1. No category

DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY
GENERAL PARA PREVENIR Y SANCIONAR LA
TORTURA Y OTROS TRATOS O PENAS
CRUELES, INHUMANOS O DEGRADANTES
Comentarios de la APT al Decreto
24 de octubre 2015
La Asociación para la Prevención de la Tortura (APT) es una organización internacional
no gubernamental con sede en Ginebra, Suiza, cuya misión es apoyar a que actores en
todo el mundo puedan prevenir eficazmente la tortura y los malos tratos. Una de
nuestras principales estrategias se basa en la incidencia para la adopción de marcos
legales y políticas que criminalicen y prevengan la tortura y otras formas de malos tratos
tanto en la legislación como en la práctica.
Introducción
La APT presenta de manera respetuosa sus comentarios sobre la primera versión del
“Decreto por el que se expide la Ley general para prevenir y sancionar la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes” (en adelante “el Decreto”) a las
autoridades mexicanas. La APT quisiera agradecerlas por haber compartido el Decreto
y por acoger los comentarios y sugerencias de organizaciones de la sociedad civil.
La APT saluda la iniciativa de adecuar la legislación mexicana a los estándares
regionales e internacionales mediante la sanción de una nueva ley general para
prevenir y sancionar la tortura. Esta revisión da seguimiento, entre otros, a las
recomendaciones del Comité contra la Tortura de Naciones Unidas (CAT, por sus siglas
en inglés) durante el último examen de México en 2012, así como a las
recomendaciones del Relator Especial sobre la Tortura de las Naciones Unidas tras su
visita a México en abril/mayo de 2014.
Comentarios de la APT al Decreto
La APT formula diversas sugerencias en este documento, basadas en el proyecto de
Decreto recibido. Todas las sugerencias se basan en estándares internacionales y
regionales y en instrumentos ratificados por México, tales como la Convención de
Naciones Unidas para prevenir y sancionar la tortura y otros tratos o penas crueles,
inhumanos y degradantes (UNCAT, por sus siglas en inglés) o la Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (CIPST). También se hará referencia
al Comité contra la Tortura de las Naciones Unidas cuando sea pertinente.
La APT queda a disposición de las autoridades mexicanas, en caso de que estas deseen
recibir más información o alguna aclaración sobre la presente nota.
Resumen de las sugerencias de la APT
La APT formula, de manera respetuosa, varias sugerencias a las autoridades mexicanas
que se enumeran a continuación. Otros argumentos que apoyan cada una de las
sugerencias pueden encontrarse en la segunda parte de este documento.
 En el artículo 1, la parte “desde el momento de su detención y durante su
permanencia en centros de detención”, debería ser eliminada para así
reconocer el derecho fundamental de cada persona a no ser sometida a tortura
y otras formas de malos tratos en todo momento;
 Las sanciones legítimas incluidas en el artículo 14 del Decreto deberían ser
interpretadas a la luz de los estándares nacionales e internacionales;
 El término “un funcionario público u otra persona que actúe en el ejercicio de
funciones públicas” debería ser añadido en todo el Decreto para sustituir al
término “servidor público” y asegurar que se prevén todos los tipos de autores
(en los artículos 10, 13, 17, 19 y 24);
 El párrafo que menciona el elemento de gravedad en el artículo 15 del Decreto,
vinculando los actos de tortura a actos que “pongan en riesgo la vida de las
personas o tarden en sanar más de quince días”, debería ser eliminado ya que
restringe la definición de la tortura;
 La tentativa de cometer actos de tortura debería ser añadida a la lista de
modos de responsabilidad enumerados en el artículo 10 del Decreto;
 México debería considerar añadir circunstancias agravantes a las penas por
actos de tortura, por ejemplo, en los casos en los que la víctima muera como
resultado de la tortura, cuando el acto de tortura se inflija a una persona menor
de 18 años o a una mujer embarazada;
2
Comentarios de la APT al Decreto
 Toda forma de prescripción debe ser excluida del Decreto, y no únicamente
cuando los actos de tortura sean parte de un ataque generalizado y sistemático
contra la población civil (artículo 22);
 Se necesitan aclaraciones adicionales en el artículo 31 del Decreto que trata
