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Negociaciones 2015
La COP 21 de Cambio Climático
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)
En 1992 se creó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático para abordar y
enfrentar dicho tema. Poco tiempo antes, el IPCC (El Grupo Intergubernamental de Expertos del Cambio
Climático) había alertado a Naciones Unidas sobre la necesidad de que la comunidad internacional
tomara acción contra la amenaza del cambio climático. El objetivo de la Convención es “la estabilización
de las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera a un nivel que impida
interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático.”1 Ese nivel debe permitir que los
ecosistemas puedan adaptarse al cambio climático, asegurar la producción de alimentos y permitir que
el desarrollo económico prosiga de manera sostenible.
Uno de los principios más importantes que guían la Convención es el de las “responsabilidades
comunes pero diferenciadas” de las Partes. Este principio significa que todos los países son
responsables en alguna medida del Cambio Climático, pero cada uno de una magnitud diferente.
La CMNUCC organiza una Conferencia de las Partes cada año para evaluar el progreso, negociar y
crear acuerdos, y tomar otras acciones contra el cambio climático. Este año la 21ª Conferencia de las
Partes (COP21) será en París del 30 de noviembre al 11 de diciembre, donde las partes deberán
generar un acuerdo legalmente vinculante que empiece a funcionar en 2020.
La Plataforma de Durban
En 2011, la COP17 en Durban exigió a las Partes el mandato de “desarrollar un protocolo, otro
instrumento jurídico o un resultado acordado con fuerza legal en virtud de la Convención aplicable a
todas las partes” para el año 2015.2 El mandato fue motivado por la llamada “brecha de ambición” entre
las reducciones de emisiones actuales, o propuestas actuales de reducciones de emisiones y las
reducciones necesarios para cumplir el objetivo de la Convención.3 Según la plataforma de Durban
(ADP), por primera vez en 20 años de negociaciones climáticas, se busca un acuerdo legalmente
vinculante aplicable a todas las Partes. Desde la creación de la ADP en la COP17 en 2011, las
conferencias se mantienen redundantemente en temas de quién/cómo/cuándo deben cumplir nuevos
compromisos.
1
CMNUCChttp://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf
Informe de la Conferencia de las Partes sobre su 17º período de sesiones, celebrado en Durban del 28 de
noviembre al 11 de diciembre de 2011 http://unfccc.int/resource/docs/2011/cop17/spa/09a01s.pdf
3
La Comisión Económica para América Latine y el Caribe (2014) Negociaciones internacionales sobre cambio
climático Estado actual e implicaciones para América Latina y el Caribe Naciones Unidas:
Santiagohttp://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37329/S1420809_es.pdf?sequence=1
2
Contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (INDC)
Las INDC fueron creadas en la COP19 como manera de registrar los compromisos específicos propuestos
de las Partes para cumplir con sus compromisos generales de la Convención. Estos debían incluir metas
específicas. Dada la variedad política, económica, y social existente entre las Partes, las INDC no tienen
el mismo alcance. Hay cuatro tipos/alcances generales de INDC:
Objetivos de largo plazo de emisiones nacionales: Contribuciones expresados por metas de
cero emisiones, un pico de emisiones u otra tipo de meta vinculado con emisiones por una fecha
fija.
Objetivos nacionales diferentes a las emisiones: Contribuciones expresados por metas de una
intensidad energética o intensidad carbono.
Metas sectoriales no referidas a emisiones: Contribuciones no expresados por metas de
emisiones sino de cambios sectoriales, como el uso de la tierra o el uso de energía renovable
Acciones de políticas o proyectos: Contribuciones expresados en proyectos específicos como
regulaciones, o instrumentos financiaros.
Los cuatro tipos generales muestran que no hay un consenso de qué significa una contribución, que fue
definido en COP19 como algo “hacia el logro del objetivo de la convención estipulado en el artículo 2”
(el de estabilización de las emisiones). Originalmente todos, menos los países menos adelantados,
tuvieron que presentar una INDC, incluyendo las Partes No Anexo 1. En la COP20, a raíz del gran
conflicto sobre quién, cómo, y cuándo hay que presentar una INDC, se decidió que todos los países No
Anexo 1 estarían invitados a presentar una INDC pero sin obligación. El rol futuro de las INDC, su
aplicabilidad y sobre todo su obligatoriedad serán temas importantes en París este año.4
El conflicto más grande se basa en las diferencias que existen entre los países desarrollados, y los en
vía de desarrollo. Las Partes del Anexo 1 (los países desarrollados) no quieren aceptar más
compromisos si algunos de las Partes de los No Anexo 1 no aceptan más compromisos como, por
ejemplo, una obligación de presentar una INDC en vez de una invitación de presentar un programa
que quizás va a cumplir. Desde algunas visiones esto plantea un problema en torno al futuro de los
propios anexos de la convención, es decir cómo se define quién pertenece a cual anexo, y por lo tanto a
quien tiene que cumplir los compromisos, lo que incluso llevaría a otro problema aún mayor, cambiar
los anexos, podría significar cambiar la convención. Por otro lado los países en desarrollo no quieren
que esto suceda, y, de hecho, muchas no tienen la capacidad de tomar más compromisos sin el apoyo
de los países desarrollados. La primera prioridad de los países en desarrollo según la convención, y
también reconocido en la ADP, es su desarrollo social, económico, y la erradicación de pobreza.
