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La lucha contra la corrupción:
una historia de reformas inconclusas
Julio Arbizu G.
La corrupción ha merecido, desde hace muchos años, una serie de
respuestas diferenciadas por parte del Estado. Estas van desde
las más institucionales, que apuestan por un refuerzo de los
operadores judiciales (desde una lógica punitiva), hasta grandes
emprendimientos contra casos de gran corrupción, que prefieren
el diseño de sistemas o subsistemas.
Sea cual fuere el enfoque, con algunas excepciones, no se ha
tenido en cuenta el profundo deterioro del concepto de ciudadanía
y de derechos fundamentales que la corrupción supone. Y por
otro lado, y en este caso sí transversalmente, nunca se ha podido
instaurar un proceso de reforma que mantenga alguna vigencia en
el tiempo. Así tenemos que la corrupción se ha impuesto histórica e
inexorablemente ante cualquier intento por combatirla seriamente.
El presente texto analizará algunos casos particulares y tratará
de buscar una explicación de las experiencias fallidas.
La Colonia y un sistema propicio para la corrupción
Durante la segunda mitad del siglo XVIII, las colonias españolas
en Latinoamérica habían entrado en un periodo de crisis que
empezó a afectar la economía de la Corona. Los tributos de indios,
mestizos y castas habían disminuido. Se empezaba a provocar un
descontento cada vez más extendido que, más allá del creciente
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La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
ánimo emancipador que terminaría gestando, entre otras, la
revolución de Túpac Amaru y Micaela Bastidas, se explicaba en
los constantes abusos cometidos por los corregidores.
«Al frente de las ciudades importantes figuró otro funcionario,
representante en la ciudad del poder del Estado, con el nombre de
alcalde mayor en unas regiones y en otras de corregidor», señala
el historiador español José María Ots Capdequí, en su clásico El
Estado español en las indias1. A estas autoridades les correspondía la
representación política del rey en los territorios conquistados, encargo
que se les había empezado a conferir aproximadamente desde 1520
en las distintas colonias de la Nueva España. El cuestionamiento de
estos funcionarios fue tan intenso que provocó, entre otras reformas
de la dinastía borbónica (que sucedió a los Habsburgo), su reemplazo
por el sistema de intendencias, aunque (a pesar de un momentáneo
ordenamiento territorial y económico) tampoco llego a consolidarse
como una gran solución dentro del profundo intervencionismo
borbónico por la escasa participación de otras instancias en la reforma
y por un excesivo favorecimiento a la clase criolla en desmedro de
otras que habían sufrido los abusos de los corregidores2.
¿Cuáles eran los principales cuestionamientos que recibieron
los corregidores y por qué su papel pudo suponer el descalabro
de la sociedad colonial? Scarlet O’Phelan3 lo señala con precisión:
en primer lugar hubo una persistente y sistemática evasión de
tributos de la que estos funcionarios se beneficiaron a través del
ocultamiento en el registro de los contribuyentes. Si bien había un
relativo convencimiento de la obligación de tributar a la Corona,
1
Ots Capdequí, José María. El Estado español en las indias. México D.F.: Fondo
de Cultura Económica, 1957.
2
Malamud, Carlos et al. Historia de América. Temas Didácticos. Madrid: Ed.
Universitas, 1995.
3
O’Phelan Scarlet. «Orden y control en el siglo XVIII. La política borbónica
frente a la corrupción fiscal, comercial y administrativa». En: Felipe Portocarrero, ed.
El pacto infame. Estudios sobre corrupción en el Perú. Lima: Red para el Desarrollo de las
Ciencias Sociales en el Perú (REDCCSS), 2005.
Julio Arbizu G.
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el descontento por el favorecimiento de estos intermediarios fue
elevándose cada vez más. Por otro lado, el reparto de mercancías,
que no era otra cosa que la venta forzosa de bienes entre
determinadas castas coloniales, reveló el grado de corrupción y
de ánimo defraudatorio de estos funcionarios. Su formalización
(como parte del plan borbónico) no fue una solución adecuada.
Asimismo, también fue responsabilidad de los corregidores la falsa
declaración del catastro de tierras agrícolas (con el fin de reducir
su propia carga tributaria), la corrupción en aduanas y la venta de
cargos y meritocracia.