sobre la regla de exclusión: debería mencionarse de manera clara que la carga
de la prueba recae en las autoridades encargadas de la investigación penal, que
deberán establecer que una declaración no se ha obtenido por medio de la
tortura;
 La jurisdicción sobre actos de tortura debe indicarse claramente en el Decreto y
el Estado mexicano debería instituir su jurisdicción para actos de tortura
cometidos en cualquier territorio mexicano (o a bordo de una aeronave o un
buque matriculados en el Estado mexicano) o si los actos son cometidos por un
nacional mexicano. Una jurisdicción universal cualificada también debería
establecerse sobre cualquier presunto delincuente presente en territorios bajo
la jurisdicción de México. Por último, México debería establecer jurisdicción
cuando sus nacionales sean víctimas de tortura;
 El término “víctima” debería ser definido en el Decreto, basándose en la
definición propuesta por el Comité contra la Tortura de Naciones Unidas y que
abarca no solo a la víctima directa sino también a su familia inmediata o
personas dependientes, así como a otras personas que hayan sufrido daños en
el proceso (a menos que la legislación nacional ya contenga una protección
mayor);
 La APT saluda el hecho de que el Decreto incluya un título dedicado a la
prevención de la tortura y otros malos tratos. Sin embargo, queda cierta
incertidumbre en cuanto a la naturaleza de los “mecanismos de prevención”
referidos en el Decreto y si se contemplan como mecanismos de prevención de
la tortura en virtud del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura
de las Naciones Unidas (OPCAT). De ser el caso, el Decreto debería mencionar
explícitamente las disposiciones pertinentes de dicho tratado, en particular en
relación con el mandato y facultades de los mecanismos y las obligaciones del
Estado en esta materia.
Disposiciones generales
El artículo 1 del Decreto establece las disposiciones generales de la ley y estipula que
todos los poderes del Estado deben respetar, promover y garantizar en todo momento
el derecho de toda persona a no ser sometida a tortura y a otras formas de malos
tratos. Esta disposición es fundamental. Sin embargo, la forma en la que está redactada
3
Comentarios de la APT al Decreto
hace que el derecho de toda persona a que su integridad física y mental sea respetada
sea demasiado limitado. Este artículo limita este derecho a “desde el momento de la
detención y durante su permanencia en centros de detención”. Esta parte del artículo
debería ser eliminada para reconocer que los actos de tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes pueden aparecer durante otros momentos como
manifestaciones, traslados o durante el mismo arresto, por ejemplo. En virtud de los
tratados internacionales de derechos humanos, la tortura u otros tratos crueles,
inhumanos o degradantes están prohibidos en todo momento y bajo cualquier
circunstancia. Es un derecho absoluto e inderogable, uno de los derechos que no
puede suspenderse nunca, incluso en tiempos de guerra, cuando la seguridad nacional
se vea amenazada, o durante otras emergencias públicas.1 El artículo 8 del Decreto
prevé el carácter no derogable de este derecho y, tal como está redactado, el artículo 1
del Decreto contradice al artículo 8.
Por lo tanto, la APT sugiere la eliminación de la parte “desde el momento de la
detención y durante su permanencia en centros de detención” para el reconocimiento
del derecho fundamental de toda persona a no ser sometida a torturas y otras formas
de malos tratos en todo momento.
Definición de la tortura
La definición de la tortura contenida en el Decreto es similar a la del artículo 2 de la
Convención Interamericana para la Prevención y Sanción de la Tortura.
Sanciones legítimas
El artículo 14 del Decreto menciona las sanciones “legítimas” que no serán
consideradas como torturas o malos tratos. Una sanción legítima es un acto
considerado legal bajo una ley estatal. El hecho de que una acción sea legal o no en
virtud del derecho nacional debe interpretarse caso por caso y debería basarse en
estándares no solo nacionales sino también internacionales.2 Una acción calificada
como legítima en un contexto nacional, como el castigo físico, por ejemplo, puede
estar en contradicción con estándares internacionales.
