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RED DE EXPERTOS
RED CEDDET
FORO TEMÁTICO
“GOBIERNO ABIERTO Y VALOR PÚBLICO: ¿Cómo
puede contribuir la apertura estatal a contener la
erosión de valor en los programas públicos?”
Programa Redes de Expertos
Ìndice
OBJETIVOS ................................................................................................................................ 3
DURACIÓN Y PROGRAMACIÓN DE LOS TEMAS .......................................................................... 3
PREGUNTAS REFERIDAS A CADA TEMA ..................................................................................... 4
RELEVANCIA DE LAS CUESTIONES FOCALES ............................................................................... 4
MODERADOR ............................................................................................................................ 5
MATERIAL DE CONSULTA .......................................................................................................... 5
ESQUEMA CONCEPTUAL ........................................................................................................... 6
Programa Redes de Expertos
OBJETIVOS
Objetivo General:
Reflexionar y concertar visiones con los participantes acerca de: (a) el “valor público”
como finalidad esencial de la gestión pública, (b) la escasa atención asignada al “valor
público” en los planes y compromisos de “gobierno abierto” de los países de
Iberoamérica, y (c) la prioridad de orientar la apertura estatal a contener la erosión de
valor, hoy naturalizada, entre los recursos asignados a programas estatales y el valor
público efectivamente reconocido por sus legítimos destinatarios.
Objetivos Específicos:
1.- Inducir en los participantes una clara comprensión de los siguientes conceptos y sus
relaciones:
(a) El “valor público” como finalidad esencial de la gestión pública y la problemática de la
“erosión de valor” entre los recursos asignados a programas estatales y el valor público
efectivamente reconocido por sus legítimos destinatarios.
(b) La “apertura estatal” como extensión de la expresión “gobierno abierto”, incluyendo la
apertura en los poderes ejecutivos, legislativos, judiciales y ministerios públicos en los
distintos niveles territoriales de gobierno.
(c) La “contención de la erosión de valor” como prioridad de la “apertura estatal”
2.- Con base en la comprensión de los referidos conceptos, reflexionar conjuntamente y
concertar conclusiones acerca de la cuestión central del foro: ¿Cómo puede contribuir la
apertura estatal a contener la erosión de valor en los programas públicos?
DURACIÓN Y PROGRAMACIÓN DE LOS TEMAS

Fechas de realización: del 16 al 27 de marzo de 2015

Duración: 10 días

Temas a desarrollar:
1. Relaciones Estado-Sociedad
2. El Valor Público y su gobernanza
3. Estado Abierto
4. Las contribuciones de la apertura estatal a la gobernanza del valor público
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PREGUNTAS REFERIDAS A CADA TEMA
Tema 1: Relaciones Estado-Sociedad
Preguntas:
¿Cómo caracterizamos a las relaciones Estado-Sociedad? ¿Cuáles son los factores
determinantes de armonía y conflicto en las relaciones Estado-Sociedad en nuestros países?
¿Cuáles son los tipos de conflicto y qué factores están en juego? ¿Cuáles son los aspectos
positivos y negativos del conflicto?
Tema 2: El Valor Público y su gobernanza
Preguntas:
¿Cómo conceptualizamos y medimos el valor público? ¿Cuáles son los factores que
condicionan la atención a la problemática del valor público en nuestros países? ¿Cuáles son los
factores que determinan la naturalización del fenómeno de la erosión de valor en los
programas públicos en nuestros países? ¿Cómo inciden los distintos actores en dicha erosión?
¿Qué mecanismos y modalidades de gobernanza contribuyen a “optimizar” la inducción de
valor público hacia sus genuinos destinatarios?
Tema 3: Estado Abierto
Preguntas:
¿Por qué extendemos al “Estado Abierto” la noción convencional de “gobierno abierto”? ¿Cuál
es el grado de atención que se asigna al valor público en los planes y compromisos de apertura
estatal de nuestros países? ¿Qué factores condicionarían dicho grado de atención?
Tema 4: Las contribuciones de la apertura estatal a la gobernanza del valor público
Preguntas:
¿Cómo podría contribuir la apertura del Estado a mejorar la gobernanza del valor público en
nuestros países? ¿Cómo posicionar a la gobernanza del valor público como aspecto central en
las incitativas de apertura estatal en nuestros países?
RELEVANCIA DE LAS CUESTIONES FOCALES
Una visión panorámica de los planes presentados hasta hoy ante la Alianza para el Gobierno
Abierto (OGP) por los 65 países que la integran, permite apreciar que son sumamente escasas
las propuestas de apertura que focalizan sobre la finalidad primordial de la gestión pública:
promover el “valor público” mejorando efectivamente las capacidades, oportunidades y
opciones vitales -presentes y futuras- de las personas en términos de logro, bienestar y
“felicidad”.
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En nuestro Foro “Gobierno Abierto y Valor Público” procuraremos reflexionar conjuntamente
acerca de los posibles mecanismos de gobernanza del valor público para poner en evidencia y
contener la actual sangría –hoy vastamente naturalizada- en el valor y en la equidad de las
prestaciones estatales en relación a sus genuinos destinatarios.
La Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) exhibe nítidamente la relevancia asignada a dicha
cuestión focal en la sección “Desafíos” de su estrategia cuatrienal 2015-2018, al señalar que,
para la credibilidad de la OGP, resulta esencial que los países incluyan -en sus planes de accióncompromisos con auténtico potencial transformador. Si dichos planes resultaran depreciados
al convertirse en repositorios de “reformas” ambiguas, mediocres, triviales o anodinas, la OGP
estaría frustrando las expectativas de contribuir realmente a mejorar, con beneficios tangibles,
la vida presente de las personas y sus capacidades y oportunidades vitales futuras.
Referencia:
OGP (2014): “Open Government Partnership: four year strategy 2015-2018”, VIII, Challenges,
pp. 33-34.
Acceso al texto completo:
http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/attachments/4YearAP-Online.pdf
MODERADOR
Moderador: José Luis Tesoro
Licenciado en Administración (Universidad de Buenos Aires, 1969) con cursos de
especialización sobre políticas y gestión pública. Coordinador de programas de investigación
del Instituto Nacional de la Administración Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros,
Argentina, desde 1978. Profesor Titular e investigador categoría I en la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Autor o
coautor de numerosas publicaciones en materia de políticas y gestión pública. Coordinador
General del Foro e-Gobierno OEA y del Boletín Electrónico Mensual e-Gobierno Red GEALC.
Coordinador de programas de formación en el Colegio de las Américas (COLAM) de la
Organización Universitaria Interamericana (OUI), desde 2004. Ha moderado diversos foros y
seminarios en la REI General y en la REI de Gestión Pública del CEDDET (España) desde 2007.
MATERIAL DE CONSULTA
Con el propósito de promover entre los participantes una base conceptual común, se
proporcionarán esquemas sinópticos para lectura inmediata, los cuales contendrán bibliografía
y enlaces web para lectura opcional
Esquema 1: Relaciones Estado-Sociedad
Esquema 2: El Valor Público y su gobernanza
Esquema 3: Estado Abierto
Esquema 4: Las contribuciones de la apertura del Estado a la gobernanza del valor público.
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FORO SOBRE ESTADO ABIERTO Y VALOR PÚBLICO
ESQUEMA CONCEPTUAL
José Luis Tesoro
Marzo de 2015
INTRODUCCIÓN
En este esquema proporcionamos una reseña de los conceptos centrales del Foro sobre Estado
Abierto y Valor Público, de manera que los participantes puedan contribuir –a través de sus
aportes y en la mayor medida posible- a lograr conjuntamente el propósito del Foro.
El Foro tiene el propósito de reflexionar conjuntamente acerca de: (a) la pérdida o erosión de
valor que suele producirse –en varios de nuestros países- entre los recursos asignados a
programas estatales y los beneficios efectivamente recibidos por sus genuinos destinatarios, y
(b) el potencial de la apertura estatal para contribuir a “optimizar” la inducción de valor
público a través de tales programas.
En relación a la problemática de la erosión de valor en programas estatales, en este Foro
procuraremos focalizar, dentro de las Relaciones Estado-Sociedad, en la interacción sinérgica
de dos conceptos: Valor Público y Estado Abierto. Si bien ambos conceptos exhiben una
profusa difusión, todavía se hallan en construcción y no disponen aún de suficiente respaldo
empírico para poner en evidencia la concreción de sus respectivos potenciales proclamados.
Con la finalidad de encuadrar nuestra temática focal, comenzamos sintetizando nuestra visión
acerca de las Relaciones Estado-Sociedad en términos de valor público, haciendo referencia al
paradigma del Estado de Bienestar y la dificultad que han exhibido los modelos de gestión
pública aplicados para sustentarlo. Ello se presenta –sinópticamente- en la sección 1.
El concepto de Valor Público se viene usando, desde hace más de 20 años, con diversos
significados y alcances siempre asociados a un compromiso por inducir –a través de
prestaciones estatales- resultados e impactos realmente valiosos para destinatarios
específicos, así como relevantes mejoras en la calidad de vida (material y cívica) de las
comunidades. La acepción de Valor Público que sugerimos para nuestro Foro se reseña en la
sección 2.
El concepto de Estado Abierto, que exhibe creciente auge durante el último quinquenio, alude
a profundas transformaciones en las relaciones Estado-Sociedad sustentadas en la integridad,
la transparencia y la apertura del Estado a la participación y la colaboración de distintos
actores sociales en la gestión de lo público. La acepción de Estado Abierto que sugerimos para
nuestro Foro se sintetiza en la sección 3.
Nuestro Foro no está destinado a debatir ni a profundizar sobre las Relaciones EstadoSociedad, ni sobre los significados y alcances de los conceptos de Valor Público ni de Estado
Abierto, sino a visualizar y analizar las posibilidades y limitaciones de la apertura estatal para
afrontar una problemática crucial en nuestras sociedades: la pérdida o erosión de valor que se
produce habitualmente, en varios de nuestros países, entre los recursos asignados a
programas estatales y el valor del beneficio efectivamente recibido y reconocido por sus
genuinos destinatarios.
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Dicha problemática, que alcanzaría -en muchos casos- magnitudes desmedidas, se manifiesta
básicamente a través de dos tipos de situaciones: (a) asignación de recursos a programas
estatales que –desde su concepción y formulación- evidencian un exiguo potencial de valor
público, o (b) programas en los que sólo una ínfima proporción de los recursos asignados se
incorporan a prestaciones destinadas a inducir valor público, mientras que la mayor parte se
“evapora”, “filtra”, “desvía”, “fuga” o “diluye” a través de sucesivos procesos.
