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¿No hay crisis que dure cien años?
Eduardo Dargent B.
Decir que los partidos políticos en el Perú están en crisis ya suena
a broma. Si bien dicha crisis se inicia tras el colapso del sistema
de partidos a inicios de los noventa1, fue durante la década de
los ochenta en que estos fueron desapareciendo o debilitándose,
mientras que los que surgieron fueron pocos y débiles. Y aunque
se pensó que con la caída del fujimorismo viejos partidos podrían
resurgir y nuevos constituirse2, la «crisis» continuó.
Si bien la palabra crisis nos hace pensar en un evento pasajero,
tras el cual todo volverá a la normalidad, la realidad es que hoy
vivimos en una suerte de condición permanente de «democracia
sin partidos»3.
1
Lynch, Nicolás. Una tragedia sin héroes: La derrota de los partidos y el origen de
los independientes. Perú, 1980-1992. Lima: Fondo Editorial de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos (UNMSM), 1999; y Tanaka, Martín. Los espejismos de la democracia:
el colapso del sistema de partidos en el Perú, 1980-1995, en perspectiva comparada. Lima:
Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 1998.
2
Kenney, Charles D. «The Death and Rebirth of a Party System, Peru 1978-2001».
Comparative Political Studies, vol. 36. New York: SAGE Publications, 2003, pp. 1210-1239.
3
Levitsky, Steven y Cameron, Max. «Democracy without Parties? Political
Parties and Regime Change in Fujimori’s Peru». Latin American Politics and Society,
vol. 45. Malden: John Wiley & Sons Inc., 2003, pp. 1-33; y Levitsky, Steven. «Peru:
Challenges of a Democracy without Parties». En: Jorge Domínguez y Michael Shifter,
eds. Constructing Democratic Governance in Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins
University Press, 2013.
42
¿No hay crisis que dure cien años?
Aunque incluso en su mejor momento los partidos de los
ochenta eran comparativamente débiles4, estos tenían militantes
y simpatizantes, ganaban elecciones nacionales y subnacionales,
atraían élites económicas, intelectuales y sociales a sus liderazgos,
y estructuraban la política en términos ideológicos. Hoy ello
parece ciencia ficción en un país donde la «ideología» la pone el
candidato presidencial, los partidos son invitados menores en
las elecciones locales, las élites no militan (o lo hacen antes de la
campaña) y los cuadros partidarios tienen en general un bajo nivel
académico y técnico. Aun así, el fujimorismo, el APRA y Alianza
para el Progreso, nuestros partidos más fuertes5, son débiles en
perspectiva comparada.
Más aún, en el Perú tampoco encontramos partidos regionales
fuertes pues la debilidad política se repite a nivel subnacional,
donde la mejor descripción es la de una desarticulación y debilidad
a todo nivel6. Lo que se ve en las regiones son movimientos que
ganan elecciones pero que no se articulan en organizaciones
duraderas. «Coaliciones de independientes», las ha llamado
Mauricio Zavaleta7, pues carecen de la vocación de continuidad
4
Mainwaring, Scott y Scully, Timothy. «Introduction». En: Scott Mainwaring
y Timothy Scully, eds. Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America.
Stanford: Stanford University Press, 1995.
5
Meléndez, Carlos. «Is there a Right Track in Post-Party System Collapse
Scenarios? Comparing the Andean Countries». En: Juan Pablo Luna y Cristóbal Rovira
Kaltwasser, eds. The Resilience of the Latin American Right. Baltimore: Johns Hopkins
University Press, 2014; y Cyr, Jennifer. «¿Por qué no muere el APRA?». En: Carlos
Meléndez, ed. Pos-Candidatos en el Perú. Lima: Mitin Editores, 2011.
6
Muñoz, Paula y García, Andrea. «Balance de las elecciones regionales 2010:
Tendencias, particularidades y perfil de los candidatos más exitosos». Perú Debate. El
nuevo poder en las regiones, año 1, número 1. Lima: Departamento de Ciencias Sociales
de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2011, pp. 8-17; Remy María,
Isabel. «Un balance final de las elecciones municipales y regionales: ¿En qué puntos
quedaron los partidos políticos?». Revista Argumentos, año 5, n.° 1. Lima: IEP, 2011.
Ver en: goo.gl/gxNsvH; y Zavaleta, Mauricio. Coaliciones de independientes. Las reglas
no escritas de la política electoral. Lima: IEP, 2014.