La APT quisiera, por lo tanto, sugerir que se añada una frase al artículo 14: “Las
sanciones legítimas deben ser interpretadas a la luz de estándares nacionales e
internacionales”.
1
Artículo 5 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y artículo 2 de la Convención
contra la Tortura de las Naciones Unidas.
2
CAT, Observaciones finales sobre la República Democrática del Congo, Doc. de la ONU
A/61/44, § 26.11.
4
Comentarios de la APT al Decreto
“Cualquier persona en el ejercicio de funciones públicas”
El artículo 1 de la Convención contra la Tortura de las Naciones Unidas refleja el punto
de vista de que únicamente los Estados pueden considerarse responsables por
violaciones de derechos humanos cometidas por actores estatales y, por lo tanto, se
requiere un nexo con el Estado. La Convención no obliga a los Estados a tipificar como
delito los actos de tortura cometidos por individuos particulares, a menos que el
sufrimiento sea infligido “por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de
funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia”. El
Comité ha aclarado que el término “funcionario público” no debería ser definido de
manera demasiado restringida y que la definición del artículo 1 debe comprender
abusos cometidos por actores no estatales si los funcionarios públicos fallan en dar
una respuesta efectiva a los actos de tortura cometidos por particulares o si no logran
tomar medidas generales y específicas para prevenirlos. Por otro lado, la expresión
“otra persona en el ejercicio de funciones públicas” traspasa claramente a los agentes
estatales e incluye a autoridades de facto, comprendiendo, por ejemplo, a grupos
rebeldes, guerrilleros o insurgentes quiénes “ejercen ciertas prerrogativas comparables
a las que ejercen normalmente los gobiernos legítimos”.3 El término “funcionario
público”, usado a lo largo de todo el Decreto, es más restrictivo que la terminología
usada en el artículo 1 de la Convención.
La APT quisiera, por lo tanto, sugerir el reemplazo del término “funcionario público”
por la expresión “funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones
públicas” en los artículos 10, 13, 17, 19 y 24 del Decreto para reflejar los estándares
internacionales en lo que se refiere a los autores de tortura.
El elemento de la gravedad
El artículo 15 del Decreto define el delito de tortura. La mayor parte proviene de la
definición contenida en el artículo 2 de la Convención Interamericana para la
Prevención y Sanción de la Tortura. El último párrafo de ese artículo añade un
elemento de severidad física para que el daño sea considero como tortura: “los daños
físicos que pongan en riesgo la vida de las personas o tarden en sanar más de quince
días”. Este añadido a la definición es demasiado restrictivo y contradice la definición
incluida al inicio del artículo 15 del Decreto. La APT quisiera sugerir, por lo tanto, la
eliminación del último párrafo del artículo 15.
3
CAT, Elmi v. Australia, Comunicación N° 120/1998, Doc. de la ONU CAT/C/22/D/120/1998, 25
de mayo de 1999, § 6.5.
5
Comentarios de la APT al Decreto
Modos de responsabilidad
La Convención contra la Tortura prevé diferentes tipos de responsabilidad. Los
artículos 1 y 4 de la Convención especifican las diferentes formas posibles de
participación: el artículo 1 de la Convención prevé la responsabilidad por actos de
tortura e incluye infligir, instigar, el consentimiento y la aquiescencia. El artículo 4 de la
Convención requiere además a los Estados la inclusión en su legislación de la
responsabilidad penal por la “tentativa” de cometer tortura, la “complicidad” y otras
formas de “participación”. La Convención Interamericana prevé también diferentes
formas de participación en sus artículos 3 y 6.
El artículo 10 del Decreto establece los diferentes modos de responsabilidad previstos
para actos de tortura. Uno de los principales modos de responsabilidad – el de la
tentativa de cometer tortura - está previsto por ambas Convenciones (UNCAT y CIPST).
De hecho, el artículo 6.2 de la Convención Interamericana establece que:
“Todo Estado Parte velará por que todos los actos de tortura, así como las
tentativas para cometer tortura, constituyan delitos conforme a su legislación penal y
deben asegurarse de que estos actos sean castigados con penas severas que tengan
en cuenta su carácter grave.”