No haremos referencia en nuestro Foro a conductas comúnmente consideradas como
“corruptas”, “dolosas” o “venales”, las cuales trascienden nuestro foco de análisis. Sólo
focalizaremos en vertientes que -con prescindencia de su alto poder dilapidador de valor- son
habitualmente percibidas como naturales, normales, aceptables o tolerables dentro del
“juego” de la política y la burocracia en las ramas ejecutiva, legislativa o judicial. Puede
tratarse, por ejemplo, de falencias recurrentes o persistentes en determinados procesos por
error, omisión, inoperancia, impericia, connivencia, condescendencia, displicencia, negligencia
o imprudencia.
Las cuestiones que procuraremos analizar en el Foro son, por ejemplo: ¿Cómo se delimita
operacionalmente el valor público por inducir en distintos sectores y sus diversos
destinatarios? ¿Cómo se estiman los recursos requeridos en los programas estatales?
¿Quiénes son los interesados en “optimizar” la inducción de valor público? ¿Quiénes y cómo
definen los estándares de equidad, eficiencia, efectividad y costo-efectividad, y cómo se
controla su cumplimiento? ¿Cuáles son los principales factores de pérdida, erosión o fuga de
valor en cada fase del ciclo de programas estatales? ¿Cómo determinar y medir la pérdida,
erosión o fuga de valor en cada fase y proceso? ¿Cómo obtener mediciones válidas y
objetivas? ¿En relación a qué destinatarios? ¿Con qué valores, prioridades, perspectivas y
parámetros? ¿Cómo usar los hallazgos y mediciones de pérdida, erosión o fuga de valor?
¿Cómo se distingue y se arbitra entre “valor público” (“public value”) y “beneficios valorados
por el público destinatario” (“public’s values”)?
Para facilitar la exploración, determinación y medición de las pérdidas de valor, es conveniente
distinguir entre distintas fases del ciclo de los programas estatales; por ejemplo: (a)
caracterización del escenario, factores problemáticos y actores involucrados, (b) relevamiento
y análisis de necesidades por atender, (c) concertación de la agenda, (d) formulación de la
política y especificación del valor público por inducir, determinación de destinatarios,
prestaciones y requerimientos, (e) obtención del compromiso de recursos, (f) planeamiento,
programación y presupuestación, (g) implementación del programa, (h) ejecución de las
prestaciones, (i) monitoreo, control y auditoría de insumos, procesos y productos, (j)
monitoreo y control de la inducción de resultados y de valor público, (k) evaluación y
realimentación.
Con base en los elementos de juicio emergentes de nuestros análisis, así como del panorama
exhibido por los planes de acción presentados por nuestros países ante la Alianza para el
Gobierno Abierto (OGP), podemos vislumbrar que la apertura estatal representa –
simultáneamente- una oportunidad y dos amenazas distinguibles para la gobernanza del valor
público:
(a) La oportunidad de potenciar los procesos de gobernanza con mecanismos homeostáticos –
fundados en la transparencia, la participación y la colaboración multi-actoral- para “optimizar”
la inducción de valor público en beneficio de sus genuinos destinatarios.
(b) Las amenazas: (i) que las propuestas de apertura estatal se constituyan en meros
repositorios de “reformas” ambiguas, mediocres, triviales o anodinas, lo que conduciría a una
nueva frustración de expectativas de mejora del valor público, y (ii) que la afluencia de
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múltiples actores, que pugnarán con intereses y motivaciones heterogéneas en supuestos
espacios de “participación” y “colaboración”, aumente sustancialmente la erosión y
degradación de valor.
El mayor desafío de la apertura estatal reside -desde nuestra perspectiva- en propiciar el
escenario de oportunidad, y en aventar los de amenaza, mediante un empoderamiento de los
legítimos receptores de prestaciones que induzca una favorable evolución en los valores y
conductas del conjunto de actores involucrados, para plasmar una gobernanza abierta,
colaborativa, transparente y en red, que contribuya efectivamente a “optimizar” la inducción
de valor público para los genuinos destinatarios.
1.- RELACIONES ESTADO-SOCIEDAD
Con el propósito de encuadrar la temática focal de nuestro Foro, en esta sección enunciaremos
–sinópticamente- nuestra visión acerca de las Relaciones Estado-Sociedad en términos de
valor público, haciendo referencia al tradicional paradigma del Estado de Bienestar y a las
dificultades que han exhibido los modelos de gestión pública aplicados –hasta hoy- para
sustentarlo. Por otra parte, procuraremos contribuir a la comprensión de tales dificultades
haciendo uso del modelo “principal-agente” (Moe, 1990).
1.1.- Estado de Bienestar
El paradigma del Estado de Bienestar (o del Estado Benefactor) propugna un Estado que
garantiza a todas las personas un nivel básico de calidad de vida (nutrición, educación, salud,
vivienda, ambiente, ingreso, cultura y recreación), así como oportunidades equitativas para el
propio desarrollo.
