Economía y Sociedad AÑO XIV/ No. 24 /Julio-Diciembre de 2009 Economía pública, desarrollo local y crisis hipotecaria en Estados Unidos Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo Facultad de Economía «Vasco de Quiroga» Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo Dra. Silvia Figueroa Zamudio Rectora Dr. Raúl Cárdenas Guerrero Secretario General Dr. Benjamín Revuelta Vaquero Secretario Académico M. E. y A. S. Amalia Ävila Silva Secretaria Administrativa Mtro. José Napoleón Guzmán Ávila Coordinador de Investigación Científica Dr. Medardo Serna González Coordinador General de Estudios de Posgrado Economía y Sociedad es una revista semestral, abierta al debate, que impulsa el análisis y la discusión permanente de la realidad económica-social con artículos arbitrados, publicada por la Facultad de Economía de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (UMSNH). El contenido de los artículos es responsabilidad única de los autores. Correspondencia, publicidad y canje: Edificio «T», Ciudad Universitaria, Morelia, Mich., México. Tel y Fax: (443) 316 71 52 y 326 16 17. Correo electrónico: [email protected] C.P. Horacio Guillermo Díaz Mora Tesorero General Lic. María del Rosario Ortiz Marín Secretaria de Difusión Cultural y Extensión Universitaria F a c u lt a d d e E c o n o m í a Lic. Heliodoro Gil Corona Director M.A. Arturo Álvarez Toledo Subdirector M.C. Rodrigo Gómez Monge Secretario Académico Lic. Oscar Olivera Reyes Secretario Administrativo directorio Director de la Revista María de la Luz Martín Carbajal Jefe de edición René Colín Martínez Comité Editorial Externo Jaime Ros, University of Notre Dame Theotonio Dos Santos, Universidad Federal Fluminense Jorge Katz, Universidad de Chile Fausto Hernández Trillo, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C., CIDE Anthony P. Thirlwall, University of Kent, Inglaterra Arnold Zellner, University of Chicago Rajah Rasiah, University of Malaya, Malasia Jorge Mattar, CEPAL, México Alicia Girón González, IIE-UNAM Miguel Hernández Madrid, COLMICH Javier Jasso Villazul, FCA-UNAM Jorge Carrillo, COLEF Jordi Molas Gallart, Universidad Politécnica de Valencia Paulo N. Figueiredo, Escuela Brasileña de Administración Pública y Empresas Carlos Montalvo, TNO, Netherlands Organisations for Applied Scientific Research Roberto Sbragia, Universidad de São Paulo Francisco Venegas - Martínez, Instituto Politécnico Nacional Eliseo Díaz González, El Colegio de la Frontera Norte Comité Editorial Interno Andrés Solari Vicente Salvador Padilla Hernández Arcelia Gonzáles Butrón Dante Ariel Ayala Ortiz Eduardo Nava Hernández Jorge Martínez Aparicio Juan José Jardón Urrieta Pablo Chauca Malásquez Luis Guillermo Villaseñor Baez Erika Jenny González Mejía Revista indexada en: RedALyC: www.redalyc.org Publicaciones en red: http://www.economia.umich.mx ISSN 1870-414X Diseño gráfico: Víctor Rodríguez Méndez Foto: CONT E NIDO Presentación 7 Abstracts 11 La falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en México Eudoxio Morales Flores 15 Evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. El caso de los Fondos Regionales en Zitácuaro (Michoacán) Marcos Antonio Aldana Sánchez Andrés Solari Vicente 49 Relación entre el gasto catastrófico en salud y la ausencia de derechohabiencia de las personas de la tercera edad en Tzintzuntzan, Michoacán René Colín Martínez Cecilia De la Luz Hipólito Olivares 77 Localización de Arreglos Productivos Locales (APL): contribuciones para el análisis regional Ma. Beatriz García Castro Zorayda Carranco Gallardo Juan Andrés Godínez Enciso 93 Los procesos de descentralización educativa y sus resultados: Un análisis para Argentina María Marta Formichella Natalia Krüger Mara Rojas 111 La crisis hipotecaria de Estados Unidos y sus repercusiones en México María de Lourdes Cárcamo Solís María del Pilar Ester Arroyo López 127 Eco n o mí a y so ci e d a d JULIO- D ICIE M BR E 24 P R E S E NTACI Ó N E n esta vigésima cuarta edición de Economía y Sociedad ratificamos el esfuerzo editorial de la Facultad de Economía por difundir la literatura económica y social que se piensa y escribe en México y en otros países de América Latina. Con esta actividad estratégica para la Universidad Michoacana colaboramos con una de las tres funciones esenciales del quehacer científico: la difusión de la cultura y del conocimiento económico y social. Para realizar esta tarea podríamos decir, como lo hizo Henri Poincairé en su Filosofía de la Ciencia, que la única fuente de la verdad es la experiencia: sólo ella puede enseñarnos algo nuevo; sólo ella puede darnos la certeza. Estas son dos afirmaciones que –quizá- nadie podría discutirle al autor. Sin embargo, él mismo aclara que no es suficiente observar, es preciso utilizar esas observaciones y para ello es necesario generalizar. Pero ¿qué es entonces una buena experiencia? Se pregunta y responde: es la que nos hace conocer algo más que un hecho aislado o es la que nos permite prever, es decir, una buena experiencia nos permite generalizar. Pero, ¿nos interesan las generalizaciones, aun la verdad? ¿Tienen alguna importancia? … donde la ignorancia es una bendición es una locura ser sabio, escribió el poeta Thomas Gray. Pero ¿es así? Edmund Way Teale en el Círculo de las estaciones, planteó mejor el dilema: moralmente es tan malo no querer saber si algo es verdad o no, siempre que permita sentirse bien. Más aún, ¿Qué actitud es la que nos equipa mejor para sobrevivir a largo plazo? ¿Qué nos da una mayor influencia en nuestro futuro? Y si nuestra ingenua autoconfianza queda un poco socavada en el proceso, ¿es tan grande la pérdida, en realidad? ¿No hay motivo para darle la bienvenida como una experiencia que hace madurar e imprime carácter? No habría que preocuparse según Sagan (1995), sencillamente, no hay vuelta atrás. Nos guste o no, estamos atados a la ciencia … y lo mejor sería sacarle el máximo provecho. Así, dado que la verdad, la realidad y la experiencia de México y América Latina es diversa la revista Economía y Sociedad ha 7n Eco n o mí a y so ci e d a d JULIO- D ICIE M BR E 24 dado cabida en sus páginas a estudios e investigaciones multidisciplinarios y, en esta edición: Economía Pública, Desarrollo Local y Crisis Hipotecaria en Estados Unidos se publican investigaciones que desde diferentes perspectivas abordan problemas complejos de economía pública y desarrollo local. Eudoxio Morales argumenta las razones por las cuales el gasto público no ha cumplido con la función de ser promotor del desarrollo regional. El gasto público es uno de los instrumentos más importantes para avanzar en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo regional, pues contribuye no sólo a generar crecimiento económico con equidad y sustentabilidad regional, reducir el riesgo de crisis sistemáticas, sino a facilitar recursos para reducir las desigualdades territoriales y sociales, al hacer hincapié en la disminución de la pobreza y la marginación. Y no sólo eso, con el gasto público se resuelve importantes problemas como el de salud. En este caso René Colín y Cecilia de la Luz Hipólito abordan el tema del gasto en salud para las personas de la tercera edad en el municipio de Tzintzuntzan, Michoacán. Desde su perspectiva, la situación es relevante los adultos mayores presentan, además de crecientes dificultades de salud, problemas relacionados con bajas oportunidades laborales y, por lo tanto, de ingreso. En este mismo espacio, Marco Antonio Aldana y Andrés Solari, evalúan los programas para el desarrollo de zonas indígenas al tomar por estudio de caso los Fondos Regionales en Zitácuaro, Michoacán. La preocupación fundamental de los autores se centra en explicar cómo es que los proyectos productivos como una estrategia de combate a la pobreza han impactado en el desarrollo local de las comunidades indígenas en el municipio de Zitácuaro. El problema no es, a decir de los autores, económico. Más bien se refieren a la falta de liderazgo para incorporar a dichas comunidades en el manejo de los proyectos productivos para generar desarrollo. En este sentido también con la contribución de María Beatriz García, Zorayda Carranco y Juan Andrés Godínez, se puede n8 Eco n o mí a y so ci e d a d JULIO- D ICIE M BR E 24 descubrir que los arreglos productivos locales, como espacios de producción sectorial y localmente compartidos, permiten fortalecer la cohesión social entre los agentes en la medida en que establecen fuertes relaciones y se generan sinergias que propician la obtención de ventajas competitivas y favorecen el aprendizaje colectivo. Incluso, las políticas de educación descentralizadas no sólo en México sino en América Latina son ahora un incentivo para el desarrollo de países y regiones, tal como lo señalan María Marta Formichella, Natalia Krüger y Mara Roja, quienes avanzan en el conocimiento sobre la expansión del acceso a la educación media como un importante objetivo de desarrollo para los países de América Latina. Finalmente, este número de Economía y Sociedad incorpora el análisis económico de la crisis hipotecaria en Estados Unidos y sus repercusiones en México. Desde un punto de vista teórico María de Lourdes Cárcamo y María del Pilar Ester Arroyo, abordan el origen inmediato de la crisis enfocándose en el mercado hipotecario estadounidense, su espiral financiera y los impactos en la actividad productiva y el empleo en nuestro país. En los artículos que aquí se presentan el lector encontrará varios temas y problemáticas sobre la economía pública regional y local, distintos enfoques para abordarlos y, como diría Francis Bacon en el Novum Organon: innumerables y a veces imperceptibles caminos para colorear nuestra comprensión. Así, esperamos que resulten de interés para nuestros lectores y con ello que nuestra revista cumpla con la tarea de difundir la cultura y el conocimiento económico y social. María de la Luz Martín Diciembre, 2009 9n a b st r acts Lack of public expenditure hinders regional development in Mexico The U.S. mortgage crisis and its impact on Mexico Eudoxio Morales Flores María de Lourdes Cárcamo Solís María del Pilar Ester Arroyo López The purpose of this paper is to argue from a critical reason why public spending in Mexico has not met the goal of regional development. To correct market constraints with regard to endogenous regional development, the State should allocate more financial resources to regional and local level. Public spending is a major regional public policy instruments to advance the achievement of the objectives of regional development, contributing to strengthening economic growth with equity and regional sustainability and reduce the risk of systemic crisis as well as provide resources to reduce spatial and social inequalities, emphasizing the diminution of poverty and marginalization. The aim of this paper is the economic analysis of the mortgage crisis occurred in the United States and its impact on Mexico from a theoretical perspective. The immediate origin of the crisis focuses on the U.S. mortgage market. The expansion of the housing sector led to a massive range of mortgages, of which one fifth was granted to families with enough income to liquidate only if interest rates were low. By raising interest rates and increasing banks’ nonperforming loans that were granted mortgages they proceeded to sell mortgage securities to financial markets leading to a crisis that spread throughout the financial system, with the resulting lack of liquidity and significant reduction in the supply of credit to consumers and businesses. This situation resulted in lower investment and reduction of productive activity not only in America but also in other countries, including Mexico where the impacts on production and employment have been adverse. 11 n a b st r acts Evaluation of programs for the development of indigenous areas. The case of the regional funds in Zitacuaro, Michoacan Marcos Antonio Aldana Sánchez Andrés Solari Vicente This article explains the impact of productive projects promoted as a strategy for poverty reduction on local development. It investigates the Regional Funds Program (PFR) and develops a methodological proposal to evaluate them, and then we apply it to the analysis of projects funded by the Regional Funds program in indigenous communities in the municipality of Zitacuaro. We hold that the RPF has failed to incorporate and organize indigenous communities of Zitacuaro in respect to the handling and financing of productive projects, so that the development objectives not have been achieved. n 12 Processes and outcomes of educational decentralization: An analysis for Argentina María Marta Formichella Natalia Krüger Mara Rojas Expanding access to secondary education has become an important development goal for the countries of Latin America. The formulation of a policy consistent with this goal would require the completion of a thorough analysis of the education system, reforms which have occurred in recent years and the interrelationships with the various social spheres. This essay will attempt to move forward on some of the topics relevant to be considered later in a similar assessment, conducting a review of what happened in Argentina and providing some comparisons with the processing carried out in Mexico in recent years. a b st r acts The relation between catastrophic health expenditures and the absence of elderly beneficiaries in Tzintzuntzan, Michoacán René Colín Martínez Cecilia De la Luz Hipólito Olivares The aging process was initiated in developed countries, and in recent years has begun to manifest in countries with low level of welfare. The situation is important because older people have increasing health problems with declining employment opportunities and income, health expenditure was unavoidable generate a trend of impoverishment, which can occasionally extend beyond their personal situation. The article shows, through a Logit model, if the absence elderly beneficiaries raises the probability of incurring catastrophic health expenditure (CHS). The analysis focuses on a sample of 95 older adults Tzintzuntzan municipality, Michoacan. The results show that a positive relationship between the absence of older people health beneficiaries and the possibility of a GCS. Also, the treatment of chronic disease is another factor more weight. Location of Local Productive Arrangements (APL): Empirical contributions to the regional analysis Ma. Beatriz García Castro Zorayda Carranco Gallardo Juan Andrés Godínez Enciso Local productive arrangements are spaces shared sectoral and local production in establishing strong relationships between the actors involved in them, they generate synergies that encourage delivery of competitive advantage and foster collective learning. Therefore, the analysis of the conditions of its production development is a particularly fertile field to study its dynamics. This paper reviews two cases where specific methodology is applied to identify geographic concentrations of production activities related dense, which constitute the initial step for the existence of local productive arrangements. The identification was made in the states of Hidalgo and Jalisco, and allowed detection in both the central effects arising from urban areas is essential. 13 n Eco n o mí a y so ci e d a d JULIO- D ICIE M BR E 24 La falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional de México Profesor Investigador Titular del Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social, Facultad de Economía de la BUAP Eudoxio Morales Flores Resumen Fecha de recepción: 8 de mayo Fecha de aprobación: 3 de octubre Ante la falta de gasto público, el Estado mexicano, se ha limitado sólo a la función principal de paliar el proceso de descentralización, con el gasto corriente, de tipo asistencialista, la idea central del trabajo, es argumentar de una manera crítica, como el gasto público, no ha cumplido con la función de desarrollo regional, de ser promotor del desarrollo regional, destinado más recursos financieros al gasto de inversión del Estado, en el ámbito regional. El Estado debe -como poder corrector de las limitaciones del mercado del desarrollo regional endógeno- destinar más recursos financieros al ámbito regional y local. La búsqueda crítica y a la vez, propositiva, de cómo, con la crisis hoy, es velar por los menos tienen debe ser una política de Estado, el que, y el cómo, destinar esos recursos públicos en el desarrollo regional debe ser una estrategia, tener más opciones para las mayorías de las zonas marginadas, que son las que están siendo expulsadas de este sistema elitista del mercado global. El gasto público en el único instrumento, en políticas públicas regionales crucial para avanzar en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo 15 n eudoxio morales flores regional, ya que contribuye 1) lograr el crecimiento económico con equidad y sustentabilidad regional, 2) reducir el riesgo de crisis sistemáticas, y, 3) facilitar recursos para reducir las desigualdades territoriales y sociales, poniendo más énfasis en disminuir la pobreza y marginación. Palabras clave: estado, globalización, desarrollo regional, gasto público. Clasificación JEL: H750, H760. Introducción En América Latina y de manera particular en México, la falta de gasto público en inversión, en el ámbito regional por parte del Estado Mexicano, frena el desarrollo en el ámbito regional, de acuerdo a la clasificación económica del gasto público que indica que en los últimos 8 años del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se erogó el 97% en gasto corriente y sólo el 3% en gasto de inversión. La preocupación de este trabajo, es señalar que en México, coexiste una ausencia de políticas públicas regionales en lo que se refiere al gasto público de inversión a nivel regional y local; junto con una política centralista fiscalista que ha provocado un desarrollo desigual en el País, al tener una estructura fuertemente concentrada y centralizada de las políticas públicas regionales y locales. Estas decisiones de tipo político y económico, son resultado de procesos de desarrollo histórico, social, político y económico, que podemos advertir desde los tiempos de la Colonia, cuando México dependía administrativamente de manera central de la corona española y el absolutismo, el cuál era ejercido a través instituciones como el Consejo de Indias. Este centralismo y autoritarismo fue cambiando de manera gradual, hasta llegar a lo que se conoce hoy como un nuevo federalismo fiscal del gasto público1 concertando pactos políticos en Se debe entender al federalismo fiscal del gasto público, como un instrumento para el despegue de desarrollo nacional, ya que este concepto federativo ayudará a descentralizar de la aplicación de los recursos del fisco, para el desarrollo de los estados y municipios, pues este sistema postula el derecho de que cada región donde se encuentra los estados y municipios sea el propio responsable de su inversión en gasto público en sus políticas públicas regionales, sin la mediación de administradores jerárquicos o de un supra gobierno, como han sido los gobiernos priistas y panistas siendo mejor una región independiente, que tiene el deber y derecho de ser el propio constructor de su éxito o fracaso de desarrollo regional. 1 n 16 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico los tres niveles de gobierno, y las discusiones que en torno a él se plantean. En años recientes, una nueva figura política conocida como la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) debate la verdadera descentralización fiscal de las potestades tributarias, y promueve una nueva ley de coordinación fiscal, que diseñe una estrategia local, orientada más de acuerdo a las necesidades regionales y locales, impulsadas en el PND, y retomadas en los planes estatales y municipales, para que se aterricen políticas públicas regionales, con una consecuente mayor oficia del gasto público en los ámbitos regional y local, a fin de ir reduciendo esa incertidumbre y brecha del ámbito del desarrollo regional con respecto al nacional. Estas discusiones que han sido ampliadas por análisis de especialistas y académicos, han fortalecido la necesidad de revalorizar el desarrollo regional local en todas sus dimensiones, entendiendo su complejidad y abordándolo con una estrategia multi e interdisciplinaria, de un espacio multidimensional, donde sus actores (sociales e instituciones) sean protagonistas del desarrollo regional, y sean capaces de tomar sus propias decisiones del desarrollo regional y local. 2. Globalización vs desarrollo regional. La globalización, dice Octavio Rodríguez en su artículo Agenda para el desarrollo, debe ser entendida como la otra cara del desarrollo regional. La globalización concierne en parte a la diseminación a escala mundial de nuevos patrones de producción y de los modos de organizarla. Materialmente, la globalización vs desarrollo regional consiste, pues, en una especialización creciente de la producción de bienes y servicios entre países y entre regiones o bloques económicos, también entre empresas, y en un incremento paralelo de los intercambios de mercancías. Desde el ángulo financiero, la globalización entraña el incremento de los flujos de capital de riesgo, ya se trate de la inversión extranjera directa en activos nuevos, o en la adquisición de activos físicos preexistentes y, asimismo, la vertiginosa expansión de las transacciones financieras en sentido estricto”. Todo esto explica, de alguna manera, el abandono de las políticas públicas del desarrollo regional, que busque los puntos de anclaje como “La Célula” que son proyectos de desarrollo regional importante, que existen a lo largo y ancho del país, en nodos regionales de gran visión, que puedan articularse con la apertura global, consolidarla y legitimarla, que antepongan los intereses regionales, al proceso de globalización. Por otra parte la globalización, puede ser definida como la fase en que se encuentra el capitalismo a nivel mundial, caracterizada por la eliminación de las fronteras económicas que impiden la libre circulación de bienes servicios y, fundamentalmente, de capitales. 17 n eudoxio morales flores Algunas características de la globalización son: la intensificación de la competencia mundial por los mercados nacionales (macrocompetencia sustentada en la productividad); el aumento en el volumen y valor del comercio mundial de bienes y servicios, particularmente de servicios financieros, la creciente parcialización del proceso productivo en economías de escala y alcance, principalmente en las zonas económicas especiales; crecientes flujos de migración internacional, la aceleración de los flujos de capitales entre los países del orbe; la revolución de las telecomunicaciones (las Tecnologías de la Información y las Comunicación; TIC2) y el avance científico y tecnológico de las economías desarrolladas y las grandes corporaciones transnacionales. En especial énfasis se encuentran asincronías entre lo que es y lo que debe ser el desarrollo, que según diversos autores, encuentran su razón de ser en las carencias metodológicas, epistemológicas, praxeológicas e ideológicas de los estudiosos y los planificadores del desarrollo en el ámbito regional. Lo cierto es que la globalización económica y financiera explica de alguna manera el abandono de las políticas públicas regionales, debe buscarse el desarrollo económico, entendido este como el medio para que los habitantes que viven en zonas marginadas, especialmente en zonas marginadas altas, de los países emergentes de ingreso bajo y mediano, tengan una vida mejor. En los contextos de la globalización, el Estado Nación alienta estructuras subnacionales enfocadas al desarrollo exterior en detrimento de su mercado interno. El modelo exportador a partir de la especialización en renglones, no puede ser la única vía de desarrollo de las regiones por cuanto las hace dependientes del mercado internacional, por eso es importante desarrollar las regiones que cuentan con mayores ventajas comparativas. Bajo esta premisa, hablar de desarrollo regional y local implica pensar estratégicamente y articular planes regionales y municipales con políticas nacionales y globales. Al respecto Vázquez Barquero (1993) señala: para que “la política sea eficiente es conveniente que se produzca una sinergia entre las acciones que van de arriba hacia abajo, promoviendo el desarrollo estructural, y las que van de abajo hacia arriba, que surgen de la especificidad de cada localidad y de cada territorio”3. La política centralista de desarrollo regional, ha respondido más a intereses del mercado nacional e internacional dentro del contexto de la globalización económica, que a un entorno y necesidades del desaLos TIC configuran la sociedad de la información. El uso extensivo y cada vez más integrado (en los mismos aparatos y códigos) de las TIC es una característica y factor de cambio de nuestra sociedad actual, son incuestionables y están ahí, forman parte de la cultura tecnológica que nos rodea y con la que debemos convivir. Amplían nuestras capacidades físicas y mentales, y las posibilidades de desarrollo social. 3 Véase a Vázquez Barquero, Antonio, “Política económica Local”, Madrid, España, Ed. Pirámide. 1993. 2 n 18 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico rrollo regional endógeno. En América Latina el Estado Nación4, debe tener una participación más dinámica en los mercados regionales y nacionales, respecto de la política del desarrollo global, principalmente en aquellas regiones donde “el mercado” no interviene por convenir a sus intereses capitalistas o de tasas de ganancia. El Estado Nación proporciona legitimidad social y política a los entes regionales a través de procesos de descentralización, regionalización local, lo que redunda en su propio debilitamiento. Los Estados han apoyado la desregulación de los mercados económicos y financieros, así como la privatización; aspectos en los cuales la globalización prescinde parcialmente del Estado Nación y le da protagonismo a instancias supranacionales y subnacionales, todo esto a costa del debilitamiento de las políticas publicas regionales y su desarrollo. Es importante destacar que en muchos países latinoamericanos, el Estado debería ser un importante agente económico en el desarrollo regional, a través de su política de financiamiento de gasto público regional y local; y bajo esta premisa, se debería reforzar más al Estado Nación, como un promotor para financiar políticas públicas de desarrollo regional, y de impulsar mas políticas neo-keynesianas5, ante la actual crisis financiera mundial propiciada por los Estados Unidos, pero con un efecto de arrastre a todo el mundo, principalmente en países como México, con una alta dependencia económica y financiera. La crisis, representa una “oportunidad para desarrollar regiones”, con una respuesta más a intereses nacionales que a la globalización económica. Es más importante desarrollar al Estado Nación, que estar pensando como insertarse en los discursos de la globalización. 3. Desarrollo regional y desarrollo local. Pero, ¿qué es el desarrollo regional?, “es un proceso orientado a la organización y transformación de los espacios y los territorios como concepto, el desarrollo regional tiene atribuciones que definen un campo de interacción en las dimensiones más importantes del desarrollo, en lo que concierne a cambios cualitativos en los planos económico, social, político, ambiental, tecnológico y territorial”6. Dicho de otra manera, se puede entender como una práctica asociada a la organización productiva y al progreso técnico con las tareas de Véase el ensayo, Ruy Mauro Marini con colaboración con Paulo Speller y Ana Rius, The Brazilian University, Brazilian Studies/Latin American Research Unity (LARU), Toronto, Canadá, 1977, mimeo. 5 A raíz de la crisis bursátil de 1929, el keynesianismo se impuso como escuela de pensamiento económico en el mundo. Durante los años en que la teoría keynesiana dominó a la política económica ejercida por los gobiernos, la intervención y la regulación gubernamental aumentaron considerablemente de manera irresponsable, hoy con la crisis financiera del 2008 el Estado debe aplicar políticas públicas regionales responsables. 6 Véase definición “En el diplomado del desarrollo regional” organizado por la UNAM en julio y agosto del 2008, http://www.coord-hum.unam.mx/archivos/eventos/1401.pdf. 4 19 n eudoxio morales flores gobernabilidad y gestión; la preservación del ambiente y la organización territorial de la sociedad que habita dentro de las mismas. En este sentido, una teoría del desarrollo regional debe contribuir a la elaboración de unas políticas para los territorios que fomenten un auténtico desarrollo de su población y región, haciéndolas sujetos de su propio desarrollo y no objetos instrumentales de las políticas nacionales o internacionales. Sin embargo, para definir un concepto de apariencia compleja como lo es el término desarrollo, podrá ser útil acercarnos a la visión metodológica y teórica trabajada por varios autores, como Wences, (2004, p. 17), para quien el desarrollo “es un fenómeno multifacético, un fenómeno que tiene que ver con lo ambiental, económico, social, político y cultural”. Sin dejar de lado el factor conflictividad, que conlleva las relaciones entre grupos sociales organizados. Por su parte Boisier, en el artículo “Post-scriptum sobre desarrollo” (1998) plantea la necesidad de fijar modelos mentales para hacer frente a los modelos reales. Los modelos mentales son planteados como representaciones simbólicas de una realidad percibida o construida, constituyéndose parte de “lo que es” y de “lo que debe ser”, aspectos y diferencias que en buena medida son empujadas por la tradicional separación entre sujeto y objeto, teoría y práctica, en el paradigma del positivismo. En un sentido diferente quizá, (Amartya Sen, 2000), plantea una Definición del desarrollo como libertad. El corazón del enfoque de Sen es su innovadora forma de concebir al desarrollo. En sus propias palabras, “...el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades reales de las que disfrutan los individuos.” (2000, p. 19) es decir, “el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades que disfrutan los individuos, como el aumento de las rentas personales, la industrialización, los avances tecnológicos, la modernización social”. El organismo (A REGIONAL, 2009)7 a través de su actual director Carrillo Arronte, experto en cuestiones de desarrollo regional en la formulación de planes de desarrollo regional, señala que “El desarrollo regional es un concepto inherente a la transición de un nivel económico concreto a otro más avanzado en una zona geográfica determinada. Es un proceso de transformación del sistema económico y social de los habitantes de ese espacio geográfico, que se traduce en un incremento del bienestar y que debe expresarse en el mejoramiento de los indicadores económicos, sociales y administrativos, entre otros” (2008)8. En México, ante la falta de políticas de gasto público regional, los agentes económicos privados y los actores locales, deberían convertirse en una prioridad de política de Estado en la gestión de mayor Véase, http://www.aregional.com/?target=dregional&lang=es&PHPSESSID=am2ig kqeb1mecavn33t1c0fdd4. 8 Véase, http://www.amecider.org.mx/node/ 28. 28-11-2008. 7 n 20 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico inversión en gasto público regional. Así mismo, hay que insistir en que un política de Estado, debe ser una prioridad y una estrategia permanente, en el desarrollo de políticas públicas regionales. Para ello se necesitan una serie de elementos, como los que menciona Vázquez Barquero (1993), cuando señala que la región debe de requerir de ciertos elementos, acumulación de capital regional, recursos, capacidades locales, capacidad de identificar nueva demandas, y desafíos para relacionarse con la globalización; realizar un diagnostico estratégico, que se conoce como FODA; involucrar activamente multi factores y admitir como punto de partida lógicas distintas de solución de una manera multi e interdisciplinaria a la solución de los problemas región; desarrollar ámbitos de concertación de políticas privadas a través de pactos con mucha voluntad política, dando prioridad al ámbito regional y local para su desarrollo en proyectos comunes9; y por último poner en praxis las capacidades de movilizar recursos internos de la región, buscando sus ventajas comparativas, captar recursos externos y generar recursos nuevos a partir de los propios y externos. Como se advierte: el desarrollo regional incorpora principios de equidad y participación, se reconocen las vertientes del desarrollo en un sentido integral y endógeno; el desarrollo regional opera mediante el diseño de políticas públicas expresadas en planes, programas, proyectos sectoriales, regionales y municipales, y que aterrizan en los famosos POA´s que en cierto sentido orientan la organización del territorio y los procesos económicos de las regiones. En el caso de México, hemos tenido diversas experiencias de desarrollo regional que han privilegiado en el pasado a nuestro País. Por ejemplo, en la década de los setentas, el enfoque sectorial; y en los ochentas, el primer Plan Global de Desarrollo de José López Portillo; que en conjunto generaron desequilibrios entre las regiones del País. Si bien la creciente interrelación económica alienta un estrecho contacto entre diversas naciones, culturas y pueblos, las políticas de globalización buscan deliberadamente atomizar a las naciones en un conjunto de regiones, que por su propio tamaño o por la especialización con que se configuran, están impedidas para crear y fortalecer un mercado interno con cierta autonomía o unas instituciones políticas en condiciones de ser verdaderamente soberanas en donde los Congresos de los Estados y cabildos municipales retomen su desarrollo. Haciendo un poco de historia, en los ochentas y noventas se empezó con un abandono de políticas públicas regionales, quedando hoy en día prácticamente en un gasto público asistencialista, y con falta de gasto público de inversión regional en infraestructura que detone realmente el desarrollo regional. Ante ello, urge un enfoque regional de “desarrollo endógeno” que posibilite reducir estos desequilibrios, y favorecer la integración territorial de una manera planificada en las Por ejemplo “la célula de Puebla” que ya se vendió a capitalistas españoles para su continuación, desarrollo y venta entre nodos de desarrollo regional 9 21 n eudoxio morales flores regiones como los proyectos del centro sur del país. Por ejemplo a nivel regional entre Puebla y Tlaxcala hay una evidencia muy clara: la Célula de Tlaxcala, preveía desde su Plan Estatal de Desarrollo de 2005 “el Puerto Seco de Atlangatepec”, a diferencia del de Puebla, en donde el proyecto “La Célula” no aparece en algún Plan Estatal de Desarrollo, hasta que en el 2007, el Gobernador poblano hace referencia directa a él, cuando señala que el proyecto La Célula seria “una terminal interior con servicios de transferencia entre nodos de transporte ferroviario y carretero, con suministro de servicios logísticos de valor agregado”, y hará de Puebla supuestamente una región globalmente competitiva, pues brindará servicios a mercados y puertos de las entidades hermanas del sur - sureste, centro – país y centro – occidente. Más de 20 entidades federativas del país serán integradas eficientemente por este eslabón de mercados. En la praxis, este proyecto se encuentra prácticamente abandonado en su primera etapa con el riesgo de convertirse en un elefante blanco del Marinismo, por falta de financiamiento público Federal y de planeación estatal, convirtiéndose en un problema la ausencia de planeación en el diseño de políticas públicas regionales. Las políticas de autonomía regional como la célula y de miniaturización nacional buscan que estos territorios compitan entre sí para atraer capitales, existen alrededor de más 15 nodos de este tipo en todo México, ofreciéndoles bajos costos de recursos y mano de obra y facilidades fiscales e infraestructura. Por consiguiente, no procuran el desarrollo de dichas unidades políticas. A pesar de todo, en el 2009 no hay ninguna empresa interesada en invertir, aún considerando el cúmulo de recursos financieros destinados para su primera etapa. Ejemplos como este, permiten señalar categóricamente que la formulación de las políticas públicas regionales está basada en las concepciones de desarrollo regional orientadas a preparar a los niveles subnacionales para competir en el mercado internacional a través de procesos autonómicos. Para efectos del presente trabajo, inicialmente se ha tratado de construir el concepto de desarrollo regional, derivado de los anteriores conceptos, entendido como un proceso que proporciona y distribuye beneficio económico, social y cultural, de manera endógena y exógena, en un espacio urbano regional determinado, transitando hacia un destino de bienestar individual, familiar y común a través de instrumento de financiamiento y gasto público, principalmente en gasto de inversión en políticas publicas regionales. Para impulsar estas políticas al nivel local y regional es importante fortalecer los ingresos fiscales en sus tres niveles de gobierno, acabar con la alta evasión fiscal que llega a casi un 75% de los ingresos fiscales y despetrolizar las finanzas públicas, que representa del total de los recursos públicos, cerca de un 40% de los ingresos totales del País, ampliar la base de contribuyentes y tener un sistema impositivo n 22 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico progresivo, acabar con la corrupción del gasto público, para tener más recursos fiscales que se apliquen al desarrollo y financiamiento de este en el ámbito regional. 4. Estado y Desarrollo Regional con estabilidad fiscal El financiamiento público de manera planificada estratégicamente y de manera táctica, puede convertirse en ese instrumento de desarrollo regional, que detone el desarrollo regional, de una manera equilibrada, estos recursos públicos, sólo se pueden obtener por la vía de la política fiscal y del endeudamiento público. Para ello, es importante que “La descentralización fiscal”, se de en una amplia reforma fiscal integral por lado de los ingresos y gasto para obtener mas recursos fiscales para el desarrollo, de darle más potestades tributarias a los estados y municipios, que tienen la facultad constitucional o legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de gasto, V. Tanzi, mencionado por Cabrera (2001) menciona que en México, aún estamos muy lejanos de esa realidad fiscal-presupuestal. La descentralización fiscal no se menciona como una clase de descentralización sólo fiscal, sino real, para bajar los recursos en el ámbito del desarrollo regional, ante la actual insuficiencia financiera redunda en la falta de políticas públicas regionales, para ello, es importante, la descentralización política y administrativa (aunque en menor grado), la descentralizaron fiscal, para que se de desarrollen las regiones del país, en donde se cobren los impuestos en el ámbito regional (estatal y municipal) y se apliquen allí mismo. Las prácticas de gestión del gasto público, en el desarrollo regional son un obstáculo para lograr los objetivos de reducción de la pobreza y distribución del ingreso en zonas altas de marginación social. Entre los factores que han debilitado la capacidad de los sistemas presupuestarios, para disciplinar el establecimiento de políticas y aportar información sobre su utilidad (con lo que se mejorarían los resultados) merecen mencionarse los presupuestos fragmentados y el excesivo gasto corriente del gasto público de más del 90 % del PEF, en los últimos 8 años, que se ha dedicado a este rubro y sólo el 3 % en el ámbito regional, y una dedicación exclusiva a los factores causales (o insumos). Se considera la influencia de los acuerdos institucionales en los resultados del gasto público a nivel nacional, sectorial y local, así como el impacto del diseño del presupuesto en los aspectos distributivos y económicos del gasto público a nivel regional, que es extremadamente poco. La propuesta también destaca, posibles soluciones a los problemas más comunes que deben afrontar los gestores, analistas de presupuestos a la hora de crear métodos para financiar las políticas públicas regionales, los programas y las prestaciones de servicios orientados a reducir la pobreza entre regiones ricas y pobres, como política de Estado distributiva. 