Las reformas borbónicas que se empezaron a impulsar con
una gran carga de promoción de la transparencia, de control
gubernamental y de rediseño institucional dieron sus frutos en la
reactivación de la economía colonial producto, entre otras razones,
del incremento de los tributos. Pero este ordenamiento, sumado
al enorme descontento de las clases más oprimidas del sistema
colonial, dieron lugar a una escalada de movilizaciones que fueron
debilitando también el impulso de las reformas.
Cabe recordar, además, que el sistema de repartos no solamente
generaba el deterioro de la economía de la Corona, sino que también
creaba un clima de descontento entre las clases desaventajadas,
pues dicho sistema se siguió implementando poco tiempo después
del retiro de los corregidores del sistema político de la Colonia,
restableciéndose así la situación que había provocado las reformas.
Como señala el estudioso latinoamericanista francés, Bernard
Lavalle:
Las quejas indígenas no dejaban exento a ningún sector del poder local
o regional: los alcaldes de los pueblos y los numerosos intermediarios
del sistema colonial, como cobradores de impuestos o de diezmos, y
encargados del cumplimiento de la mita. Del lado español tampoco se
hacían exenciones: tenientes de milicia, cura, dueños de haciendas o
estancias y hasta jueces ya que en 1791, dos quinteros del pueblo de Jesús
demandaron al propio juez territorial don Marcos Fernández, también
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La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
dueño de la hacienda Yurac Pirca. El funcionario más alto de la región,
el propio subdelegado4, no estaba libre de semejante riesgo. En 1788,
Matías Guanipata inició una acción judicial contra su patrón, Don Juan
de la Guisla Larrea, que le encarceló por la pérdida de algunas ovejas.
Ahora bien, Don Juan no era sino el último corregidor de Cajamarca que
se había quedado en su puesto en 1785, sólo que con el nuevo título de
subdelegado5.
Por lo tanto, las reformas borbónicas hacia fines del siglo
XVIII habían empezado a encontrar su inexorable ruta hacia la
desaparición. Y como señala O’Phelan: «así la corrupción dio la
impresión de ser un mal endémico, extremadamente difícil de
erradicar»6.
Esta era la situación de las colonias americanas de España
cuando se fue gestando el proceso que terminaría con su
independencia.
Ya en plena República, y como recuerda el historiador Alfonso
Quiroz en su clásico Historia de la corrupción en el Perú: «Al no
contar con recursos financieros, los líderes y caudillos militares que
apoyaron la causa emancipadora, abusaron de la expropiación, las
corruptelas y el crédito externo e interno en nombre de la causa
patriota»7.
4
Los corregidores habían sido reemplazados en sus funciones por estos
subdelegados luego de las reformas borbónicas.
5
Lavalle, Bernard. Amor y opresión en los andes coloniales. Lima: Instituto de
Estudios Peruanos (IEP), 1999.
6
O’Phelan Scarlet. «Orden y control en el siglo XVIII. La política borbónica
frente a la corrupción fiscal, comercial y administrativa». En: Felipe Portocarrero, ed.
El pacto infame. Estudios sobre corrupción en el Perú. Lima: REDCCSS, 2005.
7
Quiroz, Alfonso. Historia de la corrupción en el Perú. Lima: IEP, 2013.
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El subsistema anticorrupción «Fujimori-Montesinos»:
¿paradigma o experiencia fallida?
A lo largo de la historia han sido pocos los intentos por diseñar
frenos a la corrupción que resulten contundentes, por lo que a
través de los años se ha ido apoderando de la opinión pública
una «desesperanza aprendida» respecto de la posibilidad de
cambio. Al contrario, continuamente las encuestas especializadas
demuestran cuán alta es la tolerancia a la corrupción en nuestro
país. Por ello es que la indignación colectiva frente al escándalo
de la revelación de la corrupción del gobierno de Alberto Fujimori
Fujimori y el fortalecimiento de la sociedad civil durante este
periodo abrió una oportunidad única en la historia del país. La
necesidad de reconstrucción institucional para salir de ese periodo
propiciaba la reforma del Estado para subsanar de algún modo
el nivel de descomposición que la corrupción había generado
tanto en el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas, el Congreso y,
en general, las instituciones del Estado.
Por esa y otras razones, la indignación colectiva y la movilidad
social que durante ese periodo se generaron no eran gratuitas.
