y dice como segunda fracción que el depósito o aseguramiento de
cosas, libros, documentos o papeles sobre el que verse el juicio,
siempre y cuando exista el temor fundado que la cosa que asegura se
pueda ocultar, perder o alterar y no proceda contragarantía.
¿Por qué no procede contragarantía cuando se trata de bienes de
papeles que estamos pidiendo?
La Asamblea. Dame tu libro de Asamblea, te fijo contragarantía para
que no. ¿Por qué no? Porque se corre un alto riesgo que se
desaparezca.
La medida procede concederla fijando garantía, pero hay que valorar
si procede la contragarantía; porque en fijar la contragarantía tenemos
que advertir que la cosa no se pierda.
Vamos al siguiente punto.
Dice: “Las medidas cautelares no surten efecto, sino hasta que se
deposite la garantía”.
En efecto, una medida cautelar que se concede con garantía, surte
efectos a partir que se fije la garantía, a diferencia de las medidas
suspensivas.
Acuérdense que en amparo se decreta la suspensión, surte efectos y
a quien se le decretó, tiene cinco días para depositar la cantidad que
se le fijó como garantía, el pago de la garantía.
En amparo, se fija el día uno y tiene hasta el día seis para depositar
ese dinero. Si no lo deposita, deja de surtir efectos, pero vuelve a surtir
cuando se pague; si es que la cosa no se ha consumado.
En materia de procedimientos civiles, el Código Federal de
Procedimientos Civiles, materia cautelar, medidas cautelares, surte
21
efecto a partir que se paga. Nada que “ahorita”; no, ahora pagas tanto
para asegurar el contrato o para asegurar el juicio.
Si no, no se debe de fijar o no suerte efectos, queda fijada y no surte
efectos. ¿A partir de cuánto surte efectos? El día que llegue con la
fianza.
“Aquí está mi fianza, Magistrada”. A partir de hoy decreto la medida
cautelar de aseguramiento para que las cosas se mantengan en el
estado que guardan.
Esa es otra diferencia bastante importante en materia de amparo y
Código Federal de Procedimientos Civiles.
Otro punto es: No hay excepción de garantía a los núcleos de
población y a los sujetos agrarios.
El Código Federal de Procedimientos Civiles no establece la exención
de pago de garantía en los núcleos agrarios, sólo la establece la
materia de amparo.
Nos vamos ahora a lo que es la suspensión.
Ya vimos lo que es la medida cautelar, conforme al Código Federal de
Procedimientos Civiles. Y que quede claro: Es entre particulares.
Ahora vamos a ir a lo que es la medida suspensiva, que se rige por la
Ley de Amparo y que ya es también dentro del juicio agrario.
La suspensión tiene como fin evitar que se produzca un acto que se
siga produciendo.
Es importante destacar que con las recientes reformas a la Ley de
Amparo, también puede decretarse para efectos restaurativos, de
manera provisional cuando así se permita jurídica y materialmente.
Aquí se atiende a la apariencia del buen derecho.
Estas son de las nuevas reformas que se han establecido en materia
de amparo y que también tiene impacto en nuestra materia.
22
¿Cuál sería un ejemplo?
CONAGUA revoca una concesión. Entonces van y piden al Tribunal
Unitario Agrario la suspensión, con efectos restaurativos.
Se le va decir a CONAGUA: Síguele dando agua, en lo que yo analizo
si la revocación de esa concesión fue jurídicamente correcta o no;
pero mientras le podemos seguir brindando el agua.
Porque ahora ya la Ley de Amparo tiene efectos restaurativos, que no
los tenía antes, antes era acto consumado; no, ahora ya los tiene en
determinados casos, sobre todo cuidando que no se violenten
derechos humanos.
¿Cuáles son las características de las medidas suspensivas?
Igual que las cautelares, son temporales porque duran en lo que se
pronuncia la medida definitiva; procede sólo contra actos positivos, es
decir, para que la autoridad deje de hacer algo, no es para obligarla a
que realice determinada acción, salvo que la concesión deba restituir
provisionalmente al quejoso.
Que entonces sí está haciendo para que haga algo, pero normalmente
no son restitutivas, son también porque la autoridad realizó
determinada acción; procede contra actos de carácter positivo o
negativos, ya sabemos, cuando lleva implícita una afirmación.
Procede de oficio en materia agraria sólo en los siguientes casos:
Uno. Cuando de consumarse el acto, resulte físicamente imposible
restituir al quejoso en el goce de la garantía reclamada.
“Te voy a expropiar porque voy a construir ahí un parque”. Dice
Turismo o va construir un parque de recreación y estos modernos que
hay, de rapel.
En ese momento puede decretarse la suspensión, porque de no
hacerlo, va resultar físicamente imposible restituir al quejoso. Ya para
esas fechas ya le pusieron ahí unas montañas, ya le pusieron no sé
cuántas cosas. Ya a lo mejor no le va servir para sembrar.
23
En esos momentos es cuando sí procede la suspensión de oficio.
La otra es la famosísima frase de cuando se vea o se pueda ver
parcial, cuando pueda tener, por consecuencia, la privación total o
parcial temporal definitiva de la propiedad, posesión o disfrute de los
derechos agrarios de los núcleos de población ejidal o comunal.
Es decir, si con las medidas suspensivas sin concederlas, se pueden
perder de manera temporal, definitiva o provisional la propiedad, uso o
disfrute de los bienes del ejido; entonces, se debe conceder de oficio.
Salvo los casos que procede de oficio, deberá ser solicitado por el
promovente.
¿Y qué es lo que se debe de cuidar?
Dos puntos básicamente: Que no se siga perjuicio al interés social y
que no se contravengan disposiciones del orden público.
El tercer punto que manejó en mi lámina es el que ya he venido
diciendo: Que no sea un acto de imposible reparación. Esto lo maneja
el 127, fracción II y 128, de la Ley de Amparo.
Cuando con la suspensión se le pueda causar daños a terceros, se
deberán fijar garantías suficientes para indemnizar los posibles daños.
Así dice el artículo: “No deberá fijarse garantía a los núcleos de
población”. Sólo a los núcleos de población, no habla del ejidatario ni
habla del comunero; habla de comunidades o de ejidos. Son a quienes
no se les va fijar garantía.
Si viene un ejidatario en lo individual, desde luego que se le tiene que
fijar garantía y en la contraparte podrá ver si pide contragarantía
también.
Procede la contragarantía, la cual deberá cubrir el costo de la garantía;
es decir, cuánto es el porcentaje que le está cobrando la afianzadora,
cuánto puede perder en ese momento. No sólo va cubrir la garantía
que se fijó como principal, sino también va tener que incluirse el gasto
que se tuvo que hacer para efecto de esa garantía.
24
Ustedes habrán visto, quienes han litigado agrario o cualquier otra
materia, que generalmente las contragarantías son mayores en
cantidad que la garantía principal y obedece a esta razón.
Dice: “No debe fijarse contragarantía cuando se quede sin materia de
juicio de amparo o, en su caso, sea extremo difícil restituir la cosa.
Esto ya lo habíamos platicado y aquí está ya plasmado, el artículo es
el 133, párrafo segundo, de la Ley de Amparo.
Otro aspecto muy importante de las medidas suspensivas es que sólo,
y esto sí quisiera que se lo quedaran muy gravado porque es la base
para poder distinguir dónde estoy ante un acto de autoridad y en qué
momento estoy ante un acto entre particulares.
Dice: “Sólo se decretan por actos de autoridad, no por actos de
particulares”. Ya les dije que si es acto de particular tiene que ser
medida cautelar.
“Al concederse la suspensión surte efectos –desde luego– y deja de
surtir si no se deposita la garantía”.
Estos son los cinco días de los que yo les estuve hablando: La medida
cautelar no surte efectos sino hasta que me deposites la garantía. La
medida suspensiva, tiene cinco días quien me la solicitó para que
pueda depositar su garantía. Si no la deposita, puede ejecutarse el
acto.
Es importante destacar que si en un juicio agrario las prestaciones son
derivadas de actos entre particulares, la ley aplicable es el Código
Federal de Procedimientos Civiles. Se trata de paralizar actos de
autoridad, estamos en presencia de la suspensión del acto de la
autoridad agraria, siendo aplicable la Ley de Amparo.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho todo esto que les
estoy diciendo y lo dijo en una ejecutoria que emana de la tesis de la
Segunda Sala, que fue jurisprudencia, y es la 27/2009. Todo esto que
yo les estoy diciendo está plasmado en esa contradicción de tesis, que
dio lugar a esta ejecutoria de la Segunda Sala.
25
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
establecido que tratándose de suspensión del acto de autoridad, al
cual es aplicable la Ley de Amparo, el Magistrado Agrario debe:
Uno. Invocar la Ley de Amparo y no el Código Federal de
Procedimientos Civiles.
Dos. Decretar la suspensión en el auto admisorio, o bien formar un
cuaderno incidental –El famoso cuadernillo de suspensión que vemos
en materia de amparo, también lo podemos hacer como magistrados,
según esta contradicción de tesis de la Segunda Sala– para, de esta
manera, decretar la provisional y una vez que se cuente con los
informes previos, decretar la definitiva.
Fíjense qué interesante, nos está diciendo que en materia agraria se
puede formar cuadernillo de incidente de suspensión y también,
obviamente lo tendríamos que llevar por duplicado, decretar la medida
suspensiva, provisional, y una vez que tengamos los informes de las
autoridades que están pretendiendo ejecutar el acto, decretar la
suspensión definitiva.
Nos dice: “Hazlo como se hace en materia de amparo”. Como en un
amparo indirecto, así se hace, a través de un cuadernillo incidental.
Eso nunca lo he visto yo en los tribunales agrarios.
Y les voy a ser franca, cuando fui Magistrada mi jurídico me dijo: “¿Y
ahora cómo le hago?” Yo le decía: Póngale otro color a la carpeta y
hacemos el incidente.
Nuestro sistema es un poco complicado hacerlo y entonces
decretábamos la medida de plano en el auto admisorio y con ese nos
aventábamos la provisional y la definitiva, que es lo que generalmente
se hace para evitar tener también el incidente, las pruebas del
incidente y los informes. Todo lo metíamos al mismo expediente.
También puede actuar en función a la problemática del caso concreto.
Nos vamos al siguiente punto, que son las características comunes de
la medida cautelar y la suspensión del acto de autoridad y advertimos
26
que una de las características comunes es que el solicitante debe
garantizar el pago de daños y perjuicios al que pueda resultar afectado
con la medida, salvo que se trate de suspensión de oficio.
Ya vimos: Al núcleo agrario no se le fija garantía en materia de
suspensión.
Otra de las características comunes es que la parte afectada con la
medida puede solicitar el levantamiento de la misma, otorgando
previamente una contragarantía. Ya dijimos, tiene que ser superior a la
garantía, porque hay que cuantificar también los gastos de la fianza.
Otro aspecto es que el Tribunal deberá considerar las condiciones
socioeconómicas de los solicitantes.
Con esto concluyo mi participación, no sin antes agradecerle al
magistrado, el doctor Rubén Gallardo, por llevar a cabo este tipo de
eventos; realmente creo que son muy benéficos para el desarrollo de
la materia agraria.
Veo caras muy jóvenes y seguramente muchos de ustedes, en un
futuro no muy lejano, estarán como funcionarios, como docentes,
como juzgadores quizá también.
Y en las manos de ustedes y en los conocimientos que ustedes
adquieran se va ver reflejado el rumbo que vaya seguir este país en un
futuro.
De ahí que yo sí celebro que estos eventos se lleven a cabo,
Magistrado; de verdad te felicito porque logramos, con ello, que el
interés a la materia agraria, al campo –que como ya se decía es el 52
por ciento de la superficie de este país– tenga gente conocedora de la
materia; tenga gente que llegue con todos los conocimientos en ella y
no llegue a aprender, porque en la curva del aprendizaje se llevan los
tres años y luego ya no estamos.
Celebro mucho estos eventos, te felicito y como siempre te reitero todo
mi apoyo, para que esto siga haciéndose.
Muchas gracias.
27
Moderador: Agradecemos profundamente la participación de la
magistrada Odilisa Gutiérrez Mendoza, en esta amplia explicación
sobre el desarrollo procesal de estas dos figuras importantes como es
la medida cautelar y las medidas precautorias dentro de un juicio
agrario.
Debido a las actividades que tiene nuestra ponente, la magistrada
Odilisa Gutiérrez Mendosa, vamos a abrir un espacio de preguntas,
porque ella tiene que retirarse, pero quiso responder dudas o
interrogantes que pudiera haber dentro de nuestro público.
Pero antes el magistrado Rubén Gallardo quiere hacer una breve
intervención.
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Muchas gracias, maestro Alivar.
Como se ha dicho, agradecemos ampliamente al señor Procurador,
ingeniero Cruz López Aguilar, su disertación.
A la magistrada Odilisa Gutiérrez Mendoza, igualmente.
Nos honra mucho su presencia, tenemos pendientes dos
participaciones más, ahora que tenga que retirarse la magistrada
vamos a tener que poner un picaporte en la puerta para que no se
vaya, porque queremos cerrar muy bien este Congreso en la sede de
nuestra Facultad de Estudios Superiores Acatlán.
Les vamos a proporcionar también, antes de que concluya el evento,
una liga para que si ustedes el día de mañana –ya no tenemos evento
acá– pudieran acceder a través de internet, podrán presencial la
participación de la sede en Guadalajara, Jalisco.
Esto lo supimos ayer. Ayer tuve la fortuna de estar allá en el inicio de
los trabajos en Guadalajara y me hablaron de la liga, pero no podía
hacerla llegar a todos ustedes, pero hoy sí la vamos a compartir por
quienes tangan esta oportunidad.
Nos es muy grato, decía, contar con la presencia del señor
Procurador, de la magistrada Odilisa, quien por cierto el día de
28
mañana recibe en el vecino país del norte la presea al impartidor de
justicia mexicana por su destacada labor en beneficio de la sociedad.
Nos honra mucho y, desde luego, quisiéramos pedir a todos ustedes le
brindáramos un fuerte y caluroso aplauso a la magistrado.
Y si hubiese algunas preguntas, algún comentario. Gracias al señor
moderador por cederme estos minutos al uso de la voz, pero yo desde
luego regresaría el micrófono.
Pregunta: Buenas tardes.
Sería la pregunta para la magistrada, básicamente serían dos
preguntas.
Mencionó usted, como medida cautelar en algunos casos, que se pide
ésta para que no se gaste el dinero que tienen los ejidos cuando se
está pidiendo la distribución de los recursos, ¿desde qué momento se
puede pedir esta medida y quiénes tendrían interés jurídico o legítimo
para demandarlo?
Para el caso, expongo un caso muy reciente: El pasado sábado en un
ejido de aquí, del Estado de México, se solicitó por convocatoria, se
celebró la asamblea para la distribución de los recursos económicos
que tenía en tal ejercicio pasado el Comisariado Ejidal y se
distribuyera entre todos los ejidatarios. Situación que por primera vez,
por lo menos en ese ejido, desde su inicio de 1928, por ahí, nunca se
había repartido el dinero.
Se aprobó por votación arrasadora que se distribuyeran los recursos.
Esa medida tal vez sería importante para que después no se perdieran
esos recursos, ¿quiénes tendrían la legitimación o el interés jurídico
para demandarlo?, ¿cualquier ejidatario o un grupo de 20 ejidatarios?
Esa sería mi pregunta.
Y la otra: si pudieran mencionar un poco de los casos que se tienen en
materia agraria, en los tribunales agrarios, respecto a la procedencia
de recurso de revisión, ya que me parece que es el artículo 198 el que
prevé contados y muy limitados los casos para la procedencia del
recurso de revisión en materia agraria. Esas serían las dos.
29
Gracias.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Muchas gracias. Con todo gusto.
Gracias por su pregunta.
Sólo les quiero pedir un favor, no me pidan que opine sobre casos
específicos, porque sería emitir un pronunciamiento previo y no tengo
facultades, lejos de eso tengo impedimento legal para hacerlo.