23 n eudoxio morales flores La obtención del financiamiento público que se da a través del cobro de los impuestos directos ISR, IETU e indirectos IVA, y los impuestos a las gasolinas, o el IDE (impuesto a los depósitos en efectivo, aplicando un 2% sobre el remanente de 25 mil pesos acumulables de manera mensual y aplicable a partir del mes julio del 2008), o bien por la vía de endeudamiento interno y externo en la colocaron de bonos de cada uno de los países, o incluso por los gobiernos de los estados con prestamos a la banca comercial y bursátil para financiar su desarrollo regional, pero parece que ha llegado a su límite, urgen reformas fiscales integrales en el ámbito regional (estatal y municipal), para que no se logre bursátilizar o empeñar los pocos recursos propios con cuenta los estados y municipios, y pagar altas tasas de interés que le quita capacidad de aplicar políticas publicas regionales, como el caso de Veracruz y otros estados y municipios del país. El mercado, en el neoliberalismo, es considerado como eficiente instrumento, para asignar recursos económicos y financieros, conforme al interés de la sociedad, si los precios son “verdaderos”, en el sentido de que los productores pagan a la sociedad el supuesto verdadero costo de los recursos que usan y, a la vez, son compensados por la sociedad de acuerdo con el verdadero beneficio que aportan. En otras palabras, el mercado regional, en el neoliberalismo es aparentemente, un mecanismo eficiente en la medida en que los beneficios y costos sociales se reflejen en los ingresos y costos de los productores regionales; pero estos sólo se dan en las regiones “dinámicas” del propio mercado. Sin embargo, no todos los mercados funcionan eficientemente, y menos en aquellas regiones que son poco “dinámicas” al mercado que siguen siendo expoliadas por las regiones más desarrolladas, como sucedió en el pasado con los países menos desarrollados, la conducta de los agentes económicos privados, que interactúan en el mercado en el desarrollo regional, son pocas o nulas. Desde el punto de vista, de la eficiencia macroeconómica, como del desarrollo regional en la equidad social no se ve en el corto plazo, poco interesa la Estado o al mercado. La política fiscal y, dentro de ella, “la financiación de la descentralización, no existen por sí solas, ni no se explica con referencia a su propia lógica interna de financiamiento público. Existen dentro de un contexto socioeconómico que les da sentido y les señala los instrumentos de los cuales pueden valerse” (Rojas, 1993). La modernización del sistema financiero Mexicano generalmente implica atracción de capital foráneo, hay que tomar en cuenta el revés de la medalla: la apertura puede también ser fuente de una mayor deuda externa privada, al facilitar el acceso directo a las fuentes de financiamiento externo en divisas; y sobre todo, fuente de capitales especulativos de corto plazo que no generan inversiones productivas para los países emergentes, sólo más pobreza y sujeción de la política financiera internacional. n 24 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico Una política que se ha convertido en la columna vertebral de cualquier proceso de apertura y modernización ha sido la de fomentar el ahorro interno y la inversión extranjera directa como fuentes fundamentales del desarrollo, el fomento del ahorro interno requiere un cambio en la mentalidad y los paradigmas de los consumidores y los demás agentes económicos sociales. Como se ha señalado anteriormente, el fomento del ahorro interno debería ser incluido, como un complemento indispensable, en los procesos de modernización de los sistemas financieros nacionales y de desarrollo de los mercados regionales y locales. Al respecto, Rojas (1993) señala que no se pueden deslindar los aspectos que comprenden la descentralización fiscal y el financiamiento de la descentralización fiscal, abarcando por supuesto el financiamiento de los gobiernos subnacionales durante y después del proceso de descentralización regional. Para precisar un poco más, el concepto de descentralización fiscal, podemos entenderlo como “...una descentralización fiscal traslada el manejo y/o problemas de la política fiscal hacia los diferentes gobiernos subnacionales y regionales, reduciendo significativamente la discrecionalidad o el ámbito de maniobra del gobierno central con el objeto de estabilizar la economía; haciendo que los gobiernos subnacionales puedan tener a través de sus operaciones fiscales importantes efectos sobre los ajustes y estabilidad macroeconómica” (M. Bés, mencionado por Cabrera, 2001). Este método ayuda a desarrollar de una manera más significativa las regiones. Todo Estado necesita recursos públicos suficientes, de una política fiscal progresiva, de unas finanzas públicas sanas, que funcione como fuentes de financiamiento en la gestión de la política de desarrollo regional. El Estado, debe buscar el equilibrio de sus mercados regionales y distribuir mejor el presupuesto público, vía gasto público a nivel nacional, regional y municipal; para ello, urge descentralizar los recursos regionales en una tercera parte de lo que maneja el centro a nivel nacional, de una manera gradual en un punto porcentual anual, hasta llegar a ese 33 % deseable como en otros países, se debe buscar una recaudación fiscal más eficiente y eficaz, que aliente la inversión y el ahorro y que se traduzca para sociedad civil, en un manejo trasparente del presupuesto publico, aplicado en políticas públicas sociales. En este sentido, el Estado debe buscar el funcionamiento de los mercados regionales, en base en una política social con rostro humano, que se preocupe y ocupe más de los que menos tienen; lo cual implica, en primer lugar, unas finanzas públicas sanas, no petrolizadas, con un alto contenido social, en base en una reforma fiscal integral y no mediática, que combata la evasión y elusión fiscal, la cultura del no pago y la devolución de impuestos y acabe con la corrupción del gasto público en la asignación de obras públicas. En si, el Estado debe ser un agente más promotor del desarrollo 25 n eudoxio morales flores regional, en el marco de interacción colectiva desarrollado por las sociedades de masa. Es imprescindible para superar este obstáculo la interacción entre El Estado y el mercado, donde este último, los mercados competitivos son la mejor forma de lograr un sistema eficiente de producción y distribución de bienes y servicios, pero también, es importante señalar que el Estado debe jugar ese rol importante en el ámbito regional de una política económica y fiscal que detonen el desarrollo regional. El Estado, está compuesto por territorio, leyes, gobierno (instituciones) y ciudadanos. El gobierno es el garante y administrador del Estado en la política de desarrollo regional, sus funciones es hacer y respaldar las leyes y la relación ciudadano-gobierno, que no se da en la política tributaria aplicada por el órgano recaudador fiscal; SAT. El mercado no puede quedar fuera del Estado, mercado y Estado son cara de una misma moneda, como también lo es, el binomio indisoluble entre finanzas públicas y Estado, el Estado, debe propiciar el desarrollo regional nacional y local, que al mercado no le interesa desarrollar, por su baja tasa de ganancia, por ello, el Estado debe realizar un fuerte financiamiento del gasto de inversión pública, para ir creando las condiciones de un desarrollo sostenido y sustentable de una manera endógena, que son propios del sistema capitalista. Una alternativa al mecanismo de mercado, es que el gobierno junto con la sociedad civil decida a través de una política pública, en qué deben invertir, cómo invertir, para qué invertir, para desarrollar regiones que se inserten posteriormente a la propia dinámica del desarrollo del mercado, pero para eso, se necesita una sociedad civil que paguen más impuestos, tenemos que revertir el sistema impositivo regresivo, por uno progresivo, directo y acabar con la evasión, elusión fiscal y la corrupción. 5. De la falta de financiamiento público en México El desarrollo del capitalismo mundial obliga a los países y regiones a reconvertirse modernizarse para ser competitivos, ya que tienen que ser eficientes y eficaces funcionamiento para reducir los costos de producción de las empresas y de la reproducción social. Entonces, los países deben lograr un clima favorable para la inversión, financiamiento público y el crecimiento económico, que incluyen la ampliación del conocimiento y la incorporación de innovaciones científico tecnológico, recursos naturales, humanos y económicos para ser incluidas en los circuitos más dinámicos de la economía nacional y mundial. De acuerdo con datos del Sistema de Administración Tributaria (SAT)10en México, en el 2005 había alrededor de 622 000 personas El Servicio de Administración Tributaria (SAT) es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que tiene la responsabilidad de aplicar la 10 n 26 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico morales y 8 millones 235 mil personas físicas. El 80 por ciento de los contribuyentes11 paga nada o muy poco, pero además lo hacen mal y de malas, por el servicio que ofrece el SAT. A pesar de que la dependencia presuma de estar certificada por ISO 9001-2000, sus procedimientos administrativos siguen siendo complejos, lentos, burocráticos y costosos. Y lo peor es que la evasión fiscal sigue aumentado, a pesar de su supuesta modernización del SAT, la falta de financiamiento de las regiones en México, tienen una estructura polarizada de concentración y dispersión de sus regiones y asentamientos humanos, la cual funciona en el marco de las nuevas condiciones derivadas de la globalización, la apertura y la integración comercial, con lo que surgen nuevas oportunidades pero también se crean o se acentúan algunos problemas económicos, financieros, sociales, demográficos, ambientales, políticos, culturales y étnicos. El SAT, como organismo encargado de recaudar los impuestos a los contribuyentes en México, es altamente oneroso, ya que tiene una plantilla de 32 800 empleados para atender el pago de menos de 20 millones de contribuyentes, y su operatividad cuesta alrededor de 9 340 millones cada año12. En contra parte, En Estados Unidos por ejemplo, de 360 millones de habitantes cerca de 200 millones pagan impuestos, y el organismo recaudador similar al SAT mexicano, es de sólo 7 500 trabajadores y la recaudación fiscal es altamente productiva y progresiva, de los impuestos que tributan en el ámbito regional se queda alrededor del 66 % del total, que se recauda en ese país, haciendo mas dinámicas el desarrollo de sus regiones. Los retos que deben superar las regiones para continuar siendo fuerzas motrices que impulsen el desarrollo de sus áreas de influencia destacan los siguientes: a) Reestructurar su aparato productivo para que sean competitivas en las nuevas condiciones de acumulación de capital en el marco de la globalización; b) Consolidar corredores y parques de desarrollo con sinergias positivas para reducir las brechas socioeconómicas entre ciudades legislación fiscal y aduanera, con el fin de que las personas físicas y morales contribuyan proporcional y equitativamente al gasto público; de fiscalizar a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones tributarias su misión es recaudar las contribuciones federales, y de controlar la entrada y salida de mercancías del territorio nacional, garantizando la correcta aplicación de la legislación y promoviendo el cumplimiento voluntario y oportuno. 11 Para José Luis Flores, diputado del Partido Revolucionario Institucional (PRI) e integrante de la Comisión de Hacienda, ese 20 por ciento de mexicanos, “los que tenemos que pagar impuestos porque nos lo descuentan de nuestro cheque quincenal, esos están sosteniendo al país y son los menos”. Véase: http://www.contactopyme.gob.mx. 12 “Recae carga fiscal del país en 20% de contribuyentes”. Véase página electrónica: http://www.contactopyme.gob.mx/default.asp?gpo=5&lenguaje=0&t=108&user=0& noticia=2551 27 n eudoxio morales flores y regiones y disminuir los riesgos de fractura de la Nación; c) Atender la creciente demanda, asociada al crecimiento demográfico, por bienes y servicios públicos (vivienda, educación, salud, agua potable, electrificación, vialidades, seguridad pública, impuestos, etc.); d) Controlar la ocupación irregular del suelo en áreas de vulnerabilidad que incrementa los riesgos ambientales; y, e) Revertir el deterioro en las condiciones de vida de la población expresadas en formas de desigualdad, pobreza, marginación e inconformidad social, tanto de sus regiones como de ciudades, entre otros. Según datos de finales de 200513, México es el peor recaudador de impuestos entre los 30 países integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); coincide con la calificadora Moody’s14, quien señala que “el desempeño de México en la captación tributaria con relación al tamaño de su economía y su recaudación de Impuesto Sobre la Renta son de los más bajos” en el mundo (El Financiero, 2003). México cayó de la novena economía del mundo a la decimocuarta del año 2000 al 2005, según datos de la propia OCDE, publicados por los periódicos Reforma y Monitor con esa política de retroceso en la captación de impuestos como vamos a destinar más financiamiento público a las regiones (Monitor, 2005). Al respecto, la mini reforma fiscal del 2007, aportó en el 2008 apenas 1.4 % al PIB de ese año, se debe empezar por reconocer que el problema número uno, estructural de México, es la falta de recursos fiscales traducidos en dineros públicos, que estos de manera ordinaria disminuye cada vez más, en términos reales para el 2008. En la ley de ingresos del 2008, se menciona que los ingresos tributarios del Gobierno Federal previstos ascenderán a 1 billón, 224 mil, 960.9 mil millones de pesos, para el 2009 esto representará $1, 916,395.4 millones de pesos el 62.9% del total recaudado para este 2009. Según la ley de ingresos publicada el 14 de noviembre del 2008, el ISR perderá importancia relativa frente al IVA en la captación de impuestos en México en 2007 y para el 2008 el IETU se convertirá en un impuesto más que apenas recaudara .45 % más de impuestos; y para el 2009 este será de $55,408.4 el 1.8% de los ingresos totales, en parte por el menor dinamismo económico, así como, la aplicación de menores tasas de ese impuesto para personas físicas y morales, ya acordada desde el 2007. Dentro de las reformas que México, urgentemente requiere está Véase Cfr. Página del SAT, apartado de transparencia. Moody’s Investors Service es una de las mayores agencias de “calificaciones” del mundo. Monitorea más de 80,000 créditos a nivel global, con análisis completos de más de 4 500 empresas e instituciones financieras. 13 14 n 28 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico la “desregulación y el fortalecimiento del Estado de derecho” (El Financiero, 2006) es decir, la reforma del Estado, que incluya la reforma fiscal, energética y laboral, para obtener más recursos en términos fiscales, y no reformas mediáticas o seudo reformas que sólo engañan al pueblo. Se hace necesario y urgente, entre otras acciones de política pública: ▪ Ampliar la base de contribuyentes, es decir, que paguen más personas físicas y morales sus impuestos, y que este sistema impositivo sea progresivo y no regresivo para obtener más recursos públicos para las regiones; ▪ Dar estímulos fiscales que detone los sectores y regiones menos favorecidos por el mercado; ▪ Simplificar las disposiciones fiscales; ▪ Hacer más fácil el pago de los impuestos; ▪ Brindar seguridad jurídica al contribuyente; ▪ Mayor civismo fiscal; ▪ Independencia del SAT, en un organismo autónomo; ▪ Crear una Procuraduría de la Defensa del Contribuyente; Mayor rendición de cuentas y transparencia en el origen y destino de los ingresos y egresos en manos de la sociedad; ▪ Crear impuestos ecológicos a las industrias que contaminen suelo agua y aire en las regiones y que estos recursos fiscales se queden allí, donde se generan. Las finanzas y el desarrollo se vinculan mediante los mecanismos de ahorro e inversión. A su vez, el monto de las inversiones y su distribución son las principales determinantes del ritmo y las modalidades del crecimiento económico indispensable para lograr el desarrollo. La mayor parte de los recursos de los países son internos y su movilización depende de políticas nacionales correctas en materia fiscal, monetaria, comercial y de desarrollo urbano y regional, considerando la necesidad de integrar las políticas sectoriales y las territoriales para elevar su efectividad y competitividad. México tiene entre sus políticas la recaudaciones más baja del mundo “con sólo 15.8% esta lejos de la media global que es de 26.8%, OCDE Europa 27.7 %, OCDE Pacífico 25.6% OCDE América 21.15%”.15 Las mayores limitaciones que presenta el mercado, en el desarrollo regional, y que constituyen el principal fundamento de la intervención del Estado16 en este ámbito regional, a través de política de financiaVer Revista Ejecutivos Finazas No 48, diciembre del 2006. Pág. 32. Con la intervención del Estado y con el paso del tiempo y ante las numerosas debilidades de la teoría keynesiana pura, surgen entonces los nuevos keynesianos (neokeynesianos). Están encabezados por economistas como Gregory Mankiw, Oliver Blanchard, Larry Summers (exsecretario del Tesoro de Bush Jr. y que al parecer renunció por el keynesianismo exacerbado de su entonces jefe), George Akerlof y por 15 16 29 n eudoxio morales flores miento tienen que ver más con regiones pobres, pero muchas veces los recursos naturales son ventajas comparativas y competitivas de una región a otra que hace que el mercado o Estado se interese por las regiones con políticas de financiamiento público, para hacer detonar el desarrollo regional integral, endógeno. El Estado, a través del financiamiento de políticas públicas regionales, tienen la obligación de corregir las imperfecciones y desequilibrios que se observan, frecuentemente, en el ámbito regional; así como, también la posibilidad de brindar oportunidades a las regiones, con escasos recursos, por razones de “mercado”, en eso, el Estado con financiamiento público debería intervenir más en la gestión de políticas públicas regionales que impacten el desarrollo regional. Las limitaciones del mercado en relación con las regiones, la participación del Estado en ese ámbito regional, fenómeno, por lo demás, común e independiente del grado de desarrollo de los países, se entiende inspirada en el propósito de potenciar la eficiencia del mercado y manifestar la solidaridad del Estado, con los sectores sociales rezagados. Para lograr estos objetivos, el Estado dispone de una gama variada de instrumentos de políticas económica, en ellas el gasto público los cuales destaca: las políticas públicas fiscales regionales, infraestructura regional realizada con gasto público, parques y corredores industriales, como la célula en Puebla. Todo ello, en suma con financiamiento público de las actividades regionales que pretenden modificar el espacio urbano regional que se trate, e incorporarlo más a un desarrollo nacional. En los últimos cincuenta años, la participación del Estado en el financiamiento del gasto público de inversión (formación de capital fijo) en particular el de inversión, en las regiones menos desarrolladas debe ser fundamental para los países de América Latina, el cual ha ido adoptando las más variadas formas de planeación estratégica regional, tanto en relación con las regiones como con las modalidades de aplicación de los recursos públicos. La mayoría de los gobiernos estatales y locales presentan una severa escasez de recursos para financiar su desarrollo, debido al círculo perverso de: carencia de capital (por presupuesto insuficiente), elevados costos financieros (por riesgo asociado a un marco jurídico inseguro e inestabilidad económica), inversión insuficiente, baja producción, escaso empleo e ingreso, deterioro en las condiciones de vida, pérdida de capital humano (por emigración) y de capital natural (por sobreexplotación de los recursos naturales y económicos), falta supuesto no podemos olvidar al actual Presidente del Banco Central estadounidense (FED), Ben Bernanke. Estos economistas neokeynesianos están convencidos de que es necesaria la intervención en los mercados por medio de activas políticas fiscales y monetarias, hoy con la crisis financiera de los Estados Unidos parece resurgir este tipo de teorías de una manera responsable. n 30 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico de proyectos de inversión (por deficiencias técnicas e institucionales), y carencia de capital. Es así, como los diversos esquemas de financiamiento oficial que exhibe el panorama mundial en este campo, este no sólo tienen que ver con la ideología imperante en cada país respecto al papel del Estado en la economía, sino también con las circunstancias específicas de cada una de las regiones, y de los partidos políticos que gobierna en cada país. Diría: Ruy Mauro Marini “ignorar este conjunto de elementos, cuando se trata de evaluar el impacto del Estado en el proceso de realización de mercancías, parece realmente inconcebible”17 en donde el financiamiento público juega un papel importante “Lo primero a señalar es que el análisis correcto del gasto público strictu sensu, es decir, presupuestario”. En ese sentido, se plantea la hipótesis de que la falta de financiamiento público en políticas de desarrollo regional se debe a la baja recaudación fiscal que tiene el SAT con respecto al PIB, fenómeno similar que pasa en América Latina, que es una de las regiones que tiene una baja recaudación fiscal con respecto a otras regiones del mundo, ya sea por evasión fiscal y corrupción, o por falta de impuestos. El problema de la falta de recursos financieros y de una política de finanzas públicas sanas para el desarrollo regional, tiene que ver más con cuestiones de combate a la evasión fiscal, casi en todos los países de América latina, que con el incremento o creación de nuevos impuestos. El asunto de fondo de la falta de recursos fiscales suficientes, y en una reforma fiscal a fondo, tanto por lado de los ingresos, pero también del gasto, así como, en la aplicación del Estado de derecho. Si esto se solucionara tanto de lado de los ingresos y egresos traería como consecuencia, un incremento real en la base de contribuyentes y por lo tanto, del incremento de los ingresos nacionales, que se podría traducir políticas de financiamiento regional, dando más potestades a las regiones en el cobro de los tributos, y estos recursos públicos, podrían destinarse al fomento de la política del ámbito del espacio de la configuración desarrollo urbano-regional. Ante este panorama, en los últimos años se han creado nuevas alternativas de financiamiento para el desarrollo desde la banca y las empresas privadas, la bolsa de valores y desde las organizaciones sociales, evitando prácticas de subsidios y de clientelismo político. Sin embargo, está pendiente sanear el sistema crediticio y aumentar la oferta de capital, aunque también se requiere generar proyectos de calidad para que sean viables los nuevos proyectos de desarrollo urbano y regional. Ruy Mauro Marini “Las razones del neodesarrollismo” ver página electrónica http:// www.marini-escritos.unam.mx/007_neodesarrollismo_es.htm, al respeto el autor señala que “la autonomía relativa del Estado está en razón inversa de la capacidad de la burguesía para llevar a cabo su dominación de clase; en otros términos, un Estado capitalista fuerte es siempre la contrapartida de una burguesía débil” (30 06-08). 17 31 n eudoxio morales flores En el ámbito local se reconoce también la necesidad de la participación social como la base del financiamiento para el desarrollo, tanto como agentes profesionales de la banca y de las empresas privadas. A su vez, el financiamiento y el desarrollo tienen como pilares al ahorro interno y la planeación. Esto se advierte en el siguiente gráfico, que permite observar que México se encuentra bajo la lógica y el predominio del mercado; sin embargo, el Estado debe asumir sus responsabilidades ante los desequilibrios regionales que genera el neoliberalismo en un contexto mundial dominado por la globalización, la apertura y la integración regional. Gráfico 1. Producto Interno Bruto Regional 1993-2001 Fuente: Elaboración propia, con base en datos de la Secretaria de Economía. n 32 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico Cuadro 1.1. Porcentajes medios de Inversión, sobre la Inversión total Zona Estado NORTEBaja California Coahuila Chihuahua Nuevo León Sonora Tamaulipas CENTRO - NORTEBaja California Sur Durango San Luís Potosí Zacatecas Sinaloa CENTRO Aguascalientes Colima Distrito Federal Guanajuato Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Querétaro SUR Campeche Chiapas Guerrero Oaxaca Puebla Quintana Roo Tabasco Tlaxcala Veracruz Yucatán inversión social infraestructura 28,86 17,09 16,45 25,46 21,36 13,23 20,70 28,17 20,34 34,52 19,54 33,22 24,55 40,48 23,53 15,70 25,20 33,31 14,40 35,97 21,25 24,15 08,13 14,52 33,15 19,68 30,22 26,95 06,97 44,54 07,76 32,28 inversiónOtra inversión 16,12 12,02 18,44 20,15 26,18 15,06 20,31 19,64 24,79 20,71 17,25 21,06 26,46 18,42 19,93 13,55 29,67 24,49 16,29 24,70, 16,00 27,10 04,33 14,98 17,35 18,51 25,21 18,31 03,50 21,62 09,58 17,72 55,60 71,18 67,95 54,98 52,47 71,82 59,21 52,21 54,89 44,78 63,24 45,73 49,04 41,12 56,58 70,78 45,14 42,26 69,45 39,47 62,78 49,93 87,88 70,50 49,52 61,82 44,57 54,83 89,62 33,85 82,96 50,08 Fuente: Elaboración propia, con base en datos del INEGI. 6. La problemática, desigualdades Regionales, y el motor de desarrollo regional Como hemos insistido a lo largo de este trabajo, todo Estado18, debe buscar el funcionamiento de los mercados, la política de desarrollo 18 “A medida que se ha intensificado la mundialización de la competencia, no faltan quienes han empezado a atribuir un papel más reducido a las naciones. Antes al contrario, la internacionalización y la eliminación de la protección y de otros factores de distorsión de la competencia es perfectamente razonable decir que si en algo han afectado a las naciones ha sido para hacerlas más importantes”. Porter, M. E., La ventaja competitiva de las naciones, Buenos Aires, Vergara, 1991, p. 59. Esto viene a colación porque a medida que las regiones menos dinámicas al mercado el Estado se ve reducida a su mínima expresión en estas regiones pobres y pocas dinámicas, en contexto y entorno nacional e internacional 33 n eudoxio morales flores regional, debe ser la base para un desarrollo nacional en México, mientras esto no se entienda en su justa dimensión las regiones seguirán tratadas “como menores de edad”, en base en una política económica, que instrumente políticas regionales con rostro humano, que se preocupe y ocupe más en los que menos tienen, en un desarrollo regional autosostenido e incluyente en el escenario nacional e internacional por lo que cada Estado debe aspirar a unas finanzas públicas sanas y suficientes, con un manejo responsable del déficit fiscal, y con un alto contenido social, que impacte en el desarrollo regional de manera planificada estratégica y tácticamente. El financiamiento público para el desarrollo regional, debe darse en una reforma fiscal integral progresiva por lado de los ingresos y gasto. Por el contrario, el mayor inconveniente de este esquema es la incertidumbre fiscal de cada sexenio, con respecto a la posibilidad de mantener, al margen de las vicisitudes políticas, un flujo de recursos públicos que permita implementar una estrategia de gestión de políticas públicas para el desarrollo regional, con una perspectiva de mediano y largo plazo que impacte en la configuración del ámbito del desarrollo regional y local de este país. En Estados Unidos de América como Canadá con la cual México tienen firmado el TLC, y de la cual podríamos ver su experiencia en desarrollo regional se caracteriza por su alto grado de desarrollo, un territorio con un alto grado de cohesión y unidad territorial y en lo fiscal el 33% de los recursos fiscales (impuestos directos e indirectos) recaudados se quedan en las regiones que lo “producen”. La convergencia de sus regiones es muy significativa y son en gran medida un territorio homogéneo en su grado de desarrollo. Contrariamente, México expresa problemas de abierta desarticulación y divergencia regional y fiscal ya que solo el 1 o 2 % de lo recaudado a nivel nacional se quedan en los municipios y 5 y 6 % en los estados, mientras que los Estados Unidos en este ámbito se quedan alrededor del 66% de los ingresos fiscales tributarios, lo que comparativamente con sus socios comerciales de América del Norte agravan sus diferencias fiscales y territoriales: “El PIB norteamericano es 22 veces superior al mexicano, la tasa salarial diferencial entre ambas naciones es de 1 contra 11, esto es un norteamericano gana 11 veces más que un mexicano y la productividad marginal del trabajo es de 1 contra 4, en este mismo sentido” (Ziccardi, 1995, p. 145). Por otra parte, el nivel de ingreso per cápita en los Estados Unidos es más o menos homogéneo, mientras que para el caso de México las zonas metropolitanas como la zona fronteriza contrasta fuertemente con el nivel remunerativo del sur del país y el oriente. Situación que de los 90 a la fecha ha venido a acentuarse, a causa de la globalización donde los mercados regionales más dinámicos son los más beneficiados de la globalización y los marginados, son mas altos marginados. Por otra parte, la inversión pública en infraestructura en México, n 34 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico privilegia a las entidades que logran integrarse al esquema del mercado internacional, en detrimento de las zonas que no lo hacen, lo que agrava la situación puesto que las políticas de federalización como de descentralización no obedecen a tratar de aminorar las diferencias regionales, sino a fortalecer las regiones que han logrado con mayor éxito anexarse a los mercados globales a partir de los globalización de los mercados financieros con el sistema financiero nacional y sus regiones. La inversión pública regional sigue privilegiando las áreas metropolitanas, la zona norte, el centro y centro occidente (Distrito federal, Nuevo León, Jalisco y Puebla). Existe un significativo abandono del resto del territorio especialmente el sur, Oaxaca, Chiapas, con excepción de Quintana Roo y Tabasco que por cuestiones de turismo y de la industria petrolera, respectivamente, reciben fuertes montos de este tipo de inversión de los excedentes petroleros. Aún así, la inversión pública regional se focaliza con lupa en el territorio. Por ejemplo, en Jalisco, fuera de la zona metropolitana de la ciudad de Guadalajara, Puerto Vallarta, Ciudad Guzmán y Lagos de Moreno, el resto de la entidad observa rezago y divergencia, al igual que la zona metropolitana de Monterrey la capital de nuevo León y zona metropolitana de la ciudad de Puebla. Prueba de ello es la migración de trabajadores a la Unión Americana que viene precisamente de una de las regiones que se supone se articula con el esquema de “desarrollo exogenista”19 o de apertura económica no es en sí contraparte respecto a la inmigración que trae el área metropolitana de la ciudad, el occidente del país, región que se compone precisamente por los estados tradicionalmente más expulsores de población como lo es Guanajuato, Jalisco, Michoacán y Zacatecas. La necesidad de replantear el sentido de la globalización donde debe considerarse que ésta no debe ir de arriba hacia abajo, sino en sentido contrario, La globalización desde abajo representa una nueva y novedosa visión de la organización del territorio, no en atención de los intereses de globalización desde el capitalismo central, sino admitiendo las potencialidades sociales, económicas, ecológicas y culturales a un nivel local, donde su incrustación en lo global no implica una supresión de sí misma, sino una contribución a una globalidad no estandarizada, sino diversa. Al respecto el autor Hiernaux, dice de manera textual que “El peso ideológico del neoliberalismo ha sido tan abrumador que ha restado capacidad a las sociedades para diseñar un futuro mejor bajo el planteamiento de un modelo social diferente, y por diferente queremos decir radicalmente distinto al actual” (D. Hiernaux, 2005, p. 25) Se fortalece a los estados con mayores ventajas comparativas y competitivas en el contexto internacional dejando al margen a las de Basta con revisar algunos indicadores sociales, especialmente aquellos que sirven para medir la marginación y el grado de pobreza de la población, para quedar en el convencimiento de que este esquema exogenista más aporta al desarrollo de las divergencias y de las convergencias. 19 35 n eudoxio morales flores menores posibilidades de competitividad. El Plan Puebla Panamá que revivió Felipe Calderón, supone anexar las regiones del sur de México y naciones centroamericanas al proceso de desarrollo de América del Norte del Plan Puebla Panamá, 250 Microregiones, marchan hacia el sur, etc., es positivo, sin embargo, se deben superar visiones voluntaristas, sobre todo aplicando enfoques de planeación de abajo hacia arriba, considerando los potenciales de desarrollo regional y tomando en cuenta los intereses y culturas de las sociedades locales, quizá este plan sea más beneficioso para estas regiones que los programas nacionales de fomento y desarrollo ya que en términos de inversión de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de los últimos tres años este gasto público de inversión no ha sido superado en más del 7% anual a infraestructura pública, la mayor parte del presupuesto anual se destina a gasto corriente en un 93 %. Puede decirse (Alegría, 1995, p. 58) que mientras en el resto del país la terciarización es una realidad, en la frontera, a razón de ser la región segunda receptora de inversión extranjera, después de la ZMCM, ZMCDG, ZMCM y ZMCP. Para estas regiones marginadas el vínculo de los Estados–Nación, se diluye y cada día la brecha entre ambas se agrande de manera peligrosa en materia de bienestar y estabilidad social, ya que los mercados regionales dinámicos que espolean a las regiones más pobres, son las que se benefician de la globalización económica y financiera. Las “ciudades medias” adquieren recientemente un protagonismo relevante en el crecimiento urbano de México, en gran medida se explica por las reformas constitucionales a los artículos 27 y 115 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos como corolario de esto. El nuevo rol otorgado al municipio con más capacidad de recaudación y gestión administrativa, a la par de la liberación de la población cautiva por la propiedad ejidal, es la principal causa del crecimiento en las ciudades medias del país. Se afirma entonces que, y cito de manera textual: “Los riesgos que implica una transformación de la función del Estado para las regiones más atrasadas son, hasta cierto punto, previsibles. La reducción de la intervención del Estado en la economía por el influjo neoliberal y por las tendencias integradoras, dejan a la mano invisible la tarea de reducir, y en lo posible suprimir, las desigualdades.” (Alegría, 1995), Es innegable que para paliar las desigualdades regionales el Estado es el único agente económico para distribuir mejor el gasto público en regiones pobres o pocas dinámicas para el mercado global. La política tributaria precisamente trata de mediar, regular, disminuir las desigualdades regionales, a través de mayor financiamiento público en estas áreas y regiones. Su acción recaudadora y en materia de gasto social atiende a la población más vulnerable y redistribuye el ingreso de forma progresiva. Sin embargo, esto sucede así cuando el Estado es del pueblo, n 36 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico para el pueblo y por el pueblo. Pero en la fase de la globalización y la producción flexible el Estado es enajenado por la gran burguesía internacional y siendo del Pueblo, por que lo paga el pueblo, sirve para la burguesía y hace por la burguesía. Es entonces que la recaudación es tan regresiva como el gasto público, privilegiando los intereses de las clases burguesas y en detrimento de las clases trabajadoras. El desarrollo regional no es algo que pueda dejarse a la mano invisible, implica la atención de un Estado del pueblo, por y para el pueblo, por ello las tesis socialdemócratas y endogenistas de globalización desde abajo y de tendencias ideológicas de izquierda aparecen como la alternativa al actual esquema económico que no solo no ha resuelto las discrepancias, sino las ha agudizado. La organización del territorio es un tema especial en esta materia. Transformar el patrón de ocupación del territorio en la búsqueda de lograr la desconcentración metropolitana y la descentralización económica, es una prioridad para lograr con éxito la anexión de las regiones del país al desarrollo globalizado, pero para ello se necesita políticas de Estado en esta Materia. El sistema de ciudades actual, parte de la supremacía económica y primacía urbana de las Zonas Metropolitanas, que espolean a las regiones poco dinámicas del mercado globalizador. “La globalización desde abajo representa la articulación de las regiones con mercados semiautónomos. Semi porque no se niega su articulación al exterior, pero no por ello los mercados locales deben abandonar las necesidades locales, capaces de vitalizarse por la existencia de su propia base social y económica, así como a través de sus propios recursos” (Rionda, 2008). El mismo autor, Rionda Ramírez, expresa que “La pretensión de desconcentrar de población las grandes áreas metropolitanas se inicia desde los años 70. El ascenso del desarrollo urbano e industrial de corte fordista, implica un esquema de producción que se realiza de forma integral en una sola localidad. Por ello, el esquema fordista se ampara bajo el proteccionismo económico. La localización de los negocios se daba en respuesta a la propia localización tanto de sus mercados de destino como de proveeduría. Esto concentraba a su vez los mercados de trabajo lo que nutre necesariamente el crecimiento de las ciudades. El efecto del fordismo en su máxima expresión es que a inicio de la década de los 70 el todo el orbe abrupta y de súbito habían surgido megametrópolis tales como la ciudad de México que hoy por hoy concentra en su zona metropolitana aproximadamente, a mas de 20 millones de personas. El endogenismo económico radica en la búsqueda de recobrar la autonomía local como fundamento de la solidez del sistema global (Stiglitz, 2004). Para ello las políticas a seguir deben ser impulsadas desde lo local para fortalecer lo global como un esquema integrador y con capacidad de resolver las necesidades diversas que precisamente se viven en lo local, y no tanto en respuesta a la solución de las necesidades de un capitalismo central. Las grandes ciudades como áreas metropolitanas y cosmopólítas 37 n eudoxio morales flores son a su vez, áreas de conexión con la globalidad. Las ciudades son a su vez espacios donde se expresa lo nacional su nexo con lo regional. Por ello la ciudad es un tema relevante para estudiar cómo se expresa la globalización en su interacción con lo local, regional y nacional, en un espacio económico. La ciudadanía expresa sus demandas a un nivel local y es a nivel gobierno local que el Estado entre en contacto con la ciudadanía. “La revalorización del mercado interno frente al externo, es también una forma de revalorizar las culturas regionales, al ofrecerles una base económica para su desempeño.” (Hiernaux, 1995). Esta definición es vital para poder superar el problema semántico relativo al término pues es común hablar de nación sin considerar que esta es efecto de una identidad cultural que también puede ser un elemento para definir región. La dimensión de este proceso, tal como lo indica Tito Alegría, el cual cita en su trabajo Rionda Ramírez debe concebirse en tres dimensiones: 1. En la reestructuración económica donde la diferencia existente entre lo local y lo nacional es mella clara en el caso de la región de la frontera norte. La propia terciarización es diferenciada a nivel regional, donde las condiciones geográficas, potencialidades sociales, culturales, históricas y económicas que conjugan para expresar la singularidad regional. El desarrollo en sí es un proceso diferenciado, no homogéneo, donde cada localidad vive de manera distinta la terciarización económica. Para el caso de la franja fronteriza los procesos urbanos y la terciarización20 observan tres variables de interés que determinan su singularidad respecto al resto del país: la acentuación (sostiene Alegría) de la división del trabajo al demarcarse cada vez más las diferencias entre la industria y los servicios. La segunda variable es el incremento de la productividad del trabajo en el sector industrial comparativamente a otros sectores de la economía y por último, el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones que desacelera el crecimiento del sector industrial nacional al ingresar proveedores industriales como productos de origen extranjero, lo que le resta dinamismo al sector. La reestructuración se observa a una escala nacional donde la tendencia a la terciarización es lo dominante, efecto de la pérdida del dinamismo del sector industrial nacional a razón del agotamiento del esquema de sustitución de importaciones. A escala fronteriza donde existe la dicotomías, sino contradicción, entre el proceso de industrialización especialmente del sector maquilador y el proceso terciarizador, complementario de una economía fronte20 Es importante decir que hablar de terciarización se hace referencia a la evolución del sector terciario de la economía, integrado por los servicios a la producción, financieros y comerciales. Asimismo, cuando se habla de secundarización se refiere a la evolución de la industria de la transformación de materias primas a bienes manufacturados y procesados para el consumo final o bien como bienes intermedios, insumos industriales n 38 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico riza. Finalmente la escala local donde la especialización industrial opera de manera desarticulada del aparato productivo nacional y con propia autonomía y singularidad. 