Un país afectado por la recesión, que había tenido que afrontar
la imposición de un modelo autoritario de gobierno que creó
escuadrones de la muerte, reprimió las protestas y afectó en
general derechos fundamentales, tenía además cifras alarmantes
como la que señalaba que el 35% de los niños y niñas del Perú se
encontraban en estado de desnutrición.
En un país como este, que ha sufrido en su década más
oprobiosa (1990-2000) el desfalco de más de cuatro mil millones de
dólares, sumados a los diez mil millones que calcula el historiador
Alfonso Quiroz que se perdieron por inversiones no realizadas8, un
país en el que se puede calcular que con el dinero de la corrupción
se podrían haber construido 25 253 postas médicas sin equipar,
8
Quiroz, Alfonso. Historia de la corrupción en el Perú. Lima: IEP, 2013.
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La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
151 hospitales equipados y 6667 colegios9, era lógico que se
reaccionara. Era lógico y sucedió.
El Tribunal de Sanción Nacional: otro guiño al pasado
Durante el llamado Oncenio de Leguía (1919-1930) la liquidez
permitió la sistemática ejecución de obras públicas. Se produjo así
la acelerada urbanización de las principales ciudades del país, la
construcción de caminos, ferrocarriles y obras de irrigación. Todos
estos proyectos supusieron, además de la modernización de las
ciudades, ventajas para el entorno del régimen de turno.
Hacia el fin de la década de los veinte, la gran crisis mundial
de 1929 apresuró la caída del régimen de Leguía en medio de
innumerables denuncias por la evidencia de una gran cantidad de
actos irregulares, lo que generó la aparición de intensos «impulsos
moralizadores» que favorecieron a la creación del Tribunal de
Sanción Nacional.
Los once años de Leguía en el poder se habían caracterizado
por presentar una «trasgresión sistemática del ordenamiento
legal en provecho de intereses personales. (…) De allí que quienes
ostentaron el poder y sus allegados se beneficiaron de la acción y
de los bienes del Estado de diversas maneras (…)»10.
Del Tribunal de Sanción Nacional (TSN) hay que decir que:
Un número de ciudadanos que centró sus esperanzas para acceder a la
administración de justicia en este tribunal vio sus expectativas truncadas,
ya que carecían de la «voz» suficiente para ser escuchados en las alturas
del poder. Definitivamente la experiencia del TSN no logró tener
legitimidad entre la población y esa fue una de las principales causas
9
Ruiz Molleda, Juan Carlos. Campaña «La corrupción te sigue robando.
Rompamos la cadena de la impunidad». justiciaviva.org.pe, Lima, 7 de diciembre del
2004. Ver en: goo.gl/O9wwnc
10
Portocarrero, Felipe y Camacho, Luis. «Impulsos moralizadores. El caso del
Tribunal de Sanción 1930-1931». En: Felipe Portocarrero, ed. El pacto infame. Estudios
sobre corrupción en el Perú. Lima: REDCCSS, 2005.
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que ayudan a explicar por qué los «impulsos moralizadores» tuvieron
tan corta vigencia. Con el pasar del tiempo, el proceso de sanción, que
inicialmente generó tanta expectativa y vehemencia entre la población,
fue perdiendo fuerza y presencia en la opinión pública11.
La caída del régimen fujimontesinista:
destapando el tarro de basura
Hacia el último trimestre del año 2000 el país vivía los primeros
meses del tercer periodo presidencial de Alberto Fujimori
Fujimori. Un fraude electoral lo había llevado a ocupar una vez
más el cargo más alto en el gobierno del Perú.
La organización criminal montada durante su gobierno
alcanzó todos los poderes del Estado, pasando por la compra de
magistrados y la destitución de quienes no estaban de acuerdo
con ellos12, comprando congresistas tránsfugas para establecer la
legislación a su conveniencia o evitar investigaciones, así como
cualquier actividad fiscalizadora13. Por ello se puede decir que
en el Perú de los años noventa predominó en las altas esferas de
11
Portocarrero, Felipe y Camacho, Luis. «Impulsos moralizadores. El caso del
Tribunal de Sanción 1930-1931». En: Felipe Portocarrero, ed. El pacto infame. Estudios
sobre corrupción en el Perú. Lima: REDCCSS, 2005.