Respecto de una asamblea que los ejidatarios quieren la distribución
de un recurso, no sé cuál sea ni cuáles sean los elementos, tendrá
que analizarse muy bien en el juicio desde cómo está el reglamento
interior, cuáles fueron los elementos por los que se está pidiendo, si
existe alguna disposición que se los permita, etcétera.
Es decir, el asunto es mucho más de fondo que el simple
planteamiento como se hace. Hay muchas cosas que se deben de
analizar o deben de acreditarse dentro del procedimiento.
¿Quién tiene facultad o legitimación para promoverla? Cualquier
ejidatario.
La legitimación se la da la calidad. ¿Por qué? Usted me dice: “20
ejidatarios o más”, no bueno, 20 ejidatarios o más establece la ley
para efecto de las convocatoria cuando se han convocado y también
establece en la materia cuando se vence un Comisariado Ejidal y no
existe otro, pueden acudir.
También el artículo 61 de la Ley Agraria, que es el que habla de la
nulidad de la asamblea de dominio pleno establece que pueden los
ejidatarios anular esa asamblea, pero siempre y cuando puedan ir el
20 por ciento con la asesoría de la Procuraduría Agraria o en su
defecto quién se vea gravemente afectado.
Gravemente afectado, el particular puede ir, desde luego que puede ir
a demandar la nulidad uno solo, pero no va a demandar la nulidad de
toda la asamblea, va a demandar sólo la parte que le afecta; para
demandar la nulidad de toda la asamblea sí se requiere ese
porcentaje.
30
Cualquier ejidatario está legitimado para demandar el pago. Si lo que
van a demandar es convocar a asamblea, necesariamente tiene que
cumplir el mínimo requerido y la asesoría de la Procuraduría Agraria,
para que se convoque a la asamblea en donde se determine ello.
Respecto de la medida cautelar, cualquiera de los promoventes la
puede solicitar.
¿Qué haría yo si el asunto fuera unitario? Que no soy, por eso lo digo,
que no soy unitario y esas acciones tampoco se van al Tribunal
Superior Agrario.
¿Qué haría yo? Le pido garantía. Le fijo una garantía a ese solicitante
en lo que yo a simple vista advierto que puede ser la parte
proporcional que le corresponda, porque de lo contrario voy a afectar
al núcleo. Le mando al banco decir: “Asegúrame los 20 pesos que le
tocan a Juan”, entonces le voy a afectar, porque no va a poder
disponer de ese dinero sin saber siquiera cuál va a ser el resultado del
juicio.
Porque quizá no esté reglamentado, quizá no se haya aprobado así,
quizá el reglamento incluso diga que cierta cantidad se va a estar
resguardando para los insumos o la compra de herramientas, para
poder desarrollar de manera óptima la siembra o lo que tengan ahí, la
explotación de su superficie. Sí le pediría una garantía, eso es.
Por lo que ve al artículo 198 de la Ley Agraria; efectivamente, los
Tribunales Unitarios Agrarios conocen de todas las acciones que
tienen que ver con la tenencia de la tierra, la calidad de ejidatarios y
pueden ser los ejidatarios comuneros en lo individual, incluso,
pequeños propietarios cuando demandan alguna acción al núcleo
agrario.
¿Cuáles son las acciones que se conocen en recurso de revisión?
Sólo tres: Las acciones relativas al conflicto de límites, las relativas a
restitución de tierras –fíjense cómo estamos hablando de núcleos de
población, conflicto de límites en núcleos de población– restitución de
31
tierras –núcleo de población– que también lo están haciendo entre
ejidatarios y Comisariado Ejidal, por Ley.
Y la tercera dice: “Contra la nulidad de actos de autoridad agraria”. No
es autoridad agraria el Comisariado Ejidal, como ya lo saben, pero sí
es autoridad el Registro Agrario Nacional, la Secretaría de Reforma
Agraria, luego entonces, ahí caben muchos juicios: terrenos
nacionales, avalúos que hace la SEDATU, el inicio de un
procedimiento expropiatorio, el inicio de una servidumbre de paso por
alguna autoridad.
Acuérdense que todas las servidumbres de paso que se hacen o todos
los decretos expropiatorios que se van a hacer por parte de las
autoridades aun cuando no sean agrarias, ejemplo: SCT o CONAGUA,
si en una laguna va a expropiar una superficie, todo tiene que ser a
través de la SEDATU, no puede ir directamente esa autoridad al
Ejecutivo Federal a pedir que haga el decreto expropiatorio, sino que
tiene que ser a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano.
Hay otras acciones que también conocemos, pero ya no como recurso
de revisión; esas son las tres en donde procede el recurso de revisión;
sin embargo, conocemos de conflicto competencial, conocemos de
excitativas de justicia que se promueven en contra de algún
magistrado por la dilación a un procedimiento.
Una acción muy importante, para mí, es el juicio agrario. Este juicio
agrario que nos hereda la antigua Ley Federal de Reforma Agraria,
porque acuérdense que a partir de 1992 –como ya lo mencionó el
Procurador Agrario– dejó de haber reparto agrario.
Sin embargo, todos los procedimientos que ya estaban comenzado en
la Secretaria de Reforma Agraria, ahora SEDATU, se pasaban al
Tribunal Superior Agrario en estado de resolución y el Tribunal en
sustitución del Presidente de la República, porque estaban las
resoluciones presidenciales, que las emitía el Ejecutivo Federal, ahora
el Tribunal Superior Agrario como autoridad sustituta emite esas
sentencias.
Hoy en día 2015 estamos resolviendo todavía juicios relativos a
dotaciones o ampliaciones de ejidos. Los procedimientos de
32
reconocimiento y titulación de bienes comunales que también iniciaban
antes de la reforma y que se siguen iniciando, porque la actual Ley
también lo permite, también van a dar a los Tribunales Unitarios
Agrarios.
Pero como tenemos una jurisprudencia que dice que cuando se afecte
al ente colectivo, procede el recurso de revisión, entonces también
caen con nosotros; es una competencia más otorgada por el Poder
Judicial de la Federación.
No sólo conocemos de recurso de revisión, es muy variada nuestra
gama de conocimiento respecto de la materia agraria.
¿No sé si con esto di respuesta a su pregunta?
¿Si hubiera laguna más?
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: ¿Algún comentario más o pregunta,
compañeros?
Pregunta: Magistrada, buenas noches.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Buenas noches.
Pregunta: Hablaba usted de las medidas cautelares y dentro de éstas,
usted señalaba que ya son muy concurrentes y también es
concurrentemente que las niegan.
En ocasiones la medida –como usted la señala– cautelar tiene a
prevenir que los actos se puedan seguir realizando en perjuicio de
alguna personal.
Me quedó muy claro la diferencia entre la medida cautelar y la
suspensión, que le agradezco mucho. Pero en el caso, por ejemplo, de
solicitar una medida cautelar, como es el caso del cumplimiento de la
causa de utilidad pública, en el caso de FIFONAFE cuando demanda
reversión, tiene un término de cinco años para ejercitar esta acción.
Cuando demanda, solicita como medida cautelar, se haga una
inspección ocular para que se dé cuenta o sirva de probanza para
33
acreditar que no se ha dado cumplimiento a la causa de utilidad
pública y normalmente la niegan.
Quisiera saber cuál sería el criterio de usted para esta medida.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Lo que pasa es que usted me dice
que es una medida cautelar para una inspección ocular. Vuelvo a
decir, las medidas cautelares son para que las cosas se mantengan en
el estado que guardan.
Es decir, no existe una cautelar para una inspección ocular. La
inspección ocular es una prueba y seguramente la ofrece el
FIFONAFE para acreditar, pero ¿dónde cabe la medida cautelar? No
cabe aquí.
Pregunta: Porque nosotros también pedimos la medida cautelar para
que se suspendan todas las construcciones que se están realizando o
se realicen en ese previo y pensionamos las dos.
Normalmente nos dicen: “No, no es procedente, la vamos a definir”,
después de tres meses que se notificó, etcétera. Como usted decía, se
debe de dictar sin darle vista a la otra parte y en este caso no, se
esperan hasta que esté notificada la contraparte para que opinen. Nos
llevamos tres cuatro meses en ese sentido.
Hemos tenido casos que inclusive cuando sale la sentencia, ya
construyeron, ya terminaron la obra pública y creo que no tendría
mayor trascendencia eso.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Sí, mire, un primer punto. Dice
usted que la medida cautelar la piden para que se suspenda la obra
pública, la obra pública la hace una autoridad. Entonces: medida
cautelar, particulares; medida suspensiva, autoridades.
Dos. Yo tendría dudas que le pueda proceder una medida cautelar,
una medida suspensiva al FIFONAFE, porque no deja de ser ente
sectorizado a la Secretaría, ahora a la SEDATU, tendría dudas. Habrá
que analizarlo, porque también como fideicomiso estaríamos hablando
de una persona moral particular frente a un acto de autoridad.
34
Porque si fue una expropiación y no se llevó a cabo la causa de
utilidad pública, por eso es que el FIFONAFE está pidiendo la
reversión, segura estoy que no es cautelar, ahí estoy segura; tendría
que ser, en todo caso, suspensiva y para efecto de la suspensiva
tendría que valorarse si se toma a FIFONAFE como autoridad o se
toma como particular y si se toma como particular tendría que fijar la
garantía por el posible daño que le pueda hacer.
Usted dice: “Es muy recurrente, no se hacen”, bueno, contra ese auto
cabe el amparo. Y me voy a permitir decir algo que en una ocasión
tuve la oportunidad de leer en uno de los asuntos: un ejido pidió la
medida suspensiva contra un panteón y el magistrado la decretó y el
panteón se fue al amparo y dijo: “¿Cómo y qué le hago a los muertos
que tengo por enterrar?”, ahí afecta el interés social, desde luego, esa
medida nunca debió de haberse concedido.
Inmediatamente el juez de amparo concede la suspensión para que el
Magistrado del Unitario revocara su medida por contravenir aplicando
la apariencia del buen derecho contravenir el interés social. Es interés
de la sociedad no tener epidemias o enfermedades que puedan
estarse propagando por tener el cadáver atendiendo a una medida
suspensiva, que al final de cuentas era cautelar.
Y, como dijo el juez de amparo, debiera de ser medida cautelar, pero
no cabe tampoco porque hay un interés que se tiene que proteger.
Con esto le digo que sí le creo que todas se las nieguen o también
creo si alguien me dice: “Todas las conceden”, sí les creo.
Pero hay que tener aquí las herramientas, para con la pena, pero a
veces el juzgador se educa con amparos. Me da mucha pena decirlo,
pero a veces así pasa, después de tantos y luego en el Tribunal a los
Magistrados Agrarios, el Tribunal Superior Agrario nos hace un
cómputo de cuántos amparos nos concedieron y cuántos nos negaron.
Y bueno, ya sabe, hay quienes no quieren estar en un Tribunal en
donde los únicos dos colegiados que hay, uno le resuelve a favor y
otro en contra del mismo asunto. Sí es una situación difícil, pero a
veces leyendo las ejecutorias se aprende.
35
Yo les diría, hay que impugnar esos actos para que tengamos un poco
más afianzado el criterio los que estamos del lado del escritorio.
Por acá alguien quería hablar. Usted.
Pregunta: Buenas tardes, Magistrada.
Primero una felicitación por su excelente exposición.
Voy a hacer un comentario. En la anterior Ley de Amparo, antes de la
Reforma del 6 de junio del 2011, menciona claramente un capítulo de
Amparo Agrario, en el actual ya es en general.
Su servidor viene del municipio de Huixquilucan. En Huixquilucan hay
cinco ejidos y tres comunidades; el gobierno y empresas están
haciendo muchas obras de diferentes actividades, que son necesarias
para la comunidad, pero en la vida práctica las tres comunidades
están divididas o peleadas con su Comisario; la mayoría mete
amparos, una persona o 20, lo que marca la Ley Agraria. Y hay otros
vecinos que se asocian con particulares y meten amparos colectivos,
con la nueva Ley de Amparo.
Mi pregunta es: Desde el punto de vista del desarrollo, como que es
un obstáculo, pero desde el punto de vista de proteger al medio
ambiente y una obra de beneficio, es un desarrollo. ¿Cuál sería la
opinión general de cualquier obra?
El ejemplo que usted puso, un panteón, podría ser una carretera o en
fin, diferentes que requiere la comunidad.
Gracias; y muy amable.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Gracias.
Yo creo que la medida suspensiva no está limitada ni la medida
cautelar. Las limitaciones sí las está dando la nueva Ley de Amparo; y
ya dije que no sé si era perjuicio al interés social ni se afecte al bien
público.
36
La nueva Ley de Amparo tiene una excepción. Dice el 129: “Se
considera, entre otros casos que se sigue, perjuicio al interés social o
se contravienen disposiciones de orden público”. Y dice la fracción
XIII: “Cuando se impida u obstaculice al Estado la utilización,
aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo,
referidos en el 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos”.
Estos son los casos en donde no procede la suspensión por
considerarse que contraviene disposiciones del orden público.
Está muy fácil, si nos vamos al 27 nos habla del derecho que tiene el
Estado del aprovechamiento del agua del subsuelo, de extracción de
minerales y todo tipo de cuestiones que se encuentren debajo del
suelo.
Creo que ésas son las excepciones para que proceda la suspensión.
En ese punto que usted me dice, respecto de la autoridad; en los
demás casos no le veo un impedimento legal.
Por allá, a la izquierda.
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Quieren hacer uso de la palabra del lado
izquierdo, por favor.
Pregunta: ¡Hola, buenas tardes!, Magistrada.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: ¡Hola!
Pregunta: Mi pregunta es la siguiente: Cuando a un particular le recae
el carácter de autoridad responsable, ¿qué se solicita en ese caso,
una medida cautelar o una medida suspensiva? Y ¿qué parámetros se
toman en base para decir si le recae el carácter de autoridad
responsable a ese particular o simplemente funge como particular,
como tal?
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Gracias.
37
Para que funja como particular tiene que estar en el mismo plano del
gobernado; si ya es autoridad no importa, porque acuérdense que con
la nueva Ley de Amparo el particular ya puede ser autoridad
responsable.
Si está como autoridad y ejerce un acto de superioridad respecto del
gobernado definitivamente tiene que ser medida suspensiva, no es
cautelar, porque en la cautelar deben de estar en el mismo plano, no
importa que sea persona moral, pero en el mismo plano.
Si estamos hablando, por ejemplo, de una universidad que fue donde
se pronunció la Corte respecto de que ejerce actos de autoridad,
entonces ahí ¿por qué ejerce actos de autoridad? Porque está en un
plano distinto al gobernado. Para poderlo valorar hay que decir: “Estoy
frente a un acto de autoridad o frente a un acto de particulares”, no
importa a quién tenga enfrente.
Por ejemplo, yo puedo tener enfrente al Tribunal Superior Agrario,
todos vamos a decir: “Es acto de autoridad”. Sí, nada más que no me
paga la renta, es acto entre particulares. O sea, no porque se llame
Tribunal Superior Agrario está dejándome de pagar la renta como
autoridad, No. Ahí somos iguales y como iguales te juzgo. Ahí es
medida cautelar.
A lo mejor si le demandan la devolución, el desahucio les voy a decir:
“Amparo” y pido la suspensión contra el juez civil o de arrendamiento
que me va a desahuciar. Pero incluso la autoridad lo puede solicitar.
Acuérdense también que las autoridades no pueden irse al amparo,
salvo que estén en el plano de gobernados o como autoridad cuando
afecte su interés patrimonial.
Por ejemplo, el Superior agrario determina que la Secretaría de la
Reforma Agraria debe de pagarle; SEDATU debe de pagarle 10
millones de pesos a un individuo porque se los cobró de más en la
titulación de un terreno nacional, le estoy afectando su patrimonio. Ahí
la SEDATU sí puede irse al amparo. Pero si yo le digo: “Te declaro
nulo el acuerdo con el que le titulaste el terreno nacional”, aunque se
vaya al amparo, le van a decir: “Es improcedente porque no te está
causando perjuicio a tu patrimonio”.