7
Zavaleta, Mauricio. Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política
electoral. Lima: IEP, 2014.
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que suele caracterizar a los partidos. Una vez pasada la elección
estas alianzas funcionales entre candidatos regionales, provinciales
y distritales se desbandan, incluso cuando ganan la elección. Si
bien hay casos de mayor articulación y permanencia8, salvo Chim
Pum Callao, hasta ahora ningún movimiento regional ha logrado
mantenerse competitivo tras la partida de su líder.
Este artículo intenta responder a tres preguntas sobre este
panorama: (1) ¿por qué el sistema político peruano hace difícil
el surgimiento de partidos nacionales?; (2) ¿cómo afecta esta
debilidad partidaria a una adecuada representación política?;
y, vinculado a ello, (3) ¿qué deficiencias y problemas de los
últimos gobiernos pueden asignársele al hecho de que detrás
de los presidentes de la República no exista un partido político
fuerte? Las respuestas dadas a continuación son tentativas, pues,
además del espacio limitado, no es fácil determinar qué impide el
surgimiento de partidos en el Perú ni las consecuencias precisas
de esta debilidad partidaria. Y si bien comparar al Perú con otros
países donde sí existe mayor articulación partidaria ayudará en
este esfuerzo, igual quedarán varias preguntas abiertas.
Un dato adicional: no encontrarán en estas líneas una defensa
ingenua de los beneficios que brindan los partidos políticos a una
sociedad. No siempre tener partidos fuertes garantiza una buena
representación o permite un buen gobierno. Los que vivimos en los
ochenta deberíamos saberlo muy bien. Pero, en general, es bastante
claro que carecer de partidos sólidos que recojan y traduzcan en
políticas las demandas e intereses ciudadanos sí afecta seriamente
la calidad de la democracia y su legitimidad.
8
Barrenechea, Rodrigo. Becas, bases y votos: Alianza para el Progreso y la política
subnacional en el Perú. Lima: IEP, 2014; Rojas, José Carlos. «Fiesta y regalo: los vínculos
clientelares y la maquinaria política de Chimpum Callao». Tesis. Lima: Facultad de
Ciencias Sociales de la PUCP, 2011; y De Gramont, Diane. «¿Se está quedando Lima
atrás? Las elecciones regionales de 2006 y el ascenso de los movimientos regionales
en el Perú». Revista de Ciencia Política Politai, n.° 1. Lima: Asociación Civil Politai Especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la PUCP, 2010, pp. 56-72.
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¿No hay crisis que dure cien años?
Lo que se cayó y por qué es difícil re-construirlo
Una amplia literatura de política comparada veía el surgimiento de
partidos como casi natural en una democracia9, pues la experiencia
histórica hacía plausible esa relación. Así tenemos que el partido
político fue un actor central en la política del siglo XIX y el XX,
tanto en países desarrollados como en desarrollo. Así mismo, los
partidos políticos fueron especialmente necesarios en el caso de
quienes promovían demandas de inclusión: sin una organización
partidaria sólida eran vulnerables frente al poder de las élites
económicas y su frecuente alianza con las fuerzas de seguridad.
Desde hace ya un par de décadas esa relación necesaria, natural,
entre partidos y democracia, se viene cuestionando, donde el caso
peruano, entre otros en el mundo, nos muestra que la sucesión
de elecciones no lleva necesariamente al surgimiento de partidos
nacionales fuertes.
Es muy probable pues que estemos, en parte, ante un fenómeno
mundial de debilidad partidaria producto de los tiempos. Si los
partidos hoy son menos necesarios que en el pasado para hacer
campaña y ganar elecciones, los incentivos para articularse en
organizaciones resultan menores. Así tenemos que actualmente
los fondos, la publicidad, los consultores y la importancia de
medios de comunicación masiva han llenado los espacios que
antes requerían de aparatos y militantes10. En ese sentido, no
olvidemos que organizarse puede brindar fuerza, pero también
implica una serie de costos para los líderes partidarios11. Además,
el desprestigio ganado por ocupar el poder por mucho tiempo, el
9
Al respecto puede consultarse: Levitsky, Steven; Loxton, James; y Van Dycke,
Brandon. «Introduction». En: S. Levitsky, J. Loxton y B. Van Dycke, eds. Challenges of
Party-Building in Latin America. En prensa.