12
El 28 de mayo de 1997, luego de que el Tribunal Constitucional (TC) resolviera
declarar inaplicable la norma que instauraba la «interpretación auténtica» de la
Constitución para permitir la reelección de Alberto Fujimori, el Congreso obsecuente
en su mayoría al oficialismo decidió, mediante las Resoluciones Legislativas n° 002-97CR, 003-97-CR y 004-97-CR, destituir a tres miembros del TC (Rey Terry, Aguirre Roca
y Marsano Revoredo). Tiempo después, agotada la vía interna, que les fue adversa en
todas las instancias de un Poder Judicial poco imparcial, la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH) ordenó la reposición de los magistrados destituidos.
13
Buena parte de las conversaciones que sostuvo el ex asesor Vladimiro
Montesinos Torres en la salita del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) con personajes
públicos a quienes sobornaba, fueron registradas por este último en vídeos que
empezaron a hacerse públicos a partir de setiembre del año 2000. Esto dio lugar al
inicio del fin del tercer periodo fujimorista y generó la indignación pública a la que
nos hemos referido en los párrafos previos. Puede revisarse: Congreso de la República.
En la salita del SIN. Lima: Fondo Editorial del Congreso de la República, 2006.
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La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
poder una corrupción estructural entendida como «un problema
económico, porque reproduce una resignación encubierta a favor
de sectores improductivos, que genera más pobreza y un grave
problema político, ya que deslegitima el sistema representativo»14.
Este sistema involucró la utilización de códigos operativos, es decir,
una normativa ad hoc propia de la organización que va en contra
de lo establecido por la normativa legal.
En ese sentido, si la lógica de la organización criminal que
había asaltado el Estado era sistémica, el diseño del aparato que
la combatiera debía tener mínimamente las mismas características.
Por ello se apostó por la constitución de un subsistema que tuvo
las siguientes particularidades:
a)Un gran esfuerzo institucional, que permitió concentrar
los procesos en 6 juzgados y 3 salas penales anticorrupción
(Resolución Administrativa n° 024-2001 CT/PJ y otras). Se
crearon la fiscalía y la policía anticorrupción, la Procuraduría
Ad Hoc Anticorrupción Fujimori-Montesinos y se promulgó
un paquete legislativo en el año 2001 conocido como
legislación anticorrupción, el que comentaremos más
adelante.
b)Lo anterior permitió investigar y condenar a buena parte de
los involucrados en casos de corrupción y violaciones a los
Derechos Humanos (hablamos de cerca de 1500 personas).
c) Un país pobre como el Perú, que había sufrido el sistemático
desfalco de las exiguas arcas del Estado, pudo recuperar una
buena cantidad de los miles de millones de dólares que se
14
Moreno Ocampo, Luis. «La corrupción es una forma de abuso de poder». Pena
y Estado. Revista latinoamericana de política criminal, año 1, n.° 1. Buenos Aires: Instituto
de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, 1995, pp. 205.
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habían expatriado a bancos del extranjero, donde se empezó
a congelar cuentas y a descubrir fortunas inverosímiles15.
De esta forma, la lucha anticorrupción durante esa época se
caracterizó por obedecer a un modelo represivo que ha desdeñado
históricamente la posibilidad de establecer, con el apoyo de la
opinión pública, una visión institucionalizada de punición, pero
también de prevención. En otras palabras, todas las acciones fueron
orientadas a castigar los hechos ya ocurridos.
A pesar de todo es necesario reconocer que los procesados por
los casos de corrupción de la organización criminal de Montesinos y
Fujimori fueron personajes poderosos que aún después de caído el
régimen mantenían cercanía con los espacios formales e informales
de poder y se resistían a ser procesados y condenados. Contra ellos
se dirigió el subsistema, el cual logró una cantidad de condenas
efectivas contra políticos, militares, empresarios y, en general,
actores del poder político que no se ha repetido en la región.
El subsistema: la Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción
Fujimori-Montesinos
La Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción Fujimori-Montesinos
(noviembre del año 2000) tuvo desde su creación una inédita
autonomía que supuso inclusive la capacidad de proponer una
serie de normas para impulsar los procesos penales, que luego
se convirtieron en leyes que afirmaron en los primeros años la
eficacia de la lucha judicial contra la corrupción. Se dictó, por
15
En el año 2001 se creó, a propósito del boom de la repatriación del dinero de
bancos extranjeros producto de la ilícita fortuna amasada por Vladimiro Montesinos y
sus cómplices, el Fondo Especial de Administración de Dinero Obtenido Ilícitamente en
Perjuicio del Estado (FEDADOI), que ha sido utilizado innumerables veces como caja
para el financiamiento de proyectos de distinta índole y hasta para el cumplimiento de
obligaciones del Estado. Así mismo, el 2012 se creó la Comisión de Bienes Incautados
(CONABI) que de alguna manera ha tratado de resolver el problema de los fondos de
administración de bienes y dinero incautado.