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Entonces tiene que ser, si va como autoridad sí puede irse la autoridad
al amparo, sólo cuando afecte su patrimonio; y cuando va en un plano
entre iguales, como el ejemplo que les ponía de la renta, no está
ejerciendo actos de autoridad. Sí hay particulares que pudieran
considerarse como tales para muchos efectos o que, incluso, lo
pueden ser, como dije, una universidad.
Creo que la Comisión Federal de Electricidad también tuvo ese
problema entre que si era una personal moral o era una autoridad. Hay
que determinar cuál es el acto que está llevando a cabo y si está
siendo un acto unilateral coercitivo que va a afectar derechos de los
otros, sí estamos ante un acto de autoridad.
Espero haber contestado su pregunta.
Pregunta: Buenas tardes, Magistrada. Quiero hacerle otra pregunta.
En el tema que nos está trayendo algún recurso natural, minero de
alguna concesión que tenga un particular y esta extracción está siendo
en un ejido, tal vez el ejidatario se inconforma con esta extracción, se
pide una medida cautelar y se le da una garantía a este ejidatario,
éste exhibe su garantía y posteriormente la empresa minera exhibe
una contragarantía.
En este caso, ¿no se seguirá flagelando el derecho del ejidatario? En
el sentido en el que si se están extrayendo estos minerales, el tiempo
que pasa mientras se sigan extrayendo esos minerales, obviamente
está deteriorando la tierra y el daño ambiental que tiene este ejido.
Yo digo que ahí debería de limitarse un poco esa contragarantía, en
efecto de que hay un interés común tanto del medio ambiente, como
de cómo va a quedar la tierra del ejidatario en todo caso que se retire
la empresa minera.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Sí. Ahí se tendría que analizar muy
bien cuál es el caso específico, porque si se están doliendo sólo del
pago: “Que no me lo da completo, tas, tas”, esas cuestiones no son
para paralizar, sí se debe de fijar una contragarantía. ¿Por qué?
Porque al final de cuentas no se está extrayendo.
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Ahora, para fijarla sí se analiza cuál es el documento. Si le digo al
Magistrado: “La empresa está extrayendo y no tiene contrato ni tiene
ningún derecho para haberlo hecho y de pronto me levanté y ya la
tenía ahí”, entonces habrá que ver en qué término se está planteando
la cautelar.
Pero lo que les puedo decir es que siempre que hay una medida,
llámese suspensivo, llámese cautelar es impugnable en amparo
indirecto.
Valdría la pena explorarlo ahí, pero yo creo que en este tipo de
asuntos es muy variable la solución que se va a dar, porque hay
muchos factores. El ejidatario a veces dice: “No me está dando la
cantidad en la que está explotando, me debe pagos, ya venció el
contrato”, etcétera.
Las variables son muchas y cada una tiene diferente tratamiento. Hay
que analizar si, efectivamente, lo que está pidiendo se pierde con la
contragarantía y, de ser así, yo le sugeriría que lo impugnara.
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Reiteramos nuestra gratitud a la
Magistrada, al señor Procurador, la participación de todos ustedes.
Para eso se hace este tipo de eventos, ese es el verdadero sentido, y
sobre todo, cuando estamos en un espacio universitario, el libre
pensamiento.
El día de ayer decía un ponente en Guadalajara: “No tenemos
verdades absolutas”, esto es cierto; y lo digo a título estrictamente
personal. Sin embargo, esta participación de ustedes es lo que hace
muy rico este tipo de encuentros.
Les vamos a pedir que sigamos con este ánimo para que los dos
ponentes que nos quedan pendientes por escuchar, tengamos
también la oportunidad de poder intercambiar algunas experiencias,
sobre todo las suyas que, con toda seguridad, son más importantes y
van a enriquecer sin duda los trabajos de este XVII Congreso Nacional
de Derecho Agrario en México.
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Nos vamos a permitir hacer entrega al señor Procurador el
reconocimiento que la Universidad Nacional Autónoma de México, a
través de la FES Acatlán, y las dependencias convocantes de este
evento académico le otorgan; así como a la magistrada Odilisa
Gutiérrez Mendoza por su participación.
Mtra. Odilisa Gutiérrez Mendoza: Gracias.
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Me pide el señor Procurador, además de
mostrarnos el reconocimiento que se le entrega, hacer una muy breve
referencia del porqué tiene que retirarse.
Ing. Cruz López Aguilar: Lo que sucede es que a lo mejor no me di
cuenta de que no nada más venía, sino que tenía que estar aquí; y,
lógicamente, para mí es un privilegio el haber tenido la oportunidad.
Pero quiero comentarles que estamos en una etapa muy complicada
ahora todos los que necesitamos un presupuesto para hacer nuestro
trabajo; ella necesita que eso se dé.
Por poner un ejemplo, en la negociación del presupuesto con los
tribunales recibieron un aumento de cinco millones de pesos. Nada
más para que vean ustedes lo importante que es las negociaciones.
Y aquí están las organizaciones campesinas que están jugando un
papel muy importante en la negociación del presupuesto, esa
presencia de las organizaciones. Aquí está Luis, que es uno de los
más importantes líderes de las organizaciones campesinas.
En la mañana hablamos con Hilaria, que es una senadora muy
importante y muy entrona, que está haciendo un papel muy, muy
importante para esta negociación.
Esa es la razón, yo me comprometí para estar con ellos, pero
lamentablemente no fue posible. Pero creo que los puedo alcanzar
todavía, porque podría en un momento dado ser considerada como
una descortesía de mi parte.
Por lo demás, ya saben ustedes que el presupuesto se resuelve el 15
de noviembre, son 15 días los que tenemos para esa negociación.
41
Nosotros somos funcionarios públicos y, como tales, no podemos
hacer una negociación directa.
Pero desde que se inventaron estos aparatitos, se puede hablar y,
además, como tenemos muchos amigos dentro de la Cámara de
Diputados, tenemos también la posibilidad de estar platicando
permanentemente para que la negociación sea más fructífera porque
para nosotros es importante, muy importante.
Esto es muy relevante comentarlo con Odilisa, estamos trabajando
como sector y las negociaciones se están haciendo en esos términos.
La SEDATU tiene necesidad, por una gran cantidad de ideas que trae
la Secretaria. Y nosotros también tenemos que buscar la manera de
resolver ese tema.
Esa es la razón, me encantaría quedarme más tiempo, pero es una
necesidad fundamental para todo el sector agrario y espero que
tengan ustedes una consideración especial para su servidor y para
todos los demás que necesitan el presupuesto.
Muchas gracias.
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Compañeros, le voy a pedir al maestro
Alivar sea tan amable en que continuemos con la siguiente
participación.
Por favor, maestro.
Moderador: Vamos a cederle la palabra al maestro Jesús Manuel
Ramírez Garibay, quien va a exponernos un tema importantísimo en
los conflictos agrarios, como es las medidas alternativas para la
solución de conflictos en materia agraria.
El maestro Jesús Manuel Ramírez Garibay es Licenciado en Derecho
por la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, de
la Ciudad de México, Distrito Federal; cursó el Máster Internacional en
Conflictología y Resolución de Conflictos en la Universidad Oberta de
Cataluña, Barcelona, España; es Maestro en Derecho por el Centro de
42
Estudios de Posgrado en Derecho de la Ciudad de México, Distrito
Federal.
Actualmente cursa el tercer semestre del Doctorado en Derecho en la
Universidad del Centro del Bajío de la ciudad de Celaya, Guanajuato,
desarrollando la Tesis Doctoral en el tema Métodos Alternativos de
Resolución de Conflictos Agrarios.
Cuenta con Diplomado en Derecho Agrario por la entonces Facultad
de Derecho y Administración Pública de la Universidad de Guanajuato,
en el año 2003; acreditó el Diplomado Nacional en Derecho Agrario y
Derecho Indígena, por la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad
Azcapotzalco en coordinación con la Universidad de Guanajuato en el
año 2005.
Forma parte del Área de Alternatividad Jurídica Social y Derechos
Humanos del Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma
Metropolitana, Unidad Azcapotzalco; es miembro de la Unión Mundial
de Conflictólogos, y miembro del Campus por la Paz de la Universidad
Oberta de Cataluña.
Fue catedrático de la Universidad de León, Plantel Guanajuato,
impartiendo las materias de Derecho Agrario, Derecho Procesal
Agrario y Derecho Mercantil; fue Mediador, Conciliador Privado
Certificado por parte del Centro Estatal de Justicia Alternativa del
Poder Judicial del estado de Guanajuato, certificación expedida en el
año 2005.
El maestro ha participado con sus conocimientos y sus actividades
profesionales en diversas instituciones, con los siguientes puestos: Es
Director de Agro Consultoría Jurídica Especializada en Materia Agraria
y Rural, a través de la cual ha proporcionado y proporciona servicios
de consultoría y asesoría jurídica en materia agraria; al Gobierno
Federal a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, al
Gobierno del estado de Guanajuato a través de la Secretaría de Obra
Pública, a los municipios de Comonfort y San Miguel de Allende,
Guanajuato, entre otros.
Ha desempeñado funciones también en la Procuraduría Agraria, en la
cual desarrolló actividades en cinco entidades federativas de nuestro
43
país, como son: Chihuahua, Durango, Zacatecas, Estado de México y
Guanajuato.
También ha participado en oficinas centrales de la propia institución,
desempeñando diversos cargos, como Visitador Agrario, Abogado
Agrario, Jefe de Residencia, Asesor Jurídico, Subdelegado Operativo.
Ha participado en distintas actividades académicas en su calidad de
ponente en diversas instituciones educativas de nuestro país. También
ha sido condecorado, ha recibido premios de investigación a nivel
nacional e internacional en temas de materia agraria y resolución de
conflictos.
Cuenta con publicaciones, ha publicado dos libros en obra colectiva,
editados por la Editorial Porrúa y el Instituto de Investigaciones
Jurídica de la UNAM. Ha publicado en diversas revistas de estudios
agrarios de la Procuraduría Agraria y Agro Nuevo de la entonces
Secretaría de la Reforma Agraria, hoy SEDATU.
Ha participado en diversos foros de consulta sobre el tema agrario y
de resolución de conflictos, convocados por el Senado de la
República, por la Cámara de Diputados, por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por la Universidad Autónoma de Chapingo, por
la Secretaría de la Reforma Agraria, por la Procuraduría Agraria, por el
Consejo Nacional Consultivo del Sector Agrario, entre otros, desde el
año 2000 al 2015.
Dejo con ustedes al maestro Jesús Manuel Ramírez Garibay quien,
como decía al inicio, va a exponernos un tema importantísimo, como
es: La mediación alternativa en la solución de conflictos en materia
agraria.
Recibámoslo con un fuerte aplauso y doblemente, ya que él se integró
posteriormente a que hubiéramos iniciado nuestros trabajos
académicos.
Bienvenido, maestro.
Mtro. Jesús Manuel Ramírez Garibay: Muchas gracias, maestro
Alivar.
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Agradezco a los organizadores de este XVII Congreso Nacional de
Derecho Agrario, en concreto al doctor Rubén Gallardo Zúñiga,
emprendedor de este Congreso, que hoy casi alcanza la mayoría de
edad.
A mí me toca hablar de un tema, que son los métodos alternativos de
resolución de conflictos agrarios. Me hubiera gustado que hubiera
permanecido –le decía al Procurador antes de irse, por alusiones– el
Procurador Agrario y que hubiera permanecido también la magistrada
Odilisa, porque creo que el tema de la resolución de conflictos atañe
tanto a la Procuraduría Agraria como a los propios tribunales agrarios.
Desde hace muchos años hemos venido planteando en diversos foros
la necesidad de que la materia agraria cuente con una regulación
mejor que la que tiene ahora, porque solamente hay dos artículos,
ahora lo vamos a ver, que se refiere a la atribución que tiene la
Procuraduría Agraria de conciliar cuando hay un conflicto que tiene
que ver con la normatividad agraria y hay otro que le da la misma
facultad a los tribunales agrarios en dos momentos, uno dentro del
juicio y otro en la etapa de ejecución de sentencias. Pero ahora lo
vamos a ver.
A manera de introducción, empiezo con una frase de Aristóteles que
dice, se pregunta: “¿Por qué los hombres sólo pueden ser buenos de
una sola manera y malos de muchas?” En los últimos 15 años tres
millones de personas han muerto en conflictos armados, cerca de dos
millones fueron niños. Actualmente alrededor de 25 millones de
personas se vieron en la necesidad o fueron obligados a desplazarse
de sus lugares de origen debido a conflictos bélicos.
Hoy en día no es la excepción, vemos en el conflicto de Siria cómo
han generado cuantiosos muertos y miles de desplazados que huyen
de la guerra, de la violencia y el hambre, para refugiarse en países de
Europa e incluso de América, en donde se les garantice un mínimo
indispensable de satisfactores.
Incluso, podríamos hablar ya de una crisis de refugiados, donde ya
algunos países, sobre todo europeos, han cerrados sus fronteras para
que no entren más.
45
Se calcula que el gasto militar en 2013 ha sido de mil 747 billones de
dólares, cifra que representa el 2.4 por ciento del Producto Interno
Mundial o lo que es lo mismo, 248 dólares por persona en el mundo.
Jacques Bernard Herzog, que fue el fiscal para los juicios de
Nuremberg, celebrados en la zona francesa, declaró en una
conferencia impartida el 3 de mayo de 1949 que –es un dato muy
estremecedor– las estadísticas de la historia nos enseñan que desde
1496, antes de nuestra era, hasta 1945, es decir, durante tres mil 441
años, ha habido menos de tres mil 173 años de guerra, locales o
generales, ni más de 268 años de paz universal. Cerca de nueve mil
tratados de alianza han sido pactados durante el mismo tiempo, cada
uno de ellos debía ser eterno y no han durado, en término medio, más
de dos años.
Lo que nos está diciendo esta cita es que del análisis de más o menos
tres mil 400 años en la historia de la humanidad, o sea, mil 400 años
antes de Cristo, solamente hemos tenido 268 años de paz y en todos
los demás años ha habido guerras.
Por su parte, Eric Hobsbawm dice que el siglo XX ha sido el más
sanguinario de la historia, pues murieron 187 millones de personas a
causa de las diferentes guerras que libraron en la centuria o bien por
situaciones derivadas de ellas. Un siglo de guerra casi ininterrumpida,
sin paz, salvo por brevísimos períodos, lo que ha implicado un altísimo
costo no sólo para los militares que pelean las guerras, sino para los
civiles que las padecen.
La carga de la guerra se desplazó de las fuerzas armadas a los civiles,
quienes no sólo son víctimas, sino el objetivo de operaciones militares
o político-militares.
Es dramático el contraste entre la Primera y la Segunda Guerra
Mundial, ya que en la Primera sólo el 5 por ciento de los que murieron
eran civiles y en la Segunda la cifra aumentó al 66 por ciento. Hoy se
supone que entre el 80 y el 90 por ciento de los afectados en las
guerras son civiles.
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El caso de México no es la excepción, la Revolución Mexicana generó
más de un millón de muertos, si nos atenemos a los datos del censo
que se llevó a cabo en 1910, arrojaban una población de alrededor de
500 millones de personas y para el censo de 1921, es decir, 11 años
después, reportaba 14 millones de habitantes.
Fue una pérdida del 8 por ciento de la población, sin contar los
nacimientos que en ese período se dieron, lo que significa que hubo
más muertos.
La expresión máxima del conflicto es la guerra, aunque evitable, casi
siempre las partes en ella involucradas hacen todo menos evitarla. Al
final unos habrán vencido, pero todos serán perdedores, porque en la
guerra, cualquiera que esta sea, nunca habrá un beneficio sobre todas
las consecuencias que la guerra habría generado: Muerte, destrucción
y pobreza.
Vivimos en un mundo cada vez más deshumanizado, donde “el
hombre es el lobo del hombre”, en palabras de Thomas Hobbes, en El
Leviatán.
Hemos retrocedido varios cientos de miles de años para ubicarnos en
un estado natural casi de barbarie, en donde privaba la Ley del Talión
y la ley del más fuerte. Precisamente cuando más evoluciona la
sociedad, desde un punto de vista científico y tecnológico, más
retrocedemos como seres humanos pensantes o razonables.