Este paradigma, que emergió hacia mediados del siglo XIX, tuvo un relevante impulso desde la
Gran Depresión de 1929 y se fortaleció aún más al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Su
trayectoria exhibió cierta declinación cuando la crisis del petróleo, hacia 1972, develó diversos
desequilibrios y, como consecuencia, se reclamó a los Estados reducir sustancialmente sus
gastos. Dicha declinación se acentuó hacia mediados de la década de 1980, cuando las
orientaciones neoliberales pusieron en marcha -en la mayoría de los Estados capitalistassucesivos ajustes y recortes presupuestarios en áreas sociales.
Sin perjuicio de la referida declinación, cabe señalar que el paradigma del Estado de Bienestar
mantiene –en todo el mundo- un relevante arraigo social, con firmes creencias y expectativas
colectivas acerca del rol irrenunciable del Estado como promotor y garante de equidad en las
oportunidades de desarrollo individual y colectivo de nuestras sociedades.
Por nuestra parte señalamos que la viabilidad del Estado de Bienestar está supeditada al
cumplimiento de tres condiciones sustanciales:
(a) Un sistema de producción, comercio, finanzas y servicios (“Mercado”) con suficiente
libertad, volumen y dinamismo para sustentar –a través de competencia, colaboración, riesgo,
innovación, trabajo digno, ganancias razonables y estímulo a la inversión- el desarrollo
económico-social sostenible de la Sociedad, así como la afluencia de los recursos fiscales
requeridos para sufragar las prestaciones comprometidas por el Estado. Si bien el binomio
Estado-Sociedad al que aludimos en este esquema constituye una simplificación del trinomio
Estado-Sociedad-Mercado, en nuestro Foro haremos relativa abstracción del Mercado (en
cuyas relaciones rige el Valor Privado) con el propósito de focalizar sobre el Valor Público, el
cual rige –o debería regir- las relaciones Estado-Sociedad.
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(b) Una vocación formativa en las familias y disposición cívica en la Sociedad para participar
activamente –con responsabilidad primaria- en la formación de las nuevas generaciones y en
el tratamiento y resolución de problemas sociales como la pobreza, la injusticia, la
marginación, las adicciones, la inseguridad, entre otras.
(c) Una gestión pública adecuada para garantizar equidad, eficiencia, efectividad y
sustentabilidad en las prestaciones comprometidas por el Estado, con adecuados mecanismos
multi-actorales de gobernanza para “optimizar” la inducción de valor público hacia sus
genuinos destinatarios.
1.2.- Modelos de Gestión Pública
Hasta hoy nuestros países han procurado administrar el Estado de Bienestar con al menos dos
modelos de gestión pública: (a) el Burocrático Tradicional (BT), y (b) el de la Nueva Gestión
Pública (NGP). A continuación caracterizaremos brevemente dichos modelos.
El modelo Burocrático Tradicional (BT) surge hacia fines del Siglo XIX a partir de los modelos
desarrollados por Frederick Taylor y Henry Fayol para ámbitos industriales. Son Max Weber y
Woodrow Wilson los principales exponentes de la aplicación de dichos modelos en la
administración pública para propender hacia la equidad, la imparcialidad, la previsibilidad y la
objetividad en las prestaciones. Prescribe jerarquías nítidas y rígidas, estricta racionalidad en la
división y especialización de tareas, competencia técnica, formalidad en las comunicaciones,
así como un riguroso apego a normas y procedimientos estandarizados en guías y manuales.
Las diversas variaciones culturales de este modelo mantienen aún un notable arraigo en
nuestras administraciones públicas, en las cuales suelen minimizarse las virtudes y exacerbarse
los posibles vicios del clásico modelo weberiano.
El modelo de la Nueva Gestión Pública (NGP) (en inglés: New Public Management) tuvo el
propósito de “modernizar” la administración pública, transitando desde el ya referido modelo
BT hacia esquemas más eficaces, eficientes, flexibles, transparentes y orientados a satisfacer
las demandas de los ciudadanos como “clientes”. Con tal finalidad, la NGP procuró adaptar a la
gestión pública conceptos y herramientas de la gestión empresarial, propiciando -por ejemplola gestión por resultados, la orientación hacia el “cliente”, la gestión de calidad, la atención
sobre los procesos, la descentralización y la aplicación intensiva de las TIC.
En Iberoamérica se ha venido avanzando, desde inicios de la década de los noventa, en la
puesta en práctica de diversos mandatos de la NGP, impulsada por programas de reforma y
modernización de origen interno o externo (por ejemplo: FMI, BID, Banco Mundial). Tales
avances resultaron interferidos, en gran parte, por el arraigo cultural del modelo BT, la
dificultad para constituir equipos profesionalizados y la profusión de sesgos clientelares.
Las referidas dificultades en la implementación de la NGP, junto a su posterior descrédito en
algunos de nuestros países al visualizársela como propia del “neoliberalismo”, tornaron
cuestionables sus designios. Sin perjuicio de ello, la mayor parte de los gobiernos continúan
aplicando los lineamientos de la NGP con las restricciones impuestas por “nichos”
organizativos preservados por la BT.
En procura de elementos de juicio para visualizar los factores que –desde una perspectiva
cívica- podrían haber incidido en la insuficiente efectividad de ambos modelos de gestión para
sustentar al paradigma del Estado de Bienestar en términos de valor público, en el punto
siguiente presentaremos el modelo “principal-agente”.