106
La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
ejemplo, la ley n° 27379 que permitió que los fiscales solicitaran
a los jueces la adopción de medidas limitativas preliminares que
permitieran ordenar la detención preliminar, el impedimento
de salida del país, la incautación e intercepción de documentos
privados, los embargos, el levantamiento del secreto bancario y
la reserva tributaria, la exhibición y remisión de información en
poder de instituciones públicas, el allanamiento de inmuebles, la
inmovilización de bienes muebles, entre otras. Sin estas medidas,
las denuncias en etapa de investigación fiscal hubiesen ido a dar
inexorablemente al archivo.
Cabe recalcar que si bien en ese momento la organización criminal
que se instauró había sentido el golpe, esta aún conservaba una red
externa de facilitadores enquistados en las distintas instituciones
del país. Por eso no era improbable que se urdiera para distintos
investigados y procesados planes de fuga, ocultamiento de bienes
o se optara por un sistemático plan de amedrentamiento contra
los operadores de justicia.
También en esa etapa se promulgó una de las iniciativas de la
procuraduría más importantes, la norma que probablemente
permitió los mejores resultados en la gestión de la defensa del
Estado, nos referimos a la llamada ley de colaboración eficaz.
Esta consiste en el otorgamiento de una serie de beneficios a las
personas que, reconociendo su responsabilidad penal, entreguen
información que tienda a esclarecer los hechos y demostrar la
responsabilidad de los involucrados en ellos (por supuesto la
información otorgada debe someterse al filtro de la oportunidad,
suficiencia y veracidad)16. Bajo los alcances de esta norma se
16
Las críticas que recibió y recibe la institución de la colaboración eficaz en el
sistema penal peruano traen a colación la distinción de Max Weber entre ética de
la responsabilidad y ética de la convicción. Frente a un contexto de criminalidad
organizada, con instituciones profundamente inoculadas por el virus de la corrupción
y una sociedad crecientemente tolerante a ella, casi en un escenario similar a lo
que Andrés Du Toit llamó «régimen de criminales», apostar inflexiblemente por
la convicción del castigo integral acaso hubiera significado el fracaso temprano en
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obtuvo información que sirvió para sustentar las denuncias y
posteriores procesos penales contra diversas personas asociadas
al grupo criminal liderado por Vladimiro Montesinos y Alberto
Fujimori.
Esta coyuntura dio lugar a un entusiasmo desmedido que pudo
sin duda haberse convertido en el impulso que necesitaba el Poder
Judicial para asumir con responsabilidad los necesarios cambios en
su estructura que fortalecieran el principio de igualdad ante la ley,
haciendo público el cumplimiento de su deber de imparcialidad.
Policía, fiscalías y juzgados anticorrupción
Las instituciones de la frágil democracia que había dejado como
legado el fujimorismo carecían de la capacidad y legitimidad
suficientes para hacer frente a un fenómeno de tal envergadura
como el de los procesos penales contra los miembros de la
organización criminal más grande de la historia del país.
A poco tiempo de iniciadas las actividades de la Procuraduría
Ad Hoc Anticorrupción Fujimori-Montesinos, toda la estructura
del Estado se encontraba aún copada por personajes allegados a
la organización delictiva, la que tenía como propósito garantizar
la impunidad para sus principales miembros.
Ante la renuncia de Alberto Fujimori17 (quien poco después
de la creación de la mencionada procuraduría había pedido,
acaso temeroso del grado de independencia que había alcanzado,
el hallazgo y descubrimiento de los principales actos de corrupción del decenio de
Fujimori.