Quizá muchas de las causas de esta situación de conflicto en los
ámbitos ya señalados sean el capitalismo voraz y los dictados de un
poder hegemónico globalizado, utilitarista y consumista, donde la
distribución de la riqueza es vergonzosa, muy pocos tienen mucho y la
mayoría no tiene nada.
Otras causas podrían ser originadas al interior de las mismas
sociedades o en el seno de las familias, donde los valores éticos y
morales están en franca decadencia, lo que trae como consecuencia
que los conflictos estén a la orden del día y estén siendo más
complejos en sus posibilidades de solución. Aunado a lo anterior, la
prevalencia de un sistema judicial de solución de conflictos
anacrónico, ineficaz y costoso.
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En este marco podemos ubicar a los métodos alternativos de
resolución de conflictos que, en contraposición a la justicia tradicional
de resolver conflictos, surgen como una consecuencia a la serie de
cambios que hoy en día se presentan en el mundo, la evolución del
pensamiento del hombre y como una alternativa democrática para que
los contendientes en un conflicto tengan la oportunidad de resolver
entre ellos los mismos como una justicia intrínseca, holística, diferente.
Después de todo, se ha dicho que “la mejor justicia es aquella a la que
arriban las partes por sí mismas”. Cita de Gladys Álvarez, de la
Fundación Libra, de Argentina.
Sin embargo, a pesar de tan ricas experiencias y avances en el tema,
la materia agraria está aun fuera del debate en cuanto a ser “punta de
lanza” en la resolución de conflictos a través de la vía alterna, porque
está desprovisto de un procedimiento conciliatorio acorde, no cuenta
con una legislación adecuada que la regule, carece de mediadores
especializados y de tiempo completo, no existen los espacios
adecuados para llevarla a cabo, no cuenta con diversificación de
instrumentos como mediación, negociación y facilitación, entre otros;
cuando su desarrollo en México fuera común, Estados Unidos de
Norteamérica, Latinoamérica y Europa, avanza con pasos de gigante.
Por ello, consideramos de suma importancia que lo más pronto posible
se deje de dar un debate amplio, suficiente e incluyente, que nos
permita dotar a la materia agraria de métodos alternativos de
resolución de conflictos, donde sin duda tendrán que ser necesarios
cambios legislativos y una visión de largo plazo, en donde se
privilegien medios pacíficos, no adversariales, colaborativos y en
realidad contribuyan a resolver conflictos de una manera diferente.
Planteamos el establecimiento de una cultura de paz entre los sujetos
agrarios. Esta propuesta tiene como propósito dotar a la materia
agraria de formas de resolución de conflictos distintas a la vía
jurisdiccional, a través de las cuales se les dé la posibilidad a nuestros
campesinos de evitar el juicio agrario, si así lo quieren, a cambio de
brindarles la opción de procedimientos de mediación y conciliación
accesibles, transparentes y confiables, profesionales que los lleven a
solucionar sus conflictos en un esquema donde sólo haya ganadores.
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Al hacerlo, estaremos garantizando un clima de mejor convivencia y
paz social en el campo mexicano.
Podemos estar cerca de que la justicia alternativa, la que desarrolla
los métodos alternos, sea reconocida plenamente como un derecho
humano, es el planteamiento. Entonces, el Estado deberá, en igualdad
de condiciones, tener tantas salas de mediación y conciliación como
juzgados o tribunales existan, para que con ello en materia agraria,
que es el tema que nos ocupa, sean los campesinos los que decidan
por qué vía quieren resolver su conflicto, a través de la vía adversarial,
que es la vía tradicional o la vía colaborativa que desarrollan los
medios alternos. Sólo así podremos hablar de una verdadera
democratización de la justicia y el acceso a ella.
Mi ponencia es muy larga, el tiempo de que dispongo no alcanzaría
para desarrollarla, de manera que pondré a consideración del comité
organizador la ponencia, el extenso, y me referiré a los datos que
traigo de la estructura del conflicto, un método que es desde la
dialéctica crítica.
Traigo avances preliminares de la tesis doctoral donde explico el
conflicto como fenómeno universal, algunos autores que se refieren al
conflicto, la violencia como un tema central en el conflicto y la
comprensión del conflicto, como sus orígenes y causas, entre otros.
Me voy a centrar en qué se ha hecho en México en materia de
resolución de conflictos y qué falta por hacer en materia agraria, que
creo que es el tema que nos ocupa.
Miren, en México se empezó a hablar de resolución de conflictos como
una cuestión alterna de resolución de los mismos desde el año 2001,
con el Proyecto de Mediación en México, impulsado por la American
Bar Association y la Agencia Norteamericana para la Cooperación
Internacional, donde participaron 18 estados, participó la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, participaron algunas universidades
como la UNAM, el ITAM y el Tecnológico de Monterrey.
Este Proyecto de Mediación en México es un proyecto que nace de la
Escuela de Mediación de Harvard, de manera que a través de este
proceso que permear en el 2001, hoy, 14 años después, les puedo
49
decir que se tienen 25 estados con leyes de justicia alternativa, leyes
de mediación o leyes de medios alternos de resolución de conflictos y
tienen muchas denominaciones.
Pero, en general, lo que nos interesa es que a través de estas leyes se
regulan esencialmente dos figuras de resolución de conflictos de
manera alterna, que son: La mediación y la conciliación, y a través de
centros estatales de justicia alternativa y sus sedes regionales, donde
las partes en un conflicto someten a estas instancias, que son parte
del Poder Judicial pero que no ejercen funciones jurisdiccionales,
resuelven los conflictos y los convenios que en esas sedes se dan
adquieren la categoría de cosa juzgada, sin llegar a una ratificación o
a una sanción de parte de algún juez, simplemente a través de estos.
Los directores, por lo general, de los centros o los subdirectores de los
centros, de las subsedes regionales, tienen la posibilidad de elevar
estos convenios a la categoría de sentencia.
En este momento tenemos –insisto– 25 estados con leyes y tenemos
seis estados más que funcionan con acuerdos de Pleno, uno de ellos
es el Distrito Federal, que sin tener una Ley de Justicia Alternativa,
funcionan centros de mediación por acuerdos de Pleno y solamente el
estado de Guerrero no tiene ni acuerdo de Pleno ni Ley, ¿sí?
El primer estado en tener una Ley de Justicia Alternativa es el estado
de Quintana Roo de 1997, es decir, cuatro años antes de este
proyecto de mediación de la American Bar Asociation, con la Agencia
Norteamericana de Cooperación Internacional.
La reforma constitucional donde establece el 17 de nuestra
Constitución, el hablar ya de medios alternos data del 2008, es decir,
hace siete años.
Actualmente con el Código Único de Procedimientos Penales se
empieza ya en materia federal, porque hasta ahorita sólo la materia
local, estamos hablando de que está estableciendo medios
alternativos en materias como la materia civil, la materia familiar, la
materia mercantil y la materia penal.
50
Con este Código Único de Procedimientos Penales se supone que
todos los estados tendrán que acogerse a este Código, y este Código
establece algunas rutas de salida, le llamamos nosotros, que son los
medios alternos en delitos que se persiguen por querella o
patrimoniales. La materia federal apenas empieza a trabajar sobre
esta temática.
¿Qué se hace o qué se ha hecho en materia agraria?
Se hablaba hace un rato por parte del Procurador Agrario que se tuvo
una Reforma Constitucional en 1992. Antes de esta reforma
constitucional los procedimientos agrarios habían sido administrativos,
es decir, se iniciaban a través de una petición de dotación de tierras o
ampliación o creación de nuevos centros de población ejidal de
acuerdo o incluso confirmación o titulación de bienes comunales o
restitución de bienes comunales, había cinco o seis procedimientos, y
todos culminaban con una resolución presidencial del Presidente de la
República.
En 1992, con la reforma salinista, se dice que ya no hay más tierra que
repartir y todos los expedientes que no contaban con una resolución
presidencial de acuerdo a los transitorios que reforman la 27, se abre
lo que se llama la Competencia Transitoria, que yo digo ni tan
transitoria, porque a 23 de la reforma todavía los Tribunales
Superiores y Unitarios están resolviendo asuntos
Entonces, una competencia transitoria de 23 años, no me parece tan
transitoria.
A partir de 92 se da un parteaguas en la regulación agraria en este
país y surge dos instituciones de esta gran reforma constitucional, que
son los Tribunales Agrarios y que es la Procuraduría Agraria.
A la Procuraduría Agraria en Materia de Resolución de Conflictos se la
da el artículo 136, fracción III, en el cual establece que cuando se
suscite un conflicto que tenga que ver con la aplicación de la
normatividad agraria, la Procuraduría puede llevar a cabo un
procedimiento.
51
Dice: “Podrá promover y procurar la conciliación de intereses entre los
sujetos agrarios en sus controversias relacionadas con la normatividad
agraria”. Ese es el único artículo donde le da esa posibilidad a la
Procuraduría.
Luego, el Reglamento Interior de la Procuraduría regula un
procedimiento.
Hay un problema de falta, digamos un error de regulación, porque un
Reglamento Interior regula la estructura y funcionamiento de una
institución, no regula procedimientos que esa institución lleva a cabo.
Hay ese artículo que le da esa posibilidad.
Y como otro medio alterno, yo en lo particular no soy partidario del
arbitraje. ¿Y por qué no soy partidario? Porque el arbitraje nos lleva a
decisiones como las que se dan por los Tribunales Agrarios.
Es decir, ante un conflicto, un tercero decide a quien le da la razón. Es
decir, el derecho, como medio de solución de conflictos, llega a
verdades legales donde no gana y otro pierde.
Desde la conflictología o desde la resolución de conflictos, en un
procedimiento donde nada más hay un ganador, pues no estamos
resolviendo un conflicto.
En conflictología para que un problema sea resuelto tiene que haber
una satisfacción de las dos partes. Luego entonces, podemos hablar
de una resolución de un conflicto.
El derecho como sistema de resolución de conflictos donde establece
un ganador y un perdedor, desde mi punto de vista, y esa es materia
de la Tesis Doctoral, yo lo cuestionaría como un verdadero método de
resolución de conflictos, con todo el respeto que me merece la
administración de justicia en este país, que en 200 años fue lo mejor
que pudimos haber hecho.
Porque el Sistema de Derecho a través de la jurisdicción, tiene más o
menos 200 años que se viene aplicando.
52
La otra parte que tiene que ver con la resolución de conflictos de
manera alterna, la tenemos en lo que dispone el 185, fracción VI de la
Ley Agraria que dice: “Que en cualquier estado de la audiencia y, en
todo caso, antes de pronunciar el fallo, el Tribunal exhortará a las
partes a una composición amigable, y si se lograra la avenencia, es
decir, el acuerdo, se dará por terminado el juicio y se suscribirá el
convenio respectivo.
El que una vez calificado en su caso, aprobado por el Tribunal, tendrá
el carácter de sentencia
Y el otro es el 191, fracción I, de la misma Ley Agraria que dice: “Que
si al pronunciarse la sentencia estuvieran presentes ambas partes, el
Tribunal los interrogará acerca de la forma en que cada uno proponga
para la ejecución, y procurará que lleguen a un acuerdo a este
respecto”.
Como está regulado actualmente lo que le llaman en materia agraria:
Medios Alternos de Resolución de Conflictos, que se limita solamente
a la conciliación, y los medios alternos son mucho más que la
conciliación; estamos hablando de la mediación, estamos hablando de
la negociación, estamos evaluando la evaluación de un tercero neutral,
estamos de una serie de procedimientos que se regulan en distintas
legislaciones y que en materia agraria solamente tenemos la
conciliación.
Insisto, en la Procuraría Agraria solamente tenemos ese artículo
donde de ahí se agarra para hacer la regulación y en los Tribunales es
una sola exhortación.
Yo les decía: Es una fotografía de 1992 al 2015, es decir, 23 años
después estamos iguales.
¿Cuántos intentos se han hecho por tratar de regular en la Ley Agraria
o en distintas leyes medios alternos de resolución de conflicto, que en
todos los casos también son incompletos y que no alcanzaría el
tiempo para explicarlos?
53
Estamos hablando de cinco propuestas. Una propuesta fue la del 12
de abril del 2005 por Hilaria Domínguez Arvizu, una propuesta que se
trabajó con la CONACOSA que no tuvo éxito.
Otra también de abril de 2005 de Manuel García Corpus, el legislador
del PRI, presidente de la Comisión de Reforma Agraria.
Una ley que fue aprobada en lo general del 13 de diciembre del 2005,
que se aprobó en lo general por la Cámara de Diputados pero que
nunca pasó a la de Senadores y que quedó congelada.
Una propuesta reciente del 3 de febrero de 2015 de Juan Bueno Torio,
diputado federal del PAN, que habla de una Ley Federal de
Procedimientos Agrarios donde al tema de medios alternos le dedica
tres artículos y como 200 a lo demás.
Y una propuesta de Diana Karina Velázquez Ramírez, diputada del
PRI, del 3 de febrero de 2015, donde plantea una reforma
constitucional a la fracción XIX del 27.
¿Por qué es importante la resolución de conflictos? Ahorita vamos a
decir qué estamos planteando.
De 1992 al 2014, datos y tengo la fuente, el Tribunal ha recibido 791
mil asuntos en 22 años, no tengo todavía el dato del 2015 que está
corriendo; pero al 2014 esos son los que había recibido, con 56
Tribunales Unitarios a la fecha.
La Procuraduría ha atendido más de un millón de asuntos en ese
periodo. En cuanto a la atención de conflictos de alto impacto que le
podríamos llamar que son los conflictos que en el sexenio de Fox, se
denominaron asuntos Semáforo, focos rojos, focos amarillos, Acuerdo
Nacional para el Campo, numerales 262; y después se le llamó
Programa de Conflictos Agrarios en el Medio Rural, COSOMER, se le
han dedicado a esta fecha más de seis mil millones de pesos y tengo
los datos por año, no alcanzaría el tiempo para darlos.
Lo que no se ha hecho que son conflictos de alto impacto, por aquí
está el licenciado Candelario Tejeda, que sabe un rato de esto, lo
saludo; lo que estamos planteando nosotros es regular a través de la
54
ley específica medios alternos de resolución de conflictos en materia
agraria o abrir un apartado en la propia Ley Agraria donde queramos,
pero es necesario que hoy en día tengamos mejor regulados los
medios alternos de resolución de conflictos, más que tres artículos que
actualmente se refiere.
Hay una propuesta que se hace al respecto con articulado, que
también estará a su disposición. Por el tiempo les voy a dejar la
ponencia, pero dejo la inquietud.
La materia agraria es una materia sensible, social, donde los conflictos
se dan en el seno de las familias, se está rompiendo la armonía
familiar, sobre todo por los juicios sucesorios.
Debemos intentar más la conciliación para generar procesos de
solución, no adversarial de los conflictos.
Ese es el reto, creo que hay mucho por hacer en materia agraria,
como se ha venido haciendo en otras materias, donde a estos años
que se han aplicado las leyes de justicia alternativa, hay casos o la
estadística es generosa porque hay muchos casos que se han
resuelto.
Lo dejaría hasta ahí. Muchas gracias.
Moderador: Agradecemos al maestro Jesús Manuel Ramírez Garibay
por esta ponencia donde nos enmarca esa gran preocupación de
promover hasta cierto punto la racionalización humana para poder
seguir interactuando dentro de un marco de equilibrio y de paz.
Es importante que todos los conflictos, ¿por qué no decirlo así?
Pudieran solucionarse a través de un razonamiento humano que
permita continuar con esa convivencia, con ese equilibrio social.
Agradecemos al maestro nuevamente.
Vamos a continuar para cerrar, desde luego, la sesión de este
Congreso en nuestra Facultad de Estudios Superiores Acatlán, ya que
el día de mañana se realiza en la ciudad de Guadalajara y qué mejor
cerrar este momento con el doctor Rubén Gallardo que es el precursor
55
de este evento académico, de este Congreso Nacional y que ha
tenido, además, apertura a fronteras internacionales.