4
Honty, Gerardo. “Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional su rol en las negociaciones de cambio climático”.
Observatorio del Desarrollo. (19): 2015
Hitos importantes
Las Partes se reúnen cada año para evaluar su progreso hacia los objetivos de la Convención. En el
camino de la COP17 a la COP21 las Partes han negociado temas de financiamiento, las contribuciones,
adaptación, daños y pérdidas, transferencia de tecnología en un marco post 2020 (Workstream 1) y
también un plan de acción pre-2020 (Workstream 2) que intenta conseguir una decisión de la COP
adicional al acuerdo que aumente la acción climática antes que el acuerdo 2015 entre en efecto en
2020.
La COP18 en Doha trató fundamentalmente las ventajas y desventajas de la voluntad de los países
desarrollados ante la renovación del protocolo de Kioto. Muchas de las Partes no aprobaron el segundo
mandato del protocolo de Kioto porque no estaban de acuerdo con el mayor compromiso de los
desarrollados y, más importante aún, porque solo aplica a un pequeño porcentaje de las emisiones
globales. Un tema muy importante fue el del llamado “aire caliente”5 en el que países como Rusia,
Ucrania y Bielorrusia pretendían ingresar al Protocolo de Kioto como bonos de carbono, lo que
significaba ganar dinero sin hacer esfuerzos reales de mitigación. En la plenaria final de Doha, los países
lograron aprobar la enmienda sin la inclusión del aire caliente.
La COP19 en Varsovia se enfocó más en el camino a París y los problemas del acuerdo de 2015. Se
definió la responsabilidad de cada Parte de proponer en una manera transparente su contribución en un
régimen climático post 2020. Se llamaron INDC (contribuciones previstas y determinadas a nivel
nacional). Se decidió que cada Parte debería entregar su INDC antes de COP 21 en diciembre de 2015.
La COP20 en Lima negoció un documento que describe el progreso desde Durban hacia París que incluye
un borrador que va a servir como base de las negociaciones en París. En materia de financiamiento, se
declararon contribuciones de USD $10.200 millones para el Fondo Verde Climático para ayudar a países
en desarrollo contra los efectos del cambio climático6. También propuso diferentes características de los
INDC que los países debían presentar a lo largo de 2015. Finalmente, las presidencias de COP20 y
COP21, la oficina del Secretaría General de las NU y el Secretaría de la CMNUCC crearon la Agenda de
Acción Lima-París (LPAA por sus siglas en inglés). La LPAA intenta asegurar la ambición y éxito del nuevo
acuerdo en París aumentando participación de actores de gobiernos nacionales, de ciudades y gobiernos
sub nacionales; organizaciones internacionales, poblaciones indígenas, universidades, sociedad civil y
empresas, e invita a estos grupos de hacer sus propios compromisos e iniciativas o dar su apoyo a otros
preexistentes. La LPAA creó una plataforma, la Zona de Actores No Estatales para la Acción Climática
(NAZCA por sus siglas en inglés), donde los grupos pueden poner sus acciones propuestas en la red. La
lógica detrás de esta iniciativa está en que una mayor participación de actores no-estatales (en conjunto
con la participación de estados), incentivaría a las Partes en sus compromisos y contribuciones.7 Para
aumentar la motivación, las NU celebraron una Cumbre de Cambio Climático en Nueva York en 2014 a la
que asistieron líderes globales de gobierno, financiamiento, negocios y sociedad civil. El objetivo de la
5
Reducción de emisiones por desaceleración de la economía (cierre de industrias) y no por medidas de mitigación.
Los Acuerdos de Copenhague dicen que los países deberían llegar a cien mil millones de dólares al año para 2020.
Si bien es una señal positiva, queda un camino por definir para cumplir con la meta establecida.
7
http://www.climateaction.unfcc.int/aboutlpaa.aspx
6
cumbre fue discutir ideas para crear planes ambiciosos hacia las negociaciones de París.8Sumada al gran
movimiento climático mundial que se fue gestando estos años, y explotado en una manera adecuada la
LPAA podría ser un aspecto muy dinámico e importante de movilización social y política hacia un nuevo
acuerdo en 2015.