10
Levitsky, Steven y Cameron, Max. «Democracy without Parties? Political Parties
and Regime Change in Fujimori’s Peru». Latin American Politics and Society, vol. 45.
Malden: John Wiley & Sons Inc., 2003, pp. 1-33.
11
Hale, Henry E. Why not Parties in Russia? Democracy, Federalism and the State.
Cambridge: Cambridge University Press, 2006.
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fallar en sus promesas y sufrir escándalos de corrupción también
parece haberles pasado factura a los partidos en diversos países.
Sin embargo, todavía en la mayoría de países desarrollados y
en desarrollo los partidos estructuran la política. Hoy vemos en
España, por ejemplo, que los viejos y desprestigiados partidos de la
transición son enfrentados por nuevos partidos. Y, más importante
para nuestro tema actual, en América Latina más que una crisis
general de los partidos observamos mucha variación en cuanto a
fortaleza partidaria12. Y aunque en esta región hay varios países
con sistemas de partidos débiles, también encontramos sistemas
relativamente sólidos, como en Chile, Brasil, El Salvador, etc.,
mientras que en otras naciones observamos un partido fuerte
estructurando la política, como por ejemplo en Bolivia y Argentina
(con las particularidades organizativas del peronismo).
Hoy, desde la política comparada, buscamos entender qué
explica esta variación en niveles de fortaleza partidaria en América
Latina y qué condiciones permiten el surgimiento de nuevos
partidos13. Especialmente interesante es evaluar qué dificultades
particulares se presentan en aquellos lugares donde el sistema
colapsó14. Pareciera que cuando caen algunos partidos y otros
quedan en pie, se hace necesario para competir que las nuevas
fuerzas que surgen se organicen igualmente en partidos. En el
12
Levitsky, Steven; Loxton, James; y Van Dycke, Brandon. «Introduction». En: S.
Levitsky, J. Loxton y B. Van Dycke, eds. Challenges of Party-Building in Latin America.
En prensa.
13
Levitsky, Steven; Loxton, James; y Van Dycke, Brandon. «Introduction». En: S.
Levitsky, J. Loxton y B. Van Dycke, eds. Challenges of Party-Building in Latin America.
En prensa.
14
Morgan, Jana. Bankrupt Representation and Party System Collapse. University
Park: Penn State University Press, 2011; Levitsky, Steven y Cameron, Max. «Democracy
without Parties? Political Parties and Regime Change in Fujimori’s Peru». Latin
American Politics and Society, vol. 45. Malden: John Wiley & Sons Inc., 2003, pp. 1-33;
y Dargent, Eduardo y Muñoz, Paula. «Democracy Against Parties? Party System
Deinstitutionalization in Colombia». Journal of Politics in Latin America, vol. 3, n.° 2.
Hamburgo: German Institute of Global and Area Studies (GIGA) - Institute of Latin
American Studies (ILAS), 2011, pp. 43-71.
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¿No hay crisis que dure cien años?
páramo que queda después de la caída de todo un sistema sin que
surja un reemplazo inmediato (como en Bolivia), los incentivos
para invertir en organización se reducen.
Imposible discutir toda la literatura sobre estos temas o intentar
dar una respuesta definitiva a una pregunta tan elusiva como por
qué no partidos en el Perú en este breve espacio. Aun así, algunos
textos nos ayudan a entender nuestra dificultad para construir
partidos15. Cabe recalcar que todos estos trabajos ponen énfasis
en algunos vínculos que permiten a los partidos atraer votantes
y articularse a través del territorio16, los mismos que también
posibilitan la captación de candidatos competitivos que de otra
manera actuarían como independientes o crearían sus propios
vehículos locales.