Él es el autor de esta preocupación académica y de este compromiso
académico, como de esta realización académica.
El doctor Rubén Gallardo Zúñiga, Magistrado Agrario también. Él
cursó la Licenciatura en Derecho en los años de 1977 a 1980 en la
Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán y tiene también la
Maestría en Derecho Político y Administración Pública que la cursó del
año 2004-2005 en el Instituto Internacional del Derecho y del Estado.
Se Doctoró en el año 2008, también en el Instituto Internacional del
Derecho y del Estado.
Actualmente es Magistrado Numerario del Tribunal Unitario Agrario del
Distrito 34, con sede en la ciudad de Mérida, Yucatán.
Ha sido asesor de Procurador General Agrario, Procuraduría Agraria
de 1997 al año 2002; Director de Audiencia Campesina, Procuraduría
Agraria del año 2002 al año 2003.
Director Operativo del Comité Permanente de Control y Seguimiento,
COPECOSE, Procuraduría Agraria, del 2003 al 2007; Director de
Investigación Agraria, Dirección General de Estudios y Publicaciones,
Procuraduría Agraria.
Es profesor –digo es, porque es un título que se adquiere para toda la
vida– definitivo por oposición en la Cátedra de Derecho Agrario de
nuestra Facultad de Estudios Superiores Acatlán.
Presidente del Colegio de Profesores de Seminario de Tesis para la
Obtención de Grado Académico, también de la FES Acatlán. Ha sido
condecorado con la Medalla al Mérito Universitario por 25 años de
docencia en la Facultad de Estudios Superiores Acatlán, de la
Universidad Nacional Autónoma de México.
En el 2008 recibió el Premio Nacional de Tesis de Posgrado,
Doctorado con el tema “Derecho Contractual Agrario”, concurso
convocado por la Secretaría de Gobernación.
56
En el 2011 ha sido reconocido por la Facultad de Estudios Superiores
Acatlán, Universidad Nacional Autónoma de México y el Colegio de
Maestros Fundadores del Derecho, en aquel entonces Escuela
Nacional de Estudios Profesionales, hoy Facultad de Estudios
Superiores Acatlán, por trayectoria profesional.
Ha dictado un sinnúmero de conferencias en universidades públicas y
privadas en la materia o en el ámbito agrario.
Otras actividades relevantes que ha tenido nuestro ponente, de 1982 a
la fecha ha sido autor de diversos artículos en materia agraria
publicados en revistas especializadas y jurídicas.
Participante en el Panel de Discusión sobre Presente y Futuro del
Campo en México, convocado por la Comisión de Reforma Agraria de
la H. Cámara de Diputados.
Jurado del Premio Nacional de la Juventud 2001-2004. Miembro del
jurado calificador de Premios Estudios Agrarios y Certamen,
Investigación Agraria, convocado por la Procuraduría Agraria, 1996 a
la fecha.
Presidente del Comité Organizador del Congreso Nacional de Derecho
Agrario, convocado por la ENEP, hoy FES Acatlán, Universidad
Nacional Autónoma de México; también por el Tribunal Superior
Agrario, dependencias del sector agrario y agropecuario, comisiones
de reforma agraria de la H. Cámara de Diputados y del Senado de la
República y la Barra Nacional Universitaria de Abogados A. C., entre
otras.
Ha escrito diversas obras en el año 2000, publicó su obra “Hablemos
de la Ley Agraria”, versión en audiocassette 2009; “Prontuario Agrario,
Preguntas y Respuestas sobre Legislación Agraria”, Tercera Edición,
editado por Porrúa.
En el 2002 publicó la Ley Agraria Comentada, Doctrina y
Jurisprudencia en su Segunda Edición, también publicada por Porrúa.
En el 2004, su siguiente publicación: “Régimen Jurídico Agrario”,
también editado por Editorial Porrúa; 2005 “Derecho Agrario
57
Contemporáneo, hacia una nueva ruralidad en México”, también bajo
la edición de Porrúa.
Y dejo con ustedes hoy al Magistrado, que viene a hablarnos sobre
una semblanza y evolución, precisamente del Derecho Agrario en
nuestro país, en México.
Adelante, Magistrado.
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Gracias, maestro.
Compañeros, amigos, universitarios:
Antes que nada, quiero reiterar mi gratitud a todos ustedes, porque
quiero decirles que el Congreso –como lo he expresado, cuando me
han dado oportunidad de saludarles en su salón–, que este Congreso
tiene su origen y propósito el de vincular el conocimiento de los que
están ahí afuera, con nosotros, los que estamos en la Universidad.
Hay ocasiones en que nuestros profesores con el mejor de los ánimos
buscan enseñarnos mucho del conocimiento; sin embargo, la gran
oportunidad de escuchar a quienes están en el ejercicio diario, esto
nos permite a los universitarios, por un lado motivarnos y, por otro
lado, quizá acrecentar un poco nuestros conocimientos. Ése es el
verdadero sentido del Congreso.
Y hoy ustedes continúan acá. Quizá un poco en son de broma –decía
yo– vamos a cerrar el picaporte de la puerta para que no se vayan.
Pero sinceramente les manifiesto mi gratitud porque ustedes son los
destinatarios de este Congreso; nadie más.
Las instituciones, por supuesto que respaldan académicamente y
desde el ámbito –perdón por el pleonasmo– institucional eventos de
esta naturaleza.
Para hablar de la semblanza y evolución del Derecho Agrario en
México, pudo haber sido quizá la primera intervención, para hacer un
recorrido de lo que ha habido en este país sobre el Derecho Agrario.
58
Pero, bueno, nos ha tocado en orden ser la última. Cuando ustedes
me digan, el primero que diga: “Rubén, nos vamos”, pues en ese
momento nos levantamos y nos vamos, de veras.
Yo espero que no se cansen mucho de los 25 ó 30 minutos, que
espero sean suficientes y si no le sigo un poco más; pero no más allá
de lo que ustedes aguanten.
Son tres grandes apartados que yo voy a abordar: Antecedentes
históricos, política y reparto agrario y Reforma Constitucional del 6 de
enero de 1996.
Señores, hablar del Derecho agrario es hablar de una tercera rama o
clasificación del Derecho en este país.
Tiene su sustento, sin duda, en el primer gran movimiento –como lo
decía el Procurador Agrario–, como es la Revolución Mexicana,
adelantándose algunos años a la Revolución Bolchevique, en donde
se recogen en México, con la Revolución Mexicana, precisamente
esas necesidades, por demás sentidas, de la clase obrera y de la
clase campesina.
Artículos 27 y 123, donde se recoge esa necesidad de los hombres y
mujeres del campo, para que se pudiera –como decía Zapata– no
somos dueños ni de la tierra que pisamos, para que justamente esos
hombres y mujeres del campo, al amparo de la Revolución, primero, y
después de la Constitución de 1916-1917, pudiera tener el punto de
partida para lograr una política de reparto agrario a la que me habré de
referir en unos minutos.
El Plan Revolucionario de San Luis establece, de manera precisa, en
el artículo 3º, que al triunfo de la Revolución se habrán de restituir las
tierras, y este se sigue dando inclusive en el Plan de Ayala del 28 de
noviembre de 1911, Plan que se le atribuye a don Emilio Zapata
Salazar; sin embargo, va ser el profesor Otilio Montaño, quien estando
muy cerca del general Zapata, va precisamente a elaborar este Plan.
Diríamos, esta es la parte del México revolucionario; sin embargo,
dentro del proceso de Revolución en 1912, en la máxima tribuna de la
nación don Luis Cabrera, hace mención, y no he referido lo que fue la
59
obra cumbre y punto de inicio de don Andrés Molina Enríquez, en
1909, con los grandes problemas nacionales, en donde precisamente
uno de los grandes problemas nacionales era el problema agrario, era
el problema del campo.
Después en 1912, en diciembre de este año, en la máxima tribuna de
la nación don Luis Cabrera sostenía que habría que atender y resolver
el problema del campo porque si no, no habría tranquilidad ni paz
social en México.
Esto le va permitir que una vez concluida la Convención de
Aguascalientes, en 1914, en donde Venustiano Carranza surge como
líder de la Revolución, le encargue precisamente a don Luis Cabrera la
elaboración de un Proyecto de Ley, como es la Ley del 6 de enero de
1915, que se expide de espaldas al mar, en el Puerto de Veracruz, el 6
de enero de 1915, aunque se publicó tres días después, el 9 de enero
esta Ley.
Esta es el acta de nacimiento del actual Derecho Agrario en México y
también va ser el punto de partida para que el Constituyente de
Querétaro lo tome como referencia y su contenido lo eleve
precisamente a rango constitucional, en el artículo 27.
Compañeros, a partir de entonces el Gobierno de la República hace
suya la necesidad de los hombres y mujeres del campo, para que
pueda empezar a entregarse un poco de tierra y a la sazón, dentro de
esta política de reparto agrario, vamos a tener hoy en día cerca de 32
mil ejidos y comunidades en el país, que son los que van a constituir la
propiedad social.
Una vez expedida la Constitución de 1917 y al amparo de la Ley del 6
de enero de 1915, diría en el pueblo: “Se apaciguó la gente del
campo”, y hubo la oportunidad de empezar a disfrutar esta tranquilidad
y paz social.
Porque entonces habría que buscar mecanismos para que la gente del
campo tenga un sustento para poder vivir y el Gobierno de la
República, a partir de una política de Estado, quizá incipiente en aquel
entonces, pero también vaya creando las condiciones para que esta
propiedad sociedad se venga dando.
60
Existen diversas disposiciones de orden jurídico, como son las Leyes
de Restitución y Dotación 1923-1926, para que posteriormente en
1934, cuando precisamente se da la primera reforma al artículo 27
constitucional en el estado de Durango, con don Abelardo L.
Rodríguez, se expida el Primer Código Agrario que hay en México.
Hubo tres: El de ’39, el de ’40 y el de ’42.
Este Código Agrario de ’42, quiero decir desde las primeras
disposiciones jurídicas, como es la Ley del 6 de enero de 1915, se
empieza a hablar de lo que será propiamente la autoridad. Repito,
autoridad en materia agraria.
¿Administrativa? Sí, no había Tribunales Agrarios. No obstante que en
el artículo 6º del Plan de Ayala el general Zapata había dicho que al
triunfo de la Revolución se habría de establecer Tribunales
Especializados.
Compañeros, pasaron 81 años para que se crearan Tribunales
Agrarios, como lo habremos de referir un poco más adelante.
Este es el marco histórico, limitado en el comentario seguramente.
Pero lo único que quiero hacer en este momento es llamar su atención
para que conozcamos a partir de dónde podemos hablar nosotros de
la existencia del Derecho Agrario en este país.
Quizá estemos cerrando con alguna definición de Derecho Agrario,
que espero yo podamos recoger todo lo que estos días y también en
Guadalajara se ha venido sosteniendo sobre esta materia jurídica.
Respecto de la política de reparto agrario, la Ley del 6 de enero de
1915 habla ya de la creación, en el artículo noveno, de la Comisión
Nacional Agraria, que se integraba por nueve miembros; quien la
encabezaría sería el Secretario de Fomento, que el primer titular o
responsable de esta Comisión fue don Pastor Rous, diputado federal
constituyente de 1917, un hombre muy avezado y preocupado por el
problema agrario de este país.
¿Me permiten hacer un breve paréntesis?
61
La importancia de la materia agraria obligó al Constituyente de
Querétaro a asumir como necesidad atender, discutir y aprobar el
artículo 27 de la Constitución.
Algunos constituyentes del ’17 decían: “Dejemos el problema agrario
para que lo resuelva el Honorable Congreso de la Unión”, y algunos
diputados, como el diputado Bojórquez, entre otros, decían,
parafraseando a lo que había dicho don Luis Cabrera en 1912: “Para
que se pueda atender y resolver el problema agrario no olvidemos que
si un grupo o sector social aportó grandes contingentes al movimiento
revolucionario, fue precisamente el hombre de campo. Habrá que
atender entonces” y se atendió.
Por cierto, ¿saben ustedes cuál fue el último artículo que se analizó,
discutió y aprobó en el Constituyente de Querétaro? El artículo 27 y se
llevó tres días, precisamente porque no se pretendía entrar a atender
el problema agrario.
Se empieza a hablar entonces de una figura administrativa, sí, pero
autoridad, como era la Magistratura Agraria, y quien la encabezaba,
compañeros, era el Primer Magistrado de la Nación.
“Oye, Rubén, y cómo Magistrado, si tú estás desempeñándote en una
responsabilidad como Magistrado”, ¿y por qué hablamos de una
Magistratura Agraria? Porque políticamente el señor Presidente de la
República, siempre encabezó la Magistratura Agraria, y le
acompañaban el Secretario de Reforma Agraria, el Secretario de
Agricultura y Recursos Hidráulicos en aquel momento, los
gobernadores de los estados, el cuerpo consultivo agrario y las
Comisiones Agrarias Mixtas, sobre todo estas dos últimas instancias,
a partir de la reforma a la Ley Federal de Reforma Agraria del 17 de
enero de 1980.
Esta Magistratura Agraria, en dos instancias: En el orden federal,
Presidente de la República, apoyándose siempre en el Secretario de
Reforma Agraria y cuerpo consultivo agrario, y la primera instancia a
nivel de los estados, donde se iba a conocer precisamente de la
atención y solución de las acciones agrarias, refiero de manera
meramente enunciativamente a la restitución de tierras, bosques y
62
aguas, a la dotación de tierras, bosques y aguas, a la ampliación de
ejidos y a la creación de nuevos centros de población.
¿Por qué me quedo con estas cuatro acciones, compañeros y
amigos?
Porque son las acciones agrarias básicas que van a permitir
precisamente que se creen las condiciones y contar mañana nosotros
con un número más elevado de ejidos.
Hoy en día ya no se crean ejidos, excepto en aquellos asuntos que
hayan quedado –como dijo la magistrada Odilisa– en asuntos de
rezago agrario o, como decía mi amigo Jesús Ramírez Garibay, en
una actividad transitoria, que no lo ha sido tanto.
Pero en tanto exista un asunto pendiente de resolución, resolución
definitiva para estar atento al espíritu del artículo 3º transitorio del
Decreto de Reformas al artículo 27 constitucional de 1992 y también
de la Ley Agraria, respectivamente.
Entonces sí podríamos decir: ¿Por qué tan transitorio después de 23
años?
Pero si yo, interesado de un núcleo, fuimos despojados de la tierra,
iniciamos una acción agraria de dotación y no se resolvió, ¿por quién?
Por la máxima autoridad, que era el Presidente de la República.
Entonces yo les digo: “Oye, ¿sabes qué?, SEDATU o Reforma Agraria
en su momento, pónmelo en estado de resolución y, por favor,
mándaselo a los tribunales para que resuelvan”.
Bueno, estos son los asuntos consideramos como rezago agrario.
Sin embargo, frente a este gran universo, compañeros y amigos, de
cerca de 32 mil ejidos y comunidades, la mayoría son ejidos, un poco
más de 29 mil ejidos, 2 mil 700 comunidades que existen en el país.
Algunos de ustedes se podrían preguntar, lo digo de manera coloquial,
de manera muy rápida: “Oye, ¿y qué diferencia, Rubén, podemos
encontrar entre un ejido y una comunidad?”.
63
Bueno, la comunidad es la propiedad más antigua que existe en este
país, que ya dentro de la sociedad azteca se tenía como el Altepetlalitl,
y que hoy en día también ha venido teniendo una protección especial
al amparo constitucional y legal, en favor de los tenedores de este tipo
de tierras.
Comunidades, compañeros, que tenían títulos de propiedad, títulos
primordiales, que alguna vez lo hemos platicado en algún salón de
clase.
“Oye, Rubén, ¿y cómo puedo yo saber si el título es bueno o no, si es
primordial, sí es auténtico? Bueno, a través de la emisión de un
dictamen paliográfico.
Recordemos que la paliografía, como auxiliar de la historia, nos va
permitir conocer la autenticidad o no de documentos antiquísimos.
“Es que este título que me estás exhibiendo no es bueno; es falso”.