2. En la reestructuración espacial implica una reconfiguración del área industrial donde la vocación de las zonas cambia. Existen un desarrollo industrial periurbano a la par de un desarrollo marginal suburbano y en gran medida irregular. La zona centro de las ciudades deja de ser habitacional y pasa a hospedar al comercio formal los servicios de seguros y bancarios como públicos. Y nacen los clusters en colonias de clases medias y medias altas, polarizados y contrastados con amplias zonas de marginalidad o fabelas (ciudades perdidas o cartolandia como a veces se nombran). La conurbación y la metropolización es ahora un fenómeno latente ante su crecimiento por encima del crecimiento de las ciudades del resto del país. El ordenamiento territorial es rebasado por el crecimiento de la mancha urbana en gran medida desordenado y caótico. El centro de la ciudad deja de serlo como gravitacional de las actividades urbanas, se delega a otras zonas pericentrales propias del crecimiento periurbano y en atención a la dimensión de las necesidades locales de cada zona. Estos nuevos centros normalmente son comerciales como desarrollos turísticos. El desarrollo de la industria maquiladora es empleadora en doble sentido, por los empleos directos que generan el sector, como aquellos colaterales en otros sectores que prosperan a expensas de la demanda adicional creada por la industria maquiladora, así como, de los concadenamientos industriales con el resto de las economías locales. Es por ello que son ciudades que retienen población como la atraen, razón por la cual son las ciudades con mayor crecimiento urbano y demográfico del país. Paralelo a esto y como parte también se tiene que las demandas derivadas de un desarrollo basado en la industria maquiladora ocasiona una fuerte contradicción con la estructura urbana preexistente. Las nuevas demandas de origen industrial y la estructura urbana preexistente de tipo terciario indica Tito Alegría, sólo pueden concretarse en una dinámica de competencia inter-urbana por atraer la inversión de las actividades que más crecen: la maquila (Alegría, 1995). 3. En el conflicto y política urbana que expresa necesariamente el rompimiento entre las burguesías nacionalistas social demócratas y las nuevas burguesías no tradicionales, anexadas al capital extranjero, de corte derechista, extranjerista y demócrata cristiana. Estas últimas representadas en el PAN con gran vigor. Las entidades del país más tendientes a la derecha son precisamente aquellas que más nexo tienen con los mercados foráneos: 39 n eudoxio morales flores la frontera. Los comicios favorecen gobiernos municipales de tipo panista y son base para entrar en conflicto con el orden institucional central (hasta el 2000 priísta y a partir del 2000 con un panismo que sigue los pasos del centralismo heredado de las administraciones pasadas). En el resto del país, las llamadas ciudades medias es otro tema que merece un tratamiento especial. La política de descentralización siguen vigentes los mismos objetivos que los de hace 2 décadas: a) Estimular el crecimiento de las localidades urbanas para equilibrar la desigual distribución territorial de la población. b) Promover el desarrollo de una red de unidades urbanas que articulen el crecimiento y desarrollo de las regiones en que se ubican impulsando un sistema urbano equilibrado. c) Constituir las ciudades en alternativas de localización de actividades productivas y de servicios sustitutivos de las grandes áreas metropolitanas del país. Por ultimo, durante el pasado sexenio de Fox, el ejecutivo del Banco Central en México “el gobernador Ortiz aseguró que las crisis económicas de los últimos 20 años no son la única razón del rezago de México frente a otras naciones que hace medio siglo tenían un desarrollo similar o incluso más bajo. El problema adicional, dijo, es que el país no ha logrado romper las barreras a la competencia, entre las que ubicó la existencia de monopolios públicos y privados” (La Jornada, 2006). Las necesidades regionales contemplan una vigorosa participación de la Economía social financiamiento privado para atender demandas, por ejemplo, en materia de vivienda, transporte, agua, desechos sólidos y peligrosos, comunicaciones, conservación y rescate ecológicos, entre otros rubros, que puede ser rentable al sector privado, pero también financiamiento publico. Asimismo, existen modelos de inversión, donación y financiamiento privado dirigidos a comunidades con escasos recursos pero con capacidad de organización y con la posibilidad de convertirse en sujetos de su propio desarrollo. El debate consiste entonces en definir el sistema regional - local, que se quiere y se puede tener, considerando los intereses y la participación de los distintos sectores y agentes económicos para lograr consensos sobre lo fundamental, así como los mecanismos de financiamiento que hagan posible alcanzar esa imagen objetivo que las regiones necesita. n 40 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico 7. Conclusiones A modo de conclusión, ha de señalarse que este trabajo exploratorio, no pretende hacer un análisis crítico de las diferentes modalidades de financiamiento público”21, en el diseño de políticas públicas de desarrollo regional, sino más bien mostrar en primer lugar, una parte como los ingresos públicos fiscales en la medida que no se incremente al menos a más del doble, con respecto al PIB, combatiendo en un 25% la evasión fiscal y en caso de no darse una reforma fiscal integral por lado de los ingresos y egresos, la falta de financiamiento público, obstaculizará el desarrollo regional, no pretende dentro de un espíritu propositivo aportar acerca de cómo sería un nuevo modelo de desarrollo para las naciones y las regiones. En la fase actual del capitalismo en que se rearticulan los espacios globales, regionales y los locales, lo territorial regional adquiere una importancia estratégica, sobre todo si se pretende ser competitivos, promover el desarrollo económico y mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. El gasto público en políticas públicas regionales, es un instrumento crucial para avanzar en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo regional, ya que contribuye ha: a) lograr el crecimiento económico con equidad y sustentabilidad regional, b) reducir el riesgo de crisis sistemáticas, y, c) facilitar recursos para reducir las desigualdades territoriales y sociales, con énfasis en la pobreza. El Estado mexicano, se ha limitado sólo a la función principal de un proceso de descentralización del gasto corriente, la idea central es procurar el desarrollo regional en base gasto de inversión y legitimación del Estado en el ámbito regional. En tal sentido considero que cualquier trabajo que contribuya a establecer una relación entre el proceso y su objetivo, así como el tratamiento de los diferentes aspectos que intervienen el en proceso del desarrollo regional actual, contribuirán a un mayor entendimiento de nuestra realidad y mejor planeamiento del mencionado proceso descentralizador en distintos regiones y municipios conforme a las particularidades de sus contextos políticos, institucionales, económicos y sociales de cada país. De igual manera la participación del Estado -como poder corrector de las limitaciones del mercado del desarrollo regional endógeno- ha sido una constante en los países de América Latina, y de manera particular en México. Por ello, urge una reforma fiscal integral a fondo y no la que se dio en el 2007, que sólo aportó el 1.42% más con respecto El déficit de la balanza de pagos norteamericana crearon una enorme disponibilidad de dólares en el mercado internacional, llevando a que la cantidad de dólares-billete en circulación pasara de 6.4 a 35.7 mil millones, entre 1949 y 1968, quedando la mayor parte de esa masa en manos de los bancos privados. Tamames, R., Estructura económica internacional, Madrid, Alianza, 1974, p. 111, e U. S. House of Representatives, Financial Institutions and the National Economy. Discussion Principles, Washington, nov. 1975. 21 41 n eudoxio morales flores al PIB, que eleve la recaudación fiscal real, para que haya una mayor financiamiento público a las regiones; pero, es claro que los últimos gobiernos nada o poco han hecho para aplicar una política de desarrollo regional autónoma que de más recursos a sus regiones. Urgente es, de igual manera, un desarrollo de las economías regionales - rurales que aborde los fenómenos de pobreza rural y urbana, el desarrollo agroalimentario y el manejo sostenible de los recursos naturales renovables, así como, la competitividad y modernización del Estado, con el fin de aplicar políticas de Estado, en desarrollo regional y el sector agrícola, las políticas urbanas adecuadas para lograr un desarrollo sostenible de las economías regionales-rurales en la región”22. Esto implica que el Estado se ponga al servicio del poder popular en un proyecto democrático, donde el capital no sea altamente especulativo, financializado, y dedicar su capacidad para organizar la producción y generar empleos, lejos de la especulación, tratar de hacer diferencia: dinero que produzca dinero público, no riqueza concentrada. Es necesario, un consenso que logre resultados satisfactorios, en la reducción de la pobreza, es necesario complementar el marco de políticas macroeconómicas, con estrategias sociales, institucionales, macroeconómicas y ambientales que logren cambios estructurales en el desarrollo, del capital humano y en la calidad de vida de la población rural. Este consenso incluye el concepto, de que para desarrollar las economías regionales-rurales se requiere de “una estrategia territorial de desarrollo económico multisectorial (agrícola, pecuario, forestal, pesquero, agroindustrial y agroalimentario; educación y salud rural; infraestructura, transporte y actividades financieras rurales, minería y energía; agro-turismo y otros) que abarca diversas actividades complementarias como el aumento de la competitividad agroalimentaria, el manejo sostenible de los recursos naturales renovables, el desarrollo regional y municipal, el desarrollo social rural, la modernización institucional y de infraestructura física, y la integración económica subregional y regional”.23 En México, ante la falta de ingresos ordinarios se acude al endeudamiento interno o externo muchos sectores, internos e externos coinciden como “problema estructural más importante en México” la baja recaudación fiscal de sólo apenas alrededor del 10%, con respecto al PIB (El Financiero, 2006, p. 1), lo cual repercute en la aplicación de Libro de Rubén G. Echeverría: “Desarrollo de las economías rurales en América Latina y el Caribe” que recopila las principales ideas presentadas durante la Conferencia “Desarrollo Rural y Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe”, realizada en el marco de la Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo en la ciudad de Nueva Orleans en marzo de 2000. El propósito de la Conferencia fue discutir una visión amplia del desarrollo rural en la región, así como una nueva agenda rural para el BID. Dicha agenda se basa en las lecciones de dos décadas de profundos cambios en la región. 23 Ibíd. 22 n 42 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico políticas públicas nacionales y regionales, en la integración económica de América del norte. México expresa una profundización de las diferencias en el grado de desarrollo regional, con abierta desarticulación y crecientes asimetrías y divergencias entre las regiones que logran anexarse al esquema de oportunidades para la producción compartida y globalizada, y aquellas que no aportan una ventaja competitiva al proceso de globalización. Los Estados nacionales como México, han venido sufriendo transformaciones en su estructura centralista, en contraposición, las regiones cobran protagonismo económico y político. Estos hechos hacen vulnerables a las naciones dentro de procesos de globalización ya que se refuerza las tendencias hacia su atomización y desaparición como regiones que retomen su propio desarrollo. Aún en las propias regiones que logran aportar ventajas productivas a los procesos globalizados, existe una focalización del desarrollo puesto que coexisten zonas de alto dinamismo que colindan con áreas de abierta marginación, donde estas regiones desarrolladas expolian a las regiones más pobres de poca riqueza y desarrollo, la dinámica del crecimiento de las ciudades cambia de patrones. Se observa una desindustrialización y desconcentración industrial, acorde al régimen de producción flexible, como aparte la necesidad de restarle dinamismo al crecimiento de las grandes metrópolis a causa de la globalización económica y financiera, lo que hay que salvar es a la sociedad, no a los bancos, éstos son rescatados cada que viene una crisis como en 1994 con el FOBAPROA que después se convirtió en IPAB. El neoliberalismo habla de que el Estado no tiene que intervenir, pero cuando lo necesita para salvar al capital, es lo primero que hace. El sistema financiero tiene que limpiarse, se está tratando de que el capital no se devalúe, pero eso solamente es a costa del sufrimiento de un mayor número de personas, me parece que es muy difícil evitar que la crisis ocurra, que se pierda una parte importante del valor de capital acumulado por algunos grupos. Claro, algunos van a ganar en esto siempre, en las crisis hay unos que ganan y otros que pierden, lo que tenemos que insistir es construir otra economía, volver a poner el trabajo en el centro de la economía y ya no verlo como un elemento más, que se deja de utilizar. Hay que recuperar la capacidad de trabajo y juntarla con recursos económicos y financieros y naturales como la tierra, el agua, el conocimiento y producir lo que necesita cada región y país, para ello, se necesita mas gasto publico en inversión. Las grandes zonas metropolitanas, especialmente aquellas que son sede del gobierno central federal, buscan reacomodos propios a la descentralización regional. El redimensionamiento del aparato de gobierno genera desempleo así como la relocalización industrial fuera de la ciudad incrementa el desempleo marginal y la crisis financiera 43 n eudoxio morales flores desempleo. Proliferan trabajos propios del sector informal, sobre todo en el sector terciario de la economía, propiamente el ambulantaje que se ira incrementado conforme pase los meses del 2009, con la crisis financiera mundial, así como, también la inseguridad y la migración de los Estados Unidos de nuestros paisanos. En México, los programas sociales de atención a los problemas de la población son insuficientes y su eficacia es corta dado que el régimen de redimensionamiento del Estado a una expresión menor, el concesionamiento de lo público a lo privado, la cancelación de programas sociales y el incremento del gasto público corriente sobre el de inversión o bien su redimensionamiento a una expresión más modesta. Las políticas de estabilización que suplen a las de crecimiento y desarrollo, y sobre todo la caída de la inversión pública, son causales fundamentales para explicar la ineficacia de los programas sociales y el abandono de las políticas públicas regionales. Hay que desarrollar formas económicas donde los trabajadores gestionen los procesos de producción en vinculación con los sectores que demandan esos productos, esto se puede hacer a nivel local o por regiones. El modelo “exogenista” está acelerado el proceso de agotamiento, los gobiernos no están en condiciones de hacerlo por la vía artificial de los subsidios, tasas arancelarias compensatorias, valor artificial del dólar, etc.; tampoco pueden modernizar las regiones exclusivamente a través del modelo convencional de más gasto público a fondo pedido como en el pasado porque ese tipo de políticas públicas ya demostraron su fracaso ya no se están en condiciones de proporcionar a la totalidad de los productores regionales todos los factores clásicos de modernización que dicho modelo regional exige. Sin embargo, a pesar de todas sus restricciones, los gobiernos no pueden olvidarse que la grandeza de la mayoría de los países de la región fue construida gracias a las generosas transferencias de riquezas producidas en el pasado por la agricultura y por los agricultores; por neoliberales que sean, los gobiernos no pueden desobligarse de su indeclinable deber de proporcionarles hoy como mínimo subsidios. Por otra parte, la herencia histórica del centralismo explica en gran manera las desigualdades regionales existentes. No obstante, las políticas de descentralización se han confundido con acciones de desconcentración del aparato estatal y algunas industrias susceptibles de relocalización de la ZMCM a la periferia. La parte fiscal de la descentralización y el llamado federalismo fiscal pueden ser hoy por hoy, los principales avances de la descentralización, no obstante aún insuficientes. La franja fronteriza de la República Mexicana es una zona que expresa una singularidad distinta del resto del país, su desarrollo desarticulado del aparato productivo nacional, es distinto en gran medida de lo que prevalece en la nación, con un mayor nexo a las economías n 44 la falta de gasto público obstaculiza el desarrollo regional en méxico de las ciudades vecinas norteamericanas, y con un fenómeno industrializador basado en las factorías maquiladoras, aún más dinámico que la del sector terciario que es bastante fuerte en la frontera. Esto implica, en palabras de José Luis Coraggio, cada vez más la necesidad de “tener nuevos enfoques sobre qué hacer con la economía. Se trata de una nueva búsqueda crítica y, a la vez, propositiva sobre qué son los recursos, cómo utilizarlos y a favor de quién, pero sobre todo tener opciones para las mayorías, que son las que están siendo expulsadas de este sistema elitista del mercado global”. (La Jornada, Febrero 09) En la medida en que los gobiernos nacionales y subnacionales y locales se den cuenta a través de los diagnósticos regionales que realizan de sus planes de desarrollo, de las necesidades de la población y que manden obedeciendo, obviamente van a tener que hacer este tipo de cosas, pero si ocupan el poder a favor de grupos concentrados o elitistas, no vamos a salir de la crisis financiera mundial con recursos propios, cuando tenemos todas las ventajas competitivas y comparativas para hacerlo. La convergencia o divergencia del desarrollo regional es un tema de especial interés para tratarse por las acciones emprendidas a nivel central a favor de combatir la pobreza y mejorar la calidad de vida de las personas. La revisión de programas con fundamentos sociales en materia deja en claro que se esta muy distante de tener programas realmente efectivos. Las referencias citadas de Puebla. Jalisco, Monterrey, entre otros, son valiosas porque son generalizables para el resto de las entidades que no se anexan al nuevo esquema de desarrollo exogenista. Con excepción de de la franja fronteriza del norte del país, el centro y centro occidente, el resto de la República agranda su divergencia con respecto a dichas regiones pues no solo su rezago es mayor, sino la marginación, los procesos de globalización el desarrollo regional de México enfrenta nuevos desafíos y retos, particularmente en lo que se refiere a la competitividad de las regiones, su identidad cultural y sobrevivencia social a partir de sus potencialidades. Por tanto, un mayor financiamiento público en el ámbito regional es ahora un proceso mucho más complejo que requiere la concurrencia de diversos sectores y agentes en aspectos más allá de los estrictamente económicos y fiscales, para ello el instrumento más importante para modificar ese espacio urbano regional son más políticas públicas regionales. 45 n eudoxio morales flores 8. Referencias bibliográfícas Alegría, T. (1995), Reestructuración urbana en la frontera norte de México, en Desarrollo Regional y Urbano (tendencias y alternativas) Tomo I. Coordinado por el Dr. José Luis Calva. Seminario Nacional sobre Alternativas para la Economía Mexicana. Instituto de Geografía, UNAM. Juan Pablos Editor. México. P. 58 – 77. Boisier S. (1998), “Post-scriptum sobre desarrollo: Modelos reales y Modelos mentales”. EURE (Santiago) v 24 n 72 Santiago set. Boisier, Sergio (1997). 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Se desarrolla una propuesta metodológica para evaluar estos proyectos, y luego se aplica en la evaluación de los proyectos financiados por el Programa Fondos Regionales en las comunidades indígenas del municipio de Zitácuaro. Se sostiene que el PFR no ha podido incorporar y organizar a las comunidades indígenas de Zitácuaro en cuanto al manejo y financiamiento de los proyectos productivos y no se han logrado los objetivos desarrollo. Fecha de recepción: 15 de mayo Fecha de aprobación: 3 de octubre Palabras clave: desarrollo, fondos regionales, proyectos productivos. Clasificación JEL: H750, H790. 49 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente El desarrollo local Distinguimos algunos aspectos de lo que entendemos por desarrollo local porque varios de estos conceptos forman parte de la metodología de evaluación que proponemos y aplicamos. Denominamos “desarrollo local” al proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial existente en el territorio, conduce mejorar el bienestar de una localidad (Vázquez 2000:5-7). Lo fundamental de esta definición estriba en dos conceptos, por un lado, el de crecimiento con cambio estructural, y por el otro, el señalamiento sobre el potencial existente en la localidad como base del desarrollo local. En el primero, nos atenemos a la cualidad que se establece entre el crecer y el cambiar estructuralmente como aspectos de un mismo movimiento. La localidad crece en la medida en que se cambia estructuralmente, como aspectos mutuamente condicionados. En el segundo, el concepto de potencial del territorio expresaría ese conjunto de peculiaridades locales, siempre basadas en lo endógeno local y en su entorno, que permiten desplegar los procesos de desarrollo local. El concepto de desarrollo local para las comunidades indígenas debe implicar, con mayor claridad que en otras localidades, una visión integral donde el capital natural, el cultural, el simbólico y el capital social confluyan en un mismo esfuerzo creciente y sistemático, y donde la participación de los actores locales, públicos y privados, sea imprescindible y determinante. Así, sin capital social y simbólico local en crecimiento, no podríamos hablar de desarrollo local, especialmente en comunidades indígenas. En el mismo sentido es importante tener presente que el desarrollo local es, al mismo tiempo, un proceso de concatenaciones dinámicas y complejas implicantes entre ellas a todos los niveles locales y comunitarios, lo que significa que los elementos de identidad local y cultural, del sistema político local, del capital social y simbólico, de la institucionalidad local, del sistema productivo y otros, entren en un proceso de engranajes locales múltiples –y con sus contextos– que se impulsen entre ellos obteniendo en cada fase un nivel superior de desarrollo. Ahora bien, se entiende que en este proceso de concatenaciones dinámicas uno de los ejes y basamentos previamente dados es la existencia de una identidad cultural y local (capital simbólico), así como de un capital social de partida (mínimos si se quiere, pero prerrequisitos implícitos de estas dinámicas), sin los cuales ningún proceso de desarrollo local –que se articule como tal– puede ser emprendido, salvo procesos puntualmente focalizados o sectorialmente realizados que se limitan a acciones desligadas entre ellas, sin contenido holístico ni estratégico. Asimismo, debe considerarse el sistema local como un conjunto de relaciones de poder que en el proceso de desarrollo local debe tender a transformarse en términos de su ampliación y profundización democrática, en nuevos arreglos institucionales locales y en n 50 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) el fortalecimiento de la ciudadanía de los pobladores –indígenas y no‑indígenas– locales (Solari 2003). El desarrollo local de las comunidades indígenas requiere de la participación en las iniciativas que generen un aumento de su bienestar y que conducen al fortalecimiento de su identidad de grupo étnico y como localidad. Así, el concepto de desarrollo local subraya el crecimiento acompañado de cambios estructurales y sociales con contenido estratégico a nivel de la localidad, el fortalecimiento de la identidad cultural y la participación social como partes del proceso de construcción del capital social y simbólico. Las comunidades indígenas México es el país que concentra el mayor volumen de población indígena en América Latina seguido por Perú, Guatemala y Bolivia. En el año 2000 la población indígena en México ascendía a 12’707,000 habitantes, esto es, 13% de la población total1, y se estima que esta población indígena viene creciendo en forma sostenida. De acuerdo a cifras de INEGI para el año 2000, en el municipio de Zitácuaro existían 5,544 indígenas, los cuales representaban el 4% de la población total. No obstante, en base a los censos por municipio y por localidad, INEGI constata que 48,734 habitantes del municipio de Zitácuaro viven en zonas indígenas, lo cual representa el 35% del total de la población del municipio. Hasta ahora la política indigenista aplicada puede ser calificada como paternalista e integracionista. Este integracionismo fue planteado en todos los planos: en el socioeconómico con la proletarización del indio y su inclusión al sistema de mercado; en el cultural con la aculturación y castellanización; en el plano político por medio de su participación en las organizaciones políticas no indígenas; a nivel civil con la llamada “modernización” de las sociedades indias; y con todo ello, se concibió su introducción casi forzosa en los modelos de desarrollo y consumo occidentales (Bonfil et al. 1982:43). En el periodo presidencial de Cárdenas (1934-1940) el indígena adquirió mayor dignidad con el impulso de la reforma agraria y la restauración del ejido. En 1940 se celebró en Pátzcuaro el Primer Congreso Indigenista Interamericano que debatió la creación de instituciones para atender los asuntos indígenas, la construcción de una legislación jurídica protectora y el reconocimiento cultural y de su lengua. En 1948 se creó el Instituto Nacional Indigenista (INI), institución de exploración, sondeo, consulta y ejecución, creándose centros coordinadores en las regiones con población indígena. La estimación de INI-CONAPO considera la población que registra INEGI en su XII Censo General de Población y Vivienda a las que se le ha añadido las personas que tienen pertenencia a un grupo indígena, las asociadas a las regiones indígenas con características indígenas y las que viven en hogares donde los jefes de familia hablan una lengua indígena. 1 51 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente En 1975 se lleva a cabo el Primer Congreso de Pueblos Indígenas de donde surge el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas. Posteriormente se fueron formando organizaciones indígenas como el Frente Independiente de Pueblos Indígenas que demandaba la autonomía de los pueblos indígenas hacia finales de 1980 (Barabas 2000:16). Es así que con el VII Congreso Indigenista Interamericano se reconoce la capacidad de gestión de las organizaciones indígenas y su derecho a participar en la gestión pública, y sobre todo, en el diseño y ejecución de las acciones que a ellos afecta. En 1992 se reformó el artículo 4° de la Constitución Nacional reconociendo su composición pluricultural, comprometiéndose el Estado mexicano a respetar y promover las lenguas y culturas indígenas. Con el movimiento zapatista en 1994, las demandas de las poblaciones indígenas tomaron relevancia nacional e internacional y con esto, cierta atención expresada en reconocimiento de derechos humanos y de la pluralidad cultural expresado en instrumentos jurídicos y en educación. El indigenismo participativo que, supuestamente se estaba implementando desde los ‘80, adoptó las formas de una participación de tipo ritualística y manipulada. Las formas de gestión y los programas que se han venido impulsando pocas veces respondieron a los proyectos y expectativas comunitarias. En la mayor parte de las localidades, la creación de los consejos étnicos y de representantes indígenas han terminado manteniendo y ampliando las redes de poderes locales y regionales que resultaban favorables a los gobiernos. En cuanto a la educación, los cambios tampoco han sido sustanciales ya que en la mayor parte de los casos los maestros no hablan la misma lengua o la variante idiomática de los alumnos (Barabas 2000:17-18). Fondos Regionales y el desarrollo indígena local Aquí mostraremos los rasgos de la evolución de los organismos, políticas y programas destinados a enfrentar la problemática indígena, para situar al lector antes de presentar la metodología y los resultados. A fines del año 2000 se sentaron las bases jurídicas para la consolidación de un nuevo modelo institucional para atender la problemática indígena. Se aprobó la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) que entró en vigor en julio de 2003. Surgió así un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía operativa, técnica, presupuestal y administrativa. Este órgano sustituyó al antiguo Instituto Nacional Indigenista, que operó durante 54 años. La CDI tiene como objeto orientar, coordinar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones n 52 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) públicas dirigidas al desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas. Los programas de la CDI están orientados a: infraestructura básica, albergues escolares, organización productiva para mujeres, fomento y desarrollo de las culturas indígenas, promoción de convenios en materia de justicia, fondos regionales, desarrollo de comunidades Mayas de la península de Yucatán. La CDI tiene cobertura de delegaciones estatales en 24 estados a través de 110 Centros Coordinadores para el Desarrollo Indígena. Éstos tienen como objetivo principal la identificación de problemas que les permita aplicar los programas mediante proyectos. Asimismo, la CDI contempla varios programas sociales enfocados a la población indígena, de los que elegimos el estudio del programa Fondos Regionales porque es el único destinado al desarrollo. En cuanto al programa de Fondos Regionales Indígenas (FRI), tuvo como antecedente al programa de los Comités Comunitarios de Planeación (COCOPLA) creados en 1986. Este programa, de reducidos presupuestos, logró avances en la participación social de los indígenas y en la definición de proyectos para las regiones indígenas (Sámano 2001:151). Con el FRI se busca generar el acceso de los integrantes de las organizaciones indígenas a esquemas de autofinanciamiento que permitan elevar los niveles de vida. El FRI pretende ser un mecanismo que impulse a las organizaciones comunales para asumir las decisiones y el manejo de los proyectos que posibiliten su desarrollo, y que abra oportunidades para la creación de sus propios fondos a partir de cuotas de recuperación para continuar financiando nuevos proyectos. Se trata de uno de los pocos programas que ha llegado a regiones indígenas alejadas. Sin embargo, a 16 años de su puesta en marcha, no ha logrado superar los rezagos de pobreza, y menos aún, la equidad prometida. El FRI otorga financiamiento federal para proyectos productivos orientados al sector indígena atendiendo los siguientes lineamientos: ▪ La posibilidad de acceder al financiamiento requiere que la población indígena se organice y conforme Fondos o se integre a alguno. Cada Fondo constituye una organización general con representantes y directivos elegidos en asamblea general. ▪ Una vez que los indígenas se convierten en socios de un Fondo, pueden agruparse y decidir sobre algún proyecto productivo que les beneficie. Estos grupos, asesorados por la CDI deberán formular una propuesta de proyecto y presentarlo ante el Fondo. ▪ El Fondo deberá conformar una cartera de proyectos que serán analizados en asamblea general antes de decidir cuál será materia de solicitud de financiamiento a la CDI. ▪ La CDI emitirá un dictamen sobre los proyectos que serán financiados. Los rubros son: proyecto, asistencia técnica, ad53 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente ministración, operación, capacitación, seguimiento, control y evaluación. ▪ El financiamiento otorgado para cada rubro es recuperable y reintegrable al Fondo. El objetivo es que se conforme un mecanismo financiero propio que posibilite el auto-sostenimiento del mismo. ▪ Con los proyectos aprobados se establecerá un convenio entre el FRI y la CDI relacionado a la transferencia de recursos. El gasto de los recursos en cada Proyecto deberá ser comprobado mediante facturas y ser sujetos de auditorías. ▪ La CDI brindará asesoría y acompañamiento en el proceso de acuerdo a las reglas de operación, y también será encargada de la evaluación, seguimiento y control del programa. ▪ El Centro Coordinador Indigenista es la instancia encargada de definir el área de influencia del Fondo, ubicar áreas y sectores prioritarios, identificar los recursos productivos de la región, diseñar un plan de inversión en proyectos factibles y sustentables, diseñar una estrategia de difusión, organización, capacitación y operación del Fondo Regional. Desde 1990, el programa FRI se encuentra en operación en 24 entidades federativas, donde se han constituido 250 FRI. El número de proyectos financiados fueron 2,552 en el 2003 y 1,939 en el 2004 lo que significó 266 y 261 millones de pesos respectivamente (CDI 2005:92-93). El caso de Zitácuaro Uno de los programas más importantes que ha aplicado el Centro Coordinador para el Desarrollo Indígena de la región Mazahua-Otomí en el municipio de Zitácuaro es precisamente el FRI. El análisis y evaluación de los proyectos productivos, base de operación, de este programa permite definir el papel que ha cumplido en el desarrollo de las comunidades indígenas y por lo tanto el grado de efectividad como política de desarrollo indígena. Sus antecedentes los encontramos en el inicio de la implementación del programa de Fondos Regionales de Solidaridad para el Desarrollo Indígena (FORIDESI)2 en 1990. En ese momento los grupos indígenas de la región Oriente de Michoacán ya habían experimentado un proceso organizativo con la conformación de Comités Comunitarios de Planeación (Cocoplas). La experiencia de los Cocoplas, aunque limitada, facilitó la marcha del Programa Fondos Regionales. Un requisito para acceder al financiamiento que ofrecía el PFR fue la conformación de un Fondo Se trata del mismo programa, el cual ha recibido diferentes nombres a lo largo de los años: Programa de Fondos Regionales, Fondos Regionales de Solidaridad para el Desarrollo Indígena S.C. (FORIDESI), Fondos Regionales para el Desarrollo de los Pueblos indígenas, fondos Regionales Indígenas. 