17
El 14 de noviembre del 2000, con permiso del Congreso, en el que aún tenía
mayoría, Fujimori viajó al sultanato de Brunei para asistir a la VIII Cumbre de la
APEC los días 15 y 16. Así mismo, el 18 debía estar en Panamá para tomar parte de
la X Cumbre Iberoamericana. En lugar de eso prefirió dirigirse al Japón. Desde allí,
el 20 de noviembre, Fujimori envió un fax al Congreso presentando su renuncia al
cargo de Presidente de la República, la misma que no fue aceptada, declarándosele
en cambio «moralmente incapacitado» para seguir ejerciendo el cargo, lo que devino
en su destitución el día 22.
108
La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
su eliminación), las facultades que se le habían concedido a
este segmento de la defensa del Estado se ampliaron, como ya
explicamos, para conocer casos en los que estuviera involucrado
el propio expresidente.
Asimismo, y siguiendo el modelo de «manos limpias» de la
justicia italiana contra la mafia milanesa, se creó un sistema de
fiscales anticorrupción, al que luego se les sumó una sala penal
y jueces especializados anticorrupción. Estas medidas fueron
adoptadas para responder a un fenómeno de «criminalidad
gubernativa», cuyas propias complejidades y el poder con el que
todavía contaban sus partícipes las justificaban plenamente.
La instauración de la justicia anticorrupción y la integración de
todos los estamentos relacionados a lo que parecía un incipiente
subsistema anticorrupción, habían creado un escenario propicio
para enfrentar con éxito el reto de desbaratar una intrincada
organización delictiva basada en el dinero y el poder.
El subsistema encargado de estos procesos, así como el Tribunal
Constitucional, se encargaron de resolver problemas legales
relacionados con su propia implementación, desbaratando las tesis
que advertían de la violación de los principios del juez natural y
del principio de legalidad18.
En un escenario tan propicio, con un nivel de aprobación
tan contundente (durante casi dos años la Procuraduría
Ad Hoc Anticorrupción Fujimori-Montesinos y el subsistema
anticorrupción fueron las instituciones estatales mejor consideradas
por la opinión pública), es inexplicable cómo este intento pudo
18
Varios abogados de los procesados por corrupción cuyos clientes no eran
necesariamente funcionarios públicos, o cuando siéndolo, no cumplían las condiciones
del tipo objetivo de algunos delitos propios, adujeron que las imputaciones que
hacían de ellos como partícipes de dichos delitos eran una violación flagrante del
principio de legalidad. Sin embargo, tanto los tribunales ordinarios cuanto el Tribunal
Constitucional acogieron la tesis de la unidad del título de imputación, según la cual,
al existir participación de un particular (extraneus) en hechos que dieran lugar a la
comisión de un delito propio de la función de algún representante del Estado, ambos
responden, como es lógico, como autor y partícipe, respectivamente, del delito especial.
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convertirse en otra reacción contingente del Estado y cómo se
perdió la oportunidad de instaurar una estructura organizada para
enfrentar integralmente la corrupción en el país.
Las limitaciones propias del sistema anticorrupción
Ya hacia fines del año 2004 el escenario era extremadamente difícil.
El gobierno de Alejandro Toledo, que desde un principio había
demostrado su interés en apoyar al sistema anticorrupción, fue
inmune a las sugerencias de institucionalizar a la Procuraduría
Ad Hoc Anticorrupción Fujimori-Montesinos, ampliando sus
atribuciones y sacándola del limbo de los proyectos ministeriales.
De esta forma, a medida que fueron destapándose algunas
denuncias de corrupción de personas allegadas al presidente
Toledo, la consigna del gobierno fue debilitar dicha institución
para alejarla de las investigaciones de la nueva corrupción. Así,
en los últimos días de diciembre el procurador ad hoc Luis Vargas
Valdivia fue invitado a renunciar, poniéndose en su lugar a un
profesional de impecable trayectoria pero falto de carácter y que
aseguró al gobierno de Toledo no insistir en la ampliación de
facultades para investigarlo.
Lo que siguió fue el declive total de la procuraduría, que
empezó a palidecer hacia el año 2006, durante el gobierno aprista,
sin presupuesto y personal suficientes ni siquiera para liquidar los
casos pendientes. Un pacto político entre el fujimorismo y el APRA
en el parlamento, acaso explican este abandono, que hacia el final
del gobierno aprista era ya clamoroso.