“Ah, bueno, pues no hay tal propiedad. Entonces no tendrás derecho a
iniciar, no estarás legitimado”, se diría ahora en los Tribunales
Agrarios, para poder iniciar precisamente una acción de restitución de
tierra, por ejemplo.
El ejido, a diferencia de la comunidad, es producto de la Revolución
Mexicana.
El ejido mexicano, a diferencia del ejido español, es producto de la
Revolución Mexicana, y ahora mismo ustedes se están preguntando:
“Oye, Rubén, ¿y cuál es el primer ejido creado en este país?”.
Es el Ejido Lucio Blanco, que se creó en la exhacienda de Borregos,
en Matamoros, Tamaulipas, y después de ahí no me pregunten todos
los demás porque son más de 29 mil.
Y las comunidades, la primera acción en favor de una comunidad,
¿saben quién la llevó a cabo, a través de la restitución? Precisamente
el general Emiliano Zapata Salazar, en el estado de Morelos, en
límites con el estado de Puebla.
64
Restituir significa regresar las cosas al estado en que se encontraban.
¿Qué características ha tenido la propiedad social? Véase como
propiedad social ejidos y comunidades.
Antes creo que valdría la pena hacer un antes y un después de la
reforma de ’92. La propiedad ejidal era inalienable, inembargable,
imprescriptible e intransmisible, y después de la reforma de ’92 se
pueden ceder, se pueden enajenar los derechos y también transmitir el
derecho de propiedad de este tipo de bienes, sobre todo de ejidos;
porque acabamos de decir que las comunidades han tenido una
protección especial.
Han cambiando las cosas, estamos frente a nuevos paradigmas,
compañeros, sin duda; pero esto lo establece la propia norma jurídica.
Se hace necesario antes de ’92, antes de la reforma constitucional de
’92 hacer un descanso en el camino. Faltan varios puntos, espero ser
breve; pero les dije: Cuando alguien levante la mano, les aseguro que
nos vamos; espero que no vaya a tener alguien comezón, porque
entonces nos va confundir a todos.
Un poco antes de ’92, durante la década de los ochentas esta
propiedad o usufructo en tierras ejidales no se podían vender. “Oye,
Rubén, pero si se vendían cómo no, si mi tío compró un derecho,
hombre; no digas que no”.
Bueno, era contrario a la Ley, porque había privación de derechos
agrarios, había una sanción que se podía imponer.
Entonces el jefe de familia que tenía tres, cuatro, cinco, siete a veces
10 hijos; mi abuelita Paula, que vivía en el rancho, creo que tuvo 14
hijos, decían allá: “Todos vivos, unos vivos y otros tontos, pero todos
comen”.
Entonces, el papá que es tan generoso, él no puede dejar a sus hijos
sin un pedazo de tierra, y este pedacito de tierra que me regaló el
gobierno, a través de una resolución presidencial, yo le voy dejando a
mi hijo este pedacito y al otro hijo cuando se case el otro, y así y así.
65
¿Qué hacíamos con la tierra ejidal?
Llegábamos al minifundio. Si el latifundio es la gran concentración de
tierra, el minifundio es la mínima expresión, en donde no se puede
vivir.
¿Qué hacen ustedes con 10 mil metros cuadrados, que es una
hectárea?
Para producir nada, para establecer un condominio horizontal es
suficiente quizá; pero para trabajar la tierra es muy poco, casi nada.
Bien. Ante ello se hace una evaluación y se determina la necesidad de
hacer una reforma constitucional.
El Consejo Coordinador Empresarial es de los primeros en
pronunciarse precisamente en este sentido; habla de la terminación
del reparto agrario, de la necesidad de tener certidumbre jurídica en la
tenencia de la tierra y también de la oportunidad de poder apoyar
económicamente el desarrollo del campo; hay 10 puntos para la
reactivación económica del campo.
Hay un documento que a la sazón lo vemos plasmado en la reforma al
artículo 27 constitucional, del 3 de enero de 1992, publicándose tres
días más tarde en el Diario Oficial de la Federación; y por ello, le
llamamos la Reforma del 6 de enero de 1992. ¿Coincidencia?
Pareciera coincidencia porque se publicó precisamente el día que se
expidió la Ley del 6 de enero de 1915.
¿Qué es lo que nos dejó esta reforma constitucional, compañeros, que
fue de manera muy rápida?
Sí, sí fue de manera muy rápida. El Presidente de la República, el 7 de
noviembre de 1991, envía al Honorable Congreso de la Unión esta
iniciativa de reformas, la más profunda porque va a venir a modificar la
estructura del campo en México.
Y para diciembre, mes y medio, dos meses de trabajo legislativo, se
contaba ya con la reforma por parte del Congreso de la Unión; y para
efectos de que se modifique un artículo constitucional, además de lo
66
que el Honorable Congreso de la Unión, a través de las dos cámaras,
determine, habrá que ir con aquel 50 por ciento más uno de las
legislaturas locales para efecto de que prospere la reforma
constitucional.
Señores, fue muy rápido, tuvimos una reforma constitucional que, por
un lado, viene a dar por concluido el reparto agrario, terminación del
reparto agrario. ¿Qué significa esto? Que ya los grupos de hombres y
mujeres del campo que carecieran de tierras ya no estaban en
posibilidad de poder solicitar que se les entregara tierra vía dotación.
¿Por qué? Porque hay que darle certidumbre jurídica a la tenencia de
la tierra.
Y el pequeño propietario, en contra de quien se habían seguido un
número importantísimo de acciones agrarias, hoy en día ya a partir de
la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ya no se va a
preocupar, porque a partir de entonces no se va a instaurar una sola
acción agraria que vaya a conceder tierras.
Ustedes me dirían: “Oye, Rubén, ¿y entonces los puntos en rezago
agrario?”. Cerca de 11 mil asuntos en rezago agrario que fueron
turnados, lo mismo por el Cuerpo Consultivo Agrario al Tribunal
Superior Agrario que las comisiones agrarias mixtas, a través de los
Tribunales Unitarios Agrarios.
Este rezago agrario, entonces, es aquel en términos sencillos que se
da en aquellas acciones que se hubieren iniciado o instaurado antes
de la Reforma de 1992 y en los que no haya recaído una resolución
definitiva, entendiéndose como resolución definitiva aquella que ponía
fin a una acción agraria. Así lo contemplaba el artículo 8º de la
derogada Ley Federal de Reforma Agraria.
Y entonces los tribunales agrarias, como autoridad sustituta, el
Tribunal Superior viene a sustituir a la magistratura, es decir, al
Presidente de la República y los Tribunales Unitarios Agrarios van a
sustituir precisamente a las comisiones agrarias mixtas.
Compañeros, se habla de certidumbre jurídica en la tenencia de la
tierra, ¿y cómo lo vamos a lograr? A través del establecimiento e
67
implementación de aquel famoso Programa de Certificación de
Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE).
¿Qué buscaba el PROCEDE?
Decisión soberana del ejido, a través de su asamblea; una asamblea
de formalidades especiales, cierto, donde participemos la mayoría de
los ejidatarios, donde hay un representante de la Procuraduría Agraria
y un fedatario público y decidimos que nos midan nuestras tierras y
entonces a mí me van a asignar la parcela número 18 que tiene límites
y colindancias, y se establece las tierras de uso común y las tierras
para el asentamiento humano.
Estas tres grandes áreas son resultado de los trabajos del PROCEDE,
un programa voluntario, gratuito, pero sobre todo apoyado por las
instituciones, véase Procuraduría Agraria e INEGI, fundamentalmente,
Registro Agrario Nacional, por supuesto. Y ahora que digo Registro
Agrario Nacional, valga decir que toda constancia que expide el
Registro Agrario Nacional hará prueba plena dentro o fuera de juicio.
Este trabajo se denominaría entonces como ordenamiento de la
propiedad rural. Se crea, decía el maestro Jesús Ramírez Garibay,
una nueva institucionalidad agraria, es cierto, se crean los tribunales
agrarios, la Procuraduría Agraria; los tribunales agrarios con un
propósito: Conocer de la diversa problemática agraria, ya fuera como
controversia o a través de la jurisdiccional voluntaria, para efecto de
que esos casi 800 mil asuntos que ha conocido en 14 años, en 22
años los tribunales agrarios puedan seguir un cauce a partir de lo que
establece la Ley Agraria, del artículo 163 y siguientes; así como la Ley
Orgánica de los Tribunales Agrarios.
Aquí quizá valdría la pena señalar la aplicación supletoria de algunas
disposiciones de carácter jurídico. El artículo 2º de la Ley dice que se
aplicarán supletoriamente la legislación civil federal y mercantil, en su
caso, según la materia de que se trate. Pero fíjense ustedes que
también el artículo 167 de la Ley habla de una aplicación supletoria, y
ésta se refiere al Código Federal de Procedimientos Civiles.
Hoy estamos en este salón dentro de esta Universidad, y les voy a
compartir algo de un tema del que no reclamamos paternidad, porque
68
cuando somos servidores públicos lo que hacemos en el ejercicio de
nuestra función es de la institución.
Pero un buen día trabajando para la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos, el Secretario Privado del Subsecretario –me
disculpan por no mencionar nombres– me dice: “Oye, Rubén, ¿y por
qué todo mundo, los que se dedican a lo agrario, dicen que se aplica
supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles?”. Le
dije: “Pues muy sencillo, mano, porque hay una jurisprudencia que así
lo sostiene”. “¿Y dónde están?”.
En ese momento le hablé a una persona en Cuerpo Consultivo Agrario
y le dije: “Oye, por favor te pido que me mandes vía fax”. No había
todavía manera de estar escaneando y estas cosas, estoy hablando
de la prehistoria, de 1991, hace 24 años.
Y me mandaron el fax de Cuerpo Consultivo y fui con el Privado y le
dije: “Mira, maestro…”. “Hombre –me dijo–, pero así sí se puede
entender por qué se haría aplicación supletoria. No te vayas, Rubén –
me dijo–, espérame tantito”. Y fue con el Subsecretario, con quien yo
era asesor, y me dijo: “Sabes qué, dice el Subsecretario que esto debe
quedar plasmado en la Ley”. Y ése es el origen del artículo 167 de la
Ley Agraria; qué manera tan sencilla, pero allá queda plasmado.
Lo que a mí me llamó la atención es que en una Ley de 200 artículos y
ocho transitorios, dos artículos los consideráramos para una aplicación
supletoria cuando, me parece, nos pudimos haber ido a la generalidad.
Ya les compartí esto, sin decir nombres, eh.
Esta nueva institucionalidad agraria hoy tiene una encomienda:
Atender, desahogar y resolver la diversa problemática.
Coincido en buena medida con lo que decía mi amigo Jesús Ramírez
Garibay, los medios alternativos de solución de controversias pudieran
no responder, quizá, a la necesidad de nuestro tiempo. Sin embargo,
yo en el ejercicio de la función, acá soy académico –que espero serlo
toda la vida–, pero a mí la Ley me impone una obligación en el artículo
185, fracción VI, donde me dice que yo debo invitar a las partes en
juicio a una composición amigable, es decir, la vía conciliatoria.
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Decía yo que estoy de acuerdo en buena medida con lo que dice el
maestro Ramírez Garibay, sin embargo, me parece que también en un
momento determinado –no quiero polemizar porque es mi amigo, sí,
no vaya a ser que ahora me diga: “Oye, préstame el micrófono otra
vez”– pudieran verse dos espacios, uno de orden administrativo,
donde creo que los medios alternativos deben ser útiles y necesarios.
Por ello la posibilidad de que en el corto o mediano plazo se puedan
incorporar en alguna disposición o de manera amplia, con un capítulo
especial, como ya se contemplaba en aquel trabajo en el que tuvimos
oportunidad de participar en la Cámara de Diputados, donde ya no era
uno o dos artículos, eran varios artículos que iban contemplando
precisamente estos medios alternativas, pero que es un tema no
acabado.
Y, por otro lado, la Procuraduría Agraria, hablando de posibilidad de
resolver, se habla de la conciliación, artículo 41 y siguientes del
Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria; y posteriormente
cuando se agota la etapa conciliatoria y no es posible, vendrá la
heterocomposición, que es a través del arbitraje agrario.
Sus riesgos, sí los tiene, pero me parece que la voluntad de las partes
es la que realmente nos puede permitir o no arribar a una solución de
a de veras, a una solución de fondo.
También se ha hablado, por parte de Jesús, de lo que establece el
artículo 191, para efecto de que al momento de ejecutar una
sentencia, que es obligación de los tribunales agrarios ejecutar sus
propias determinaciones, se pueda invitar a las partes a una
composición. Y dirían ustedes: “Oye, Rubén, ¿pero no te parece ya
innecesario? Si ya dictaste sentencia, maestro, ¿ya para qué los
invistas a que se concilien?”.
Hay ocasiones en que en materia de ejecución es importante que las
partes nos digan cómo podemos ejecutar; porque les digo, hay
ocasiones en que se enfrenta uno a situaciones no de orden jurídico,
sino de carácter social. Y si, allá en el ejercicio del trabajo diario,
mando a mi brigada de ejecución, va el ingeniero y va el actuario y
ejecutan.
70
Dicen que en una ocasión en Oaxaca – ¿están mis amigos de Oaxaca
que vinieron?– quien perdió un juicio se dio la media vuelta el actuario
ejecutor y el abogado de la Procuraduría Agraria, y que quien perdió
en juicio se volvió a meter al terreno y dijo: “¿Y ahora quién me va a
sacar, tú y cuántos más?”.
Me parece que debemos apostarle a que las cuestiones de carácter
agrario se resuelvan, pero que se resuelvan de fondo. Y ahí la Ley es
nuestro instrumento, por supuesto, pero la voluntad de las partes sigue
siendo un factor importante o determinante para que los asuntos en el
campo puedan transitar por una mejor vía.
Tengo dos rubros más: Modelo procesal agrario. El modelo procesal
agrario es el juicio agrario que se inicia a partir de un escrito inicial de
demanda, donde se ofrecen pruebas; todas las pruebas son
admisibles en materia agraria, salvo aquellas que vayan en contra de
la moral o los buenos principios, se admiten todas las pruebas. Si no
hay prevención, se admite la demanda correspondiente para que se
corra traslado de ésta a la parte contraria, la parte demandada, quien
deberá contestar a más tardar el día de la audiencia.
El día de la audiencia que es un aspecto fundamental, aunque antes
de la audiencia hay algo de lo que debe hablarse: ¿En qué momento
se da la relación jurídico-procesal? Precisamente cuando el Tribunal
emplaza a la parte contraria, es decir, ahora sí conocemos ya quienes
son las partes contendientes en un asunto. A partir de entonces las
partes están legitimadas en juicio, se da la relación jurídico-procesal.
“Oye, Rubén, pero aún no desahogar audiencia”. No, todavía no, la
voy a desahogar de acuerdo a lo que establece el artículo 185, pero el
día que señale. “Oye, pero la Ley te dice que tú debes hacerlo dentro
de tanto tiempo, porque además me debes emitir una sentencia en un
tiempo muy corto”.
Compañeros, hoy recuerdo con mucho cariño a la doctora Marnay de
León Aldaba, quien fuera maestra de este campus universitario, y ella
fue de las primeras secretarias de acuerdos en los tribunales agrarios;
hoy lamentablemente es fallecida, mi amiga. Pero decía Marnay en un
examen profesional: “Es que la Ley dice que se debe resolver en este
71
tiempo un juicio agrario”. Sí, sí se debe resolver en ese tiempo, dice la
Ley. Veinte días, dice Jesús, y tiene razón.
¿Saben ustedes cuántos asuntos radiqué el año pasado en Mérida?
Dos mil 31 asuntos.
Quiero que me hagan favor de decir ustedes, al fin y al cabo somos
muchos, ¿cómo podríamos atender y resolver dos mil 31 asuntos, más
los que ya traía yo de años anteriores? En fin.
La Ley hay que cumplirla, yo soy el primero que debe cumplir la ley,
evidentemente, bajo la responsabilidad de una magistratura yo estoy
obligado a cumplir la Ley, pero hay ocasiones en que las situaciones
nos rebasan y no es que no se quiera cumplir, es que en ocasiones
nos vamos retrasando un poco.