2 n 54 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) Regional. Así surgió el FORIDESI integrado por 34 organizaciones para beneficiar a productores indígenas de la región Mazahua-Otomí3 y apoyar proyectos productivos y para capitalizar a favor de los integrantes del Fondo. Desde el planteamiento del Fondo, los indígenas de la región lo asimilaron como un programa netamente paternalista, y bajo esa perspectiva las comunidades, organizaciones y grupos de indígenas se acercaron al FORIDESI (obtener recursos sin constituir unidades productivas de mediano o largo plazo). El proceso organizativo del FORIDESI ha tendido a constituirse y consolidarse muy lentamente, debido a los altibajos, intermitencias y problemas diversos en la participación intra e inter‑comunitaria. Por otro lado, el FORIDESI se ha caracterizado también por la escasa funcionalidad y lentitud en sus órganos de gobierno dada la falta de profesionalización y de experiencia de sus miembros. Un evento recurrente es que en el periodo de captación de recursos se observa una gran actividad en los representantes e integrantes del Fondo, pero el fenómeno contrario se verifica en los momentos en donde no hay asignación de créditos. Esto puede juzgarse como una participación puntual por los recursos diferente a la necesaria participación de largo plazo y con contenido‑visión estratégica.4 En los últimos años (2003-2005), el FORIDESI no ha sido sujeto de crédito por el FRI, dados sus escasos resultados y el grado de cartera vencida que tiene. Esto ha contribuido a deteriorar las relaciones con la CDI y a buscar otras alternativas de financiamiento para algunos proyectos. En este contexto, el programa FRI, destinado a atender la región Mazahua-Otomí, dejó de operar. En el análisis de congruencia entre los fines para los que fue creado el PFR y los logros conseguidos, desde la perspectiva del desarrollo local, se observa que no existen condicionantes vinculados a impulsar efectos concatenados en espirales virtuosas de desarrollo local (Solari 2003) en la región Mazahua-Otomí. No existen tampoco condicionantes que impliquen la articulación de cadenas productivas como estrategia de desarrollo de largo alcance dentro de los proyectos. No está claramente definido si los proyectos deben estar en función privilegiada del número de empresas locales que ayudan a formar como efecto de sus operaciones, o si deben coadyuvar y basarse en el capital social existente, tampoco se tiene en cuenta la generación de empleos que implican (que es la “variable” más comúnmente utilizada). Por otra parte, el programa muestra serias limitaciones con relación a la participación de los ayuntamientos y de las organizaciones sociales Región que incluye a la población indígena de los municipios de Angangueo, Ciudad Hidalgo, Ocampo y Zitácuaro. 4 Queremos remarcar que esta es una constante en otros procesos estudiados en la región. Las visiones de largo plazo, que reconocemos como estratégicas, para diferenciarlas de las de corto plazo más vinculadas al discernimiento sobre problemas específicos dados en el aquí y el ahora, están ausentes, es muy difícil que se produzcan y/o presenten. De allí que las necesidades de construir y adoptar visiones estratégicas de largo plazo se presenta como una necesidad crucial (Solari 2001). 3 55 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente locales en la elaboración y desarrollo de los proyectos. Asimismo, no se considera la incorporación de nuevas tecnologías y/o la utilización de tecnologías propias indígenas basadas en el conocimiento local o en la vocación productiva local. Estas limitaciones nos dan una pauta para el análisis de los aspectos que se deben evaluar en los proyectos que fomenta el PFR. Propuesta metodológica para la evaluación Para visualizar el efecto del FRI sobre el desarrollo de las comunidades indígenas construimos una metodología con la que luego realizaríamos una prueba con resultados reveladores. Partimos del escaso desarrollo que han experimentado las comunidades indígenas después de obtener el financiamiento de proyectos productivos. A 16 años de operación del PFR y más específicamente del FORIDESI en Zitácuaro, los resultados no han sido los esperados en cuanto al desarrollo de las comunidades indígenas de la región Mazahua-Otomí. Es pertinente entonces realizar una evaluación del PFR como política de desarrollo y combate a la pobreza. La aplicación de la metodología propuesta sobre los proyectos que financia y fomenta el PFR ubica dos tipos de elementos (o “factores”), por un lado, aquellos que han permitido dinamizar y conseguir avances en los proyectos y, por otro lado, aquellos que han obstaculizado su desarrollo. Se ha tenido en cuenta, como se expuso, los conceptos básicos de lo que es el desarrollo local. Es decir, la metodología se dirige no sólo a evaluar los proyectos en los términos tradicionales en que normalmente se hace, o sea, basándose en la performance del proyecto respecto a sus propios objetivos, sino que va más hacia el lado de sus vinculaciones con lo que sería el desarrollo local como socio‑espacio básico de la comunidad indígena. En este sentido, consideramos que este tipo de análisis de los proyectos, que conlleva también la evaluación característica como exitosos y no‑exitosos, permita un juicio más cercano a lo holístico tanto sobre la eficacia como sobre la efectividad del programa. Metodológicamente hablando, las fuentes de los materiales de trabajo e información (documental y estadística) obtenidos las encontramos en la información de la CDI, así como en las diversas entrevistas que realizamos con el personal de la CDI, con los representantes del FORIDESI, con las autoridades comunitarias, con los beneficiarios del proyecto y con los integrantes de las mismas comunidades implicadas en los proyectos, incluyendo también a los maestros locales. La evaluación que se llevó a cabo con la metodología elaborada para este fin, discrepa de las metodologías de evaluación con fundamentos provenientes del enfoque neoclásico, basado exclusiva y/o principalmente en el análisis financiero mediante pruebas de liquidez, de apalancamiento, de análisis de eficiencia con respecto a activos e inventarios, así como de las estimaciones de las tasas de rentabilidad como la TIR y n 56 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) la VAN. Nuestra evaluación se avocó a los impactos sobre el desarrollo local, en localidades con poblaciones predominantemente indígenas, contemplando aspectos sociales, organizacionales y del entorno en el que se desarrollan los proyectos. El primer paso fue hacer un sondeo y análisis de los proyectos financiados por el PFR y ejecutados por el Fondo Regional de Zitácuaro (FORIDESI). Se descubrieron 18 aspectos factibles a evaluar en tres áreas (Cuadro N°1). Estos factores determinarían el desempeño de los proyectos productivos. Cuadro 1 Criterios e indicadores para evaluar los impactos de los Proyectos Productivos que ejecuta el Fondo Regional de Zitácuaro ImpactosCriterios de evaluaciónIndicadoresInformación Tipo de empleos que genera el proyecto Competitividad del salario La productividad y competitividad de la mano de obra Tipo de empleo Innovación Capacidad para innovar Nivel de innovación Espíritu innovador Desarrollo El proyecto ha contribuido en el desarrollo local de la comunidad Disminución de la pobreza Calidad y nivel de vida de la comunidad (diversos indicadores) Inserción laboral Comparación del salario Especialización A través del análisis de cada proyecto, consultando y sondeando información proporcionada por la comunidad, los representantes del Fondo Regional, de la CDI y su personal. En un segundo momento se definieron los criterios e indicadores de evaluación, el procedimiento y los medios para conseguir la información requerida, como se muestra en los siguientes cuadros: 2, 3 y 4. Cuadro 2 Información incluida en los resúmenes técnicos de los proyectos Datos GeneralesLocalización • Nombre del Proyecto • Estado • Tipo de proyecto • Región • Programa • Municipio • Nombre del Fondo Regional • Comunidad • Descripción del Proyecto • Localidad Financiamiento • Monto total del proyecto • Financiamiento Federal y Estatal • Aporte de la comunidad • Recuperación (%) • Plazo de Recuperación Proyecto • Sector • Rama • Firma Convenio de Concertación • Beneficiarios Directos • Beneficiarios Indirectos EspecificacionesOtras consideraciones del proyecto • Duración del proyecto • Características de la Comunidad • Tipo de producto financiero • Iniciativa del proyecto • Especificaciones del producto • Vocación productiva • Volumen financiado • Oferta y demanda del producto • Cantidad por beneficiario • Estimación financiera 57 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente Cuadro 3 Estimadores para evaluar a la comunidad Aspectos Estimadores 1. Estructura organizativa • Organizaciones previas (al proyecto) existentes en la comunidad. • Tipo de organización en la comunidad: organización política y territorial. • Constitución de organizaciones propias. • Autoridades y representantes: Organización y periodos de elección • Nivel de participación social en estas organizaciones. • Papel de estas organizaciones en el desarrollo de la comunidad. 2. Comunicación y relaciones internas • Formas predominantes de comunicación entre los miembros de la comunidad: personal directo, asambleas, etc. • Tipo de relaciones predominantes entre los miembros de la comunidad: colaboración, enfrentamiento, formas de solución de conflictos. 3. Participación y cooperación • Nivel de participación social local en la solución de los problemas locales. • Trabajos comunales vigentes • En otras prácticas actualmente vigentes. 4. Liderazgo local • Tipo de liderazgo dominante: obedece a intereses políticos, familiares, de grupos; autoritario, democrático-participativo, de estímulo a la colaboración local, etc. • Contrapesos a este tipo de liderazgo: inexistentes, nuevos liderazgos existentes y en desarrollo, etc. Fuente: Elaboración propia, con base en un primer sondeo sobre los resultados de varios proyectos financiados por el PFR y ejecutados por el FORIDESI en las comunidades indígenas de Zitácuaro. Cuadro 4 Estimadores para evaluar a los proyectos 5. Gestión del proyecto • El proyecto fue por iniciativa de: grupo de comuneros, oficina pública, etc. • El proyecto fue conocido desde el inicio por: todos los miembros de la comunidad, sólo por el grupo de interesados, por unos cuantos líderes del proyecto dentro del grupo firmante, etc. • ¿El proyecto fue elaborado y discutido por: todos los miembros de la comunidad, sólo por los interesados, por unos cuantos líderes, etc.? 6. Experiencia en la actividad • Se ha producido anteriormente este tipo de producto. • Es compleja la actividad, de no ser, así se puede aprender fácilmente, se cuenta con capacitación al alcance. • ¿Cuánto pesan las experiencias previas en proyectos similares? • ¿Existe vocación productiva local que facilite la marcha del proyecto?. 7. Expectativas del proyecto • ¿Qué se espera del proyecto?. Expectativas visibles y encubiertas. • Realmente se busca un proyecto donde la comunidad pueda aprovechar sus recursos disponibles locales y a partir de ello traducirse en una oportunidad para el desarrollo y obtener mejores condiciones de vida. • Se trata de obtener el crédito, obedeciendo a una actitud de paternalismo donde sólo se busca obtener el máximo beneficio, quedando en segundo término los fines del programa y de la organización. • Existe conciencia en la organización, en los beneficiarios, en los dirigentes, de lo que implica el proyecto. n 58 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) Cuadro 4 (continuación) Estimadores para evaluar a los proyectos Aspectos Estimadores 8. Financiamiento del proyecto • Tamaño del proyecto. • ¿Puede considerarse como una oportunidad para impulsar la actividad productiva ó se trata de un proyecto temporal de mínimo impacto? • ¿Se financia lo que se presupuesta en el proyecto? • Capacidad local para administrar eficaz y eficientemente el proyecto. • Transparencia en el manejo de los recursos. ¿Existen los mecanismos locales y comunitarios para asegurar esta transparencia? 9. Viabilidad técnica del proyecto • ¿Existen condiciones técnicas en la zona que hacen factible el proyecto? • ¿Se cuenta con la infraestructura suficiente para operar el proyecto? • En caso de presentarse dificultades técnicas durante el proceso, ¿se cuenta con la asesoría o los elementos para resolverlas? • ¿La capacitación es la adecuada? 10. Disponibilidad de tecnología e insumos • Nivel de requerimiento tecnológico del proyecto. • Acceso a la tecnología requerida, capacidad para manejarla. • Dificultad para conseguir materias primas e insumos del proyecto. • Disponibilidad local de insumos. 11. Factores externos que afectan al proyecto • Climatológicos en el caso de productos agrícolas. • Fluctuaciones en el precio del producto final. • Fluctuaciones marcadas en la demanda del producto. • Incertidumbre en la consecución de insumos externos. 12. Calidad del producto • Nivel asegurado de calidad del producto final. • Cumple con estándares del mercado. • El producto a obtener es competitivo a nivel local, regional o nacional. 13. Recuperaciones y Reinversión • ¿Es rentable el proyecto? • ¿Se recuperó el monto de la inversión, en caso negativo, por qué no? • Si se tienen utilidades qué porcentaje de ellas se reinvierten. • En caso de no ser así ¿por qué no se ha reinvertido? • ¿Cómo se da la repartición de utilidades entre los beneficiarios? 14. Articulación local del proyecto • Articulación con otros proyectos, con el municipio, con el estado. • Articulación con actividades, productos o empresas locales. • Articulación con otras instituciones locales y/o regionales, comerciales, públicas, privadas, etc. 15. recimiento y expansión del proyecto • ¿El proyecto permite que se pueda expandir y crecer, ampliarse hacia otras comunidades, ampliar el número de beneficiarios? • Si se trata de una planta productiva ¿esta permite su crecimiento, puede expandirse el proceso hacia otra etapa? • ¿El producto final es susceptible de incrementarle más valor agregado? • Factibilidad para un seguimiento en apoyos o créditos. Fuente: Elaboración propia, con base en el primer sondeo sobre los resultados de varios proyectos financiados por el PFR y ejecutados por el FORIDESI en las comunidades indígenas de Zitácuaro. 59 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente Para definir los aspectos que estimulan u obstaculizan el desarrollo de los proyectos se llevó a cabo una diferenciación básica de ellos, separando los que podrían ser considerados exitosos y los no. Para esto, dados los deficientes resultados del programa, un criterio básico fue la permanencia del proyecto, esto es, que el proyecto siga o no operando. Para reforzar este criterio también se consideraron aspectos como la reinversión de utilidades, las posibilidades de crecimiento y expansión, el desarrollo y acumulación de capacidades de aprendizaje, la generación de empleo y su contribución en la mejora de las condiciones económicas de los beneficiarios. La selección de la “muestra” no se hizo al azar debido a la carencia de recursos, la amplitud de la zona, el tiempo requerido y la ausencia de financiamiento. No obstante, es necesario precisar que la realización de algún tipo de muestreo aleatorio habría desencadenado dificultades para acceder a la información requerida, porque era muy probable que muchos de los proyectos y localidades escogidas de esta forma hubieran tenido una información incompleta. Parte de la información esencial se obtuvo de los expedientes técnicos de los proyectos, los cuales conforman parte del archivo del Fondo, en este caso, del FORIDESI, sin embargo éstos o no existían en muchos casos o se mantenían con diversas deficiencias de información. El método utilizado contempló una mezcla del muestreo intencional y un análisis cualitativo de casos importantes, con información relativamente completa, dando prioridad a los contactos previamente existentes y el acceso que permitía la disponibilidad de la información. Se usó la entrevista como una herramienta para apoyar y complementar el análisis de los expedientes, cuando esto fue necesario (en la mayoría de las situaciones). En algunos casos se realizó un análisis particularizado del proyecto que se escogía. Luego de una exploración inicial buscando un número adecuado de proyectos de tal manera que brindasen sustento sólido, se decidió evaluar 10 proyectos en total; 5 exitosos y 5 no exitosos. Con el propósito de concentrar la información de mayor importancia contenida en los expedientes técnicos de los proyectos, se elaboraron resúmenes técnicos (Cuadro N°5) Como se ha señalado, en apoyo a la información obtenida de los expedientes técnicos de los proyectos, se utilizó la entrevista como un instrumento fundamental para reforzar y complementar nuestra información (y argumentación). Por otro lado, con estas entrevistas también se buscó responder a los cuestionamientos y dudas que no quedaban resueltas en la información proveniente del Fondo y por la CDI. La elaboración de la entrevista consideró cada una de las áreas y aspectos a evaluar. Se desarrolló en tres etapas que correspondían sucesivamente, a la comunidad, a los proyectos, y a los impactos. En total se realizaron 30 entrevistas, 10 al personal de la CDI, 10 a los n 60 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) Cuadro 5 Estimadores para evaluar los impactos de los proyectos Aspectos 16. Inserción laboral Estimadores • Tipo de empleos que generan los proyectos: eventual, temporal, definitivo, etc. • Competitividad del salario. • Competitividad de la mano de obra que se utiliza. 17. Innovación • Nivel de innovación resultante del proyecto • Espíritu innovador, creación de capacidades tecnológicas e innovadoras. 18. Desarrollo de la localidad y región • Contribución del proyecto en el desarrollo local y de la región. • Contribución del proyecto en la disminuido la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida. • Tipos de beneficios generados por el proyecto. Fuente: Elaboración propia, con base en un primer sondeo sobre los resultados de varios proyectos financiados por el PFR y ejecutados por el FORIDESI en las comunidades indígenas de Zitácuaro. representantes de las comunidades indígenas y 10 a los integrantes de las comunidades. La información obtenida de las entrevistas, la contenida en los expedientes técnicos, así como la proporcionada por la CDI, fueron recogidas en la Matriz de Evaluación (resultante) que los sintetiza. (Ver Anexo). El programa de Fondos Regionales en Zitácuaro En los acápites que siguen presentamos los resultados más relevantes de la Matriz de Evaluación y breves análisis relacionados. Como se puede apreciar en la Matriz de Evaluación se capturan, ordenan y sistematizan una serie de informaciones valiosas que podrían dar lugar a una diversidad de análisis. Tipos de proyectos y financiamiento El programa de Fondos Regionales en las Comunidades Indígenas de Zitácuaro (CIZ) se ha enfocado principalmente a actividades primarias y mínimamente en actividades industriales o de transformación5. De los proyectos evaluados en Zitácuaro, 60% correspondía al sector pecuario, 30% al agrícola y 10% al artesanal. Para financiar los proyectos, el programa FRI se basaba en la propia y espontánea iniciativa indígena; de ellos surgía la idea y eran quienes decidían las finalidades de los proyectos. No se daba un proceso de intercambio de ideas con indígenas de otras localidades con experiencia en proyectos similares, o con profesionales, o académicos, especialistas y/o empresarios del ramo de otras localidades (siempre manteniendo el principio de que finalmente serán los propios intere5 Esto está en la mayoría de informes sobre FRI que ha presentado el INI y la CDI. 61 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente sados los que decidan el contenido de los proyectos). Lo que en otros términos puede denominarse la fusión del saber popular e indígena con el saber académico. De modo que en la forma de construcción de los proyectos esto puede ser caracterizado propiamente como seguidismo de la espontaneidad indígena. Por tanto, dada la familiaridad existente con las actividades primarias y la carencia de otras opciones, optan por solicitar proyectos simples de cultivos agrícolas, de cría de ganado o de corte artesanal. No existe de parte de la institución un esfuerzo destinado a presentar otras posibilidades y consensuar con ellos otros tipos de alternativas y de brindar capacitación necesaria. En cuanto al monto de financiamiento, el importe al que puede acceder un Fondo tiene como tope $1,000,000 pesos, cantidad muy reducida para un FORIDESI que cubre una región con cuatro municipios y que alcanza a cubrir alrededor de ocho proyectos de entre $77,000 y $250,000 (“Financiamiento” en Matriz, pág. 2 Anexo, columna L)6. Por otro lado, los beneficiarios de los proyectos evaluados oscilan entre 10 y 34 familias (“Benef”, pág. 1 del Anexo), lo que pone de manifiesto lo limitado de la cobertura del programa ya que por lo regular no se autoriza más de un proyecto por localidad. El financiamiento otorgado no significa una alternativa real de desarrollo para los beneficiarios y menos para la comunidad local. Como ejemplo podemos tomar un caso típico, como el del proyecto de adquisición de ganado bovino lechero (Proyecto 06 en la Matriz), donde 30 familias se benefician con el financiamiento de 30 cabezas de ganado, una para cada familia. Analizado desde cualquier perspectiva, una vaca lechera por familia no representa una posibilidad seria de desarrollo, más aún cuando el proyecto en sí, no estimula, promueve ni garantiza el manejo en conjunto (comunitaria y colaborativamente) del ganado, ni a mediano o largo plazo, que es por donde quizás hubiera habido alguna posibilidad de obtener mayores rendimientos y aprovechar escalas mínimas de producción con mejores niveles técnicos a incorporarse posteriormente. Desde el punto de vista de los impactos para el desarrollo local, este proyecto (así como la mayor parte) no representó ningún tipo de avance (columna BN en Matriz, pág. 4 del Anexo). La esencia del programa consiste en otorgar créditos recuperables. Sin embargo, al respecto, existe un serio problema de cartera vencida dado que la población indígena asimila el programa al igual que otros como Procampo o Progresa, esto es, creyendo que se trata de apoyos, subsidios o dádivas gubernamentales (columnas BJ en Matriz, pág. 4 del Anexo). Una variante que se aprueba en el programa es la coinversión. Se busca que los mismos beneficiarios del proyecto contribuyan a fin de incrementar el monto de utilidades. Sin embargo, dadas las condicio6 n 62 Las columnas se señalan en la parte baja de cada sección de la matriz. evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) nes locales y la carencia de explicaciones y capacitación al respecto, lo que se observa es la inexistencia de una cultura de coinversión; en sólo el 30% hay aporte de la comunidad (ver columna P de la matriz). Esto se debería, igualmente, a la mentalidad filial muy marcada frente a las políticas de fomento, según la cual todo el aporte lo debe poner el Estado. Ambas mentalidades, la asistencialista de parte del Estado y la filial de parte de las comunidades, construyen una ecuación en la cual la carencia de dinamismo es la resultante. Cuando las políticas públicas avanzan en concepción para promover la participación comunitaria, ésta se retrae sobre la base del comportamiento filial, y viceversa, cuando podría ser posible un dinamismo local, los límites paternalistas dados obstruyen toda iniciativa. Organización y participación Las estructuras organizativas de las comunidades indígenas han perdido en parte el contenido de su origen y ahora se acomodan principalmente a los requerimientos y exigencias del Estado en su afán de integrarlas a la vida nacional. Cada comunidad tiene sus representantes legales: jefes de tenencia, comisarios de bienes comunales, comisarios de bienes ejidales, representantes y vocales de proyectos, etc. Las autoridades y representantes se eligen democráticamente por un periodo de dos años aunque sucede que no se llegan a respetar los periodos (Columna W). El nivel de participación y cooperación social al interior de la CIZ ha sido de un nivel medio en comparación a otros municipios de Michoacán (columnas X, Y y AE). Por lo general, se presenta una nítida correspondencia entre las mejor organizadas y las que muestran un mayor nivel de participación. Las CIZ se encuentran adscritas a la Fundación Mazahua Otomí enfocada al aprovechamiento de los recursos naturales, a la Alianza de Ejidos y Comunidades, y al FORIDESI. En estas CIZ ha habido muy poca iniciativa para crear organizaciones sociales propias, cosa que es realmente sorprendente. El nivel de gestión es también medio (columna X). En cuanto a la comunicación y a las relaciones comunitarias debemos destacar el papel que cumplen las asambleas, tanto para tomar acuerdos de interés para toda la comunidad, como más particularmente al interior de cada una de las organizaciones, entre ellas el FORIDESI. Las relaciones al interior de las comunidades son de cordialidad. No sucede lo mismo con las inter-comunitarias. La gran mayoría de las comunidades tienen conflictos con al menos una de sus vecinas. Los conflictos son de años y originados en la tenencia de tierras, controversias por colindancias, los bosques y aguas. Raro es encontrar una comunidad que esté libre de estos conflictos, y por tanto, pueda emprender proyectos vertebrados de manera inter‑comunitaria. En algunas comunidades el liderazgo bien encaminado ha servido 63 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente mucho para realizar gestiones a favor de la comunidad, sin embargo, en la mayoría de la CIZ, el liderazgo local está fuertemente asociado al beneficio personal, familiar o de grupos de poder (ver columna AI de la matriz). Se ha observado también que el nivel de democracia interna local está directamente vinculado al nivel en que pueden manejarse de manera eficaz y eficiente los recursos. Lo que estaría diciéndonos que en las condiciones socio políticas de Michoacán y para el caso de las comunidades indígenas, las intensidades en que se verifica el respecto a los demás en cuanto a capacidad de toma de decisiones y los niveles expansión de la ciudadanía son parte de los “mecanismos” que permiten una mayor eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos comunales. Viceversa, autoritarismo organizativo y comunal van de la mano con ineficiencia, y seguramente, niveles de corrupción. Aspectos técnicos de los proyectos Una vez determinado el proyecto por las comunidades, lo solicitan al Centro Coordinador para el Desarrollo Indígena (CCDI) previa aprobación del FORIDESI. Sin embargo, hay que destacar que son los grupos beneficiarios de los proyectos los que buscan su aprobación y para conseguirla bastará con la aceptación de los representantes elegidos para esta función. Esto significa que no se lleva a cabo un análisis de viabilidad, ni entre todos los interesados ni con la participación de personas experimentadas y profesionales en el tema. Tampoco se invita a toda la población a presentar proyectos alternativos ni se somete al juicio de la Asamblea de la comunidad. Los beneficiarios del proyecto son también los encargados de efectuar todas las actividades encaminadas a la operación del mismo, incluyendo las actividades propias del proceso productivo, de la administración y de la venta del producto final. La mayoría de las comunidades ven en los proyectos una oportunidad de conseguir un apoyo gubernamental directo, y estos proyectos financiados a las CIZ corresponden a actividades cuyo proceso productivo es muy simple y alrededor de actividades tradicionales: agricultura, ganadería y artesanías. De los proyectos analizados, destacan los siguientes: ▪ Producción de bulbos de gladiola en Santa Cruz. ▪ Elaboración de coronas en Cedano. ▪ Producción de guayaba en Mesas de Enandio. El monto de apoyo a los proyectos financiados por el programa FR en las CIZ no representa una oportunidad real y consistente para salir del atraso y la pobreza. Los niveles de financiamiento son insuficientes para detonar y mantener las actividades. De los proyectos estudiados, sólo en tres de los diez evaluados alcanzaban un nivel de financiamiento que podríamos considerar suficiente, en cuanto proporcionaban n 64 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) recursos para cubrir todo el equipo requerido y demás insumos (Ver columna AW de la matriz). Hay que considerar que la normatividad del programa establece topes abstractos de financiamiento, sin considerar el tipo de proyecto de que se trate, cuyos montos precisos suelen ser determinados con la intervención de los directivos del Fondo, el apoyo del personal de CCDI y los beneficiarios. Se observa que los proyectos generan resultados positivos, casi de manera invariable, cuando el financiamiento es utilizado para complementar la inversión en actividades ya encaminadas por los beneficiarios. Es decir, cuando el proyecto se inserta en una dinámica preexistente en la comunidad indígena y muy pocas veces cuando la trata de generar desde el inicio. Por otro lado, los análisis que se realizan sobre la viabilidad de los proyectos financiados es superficial, con grandes deficiencias en los estudios técnicos y financieros, y sin estudios de mercado. Los argumentos de viabilidad son palmarios y se apoyan en el aprovechamiento de las condiciones y los recursos locales. No se analiza la compatibilidad entre el perfil del beneficiario y el tipo de proyecto a ejecutar, menos aún se consideran las potencialidades de cada proyecto en cuanto a la generación del desarrollo local sustentable de largo plazo. Abundan casos paradójicos, por ejemplo, de proyectos ganaderos para familias que sólo tienen experiencia de avicultores, o de proyectos de producción de flores para familias que sólo conocen de la crianza de cerdos. Esto podría no ser tan problemático si existiese un conjunto de dispositivos de capacitación, asesoría y seguimiento permanente del proyecto, pero estos dispositivos no existen por lo que muchos proyectos llevan el sello de “historia de un fracaso anunciado” desde la partida. En cuanto a las disponibilidades de infraestructura, no es mayor obstáculo ya que se les pide a los beneficiarios que cumplan con requerimientos mínimos y formales al presentar el proyecto. Respecto a la tecnología, si se trata de proyectos pecuarios no hay problemas ya que por tratarse de proyectos individuales de mínima escala, la adquisición de tecnología propia resulta totalmente incosteable. En casos relacionados con la agricultura es factible la adquisición de tecnología a nivel comunitario o por localidad. La mayoría de los beneficiarios de los proyectos se rehúsan a orientar sus acciones para lograr la recuperación del monto de la inversión. Esto se engrana perfectamente con la mentalidad paternalista según la cual se da por hecho desde el inicio que se trata de montos (fondos) perdidos. Como en la mayoría de los casos no se recupera, y como hay una larga tradición en este sentido, nadie toma la iniciativa para hacerlo. En el caso de los proyectos que podemos denominar rentables (con pequeñas ganancias) la respuesta recurrente de los beneficiarios es que no quieren correr el riesgo de descapitalizarse si someten el proyecto a la pauta de recuperación de lo invertido. De los proyectos 65 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente evaluados podríamos decir que sólo dos recuperaron el crédito. Aparentemente, el resto de los proyectos presenta ciertos niveles mínimos de recuperación, sin embargo, ésta situación se explicaría por una estrategia decidida por el Fondo para contrarrestar la imagen negativa que da una situación generalizada de cartera vencida. Así, el Fondo estaría condicionando la entrega de los recursos de los proyectos a cambio de una aportación voluntaria de los beneficiarios bajo la modalidad de recuperación del crédito (ver columna BJ de la matriz). Por otra parte, en los proyectos ejecutados en las CIZ no existe reparto de utilidades a la comunidad. En el caso de que se presenten utilidades, cada beneficiario decide cuánto designar al gasto familiar y cuánto para reinvertir (columnas BL y BM). No se estimula la colaboración de la comunidad bajo ninguna modalidad, pudiendo elaborarse alternativas piloto interesantes que sirvan de modelo y ejemplo para otras comunidades y proyectos. Podemos decir que la articulación local de los proyectos es casi inexistente, si deseamos no ser tan estrictos en la evaluación y dejar algún resquicio para cualquier excepción. No existe articulación ni entre productores, ni con las instituciones públicas o privadas, ni con comerciantes y proveedores de insumos, ni con instituciones académicas o de investigación, etc. (ver columna BN de la matriz). Por un lado, los proyectos no las contemplan en sus condicionamientos, recomendaciones, formas de operación u objetivos. Por otro lado, quienes los llevan a cabo no se los plantean y operan como mini-enclaves locales, como islotes productivos dentro de la comunidad. Si analizamos los proyectos desde el lado de sus potencialidades, la mayoría de los proyectos rentables tienen posibilidades de crecimiento. Pero la concreción de estas posibilidades casi siempre depende en gran medida de las habilidades y de las condiciones del propio productor, lo que normalmente no se encuentra como capacidades dadas a priori. Normalmente, estas posibilidades de desarrollo requieren de capacitación, asesoramiento y seguimiento del proyecto. Pero como vemos, de los proyectos evaluados, a ninguno se le dio asesoramiento ni seguimiento en cuanto a financiamiento, e igualmente, tampoco se buscaron otras vías de financiamiento o de apoyos complementarios con otras instituciones (ver columna BP de la matriz). En realidad, los conductores locales de los proyectos no tienen el tiempo para hacerlo, no conocen de otras alternativas ni disponen de los recursos para agenciarse por si mismos un asesoramiento de este tipo. Impacto de los proyectos Uno de los impactos positivos más relevantes del programa FR sobre la CIZ ha sido la generación de autoempleo y de mano de obra eventual en las localidades indígenas. En la medida en que la mano de obra familiar se hacía insuficiente (ver columna BQ y BR de la n 66 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) Matriz) en algunos proyectos, se recurría a convenir la contratación de mano de obra local por determinados períodos. Al contratar esta mano de obra se facilitaba la compatibilización de los proyectos con el tipo de actividades que se desarrollaban en la región. Era una forma de flexibilizar el tejido socio‑productivo local que antes estaba demasiado fijado y anclado a los límites de las posibilidades familiares. No obstante, esta ha sido una experiencia de corto alcance, no permanente y limitada a unas pocas localidades. En cuando a los niveles de innovación que se desarrollan en los proyectos, la experiencia es mínima. Colateralmente, se observa el avance de cierto nivel de especialización en los trabajadores y el incremento de la creatividad cuando se trata de la producción de artesanías. Si bien los proyectos no se han traducido en beneficios directos para toda la comunidad, sí han contribuido –aunque levemente– a combatir las necesidades de empleo y a mejorar algunos aspectos de las condiciones de vida de las familias de los beneficiarios. Resultados de la evaluación En esta parte presentamos algunos tópicos adicionales de la evaluación: ▪ En cuanto a la gestión de los proyectos: el Programa no ha estimulado el trabajo comunitario asociativo y colaborativo, en las fases operativas y de manejo de los proyectos. En esto ha influido el paternalismo existente, el clientelismo y el tipo de cobertura del Fondo que reduce las posibilidades de especialización. Sin embargo, habrían que señalar que existen en las comunidades diversos elementos positivos estimulantes de la gestión al interior de las comunidades que no han sido tomados en cuenta ni aprovechados en los proyectos, como la organización, la cohesión social, la participación, la cooperación comunitaria y la calidad del trabajo de los representantes y autoridades indígenas locales. Frente a un esquema de políticas públicas asistencialistas y paternalistas que no toma en cuenta las potencialidades del capital social local, las organizaciones tienden a adoptar una cultura de presión política para allegarse recursos. La articulación y el consenso entre las partes involucradas queda fuera del panorama posible, por un lado se dan recursos sin permitir que se involucren los interesados, y por otro, se presiona para conseguirlos sin tampoco articular soluciones. El compromiso y la corresponsabilidad quedan fuera en estas dinámicas. ▪ En relación al ejercicio y resultados de los proyectos, se observa que las posibilidades de éxito o fracaso dependerían por igual de los capitales humano y social. El elemento que tendría una mayor incidencia sobre los resultados es la congruencia que 67 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente pueda darse entre el perfil productivo del beneficiario y el tipo de proyecto realizado (ver columna AR de la Matriz). Le seguiría en importancia el nivel de financiamiento: cuando éste es bajo (o insuficiente) y no se ha explotado la capacidad de organización local para contrarrestar este problema, los beneficiarios dejan de considerar como prioritario el proyecto en la medida en que no representa una alternativa de autoempleo y de sustento familiar con mínimas perspectivas. Tengamos en cuenta que la generalidad de las comunidades actúan en base a intereses particulares o de grupos, de contenido inmediato. ▪ Respecto a la vinculación con el tejido productivo local, la mayoría de los proyectos autorizados, que son de baja rentabilidad y con muchos problemas para poder pagar los créditos, se despliegan sin buscar ni lograr de manera colateral ningún tipo de articulaciones en función de generar desarrollo local. Los proyectos que han conseguido mantenerse en funcionamiento han quedado circunscritos a los niveles de la mano de obra familiar sin tampoco generar innovaciones. ▪ El impacto del Programa es debilitado por problemas adicionales relacionados con las comunidades. Los casos en que éstas no están constituidas legalmente provoca un descontrol organizativo favoreciendo prácticas de desgobierno y dificultades para adoptar prácticas democráticas. Por otro lado, la mayoría de las comunidades indígenas de Zitácuaro sostienen conflictos con comunidades vecinas minándose así el trabajo del Fondo en cuanto a la regularización de la propiedad de tierras y linderos. Igualmente, la falta de experiencia de la comunidad en prácticas de programación y planeación ha generado diversos tipos de incongruencias. ▪ En algunos casos la CDI confundió el respeto a los procesos democráticos y se mantuvo al margen de las decisiones con el afán de fomentar la participación comunitaria, reduciendo las posibilidades de asesoría. Se observa asimismo una notoria falta de personal capacitado. Por ejemplo, los módulos de apoyo se convierten en organizaciones meramente administrativas que no son capaces de explicar directrices básicas. ▪ El Programa de Fondos Regionales nació con una inadecuada promoción y normatividad que puede explicar que la apropiación individual haya prevalecido sobre la propiedad común desvirtuándose así el sentido del programa. Por otro lado, la interferencia de otros programas de subsidio al campo ha confundido a los beneficiarios que continúan sin entender la verdadera estrategia del PFR, lo que estaría mostrando la carencia de políticas convergentes y coordinadas. Existen programas de subsidios directos, al lado de proyectos productivos que deberían tener un retorno pero sin que se les exija y al lado de otros que se concretizan brindando apoyos muy puntuales a familias y sin fines productivos, etc., más en la n 68 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) idea de que cada secretaria de Estado brinde fondos propias antes de que se conjuguen estos fondos en proyectos estratégicos de mayor impacto y de acumulación de capital social y simbólico local. ▪ Finalmente, el financiamiento termina sin utilizarse rentable y productivamente: no se consigue la capitalización del Fondo, para su reinversión en nuevos proyectos locales indígenas, lo que representa un incremento constante y recurrente de la cartera vencida y de pérdidas. ▪ En relación al funcionamiento del PFR, su forma operativa ha permitido (y facilitado) que unos cuantos miembros (y familias) locales definan las prioridades sobre el sentir mayoritario de las comunidades. A esto se le suma que, las asambleas generales se inclinaron más a satisfacer carencias y necesidades inmediatas, sin miras a un desarrollo local. El FR se comporta más como una organización propia e independiente de las dinámicas locales y no como un instrumento para la organización social indígena y el desarrollo local. Entre otros ejemplos, el PFR no promueve ni capacita a las organizaciones para realizar la gestoría correspondiente o de ningún tipo, ni es guiada por una visión de desarrollo local/regional. Por estas consideraciones sobre el PFR aparece la necesidad de realizar una reestructuración de la política de apoyo a proyectos productivos locales/regionales en zonas y comunidades indígenas, sobre la base de los señalamientos derivados de los indicadores que muestran las limitaciones de los proyectos y las obstrucciones que se ejercen sobre estos. Al respecto, en el cuadro N° 6 se hace una propuesta. 