La tentativa para cometer tortura no es uno de los modos de responsabilidad
mencionados en el Decreto y la APT quisiera, por ello, sugerir la adición de un
subpárrafo al artículo 10 que incluya las tentativas para cometer tortura.
Penas
El Decreto se refiere a las penas para actos de tortura en varios artículos (artículos 17 a
20), con penas yendo desde los 10 a los 20 años cuando alguien cometa actos de
tortura, y de 6 a 12 años cuando haya consentimiento, instigación o aquiescencia a
actos de tortura. Cuando esos crímenes son cometidos como parte de un ataque
generalizado o sistemático contra la población civil, se prevé un aumento de la pena
de hasta la mitad (artículo 21). Otras penas menores se prevén para personas que
tienen conocimiento de actos de tortura y no los denuncian.
No existe una norma formal a seguir en lo que se refiere a la cantidad de años, pero el
Comité contra la Tortura de las Naciones Unidas ha sugerido en el pasado que las
sentencias deberían oscilar entre 6 y 20 años.4 Por lo tanto, las sentencias previstas en
el Decreto parecen respetar los estándares internacionales ya que reflejan
correctamente la gravedad de estos crímenes.
El Decreto no incluye disposiciones en lo que se refiere a circunstancias agravantes.
Mientras que esto no es una obligación en virtud del derecho internacional, muchos
4
CAT, Informe de la 93ª Sesión del Comité, Doc. de la ONU CAT/C/SR.93.
6
Comentarios de la APT al Decreto
Estados han incluido penas mayores por circunstancias agravantes como, por ejemplo,
cuando los actos de tortura se cometen sobre una persona menor de 18 años, o
cuando los actos de tortura son cometidos sobre una mujer embarazada o una
persona con alguna discapacidad, o cuando los actos de tortura resultan en la muerte
de la víctima.
Dado lo anterior, la APT sugiere que México considere añadir una disposición en
relación con las circunstancias agravantes en el Decreto.
Prescripción
El artículo 22 del Decreto trata sobre la prescripción del delito de tortura. Empieza
mencionando que el delito de tortura, cuando sea cometido como parte de un ataque
generalizado y sistemático contra la población civil, es imprescriptible. Sin embargo, el
segundo párrafo del artículo 22 dispone que cuando los actos de tortura son
cometidos fuera de estos ataques, el delito se prescribirá y que la prescripción
comenzará “a partir del día que la víctima deja de estar en custodia o bajo el control
del o de los sujetos pasivos”.
Aunque la UNCAT y la CIPST no contienen disposiciones específicas sobre la
prescripción, el Comité contra la Tortura de las Naciones Unidas ha recalcado en
repetidas ocasiones en sus comentarios generales5 y observaciones finales que la
prescripción obstaculiza el cumplimiento de la Convención por parte de los Estados
partes y deja campo para la impunidad, al no incluir todos los elementos contenidos
en el artículo 1 de dicha Convención.6 En sus últimas observaciones finales sobre
México, el Comité abordó la cuestión del delito de tortura en la legislación mexicana e
instó al Estado a “garantizar que el delito de tortura no prescriba.”7 El Relator Especial
de las Naciones Unidas sobre la Tortura hizo una sugerencia similar tras su visita a
México en abril/mayo de 2014 en la que recomendó “velar por que las legislaciones
federales y estatales contemplen todas las obligaciones y garantías derivadas de la
prohibición absoluta de la tortura, como la de investigar, juzgar y sancionar en forma
pronta, independiente, imparcial y exhaustiva, la imprescriptibilidad del delito (…)”.8
5
CAT, Observación General Nº3, Implementación del artículo 14 por los Estados partes (13 de
diciembre de 2012), Doc. de la ONU CAT/C/GC/3, §§ 38 and 40.
6
Ver CAT, Observaciones finales sobre Suecia (12 de diciembre de 2014), Doc. de la ONU
CAT/C/SWE/CO/6-7, §6. Ver también CAT, Observaciones finales sobre Japón (28 de junio de
2013), Doc. de la ONU CAT/C/JPN/CO/2, § 8.