Y claro, hay veces que hay abogados que dicen: “Le vamos a meter
un poco de presión, te promuevo una excitativa de justicia”. Híjole,
bueno, está bien. “O te voy a promover un amparo indirecto para que
me acuerdes”. Y tenemos que acordar. Lo decía la Magistrada, a
veces los juzgadores, nos invita un poco a la reflexión a partir del
amparo, recurso extraordinaria, llámenle como ustedes quieran, pero
finalmente nos presiona.
Este modelo procesal agrario, a partir de que se inicia con un escrito
inicial de demanda, en la audiencia de ley se exhorta a las partes a
una composición amigable; si no lo aceptan de esta manera, se habrá
de fijar la litis, se traba la litis en cuanto a la pretensión de la parte
actora, lo que contesta la parte demandada.
Y justamente en este momento es el momento procesal para que se
pueda reconvenir si no, ya no se pudo. “Oiga, pero es que se me
olvidó”. “Lo lamento, licenciado, tuvo su momento procesal oportuno y
no lo ejerció”.
Es precisamente ahí donde, al contestar demanda, se puede ejercer la
acción reconvencional, en cuyo caso la litis se deberá trabar
precisamente en cuanto a la pretensión primigenia y posteriormente a
72
la acción reconvencional para que se haga del conocimiento de las
partes y, a partir de ahí, se admiten, desahogan pruebas.
Si es que estamos en condiciones, se desahogan todas las pruebas,
sobre todo las documentales, que por su propia especial naturaleza
nos lo permiten, ésas en ese momento quedan desahogadas, sobre
todo porque ya en el momento del estudio del expediente al resolver,
le vamos a dar el valor que conforme a derecho corresponda, y va a
crear convicción en el juzgador para poder emitir su sentencia. Dice la
Ley que “A verdad sabida”, pero tendrá que haber una valoración muy
puntual de cada una de las probanzas.
Una vez cerrada la instrucción, evidentemente que tendrá que listarse
el expediente para el dictado de la sentencia. Dice los proyectistas en
ocasiones: “Es que la sentencia que estoy proponiendo es ésta”.
Pero vaya, la sentencia misma surge cuando el Magistrado del
Tribunal Agrario, juntamente con el Secretario de Acuerdos, la
suscriben, pero sobre todo existe en el mundo normativo una vez que
tiene aquel principio de publicitación, a partir de la notificación para
que corra el término de las partes para poder impugnarla; pueden o no
estar de acuerdo, hoy en día casi todas se van a enviar en paro. Yo lo
que les digo a mis proyectistas: “Mira, no me preocupa que se vayan
al amparo, caray, lo que me preocupa es que se conceda”.
Y decía la Magistrada: “Es que seguimos ahí con un porcentaje”.
Afortunadamente, todavía podemos estar tranquilos.
Pero vaya, este es el nuevo modelo procesal agrario que se da hoy en
día; ya no tenemos una autoridad meramente administrativa, sino
tenemos una autoridad jurisdiccional, como son los tribunales agrarios,
el Superior con residencia en la Ciudad de México, en Orizaba 16; y
56 tribunales distribuidos por distritos a lo largo y ancho del país.
Compañeros, finalmente, 1809 en Suecia se habla de un defensor de
los derechos del pueblo, se habla del ombudsman; y después en la
Revolución francesa se sigue hablando también de estos derechos
fundamentales.
73
Nosotros en México, en 1846-1847, don Ponciano Arriaga, siendo
diputado local en el estado de San Luis Potosí, incorporó en la Ley
número 15 –allá en San Luis Potosí– la figura del defensor de los
derechos del pueblo; es decir, nosotros en el propio siglo XIX
incorporamos una figura como lo había establecido el Parlamento
sueco, sólo que el Parlamento sueco dice: “Vamos a ponerle un freno
al soberano, porque está abusando de nosotros como pueblo”.
Entonces, nosotros en México, con motivo de la reforma al artículo 27
constitucional, el artículo 136 al que se ha referido mi amigo Jesús, en
las fracciones VII y X, le confiere al Procurador Agrario precisamente
la posibilidad de investigar sobre aquellos actos o hechos que sean
violatorios a los derechos agrarios de los sujetos y a hacer del
conocimiento ante el Ministerio Público de aquellas irregularidades que
se hayan cometido también en contra de los sujetos de Derecho
Agrario.
Esta es una tarea que tiene la Procuraduría Agraria, sin embargo –y
concluyo–, mediante el acuerdo número tres del 6 de mayo de 1992, la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos le reconoce el carácter
de ombudsman especializado en materia agraria a la Procuraduría
Agraria.
Concluyo esta referencia –que no me quedé con 20 minutos, me fui
como a 40, compañeros, pero nadie dijo anda–, un día estando en
Ciudad Obregón, Sonora, la Comisión Nacional de Derechos
Humanos me pide un informe sobre un asunto y entonces: “Bueno, a
ver qué tenemos en el expediente, hay que jalar este expediente y
todo esto”, y le dije a mi secretario: “Sabes qué, Mario –el licenciado
Mario Osuna, extraordinario ser humano, amigo y colaborador–,
vamos viendo lo que dice el expediente para informarle a la Comisión
Nacional de Derechos Humanos.
No me pregunten qué informamos porque no lo recuerdo y si lo
recordara tampoco lo iba a decir acá, pero lo que sí le dije a Mario es:
“Sabes qué, Mario, agrega lo siguiente: No omito expresar a esta
Comisión Nacional de los Derechos Humanos que el asunto que
ocupa nuestra atención está siendo atendido y representado en juicio
por un abogado la Procuraduría Agraria, consecuentemente, se estima
que está siendo debidamente atendido”.
74
Seguía diciendo al comentario del Magistrado en aquél momento: “Se
hace mención también que mediante acuerdo número tres del 6 de
mayo de 1992, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos le
da el carácter de ombudsman especializado a la Procuraduría
Agraria”.
Me dice el secretario: “Oiga, Magistrado, ¿pero de verdad quiere usted
que yo diga eso?” “Pues vamos a decirlo, mano, porque si no, nos van
a seguir preguntando”. Pero si ya el ombudsman especializado está
atendiendo el asunto y la propia CNDH derivó en la Procuraduría esta
atención, pues que se lo deje a la Procuraduría Agraria.
Bueno, así mandamos el informe. Me dijo: “Oiga, ¿pero en qué lo
soporta?” “No te preocupes, hombre, yo eso ya lo sé, eso yo lo tengo,
tengo documentado todo eso. Tú anótale, que el que va a firmar el
informe soy yo”. Y así le contestamos, de manera respetuosa, por
supuesto, pero así le contestamos en aquél momento, contestamos
aquél informe.
Este es el quehacer del ombudsman, quien atiende, defiende a los
hombres y mujeres del campo.
Compañeros, yo les reitero sinceramente mi gratitud por esta
paciencia, por habernos acompañado a este Congreso Nacional de
Derecho Agrario en México, en su décimo séptima edición. Esto nos
estimula para seguir pensando, que creo que es una materia que aun
cuando algunas universidades públicas y también privadas la estén
desdeñando, te digan que ya no hay tierra que repartir y, por lo tanto,
a no debiera ser una materia, en el ámbito académico creo que vale la
pena que la defendamos.
Por otro lado, allá afuera, donde se atiende más del 50 por ciento del
territorio nacional a través de juicios agrarios, no en la totalidad pero sí
mucho de esto versa sobre ello, nos damos cuenta de la necesidad
que existe para que pueda haber muchos jóvenes, estudiantes hoy,
mañana profesionales del derecho, que conozcan y atiendan la
problemática agraria a partir del conocimiento de esta disciplina.
75
¿Qué es el Derecho Agrario? Y con ello concluyo, es el conjunto de
normas jurídicas, doctrina y jurisprudencia de carácter social,
tendentes a regular las diversas formas de propiedad en el medio
rural, así como su producción, distribución y comercialización de sus
productos.
Muchas gracias, compañeros y amigos.
Moderador: Agradecemos profundamente al magistrado Rubén
Gallardo Zúñiga esta nutrida y amplia exposición de la materia agraria
en nuestro país.
Abrimos un espacio para preguntas que pudiera tener el público o
inquietudes que quisieran manifestar a los ponentes.
Acá hay una pregunta.
Pregunta: Muchas gracias.
La pregunta es para el investigador Jesús Manuel. Respecto a los
medios alternativos, hoy en día existen para solución de controversias
pero en materia agraria. Entiendo, de acuerdo a su exposición, que
solamente en materia agraria está la conciliación y no hay alguna otra.
Sin embargo, en el sistema jurídico mexicano y en otras materias de
Derecho sabemos que existen otros medios alternativos.
Usted omitió profundizar un poco o hablar de lo que es el arbitraje. En
mi opinión, considero que el arbitraje, entendido éste como, bueno,
donde más ha proliferado, es en la materia mercantil y de ahí se ha
extendido a otros ámbitos. Pero considero que el arbitraje a lo mejor
no sería conveniente desde el punto de vista del costo que esto
implicaría, ¿no sé si usted coincida con esto o qué otras razones
tuviera para no profundizar sobre el arbitraje como un medio en
materia agraria para resolver controversias?
Mtro. Jesús Manuel Ramírez Garibay: Gracias.
Bueno, por el tiempo. Hay dos planteamientos, yo les decía que en
México ha permeado la Escuela de Mediación de Harvard, este
76
Proyecto de Mediación que se instauró en México y que está ahora en
boga parte de esta Escuela de Mediación de Harvard.
¿Qué hace la Escuela de Mediación de Harvard?
Capacita operadores de los medios alternos para que incidan
solamente en los conflictos, a través de un adiestramiento, para que el
conciliador o el mediador ante un conflicto puedan ayudar a las partes
a superarlo y encontrar una ruta de salida conveniente para ambas
partes.
Aquí estaba mi compañero Ulises, creo que ya se fue. Nosotros, y
creo que somos pocos en México que estudiamos el modelo europeo,
que el modelo europeo habla de conflictología, nosotros no incidimos,
es decir, la conflictología no incide solamente en el conflicto, ve
personas; es decir, la conflictología es como la medicina oleópata, que
ve síntomas, ve enfermedades y la homeópata ve enfermos de
manera de integral. Así es la conflictología.
La conflictología habla de, desde sistemas de prevención, hasta
sistemas de intervención, transformación y educación para el conflicto.
Es una metodología integradora, la conflictología es la ciencia del
conflicto.
En México preponderantemente se está utilizando mecanismos como
la conciliación y la mediación. ¿Por qué yo no soy partidario del
arbitraje estrictamente en materia agraria? Podría ser muy útil en otras
materias, pero precisamente decía que un conflicto, para que sea
resuelto, tiene que haber dos partes satisfechas y el derecho como
medio de solución de conflicto no siempre deja dos partes satisfechas.
Es cierto, los tribunales agrarios en esa posibilidad que tienen de
exhortar a las partes, pero hay un dato también por ahí de la
Magistrada Maribel Méndez de Lara en una de las publicaciones del
Tribunal, donde ella hace el análisis y dice que solamente el cinco por
ciento de los asuntos que se plantean ante los tribunales se concilian,
entonces la eficiencia conciliatoria; es decir, el mejor lugar para
conciliar, desde mi punto de vista, no es el juicio agrario o no es en el
procedimiento de juicio agrario como tal.
77
La Procuraduría Agraria tiene una función administrativa conciliadora,
pero los convenios en muchos casos los tribunales no los ratifican.
Entonces, quedan como un acuerdo solamente de voluntades, el que
lo incumple se tiene que ir a la acción de cumplimiento de convenio.
Los que se hacen en el Tribunal, éste los califica y los eleva a
categoría de cosa juzgada.
Lo que nosotros estamos planteando, y por qué no soy partidario,
contestando en concreto al arbitraje, porque precisamente en materia
agraria los conflictos se dan en el seno de las familias, en el seno de la
propia comunidad o de una comunidad con otra comunidad, donde
hay lazos de parentesco, donde hay lazos de vecindad, donde hay
lazos muy fuertes que ante una decisión de un Magistrado que dice:
“Tú ganas y tú pierdes” se trastoca este tejido, esta frágil armonía, que
es muy fácil de romperse en el campo y por eso somos más
partidarios a la mediación o a la conciliación.
Ahora, ¿qué estamos planteando? Estamos planteando, como está
hecho en dos vertientes, la incorporación de medios alternos. El
Tribunal Agrario, así como tiene sus salas –muy bonitas, por cierto–
llevar a cabo las audiencias en los juicios contenciosos, que tenga una
sala de mediación donde haya un mediador especializado y que no se
quede nada más en la exhortación, que el mediador le emplee tanto
tiempo como sea necesario para buscar la solución.
El problema es cuando el asunto ya está del conocimiento del Tribunal
y que hay dos abogados participando, uno defendiendo una parte y
otro a otra, el abogado hace cálculos, porque además así es nuestra
formación; el abogado que calcula que una sentencia le puede
favorecer no va a negociar, cuando dice: “Mis posibilidades de ganar y
de perder están 50-50” buscan negociar. Cuando sus posibilidades de
ganar el asunto están por el 70-30, no va a negociar. ¿Por qué?
Porque sabe que va a obtener una sentencia favorable y entonces no
va a negociar.
El espacio para llevar a cabo la mediación o conciliación tiene que ser
previo al establecimiento del juicio agrario. Dicho de otra manera –y yo
decía que qué mal que fuera el Procurador–, la eficiencia conciliadora
de la Procuraduría no está siendo adecuada, es decir, no está siendo
un dique, una barrera de contención, no está siendo un filtro, porque la
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mayoría de los asuntos, si le están llegando al Tribunal Agrario entre
40 y 50 mil asuntos por año, ¿dónde está la tarea conciliadora de la
Procuraduría?
¿Por qué? Lo planteaba yo desde el Congreso en Mérida el año
pasado, la Procuraduría tiene que formar mediadores especializados y
de tiempo completo, los visitadores son los que hacen la función
conciliadora, yo fui visitador, conozco el trabajo del visitador agrario;
pero el visitador agrario, además de ser conciliador, hace otras 20
cosas.
La conciliación para que tenga éxito tiene que ser de tiempo completo,
los salarios que les pagan a los mediadores o a los visitadores en la
Procuraduría son de nueve mil pesos mensuales. Si nos vamos a
cualquier centro de mediación estatal, los salarios de un mediador o
conciliador andan arriba de 20 mil pesos.
En eso consiste el planteamiento nuestro. Espero haya quedado
contestada.
Pregunta: Buenas noches. La pregunta y la crítica de mi parte van
dirigidas al doctor Gallardo.
En mi caso, soy comunero en Oaxaca, minutos antes he escuchado
de la nueva forma de resolver conflictos, pero es basada en sistemas
generalmente extranjeros, por ejemplo, el maestro Garibay comentaba
el modelo Harvard y también comentaba de la conflictología del
modelo europeo, un sistema, y entonces me nace la duda.
Allá, por ejemplo, en Chiapas, Guerrero, Oaxaca, ¿acaso necesitan un
modo de resolver conflictos que sea traído de instancias de otras
partes, donde hay otras culturas, otras formas de resolver conflictos?
¿Necesitan eso necesariamente los comuneros, los ejidatarios en el
país?
Antes de ser estudiante de derecho soy comunero y nosotros tenemos
una forma de resolver conflictos que el sistema jurídico mexicano
muchas de las veces no reconoce. Lo que nosotros tenemos no es
una alternativa, es lo que tenemos desde cientos de años antes.
79
¿No debería ser acaso reconocido por la legislación, por el sistema
jurídico? Esa es mi pregunta, porque mucha gente, comuneros,
ejidatarios, que somos de clase humilde, no conocemos de abogados,
de leyes, las situaciones se resuelven de hecho, no de jure.
Nos comentaba el doctor Gallardo que las partes tienen sus abogados,
la radicación de la demanda, emplazamiento, y así sucesivamente con
la parte procesal, pero eso es en lo académico, en las aulas, en la
universidad probablemente; pero ahí afuera en las situaciones de
hecho es distinto.