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1.3.- El modelo “principal-agente”
El modelo “principal-agente” (Moe, 1990) resulta aplicable a diversas situaciones en que un
actor (“principal”) asigna a otro actor (“agente”) atribuciones para decidir y actuar en su
nombre, condicionando así el ejercicio de sus atribuciones, valores e intereses.
En nuestro ámbito de interés, donde la Sociedad y las personas que la integran son el
“principal”, mientras que el Estado es el “agente”, surgirán conflictos en la medida que uno de
ellos (por ejemplo, algunos ciudadanos como integrantes del colectivo “principal”) perciban
que la consecución de sus intereses (por ejemplo, la obtención de valor público) resulta
inhibida u obstaculizada por la acción u omisión del otro (por ejemplo, del Estado como
“agente”).
Los conflictos más frecuentes surgen cuando el “principal” percibe que el “agente” actúa
guiado o motivado por valores o intereses relativamente ajenos a los que fundamentaron la
asignación de las atribuciones de “agencia”. Tales conflictos se agudizan cuando ambos
actores, además de portar intereses divergentes, exhiben notorias asimetrías (por ejemplo, en
recursos económicos, organizativos y cognitivos, en capacidad de coerción, de relato y de
relación con otros actores como proveedores, financiadores y beneficiarios privilegiados).
Cuando dichas asimetrías juegan a favor del “agente”, suelen acrecentar los incentivos de éste
para actuar en función de sus propios intereses.
Con base en el esquema taxonómico de conflictos propuesto por Christopher Moore (1986),
podemos señalar que el conflicto entre la ciudadanía como “principal” y Estado como
“agente” incluiría los siguientes componentes:
(a) Vincular (de relación): responde a estereotipos y sesgos perceptivos recíprocos entre el
“principal” y el “agente”. En sociedades “civistas” ò “ciudadano-céntricas” el ciudadano puede
ejercer –con cierta dignidad- el rol de “principal” en la relación Sociedad-Estado. En cambio, en
sociedades “estatistas” o “estado-céntricas” se subvierte la lógica de la relación principalagente, convirtiéndose el ciudadano en un mero “beneficiario”, “administrado”, “requirente”,
o “contribuyente” de la administración pública.
(b) De intereses: responde a intereses percibidos como relativamente incompatibles entre el
Estado y el ciudadano. Por ejemplo, los elencos político-burocráticos perciben que su
“principal” es su superior jerárquico mucho más que la Sociedad y los ciudadanos. Como
consecuencia, la burocracia se constituye en una maquinaria autónoma que previsiblemente
conspirará –en mayor o menor medida- contra los intereses de la Sociedad y los ciudadanos.
(c) De estructura: responde a asimetrías entre las estructuras dedicadas, desde el Estado y la
ciudadanía, a la cosa pública. Si bien las organizaciones estatales experimentan, al igual que las
civiles, notables discrepancias –en valores e intereses, recursos de poder y estrategias- su
capacidad para conciliar o imponer criterios comunes es considerablemente mayor que la de
las civiles. Tal superioridad se debe a su estructura jerárquica y de poder, con sus herramientas
de persuasión y disuasión, junto al carácter profesional y remunerado de la gestión pública.
(d) De valores: responde a diferencias en visiones y creencias acerca de lo que es aceptable o
inaceptable, verdadero o falso, justo o injusto. Por ejemplo, en nuestras culturas políticoburocráticas es común que políticos y burócratas compartan una tradicional renuencia a rendir
cuentas y a ser controlados por instancias ciudadanas. Por su parte, la ciudadanía suele
manifestar una resignada renuncia o displicencia en relación a sus atribuciones de control
sobre la administración pública.
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(e) Informativo-cognitivo: responde a asimetrías o discrepancias en información y
conocimiento entre ambos actores. Dado que el Estado tiene asignado -normativa y
orgánicamente- el rol de administrar la cosa pública, formular sus políticas, implementarlas,
monitorearlas, controlarlas y evaluarlas, cuenta con los recursos, la estructura y las
atribuciones para obtener y manejar la información y el conocimiento atinente a las diversas
cuestiones que la ciudadanía le encomienda y otras que espontáneamente decide atender.
Con base en los referidos componentes del conflicto “principal-agente”, resulta claro que
cualquier modelo con que se pretenda gestionar el paradigma del Estado de Bienestar estará
condenado al fracaso si no contempla adecuados mecanismos de gobernanza para “optimizar”
la inducción de valor público en favor de sus legítimos destinatarios.
2.- VALOR PÚBLICO
2.1.- Encuadre genérico
En la mayor parte de los países los ciudadanos aportan recursos y asignan autoridad al Estado
para que éste garantice el ejercicio de ciertas funciones valoradas, tales como: "proveer bienes
públicos", "resguardar el interés general”, “proveer a la defensa común”, promover el
“bienestar general”, el “bien común", la “cohesión social”, la “calidad de vida”, el “capital
social”, la “libertad”, la “dignidad” o la “felicidad del pueblo”.
Dentro de esos enunciados genéricos, algunas personas privilegiarán las garantías de libertad,
derechos de propiedad o seguridad jurídica; mientras que otras enfatizarán, por ejemplo, en el
acceso a derechos como alimentación, educación, salud, vivienda, hábitat, etc.