Un primer vínculo a tomar en cuenta para dar «respuesta»
a esta problemática son los programas, ideas y/o conflictos que
dan identidad a un partido frente a sus votantes y que sirven
de banderas electorales. Así, un partido debe poder vender un
ideario o ser reconocido como portador de temas de importancia
15
Morgan, Jana. Bankrupt Representation and Party System Collapse. University
Park: Penn State University Press, 2011; Levitsky, Steven; Loxton, James; y Van Dycke,
Brandon. «Introduction». En: S. Levitsky, J. Loxton y B. Van Dycke, eds. Challenges
of Party-Building in Latin America. En prensa; Vergara, Alberto. «United by Discord,
Divided by Consensus: National and Subnational Articulation in Bolivia and Peru,
2000-2010». Journal of Politics in Latin America, vol. 3, n.° 3. Hamburgo: GIGA - ILAS,
2011, pp. 65-93; Hale, Henry E. Why not Parties in Russia? Democracy, Federalism and
the State. Cambridge: Cambridge University Press, 2006; y Mainwaring, Scott y Scully,
Timothy. «Introduction». En: Scott Mainwaring y Timothy Scully, eds. Building
Democratic Institutions: Party Systems in Latin America. Stanford: Stanford University
Press, 1995. De igual modo, una estupenda revisión de literatura sobre articulación
partidaria se encuentra en: Zavaleta, Mauricio. Coaliciones de independientes. Las reglas
no escritas de la política electoral. Lima: IEP, 2014.
16
A diferencia del resto de autores que dan énfasis a uno o dos de estos vínculos
para explicar la dificultad de construir partidos, Jana Morgan se centra en explicar
la caída de los sistemas de partidos cuando se da la erosión simultánea de estos tres
tipos de vínculos. Sin embargo, la incluyo entre estos autores pues lógicamente sin la
posibilidad de establecer vínculos programáticos, clientelares o asociativos, será más
difícil construir partidos. Ver: Morgan, Jana. Bankrupt Representation and Party System
Collapse. University Park: Penn State University Press, 2011.
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para la población. En ese sentido, no solo hablamos de vínculos
programáticos. Como señalan Levitsky y sus coautores17, también
sucesos violentos que marcaron y dividieron a la sociedad pueden
generar identidades partidarias (la persecución al APRA, por
ejemplo), aunque estos deben ser eventos o ideas que resuenen
fuertemente entre la población, que tengan la posibilidad de
movilizar militantes y electores.
Un segundo vínculo importante es material. Nos referimos
aquí a los recursos con los que cuenta el partido18. Si bien parece
difícil que partidos nacionales puedan construirse desde arriba
con estrategias únicamente clientelistas, en América Latina
históricamente los partidos fuertes han sido capaces de distribuir
bienes tanto para electores como para sus candidatos. Desde el
Partido Revolucionario Institucional (PRI) hasta el peronismo,
pasando por liberales y conservadores en Colombia, el clientelismo
ha sido una estrategia tanto para competir como para mantener
el poder19.
Finalmente, un tercer vínculo clave para mantener la fortaleza
de un partido o crear uno nuevo es si existen organizaciones
sociales que puedan prestar su esqueleto y recursos al partido.
Por ejemplo, el Movimiento al Socialismo (MAS) en Bolivia se
construyó de la mano de una serie de asociaciones populares que
le prestaron cuadros y recursos20. De igual modo, los sindicatos
17
Levitsky, Steven; Loxton, James; y Van Dycke, Brandon. «Introduction». En: S.
Levitsky, J. Loxton y B. Van Dycke, eds. Challenges of Party-Building in Latin America.
En prensa.
18
Hale, Henry E. Why not Parties in Russia? Democracy, Federalism and the State.
Cambridge: Cambridge University Press, 2006; y Mainwaring, Scott y Scully, Timothy.
«Introduction». En: Scott Mainwaring y Timothy Scully, eds. Building Democratic
Institutions: Party Systems in Latin America. Stanford: Stanford University Press, 1995.
19
Dargent, Eduardo y Muñoz, Paula. «Democracy Against Parties? Party System
Deinstitutionalization in Colombia». Journal of Politics in Latin America, vol. 3, n.° 2.
Hamburgo: GIGA - ILAS, 2011, pp. 43-71.
20
Vergara, Alberto. «United by Discord, Divided by Consensus: National and
Subnational Articulation in Bolivia and Peru, 2000-2010». Journal of Politics in Latin
America, vol. 3, n.° 3. Hamburgo: GIGA - ILAS, 2011, pp. 65-93.
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¿No hay crisis que dure cien años?
y asociaciones civiles han sido claves en la historia del Partido de
los Trabajadores (PT) y del peronismo.