También señalaba el caso del ombudsman y refiriéndonos al sistema
sueco, ¿no era acaso que el defensor del pueblo era para ayudar y
defender los intereses del pueblo? Que el gobierno laceraba los
derechos del pueblo.
¿Actualmente el ombudsman es nombrado por el pueblo o de dónde
viene su origen acá en México? ¿Quién lo nombra? Ahora,
actualmente hay muchos conflictos que se suscitan en Oaxaca, por
ejemplo, cerca de mi pueblo, Tamazulapan, Ayutla, la región Mije,
¿qué papel ha desempeñado el defensor, es decir, el ombudsman
agrario?
Ese es uno de la infinidad de problemas que ha habido, pero no es el
único, en la nueva Ley de Hidrocarburos a ese respecto no he visto
que el ombudsman agrario haya hecho un pronunciamiento.
La nueva Ley del Sistema de Aguas contempla que, por ejemplo, las
aguas pasan a ser dominio del estado y los ejidos, los comuneros, ya
no tienen la propiedad, bueno, la posesión, pero que ellos puedan ser
consultados, sino a través de una jurisprudencia o de leyes, y estos
tienden a ser usados y explotados conforme al interés común público.
¿Pero qué ha sucedido, por ejemplo, en la práctica? Es distinto. Por
ejemplo, ¿a qué se debe en este caso la extracción de hidrocarburos?
Ahí se está señalando que se puede ocupar el agua para la
fracturación hidráulica y no he visto ningún papel; se habrá hecho
algo, pero no ha sido de la manera suficiente en la cual el Procurador,
el ombudsman agrario, haga algo al respecto con ese tema ese tema.
Ayer asistí a la conferencia.
80
Todo lo que se ha hablado un nivel yo creo que institucional, pero
puede interpretarse de manera que es presuntuosa. Pero, amigos, yo
les digo que la verdad para que sea descubierta, está allá afuera, los
hechos, lo que realmente ocurre en las provincias.
Aparte hago la pregunta: ¿Cómo es esa parte que se pueda dar
solución, que se implementen modos de resolver conflictos en el
sistema agrario a los campesinos, a los indígenas cuando nosotros ya
tenemos arraigados usos y costumbres, modos de resolver conflictos?
¿Por qué hay esa necesidad de implementar formas de resolver
conflictos provenientes de otros lugares a la cual nosotros no nos
adaptamos?
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Muy interesante, compañero.
Y desde luego que dejas no sólo sentir tu carácter de Oaxaca, de
oaxaqueño, sino ese sentimiento de por qué algunas cosas
tendríamos que verlas de una manera distinta cuando nosotros
durante generaciones lo hemos hecho de otra forma.
El Convenio 169 de la OIT, que habla sobre comunidades y pueblos
tribales, que estos últimos nos los tenemos nosotros en México; sin
embargo, una vez que ha sido suscrito por México, evidentemente que
se atiende a esto que tú refieres.
Y nosotros en algún tribunal hemos invocado el Convenio 169 de la
OIT, precisamente en aras de salvaguardar este derecho de las
comunidades y grupos indígenas.
Sin embargo, no puede haber un estado chiquito sobre otro estado.
Tú, como estudiante de la carrera de derecho y te he visitado tres
veces juntamente con tus demás compañeros, hoy somos estudiantes
de la carrera de derecho, estoy seguro que vas a ser un gran aliado de
los comuneros de tu pueblo.
Sin embargo, insisto, ni siquiera el Convenio 169, ratificado por el
Senado de la República, nos pudiera permitir que pudiéramos estar
hablando de dos mundos distintos.
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La Ley Agraria, la Constitución General de la República son unas y no
podemos tener constituciones que atiendan de manera distinta el
contenido del artículo 27 Constitucional, perdón por el pleonasmo, ni
tampoco leyes agrarias. Tenemos un solo México con 32 entidades
federativas.
Sí me parece que es importante que estos usos y costumbres los
podamos llevar a un escenario donde nos permita resolver la diversa
problemática agraria; porque en tu tierra, por ejemplo, no solamente se
habla el español, se hablan ocho o 10 o quizá más lenguas maternas.
Estos son problemas que se tienen que ir superando poco a poco,
pero me parece que bajo un principio de derecho no podemos hacer
cosas fuera del círculo de la legalidad; porque si no, lejos de estar
pensando en cómo resolvemos, mejor vemos cómo es que nosotros
quisiéramos que se atendieran las cosas, lo digo de manera muy
respetuosa. Porque yo dije hace un rato que el primer obligado a dar
cumplimiento a la ley es un Magistrado.
Y aunque yo soy académico y amo la docencia, se los he dicho a
ustedes y hoy lo he referido tres veces acá, evidentemente que en mi
ejercicio diario en la Magistratura debo cumplir a plenitud la ley porque
para eso he tenido esa honrosa responsabilidad que me ha conferido
el Senado de la República después de una propuesta del señor
Presidente.
Me parece que el círculo de la legalidad, cuando empezamos la
carrera, la plenitud hermética del derecho –recordarán ustedes– es
que dentro del propio derecho existe respuesta a todas las
interrogantes.
Consecuentemente, me parece que no podríamos nosotros abandonar
este marco de la legalidad. Sí, en cambio, estoy de acuerdo contigo,
en que quizá apoyándonos en esos usos y costumbres, que además la
propia Constitución lo establece, nos pueda ser útil para poder atender
y resolver un asunto, no de tu comunidad, de las 62 etnias que hay en
el país, porque son 62, no sólo es una u ocho o 10 como pudiera
haber en Oaxaca.
82
Me parece que debiéramos ver el tema. Celebro mucho tu comentario,
que más que pregunta me parece que fue un comentario interesante,
déjame verlo de esa manera; pero sí creo que debemos irnos
sumando en este propósito de cómo podemos contar con elementos
para poder encontrar solución a estos problemas.
El maestro Jesús quiere también hacer alguna referencia.
Mtro. Jesús Manuel Ramírez Garibay: En relación a tu comentario,
es muy interesante tu planteamiento.
Tenemos una influencia occidental en nuestro derecho, si nos
ponemos a ver por materia, creo que el único derecho que pudiéramos
decir que es nuestro es el Derecho Agrario, porque hasta la reforma
del 92 era una forma –lo refería el doctor Gallardo Zúñiga–en cómo
regulaban los aztecas su régimen, o podemos hablar de un Derecho
Agrario azteca, donde la tierra no se podía gravar, no se podía
transferir, no se podía rentar, sólo pasaba de generación en
generación en el calpulli.
Hasta el 92, con la reforma salinista, entra el mercado de tierra, es
cuando se da este cambio trascendental.
Este modo de ver las cosas desde el punto de vista occidental, desde
luego que trastoca la cosmovisión que tiene los grupos o los pueblos
indígenas.
Cuando se da el alzamiento del EZLN y hacen una serie de
planteamientos y se dan las mesas de San Andrés Larráinzar, se
plantea dos cosas: Autonomía y territorio.
Es decir, que los pueblos indígenas querían que se les reconociera no
sólo un derecho a la tierra, como está establecido en el 27
Constitucional, sino que además quería que se les reconociera un
derecho a explotar los recursos naturales que hubiera sobre ese
territorio sobre el cual tenían propiedad.
Lamentablemente no permeó en el ánimo de las fuerzas políticas y
esos planteamientos que fueron llevados a cabo en las mesas de San
83
Andrés Larráinzar, quedaron en el papel solamente como meras
propuestas.
Y finalmente lo que tenemos ahora es que la nación es la propietaria
originaria de las tierras y aguas que están dentro de límites del
territorio nacional y conceden la tierra solamente para el uso y
usufructo.
Pero la nación o el Estado –diría yo– se reserva el derecho de
recuperarla a través del acto de expropiación, a través del pago
indemnizatorio.
Tú señalas que los pueblos indígenas tienen usos y costumbres.
Precisamente la conflictología, aunque sea un modelo que se
desarrolló en Europa, porque las cosas por lo general nos llegan a
nosotros de otros lados y a veces las cosas que hacemos aquí a lo
mejor no le damos el valor suficiente.
Quiero decirte que la conflictología reconoce esos usos y esas
costumbres; es decir, la conflictología no descarta nada, descarta
todo. La función que puede tener el consejo de ancianos, la función
que puede tener en la estructura de los pueblos indígenas, el
gobernador, gente que puede tener incidencia en la gente; lo único
que habría que hacer es capacitarlo, adiestrarlo de mejor manera para
que puede incidir en una resolución de conflictos, aun y cuando tenga
de suyo unas características natas para hacerlo. La conflictología no lo
descarta en lo absoluto.
Pregunta: Buenas noches.
Yo tengo una duda derivada de la conciliación a la que se refería el
profesor Jesús, especialmente por una situación.
Esta no es al área que yo manejo, yo manejo derecho laboral, y dentro
del derecho laboral existe previo a la etapa de demanda y excepciones
la situación de la conciliación.
Mi pregunta es: ¿No existe en ese Derecho Agrario, aun cuando no
esté implementado en la ley, la posibilidad de antes de señalar
audiencia de demanda y excepciones o ahí mismo, la posibilidad de la
84
conciliación y que la conflictiva que usted manejaba en relación a que
los abogados cuando sienten que el asunto lo tienen de algún modo
con posibilidades de éxito, no quieren negociar, también exista la
posibilidad de que concurran los realmente los interesados, que son el
actor y el demandado, y ellos platiquen y ellos lo solucionen?
Porque yo siento, más bien, tengo conocimiento que la alternancia es
eso, no un conciliador especializado, sino que ellos mismos son, lo
que de acuerdo con sus estructuras ya sea de alguna etnia o de otra
situación, se conocen incluso mejor que lo que pudiera conocer la
persona que concilia.
Y esa sería una muy buena posibilidad, porque le damos la
oportunidad en ese momento de que lo platiquen plenamente antes de
entrar al conflicto.
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Mire, yo hablaba de dos tipos de
conciliación: La que podamos llamar conciliación extrajudicial que es la
que lleva a cabo la Procuraduría Agraria.
La Procuraduría Agraria tiene una función meramente administrativa,
es decir, si una parte presenta un conflicto, le solicita a la Procuraduría
que invite a la otra parte para que a través de la ayuda de un
conciliador, que es la figura del visitador agrario, que yo comentaba,
pueda auxiliar a las partes planteándoles alternativas de solución, y si
se llega a un acuerdo se suscribe un convenio conciliatorio.
Por eso yo decía que la tarea, que desde mi punto de vista, la
Procuraduría no está haciendo adecuadamente –creo yo– esa tarea,
porque están llegando demasiados asuntos a los tribunales.
Es decir, si ahorita tenemos 56 tribunales y el Magistrado Gallardo
Zúñiga atiende dos mil asuntos en Guanajuato, de donde yo provengo,
también más o menos trae dos mil asuntos por año.
Es decir, nosotros tenemos una audiencia hoy y nos fija una audiencia
el Tribunal hasta en tres meses, y los plazos para que nos dicte
sentencia va de seis meses a un año.
85
¿Por qué? Porque los tribunales, la capacidad operativa que tiene
están rebasados porque no tienen el suficiente personal para atender
esa cantidad de conflictos.
Por eso yo insisto, debe la Procuraduría Agraria especializar
conciliadores para que sean un filtro, y si al tribunal le están llegando
dos mil asuntos, que le lleguen mil; pero no que le lleguen los dos mil;
si no, al rato vamos a tener 100 tribunales y van a ser insuficientes.
Creo que la salida de estar creando tribunales no es la solución,
porque un conflicto que se resuelve vía tribunal y que se ejecuta, por
ejemplo, el ejemplo que se ponía: Una persona logra que se le
restituya una parcela –a mí me ha sucedido– se me restituye hoy y a
la semana ya se volvió a meter, yo ya no puedo volver a pedir la
entrega física porque ya hay cosa juzgada.
Y si yo vuelvo a plantear un asunto, me tengo que ir a la vía penal a
denunciar el despojo, pero no puedo volver a plantearle, que es otra
aberración del derecho desde mi punto de vista; yo no puedo volver a
plantearle al mismo tribunal otra vez la entrega física y material porque
el demandado me va a poner la excepción de cosa juzgada y va a
decir: “Ese asunto ya fue resuelto por el Tribunal”. -“Oye, pero te
volviste a meter”.
Hay una recurrencia del conflicto, ¿por qué? Porque una parte quedó
insatisfecha y se va a hacer justicia por propia mano.
No sé si me expliqué.
Moderador: Pedimos una disculpa por cuestiones de tiempo del Foro
y también invitamos a que nos hagan llegar sus preguntas en forma
escrita para turnárselos a los ponentes y que estos, a su vez, puedan
responderles vía electrónica o como ellos lo decidan, ya que nos ha
ganado el tiempo.
Y también como se planteaba ayer, muchos concurrentes vienen de
lugares un poco lejos de nuestra institución, y debido a muchas
causas esperemos que lleguen con bien a sus lugares.
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Voy a invitar a la maestra Evangelina Guerrero Sepúlveda, jefa de la
División de Ciencias Jurídicas de la Facultad de Estudios Superiores
Acatlán, para que nos haga el favor de entregar el reconocimiento a
nuestros participantes en esta jornada académica.
Mtra. Evangelina Guerrero Sepúlveda: Muy buenas noches a todos.
Antes de entregar los reconocimientos quiero decirles que existe un
enlace para seguir el evento en la Universidad o en la UP, Campus
Guadalajara.
Si quieren tomar nota es: http://up.adobeconnect.com/derecho. Con
esto pueden seguir el evento en la UP del Campus Guadalajara.
Por otro lado, quiero agradecer a los ponentes del día de hoy. Creo
que hay estado muy interesantes, tanto las de lunes como las de hoy.
Sobre todo agradecerle al señor Magistrado Rubén Gallardo Zúñiga
por traernos este XVII Congreso Nacional de Derecho Agrario
Ha sido muy interesante, no tuve la oportunidad de estar en todas las
ponencias, pero sí en algunas; en donde definitivamente nosotros
concebimos y muchos pensamos: Derecho Agrario, repartición de
tierras. Ya se terminó la repartición de tierras, ya no tenemos Derecho
Agrario.
Creo que en este Congreso hemos aprendido que el Derecho Agrario
es muy extenso en sus diferentes vertientes; vertientes que son muy
interesantes, incluyendo también todas las reformas.
A partir del 10 de junio de 2011 de la Constitución, se ha dado que el
Derecho Agrario, yo creo que se ha manifestado en muchísimas otras
áreas y ha sido muy interesante.
Eso fue lo que en lo personal descubrí en este Congreso, espero que
ustedes también. Y por eso agradecemos muchísimo al señor
Magistrado habernos traído este Congreso.
Se otorga al maestro Jesús Manuel Ramírez Garibay el
reconocimiento por su destacada participación como ponente en el
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tema: “Medios Alternativos para la Solución de Controversias en
Materia Agraria. Por mi raza hablará el espíritu. Fecha 28 de octubre
del 2015”, y está firmado por tres personalidades, el doctor Alejandro
Salcedo Aquino, director de nuestra Facultad; el licenciado Luis Ángel
López Escutia, que también es Magistrado Presidente; y el
organizador de este Congreso, que es el doctor Rubén Gallardo
Zúñiga.
Mtro. Jesús Manuel Ramírez Garibay: Muchas gracias.
Mtra. Evangelina Guerrero Sepúlveda: Asimismo, también
entregamos, el Director de esta Facultad, así como el licenciado Luis
Ángel López Escutia, Magistrado Presidente del Tribunal Superior
Agrario, al doctor Rubén Gallardo Zúñiga, aparte de su ponencia,
también un reconocimiento por la organización y toda la coordinación
de este Congreso. Le damos un fuerte aplauso.
Dr. Rubén Gallardo Zúñiga: Compañeros, muchísimas gracias. Ojalá
nos volvamos a ver en eventos de esta naturaleza, y cuando
tengamos oportunidad de conocer y de compartir otra materia que
ustedes nos inviten.
Muchas gracias.
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