69 n marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente Cuadro 6 Propuesta para una reestructuración de Fondos Indicadores Fondo Activo Reestructuración de Fondos Eficiencia y Especialización Operación de un único Fondo que no cubre eficientemente a toda la región dada su amplia cobertura Fragmentar al Fondo para incrementar su eficiencia, operatividad y especialización Giros Productivos El Fondo actual atiende a todas las comunidades y giros productivos de los proyectos Crear Fondos que atiendan a un sólo giro ó actividad productiva Participación Organización Dificultad y apatía para atender las actividades del Fondo Desarrollar una participación directa y constante del Fondo y sus beneficiarios Representantes Desinterés por realizar el cambio de representantes Instalar y rotar representantes entre los productores beneficiarios con fondos Financiamiento Alto nivel de cartera vencida dados los escasos márgenes de recuperación de créditos Fomentar la coinversión con aportación de los beneficiarios, con el objeto de mantener los proyectos Articulación productiva La forma de operación actual no estimula el trabajo orgánico comunitario y la articulación con el tejido productivo local/regional. Estimular el trabajo asociativo entre productores y su articulación con instituciones, ONG’s, proveedores, vendedores, etc. Encadenamientos Productivos No se han impulsado encadenamientos productivos Impulsar encadenamientos productivos entre proyectos y productores Innovación Se ha desarrollado una mínima o nula innovación en los procesos productivos de los proyectos Promover la especialización, acumular capacidades de aprendizaje, e innovar y generar nuevos procesos Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de la Matriz de Evaluación, observaciones de campo, análisis documental y entrevistas locales a participantes en proyectos y funcionarios públicos locales. Referencias, fuentes y bibliografía consultada Alburquerque, Francisco y Patricia Cortés (compiladores) (2001): Desarrollo económico local y descentralización en América Latina. Barabas, Alicia M. (2000): La construcción del indio como bárbaro: de la etnografía al indigenismo, Rev. Alteridades, Año 10, Núm. 19, EneroJunio, UAM Iztapalapa, Editorial Progreso, México, D.F. Bello, Álvaro (2004), La acción colectiva de los pueblos indígenas, etnicidad y ciudadanía en América Latina, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile. Bonfil-Ibarra-Varese (1982): América Latina: Etnodesarrollo y etnocidio, Ediciones Flacso, San José, Costa Rica. CDI (2005): Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indígenas, Informe 2003-2004, Comisión Nacional para el Desarrollo de n 70 evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) los Pueblos Indígenas, México. CNDI, Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (2003), La legislación indígena y el desarrollo económico, social y cultural de los pueblos indígenas en Chile, América Indígena. Volumen LIX, Número 1, Chile. Díaz Polanco, Héctor (1985): La Cuestión étnico-nacional, Ed. Línea, México. 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Pr Pr G Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr ManzTipo 1998 1997 1995 1999 1999 1999 1993 1994 FCnv Pe 1998 Pe 1999 H I Pe Pe Pe Ag Art Pe Ag Ag Sec 11 F 10 F J 16 F 11 F 30 F 10 F 12 F 11 F 15 F 34 F 138 ca 50 ca K 34 ca 110 ca 30 ca 21 ha 1,600 pz 20 ca 7.5 ha 20 ha BenefCant. Tot. Pr: Productivo FCnv: Fecha en que se firmó el convenio de concertación Sec: Sector donde se ubica el proyecto F: Familias beneficiadas Ag: Agrícola Ha: Hectáreas Pe: Pecuario Ca: Cabezas de ganado Art: Artesanal Pz: Piezas (Plantas) Zit.Rinc. de Nic. Romero Zit. Donaciano Ojeda C D Zirahuato Crescencio Morales Zit. Zit. 01 PryEx Prod. de Bulbos de Gladiola 02 PryEx Cultivo de Hortalizas (Papa y Chícharo) 03 PryEx Adq. de Ganado Bovino Lechero 04 PryEx Adq. de Mat. Primas para Elab. Coronas 05 PryEx Adquisición de Planta de Guayaba 06 PryNoEx Adq. de Ganado Bov. Lech. y Medicamentos 07 PryNoEx Adq. de Ganado Ovino para Pie de Cría 08 PryNoEx Adq. de Terneras para Pie de Cría 09 PryNoEx Adquisición de Lechones 10 PryNoEx Adq. de Ganado Bovino para Engorda AB Sta. cruz Los Escóbales MpioComunidadLocalidad ProyectoNombre Datos Básicos de los Proyectos Financiados por el FORIDESI Datos Generales de los Proyectos Matriz de Evaluación (Resultante) Anexo marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente Abreviatuiras OPre: Organizaciones previas G: Cantidad de organizaciones gub. NG: Cantidad de organizac. no gub. OEx: Organizaciones existentes RNA: Respeto a las normas y acuerdos Con objeto de simplificación en las respuestas se utilizara: 1: Si 0: No Abreviaturas: FyE: Financiamiento Federal y Estatal Com: Comunidad Nota: Con relación al porcentaje sobre el financiamiento FyE, sólo 3 comunidades aportaron una cantidad adicional al monto FyE, la aportación de las comunidades restantes se dio en la modalidad de recuperación. PSO: Nivel de part. social de las organizaciones. A: Alto nivel de participación social M: Nivel medio de participación social B: Bajo nivel de participación social COD: Contribución de las organizaciones al desarrollo de la comunidad A: Alto nivel de contribución M: Nivel medio de contribución B: Bajo nivel de contribución 3. Partisip. PSL PyTc Tbc Car A 1 1 M 1 1 M 1 1 A 1 1 M 1 1 M 1 1 M 1 1 B 1 1 B 1 1 A 1 1 AE AF AG FormCom: Formas de comunicación Ag: Asambleas generales Ra: Reuniones de acuerdo a la organiz. o asunto 1: Si 0: No ReInt: Relaciones internas en la comunidad Da: Divisionismo y autoritarismo Br: Buenas relaciones y cordialismo Cc: Conflictos con otras comunidades PSL: Nivel de participación social local A: Alto nivel de participación y cooperac. local M: Nivel medio de part. y cooperación local B: Bajo nivel de part. y cooperación local 2. Com. Rel. Int. ForComReInt AgRa DaBr Cc 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 Z AA AB AC AD RPE: Respeto a los periodos de elección Comunidad Financiamiento 1. Estructura Organizativa Tot FyE Com Tot FyE Com OPre OExRNARPE PSO COD G NG G NG 225,500 197,500 27,986 100% 88% 12% 1 1 1 2 0 0 M M 138,200 104,200 34,000 100% 75% 25% 1 1 1 2 0 0 A A 200,000 200,000 50,000 100% 100% 25% 1 1 1 2 1 1 M M 130,000 130,000 32,500 100% 100% 25% 1 1 1 2 1 1 A A 151,873 151,873 37,968 100% 100% 25% 1 1 1 2 1 1 M M 122,000 91,500 30,500 100% 75% 25% 1 1 1 2 0 0 M M 77,000 77,000 19,250 100% 100% 25% 1 1 1 2 0 0 M M 110,000 110,000 27,500 100% 100% 25% 1 1 1 2 1 1 B B 107,940 107,940 26,985 100% 100% 25% 1 1 1 2 1 1 B B 150,000 150,000 37,500 100% 100% 25% 1 1 1 2 1 1 A A L M N O P QR S T U V W X Y Matriz de Evaluación (Resultante) AM Vp 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 PyTc: Prácticas y tipos de cooperación. Tbc: Trab. mano de obra en bene. de la com. Car: Cooperación en actividades religiosas LidDom: Liderazgo dominante Pa: Protagonismo y autoritarismo Ip: Intereses particulares Le: Lideraz. eficaz y favorecedor a la com. Contrap: Contrapesos Bac: Buscar acuerdos c oncensuados Cr: Cambiar representantes Vp: Vigilar los procesos de gestión 1: Si 0: No 4. Liderazgo Local LidDom Contrap Pa Ip LeBac Cr 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 AH AI AJ AK AL evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) 73 n n 74 IP: Iniciativa del proyecto C: Iniciativa de los beneficiarios A: Apoyo de la CDI DP: Difusión del proyecto 0: No se difunde 1: Si PP: Planeación del proyecto B-CDI: A cargo de los beneficiarios con asesoría de la CDI 1: Si 0: No Abreviaturas: Abreviaturas: EPr: Exper. en la produc. del producto CpP: Complejidad para produc. el pto. VPr: Vocación productiva A: Alto nivel M: Nivel medio B: Bajo nivel N: Nivel nulo Abreviaturas: ExpPry: Expectativas de proyecto E: Excelentes expectativas Be: Buenas expectativas M: Malas expectativas P: Pésimas expectativas ConPry: Niv. de conciencia en el pry. Am: Amplia conc. sobre el proyecto Ap: Conciencia apropiada clara Re: Conciencia relativa In: Inconciencia Proyectos 5. Gestión 6. Exp. en la Act. 7. Expectativas IP DP PP EPr CpP VPr ExPry ConsPry B A B-CDI 1 1 0 1 AB A E Am 1 1 0 1 N MBBRe 1 1 0 1 M M MB Ap 1 1 0 1 A M A ERe 1 1 0 1 MB MB Am 1 1 0 1B MB M In 1 1 0 1B MB M In 1 1 0 1 N MB M In 1 1 0 1 N M N MRe 1 1 0 1B MB MRe AN AO AP AQ AR AS AT AU AV Abreviaturas: TPry: Tamaño del proyecto Su: Suf. y adecuado a las cond. de los benef. In: Insuficiente de acuerdo a las necesidades de los beneficiarios FPr: Nivel de financiamiento del proyecto Sfp: Se ha financiado lo que se ha presup. AdRec: Admón. y manejo de los rec. del pry. Rb: La realizan los beneficiarios con la vigilancia del Fondo 1: Si 0: No 8. Financiamiento TPry FPr AdRec SfpRb Su 1 1 Su 1 1 In 1 1 In 1 1 Su 1 1 In 1 1 In 1 1 In 1 1 In 1 1 In 1 1 AW AX AY Matriz de Evaluación (Resultante) Abreviaturas: VPry: Viabilidad del proyecto CTCF: Cond. téc. y climáticas favorables InCap: Infraestructura y capacitación InCaAd: Contó con la infraestructura y la capacitación adecuada al proyecto 1: Si 0: No Abreviaturas: PNRT: El pry. requiere de tecnología de punta ATR: Acceso a la tecnología requerida DspMaPr: Disponibilidad de materias primas e insumos 1: Si 0: No 9. Viab. Técnica 10. Disp. Tec. e Ins. VPry InCa PRTP ATR DspMaPr CTCF InCaAd 1 1 0 1 1 1 0 0 1 1 1 1 0 0 1 1 1 0 - 1 1 1 0 1 1 1 0 0 0 1 1 0 0 - 1 1 0 0 - 1 1 0 1 - 1 1 0 1 - 1 AZBABBBCBD marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente FExAPry: Factores externos que afectan al proyecto FeCl: Fenómenos climatológicos FlPr: Fluctuaciones en el precio del producto e insumos RiEpEn: Riesgos de epidemias y enfermedades 1: Si 0: No Abreviaturas: CalPr: Nivel de calidad del producto E: Excelente calidad B: Buena calidad R: Calidad regular M: Mala calidad Abreviaturas: Abreviaturas: RPry: Rentabilidad del proyecto Rec: Recuperaciones del proyecto SR: Ha recuperado la totalidad NR: No ha recuperado In: Ha recuperado un % involuntariamente Vo: Ha recuperado un % voluntariamente Reinvpry: Reinversión en el proyecto RepUtil: Reparto de utilidades AB: Aportación a la comunidad BAdUt: Cada beneficiario decide como administrar sus utilidades 1: Si 0: No ArtPry: Articulación local del proyecto 0: No se ha articulado 1: Si se ha articulado Abreviaturas: Abreviaturas: CrExPry: Posibilidades de crecimiento y expansión del proyecto SegPry: Seguimiento al proyecto 1: Si 0: No Proyectos 11. Fact. Ext. que Afec. al Pry. 12. Cal. Pto. 13. Recup. y Reinversión 14. Articulación 15. Crec. y Expectat. FExAPry CalPrRPryRecReinvPryRepUtil ArPry CrExPry SegPry FeCl FlPrRiEpEn ACBAdUt 1 1 0 E 1 0% 1 0 1 0 1 0 1 1 0 M Y B 1 0% 1 0 1 0 1 0 0 1 1 E 0 90%Vo 1 0 1 0 1 0 0 1 0 E 1 98%Vo 0 0 1 0 1 0 1 1 0 B 1 25%In 1 0 1 0 1 0 0 1 1 R 0 0% 0 0 1 0 0 0 0 1 1 M 0 25%In 0 0 1 0 0 0 0 1 1 M 0 25%In 0 0 1 0 0 0 0 1 1 M 0 25%In 0 0 1 0 0 0 0 1 1 M 0 25%In 0 0 1 0 0 0 BEBFBGBHBIBJBKBLBMBNBOBP Matriz de Evaluación (Resultante) evaluación de programas para el desarrollo de zonas indígenas. el caso de los fondos regionales en zitácuaro (michoacán) 75 n n 76 TiEm: Tipo de empleos que genera el proyecto MoF: Se utiliza la mano de obra familiar MoLC: Se emplea mano de obra local en la cosecha CoS: Es competitivo el salario a nivel regional 1: Si 0: No CalMaOb: Calificación de la mano de obra requerida A: Alto nivel de calificación M: Nivel medio de calificación B: Bajo nivel de calificación N: Nivel nulo de calificación Abreviaturas: Abreviaturas: NiIn: Nivel de innovación que se ha alcanzado en el proyecto A: Alto nivel de innovación M: Nivel medio de innovación B: Bajo nivel de innovación N: Nivel nulo de innovación DyACA: Desarrollo y acumulación de capacidades de aprendizaje INP: Se han inventado nuevos procesos 1: Si 0: No CA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 ObDeLo Abreviaturas: MCVFB: Han mejorado las condiciones económicas de las familias beneficiadas AuEm: Han contribuido a mantener el empleo familiar de los beneficiarios EmpLoc: Han generado empleo local ObDeLo: Han cubierto los objetivos del desarrollo local 1: Si 0: No Impactos 16. Inserción Laboral 17. Innovación 18. Sobre el Desarrollo TiEm CoS CalMaOb NiIn DyACA INP MCVFB AuEm EmpLoc MoF MoLC 1 1 0BB 1 0 1 1 1 1 1 0BB 1 0 1 1 1 1 0 0BB 1 0 1 1 0 1 0 0 A M 1 0 1 0 0 1 1 0BB 1 0 1 1 1 1 0 0B N 0 0 0 0 0 1 0 0B N 0 0 0 0 0 1 0 0B N 0 0 0 0 0 1 0 0B N 0 0 0 0 0 1 0 0B N 0 0 0 0 0 BQBRBSBTBUBVBWBXBYBZ Matriz de Evaluación (Resultante) marcos antonio aldana sánchez andrés solari vicente Eco n o mí a y so ci e d a d JULIO- D ICIE M BR E 24 Relación entre el gasto catastrófico en salud y la ausencia de derechohabiencia de las personas de la tercera edad en Tzintzuntzan, Michoacán * Prof. Inv. Fac. Economía “Vasco de Quiroga”, UMSNH ** Estudiante de la Maestría en Ciencias con concentración en Economía de la Salud, Instituto Nacional de Salud Pública Fecha de recepción: 28n de septiembre Fecha de aprobación: 3 de noviembre René Colín Martínez* Cecilia De la Cruz Hipólito Álvarez** Resumen El proceso de envejecimiento se inició en los países desarrollados, y en los últimos años se ha empezado a manifestar en los países con bajo nivel de bienestar. La situación reviste importancia porque los adultos mayores presentan crecientes dificultades de salud a la par de oportunidades laborales decrecientes y de ingreso, los gastos ineludibles en salud le generan una tendencia al empobrecimiento, que en ocasiones puede llegar a abarcar más allá de su situación personal. El artículo pretende mostrar, a través de un modelo Logit, si la ausencia de derechohabiencia de la tercera edad eleva la probabilidad de incurrir en gasto catastrófico en salud (GCS). El análisis se centra en una muestra de 95 adultos mayores del municipio de Tzintzuntzan, Michoacán. Los resultados muestran que existe una relación positiva entre la 77 n rené colín martínez cecilia de la luz hipólito olivares ausencia de derechohabiencia y la posibilidad de presentar un GCS. El tratamiento la enfermedad crónica es otro factor de mayor peso. Palabras clave: gasto catastrófico en salud, tercera edad, proceso de envejecimiento, derechohabiencia. Clasificación JEL: I18. Introducción El término “tercera edad” es un término que hace referencia a la población de personas de 65 o más años1. La ONU, en su resolución 50/141 (1996) define una población envejecida si más del 5% de sus miembros tienen más de 65 años de edad, o si más del 10% tiene 60 años o más. El incremento absoluto y relativo del número de personas con edad mayor a los 60 años es el factor poblacional que caracteriza los cambios demográficos actuales en el mundo. México no escapa de esta situación, según el INEGI, en el 2000 la población de más de 60 años correspondió al 7% de la población total, que en el 2005 abarcó el 8.6%. Se trata de un grupo que sigue aumentando además su esperanza de vida. Para el estado de Michoacán, el 4.7% de la población tenía una edad de más de 65 años en 1990, y para el año 2000 se duplicó a 8.2%. En el 2005, el 9.36% de su población se registraba en el grupo de más de 60 años; el 6.5% del total tienen 65 años o más. Si recurrimos a los criterios de la ONU, Michoacán tiene una población envejecida desde la década pasada. La CONAPO (2000) clasifica a Michoacán como uno de los siete Estados con mayor población envejecida del país. En el caso de Tzintzuntzan, el 10.2% era población de 60 años o más en el 2005. El problema es que la condición socioeconómica de las personas de la tercera edad es adversa, no tienen oportunidades laborales debido a su estado de salud y a su bajo nivel educativo; las que trabajan lo hacen en el sector informal, sin seguridad social y a cambio de un Otras fuentes la abarcan desde los 60 años, que en la presente investigación será más útil y práctico debido a que las estadísticas poblacionales del país así lo presentan. 1 n 78 relación entre el gasto catastrófico en salud y la ausencia de derechohabiencia de las personas de la tercera edad en tzintzuntzan, michoacán bajo ingreso. Siendo el grupo con el índice de desarrollo social más bajo, la atención a sus padecimientos crónicos le resulta preocupante y puede optar por posponer su atención en salud. En los casos en los que su familia enfrenta los gastos, el efecto puede volverse incluso perjudicial para ésta. El objetivo del estudio es determinar si la ausencia de derechohabiencia eleva la probabilidad de realizar un GCS por parte de una persona de la tercera edad, habitante del municipio de Tzintuzuntzan, Michoacán, sabiendo que el factor llamado “gasto catastrófico” es identificado como un agente de empobrecimiento. En ese sentido, la hipótesis se plantea en términos de mostrar la relación directa entre ambas variables, permitiéndonos conocer la relevancia de la derechohabiencia para este grupo de la población. A la vez, la regresión Logit permitirá identificar otros factores determinantes del GCS. El dúo Economía-Salud y la situación del adulto mayor La bibliografía señala que la probabilidad de incurrir en gasto catastrófico está en función de una serie de características de los hogares como la proporción de niños y adultos mayores, el acervo de riqueza del hogar, la zona de residencia y la condición de aseguramiento. Un hogar con gasto catastrófico por motivos de salud se define como todo aquel hogar que destina mensualmente más del 30% de su capacidad de pago al financiamiento de la salud de sus miembros. La Encuesta Nacional Ingreso Gasto de los Hogares (2004) enuncia que el hecho de que el principal pilar del financiamiento de los servicios de salud en México sean los nombrados “gastos del bolsillo”gasto proveniente de las familias al momento de utilizar los servicios de salud- es altamente inequitativo, y coloca a las familias en una situación de riesgo de empobrecimiento, debido a que: puede ser un gasto imprevisto e ineludible o previsible pero inevitable, traducirse en permanente al tratarse de padecimientos crónicos o resultar de la insatisfacción del servicio público. La consecuencia es que, si el gasto de bolsillo se convierte en un gasto catastrófico se va mermando la capacidad para cubrir otras necesidades básicas del hogar como la alimentación, la educación o la vivienda. De ahí que se identifique tal gasto privado en salud, como un factor de empobrecimiento. El modelo que explícitamente estableció una relación entre los fenómenos demográficos y las variables económicas fue el de Malthus. Estudios más recientes encuentran una relación positiva entre el nivel de ingreso de una sociedad y la esperanza de vida (Preston, 1975), y señalan que un mayor nivel de ingreso aporta mejoras en la nutrición, acceso al agua potable y saneamiento, así como la posibilidad de una mejor atención sanitaria. Otras investigaciones afirman que más que el nivel medio de ingreso, es la desigualdad en la distribución del mismo lo que explica el nivel de salud (Rodgers, 1979). 79 n rené colín martínez cecilia de la luz hipólito olivares Para Fuentes (1978) , la disponibilidad y la calidad de los servicios asistenciales, la densidad de la población, los factores ecológicos, las condiciones de las vías de comunicación, el nivel cultural, el poder adquisitivo, las condiciones de vida familiar y los hábitos alimentarios, son condiciones socioeconómicas que tienen una correlación significativa con la esperanza de vida. Gráfica 1. Relación Salud y Factores Económicos (Fuentes, 1978) INVERSIÓN ECONÓMICA FUERZA DE TRABAJO Y MEDIOS DE PRODUCCIÓN PRODUCCIÓN INGRESO NIVELES DE PREVENCIÓN CAPACIDAD DE CONSUMO Salud Bienestar INVERSIONES SOCIALES Saneamiento, educación, seguridad social, etc. Montes (1996) concluye que la relación vejez y salud no solamente es una combinación de factores biológicos, sino que también es un proceso que depende del contexto exterior en el que se integra tal población. En ese sentido, una consecuencia del proceso de envejecimiento en los países menos desarrollados, donde hay altos niveles de pobreza, inseguridad y deficiente higiene y nutrición y seguridad, es la acentuación de las manifestaciones patológicas. Bhargava (2001) por su parte, señala que hay una relación biunívoca entre el ingreso y el nivel de salud. En tanto que para Muening (2008), es clara la influencia del ingreso sobre la salud, pero no es tan evidente lo inverso. La Secretaría de Salud (2001) señala que la salud de los adultos mayores es resultado de tres factores como las condiciones de salud de la infancia (perinatal, crecimiento y desarrollo durante los primeros cinco años), los perfiles de riesgos conductuales (tabaquismo, alcoholismo, régimen alimentario, actividad física) y el uso y acceso a los servicios de salud (que dependen del nivel de educación y la participación en el mercado laboral)- la salud del individuo es una n 80 relación entre el gasto catastrófico en salud y la ausencia de derechohabiencia de las personas de la tercera edad en tzintzuntzan, michoacán derivación de un conjunto de condiciones de vida a lo largo de su vida, condiciones que dependieron y siguen dependiendo del contexto económico, cultural y social del individuo. Cabe señalar que de los municipios del país que están clasificados con un índice de desarrollo social muy bajo o bajo, el 69.7% de su población corresponde a la tercera edad. La mayor parte de éstos son municipios ubicados en áreas rurales, en los que los servicios públicos son escasos y los índices de marginación son más altos. Fuente: Elaboración propia con base en el XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. Refiriéndonos al nivel socioeconómico, el cual abarca los aspectos de la estratificación heredados o adquiridos como la educación, la ocupación y el ingreso (Rothschild, 1987), se ha encontrado que el tipo de ocupación está relacionado directamente con el modo de vida y con los riesgos ocupacionales. El caso de los adultos mayores se trata de un grupo vulnerable, pues según estimaciones del CONAPO (2000), en México existe una alta proporción de adultos mayores que aún trabaja-a diferencia de los países industrializados-. Del grupo de 60-64 años, el 65% permanece económicamente activo; e incluso a los 80 años, 1 de 4 trabaja. Del 30% del total de los adultos mayores que permanece activo, más del 80% pertenece al sector informal. El trabajo de los hombres se vincula estrechamente a actividades agropecuarias, incluso casi uno de cada 2 adultos mayores del sexo masculino (44.6%) trabajan en el sector primario, mientras que la relación es 1 de cada 4 si se incluye a todas las edades. Las mujeres del grupo de más de 60 años se concentran más en el sector terciario (74.6%) contra 55% del conjunto nacional. 81 n rené colín martínez cecilia de la luz hipólito olivares Otra de las situaciones es que (INEGI, 2000) mientras que la población entre 15 y 19 años tiene una tasa de analfabetismo de 3%, la de los adultos mayores es de 30.1%. Tal rezago educativo le obstaculiza el poder responder activamente ante cualquier oportunidad laboral. En cuanto al ingreso monetario, una cuarta parte de los trabajadores con 60 años o más no recibe ningún ingreso por su trabajo; otra cuarta parte recibe menos de un salario mínimo; y otra cuarta parte recibe entre uno y dos salarios mínimos (Zúñiga, 2004). Eso significa que el 75% de esta población activa recibe dos o menos salarios mínimos. Fuente: Elaboración propia con base en el XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. Pese a que el ingreso monetario constituye un medio directo de acceso a muchas de las cosas que contribuyen a la longevidad -como la atención médica, la nutrición y la habitación-, no es el único fenómeno socioeconómico en la calidad de vida. El índice de desarrollo social es una medida que identifica la presencia de condiciones que favorecen el desarrollo pleno de las capacidades y opciones para los adultos mayores y de cierta manera expresa las condiciones de desarrollo que ofrecen las regiones y municipios del país2 a sus habitantes. Encontramos que para la población de 60 años y más, en México se registra el índice más bajo entre las distintas etapas del curso de vida (0.580). Aparicio (2002) recalca que a partir de los 65 años el índice baja a 0.492 Comprende seis dimensiones analíticas: la capacidad de adquirir conocimientos, la de gozar de un nivel de vida adecuado, la de disfrutar de vivienda digna, la proporción que es atendida en una clínica, centro de salud o consultorio cuando se enferman y la proporción que no sufre discapacidad. 2 n 82 relación entre el gasto catastrófico en salud y la ausencia de derechohabiencia de las personas de la tercera edad en tzintzuntzan, michoacán Fuente: Elaboración propia con base en el XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. Inequidad financiera en salud y el círculo del empobrecimiento En México, las cinco principales causas de muerte de las personas de la tercera edad en el año 2000, que identificó la SSA, fueron las enfermedades cardiovasculares (32%), las neoplasias malignas (15.1%), la diabetes mellitus (12.6%), las enfermedades digestivas (8.9%) y las respiratorias (6.8%). Los costos de atención a la salud de los adultos mayores se incrementan por la generación de estas enfermedades crónico-degenerativas que se caracterizan por ser de más larga duración que otro tipo de enfermedades, pues implican el uso de terapias basadas en tecnologías y medicamentos más costosos y se asocian a periodos de hospitalización más prolongados. Es tan alto el gasto del tratamiento de un adulto mayor derechohabiente que, por ejemplificar en Michoacán, “el 20% de adultos mayores que están bajo el cuidado de los 250 médicos familiares con que cuenta el Seguro Social, ocupan 80% del presupuesto destinado de 600 millones de pesos en medicamentos”(Valencia, 2008). La Evaluación y Perspectiva de la Seguridad Social (1999) indica que los adultos mayores consumían en ese año más del 30% del presupuesto de la seguridad social en pensiones y jubilaciones, y alrededor del 30% del presupuesto en salud, ocupando además el 60% de las camas de hospital. En 2003 se creó en México el Sistema de Protección Social en Salud para en el 2004 entrar en operación el Seguro Popular de Salud (SPS), instrumento que asegura a los ciudadanos que por su condición laboral o socioeconómica no pueden acceder a las instituciones de seguridad social, con la finalidad de protegerlos de gastos catastróficos 83 n rené colín martínez cecilia de la luz hipólito olivares por motivos de salud y ampliar el acceso a sus servicios integrales. En los últimos 5 años en el país la población derechohabiente pasó del 40 al 47% de cobertura total; sin embargo, sólo el 56% de la población de la tercera edad es derechohabiente. Los Estados con menos población derechohabiente son los Estados menos desarrollados del país, a citar en orden descendente: Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas. Las disparidades persisten en las prestaciones de servicios; por ejemplo, la medición nacional del Desempeño de los Sistemas de Salud señalan que Michoacán tenía hasta el 2005, sólo el 32% de los hogares asegurados. Fuente: Elaboración propia con base en el II Conteo de Población y Vivienda. INEGI, 2005. En el año 2002, México destinó el 6.1 de su PIB para Salud. En tal cifra, el financiamiento de tipo público fue del 45%, el porcentaje más bajo de los países de la OCDE (2005). Michoacán por su parte, destinó por arriba del promedio nacional a su gasto total en salud, medido con respecto al PIB, en el periodo 2001-2005. Sin embargo, fue el estado con mayor porcentaje con gasto privado en salud (8.0 % del PIB estatal) en el año 2005, seguido por Chiapas (6.2 %), Sinaloa (6.1%), Zacatecas (6.1%), Nayarit (5.6%) y Tlaxcala (5.6%). Este gasto privado de los habitantes, equivale al 72% del total de gasto en salud en el Estado, que a nivel nacional es de 56%, según la Encuesta Nacional de Evaluación del Desempeño (ENED). Observando el cuadro 2, a nivel nacional la participación porcentual del gasto Es decir, calcula que, en promedio, el 70% del gasto total para la atención de una enfermedad3 lo paga el paciente michoacano. De manera que, siguiendo la definición de gasto catastrófico por la OMS (2002), en ambos se está trascendiendo a gasto catastrófico, y a nivel estatal la situación llama la atención. 3 n 84 Incluye servicios médicos y medicamentos. relación entre el gasto catastrófico en salud y la ausencia de derechohabiencia de las personas de la tercera edad en tzintzuntzan, michoacán Cuadro 2. Gasto total en salud como porcentaje del PIB (2001-2005) Gasto TotalGasto PúblicoGasto Privado México 6.2 2.7 3.5 Michoacán 11.1 3.1 8.0 Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Encuesta Nacional de Evaluación del Desempeño ENED 2002 El Índice de Justicia en la Contribución Financiera mide el grado de equidad en el financiamiento de la salud. El sistema de salud es “justo” o equitativo en la medida en que el gasto en salud se distribuye proporcionalmente en relación con la capacidad de pago de los hogares. El Reporte Mundial de Salud (2004) señaló que en el año 2000, México ocupaba el lugar número 144 de entre 191 países en tal indicador. A nivel nacional, Michoacán tiene uno de los índices de justicia la contribución financiera en salud más bajo de todo el país (0.83) y uno de los más altos porcentajes de hogares con gastos catastróficos por motivos de salud (6.5%); al contrario, Estados como Yucatán, Colima y Nuevo León, que evitan pagos regresivos y paga más el que más tiene y el que no tiene casi no paga o no paga. La Medición del Desempeño de los Sistemas de Salud basada en la Encuesta Nacional de Evaluación del Desempeño (ENED), señala que un hogar de Michoacán (2002) corre un riesgo 5 veces mayor de empobrecerse por motivos de salud que uno de Yucatán. En este contexto económico, social y demográfico caracterizado por aumentos importantes en la esperanza de vida pero con graves insuficiencias en la cobertura de los servicios de seguridad y protección social, la creciente longevidad de los adultos mayores obliga más y más a la ampliación del número de años en que “un cada vez menor número de hijos-debido al descenso de la fecundidad- habrán de velar por la salud y el bienestar de sus padres en edades avanzadas” (CONAPO, 2001). Según la CONAPO (2004), el 94.6% de los adultos mayores residen con otros familiares, por lo que el cuidado de los ancianos recae en éstos. En tal sentido, la CONAPO (2002) identificó discapacidad motriz entre los adultos mayores: 56% en los hombres y 62% en las mujeres. La ENIGH (2004) ha calculado que para un aumento de 1% en la proporción de adultos mayores, la probabilidad de incurrir en un GCS aumenta en 6%. El problema es que los montos resultantes de los familiares “son – por lo general- exiguos e irregulares” (Morelos, 2004), o insuficientes para el tratamiento de enfermedades de tipo degenerativo, además del cuidado que éstas requieren, pues los otros componentes del hogar deben trabajar sin poder dedicarle tiempo al anciano. 85 n rené colín martínez cecilia de la luz hipólito olivares El aplazamiento de la atención médica que tarde o temprano será irreversible, generará un gasto mucho mayor que si se hubiera atendido a tiempo; si la atención resulta urgente, se recurre a préstamos o venta de activos familiares. De modo que a las enfermedades crónicas- invalidantes, los trastornos mentales, los accidentes, etc., se agregan los problemas de orden socioeconómico. Se forma un círculo vicioso donde se agravan los estados de salud de aquél, o en el caso extremo, el abandono en mayor o menor grado. De manera que, el envejecimiento de la población, aunque es una manifestación de progreso tecnológico, en cuestiones de atención social estará creando tensión en los próximos años. En palabras de Romo de Vivar (2008): costos financieros que pondrán en duda la permanencia y viabilidad del sistema de seguridad social en nuestro país. Metodología Por muestreo aleatorio simple, a un nivel de confianza del 90%, se aplicó una encuesta a 95 adultos mayores de 4 localidades del municipio de Tzintzuntzan, Michoacán, durante el mes de noviembre de 2008. Se incluyeron individuos de 60 años o más de edad, residentes del municipio. La variable gasto catastrófico en salud (GCS) es la variable dependiente en el modelo, cuya dicotomía es: presencia de GCS, no presencia de GCS. Esta variable se codificó como 1 los casos en los que el gasto en salud fue del 0.3 o más como proporción del ingreso; y 2 los casos inferiores a 0.3. Las variables independientes: edad, sexo, sabe leer y escribir, estado civil, tipo de ocupación, grado de escolaridad, situación de dependencia, número de personas que dependen parcial o totalmente de ella, número de hijos vivos, número de personas con las que vive, tipo de ocupación, ingreso total mensual (derivado de ingresos propios, subsidios del gobierno, apoyos de la familia u otras personas), percepción de la salud como su primera necesidad básica, autoevaluación de su estado de salud, padecimiento de enfermedad crónica, tratamiento con medicamento permanente, frecuencia con la que se automedica, situación de derechohabiencia, frecuencia con la que acude a consulta con el médico cada vez que se enferma, gasto mensual en salud. Se utilizó la técnica de regresión Logit. El paquete estadístico para el cálculo de la regresión Logística fue el SPSS 15.0. El objetivo es identificar las variables que disminuyen o aumentan la probabilidad de la presencia de un fenómeno y que por lo tanto, explican a la variable independiente. La probabilidad viene dada por: n 86 relación entre el gasto catastrófico en salud y la ausencia de derechohabiencia de las personas de la tercera edad en tzintzuntzan, michoacán Donde: p(y) es la probabilidad de que la variable dependiente tome un determinado valor. e representa a la base de los logaritmos neperianos, su valor es 2.71828182846… es la probabilidad de que ocurra un determinado fenómeno. es la probabilidad de que no ocurra el fenómeno. Si p(y)≥ 0’5 el individuo se clasifica en la segunda subpoblación. Fracaso de fenómeno. Si p(y) < 0’5 el individuo se clasifica en la primer subpoblación. Éxito del fenómeno. En cuanto a la regresión, ésta se realiza con la secuencia forwardWald, iteración tras iteración, quedando la combinación lineal: Donde: Las variables Xi son las variables independientes. b0, b1, ... , bk, son los coeficientes del modelo. b0 es el término independiente o la constante y puede ser igual a cero. Los b1 ( i = 1,2, …, k) son los coeficientes de regresión logística y deben ser significativamente distintos de cero. El signo del coeficiente indicará la dirección en que se mueve la probabilidad al aumentar la variable explicativa correspondiente.Cada variable fue recodificada por el programa estadístico. Con el modelo, se procedió a estimar la probabilidad de que un individuo pertenezca al grupo que realiza GCS; o al grupo que no realiza GCS. En el caso de la variable independiente (GASTOCAT), presencia de GCS y no presencia de GCS, se recodificó como 0 y 1, respectivamente. Un valor de 0 o cercano a cero significa presencia de GCS, nombrado como caso de “éxito”. Al tratarse de un análisis de regresión, nos permitirá identificar las variables más importantes que explican las diferencias entre los dos grupos La Odds Ratio (OR) es la medida de riesgo de presentar GCS si el individuo presenta cierto factor de exposición o causal. Finalmente, al estimar los parámetros de regresión Bj de las variables independientes significativas, podremos hacer predicciones de la probabilidad con la que un individuo de la tercera edad de Tzintzuztzan, bajo ciertas características, presentará un GCS. 87 n rené colín martínez cecilia de la luz hipólito olivares Resultados Las variables toma de medicamento permanente (MEDICPERM) y situación de derechohabiencia (SITDERECHOHAB), influyen sobre la probabilidad de incurrir en GCS. Variables independientes que determinan la presencia de un GCS Paso 1(a) MEDICPERM(1) Constante Paso 2(b) MEDICPERM(1) SITDERECHOHAB(1) Constante B -2.420 2.657 -2.654 -1.715 4.169 E.T. .622 .517 .649 .855 .963 Wald 15.144 26.382 16.723 4.025 18.755 gl 1 1 1 1 1 Sig. Exp(B) .000 .089 .000 14.250 .000 .070 .045 .180 .000 64.624 a Variable(s) introducida(s) en el paso 1: MEDICPERM. b Variable(s) introducida(s) en el paso 2: SITDERECHOHAB. La función f(x) queda: f(x) = 4.169 - 1.715MEDICPERM - 2.654SITDERECHOHAB Con el modelo hallado, presentamos los siguientes ejemplos con dos individuos qie toman medicamento permanentemente: Individuo 1.- Adulto mayor que No es derechohabiente (codificado como 1) y que toma medicamento permanentemente: f(x) = 4.169 - 1.715 - 2.654 = -0.2 = 0.45 Individuo 2.