Los tres vínculos mencionados pueden ayudar a entender lo
que pasó en el Perú con la caída de los partidos y por qué es tan
difícil la reconstrucción. De su explicación podemos inferir que el
sistema cayó pues los partidos perdieron esas relaciones, habiendo
poco sobre que construir nuevos. Así como el caos de los ochenta y
el mal gobierno cercenó vínculos programáticos con la población21,
diferentes procesos políticos y económicos también cortaron otros
tipos de articulaciones con las personas y sus organizaciones22:
la guerra interna causó la muerte de cientos de dirigentes
partidarios y sociales, erosionando los vínculos en el territorio; la
crisis económica empobreció a asociaciones sociales vinculadas a
la izquierda o el APRA, y a otros partidos políticos; las reformas
de mercado debilitaron organizaciones sociales vinculadas a los
partidos; un gobierno jugó sucio a la oposición y concentró los
recursos estatales para clientelismo. Así tenemos que todos estos
procesos hicieron trizas las articulaciones asociativas en el territorio
y los grupos sociales en los que se apoyaban algunos partidos.
Tras la transición del año 2000 estos vínculos siguieron rotos.
La división antifujimorismo y fujimorismo no alcanzó para
producir partidos programáticos. Futuras divisiones, como la de
los incluidos y excluidos del modelo que en Bolivia o Argentina
permitieron la articulación de nuevos actores, en el Perú produjeron
a Ollanta Humala en el 2006, aunque no alcanzaron para establecer
vínculos permanentes ni en las regiones ni a nivel nacional. Un
ejemplo de ello es que Humala no ganó casi nada en la elección
21
Seawright, Jason. Party-System Collapse: The Roots of Crisis in Peru and Venezuela.
Stanford: Stanford University Press, 2012; Lynch, Nicolás. Una tragedia sin héroes: La
derrota de los partidos y el origen de los independientes. Perú, 1980-1992. Lima: Fondo
Editorial de la UNMSM, 1999; y Tanaka, Martín. Los espejismos de la democracia: el colapso
del sistema de partidos en el Perú, 1980-1995, en perspectiva comparada. Lima: IEP, 1998.
22
Morgan, Jana. Bankrupt Representation and Party System Collapse. University
Park: Penn State University Press, 2011.
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regional de ese mismo año23. Si bien los resultados electorales
muestran divisiones sociales, estas no alcanzan para construir
organización24. En general, los partidos nacionales no cuentan
con recursos, ni siquiera financiación pública, para intentar atraer
o formar candidatos competitivos, por lo que les es más eficiente
competir en organizaciones regionales. El caso clientelista de mayor
éxito es el de César Acuña con su partido Alianza para el Progreso,
aunque este está lejos de ser una fuerza nacional de peso25.
Hay por supuesto otras razones a considerar para esta dificultad
de construir partidos en el caso peruano. Una razón, desde la
economía política, es que las zonas excluidas del crecimiento en
el Perú no tengan una ciudad importante que congregue élites
afectadas por los cambios económicos dispuestas a invertir en
organización y politizar dichas divisiones en forma permanente26.
Otra idea interesante a explorar es que la propia debilidad es a
su vez causa de que no se puedan aprovechar oportunidades
para fortalecerse: partidos huérfanos de ideas y liderazgos no
pueden explotar ventanas de oportunidad para politizar temas
de interés de la población. La agencia es muy difícil sin recursos.
Asimismo, las tradiciones internas y las formas de organización
también explican que no se aprovechen ciertas ventanas de
oportunidad. Toda persona que se haya topado con la izquierda
peruana puede dar testimonio de cómo los espacios electorales
no se aprovechan por negociaciones entre dirigentes, repertorios
23
Cameron, Maxwell A. «El giro a la izquierda frustrado en Perú: el caso de
Ollanta Humala». Convergencia. Revista de Ciencias Sociales, vol. 16. Toluca: Universidad
Autónoma del Estado de México, 2009, pp. 275-302.
24
Vergara, Alberto. «United by Discord, Divided by Consensus: National and
Subnational Articulation in Bolivia and Peru, 2000-2010». Journal of Politics in Latin
America, vol. 3, n.° 3. Hamburgo: GIGA - ILAS, 2011, pp. 65-93.
25
Barrenechea, Rodrigo. Becas, bases y votos: Alianza para el Progreso y la política
subnacional en el Perú. Lima: IEP, 2014.
26
Vergara, Alberto. Conflicto regional, estado central y sociedad periférica en Bolivia y
Perú. Un análisis histórico comparado. Tesis para obtener el grado de Doctor en Ciencia
Política por la Universidad de Montreal. Montreal: Universidad de Montreal, 2012.