Con el propósito de infundir entre los administradores públicos una apreciación sustancial y
proactiva de las responsabilidades y las restricciones asociadas a la inducción de resultados
valorados por las personas, Mark Moore (1995) formuló el marco del “valor público”,
impartiéndolo originariamente en programas de formación ejecutiva de la Kennedy School of
Government de la Universidad de Harvard.
El referido marco toma de la “Nueva Gestión Pública” (NGP) el énfasis en los resultados, la
efectividad y la eficiencia, pero priorizando (en: (a) la equidad, sustentabilidad, relevancia,
pertinencia, significación y oportunidad de los resultados, efectos e impactos sobre el
desarrollo presente y futuro de sus destinatarios, (b) la responsabilidad de los propios
destinatarios y del público para lograr activamente lo que consideran "valioso", superando el
rol tradicional de meros “beneficiarios” de prestaciones públicas, y (c) la necesidad de árbitros
legítimos de la esfera pública que, con base en la evidencia, la experticia y la experiencia,
informen a los destinatarios sobre las consecuencias (inmediatas y mediatas) de sus
preferencias expresadas, y que actúen como contrapeso deliberativo de las –frecuentemente
efímeras- prioridades de los destinatarios y del público, compensando –con perspectiva de
valor público- eventuales tendencias “populistas”, “demagógicas” o “manipuladoras”.
Si bien el marco del "valor público” muestra hoy una creciente popularidad, tanto en ámbitos
académicos como político-burocráticos, sus aportes manifiestan aún cierto predominio de
contenidos exhortativos o retóricos, así como referencias fundadas en una nebulosa multidimensionalidad, junto a una notoria escasez de investigaciones empíricas y de aplicaciones en
programas públicos específicos.
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2.2.- Delimitación conceptual
Moore (1995) postula que las organizaciones estatales tienen como finalidad inducir “valor
público” - generar oportunidades, resolver problemas, satisfacer necesidades y habilitar el
ejercicio de derechos- mediante la prestación de bienes, servicios, transacciones, legislación y
regulaciones.
Denominamos aquí “valor público” al beneficio reconocido por los destinatarios a partir de las
oportunidades, resultados y efectos emergentes de las prestaciones recibidas desde
organizaciones estatales. Se trata de un valor eminentemente subjetivo, asociado a la
percepción y reconocimiento, por parte de determinado tipo de destinatario, acerca de la
oportunidad de haber cubierto una necesidad o solucionar un problema relevante para él, a
partir de determinadas prestaciones recibidas.
De acuerdo con la referida acepción, sólo se verifica valor público en la medida que un
destinatario genuino reconozca que una prestación estatal le ha representado una
oportunidad de: (a) cobertura adecuada y oportuna de una necesidad o la solución de un
problema relevante para él (por ejemplo, alimentación, salud, cobijo), (b) la apertura de
nuevas posibilidades vitales concretas (por ejemplo, en educación, salud, empleo, vivienda), ó
(c) un aporte sustancial y tangible a la construcción de comunidad, ciudadanía, equidad o
capital social.
Ello significa, por ejemplo, que reconozca que ha podido acceder a la solución de su problema
habitacional a partir de la refacción de su vivienda; a la recuperación de su salud a partir de
una prestación médica; a educación habilitante a partir de su actividad escolar; a nuevas
posibilidades vitales a partir de la recepción de una netbook y de la capacitación pertinente.
Con base en dicha acepción, señalamos que las organizaciones estatales no producen ni
generan ni brindan “valor público”, sino que sólo pueden inducirlo, impulsarlo, incitarlo,
impelerlo, instigarlo o estimularlo a través de sus prestaciones. La generación de “valor
público” está condicionada por el grado de aprovechamiento de las prestaciones recibidas
para generar y asimilar resultados beneficiosos.
Tal perspectiva permite superar ficciones en los datos referidos a insumos, procesos,
inversiones, gastos, productos o supuestos “resultados” de las organizaciones estatales,
frecuentemente asociadas a prestaciones simuladas, o que no llegan a sus genuinos
destinatarios o que no resultan valiosas para el desarrollo de éstos.
Como consecuencia, permite también: (a) establecer y mantener una dirección estratégica
para orientar la gestión pública, (b) superar la abstracción del "bien común", (c) discernir,
dentro de las prestaciones provistas, los componentes inductores de valor para los
destinatarios, y (d) disponer de un foco central (el valor público inducido) para responsabilizar
a todos y cada uno de los actores involucrados.
Cabe señalar que la inducción “óptima” de valor público no se asocia generalmente a la
“máxima” satisfacción inmediata de necesidades y expectativas de los destinatarios, sino a una
precisa ponderación y transacción entre: (a) “gratificación” para cubrir inmediatamente
necesidades perentorias, con el riesgo de generar compromisos insostenibles o de provocar
una sumisa dependencia por parte de los destinatarios; y (b) “significación” en términos de
estímulos, oportunidades y desafíos para el desarrollo autónomo de los destinatarios, de
manera que puedan prescindir, en el futuro, de eventuales dependencias.
La principal limitación reside en que la construcción de “significación” requiere aplicar un
conjunto de políticas adecuadas, coherentes y articuladas durante un tiempo que,
contrariamente al de la “gratificación”, suele superar los períodos comiciales y puede no
reflejarse en adhesiones políticas. Es por ello que algunos gobiernos tienden -miopemente- a
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privilegiar la “gratificación” para ganar adhesión en el electorado, sin tener en cuenta que las
crecientes urgencias irán consumiendo sucesivamente los recursos para programas de mayor
significación.