- Adulto mayor que es Derechohabiente (codificado como 0) y toma medicamento permanentemente: f(x) = 4.169 - 2.654 = 1.515 = 0.8198 Dadas las características de los individuos, es más probable (próximo a 0) que el Individuo 1 presente GCS que el Individuo 2. Como 0,81≥ 0’5 el individuo 2 se clasifica en la subpoblación de los adultos mayores que no presentan GCS, mientras que el individuo 1 se ubica dentro del grupo de los adultos mayores que presenta GCS. Con estos dos ejemplos, la ODDS RATIO, apunta –ceteris paribus- que el ser derechohabiente (SITDERECHOHAB) es un factor de protección contra la presencia de un GCS, al ser menor que 1 (0.180). En el caso n 88 relación entre el gasto catastrófico en salud y la ausencia de derechohabiencia de las personas de la tercera edad en tzintzuntzan, michoacán de no ser derechohabiente y pasar a ser derechohabiente, ocurre una disminución de la probabilidad de un GCS. En el caso de la variable (MEDICPERM), es de 0.07, esto quiere decir se evita en mayor grado la probabilidad la presentar un GCS cuando el individuo pasa de tener un medicamento permanente a no tener dicha prescripción médica, incluso el impacto es mucho mayor que pasar de No Derechohabiente a sí serlo. Se considera que el modelo es significativo. El estadístico Chi-Cuadrado del Modelo es de 0.000. El Porcentaje de Individuos exhibe que para el conjunto de la muestra el porcentaje de aciertos del modelo ha sido del 82.1% de los casos. Existen 4 casos Outliers (casos frontera) en los que el modelo falló. Conclusiones El municipio de Tzintzuntzan está clasificado como un municipio con índice de marginación media y sin embargo, con un 90% de confianza se concluye que la Derechohabiencia de un adulto mayor, le determina la posibilidad de realizar un GCS. En el caso de los adultos mayores Derechohabientes se encontró que la probabilidad de evitar GCS es mayor que la de los No Derechohabientes, 0.19 contra 0.55 de riesgo, respectivamente. Y por otra parte, encontramos que el estar en tratamiento debido al padecimiento de una enfermedad crónica, ocupa una elevada proporción del ingreso personal del adulto mayor. Podemos decir entonces que si el sistema de salud no brinda gratuitamente los medicamentos, el riesgo de empobrecimiento es alto. Sin embargo, según los resultados, un adulto mayor que no es derechohabiente y que no cuenta con la prescripción médica del medicamente permanente por no padecer enfermedad crónica, tiene una probabilidad del 8% de presentar GCS, mientras que el adulto mayor con enfermedad crónica y derechohabiente con enfermedad crónica tiene una probabilidad doble de presentar GCS (19%). Los resultados sugieren que para evitar este tipo de gasto, no sólo es más efectiva una política de ampliación del sistema de seguridad social, sino una política de salud preventiva de este tipo de enfermedades, capaz de enfrentar el cada vez más creciente proceso de envejecimiento. Bibliografía Aldás, J. y Uriel, E. (2005). Análisis Multivariante Aplicado. Aplicaciones al Marketing, Investigación de Mercados, Economía, Dirección de Empresas y Turismo. Ed. Thomson. Aparicio, Ricardo. (2002). Transición demográfica y vulnerabilidad durante la vejez. En La Situación demográfica en México. 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Asesora de Tesis en el Doctorado en Ciencia Económicas de la UAM. Contribuciones para el análisis regional María Beatriz García Castro* Zorayda Carranco Gallardo** Juan Andrés Godínez Enciso*** [email protected] ** Maestra, profesora– Investigadora del Departamento de Economía de la UAM-A, Área de Relaciones Productivas en México (ARPM). Alumna del Doctorado en Ciencia Económicas de la UAM y becaria CONACYT. zorayda.carranco@ gmail.com *** Doctor, profesor– Investigador del Departamento de Economía de la UAM-A, ARPM. [email protected] Fecha de recepción: 2 de septiembre Fecha de aprobación: 3 de noviembre Resumen Los arreglos productivos locales son espacios de producción sectorialmente y localmente compartidos en los que se establecen relaciones fuertes entre los agentes que en ellos participan; en ellos se generan sinergias que propician la obtención de ventajas competitivas y favorecen el aprendizaje colectivo. Por ello, el análisis de las condiciones de su desarrollo productivo encuentra un campo particularmente fértil al estudiar su dinámica. Este trabajo revisa dos casos en que se aplica la metodología específica para identificar concentraciones geográficas densas de actividades productivas conexas, las que constituyen el paso inicial para la existencia de los arreglos productivos locales. La identificación se realizó en los estados de Hidalgo y Jalisco, y permitió detectar que en ambos los efectos de la centralidad derivados de las zonas urbanas es fundamental. Palabras clave: Arreglos Productivos, localización, economía regional, economía mexicana. Clasificación JEL: L23, R11, D86. 93 n maría beatriz garcía castro zorayda carranco gallardo juan andrés godínez enciso Introducción El contexto actual de mercados abiertos, en los que compiten empresas y regiones, exige condiciones que garanticen un eficiente crecimiento de la productividad de manera sostenida e incluyente. Para ello es indispensable que se alcance una mayor competitividad de manera sistémica, para lo cual es fundamental contemplar los determinantes tanto económicos, como sociales e institucionales que confluyen para el desarrollo regional y local. Dicho desarrollo requiere la configuración de sistemas de soporte que conformen un tejido sobre el cual se sustenten los cimientos de interrelación, que posibiliten la creación de un amplio rango de servicios y aseguren la coordinación local. Este sistema es un factor crítico en tanto promueve un flujo de información más ágil, pero sobre todo articule una estructura de cooperación, que favorezca los esfuerzos de innovación de los actores económicos, sin duda uno de los principales motores del cambio social y económico. Desde esta perspectiva, el análisis de las condiciones del desarrollo productivo encuentra un campo particularmente fértil al estudiar la dinámica económica en espacios sectorialmente y localmente compartidos, ya que en ellos se generan sinergias que propician la obtención de ventajas competitivas y favorecen el aprendizaje colectivo. A estos espacios se les conoce con el nombre de Arreglos Productivos Locales (APL). En tanto se reconoce el carácter localizado y específico de los procesos de aprendizaje, la identificación de los APL es fundamental tanto para el estudio de la dinámica competitiva, como para el diseño de políticas de fomento. Este trabajo tiene como propósito mostrar la aplicación metodológica para detectar y clasificar los APL en los estados de Hidalgo y Jalisco. En la primera parte del trabajo se analizarán los fundamentos teóricos que contribuyeron a resaltar la utilización de los Arreglos Productivos Locales como marco de referencia para el análisis empírico de espacios específicos de desarrollo productivo. Los determinantes básicos en la formación de una APL son la localidad en la que se ubica y el sector al que pertenece. Por lo tanto, este corte analítico intenta resaltar los efectos que la localidad tiene sobre la aglomeración de empresas en una zona geográfica determinada y la influencia de los sectores que conforman dicho arreglo. Para ello se recuperan las aportaciones teóricas referente a las externalidades marshallianas, la eficiencia colectiva como eje aglutinador de los clústeres, los sistemas regionales de innovación y los sistemas sectoriales de innovación. En el segundo apartado se exponen los principales resultados de la aplicación de la metodología para iniciar la identificación de los principales arreglos productivos en dos estados de la República Mexicana: n 94 localización de arreglos productivos locales (apl): contribuciones para el análisis regional Hidalgo y Jalisco. Esta metodología permite ubicar las actividades que son de importancia para la localidad y para el sector, y caracterizar a los APL a partir de su producción y empleo. No obstante ello es sólo el punto de partida, ya que la definición misma de arreglo productivo local incluye las relaciones entre sus principales agentes y no sólo la elección a priori de sistemas estructurados. Esto último será objeto de otras investigaciones. Por último, al final del trabajo, se presentan algunas conclusiones de esta primera aproximación a la identificación de arreglos productivos para el caso mexicano. La importancia conceptual de los agrupamientos productivos locales (APL) El análisis económico y su conexión con la dimensión territorial, tiene como antecedente fundamental las aportaciones realizadas por Marshall: la localización de las unidades productivas en un área determinada genera ventajas potenciales derivadas de la proximidad (acceso a insumos y personal calificado, presencia de proveedores, y disponibilidad de información, entre otras ventajas), que redundarían en reducciones de costos. Es decir, la localización y vecindad de actividades productivas provoca el surgimiento de economías externas. Estas observaciones son, desde el punto de vista económico, el punto de partida para el análisis de los trade offs que se generan entre la actividad económica y los territorios específicos. La atención sobre los fenómenos que se desprenden entre estas dos dimensiones (actividad productiva y espacio físico) fue posteriormente confirmada por el notorio desarrollo de los denominados distritos industriales italianos (Becattini, 1992), los que mostraron ser una alternativa eficiente de organización para el crecimiento y la competitividad en los países desarrollados en los años setenta y ochenta, particularmente con el éxito de los distritos industriales italianos (Belussi, 2004). En ellos se verificaron significativos procesos de desarrollo local, principalmente en localidades donde predominaban pequeñas y medianas empresas.1 Las transformaciones suscitadas desde los años ochentas, vinculadas sobre todo a los cambios tecnológicos, las nuevas formas de integración y competencia mundial, volvieron la vista a la necesidad de analizar las condiciones del desarrollo regional y local, así como La ascensión productiva de varias regiones de Italia, hacia finales de los años setenta, desató un creciente interés por parte de la teoría económica y los policy makers por estudiar los procesos asociados al desarrollo regional. Asunto que fue enfatizado ante los nuevos efectos derivados de la globalización, el interés por el papel de las pequeñas y medianas empresas frente a los procesos de competencia internacional (Piore y Sabel, 1989), la asignación de la dimensión espacial en el mejoramiento competitivo de los negocios (Porter, 2000), así como en la construcción de capacidades técnico productivas asociadas al territorio (Pérez, 1994). 1 95 n maría beatriz garcía castro zorayda carranco gallardo juan andrés godínez enciso los procesos ahí generados. Estudiosos del tema se dieron a la tarea de profundizar en la comprensión de los fenómenos no sólo económicos, sino también sociales e institucionales, que envuelven a la actividad productiva y el entorno territorial. En el nuevo paradigma técnico-económico, la competitividad, el desarrollo económico y el bienestar se basan en la innovación y el conocimiento (Freeman, 1987). Dado que una parte del conocimiento tiene naturaleza tácita (Jensen, Jonson, Lorenz y Lundvall, 2004), la posibilidad de su transferencia se relaciona a las demostraciones y a la experiencia, en la que el contacto cara a cara y la proximidad espacial entre los agentes es fundamental (Gertler, 2001). Diversas interpretaciones han sido formuladas procurando abordar distintas aristas de estos procesos. Una línea de estudio se basa en la denominada nueva geografía económica, planteada por Krugman (1990)2, quien argumentó que la determinación de agrupamientos industriales está regida por la interacción entre factores de atracción (fuerzas centrípetas) y de expulsión (fuerzas centrífugas) que provocan procesos de aglomeración regional o bien de convergencia o divergencia de desarrollo regional. El eje central es el papel que juegan los costos de transporte y los procesos aleatorios generados entre esas dos fuerzas como determinantes de la concentración. Esta visión recolocó la relevancia de factores asociados a los territorios en los procesos de aglomeración industrial. No obstante, presenta una limitación importante al aceptar la existencia de patrones aleatorios o bien derivados de accidentes históricos, dejando al margen la incidencia de mecanismos inter-empresariales e institucionales, o de otra naturaleza social, en la constitución y progresión de los espacios locales. Otra trayectoria de análisis ha dirigido su atención a comprender cuáles son los determinantes no sólo económicos, sino también sociales e institucionales, que promueven la construcción de desarrollo local, reivindicando la relevancia de las regiones. Existen diferentes contribuciones y aportes en esta ruta: las condiciones que se relacionan con la flexibilidad productiva y el foco regional (Storper, 1981); los estudios empíricos del surgimiento de los distritos italianos y la PYMES en los años ochenta (Becattini, 1990); la visión neoschumpeteriana sobre procesos de innovación, acotados espacialmente y representado en el concepto de sistemas nacionales y regionales de innovación (Lundvall, 1992) o sistemas tecno-productivos de innovación (Pérez, 1994); los estudios que analizan aspectos de conductas asociativas y la formación de capital social (Cooke y Morgan, 1998; Putman, 2000); la acotación sobre el papel de la proximidad espacial para la conformación de interrelaciones (Burges, R. y A. Venables, 2004); la idea de bases de conocimiento, tecnológicas y de insumo-producto compartidas en los sistemas sectoriales de innovación (Malerba, 2002) y en este mismo Esta propuesta sigue la tradición de Perroux (1959), quien reconoce la influencia del territorio sobre la actividad económica. 2 n 96 localización de arreglos productivos locales (apl): contribuciones para el análisis regional camino, la construcción de “economías externas dinámicas” (acción conjunta y eficiencia colectiva, Humprey y Schmitz, 1995). El enfoque ha permitido destacar que el fortalecimiento productivo de las empresas que integran un conglomerado (espacial y sectorialmente definido) se asocia al intercambio de información que se da como resultado de la colaboración de sus empresas. Este efecto es el que pretende resaltar el concepto de eficiencia colectiva y que resulta de la acción conjunta y deliberada de los participantes de un agrupamiento productivo. La aportación principal es reconocer que la eficiencia colectiva incorpora tanto las externalidades de la aglomeración de empresas, como las de la acción conjunta; la acción conjunta brinda economías que se asocian a las capacidades derivadas del flujo de información y conocimiento, el que efectivamente se relaciona con la existencia de una concentración de calificación, tecnología, infraestructura y oferentes locales. La eficiencia colectiva es fundamental en la construcción y fortalecimiento de capacidades competitivas dinámicas, porque permite mejorar productos, diseños, servicios, mecanismos de comercialización, de organización productiva y de administración; además incrementa significativamente las ventajas derivadas de las externalidades que se originan de la existencia de mercados de trabajo y de materias primas especializados, de la facilidad de acceso al mercado, de establecer relaciones horizontales, verticales y con asociaciones e instituciones y de la posibilidad de aprovechar una mayor división del trabajo (las que se conocen como externalidades mashallianas o pasivas). La colaboración entre empresas puede darse en sus relaciones verticales y horizontales con otras empresas que le abastecen, demandan y compiten, y con instituciones. La colaboración estrecha de las empresas y con las empresas que las abastecen es una de las más importantes fuentes de información (Breschi y Malerba 1997; Malerba, 2001). La cercanía dada en los grupos de empresas regionalmente y sectorialmente acotados propicia una conexión extensiva entre los oferentes y los usuarios (lo que facilita el intercambio de información y la búsqueda de soluciones compartidas de problemas comunes); ello propicia colaboración cercana relativa a la calidad, eficiencia e innovación. Estas relaciones de colaboración son eficaces cuando se compite basado en la rápida respuesta a los clientes, calidad y rápidos desarrollos de productos, que son mecanismos que se apoyan en innovaciones continuas y que propician ganancias de competitividad. Los mecanismos de aprendizaje se aceleran en las aglomeraciones, dadas las ventajas de proximidad, porque los proveedores aprenden haciendo y los usuarios aprenden usando. Proveedor y usuario se favorecen de esta relación porque les permite reducir la amenaza competitiva de innovaciones realizadas por la contraparte, detectar 97 n maría beatriz garcía castro zorayda carranco gallardo juan andrés godínez enciso demandas potenciales, mejorar la especificación de los productos y equipos, resolver cuellos de botella, mejorar calidad y tiempos de entrega, entre otras cosas. Además, las exigencias de los usuarios son un elemento importante de la competitividad porque posibilita a los productores prever las tendencias del mercado global y descubrir nichos de mercado (Porter, 2000). En los países menos desarrollados, este tipo de consumidores generalmente provienen de otras regiones; esto da un carácter crítico a los encadenamientos con compradores externos y agentes comerciales para construir este puente. En lo que a las ventajas de la colaboración horizontal se refiere, el aspecto más destacado es que, en tanto la competencia es fuente impulsora de la innovación, se convierte simultáneamente en fuente impulsora de la cooperación. La cooperación horizontal puede darse principalmente por el intercambio de información e ideas respecto a investigación y desarrollo, control de calidad, procesos de producción y comercialización (marketing). El enfoque de análisis basado en arreglos productivos locales enfatiza que la colaboración institucional refleja un sistema de soporte bien desarrollado, que provee un amplio rango de servicios y asegura la coordinación local; lo que es fundamental para el desarrollo de la competitividad, en tanto promueve un flujo de información más ágil. Este sistema será, en gran medida, el responsable de asegurar que el sistema de incentivos sea adecuado para el propio mejoramiento productivo. La convergencia de estas visiones, que han contribuido a resaltar la importancia de las aglomeraciones productivas locales como espacios o unidades de observación, está centrada en revelar la importancia de la localidad y subrayar la presencia de factores tanto económicos, como sociales e institucionales, para el desarrollo regional y local. En México existe un gran número de conglomerados de estructuras, tamaños, organizaciones y capacidades competitivas muy diferentes (García-Castro, 2006). Su existencia responde a factores, como la posición relativa al mercado final (lo que explica gran parte de las concentraciones urbanas y el desarrollo de la frontera norte de nuestro país), la explotación de recursos naturales (ecológicos, turísticos, minerales, acuíferos, la facilidad de acceder a medios de comunicación, etcétera), las habilidades, que se relacionan a las capacidades desarrolladas familiarmente y la infraestructura que las apoyan en algunas regiones y la aplicación de políticas públicas (que en algunos casos han logrado reforzar las aglomeraciones resultantes de alguno de los factores previos). La diversidad de formas, estructuras, sectores, espacios y agentes participantes, así como de la profundidad de las relaciones entre sus componentes, dificulta enormemente la identificación de estos espacios analíticos. Los arreglos productivos varían desde los más rudimentarios hasta los más articulados. Por ello es importante partir de criterios claros y procedimientos operativos que permitan identificarlos. n 98 localización de arreglos productivos locales (apl): contribuciones para el análisis regional La identificación de agrupamientos productivos locales (APL) Toda actividad económica tiene un asentamiento territorial, por lo que en todo espacio en que hay producción existe un conjunto de actores y actividades relacionadas con dicha producción. No obstante, es importante conocer qué tan importante es esta actividad tanto para la localidad en la que se ubica, como para el sector (mercado) en que participa En este sentido, la metodología utilizada para la clasificación de APL tiene como principal contribución detectar y clasificar actividades económicas relevantes en espacios físicos determinados. El procedimiento para identificar arreglos productivos locales, al mostrar una “radiografía” ponderada de la importancia relativa de grupos de actividades en sus zonas de localización; proporciona una plataforma para avanzar en el estudio de los fenómenos asociados al ámbito económico regional. Esta selección busca grupos de actividades que se desarrollan dentro de un determinado territorio (que puede ser, por ejemplo, un municipio) y que son relevantes tanto desde el punto de vista de la localidad como de la propia actividad productiva. Para su selección se establecen niveles mínimos de indicadores de concentración tradicionales: el coeficiente de localización industrial (Ql), el de participación relativa (Pr) y el Hischman- Herfindahl (HH). Cada uno de estos niveles proporciona un filtro que contribuye a seleccionar las actividades relevantes que conforman el espacio de las dinámicas económicas de producción, competencia, proveeduría, cooperación e intercambio de información. La aplicación de los indicadores (García y Carranco, 2008), que permiten la clasificación de APL ha sido empleada en otros países, como Brasil (Suzigan, et al 2004; Casiolato y Lastres, 2000); su contribución ha sido la precisión en estudios de APL relevantes en diferentes regiones para la formulación de políticas de desarrollo (Suzigan, et al, 2005). En México, el procedimiento ha sido empleado para la codificación de APL en los estados de Veracruz, Hidalgo, Jalisco y la zona industrial de Vallejo en la Delegación Azcapotzalco de la Ciudad de México (ARIA). Diferentes descubrimientos y niveles de avance han sido realizados. Para el conjunto fue posible discriminar agrupamientos por su grado de relevancia local y sectorial; asimismo, identificar cadenas productivas inter-regionales (o entre localidades) y, en el caso del ARIA, se diseñó una encuesta para una muestra de 60 empresas ahí establecidas con el propósito de profundizar en el análisis de los fenómenos productivos, inter-empresariales y de innovación, en el contexto de dicha área industrial.3 En este estudio, uno de los principales objetivos del proyecto es conocer, a partir de la información obtenida de una encuesta conformada por 50 preguntas, en qué medida las condiciones actuales de la zona industrial de Vallejo siguen representando ventajas para la competitividad de las empresas. De la misma forma conocer aspectos como el tipo de esfuerzos de innovación, las formas de vinculación empresarial e institucional y verificar el tejido institucional para el soporte productivo. 3 99 n maría beatriz garcía castro zorayda carranco gallardo juan andrés godínez enciso La riqueza que brinda esta metodología se debe, principalmente, a la suma de las ventajas de los análisis regionales, que posibilitan captar las ventajas derivadas de compartir insumos, cultura, instituciones, etcétera y las especificidades derivadas de las cadenas de valor y las determinaciones sectoriales referentes a las trayectorias seguidas por la tecnología, la información y el conocimiento. Esta visión sistémica es una forma más rica de entender el desarrollo industrial y tecnológico. La importancia de la identificación de agrupamientos productivos locales (APL); algunos resultados para el caso del Estado de Hidalgo A seguir se presentan algunos resultados obtenidos de la aplicación metodológica para el caso del Estado de Hidalgo, en específico para la micro-región I constituida por Pachuca. Uno de los asuntos que subyace en la identificación territorial y geográfica, como se indicó, es la necesidad de contar con una “imagen” satisfactoria que permita, además de una adecuada determinación regional, brindar una “plataforma” convincente para emprender el estudio de las lógicas de localización y los patrones de desempeño económico espacial. La delimitación tradicional de espacios económicos y sociales ha sido definida a través de criterios geográficos o a partir de configuraciones político-administrativas. Este tipo de delimitación tiene como principal restricción, obviar las condiciones y dinámica que se conforman entre la actividad productiva y los procesos sociales e institucionales, la mayoría de los cuales trasciende a una determinada localidad. El mapeo que se obtiene de los indicadores metodológicos, permite observar grupos de actividades que dan cuenta de posibles encadenamientos productivos, que trascienden la demarcación local o municipal. A seguir se expresa con mayor claridad lo anterior en el caso de la denominada “micro-región I” y “micro-región IA” del estado de Hidalgo4, regiones que incorporan diez municipios, siendo Pachuca de Soto la más destacable por su posición como cabecera del gobierno estatal (Tabla 1 y Mapa 1). La configuración geopolítica delineada en el estado define dieciséis microrregiones, integradas por 380 municipios. 4 n 100 localización de arreglos productivos locales (apl): contribuciones para el análisis regional Tabla 1 Región I (Pachuca)Región IA (Atotonilco el Grande) Epazoyucan Acatlán Mineral del Monte Atotonilco el Grande Pachuca de Soto Huasca de Ocampo Mineral de la Reforma Mineral del Chico San Agustín Tlaxiaca Omitlán de Juárez Fuente: Gobierno del Estado de Hidalgo. Mapa 1 Hidalgo, delimitación regional, Microregiones I y IA Fuente: Gobierno del Estado de Hidalgo. La estimación de los indicadores se basó en información de los Censos Económicos 2004 (que usan la clasificación SCIAN para las actividades productivas), considerando fundamentalmente actividades industriales, a nivel de clase censal. En el estado de Hidalgo existen 194 clases industriales (a nivel nacional, 287). El dato de referencia para la clasificación es el número de empleados por actividad.5 A partir de la estimación de los indicadores, se identifican agrupamientos re5 El dato de personal empleado para la estimación de los indicadores, permite considerar la importancia relativa de los tamaños de establecimiento en la generación de empleo. Y es el criterio que se emplea como referencia para las estimaciones en otros casos de estudio (García, R. et al 2005; ISTAT, 1997; Boix y Galleto, 2005). 101 n maría beatriz garcía castro zorayda carranco gallardo juan andrés godínez enciso levantes para la localidad y el giro de actividad que se realiza (en este caso por su importancia a nivel estatal). De tal forma, se conforma una taxonomía de grupos de actividad distinguiendo su relevancia local y para el sector.6 A partir de la clasificación obtenida, en el caso de las micro-regiones I y IA de Hidalgo, se obtuvieron 77 grupos de actividades industriales. En este caso sólo se consideraron los resultados obtenidos para las actividades que son significativas tanto a nivel de dichas regiones como a nivel de todo el estado de Hidalgo (Mapas 2 y 3). Los resultados fueron: 1. Cuarenta y cinco industrias (clases censales) resultaron significativas, destacando actividades vinculadas con el sector textil, maquinaria y equipo, alimentos y la construcción.7 2. Cuarenta y una de estas actividades se concentran en tan sólo dos municipios: Pachuca y Mineral de la Reforma. 3. Dicha concentración está vinculada fuertemente a fenómenos urbanos, provocados por la centralidad de Pachuca, que históricamente se ha constituido en el espacio de asentamiento del gobierno estatal, de los principales servicios e infraestructura pública, escuelas, universidades, etc., así como la actividad comercial, siendo así el centro económico del Estado. 4. De hecho los dos municipios (Pachuca y Mineral de la Reforma) constituyen el eje de la denominada Zona Metropolitana de Pachuca. 5. En el caso de los municipios que conforman la región IA, predominan actividades económicas relacionadas con la agricultura, los recursos forestales y el turismo. La identificación no sólo permitió detectar actividades económicas representativas localmente, sino también precisar potenciales encadenamientos de industrias relacionadas en una dimensión intermunicipal. Esto es importante sobre todo a nivel de la configuración de políticas de fomento de carácter regional. A partir de ciertos criterios estadísticos se determinan cuatro tipos posibles de agrupamientos: aquellos que son importantes a nivel local y a nivel sectorial (AA); los que son importantes a nivel local pero no a nivel sectorial (AB); los poco relevantes a nivel local pero son significativos a nivel sectorial (BA) y los que son poco importantes tanto a nivel local como sectorial (BB), (García y Carranco, 2008) 7 En la micro-región IA, sólo son representativas dos actividades productivas; producción de otros productos a base de minerales no metálicos (Acatlán) y confección de bordados y deshilados (Atotonilco el Grande). 6 n 102 localización de arreglos productivos locales (apl): contribuciones para el análisis regional Mapa 2 Agrupamientos productivos relevantes a nivel local y sectorial de la Región I del Estado de Hidalgo Fuente: Godinez y Castillo, 2008 Mapa 3 Agrupamientos productivos relevantes a nivel local y sectorial de la Región IA del Estado de Hidalgo Fuente: Godinez y Castillo, 2008 103 n maría beatriz garcía castro zorayda carranco gallardo juan andrés godínez enciso En el caso de las regiones de Hidalgo contempladas para los agrupamientos de alta relevancia local y sectorial, se destacan actividades dispersas en distintos municipios que pueden ser susceptibles de un tratamiento y definición de medidas de apoyo productivo, que consideren no sólo la acotación en términos municipales. Un ejemplo de ello, dentro de las microrregiones consideradas aquí, es el de la cadena textil-vestido, particularmente en la etapa de la confección. Este grupo de actividades están presentes tanto en Pachuca como en Mineral de la Reforma (Región I) y en Atotonilco el Grande (Región IA). No sólo ello, en Hidalgo el grueso de las actividades textil-vestido se encuentran localizadas en Tulancingo en el oriente del estado (Región II). En este sentido, los resultados de la clasificación de APL, además de distinguir grupos de actividades relevantes localmente, ofrecen una “fotografía” de la configuración de reales o potenciales cadenas de valor inter-municipales. Proporciona, por lo tanto, una herramienta auxiliar para la profundización de estudios sobre el fenómeno economía-territorio y para la identificación de políticas encaminadas a fortalecer la integración de espacios económicos y potenciar el desarrollo regional. La identificación de agrupamientos productivos locales (APL) en el caso de Jalisco La aplicación de la metodología para la identificación de APL para el caso del estado de Jalisco, se realizó principalmente para las micro-regiones8 Centro y Valles, en las cuales se encuentra más del 80% del empleo en actividades industriales en el estado. Las microregiones Centro y Valles están formadas por catorce municipios cada una, entre los cuales se encuentra la capital del estado, Guadalajara y la zona conurbada, Zapopan, Tonalá y Tlaquepaque (Mapa 4). Para la aplicación de la metodología a las regiones Centro y Valles se utilizaron los datos de los Censos Económicos 2004, considerando los datos de empleo exclusivamente, para 275 actividades industriales (clases censales SCIAN). Dentro de estas dos regiones se identificaron 377 APL de los 4939 encontrados en el estado de Jalisco, que representan 70% de las actividades relevantes tanto para la localidad como para la industria. Estas actividades pertenecen principalmente a las cadenas de Alimentos y Bebidas (44 actividades), Tequila (9 actividades), Construcción (42 actividades), Madera (24 actividades), Metalmecánica (78 actividades), Química (73 actividades) y Textil (37 actividades), entre otras. La división geográfica del Estado de Jalisco define 12 micro-regiones que abarcan 124 municipios. 9 Las 493 actividades/municipios, se obtuvieron a partir de la aplicación de la metodología de identificación de APLs, para la cual se utilizó como filtros HH>0, PR>µPR y QL>1 8 n 104 localización de arreglos productivos locales (apl): contribuciones para el análisis regional Mapa 4. Jalisco, delimitación regional, Micro-regiones Centro y Valles Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del Estado de Jalisco. 105 n maría beatriz garcía castro zorayda carranco gallardo juan andrés godínez enciso Se considera la cadena de Tequila como una agrupación importante a pesar de que sólo concentrar nueve APL, porque éstos resultaron ser de alta importancia para la localidad. Además se encuentra interrelacionada con las otras APL dentro de las cadenas de Madera en la fabricación de envases de madera, Química, a través de la fabricación de agroquímicos, levaduras y fertilizantes, Metalmecánica con la fabricación de maquinaria y equipo para la agricultura y para la industria alimentaria y de bebidas. De las 377 APL identificadas, 319 se encuentran en Guadalajara, Tonalá, Tlaquepaque y Zapopan (micro-región del Centro) concentrando aproximadamente el 45% del empleo industrial del Estado de Jalisco. Lo anterior corrobora los efectos centrípetos de las zonas urbanas como factor dominante; las zonas urbanas concentran la mayor parte de las actividades industriales en el interior de la República. La aplicación metodológica permitió subrayar que en la microregión de los Valles destacan las actividades agroindustriales, por ejemplo, la preparación e hilado de fibras naturales, la elaboración de bebidas destiladas del agave y la elaboración de azúcar de caña. Los 377 APL fueron clasificados en cuatro categorías a partir del grado de importancia local y sectorial (Gráfica 1). Las actividades que se identificaron como de alta importancia local y alta importancia sectorial (AA) son 36 actividades pertenecientes principalmente a los sectores de Alimentos, Textiles y Metalmecánica. Estos agrupamientos se ubican principalmente en Guadalajara, Tlaquepaque y Zapopan. Gráfica 1. Arreglos Productivos Locales en las Micro-regiones Centro y Valles Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Censo Económico 2004, INEGI n 106 localización de arreglos productivos locales (apl): contribuciones para el análisis regional Las actividades que se identificaron como de baja importancia local y baja importancia sectorial (207 arreglos) son actividades principalmente agroalimenticias. Estas se ubican en los municipios de El Salto, Tlajomulco de Zúñiga, Guadalajara, Tlaquepaque y Zapopan. Estos arreglos representan un nicho de oportunidades para el desarrollo industrial pero son, precisamente, las que deberán ser apoyadas de manera más directa, por su incipiente desarrollo en el mercado en que participan. También se localizaron 31 actividades de baja importancia sectorial pero de alta importancia para la localidad (BA); este tipo de actividades principalmente pertenecen a sectores tradicionales y altamente intensivos en mano de obra. Los sectores en los que se encuentran comprendidas estas APL son el de Alimentos, Textil y Tequila, localizados en los municipios de Acatitlan, Amatitlan, Colula, Magdalena, Tequila, etc. Por último se identificó un grupo de 36 actividades de alta importancia sectorial y baja importancia local (AB). Estas agrupaciones pertenecen a diversos sectores y no muestran un comportamiento claro. En específico para el caso de las micro-regiones de Jalisco, que fueron analizadas mediante esta metodología, se pudo identificar que las actividades más relevantes se encuentran concentradas espacial en los municipios que conforman la zona metropolitana de Jalisco y que las actividades industriales más tradicionales se encuentran concentradas principalmente en la microrregión de Valles y son un nicho de oportunidad para la generación de desarrollo en la región. Dentro de estas actividades tradicionales se destacan las actividades agroindustriales relacionadas con la producción y explotación del agave. Conclusiones La identificación de arreglos productivos locales es fundamental en tanto la dinámica que dentro de ellos se desarrolla puede contribuir a construir capacidades competitivas duraderas (dinámicas) basadas en la mejoría de productos, diseños, procesos y organización productiva. Este fortalecimiento productivo se asocia a la colaboración e intercambio de información existente entre las empresa en ellos participantes. Con tal objetivo, se estimaron indicadores de concentración geográfica y de participación relativa a las actividades industriales de los estados de Hidalgo y Jalisco, con el propósito de identificar posibles arreglos productivos locales. Los casos analizados son una muestra de que una parte fundamental de los efectos de la concentración geográfica está relacionada a los efectos de escala atribuibles al fenómeno de la urbanización, que favorecen la concentración espacial por la obtención de economías asociadas al costo de transporte, montos 107 n maría beatriz garcía castro zorayda carranco gallardo juan andrés godínez enciso importantes de demanda y concentraciones apropiadas de servicios e infraestructura. La aplicación metodológica permitió observar que tanto en Hidalgo como en Jalisco la presencia de arreglos productivos es muy importante y que los espacios urbanos están conformados por importantes grupos de arreglos productivos que se complementan. Esta primera aproximación permite afirmar que en ambos estados gran parte de la producción y actividad económica se organiza en agrupamientos productivos, principalmente en los sectores tradicionales. El procedimiento metodológico para la localización y clasificación de APL es una herramienta importante; permite, más allá de ubicar actividades por su grado de importancia a nivel local (municipal, en este caso) y sectorial para la zona de actuación, diseñar un mapa más preciso de actividades productivas susceptibles de encadenamientos regionales o interregionales, que facilite la formulación de medidas de apoyo estructurado para el estimulo productivo a nivel de cadenas de valor. De esta manera el mapeo territorial y económico, configurado con esta propuesta, representa un punto de partida para el análisis de un arreglo productivo local, ya que el estudio de su dinámica requiere, necesariamente, ahondar en la identificación de los agentes participantes y el tipo de las relaciones que se establecen a su interior. El subsecuente análisis de la dinámica de las relaciones, los mecanismos de colaboración, competencia y el aprendizaje (reales y potenciales) a nivel de APL específicos, es el elemento que permitirá plantear estrategias para su promoción y desarrollo económico-regional. Bibliografía Antonelli, C. Collective Knowlendge, “Communication and innovation: The evidence of technological districts”, in Regional Studies, Vol. 34, num. 9, 2000, pp. 797- 898 Audretsch, D. B., “Agglomeration and the location of innovative activity”, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 14, num. 2, 1998, pp. 18-29. Belussi, F., “In search of a useful theory of spatial Clustering”, presented al the DRUID, in Industrial dynamics, innovation and development, Elsinore, Denmark, 2004 Boix, Rafael y Vittorio Galleto, “Identificación de Sistemas Locales de Trabajo y Distritos Industriales en España”, mimeo, Universidad Autónoma de Barcelona, 2005. Borrar en el texto (pie de página Mundell. 