50
¿No hay crisis que dure cien años?
gastados u organizaciones incapaces de escapar de debates internos
sin impacto externo.
A continuación me centraré en la dimensión representativa
de esta debilidad y sus consecuencias para el buen gobierno,
aunque es bueno tener en cuenta que pueden haber muchas otras
consecuencias: la penetración de la criminalidad en la política,
el aumento del poder de actores económicos, la despolitización
de la esfera pública, la debilidad de la fiscalización política, por
mencionar algunas otras.
Los problemas de representación
Una de las principales funciones de un partido político en una
democracia es garantizar la representación27. Si consideramos
que la democracia es un régimen político que tiene en su base las
preferencias de los electores, lograr esos canales de representación
es esencial para la calidad (o incluso existencia) de este régimen,
pues a través de los órganos de elección popular, sean el Ejecutivo,
el Congreso o los gobiernos locales, estas ideas e intereses se
traducen en políticas públicas. En ese sentido, cabe recalcar que
no es que los partidos políticos fuertes sean una panacea de
representación. Como vemos en diversos países, hay partidos
fuertes que defienden agendas particulares o privilegian sus
vínculos clientelares. Pero, por lo general, un sistema de partidos
fuerte canalizará mejor estos intereses y preferencias que partidos
27
Mainwaring, Scott y Scully, Timothy. «Introduction». En: Scott Mainwaring
y Timothy Scully, eds. Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America.
Stanford: Stanford University Press, 1995; y Levitsky, Steven. «Peru: Challenges of a
Democracy without Parties». En: Jorge Domínguez y Michael Shifter, eds. Constructing
Democratic Governance in Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins University Press,
2013.
Eduardo Dargent B.
51
débiles, permitiendo además procesar temas urgentes en el marco
institucional28.
Pues bien, en el Perú las elecciones solo traducen las
preferencias ciudadanas en opciones de política y gobierno de
manera parcial. Estas ideas y preferencias no marcan la conducta
de los que gobiernan, se diluyen en representantes que no actúan
de acuerdo a las preferencias de quienes votaron por ellos.
Primero, a nivel de la competencia por el Ejecutivo, tenemos
una política personalista, centrada en temas de campaña que no
solo son de menor calidad que la deseada, sino que luego no se
respetan cuando el ganador llega al gobierno. Al carecer de partidos
de gobierno fuertes, el presidente, una vez en el poder, puede
hacer lo que le plazca y decidir la posición ideológica desde la que
gobernará, pues no hay un partido que lo «jale» hacia sus promesas
de campaña. Y dado el balance de poder en el Perú, por lo general
será atraído hacia la derecha, jalado por los sectores empresariales
más organizados y las preferencias electorales urbanas.
Un ejemplo claro de esta dinámica es que sea cual sea la
evaluación que hagamos del modelo económico, es obvio que en
el 2006 y en el 2011, e incluso en menor medida en el 2001, se votó
por gobiernos más reformistas de lo que finalmente fueron. En otras
palabras, sus votantes no fueron adecuadamente representados.
Es más, muchas de sus decisiones representaban más bien la de
sus rivales electorales situados a la derecha.
Esta debilidad partidaria abre en el Ejecutivo un amplio espacio
para los tecnócratas y sus preferencias29. Los ministros son cada vez
más técnicos independientes que militantes del partido de gobierno.
Estos técnicos pueden determinar sus políticas sin estar atados a
28
Levitsky, Steven. «Peru: Challenges of a Democracy without Parties». En: Jorge
Domínguez y Michael Shifter, eds. Constructing Democratic Governance in Latin America.
Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2013, pp. 299-302.
29
Dargent, Eduardo. Technocracy and Democracy in Latin America. New York:
Cambridge University Press, 2015.
52
¿No hay crisis que dure cien años?
las propuestas del partido. Y si bien dichas preferencias pueden ser
propias o determinadas por intereses particulares (captura), lo que
es claro es que con frecuencia no están en la línea de lo prometido
en campaña. Al respecto, de nuevo, no hay que soñar que partidos
fuertes significarían gobiernos representativos con buenas políticas.
Probablemente políticas o reformas tecnocráticas positivas,
como un manejo macroeconómico prudente o la actual reforma
de la educación, hubiesen sido difíciles de realizar con partidos
clientelistas fuertes. Aun así, en general, este poder tecnocrático
muestra un problema serio de representación democrática. En ese
sentido, un mejor balance sería posible si los partidos contaran con
cuadros que marquen la dirección de las reformas con criterios
técnicos pero alineadas con lo prometido en campaña.