8
http://www.un.org/climatechange/summit/
Hacia París, la COP 21
Por la ADP, la COP21 tiene la obligación de crear un acuerdo vinculante en el marco de la Convención
que entrará en vigor en 2020 que aplica a todas las partes aunque con compromisos diferenciados por
su nivel de desarrollo. Al fin de la COP20 en Lima se creó un documento borrador de base de las
negociaciones para 2015, pero muchos de los párrafos siguen siendo amplios y con múltiples opciones
que pueden dirigir las negociaciones a una variedad de resultados. En París se definirá el alcance de las
INDC y cómo se aplicará el concepto de “responsabilidades comunes pero diferenciados” que cambian
en el transcurso del tiempo. No se sabe si esto refiere a cambios a las listas de los miembros de los
anexos, una reiteración de los principios de desarrollo sostenible, o algo más.9
Las decisiones de la COP21 deberán también abordar temas de transferencia de tecnología de los
países desarrollados a países en vías de desarrollo; la adaptación a los nuevos escenarios climáticos
del mundo y sus impactos. Y sobre todo tratar el tema de los daños y las pérdidas que los las
consecuencias más extremas pudieran causarle a los países más pobres y vulnerables.
Finalmente, otros asuntos que están en la agenda de París incluyen discusiones de la acción entre 2015 y
2020 y un repaso de las propuestas de protocolos ya existentes (como el protocolo de Montreal de
gases que afectan a la capa de Ozono o Kioto). También aparece el tema de un repaso del artículo 4
secciones 2a y 2b, que abordan de los compromisos de los Anexo 1 de tomar liderazgo contra el cambio
climático.10
Algunas perspectivas latinoamericanas
Como los anexos son grupos muy grandes de países con mucha variedad de escala de desarrollo, tipo de
economía, y valores entre otras distinciones, hay alianzas que forman éstos en base a intereses o
características comunes para negociar durante las COPs. Una de esas alianzas a las que pertenecen
países latinoamericanos es AILAC (Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe) en donde se
encuentran Chile, Perú, Colombia, Panamá, Guatemala, y Paraguay. AILAC considera que una
“contribución” debe incluir tres aspectos; la mitigación, la adaptación, y medios de implementarla. Brasil
propone que todos deben ser responsables para contribuciones pero diferenciados de alcance por nivel
de desarrollo, para lo que plantea una idea gradual que intenta mediar entre las posturas más
antagónicas.
En materia de financiamiento climático, vale mencionar que a pesar de que Perú, Panamá, Colombia, y
México son países en desarrollo y No Anexo-1, se han comprometido a donar al Fondo Verde del Clima
que provee fondos para los países en desarrollo realizar sus contribuciones y proyectos contra cambio
climático.11
9
Honty, Gerardo. “Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional su rol en las negociaciones de cambio climático”.
Observatorio del Desarrollo. (19): 2015
10
Agenda COP21:
https://unfccc.int/files/meetings/paris_nov_2015/application/pdf/provisional_agenda_for_cop21.pdf
11
La Comisión Económica para América Latine y el Caribe (2014)
Los países del ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América) por otro lado tienen
una posición más contundente en defensa de los anexos de la convención con el argumento de que
los países más desarrollados tienen una responsabilidad histórica que no puede ser transferida ahora
a los países en vías de desarrollo. Esto en esencia es así, pero en algunos casos se puede interpretar
como la excusa para la no-acción.
Diferencias entre Copenhague 2009 y París 2015
En 2009, el escenario de las negociaciones del cambio climático era muy distinto al que tenemos hoy. En
la COP de 2009 en Copenhague, la mayoría de las Partes no tenía voluntad de hacer compromisos
ambiciosos y/o estaban inseguras de que fue necesario. Había un espacio muerto entre China y Estados
Unidos de responsabilidades de compromisos, y Estados Unidos en general no querían tomar liderazgo
en el ámbito internacional. Si bien allí hubo manifestaciones, no había en ese momento una gran
presión ni una movilización social contundente para lograr un acuerdo vinculante como la que hay
ahora.
Actualmente, la mayoría de las Partes entrarán a la COP con un INDC ya entregado que demuestra su
voluntad de compromiso. Las INDC entregadas representan aproximadamente el 90% de las
emisiones globales (en comparación con el protocolo de Kioto que solo incluye 27%). Estados Unidos
ha expresado su deseo de ser líder en la causa y ha tratado de reflejarlo en sus esfuerzos por crear
acuerdos bilaterales como lo hizo con China, Brasil, e India (no siempre con niveles de ambición altos).
Hoy existe un consenso más fuerte en la comunidad científica sobre las causas y consecuencias del
cambio climático, y la comunidad internacional escucha a los movimientos que se están haciendo cada
vez más fuertes. La inversión en energía renovable ha crecido, al tiempo que los países desarrollan su
propia legislación con respecto al cambio climático, por lo que casi el 80% de países tienen una meta de
energía renovable. En 2009, la negociación contenía muchas ambigüedades y temas por resolver, ahora,
hay un apoyo muy grande de diversos lados del mundo incluyendo el Papa Francisco, los líderes
religiosos musulmanes y el Dalai Lama, empresas como Allianz, IKEA e instituciones económicas y un
movimiento ciudadano más fortalecido que genera presión en todo el mundo. En resumen, hoy hay más
certezas, hay mayor presión de la gente y también esperanza por un éxito en París.
Por Enrique Maurtua Konstantinidis y Sierra Miller