3.- ESTADO ABIERTO
3.1.- Encuadre genérico
El denominado “Gobierno Abierto” –al cual aquí aludimos como Estado Abierto (EA) por
extenderlo a los distintos Poderes y niveles territoriales del Estado- se ha venido instituyendo,
durante el último quinquenio, como un paradigma innovador del vínculo Estado- Sociedad. Ni
bien el concepto fue re-posicionado en EE.UU. hacia inicios de 2009 -como asociado a
probidad, transparencia, participación y colaboración- fue oxigenando los tradicionales
enfoques y vertientes sobre reforma y modernización de las instituciones y de la gestión
pública, con la fecunda perspectiva de un renovado vínculo virtuoso entre Estado y Sociedad.
Sin perjuicio de lo expresado, el concepto aún aparece como ambiguo y equívoco en su
sentido, sus alcances y sus propósitos. Ello puede verificarse a través de una parte significativa
de los planes de acción presentados ante la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP).
3.2.- Delimitación conceptual
A los fines de nuestro Foro, señalamos que el paradigma del Estado Abierto propugna
transformar reglas de juego densamente arraigadas en las relaciones Estado-Sociedad:
(a) Por parte del Estado: (i) abrir la “caja negra” de su efectiva conformación y
funcionamiento, transitando desde un Estado hermético y autorreferente hacia un nuevo
Estado abierto e incluyente, con creciente efectividad, transparencia y apertura a la
participación y colaboración de diversos actores sociales (ciudadanos, organizaciones de la
sociedad civil, academia y sector privado), (ii) rendir cuentas ante los referidos actores,
escucharlos, atenderlos y dar respuesta a sus críticas, reclamos y propuestas, y (iii) convocar y
operar con dichos actores como co-creadores, co-diseñadores, co-productores, codistribuidores co-implementadores, co-administradores, co-gestores, co-controladores, coevaluadores, –y todos los “co” que se deseen- en la gestión de políticas y prestaciones
públicas. Esta transformación implica una drástica ruptura de hábitos y prácticas
consuetudinarias por parte de nuestros servidores, representantes y jueces, si bien cabe
considerar –en cada caso- eventuales dilemas asociados a la legalidad y legitimidad de esos
“co” y cuáles serían las contraprestaciones esperadas. Por ejemplo, en el caso de la Argentina,
la Constitución Nacional establece –en su artículo 22- que “El pueblo no delibera ni gobierna,
sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución ...”
(b) Por parte de los actores sociales: (i) genuina disposición y voluntad para ejercer los roles
que el paradigma les atribuye para contribuir a satisfacer necesidades y resolver problemas de
la comunidad, (ii) formación y empoderamiento para participar y colaborar en la concepción,
diseño, implementación, administración, control y evaluación de políticas, programas y
prestaciones públicas, (iii) disposición y capacidad para obtener, analizar y usar -adecuada y
sinérgicamente- la información pertinente, y (iv) disposición y capacidad para evolucionar en la
propia apertura, hacia una “Sociedad Abierta”. Todo ello implica una profunda transformación
desde la actual desafección política y cívica, así como una superación –a los referidos fines- de
diferencias económicas, sociales, educativas y culturales manifiestas en nuestros países.
Este paradigma aparece hoy como dominante en el discurso de los organismos
internacionales, de la academia, de algunos funcionarios estatales y de algunas organizaciones
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de la sociedad, aun cuando la acepción y los alcances del concepto puedan diferir
significativamente entre sus distintos intérpretes. A su vez sólo se manifiesta como incipiente –
en el mejor de los casos- en la realidad de las relaciones Estado-Sociedad, mientras que
aparece prácticamente como desconocido o ajeno para la mayor parte de los ciudadanos, ya
sea porque nunca oyeron acerca de él, porque no creen en su autenticidad, o bien porque lo
perciben como distante o divorciado de sus realidades, prioridades, intereses y expectativas.
Como consecuencia, las consignas de dicho paradigma no modelan hoy -ni tiñen, enmarcan ni
tamizan- nuestra percepción del vínculo Estado-Sociedad. La percepción de dicha realidad, con
las consecuentes conductas reactivas y proactivas –por parte de funcionarios públicos, de
dirigentes sociales y de ciudadanos comunes- está condicionada por lo que estamos
“programados” para mirar y ver a través de anteriores paradigmas (como el del Estado de
Bienestar) y modelos (como el de la “burocracia tradicional” o el de la “nueva gestión pública”)
que aún mantienen un manifiesto arraigo.
El Estado Abierto no es una “receta” aplicable directamente en cualquier país con sólo adherir
a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP). Se trata de un paradigma que –en términos éticos,
axiológicos, políticos, institucionales y culturales- es mucho más exigente que un mero modelo
de gestión, dado que –por encima de profundos cambios en la gestión pública- exige una
transformación sustancial de las relaciones Estado-Sociedad, con cambios fundamentales en
los valores, en la racionalidad política y en los patrones de comportamiento de funcionarios,
ciudadanos, organizaciones sociales y empresas.