A nivel del Congreso el problema también es considerable.
Aunque sea en la elección presidencial los candidatos ocupan
ciertos espacios ideológicos o se vinculan con determinadas
agendas y temas. Pero las listas para el Congreso de esos candidatos
son otra cosa. Con frecuencia sus integrantes tienen ideas muy
distintas a lo que señala su líder. Esta situación se debe en gran
medida a que los partidos, si son débiles, tienen problemas para
atraer candidatos atractivos, es más, deben buscar candidatos que
les presten dos cosas que les hacen falta: popularidad y dinero.
Como en las coaliciones de independientes regionales, en la
elección al Congreso vemos alianzas construidas entre candidatos
locales que pueden aportar recursos o votos a la lista nacional, y
candidatos presidenciales que pueden jalar esas listas al Congreso30.
Obviamente así se cuelan una serie de personajes con agendas
particulares en la lista, donde además es bastante usual que existan
grandes distancias entre las ideas de sus integrantes. Por ello la
fidelidad será limitada, pues el futuro político de los congresistas
no está atado a sus líderes, menos si pierden la elección.
30
Zavaleta, Mauricio. Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política
electoral. Lima: IEP, 2014.
Eduardo Dargent B.
53
El resultado de esta dinámica es el que hemos visto en los
últimos tres periodos congresales. Con la excepción del APRA y el
fujimorismo, en la mayoría de partidos se dan deserciones (a veces
masivas, como Unión por el Perú –UPP– con Humala en el 2006),
transfuguismo y fragmentación. Así se tiene que la «bancada»
por la que se votó, asumiendo que seguiría de alguna manera los
lineamientos del candidato presidencial, se atomiza o reduce, y sus
«representados» son invisibles31. Este problema es menor para los
que apuestan por el statu quo y la continuidad en la medida en que
sus preferencias e intereses están protegidos por otros poderosos
actores fuera del Congreso, aunque ciertamente buena parte de la
población no tiene quien represente sus preferencias. Finalmente,
de esta situación podemos concluir que si bien en ningún lugar la
campaña determina el tipo de gobierno que se hará, sin partidos
sólidos será más difícil poder ejercer presión sobre el nivel de
representación que se espera.
¿Cuál es el costo de esta ausencia de representación para la
legitimidad de instituciones y autoridades? Es difícil evaluarlo con
precisión. Al hablar de legitimidad estamos refiriéndonos a algo
más profundo y más complejo que meros índices de popularidad,
tomando en cuenta además que dichos índices también muestran
malas evaluaciones en países con partidos fuertes. Por ello, echarle
la culpa de una mala evaluación de las instituciones de gobierno
solo a la debilidad partidaria sería impreciso. Sin embargo, la
muy baja evaluación en perspectiva comparada de la que gozan
los presidentes y el Congreso en el Perú casi con seguridad está
relacionada con la ausencia de vínculos entre ciudadanos y
autoridades; con la constatación de que el voto importa poco para
determinar la forma en que se gobierna o se ejerce el poder.
31
Un problema adicional es que en el Perú el número de congresistas es muy bajo
en relación a su población. Más allá de la calidad de los congresistas, hay un problema
de cercanía difícil de solucionar con tan pocos representantes.
54
¿No hay crisis que dure cien años?
¿Cómo asociamos la debilidad partidaria
al buen gobierno?
Las tendencias vistas en los tres últimos gobiernos apuntan a otro
problema serio causado por la debilidad partidaria: partidos de
gobierno débiles que tienen problemas para gobernar bien. La
debilidad del Estado peruano probablemente haría que incluso
políticos que gobiernen como anuncian en campaña tengan
problemas para lograr gobiernos estables, pues sin músculo
político es mucho más difícil hacerlo bien. Sobre este punto me
concentraré en dos temas: la dificultad de tener una presencia
efectiva en el territorio y la de diseñar políticas públicas para el
mediano y largo plazo.