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[email protected] Fecha de recepción: 12 de septiembre Fecha de aprobación: 13 de noviembre Resumen La expansión del acceso a la educación media se ha convertido en un importante objetivo de desarrollo para los países de América Latina. La formulación de una política acorde con esta meta, demandaría la realización de un profundo análisis del sistema educativo, las reformas acaecidas en los últimos años y las interrelaciones con las distintas esferas sociales. El presente ensayo intentará avanzar sobre algunos de los tópicos relevantes a ser considerados posteriormente en una evaluación semejante, realizando una revisión de lo ocurrido en Argentina y estableciendo ciertas comparaciones con las transformaciones llevadas a cabo en México durante los últimos años. Palabras claves: educación media – reforma – descentralización – resultados educativos – Argentina – México. Clasificación JEL: I210, I280 111 n maría marta formichella natalia krüger mara rojas I. Introducción Durante las últimas décadas, se ha llevado a cabo una serie de transformaciones radicales a nivel político, económico y social en toda América Latina. En un marco de deterioro del contexto socioeconómico y de crisis del Estado de Bienestar, las reformas, guiadas por criterios que pregonaban la búsqueda de una mayor eficiencia, replantearon el funcionamiento de los diversos sectores de la economía y la sociedad. La anhelada modernización alcanzó a los sistemas de educación, los cuales fueron objeto de la aplicación de políticas similares, bajo los lineamientos de organismos internacionales como el Banco Mundial y la OCDE. Entre las principales estrategias, se encontraba la descentralización de los servicios educativos que determinaba la transferencia del poder central a las colectividades regionales. Este proceso asumió diversas modalidades entre los distintos países, según el nivel de gobierno hacia donde se delegó la toma de decisiones, el tipo de decisiones traspasadas y la orientación de la descentralización. Sin embargo, es posible identificar múltiples puntos de contacto en torno a las metas, las lógicas de las políticas subyacentes o los resultados obtenidos. El objetivo del presente trabajo es realizar una revisión de los principales rasgos asumidos por la transformación del sistema educativo en Argentina a partir de la década de los 90. Interesa estudiar si, en líneas generales, las medidas de reforma aplicadas han permitido alcanzar las metas propuestas. Asimismo, con el propósito de ofrecer algunos puntos de comparación en este tema, se expondrán a lo largo del trabajo algunas características generales que el proceso análogo de reforma educativa ha tenido en México. En la siguiente sección se resumen las principales tendencias registradas en el contexto socioeconómico argentino en la etapa analizada. En el apartado III, se analiza el proceso de reforma educativa, con énfasis en la estrategia de descentralización de responsabilidades desde el gobierno central hacia los estados federales. En la sección IV, se presentan algunos indicadores que permiten evaluar la evolución de los resultados internos del sistema durante los últimos años, los cuales reflejan algunas de las deficiencias del proceso de reforma. En función de este análisis, se esbozan, en el apartado V, algunas posibles implicancias de la nueva etapa de reforma educativa iniciada en el año 2006 con la sanción de dos leyes: la Ley de Financiamiento Nº 26.075 y la Ley de Educación Nacional Nº 26.206. Por último, se presentan las consideraciones finales. II. Contexto socioeconómico El representar al sector educativo como sistema supone un reconocimiento de que su desempeño se encontrará fuertemente condicionado n 112 los procesos de descentralización educativa y sus resultados: un análisis para argentina por las características de su entorno socioeconómico. Esta afirmación cobra especial relevancia en las últimas décadas, ya que las sociedades latinoamericanas han experimentado profundas transformaciones, en el marco de un mundo globalizado y a partir de la aplicación de medidas de reforma estructural, algunas veces establecidas casi de manera forzosa. En Argentina, en base a un diagnóstico que señalaba como ideal a una economía de mercado, plenamente integrada al mundo y con estricta disciplina fiscal, toda política aplicada se vio estructurada en torno a tres ejes principales: i) Ley de Convertibilidad; ii) Reforma del Estado; iii) Reforma del mercado. La convertibilidad de la moneda a partir de un tipo de cambio competitivo y unificado funcionó como regla disciplinadora para evitar la financiación monetaria del déficit fiscal y así combatir la inflación. A su vez, el margen de acción del Estado se vio restringido a través de estrategias tendientes a reducir su participación, tales como la privatización masiva de empresas públicas, el reordenamiento de prioridades y la descentralización del gasto. La mayor apertura de la economía fue garantizada por la eliminación de trabas al comercio de bienes y servicios, la liberación del movimiento de capitales y la atracción de inversión extranjera directa. Por otro lado, bajo el pretexto de la búsqueda de competitividad y eficiencia, se adoptó un proceso de desregulación de los mercados de bienes, servicios y factores, destacándose entre ellos el mercado laboral y los sectores de salud y educativo. Bajo aquel esquema, se habría logrado en un primer momento el objetivo de recuperar la estabilidad macroeconómica y entrar en una senda de fuerte crecimiento. Sin embargo, tras los primeros años de bonanza, el modelo mostró serias contradicciones internas concluyendo en la ruptura del equilibrio social preexistente y erosionando la sustentabilidad del equilibrio económico alcanzado. Durante la llamada “época de oro de la convertibilidad” (entre 1990 y fines de 1994), se logró impulsar la expansión de la actividad, se concretó la reducción de la inflación, se logró una masiva entrada de capitales extranjeros y un saneamiento de las cuentas públicas. Una primera dificultad se enfrentó ante el contagio de la crisis financiera mexicana, que generó una breve fase contractiva durante el año 1995. Aunque una nueva disponibilidad de liquidez internacional permitió lograr una rápida salida de la crisis, retomando tasas de crecimiento del PBI vigorosas hasta mediados de 1998, la acumulación de contradicciones internas y el empeoramiento del contexto externo, determinaron un deterioro sostenido del desempeño del producto culminando en una mega-crisis durante el período 2001-2002. El saldo social de estos procesos fue altamente desfavorable. La reconversión transformó profundamente la relación Estadoeconomía-sociedad, atenuando sus posibilidades de actuar como red de contención social, cuando la desregulación de las relaciones labo113 n maría marta formichella natalia krüger mara rojas rales y la mayor fragmentación del sistema productivo debilitaron el sistema previsional y el mercado de trabajo. La fuerte precarización del empleo condujo a una situación en la cual, aproximadamente, la mitad de la población activa tiene como destino el segmento informal del mercado. La crisis del empleo alcanzó una virulencia inusitada durante el régimen de convertibilidad. La tasa de desempleo total prácticamente se duplicó entre 1992 y 1994, a pesar del marco de fuerte crecimiento anual del PBI. Durante la breve recesión luego del “efecto Tequila” la desocupación trepó a niveles superiores al 17%, y aunque en los años posteriores las cifras disminuyeron, se mantuvieron en los dos dígitos. Según el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS)1, sólo a partir del año 2003 el desempleo registró una caída sostenida, aunque no lo suficiente como para alcanzar los valores de principios de los años 90. Las mencionadas transformaciones no pueden sino estar acompañadas por una distribución más regresiva del ingreso. No sólo han disminuido las remuneraciones reales en promedio, sino que se verifica una mayor polarización de los salarios. Gasparini (2003), señala que durante las últimas tres décadas se ha registrado una tendencia creciente de la desigualdad en el país, empeorando su posición relativa dentro de Latinoamérica. En particular, entre 1992 y 2006 el ratio de ingresos entre el decil más rico y el más pobre ha crecido en un 50%, y el coeficiente de Gini se elevó de 0,45 a 0,483. En lo que respecta a la pobreza, ésta profundizó su cronicidad como consecuencia del aumento en la desigualdad. Luego de una moderada reducción o estabilidad durante los primeros años de aplicación de las reformas, la pobreza y la indigencia crecieron significativamente. Así, en el año 2006, un 27% de la población se encontraba bajo la línea de pobreza, mientras que casi un 9% no podía acceder a una canasta básica de alimentos. Estas tendencias determinaron que la Argentina, tradicionalmente uno de los países con mejores indicadores socioeconómicos dentro de América Latina, perdiera posiciones durante el período analizado. La combinación de fenómenos como inestabilidad en el crecimiento, distribución más regresiva del ingreso, profundización de la pobreza, períodos de altísimo desempleo y precarización de los vínculos salariales, ha configurado un panorama social de amplio retroceso en materia de desarrollo económico, difícil de revertir aún después de varios años de recuperación económica. Los rasgos cohesivos e integradores que poseía tradicionalmente la sociedad argentina se han debilitado, redundando en una estructura social dual, donde abundan los espacios de exclusión y confrontación. El Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata mantiene estadísticas socioeconómicas actualizadas en www.depeco.econo.unlp.edu.ar/declas 1 n 114 los procesos de descentralización educativa y sus resultados: un análisis para argentina Sin hacer una descripción detallada de los sucesos en México durante el mismo período puede decirse que, en el marco de shocks y posteriores resultados, la evolución económica y política ha sido muy similar. Según el informe del Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República (2002: 27), “el término modernización se volvió central en el discurso y en las políticas” de las autoridades mexicanas a partir de 1988. Se distinguen dos ejes ideológicos centrales: por una parte, la necesidad de un distanciamiento respecto a las posturas posrevolucionarias anteriores (de tendencias centralizadoras) y, por otro, el deseo de incorporar a México al grupo de países desarrollados. Ambas ideas coinciden en limitar el peso del Estado en la economía, incrementando el papel del mercado. La reducción de las funciones estatales y el progreso económico fueron los pilares preponderantes de las políticas implementadas a partir los años ochenta. Ya no se trataba de mejorar la competitividad a través de las reducciones de precios por el uso de materias primas o mano de obra no calificada, sino que el mundo exigía mejoras tecnológicas constantes y esto incluía, como componente fundamental, la renovación del sistema educativo. III. Reforma del sistema educativo en los años 90 Las etapas de reconfiguración de la estructura estatal impulsadas, tanto en Argentina como en México, propiciaron el marco lógico para las profundas reformas acontecidas en los sectores educativos de ambos países durante los años 90. Dichas reformas tuvieron como elemento clave la delegación de responsabilidades desde el nivel central de gobierno a los niveles federales. Esta política supuso una ruptura con las ideas que guiaron la política educativa anterior, ya que tanto en Argentina como en México, se había observado una tendencia unificadora en el surgimiento y la conformación de los sistemas educativos. Para el caso de Argentina, ya en 1978, el gobierno de facto nacional había transferido a los niveles medios de gobierno (las provincias y a la ciudad de Buenos Aires) la administración, gestión y financiamiento de, prácticamente, la totalidad de los establecimientos de educación primaria. Esta primera fase se produjo en un contexto de crisis económica y de ideología neoliberal preponderante. Hacia 1991, y con el antecedente del Congreso Pedagógico Nacional2, se sancionó la Ley de Transferencia de Servicios Educativos 2 Dicho Congreso fue convocado por el poder legislativo en el año 1984 y estuvo vigente durante cuatro años con el objetivo de debatir sobre el futuro de la educación argentina. Participaron todos los actores relacionados con el sector educativo: los docentes, las familias, los partidos políticos, las congregaciones religiosas, las corporaciones empresarias y sindicales y las entidades intermedias. Delgado (2000: 3) plantea que, si bien “el Congreso fue hegemonizado por una mayoría circunstancial que representaba a los sectores más conservadores de la sociedad” y que “Las propuestas de los sectores más 115 n maría marta formichella natalia krüger mara rojas de la Nación a las Provincias, la cual autorizaba al Poder Ejecutivo a transferir a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires los servicios educativos correspondientes a los niveles medio y superior no universitario. El Estado Nacional encontró, en un principio, resistencia por parte de los gobiernos federales. Estos argumentaban que no se les podía imponer coercitivamente la responsabilidad sobre las escuelas medias, ya que la Constitución Nacional sólo hace referencia a la educación básica. La preocupación fundamental recaía sobre la cuestión del financiamiento, frente a los evidentes intereses del gobierno nacional. En este sentido, el debate más importante se generó a partir del planteo de dos posturas contrapuestas: aquellos que consideran la descentralización educativa como un medio para garantizar la oferta en función del contexto y las necesidades locales; y aquellos que suponen la descentralización como medida de ajuste del gasto público nacional, independientemente de cualquier mejora pedagógica (Delgado, 2000). Así, del artículo 14 de la ley citada, se desprende una cuestión sumamente clara: las provincias recibirían el compromiso de brindar los servicios educativos transferidos, pero no verían incrementados sus ingresos para hacerlo. La Nación, simplemente, retendría una parte de los recursos coparticipables de la distribución impositiva secundaria (ingresos que ya recibían las provincias anteriormente, pero sin una asignación específica) para destinarla al financiamiento educativo3. El proceso de descentralización fue sólo un eslabón del proceso de reforma educativa. Además, se formularon La Ley Federal de Educación, el Pacto Federal Educativo y el Plan Social Educativo (PSE). Mediante la Ley Federal de Educación (sancionada y promulgada en 1993) se estableció el marco normativo general para el sistema educativo en su conjunto. Por ello, puede decirse que la verdadera transformación educativa fue principalmente marcada por este instrumento. Repetto y otros (2001) enumeran los siguientes aspectos como las disposiciones más importantes de esta ley: i) Definición progresistas y de los representantes de la educación pública, quedaron en una peligrosa minoría”, “una de las propuestas de esos sectores progresistas que perduró en el documento final del Congreso es, precisamente, la de descentralizar al sistema educativo y adecuar el curriculum a las necesidades regionales y locales. Hoy vemos claramente que esta propuesta pudo ser sostenida porque también era funcional al proyecto educativo de los sectores más reaccionarios que participaron en él.” 3 La ley dice, expresamente: “A partir del 1 de enero de 1992 y hasta tanto se modifique la ley Nº 23.548 la Secretaría de Hacienda de la Nación retendrá de la participación correspondiente a las provincias en el Régimen de la citada ley, previamente a la distribución secundaria, un importe equivalente al monto total, que se incluye en la planilla anexa 1 A, con detalle para cada jurisdicción, con destino al financiamiento de los servicios educativos que se transfieren por la presente ley y los correspondientes al costo de servicios de Hospitales e Institutos Nacionales, Políticas Sociales Comunitarias y Programa Social Nutricional a transferir a las provincias según se convenga oportunamente.” (Ley 24.049, Transferencia de los servicios educativos de la Nación a las provincias y Municipalidad de Buenos Aires, Capítulo IV, Art. 14) n 116 los procesos de descentralización educativa y sus resultados: un análisis para argentina de una estructura nueva para el sistema educativo (cabe destacar la extensión de la obligatoriedad de la educación a 10 años: un año de nivel inicial y 9 años de educación general básica); ii) Renovación de los diseños curriculares; iii) Establecimiento de las responsabilidades de cada nivel de gobierno; iv) Establecimiento de las incumbencias del Consejo Federal de Cultura y Educación4; v) Establecimiento de los mecanismos federales para la toma de decisiones; vi) Puesta en marcha de un Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa a partir de 1993; vii) Establecimiento de los mecanismos de financiación, determinación de la prioridad del Estado en materia educativa y de su atención con recursos nacionales, provinciales o de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, según corresponda, y fijación de pautas sobre el monto de la inversión pública en educación cuya meta se prefijó en un valor igual al 6% del producto bruto interno (PBI). El Pacto Federal Educativo Argentino (1994) estableció las fuentes de financiamiento para el cumplimiento de la Ley Federal de Educación, la delimitación de responsabilidades acerca del mismo entre los distintos niveles de gobierno y la necesidad de mantener el equilibrio presupuestario (Repetto y otros, 2001). Este último punto puede tener una interpretación algo peligrosa, dado que el gasto en educación sería una variable de ajuste ante posibles desequilibrios fiscales continuos. El PSE fue implementado en el año 1993. Su objetivo era mejorar la infraestructura y la calidad educativa. Resulta extraña una política centralizada como la que se vislumbra en el PSE en medio de un contexto descentralizador. El PSE se presentó como una política focalizada, en contraste con la cobertura social generalizada que planteaba el modelo de Estado de Bienestar. Implicaba la asistencia a los sectores más desfavorecidos y se aleja de la utopía integradora del sistema educativo moderno (Duschatzky y Redondo, 2000). El Programa Nacional de Becas, por su parte, buscaba la equidad mínima necesaria para que las prácticas educativas sean exitosas. Chitarroni (2002: 2) alude al gasto social destinado a “incentivar la demanda -y no solamente a fortalecer la oferta-” y establece que el programa de becas de $600 anuales fue la causa del incremento en la asistencia escolar media. Esta noción puede ser cuestionada, ya que la realidad muestra que la asistencia se incrementó en todos los deciles, y no sólo en aquellos deciles receptores de las becas. Sólo que en los deciles de ingresos más altos, existe un “efecto techo” que evita un incremento aún mayor en la asistencia y sobreestima la importancia del incremento en los estratos más bajos. El anteriormente mencionado informe del Instituto de Investi“El Consejo Federal de Cultura y Educación es el ámbito de coordinación y concertación del Sistema Nacional de Educación y está presidido por el ministro nacional del área e integrado por el responsable de la conducción educativa de cada jurisdicción y un representante del Consejo Interuniversitario.” (Ley Federal de Educación de la Nación Argentina, Capítulo II, Art. 54). 4 117 n maría marta formichella natalia krüger mara rojas gaciones Legislativas del Senado de la República (2002), hace una descripción del proceso de reforma mexicano, el cuál también había comenzado durante las crisis de 1970. En 1973 una nueva Ley Federal de Educación proclamaba la necesidad de una mayor actualización de contenidos, apertura y flexibilidad. Entre 1976 y 1982 se diseñó el Plan Nacional de Educación. Durante su vigencia, se inició la regionalización de la Secretaría de Educación Pública (SEP)5 y la creación de las 31 delegaciones federales. Luego, el Plan Nacional de Desarrollo (1982-1988), incluyó un Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte. La prédica de una modificación estructural acusando deficiencias en el sistema educativo ya se dejaba entrever. El Programa para la Modernización Educativa (1989-1994) planteó de manera prioritaria el logro de un sistema educativo de mayor calidad, en donde este último término se asocia a las modificaciones productivas y de mercado acaecidas recientemente. Establece como el primer reto a batir a la descentralización del sistema con el fin de ganar eficiencia. Así, en 1992, el Gobierno Federal de México, los 31 gobernadores de los estados de la República y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) suscribieron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB)6, a partir del cual el gobierno central transferiría a los estados federales el manejo y control de sus respectivos sistemas educativos. Del mismo modo que en Argentina, la transferencia de los servicios se implementaría mediante acuerdos parciales entre el gobierno central y los respectivos gobiernos estatales. La gran diferencia es que, en el caso mexicano, se detallarían en cada caso los recursos a ser transferidos (montos de dinero, así como recursos físicos). Según Rogel y Aguado (2006), se trató de una descentralización administrativa, simplificando la aplicación de los recursos financieros que comenzaron a entregarse globalmente a los gobiernos estatales, los cuales, por ley, asumían el compromiso de aplicarlos exclusivamente a la educación. Lo cierto es que, recién a partir de 1998, las transferencias pasaron a ser automáticas. Hasta ese momento, se continuó con una centralización de hecho. El gobierno central se reservó para sí las atribuciones normativas y de evaluación, y conservó la dirección y operación de los planteles de educación básica y de formación de maestros en el Distrito Federal. La Secretaría de Educación Pública (SEP) fue creada en 1921 con el objetivo de digitalizar la centralización de la enseñanza y, en 1934, ciertas reformas constitucionales dieron al Congreso Federal la facultad de distribuir, coordinar y unificar la educación pública en todo el país, posicionándolo en materia educativa, por encima de los congresos estatales. Esto da una muestra fehaciente de las tendencias unificadoras al inicio. 6 El ANMEB 1989-1994 contaba con nueve capítulos relativos a la educación básica, la formación de docentes, la educación de adultos, la capacitación para el trabajo, la educación media superior; la educación superior, el postgrado y la investigación, los sistemas abiertos, la evaluación, y los inmuebles educativos. 5 n 118 los procesos de descentralización educativa y sus resultados: un análisis para argentina Finalmente, el mismo año en que se establecía la Ley Federal de Educación en Argentina, México promulgaba su Ley General de Educación. En clara respuesta a las exigencias internacionales de evaluación de la calidad educativa, mientras Argentina implementaba su Sistema Nacional de Evaluación, tiene origen en México el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior. En el 2002 se crearía el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) (Carvallo, 2005). IV. Resultados internos Los procesos visualizados desde una óptica macro, reflejados en los diversos indicadores que permiten evaluar la evolución del sistema educativo, son el resultado de la conjunción de múltiples decisiones individuales tomadas por los distintos actores del sistema. Desde el punto de vista de los estudiantes, las transformaciones registradas sin duda han impactado en los determinantes de sus estrategias, así como en sus logros en la escuela. Entre los determinantes se destacan tanto los relacionados con las expectativas y aspiraciones de los jóvenes, como los involucrados en la factibilidad del acceso y la permanencia educativa. Voigt (1982) señala que una persona que toma una decisión se apoya en un sinnúmero de experiencias del pasado y del presente, en permanente elaboración. A partir de ellas realiza previsiones para el futuro. Frente a la opción de educarse, los individuos tendrán aspiraciones y realizarán previsiones tanto con respecto a los resultados en el ámbito educativo, como con respecto a los resultados en el mercado laboral. La historia familiar, la trayectoria educativa personal, la experiencia y actitudes de los pares y los estímulos recibidos en el hogar son cruciales para mantener viva la motivación del estudiante. Resultan también de importancia los factores institucionales o características del ambiente escolar. Las prácticas escolares pueden estimular o desincentivar a los alumnos, en función de su adecuación o no a las necesidades y rasgos culturales de aquellos. Máxime, cuando la escuela está llamada a compensar las diferencias de origen sociofamiliar. En este sentido, prácticas escolares no estimulantes podrían ser doblemente perjudiciales. Posiblemente, el factor más reconocido como limitante sea la existencia de costos en la decisión de educarse, tanto directos como de oportunidad. La incidencia de los mismos en cada individuo estará determinada por su nivel socioeconómico, y por la ayuda que pueda recibir por parte del Estado. Este puede contribuir a atenuar los costos con políticas de oferta y de demanda de educación. Así, además de las características del contexto familiar (nivel socioeconómico, clima educativo del hogar, estructura o composición familiar), las características del contexto sociocultural (nivel socioeco119 n maría marta formichella natalia krüger mara rojas nómico y educativo promedio de la región, incidencia de la violencia y delincuencia juvenil, valores del grupo de pares, etc.) y de los atributos propios del alumno (capacidad cognitiva, género, inserción laboral); la literatura establece como condicionantes del acceso y la permanencia en el sistema educativo a las características del contexto institucional educativo y el accionar del Estado. Todos estos factores se han visto afectados por los procesos de cambio registrados en las economías argentina y mexicana durante los años 90. Las repercusiones de los procesos de reforma educativa sobre los resultados internos de los sistemas, en el marco de un contexto socioeconómico en transformación son, efectivamente, muy complejas. En principio, puede afirmarse que, pese a las restricciones socioeconómicas, las oportunidades de acceso al nivel educativo medio han mejorado para el conjunto de ambas poblaciones. En el plano nacional argentino, la tasa de escolarización de los adolescentes de 13 a 17 años ha registrado un aumento sostenido desde los años 90. Según datos proporcionados por el CEDLAS, mientras que al principio de la década cerca de un 80% de los jóvenes asistía al colegio, para el año 2006 esta proporción había ascendido al 90%. Esta tendencia positiva se verificó dentro de cada quintil de ingresos, reduciéndose las brechas entre los distintos segmentos. Dicha situación constituye, ciertamente, un logro y un aspecto positivo a subrayar. En el caso mexicano, las cifras de cobertura y eficiencia terminal aumentaron para la educación básica general7, como resultado de la prioridad asignada a dicho nivel por sobre la educación media superior y superior, y de la disminución de la presión demográfica del grupo de 6 a 14 años de edad. Se llevó a cabo una importante reforma curricular de la primaria, una renovación del material bibliográfico y de las técnicas de enseñanza, así como de evaluación de la educación. Sin embargo, sigue habiendo deficiencias importantes. El mismo gobierno mexicano reconoce que uno de los objetivos inconclusos ha sido la universalización de la educación primaria. El censo de 2000 mostró que alrededor de un millón de niños seguía fuera de la escuela (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2002). En Argentina, la masificación educativa se ha dado en forma selectiva. Si bien la brecha entre los sectores más ricos y más pobres se ha reducido, aún continúa presente: el CEDLAS informa que en el año 2006 un 15% de los jóvenes pertenecientes al 20% más pobre de la población no se encontraba escolarizado, frente a un mínimo 2.2% para el sector de mayores ingresos. Al explorar la cuestión del acceso al nivel secundario, se descubre un panorama aún menos favorable. Además de evidenciarse una selectividad en el proceso de masificación de la cobertura, la existencia de dificultades cualitativas en el logro de los aprendizajes relativiza Incluye los primeros 9 años que, en Argentina, se denominaron de Educación General Básica. 7 n 120 los procesos de descentralización educativa y sus resultados: un análisis para argentina la expansión cuantitativa expresada en más años de escolaridad. México y Argentina han extendido la obligatoriedad a 12 y 13 años, respectivamente, tomando en consideración el sistema de educación media superior. Pero la atención que se prestó en este nivel fue menor. Habiendo antecedido la ley de financiamiento a la ley de reforma educativa argentina, la extensión en la matriculación que produjo la segunda no fue tenida en cuenta como gasto educativo creciente que tendrían que afrontar las provincias. México, por su parte, careció de una reforma curricular en el nivel secundario y una redefinición de la educación media superior. Entre los problemas importantes que presentan las escuelas secundarias argentinas y mexicanas, se encuentran la dificultad de lograr que los estudiantes permanezcan en el nivel correspondiente a su edad, el ausentismo, y la deserción. En relación a estos aspectos, no se han logrado avances significativos durante el período de interés. Indicadores como la tasa de extraedad, la repitencia, el abandono interanual y la tasa de egreso se han mantenido en los mismos niveles o incluso se han visto deteriorados. Se observa que los jóvenes menos favorecidos en el plano socioeconómico son los que enfrentan mayores dificultades en el colegio. Diversos estudios8 sostienen que no se han registrado variaciones significativas en los resultados de las pruebas de evaluación de la calidad. Una vez más, se deja en evidencia la fuerte incidencia del clima educativo y el nivel socioeconómico del hogar en el rendimiento de los alumnos. Aún reconociendo la dificultad de definir y medir en forma precisa a la calidad educativa, se señala que existe consenso en que el aumento de la matrícula en Argentina ha contribuido a deteriorar la calidad de la educación que reciben los estudiantes secundarios (Filmus, 2001). Los grupos de menor nivel socioeconómico parecen ser quienes enfrentan mayores obstáculos, lo cual revela la existencia de una segmentación en el seno del sistema educativo9. Esta noción indica que el sector se encuentra fragmentado en circuitos de calidad diferenciada en los que se ubican los estudiantes en función de su nivel socioeconómico de pertenencia, determinando distintas trayectorias educativas y post-egreso. La existencia de disparidades en los resultados educativos se presenta también entre las distintas regiones del país, cuestión que ya se evidenciaba anteriormente a la reforma y que la misma no logró superar10. Para México, el trabajo realizado por Sandoval (2007: 38) plantea que: “el hecho de que la inequidad en la distribución de las oportunidades de obtener rendimientos académicos satisfactorios, además Pueden consultarse los Informes de Resultados ONE 2000 y 2003, publicados por el Ministerio de Educación de la Nación Argentina. Para México, se recomienda la lectura de Carvallo (2006) y Sandoval (2007) 9 Al respecto, ver los trabajos de Filmus (2001), Fiszbein (1999), Llach y Schumacher (2004), Sendón (2005) 10 Puede consultarse Feijoo et al. (2002) sobre datos del Sistema Federal de Indicadores Educativos del Ministerio de Educación de la Nación 8 121 n maría marta formichella natalia krüger mara rojas de seguir existiendo, tienda a aumentar (…) aporta evidencia que soporta la hipótesis establecida (…) sobre la falta de pertinencia del modelo educativo que esta siendo implementado en las escuelas con contextos desfavorables, que aún con el refuerzo de algunos programas compensatorios no ha contribuido a la reducción de esta dimensión de la inequidad de oportunidades educativas”. El autor sostiene que, si bien estos programas han ayudado a reducir las inequidades en las oportunidades de acceso y permanencia, no han surtido los mismos resultados en lo concerniente a la inequidad de las oportunidades de obtener rendimientos académicos satisfactorios, lo cual se relaciona con una brecha en la calidad de la enseñanza impartida. En síntesis, pese al sostenido deterioro del contexto socioeconómico, se ha verificado un proceso de masificación el cual, si bien resultó selectivo, permitió incorporar a números crecientes de adolescentes al nivel medio. Lamentablemente, la masificación en términos cuantitativos ha sido diferenciada en términos cualitativos. Se evidencia la persistencia de problemas de permanencia y terminalidad, y de fuertes disparidades en los resultados entre las distintas regiones del país. Preocupan a su vez el deterioro general en la calidad de los aprendizajes y la segmentación del sistema educativo. Las barreras estructurales aún no han sido superadas y el acceso igual y universal sigue sin lograrse. V. Nueva etapa de reforma y posibles dificultades Recientemente, ha comenzado a gestarse un nuevo proceso de reforma, en Argentina a partir de la promulgación de dos nuevas leyes en el año 2006, en México desde el año 2001 con el establecimiento del nuevo Programa Nacional de Educación (PNE) 2001 – 2006. A la luz del análisis realizado en torno a las políticas educativas de los años 90, es posible esbozar algunas implicancias o debilidades de la nueva etapa iniciada. Nuevamente en Argentina, antes que una ley que modificara la estructura educativa, se formuló una ley presupuestaria. La Ley de Financiamiento, promulgada en el 2006, establece que el Gobierno Nacional junto con los gobiernos provinciales deberán incrementar año a año la inversión en educación (en ese momento 4% del PBI) hasta llegar, en el año 2010, al 6% del PBI. El esfuerzo adicional recae, una vez más, en mayor medida sobre las jurisdicciones provinciales (60% del incremento solicitado). En el 2001, el porcentaje destinado a educación había sido del 5%11. Del mismo modo, Llach (2006) resalta que la nueva Ley de Educación Nacional fija una meta inferior a la fijada por la Ley Federal, ya que si bien ambas estipulan una inversión del 6% del PBI, la nueva ley incluye la inversión en ciencia y tecnología. Para datos del financiamiento de la educación argentina, consultar Morduchowicz (2002). 11 n 122 los procesos de descentralización educativa y sus resultados: un análisis para argentina En aquellos ejercicios fiscales donde no haya incremento del PBI o sea muy pequeño, la meta anual deberá adecuarse proporcionalmente al incremento de la recaudación. El PNE mexicano, en materia de financiamiento, establece una meta del 8% del PBI y propone criterios de distribución con el objetivo de disminuir las desigualdades regionales. Cuando tuvo comienzos el proceso de reforma en el año 1993, se aprovecharon los recursos provenientes de la mejora económica de principios de los noventa. Pero los incrementos presupuestarios se vieron bruscamente detenidos en 1995 a causa de una nueva crisis económica. Los niveles iniciales de gasto educativo sólo lograron recuperarse hacia el año 2000, y fue a partir del año siguiente cuando algunos gobernadores comenzaron a solicitar la reversión del proceso de federalización argumentando falta de apoyo técnico y financiero por parte del estado central. Como puede verse, en ambos casos los incrementos propuestos se destinarán a ganar posiciones perdidas. Cabe aclarar que hablar de porcentaje sobre PBI como un indicador de inversión quizás sea demasiado precipitado, dada la alta volatilidad del producto en las economías en desarrollo. Con posterioridad a la promulgación de la Ley de Financiamiento, se promulga en Argentina la nueva Ley de Educación Nacional, fijando los fines y objetivos de la política educativa. Reiteradamente, se hace mención al logro de los equilibrios regionales y la equidad social, y se extiende la obligatoriedad a todo el nivel secundario (con una totalidad de 13 años de educación básica). Si bien esto último constituye un objetivo loable, hay que tener en cuenta que establecer la obligatoriedad por ley no implica su cumplimiento automático. El costo de oportunidad de educarse en lugar de ingresar al mercado laboral es muy alto para los adolescentes de los deciles de menores ingresos. De acuerdo a la nueva Ley de Educación, es de preverse que la matrícula se incrementará, como sucedió en el período 1997– 001. Esta extensión debería ser monitoreada cuidadosamente. Un rápido crecimiento en la matrícula acarrea problemas de infraestructura, recursos humanos, financieros y físicos, afecta negativamente la calidad de la educación y genera desigualdades en la posibilidad de acceso al sistema. Lo que no se tiene en cuenta en esta ley, es de qué manera se financiará esa matrícula superior. Porque si el incremento anual establecido hasta el año 2010 es solamente para cubrir la matrícula creciente, no es ningún logro adicional. Para mejorar las condiciones del sistema educativo no debería hablarse de incrementos en el gasto educativo, sino de una profundización12 del mismo. Algunos de los límites que tuvo el proceso de descentralización en México fueron reconocidos por el PNE. El mismo, consta de diEsto significa que la tasa de incremento en el gasto educativo debería ser mayor que la tasa de aumento en la matrícula para poder hablar de mejoras verdaderas en el sistema educativo. 12 123 n maría marta formichella natalia krüger mara rojas ferentes subprogramas para los distintos tipos educativos y, lejos de rever los pedidos de los diferentes jefes de gobiernos federales, promueve la culminación de la descentralización de la educación media y superior con diferentes estados de corresponsabilidad (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2002). Los acuerdos entre los estados federales y el estado central permanecen aún en discusión. VI. Consideraciones finales Los procesos de reforma educativa, llevados a cabo en medio de crisis económicas, de financiamiento y sociales, llevaron a que los resultados no fueran los esperados. En el caso de Argentina, se produjo de manera veloz con el afán de solucionar rápidamente el problema fiscal, transfiriendo el Estado Nacional responsabilidades pero no recursos a las provincias, ni prestando la ayuda técnica requerida. En México, según Rogel y Aguado (2006), se observarían ciertas paradojas a lo largo del proceso. Las delegaciones estatales creadas conservarían una dependencia funcional de los órganos centrales de la SEP, originando una mayor burocratización del sistema, con estructuras superpuestas e inconexas. Por supuesto, al igual que en Argentina, el peso del gobierno central siguió siendo excesivo; dado el federalismo fiscal y la potestad del establecimiento de planes y programas de estudio en todo el país. Si bien se registró una tendencia creciente en el gasto educativo, se trata de un gasto pro-cíclico que es reducido ante eventuales crisis económicas. Asimismo, la dispersión de los niveles de gasto entre las diferentes jurisdicciones permite imaginar su traducción a resultados regionales dispares en el desempeño. En Argentina, al basarse el financiamiento en el sistema de coparticipación, las desigualdades intrínsecas de tal sistema se han transferido al sistema educativo. En forma similar, la distribución de los recursos en México no se establece en los hechos por criterios objetivos sino por factores históricos o de negociación gubernamental. En este sentido, a pesar de que se realice una transferencia de ingresos a los estados federales independiente para el sector educativo, puede establecerse un paralelismo con los problemas que aquejan a la transferencia de recursos coparticipables en Argentina, dado que los mismos también vienen determinados por factores históricos y de poder de negociación. Una vez más, las políticas aplicadas parecen no haber resuelto los problemas de calidad y equidad, defectos endémicos en ambos sistemas. En México al igual que en Argentina, se aprovecharon en un principio los beneficios de la recuperación económica. Pero a partir de la crisis acontecida en 1994, los incrementos en el financiamiento educativo se vieron bruscamente frenados y las disyuntivas entre gobierno central y gobiernos federales reaparecieron con mayor n 124 los procesos de descentralización educativa y sus resultados: un análisis para argentina fuerza. Las tensiones sindicales también han sido moneda corriente en ambas naciones13. Frente a la meta de garantizar el acceso universal a una educación básica de calidad, los logros han sido parciales. El éxito principal lo constituye el haber avanzado en la dirección de incrementar la cobertura del nivel medio. No obstante, las deficiencias en el plano de la retención de los alumnos y de la calidad de la enseñanza ofrecida relativizan los resultados en términos cuantitativos. La realidad es que las descentralizaciones no han incluido recursos específicos y que el poder de decisión para ciertas cuestiones claves ha permanecido en el gobierno nacional, dificultando el hecho de que las peculiaridades de cada región sean tenidas en cuenta. Hay quienes consideran que las limitaciones que enfrentaron los procesos de descentralización han sido tan graves que debería volverse atrás para que los gobiernos centrales enfrentasen los problemas actuales. Parece, una vez más, ser una tendencia latinoamericana “remendar sobre lo hecho”. Referencias bibliográficas Carvallo Pontón, M. (2005). “Análisis de los resultados obtenidos en estudios de eficacia escolar en México, comparados con los de otros países.” Revista Electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación (REICE). 