La Procuraduría Pública Especializada
en Delitos de Corrupción y el nuevo impulso
A finales del 2011 el gobierno del presidente Ollanta Humala tomó
la decisión de que la Procuraduría Pública Especializada en Delitos
110
La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
de Corrupción, institución creada para representar al Estado en los
casos de corrupción que no tuvieran relación con los miembros de
la red criminal implantada en los 90, absorbiera a la Procuraduría
Ad Hoc Anticorrupción Fujimori-Montesinos y se hiciera cargo
de sus competencias. Cabe recalcar que para entonces esta última
institución ya había alcanzado niveles próximos a su desaparición.
De igual modo, es importante indicar que en ese momento la
situación en ambas instituciones era muy precaria:
No existía una base de datos que diera cuenta del número real de procesos
de corrupción en los que intervenía la defensa jurídica del Estado, no se
sabía la situación jurídica de los procesados ni cuántos de ellos habían
pagado reparaciones civiles (exigidas en sus sentencias), ni cómo debía
hacerse la distribución de las causas entre un escaso número de abogados
y una logística precaria19.
De todas las reformas emprendidas en este periodo, son dos las
más emblemáticas y las que supusieron medidas de transformación
integral de la estrategia de la defensa del Estado: la creación de la
Unidad de Análisis Financiero y Cooperación Internacional, que
permitiera el conocimiento de las deudas con el Estado de aquellos
que debían montos por reparaciones civiles, así como la relación
de bienes o dinero que hubieran sido obtenidos ilícitamente y que
debían, por lo tanto, cambiar su titularidad en favor del Estado; y la
constitución de la Unidad de Análisis de Información (Observatorio
Anticorrupción), la que fue quizá la más revolucionaria de las
reformas, que respondiera a las preguntas de cuáles eran los
delitos de corrupción cometidos con mayor frecuencia, cuáles eran
las instituciones públicas que concentraban la mayor cantidad de
denuncias y procesos de corrupción contra sus funcionarios, y a
19
Arbizu, Julio y Piedra, Enrique. «Corrupción y castigo: el sistema peruano y
sus desafíos». En: Jan-Michael Simon y William Ramírez, coords. La Lucha contra la
corrupción en el Perú. El Modelo peruano: la experiencia de las Procuradurías Anticorrupción.
Lima: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2012.
Julio Arbizu G.
111
partir de eso, cuáles debían ser las estrategias diferenciadas para
el combate de la pequeña y gran corrupción en esas instituciones20.
En otras palabras, con estas reformas se buscó priorizar el uso
de la inteligencia para afrontar los dos grandes roles de la defensa
del Estado: acompañar el proceso desde la investigación hasta
la etapa judicial e ir por el pago de una reparación civil justa y
proporcional al daño causado.
Así, en pocos meses la información de ambas unidades permitió
una consolidación de los casos de corrupción en giro que debía
afrontar la procuraduría, la medición de sus niveles de complejidad
e incidencia, la cifra exacta de acreencias del Estado por concepto
de reparaciones civiles y el posible patrimonio de los deudores.
De igual modo, el Observatorio Anticorrupción publicó
informes periódicos de los hallazgos y del análisis de estos con
miras a diseñar estrategias para el combate de la corrupción
administrativa y la gran corrupción, mientras que la Unidad de
Análisis Financiero y Cooperación Internacional fue elaborando
estrategias de cobro de reparaciones civiles y de búsqueda de bienes
ilícitamente obtenidos.
De esta manera, en menos de un año de trabajo, la procuraduría
podía exhibir algunos logros o indicadores de eficiencia:
• Embargos en forma de secuestro conservativo de bienes de
condenados por delitos de corrupción.
20
Para mayor conocimiento de la labor de este órgano revisar: Procuraduría
Anticorrupción. Informe 3 de gestión del Observatorio. La configuración de equipos de litigio
y la redistribución de la carga procesal. Documento interno de trabajo. Lima: Procuraduría
Anticorrupción, 2012.
112
La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
• Aumentó de más del 100% del cobro de reparaciones civiles
a los condenados por delitos de corrupción21, 22.
• Inicio del plan de repatriación de dinero congelado en
cuentas del extranjero que tuviera relación con actos de
corrupción en el Perú.
• Diseño del Decreto Supremo n° 03-2012-JUS para sujetar
cualquier beneficio penitenciario al previo pago del íntegro
de la reparación civil.