Ahora bien, dada la ambigüedad y confusión que hoy se manifiestan en relación al propósito y
los alcances de dicho paradigma, pueden distinguirse distintos modelos y vertientes de
problemas priorizados y de tipos de soluciones a esos problemas. En muchos casos dichos
problemas y soluciones exhiben tal grado de apego a los modelos de la Burocracia Tradicional
y de la Nueva Gestión Pública, que sólo representan “más de lo mismo”, sin cambio alguno en
las relaciones Estado-Sociedad.
Por otra parte, en diversas propuestas de apertura estatal se manifiesta una notoria tendencia
a forzar “soluciones” tecnológicas –por ejemplo, “Gobierno Electrónico”- para tratar
problemas netamente humanos (como la probidad, la confianza y la “accountability”), sin
adentrarse en la naturaleza y etiología de éstos. Quizás tal confusión tenga su raíz en nuestra
genuina fascinación por las maravillas tecnológicas, o bien en el hecho de que las precisas
prescripciones del enfoque ingenieril aparecen como más concretas, tangibles, contundentes y
confortables que los dilemas en que nos vemos sumidos cuando procuramos abordar las
auténticas cuestiones de la apertura estatal.
CONCLUSIONES
Si bien el paradigma del “Estado de Bienestar” ha sido cuestionado, descalificado y
desacreditado –como inviable- en nuestros países, mantiene aún plena vigencia en la
conciencia colectiva de nuestras sociedades. Todos aspiramos a un Estado que garantice
equitativamente -a todas las personas- un nivel básico de calidad de vida y de oportunidades
para el propio desarrollo.
La supuesta inviabilidad de dicho paradigma habría respondido a tres factores primordiales:
(a) El menosprecio de las fuentes de sustentación: el Estado de Bienestar resulta inviable
cuando se vulnera la potencia y dinamismo de sus fuentes de sustentación: (i) las actividades
de producción, comercio, finanzas y servicios (“mercado”), (ii) la vocación formativa en la
familia y la disposición solidaria en la Sociedad, y (iii) la calidad de la gestión pública.
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(b) El menosprecio de valores: la sustentabilidad del Estado de Bienestar está asociada a
valores personales como el aportar lo mejor de cada uno en el trabajo, el esfuerzo y la
solidaridad, resultando inviable cuando dichos valores son desplazados por el estímulo al
consumo sin adecuada contraprestación.
(c) Inefectividad de los modelos de gestión: los modelos de gestión pública con los que se
pretendió respaldar las políticas, programas y prestaciones del Estado de Bienestar exhibieron
dos limitaciones sustanciales: (i) al haber concentrado supuestamente su atención en
cuestiones relativas a recursos, insumos, procesos y productos, no cubrieron las expectativas
en términos de prestaciones inductoras de valor público, y (ii) consintieron o toleraron indicios
de corrupción, así como la pérdida, erosión y fuga de valor entre los recursos asignados a los
programas y los beneficios recibidos por los genuinos destinatarios.
Los efectos combinados de tales factores resultaron devastadores para el paradigma del
Estado de Bienestar, dando así lugar a duras criticas que determinaron su descrédito.
El paradigma de Estado Abierto permite hoy cultivar expectativas para una posible reformulación de las políticas y programas propios del Estado de Bienestar, fundada
auténticamente en “optimizar” la inducción de valor público para sus genuinos destinatarios.
Con base en los elementos de juicio emergentes de nuestros análisis, así como del panorama
exhibido por los planes de acción presentados por nuestros países ante la Alianza para el
Gobierno Abierto (OGP), podemos vislumbrar que la apertura estatal representa –
simultáneamente- una oportunidad y dos amenazas distinguibles para la gobernanza del valor
público:
(a) La oportunidad de potenciar los procesos de gobernanza con mecanismos homeostáticos –
fundados en la transparencia, la participación y la colaboración multi-actoral- para “optimizar”
la inducción de valor público en beneficio de sus genuinos destinatarios.
(b) Las amenazas: (i) que las propuestas de apertura estatal se constituyan en meros
repositorios de “reformas” ambiguas, mediocres, triviales o anodinas, lo que conduciría a una
nueva frustración de expectativas de mejora del valor público, y (ii) que la afluencia de
múltiples actores, que pugnarán con intereses y motivaciones heterogéneas en supuestos
espacios de “participación” y “colaboración”, aumente sustancialmente la erosión y
degradación de valor.
El mayor desafío de la apertura estatal reside -desde nuestra perspectiva- en propiciar el
escenario de oportunidad, y en aventar los de amenaza, mediante un empoderamiento de los
genuinos destinatarios que induzca una favorable evolución en los valores y conductas del
conjunto de actores involucrados, para plasmar una gobernanza abierta, colaborativa,
transparente y en red, que contribuya efectivamente a identificar prioridades y construir
soluciones para “optimizar” la inducción de valor público.
Como cierre nos permitimos reiterar que nuestro Foro no está destinado a debatir ni a
profundizar sobre las Relaciones Estado-Sociedad, ni sobre los significados y alcances de los
conceptos de Valor Público ni de Estado Abierto, sino a visualizar y analizar las posibilidades y
limitaciones de la apertura estatal para afrontar una problemática crucial en nuestras
sociedades: la pérdida o erosión de valor que se produce habitualmente, en varios de
nuestros países, entre los recursos asignados a programas estatales y el valor del beneficio
efectivamente recibido y reconocido por sus genuinos destinatarios.
Programa Redes de Expertos
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