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Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Resumen [email protected] Fecha de recepción: 4 de septiembre Fecha de aprobación: 10 de noviembre El objetivo del artículo es el análisis económico de la crisis hipotecaria ocurrida en los Estados Unidos y sus repercusiones en México desde una perspectiva teórica. El origen inmediato de la crisis se enfoca en el mercado hipotecario estadounidense, en el que la expansión del sector inmobiliario generó una masiva oferta de hipotecas, de las cuales la quinta parte fue concedida a familias con los ingresos justos para liquidarlas solo si los intereses eran bajos. Al elevarse la tasa de interés y darse los impagos, los bancos que habían concedido las hipotecas procedieron a vender los títulos hipotecarios a los mercados financieros dando lugar a la crisis que se extendió a todo el sistema financiero, generó falta de liquidez y una reducción importante en la oferta de créditos a los consumidores y empresas. Esta situación resultó en una menor inversión y reducción de la actividad productiva no sólo en Estados Unidos sino también en otros países, entre ellos México donde el impacto sobre la producción y el empleo han sido adversos. Palabras clave: Estados Unidos, crisis hipotecaria subprime, Reserva Federal, economía mexicana. Clasificación JEL: G100, G120. 127 n maría de lourdes cárcamo solís maría del pilar ester arroyo lópez Introducción Según J. Stiglitz, Premio Nobel de Economía, la crisis hipotecaria acontecida en los Estados Unidos ha sido la peor desde la Gran Depresión de los años treinta. Históricamente, la globalización y la liberalización han resultado de las grandes crisis del capitalismo. En este sentido, los procesos de globalización, flexibilización de los mercados de trabajo, liberalización comercial, desregulación financiera, así como la fundación de un régimen de acumulación cuyo principal pilar lo ha constituido el capital financiero han sido la respuesta de los sectores productivos y del gobierno para restablecer las vías de reproducción del capital y de modificación de las relaciones capitaltrabajo en aras de una mayor tasa de ganancia. El modelo de acumulación basado en el desarrollo del sector financiero en detrimento del productivo, se ha convertido en el background de la crisis inmobiliaria actual. Ello evidentemente significó un cambio en la lógica de reproducción del capital, donde la esfera financiera establece sus necesidades de alta rentabilidad a corto plazo más que la perspectiva productiva de largo plazo, por tanto la economía real queda supeditada a la búsqueda de esos objetivos. El nuevo régimen de acumulación trae aparejado una profunda transformación en el funcionamiento del sistema financiero. Éste ha tendido a ser controlado por la denominada bursatilización del sistema financiero, que no es otra cosa más que el predominio de los mercados de obligaciones, donde los bancos de inversión relacionados con los grandes bancos comerciales, junto con los intermediarios no bancarios (aseguradoras, arrendadoras, casas de cambio, de factoraje, almacenes, entre otras) han desempeñado un papel creciente en la escena financiera. Por tanto, el régimen de acumulación financiera subordina la lógica de la reproducción del capital a las necesidades de la valorización del capital financiero (Guillén, 2009). En la actualidad, en la mayoría de las economías existe un mayor predominio de estructuras financieras complejas, donde las empresas transnacionales, los grandes bancos, los bancos de inversión, las aseguradoras, los operadores de fondos de inversión y de pensiones ejercen diferentes funciones como las actividades tradicionales de captación de depósitos bancarios y colocación de créditos, la intermediación financiera y el financiamiento mediante la emisión de obligaciones. Cada mercado muestra distintos niveles de liquidez y de riesgo, y ahora con el proceso de diversificación e innovación financiera (futuros, opciones, forwards y swaps) que permite disminuir riesgos específicos en mercados financieros subyacentes. Propiamente la especulación del capital financiero se encuentra en los siguientes mercados: el mercado de cambios, las bolsas de valores y los mercados de productos derivados. Una evidencia palpable de lo anterior, lo constata la revista The n 128 la crisis hipotecaria de estados unidos y sus repercusiones en méxico Economist (2008), que argumenta que las ganancias como parte de las ganancias corporativas crecieron del 10% en 1980 a 40% en 2007. Así mismo “la participación de las acciones de las sociedades financieras en el valor total del mercado accionario pasó en el mismo período de 6% a 19%” (Guillén, 2009). La crisis hipotecaria queda inscrita en una crisis de deuda-deflación del tipo Fisher-Minsky, donde los problemas medulares los representan la falta de liquidez en los mercados financieros y la insolvencia económica; mientras no haya una importante reactivación de la economía y del empleo en Estados Unidos todavía no se verá el fondo de la crisis financiera en ese país. Los precios de las casas siguen cayendo, en ciudades como Miami, Los Angeles, San Diego y Las Vegas, se habla de un ajuste cercano al 30% en el precio de las mismas para reactivar el sector inmobiliario. A nivel internacional esta caída de precios también se manifestó en España, Gran Bretaña, Irlanda y otros. Esta misma tendencia también la han sufrido la mayoría de las bolsas bursátiles en todo el mundo. De acuerdo con Stliglitz y Greenwald (2003), la importancia medular de la política monetaria se demuestra en su capacidad de afectar la actividad económica mediante el impacto en el crédito que se irriga mediante el sistema bancario. Ante la crisis financiera y económica actual, más peligrosa incluso que la acontecida en 1929 en los Estados Unidos, se busca tenazmente precisar los factores que la desataron. Entre ellos se cita al capitalismo por ser un sistema incapaz de contribuir a un desarrollo económico sostenido; otro más es el rol ineficiente que desempeñan las instituciones en la prevención y reacción de los agentes económicos, y el último se atribuye a la existencia de una política económica y monetaria de bajo impacto sobre variables económicas críticas (Alejo, 2008). El análisis histórico de estas variables muestra que el exceso de “libertad” que tanto pregona el mercado no ha sido suficiente para asegurar un crecimiento sostenido de la producción ni para frenar las tasas de inflación y asegurar el pleno empleo. La era de la globalización de los mercados impone por necesidad el cambio rápido, continuo y complejo del ambiente de negocios lo que genera mayor incertidumbre y menores posibilidades de predicción para los agentes económicos (Villarreal, 2002). De donde la política monetaria ha de ir acompañada de una amplia intervención de la autoridad monetaria para garantizar mercados financieros ordenados y transparentes más el desarrollo de la capacidad de anticipación a las posibles crisis financieras. Antecedentes La economía estadounidense representó el 25% de la producción mundial y durante el período de 1985 al 2008 su posición financiera 129 n maría de lourdes cárcamo solís maría del pilar ester arroyo lópez neta respecto al resto del mundo fue deficitaria en un porcentaje cercano al 20% (International Economic accounts1), lo cual explica la naturaleza global de la actual crisis financiera. La inestabilidad financiera es característica del capitalismo moderno y su frecuencia y magnitud tienden a incrementarse cuando los mercados financieros actúan sin regulación del banco central y cuando el sector financiero crece en mayor proporción que la economía real y el empleo. Un acontecimiento de los más irracional en los últimos tiempos lo constituye las hipotecas subprime, que surgieron como una de las innovaciones más importantes del sector financiero durante la década de los noventa. Con el objetivo de incrementar las ganancias de corto plazo y a partir de una liberación de los programas gubernamentales de apoyo a la vivienda, diversas instituciones financieras otorgaron créditos a millones de ciudadanos que anteriormente no hubieran calificado para ningún crédito. Para muchos estadounidenses la concesión de créditos hipotecarios significó una valiosa oportunidad de hacerse de su casa, pero que también se tradujo en el aumento de los delitos de cuello blanco, el abuso de las condiciones crediticias y la bancarrota. Los préstamos subprime se definieron como de alto riesgo, en virtud del pobre perfil financiero de quienes los contrataron (estas familias apenas si contaban con las rentas mensuales a bajos intereses). El historial crediticio del solicitante era evaluado por FICO (Fair Issac Company) mediante puntajes; aquellos sujetos de crédito que obtuvieran menos de 620 puntos eran calificados como altamente riesgosos, razón por la cual se le descartaba como cliente de un préstamo prime. Según los expertos en crédito hipotecario, un pobre historial crediticio ocurría cuando familia obtenía un bien inmueble con apenas una calificación de 350 puntos al nivel de tasas de interés vigente. En comparación a los préstamos prime, los préstamos subprime mantenían una relación mayor entre el crédito y el valor de la casa, o sea que la participación del crédito era mayor al valor del inmueble lo cual ponía al deudor como altamente riesgoso en caso de insolvencia económica (Reyes Guzmán, 2009). Estas hipotecas subprime llegaron a representar el 15% del total de hipotecas en los Estados Unidos (Perrotini, 2008). El desastre financiero se desarrolló en torno a los activos subprime y el aumento desmesurado del precio de las casas existentes, mientras durante el período 1975-1995 los precios reales de las casas se incrementaron en promedio por año un 10%, en la década de 1995-2004 este indicador fue del 36%. Tan solo entre 1997 y 2006, los precios de las casas se incrementaron vertiginosamente un 93%, en tanto que en los cien años precedentes los precios inmobiliarios fluctuaron entre el 10 y el 20% (Guillén, 2009). El aumento real en los precios de las casas estimuló significativamente el auge del crédito y el consumo, el cual terminó en junio de 2007 cuando los índices de morosidad de las Catalog of major revisions to the U.S. International Accounts, 1976-2008. http://www. bea.gou/international/index.htm#bop. 1 n 130 la crisis hipotecaria de estados unidos y sus repercusiones en méxico hipotecas promovieron la crisis financiera internacional2 Durante la década de los noventa del siglo pasado, la economía estadounidense experimentó una de las expansiones más largas en toda su historia moderna, incluso más larga que la acontecida en la década de los sesenta, cuando se desarrolló la guerra de Vietnam. El crecimiento vertiginoso de la “Nueva Economía” -resultado del desarrollo de la informática, el Internet y las telecomunicaciones (Guillén, 2009)- se relacionó con el proceso globalizador y la burbuja de los mercados financieros (la burbuja del mercado hipotecario formó parte de esta) llevando a algunos a afirmar que era el fin del ciclo económico y de las crisis económicas recurrentes. La década de los noventa terminó en la crisis financiera del 2000 definida por el crack de las bolsas de valores de la mayoría de los países y la franca recesión de la economía estadounidense durante 2001 y 2002. Esta situación fue agravada por los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001, fecha en que fue cimbrado el sistema financiero y económico de los Estados Unidos. A pesar de la severidad de la caída bursátil -sobre todo en el valor de las acciones tecnológicas- la recesión económica no fue tan profunda. Los riesgos de deflación basados en los altos niveles de endeudamiento generados con el boom de la “Nueva Economía”, fueron pasajeros y el comportamiento de la producción de bienes y servicios se recuperó bastante bien para el 2002. El desempeño económico de los Estados Unidos durante 2001 y 2002 fue posible gracias al boom de las inversiones inmobiliarias y a la existencia de menores tasas de interés. La atracción de capitales extranjeros sostuvo el crecimiento del consumo privado, las importaciones y el mantenimiento de las tasas de inversión. El auge de las inversiones hipotecarias permitió soportar a la economía después de que los estadounidenses, hartos del mercado de acciones, mostraron una enorme euforia por los bienes raíces. La recesión transitoria fue explicada también por los efectos de las fuerzas económicas globales que bajaron las tasas de interés en el largo plazo e incrementaron de manera sostenida los precios de las casas en casi todo el mundo. En el caso particular de los Estados Unidos, los bienes raíces incrementaron su valor significativamente al grado de que las familias aumentaron sus inversiones inmobiliarias. En este sentido, el valor de la propiedad en bienes inmobiliarios en manos de los estadounidenses se incrementó cerca de 10 billones (trillions) de dólares en 2000, cifra que se incrementó a 20 billones en 2005, evidenciando la presencia de una importante burbuja inflacionaria en la historia moderna de los Estados Unidos. Durante el bienio 2000-2002, los precios de las casas se incrementaron en promedio anual un 7.5%, La crisis financiera internacional está vinculada con la interacción de tres variables: la transferencia global de recursos líquidos provenientes de países superavitarios financieramente, la política monetaria de la Reserva Federal y la macrodinámica de la economía estadounidense definida por el estancamiento y la financiarización del capital y de la actividad económica. 2 131 n maría de lourdes cárcamo solís maría del pilar ester arroyo lópez es decir más del doble de la cifra registrada en años precedentes. En 2006 cerca del 70% de las familias en Estados Unidos eran propietarias de sus bienes raíces, contra el 64% en 1994 y 44% en 1940 (Guillén, 2009). Al término del boom inmobiliario, al saturarse el mercado, es cuando se canalizan los préstamos subprime los cuales en su mayoría fueron concedidos sin garantías y con elevados riesgos. La burbuja inflacionaria fue impulsada por una política monetaria expansiva aplicada por la reserva federal (Fed) para evitar que la economía se hundiera en una deflación generalizada. Esto aceleró el aumento del endeudamiento y fomentó la innovación en nuevos instrumentos financieros, de bonos, obligaciones e instrumentos derivados. El financiamiento de la economía estadounidense fue soportado por la desregulación impulsada desde el Estado a partir de la década de los ochenta. Esta desregulación comenzó con la eliminación del Acta de la Glass-Steagall, la cual consistía en el establecimiento de límites regionales y sectoriales de los grandes bancos en los mercados financieros. Además en 1999, se expidió el Acta de Modernización de Servicios Financieros (Gramm-Leach-Bliley Act) que legalizó la creación de holdings bancarios con plena libertad para realizar cualquier negociación financiera. La existencia de mínimos capitalizables exigidos por el Banco de Pagos de Basilea obligó a los bancos a trasladar sus negocios hacia los intermediarios no bancarios y a operaciones “fuera de balance” (Kregel, 2008). La crisis hipotecaria El boom por invertir en casas se terminó en el 2005, cuando los precios de los bienes raíces comenzaron a descender rápidamente (Bullard, Neely and Wheelock, 2009). De hecho, en agosto del mismo año, en una entrevista realizada a Robert Shiller, se comentó la predicción acerca de una caída cercana al 40% en los precios de los bienes raíces en Estados Unidos. Sin embargo, fue a inicios del 2007 cuando se evidenció la disminución de las ventas de casas con respecto a las vendidas en 2006. Los primeros indicios de crisis se observaron con las hipotecas subprime, debido a que se registraron crecientes carteras vencidas con este tipo de créditos otorgados sin análisis de garantías y con elevados riesgos. La crisis de las hipotecas subprime en Estados Unidos se desarrolló hasta poner en riesgo real de quiebra a todo el sistema financiero y además provocó la mayor recesión a nivel mundial poniendo en riesgo no sólo al sistema financiero sino también al sistema productivo de cada país. Sin embargo las crisis subprime y bancaria fueron realmente las consecuencias del deterioro de las variables económicas y no al revés. Después de la crisis de 2001, las bajísimas tasas de interés estimularon el endeudamiento a corto plazo (apalancamiento) que permitió n 132 la crisis hipotecaria de estados unidos y sus repercusiones en méxico financiar la demanda de hipotecas a su vez impulsada por las mismas tasas de interés. Más aún, el mismo presidente de la Fed, Ben Bernanke le “echó más leña al fuego” diciendo que el boom hipotecario era maravilloso y que las innovaciones financieras darían lugar a la diversificación del riesgo. Esta predicción resultó ser una falacia, pues las innovaciones para financiar el boom (la bursatilización de los activos) no respondieron a las expectativas de diversificación de riesgo y sí contribuyeron a la propagación del colapso. La falta de regulación financiera eficaz impulsó que instituciones financieras grandes se apalancarán en múltiplos enormes de su capital, preparando el terreno para una crisis de mayores dimensiones. Por otro lado, la recuperación de la economía estadounidense fue relativa en cuanto al empleo el que nunca repuntó de manera convincente. El ahorro privado era negativo (0.1 por ciento del producto interno bruto) y no habían reservas familiares para enfrentar el endeudamiento excesivo. Así cuando éste rebasa sus límites permisibles, aun en un ambiente de burbuja especulativa, se tornó insostenible y en consecuencia se reflejó en un menor crédito, empleo y liquidez, provocando en primera instancia una crisis de pagos, luego una crisis financiera y finalmente una caída de la actividad económica reflejada en un menor PIB. Según el pronóstico oficial, la economía estadounidense tenía que generar el 7% de ahorro interno como porcentaje del PIB con parte de este para ser utilizado para cubrir las deudas. Para una economía del tamaño de los Estados Unidos, esto representó casi un billón (1012) de dólares que no se invirtieron en consumo. A finales de 2007 la Fed, de acuerdo con la evaluación de su Comité Federal de Mercado Abierto (FOMC, por sus siglas en inglés) consideró que los riesgos derivados de las hipotecas subprime eran más equilibrados con respecto al mes anterior. Pero a tres semanas de diferencia la situación parecía ser otra. Ben Bernanke anunció al Congreso de Estados Unidos que el mercado inmobiliario comenzaría a sufrir una desaceleración por un mayor tiempo del pronosticado. Posteriormente, Henry Paulson, secretario del Tesoro de Estados Unidos también realizó la advertencia de que el mercado hipotecario de mala calidad tendría un serio debacle. Bernanke y Paulson, junto con el legislador demócrata Chistofer Dodd, se reunieron para aproximar sus puntos de vista sobre la problemática de las hipotecas, la cual dejaría a un importante número de personas sin hogar, seguido por una disminución de las ventas de casas y por una caída de los índices de confianza del consumidor a niveles de 2006 (Contreras, 2008). Instituciones hipotecarias como New Century Financial, Nova Star, Country Wide Financial, Washington Mutual, entre otras, comenzaron a mostrar dificultades en sus posiciones financieras, lo que vino a agregarse a la ya menor tasa de ganancia reportada en la industria 133 n maría de lourdes cárcamo solís maría del pilar ester arroyo lópez automotriz apremiada por la agresiva competencia de las empresas japonesas y europeas. En un esfuerzo para incentivar el gasto privado, la Fed disminuyó las tasas de interés interbancarias a corto plazo de 5.5% hasta un margen de entre 0-0.25%, a partir de septiembre de 2007. Esto hubiera generado un importante impacto en la economía anglosajona si ésta no hubiera estado sumergida en una crisis financiera. Los mercados financieros de Estados Unidos se mostraron bastante inestables en septiembre de 2008 ante la quiebra de sus mayores bancos de inversión -Lehman Brothers y Merril Lynch- más la posible quiebra de la mayor aseguradora de este país, AIG. Ante este panorama de altos riesgos financieros, Ben Bernanke como presidente de la Fed, implementó a partir del 2008 una política monetaria anti-crisis en la que se comprometía a ser un proveedor del crédito de última instancia para restablecer la falta de liquidez y/o de capital mediante la apertura de la ventana de descuento para el otorgamiento del crédito a los bancos y aseguradoras con enormes carteras vencidas. Sin embargo la crisis financiera se ha agudizado precisamente por el exceso de liquidez manifestada desde principios de la década actual, lo cual ha dado lugar al incremento de inversiones hipotecarias al grado de sobrevaluar los precios en el mercado inmobiliario causando una burbuja especulativa. De acuerdo con Vanoli (2008) las sociedades financieras otorgaban créditos hipotecarios poco transparentes a diversos sectores de la población norteamericana los cuales, dado el déficit corriente y fiscal de la economía estadounidense, eran pactados a tasas de interés bajas pero variables. Cuando estas sociedades decidieron vender la cartera de créditos hipotecarios a la banca, transfirieron el riesgo inherente mientras obtenían su respectiva comisión como generadores de los créditos. Por su parte la banca, para eliminar estos activos altamente riesgosos de su balance contable, diseñó mediante la innovación financiera una serie de productos en el mercado de capitales (cuyo activo era la combinación de créditos hipotecarios con otros activos relacionados al consumo). Estos productos eran denominados CDS (Credit Default Swaps) emitidos con cierta calificación de riesgo concedida por agencias calificadoras. Diversas instituciones inversoras adquirían estos instrumentos con diferente calificación y rendimiento en función de su tolerancia al riesgo. Estos bancos emisores de CDS conformaban sociedades de inversión en paraísos fiscales (Vanoli, 2008). Según la descripción anterior, la Fed es responsable en buena medida de haber impulsado la crisis económica al bajar demasiado las tasas de interés propiciando un exagerado aumento de la disponibilidad del crédito para la banca comercial. Ante el aumento de la cartera vencida, la Fed tuvo que implementar un programa de rescate financiero por 700,000 millones de dólares, de los cuales 350,000 millones n 134 la crisis hipotecaria de estados unidos y sus repercusiones en méxico se aplicaron durante el período presidencial de George Busch. Los resultados de esta política monetaria se hicieron notables a partir del 2007. El índice Dow Jones comenzó su caída a partir del tercer trimestre de 2007, tendencia que continuó a lo largo del 2008 y se acentuó aún más a comienzos de 2009. En cuanto al PIB de los Estados Unidos, este indicador cerró en 2007 con un crecimiento negativo del orden de 0.2% mientras que para el cuarto trimestre de 2008 cerró con una caída del 6.2%. En cuanto a la tasa de desempleo, este fue del 7% en el 2008 respecto al 2007. El número de empleos que se perdieron de noviembre de 2008 a enero de 2009 fue de 1.8 millones (indicadores internacionales, INEGI, 2009). Repercusiones para México La crisis hipotecaria de los Estados Unidos se extendió al grado de poner en riesgo real de quiebra a todo el sistema financiero y además provocó la mayor recesión mundial, con consecuencias que se hicieron sentir de manera inmediata en los países más vulnerables y que ahora están viviendo la peor de las crisis económicas que hayan enfrentado en los últimos tiempos. En el caso particular de México, el país ha seguido por más de 27 años el modelo neoliberal y a nivel macroeconómico aplicado siempre una política monetaria restrictiva de carácter pro-cíclica, esto es consistente en el aumento de la tasa de interés durante las etapas recesivas del ciclo económico. Con el firme objetivo de evitar la fuga de capitales (en un mundo donde las finanzas están globalizadas) que se realiza desde los países periféricos hacia los países centro, en México se decrecen las tasas de interés nominales en las etapas de auge económico, si bien las tasas de interés reales se mantienen en niveles lo suficientemente altos, mayores aún a los predominantes en los países centro, lo cual se traduce en la apreciación del tipo de cambio (es decir, se entregan menos pesos por dólar). Esta política está basada en el supuesto de que los diferenciales a corto plazo entre las tasas de interés que predominan en los Estados Unidos y México, son un factor determinante de los movimientos de capital y en la expectativa de que la tasas de interés reales mayores a las que predominan en el país del norte atraerán capitales extranjeros. Al subir las tasas de interés y disminuir el valor de la riqueza, tiende a reducirse el gasto productivo. Esto quiere decir, que el aumento de los intereses, vinculados a un decremento del crédito y de la riqueza, tiende a disminuir el gasto de inversión y de consumo. Esto se traduce en la reducción de los planes de inversión de las empresas a diferentes niveles (nacional, regional y local). Sin embargo, esta tendencia mostrada en las tasas de interés lesiona gravemente la inversión productiva nacional, debido al elevado precio que representa la atracción de capitales productivos para que se invier135 n maría de lourdes cárcamo solís maría del pilar ester arroyo lópez tan en México. En teoría económica, necesariamente privilegiar un sector de capital proveniente del resto del mundo, conlleva por fuerza, el deterioro del capital productivo nacional aunado a la disminución del empleo interno, los niveles de consumo doméstico y el deterioro en el ritmo de crecimiento productivo. En una economía como la mexicana que cada día es más abierta al comercio internacional (en la actualidad, nuestro país ha firmado cerca de 15 acuerdos de libre comercio con más de 40 países) el aumento de las tasas de interés puede elevar el tipo de cambio del peso y reducir las exportaciones netas (esto es exportaciones a las que se restan las importaciones). Las presiones derivadas de la contracción monetaria y el menor gasto de empresas y consumidores terminan por reducir la inversión productiva, la producción, el ingreso, el empleo y la inflación. La entrada de capitales provenientes del resto del mundo genera la constante apreciación del tipo de cambio (aumento de valor del peso frente al dólar) a pesar de que la política cambiaria se mantiene en flotación libre. El mantener tasas de interés altas y un tipo de cambio apreciado si bien crea las condiciones necesarias para la entrada de capitales extranjeros, se traduce también en un débil crecimiento económico y menores empleos para los mexicanos. Ahora en 2009, México está viviendo la peor crisis económica en toda su historia, a esto hay que aunarle la disminución del precio internacional del petróleo y el agotamiento de las reservas petroleras destinadas a la exportación, que provocaron la menor entrada de dólares a la economía y por supuesto, menores ingresos para el gobierno. Así mismo, todas las exportaciones mexicanas, y en especial las de manufactura, se vinieron abajo. Además, la inesperada epidemia de la “Influenza” provocó efectos adversos en la economía y las finanzas gubernamentales. En cuanto a la producción interna, el producto interno bruto (PIB) cayó cerca del 10.3% en el segundo trimestre del 2009 en tanto el desempleo se ubicó en 6.28% (INEGI, 2009). Conclusiones Las razones fundamentales de la crisis financiera estadounidense pueden ubicarse en la expansión del crédito irresponsable y la innovación financiera en instrumentos de elevado riesgo que impulsaron el incremento del endeudamiento en hipotecas, tarjetas de crédito, bonos, obligaciones y demás instrumentos derivados. La burbuja inmobiliaria fue promovida por una política monetaria expansiva seguida por la Fed para evitar el pánico derivado de los ataques terroristas y del temor a que la economía estadounidense mostrara una fuerte deflación generalizada (Guillén, 2009). Sin embargo, esta política monetaria expansiva contribuyó a la problemática de las hipotecas (cartera vencida en créditos otorgados sin garantías y de elevado riesgo) la cual se hizo n 136 la crisis hipotecaria de estados unidos y sus repercusiones en méxico evidente en 2007 cuando el mercado de bonos y derivados relacionados a los préstamos hipotecarios cayó estrepitosamente. Esta crisis abarcó bancos, sociedades de inversión, sociedades hipotecarias y compañías aseguradoras que constituyen un rubro importante del sector financiero estadounidense. Aunado a esto se registró la disminución del nivel de ganancias corporativas de la industria automotriz estadounidense frente a la aguerrida competencia de firmas japonesas y europeas (Guillén, 2009), la situación macroeconómica definida por el déficit público, el déficit en la cuenta corriente y una baja tasa de ahorro. Todos estos elementos provocaron una fuerte recesión económica en los Estados Unidos que abría de extenderse a todo el mundo. Regida por sus objetivos antiinflacionarios, la política monetaria restrictiva aplicada en México es resultado de la imposición del Consenso de Washington (conjunto de políticas neoliberales impuestas por los Estados Unidos) para crear las condiciones de atracción de inversión extranjera directa. En las condiciones actuales de apertura comercial y financiera, esta política monetaria viene siendo un instrumento que favorece básicamente los intereses del capital financiero internacional y la concentración de capitales e ingresos de unos cuantos rentistas nacionales y extranjeros. Las experiencias de América Latina demuestran que las políticas económicas restrictivas y pro-cíclicas son insostenibles, ya que las constantes sobre-evaluaciones combinadas con un alto endeudamiento externo, conllevan irremediablemente a una fuerte crisis del sector externo, el cual desemboca en el deterioro constante de la economía real. Por tanto es imperioso para México el seguir una política monetaria contra-cíclica, orientada primordialmente al crecimiento económico y al empleo. Una forma alternativa de análisis de la crisis económica en Estados Unidos puede hacerse utilizando un enfoque econométrico en el cual se estudie la influencia de las variables que influyen en el deterioro de los indicadores económicos de productividad y empleo. Sin embargo el objetivo de este artículo fue realizar un análisis teórico de la crisis desde la perspectiva del sistema económico estadounidense lo que facilita la comprensión de las relaciones entre las diversas variables y políticas económicas que antecedieron a este ciclo de recesión económica mundial. Bibliografía Alejo González, Enrique (2008). Regulación, Política Monetaria y Crisis Financiera en los Estados Unidos. Boletín económico de ICE No. 2954, diciembre de 2008. Astor, Michael (2009). La solución de la crisis no depende solo del G8: ONU. En periódico, El Sol de Morelia, sábado 27 de junio de 2009, sección Negocios, p. 3. 137 n maría de lourdes cárcamo solís maría del pilar ester arroyo lópez Barth, J.R. Caprio, G., Kevine, R. (2006) “Rethinking Bank Regulations”. Cambridge University Press. Bullard, J., Neely Christopher J., Wheelock David C. (2009). Systemic Risk and The Financial Crisis: A Primer. Federal Reserve Bank Of St. Louis Review. September/October, Part 1. 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Los artículos presentados serán objeto de revisión y dictamen por parte de un Comité Editorial integrado por miembros internos y externos apoyado por lectores especialistas ad hoc a los trabajos que se reciban. En el caso particular de los materiales enviados por profesores e investigadores de la Facultad de Economía, de la UMSNH, serán revisados por los miembros externos de dicho Comité y los lectores correspondientes. En esta edición especial de la revista Economía y Sociedad se propone la publicación de artículos y/o ensayos que den lugar a un ejemplar temático enfocado a la siguiente problemática: Crisis Económica y Financiera Internacional: Repercusiones para México y América Latina Con esta edición se pretende enriquecer y propiciar, desde una perspectiva amplia, colaboraciones de calidad y excelencia académica. Asimismo se recibirán reseñas sobre publicaciones recientes que se refieran al tema antes mencionado. n 140 Eco n o mí a y so ci e d a d JULIO- D ICIE M BR E 24 Puntos a considerar: La fecha límite para hacer llegar sus artículos y/o ensayos será el 30 de septiembre 2009 y se dirigirán al Comité Editorial de la revista con atención al M.C. René Colín Martínez, [email protected], Jefe de Edición; o bien se recibirán en las oficinas administrativas de la Facultad de Economía, ubicadas en Ciudad Universitaria, edificio “T” planta baja, en la ciudad de Morelia, Michoacán; o pueden comunicarse a los teléfonos y/o faxes (443) 16-71-52 y 26-16-17. Las características sobre la estructura, formato y extensión de los artículos y/o ensayos son las que se indican en el instructivo anexo. El dictamen final de los trabajos estará a cargo de los miembros del Comité Editorial y serán devueltos a los autores, en caso de que así sea requerido, para su revisión y corrección. Los nombres de los lectores que emitan un dictamen se mantendrán en el anonimato. Si un artículo es devuelto el autor dispondrá de diez días ordinarios, contados a partir de la fecha en que se le regrese su trabajo, para hacer llegar una nueva versión que recupere las sugerencias y observaciones y deberá hacerla llegar en CD o, dado el caso, enviarla al correo arriba mencionados. ATENTAMENTE René Colín Martínez Jefe de Edición de la Revista Morelia, Mich., a 1 de julio de 2009. 141 n Eco n o mí a y so ci e d a d JULIO- D ICIE M BR E 24 Instructivo para las y los colaboradores de la revista Economía y Sociedad 1. Todo trabajo presentado deberá ser inédito y de preferencia en español. Además supone la obligación del autor de no someterlo simultáneamente a la consideración de otras publicaciones en español. Asimismo los autores conceden el permiso automático para que su material se difunda en antologías, medios magnéticos, fotográficos y electrónicos. 2. Los trabajos se sujetarán al dictamen del Comité Editorial y árbitros especializados. La revista se reserva el derecho de rechazar, aceptar o sugerir modificaciones a los artículos presentados. 3. El artículo deberá entregarse por duplicado, acompañado de un resumen no mayor de 12 renglones (seguido de cinco palabras clave). El título debe ser breve, sin menoscabo de la claridad. El autor tendrá la opción de firmar su trabajo con un seudónimo, para su revisión. Además, todas las colaboraciones se acompañarán de una breve referencia curricular, en donde se señale el nombre completo, grado académico, institución de pertenencia, área de investigación y datos personales (teléfono, fax, correo electrónico, etcétera). 4. Los trabajos deben ajustarse a las siguientes normas: a) Las colaboraciones se entregarán en forma impresa en hojas blancas tamaño carta (en formato Word 6.0 y anexando el respectivo CD). La extensión sugerida es de 20 cuartillas como máximo (incluidas las notas, información gráfica y bibliografía) de 65 caracteres por 27 renglones, a doble espacio. Las gráficas deberán estar enumeradas e integradas al texto correspondiente. b) Las referencias bibliográficas dentro del texto seguirán el estilo Harvard (North, 2003: 130). Al final del trabajo se presentará la bibliografía de las obras citadas, siguiendo el mismo sistema: nombre del autor, año de publicación, título del libro o del artículo, (título de la revista), número de la revista y número de páginas que contienen el artículo, editorial y lugar de publicación. Las notas a pie de página deberán utilizarse para ampliar o aclarar algún aspecto y se acompañarán de su respectiva referencia bibliográfica. c) Los cuadros y las gráficas deben indicar las unidades de medida, año base y si se trata de variaciones porcentuales o términos absolutos y el rubro. Para su enumeración se utilizará el sistema arábigo (cuadro 1, 2, 3, etc.) y se indicará la fuente directa. Además, deberán ser presentadas en blanco y negro. d) Al menos la primera vez, debe señalarse la equivalencia completa de las siglas empleadas en el texto, en la bibliografía, en los cuadros y las gráficas. 5. No se devuelven originales y todos los trabajos que no se ajusten a lo establecido en este instructivo automáticamente quedan rechazados. n 142 Eco n o mí a y so ci e d a d JULIO- D ICIE M BR E 24 Economía y Sociedad Revista semestral de la Facultad de Economía Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo Edificio T, planta baja, Ciudad Universitaria Código Postal 58030, Apartado Postal 2-55 Morelia, Mich., México Suscripción a partir del número México $80.00 Estados Unidos$22.00 U.S. Dlls. Otros países $28.00 U.S. Dlls. 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Óscar Olivera Reyes Tel. y fax (01 443) 16 71 52 y 326 16 17 [email protected] 143 n Economía y Sociedad 24 se terminó de imprimir en diciembre de 2009 en Impresora Gospa S.A. de C.V. Jesús Romero Flores 1063 Col. Oviedo Mota Tels. 299-35-11, 299-35-56, 299-36-31 Morelia, Mich., con un tiraje de 500 ejemplares.
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