Sobre lo primero, es indudable que un partido de gobierno débil
carece de presencia efectiva en el territorio pues, como ya hemos
mencionado, los partidos renuncian a presentar candidatos a nivel
subnacional y los candidatos locales rehúyen estas alianzas. Así,
los líderes locales tienen pocos vínculos con liderazgos políticos
nacionales, por lo que las agendas locales y nacionales no van de
la mano. Sumado a ello encontramos que hay una gran distancia
entre los actores relevantes regionales y los políticos locales32, lo que
hace que la situación de presencia y representación empeore. Esta
debilidad del partido de gobierno, y de otros partidos nacionales,
hace que este no pueda mediar conflictos, canalizar demandas y
responder preventivamente a los problemas a nivel local, los que
se incrementan en tiempos de precios altos de commodities. La
razón de que estos problemas no escalen y reten al gobierno, como
en Bolivia en los años 2004-2006, no está en el mejor desempeño
del Estado peruano, sino que probablemente sea la misma causa
32
Tanaka, Martín. La dinámica de los actores regionales y el proceso de descentralización.
Documento de trabajo n.° 125. Lima: IEP, 2002; y Meléndez, Carlos. La soledad de la
política. Transformaciones estructurales, intermediación política y conflictos sociales en el Perú
(2000-2012). Lima: Mitin Editores, 2009.
Eduardo Dargent B.
55
que dificulta la articulación partidaria: la ausencia de vínculos
nacionales asociativos, que también afecta a quienes protestan a
nivel local, que no logran conectar sus agendas con otros actores
que comparten su problemática.
Asimismo, partidos sin horizontes de vida medios o largos,
centrados en personas antes que ideas, no serán promotores de
reformas o políticas públicas ni tendrán el músculo suficiente para
empujarlas33. Los cambios estructurales requieren de políticos que
se jueguen su prestigio en reformas que respondan a problemas
de la población. Partidos compuestos de individualidades,
preocupados en agendas particulares, y sin conocimientos
especializados en distintos temas, difícilmente conducirán estas
reformas desde el Congreso o el Ejecutivo. Piense en las últimas
normas creadas por el Congreso o las acciones de fiscalización
impulsadas por congresistas: suele haber atrás de ellas un político
de carrera interesado en el mediano plazo. En esas condiciones,
las reformas dependen de tecnócratas, y sabemos bien que la
implementación de políticas requiere de mucho más que técnicos
para romper las resistencias a las mismas.
En ese sentido, y reiterando una advertencia ya señalada varias
veces: no hay que idealizar los efectos positivos de la presencia de
partidos en el territorio ni la supuesta vocación reformista de los
mismos, tenemos el ejemplo del PRI en México o del peronismo
en Argentina que nos enseña que esas redes pueden usarse para
acallar protestas o restringir el pluralismo antes que para canalizar
demandas. De igual modo, debemos tomar en cuenta que partidos
fuertes en estos países y otros, como Colombia y Venezuela,
también han optado por mantener políticas clientelistas que los
beneficiaban y no por reformas de impacto general. Es bueno
no olvidar estos efectos nocivos de los partidos, pues es común
33
Levitsky, Steven. «Peru: Challenges of a Democracy without Parties». En: Jorge
Domínguez y Michael Shifter, eds. Constructing Democratic Governance in Latin America.
Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2013, pp. 301-302.
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¿No hay crisis que dure cien años?
encontrar entre los políticos una queja a su mala fama, como si en
el Perú esta naciera de una injusta evaluación y no de su actuación
pasada y presente.
Conclusión
La presente revisión ha buscado dar algunas respuestas sobre
la dificultad de construir partidos, evaluar los problemas de
representación que ello trae y, más tentativamente, vincular todo
ello a los problemas de buen gobierno que vemos en los últimos
años en el país.
Es indudable que las causas de esta debilidad son profundas.
Y si este es mi diagnóstico, para el lector no será una sorpresa que
dude que reformas políticas como las que se discuten hoy (con
frecuencia respondiendo a los resultados fallidos de una reforma
anterior) sean suficientes para romper este estado de cosas y
promover la articulación partidaria.
Y si bien nada hace pensar que esta situación cambie en un
plazo cercano, quién sabe, pues la ciencia política suele ser mejor
en determinar las causas de la continuidad que las posibilidades
de cambio. ¿Será posible que la politización de nuevas agendas
e ideas, que eventos que marquen a la sociedad, incremente la
articulación partidaria a través del territorio? ¿Podrá inyectarse
política a una sociedad bastante despolitizada tras años de ausencia
de referentes partidarios y ninguneo mediático de la política y sus
actores? Parece difícil.