• Diseño de la ley de pérdida de dominio para que en aquellos
casos en que es imposible continuar con la acción penal, los
bienes de origen ilícito puedan pasar (sin condena contra
los sujetos) a titularidad del Estado.
¿Un nuevo ocaso?
Nadie conoce un nuevo informe del Observatorio de la
Procuraduría Anticorrupción desde el año 2013. Quizá ello
signifique que la lógica del gran estudio de abogados que litiga
para ganar los procesos en juicio, a toda costa, parece haberse
impuesto nuevamente. En circunstancias en las que convendría
investigar las causas de la corrupción en determinados espacios
regionales, o en la que se debería analizar la penetración de
dinero del crimen organizado en espacios formales de la política,
21
La idea de priorizar el cobro de las reparaciones civiles durante esta etapa de
la Procuraduría Anticorrupción tiene que ver en principio, con el mandato mismo de
la parte civil en los procesos contra la administración pública: la reparación del daño
ocasionado a la víctima (en este caso el Estado, motivo por el cual la Procuraduría es
su representante en el proceso penal). Este asunto tiene dos enfoques, uno, relacionado
con la sensación de impunidad que supone la ausencia de reparación y, dos, con el
verdadero agravio del Estado con cada acto de corrupción: los derechos fundamentales
de cada ciudadano. Para mejor comprensión de esto último puede revisarse: Defensoría
del Pueblo. Defensoría del Pueblo, ética pública y prevención de la corrupción. Documento
defensorial n° 12. Lima: Defensoría del Pueblo, 2010.
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Datos en: Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción.
Informe n° 003-2012 PPEDC/UAFP/RC. Informe de trabajo, 2012.
Julio Arbizu G.
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la labor de la procuraduría es, como antes, meramente reactiva.
Un ejemplo de ello es que en el ámbito de la persecución del
dinero de la corrupción no se ha emprendido en los últimos meses
ningún embargo de bienes, ni se ha repatriado alguna cuenta del
extranjero.
Así, todo parece haber vuelto a la normalidad. Una normalidad
nociva, por cierto. Una que ha preferido el retorno a lo «políticamente
correcto» para no hacerse cargo de ir perfeccionando una estrategia
de combate a la corrupción que distinga sus niveles, que identifique
a sus agentes y reconozca sus formas. Tal vez esa sea la opción que
a los gobernantes (y a los representantes de la oposición política)
les convenga.
Conclusiones
1.- Una revisión de la historia del Perú nos revela en principio
que la corrupción no es un fenómeno reciente, ni es
patrimonio exclusivo del sistema democrático, ni afecta de
manera única al patrimonio del Estado. Podemos afirmar
que en la Colonia ya teníamos casos de funcionarios
quebrantando el deber de cuidado sobre la cosa pública
que se les había encomendado y que la corrupción afecta
fundamentalmente derechos ciudadanos, así como su
relación con el poder político.
2.- De la misma revisión podemos constatar que a lo largo de la
historia se han emprendido distintas reformas o planes para
hacer frete al fenómeno de la corrupción. Todos diversos en
enfoques e intensidades: los hay punitivos, economicistas,
preventivos e investigativos. La única consecuencia común,
sin embargo, parece haber sido su fracaso o su disolución
más o menos temprana.
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La lucha contra la corrupción: una historia de reformas inconclusas
3.- Las razones de estas reformas inconclusas parecen moverse
en el orden de lo que se entiende por «voluntad política».
Es decir, los encargados de hacer que los sistemas (si acaso
lo han sido) funcionen y apuesten por una vocación de
permanencia, son generalmente los mismos agentes que
temen ser sujetos de investigaciones o procesos por parte
de estos sistemas. Por lo tanto, aplica aquí una lógica de
conveniencias y de pactos de impunidad.
4.- El gobierno actual, que en su discurso incluyó la promesa
de impulsar un sistema anticorrupción, ha dejado palidecer
su mejor carta: la Procuraduría Pública Especializada en
Delitos de Corrupción, primero dejando que se ponga en
cuestión su autonomía respecto del poder político y luego
convirtiéndola en el órgano de litigio ciego que siempre
había sido.
5.- Finalmente, parece razonable afirmar que las reformas
que apuntan a constituir un sistema anticorrupción casi
siempre deben enfrentarse a la oposición velada de algunos
funcionarios que las ven como amenazas de la ruptura de
un orden que los ha favorecido históricamente.