7
CAT, Observaciones finales sobre los informes periódicos quinto y sexto combinados de
México (11 de diciembre de 2012), Doc. de la ONU, CAT/C/MEX/CO/5-6, § 8(d).
8
Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes (29 de diciembre de 2014), Adición, Misión a México, Doc. de la ONU
A/HRC/28/68/Add.3, § 81 (a).
7
Comentarios de la APT al Decreto
En consecuencia, la APT sugiere que el artículo 22 del Decreto se modifique para
garantizar que todos los actos de tortura sean imprescriptibles, y no sólo aquellos
considerados crímenes contra la humanidad.
Pruebas obtenidas mediante tortura
El artículo 31 del Decreto se refiere a la regla de exclusión. Esta prohíbe
específicamente el uso de cualquier declaración obtenida por medio de la tortura en
cualquiera de los procedimientos, excepto cuando se trate de una persona acusada de
haber cometido actos de tortura. El artículo 15 de la Convención contra la Tortura de
Naciones Unidas y el artículo 10 de la Convención Interamericana prevén la regla de
exclusión. Con el fin de implementar esta norma en la práctica, los Estados deben
considerar la cuestión de la carga de la prueba. Debe quedar claro en el Decreto que
es responsabilidad de las autoridades estatales mexicanas establecer que el testimonio
no se obtuvo mediante tortura. No es, por lo tanto, responsabilidad de la víctima
probarlo.
El Comité contra la Tortura ha explicado que los Estados están obligados a “verificar si
las declaraciones que forman parte de los elementos de un procedimiento en el cual
son competentes no han sido efectuadas por medio de la tortura”.9 El Comité
consideró sobre quién debía recaer la carga de la prueba en el caso G.K. v. Suiza, en el
cual dictaminó que el solicitante únicamente tiene la obligación de demostrar que la
acusación de tortura está bien fundada.10 Una vez que se cumpla este umbral, el peso
de la prueba recae sobre la fiscalía, que debe demostrar que la prueba no fue obtenida
por medio de la tortura. Cuando la Fiscalía no sea capaz de demostrar que la prueba
fue obtenida sin tortura, ésta deberá ser excluida. El Relator Especial sobre la Tortura
también declaró que el peso de la prueba debería recaer en última instancia sobre la
fiscalía cuando se pretenda usar la información contra una persona detenida.11
La APT, por todo ello, acoge con beneplácito la mención a la norma de exclusión en el
artículo 31 del Decreto, pero solicita que sean realizadas más aclaraciones para
establecer de manera inequívoca en el Decreto que la carga de la prueba recae sobre
las autoridades encargadas de la investigación penal para demostrar que una
declaración no ha sido obtenida como resultado de la tortura.
9
Ver CAT, P.E. v. France, Comunicación N°193/2001, Doc. de la ONU CAT/C/29/D/193/2001, 21
de noviembre de 2002, § 6.3.
10
Ver CAT, G.K. v. Switzerland, Comunicación N°219/2002, Doc. de la ONU
CAT/C/30/D/219/2002, 15 de mayo de 2003.
11
Relator Especial sobre la Tortura, Informe de la visita a Turquía, E/CN.4/1999/61/Add.1,
§113(e). Relator Especial, Informe de la visita a Brasil, E/CN.4/2001/66/Add.2, 30 de marzo de
2001, § 169(i).
8
Comentarios de la APT al Decreto
Jurisdicción sobre los actos de tortura
Cuando un Estado pasa a ser parte de la Convención contra la Tortura, se compromete
a establecer su jurisdicción sobre los actos de tortura.
El artículo 5 de la Convención prevé que diferentes formas de jurisdicción deberían ser
establecidas en el derecho nacional. El artículo 5(1) trata con situaciones en las que (a)
los delitos se cometan en cualquier territorio bajo la jurisdicción del Estado mexicano
(o a bordo de una aeronave o un buque matriculado en México); (b) cuando el
presunto delincuente tenga la nacionalidad mexicana; (c) cuando la víctima sea de
nacionalidad mexicana. La CIPST, en su artículo 12, exige a los Estados partes que
establezcan los mismos tipos de jurisdicción. Estas situaciones no se mencionan en el
Decreto y en el artículo 26 se hace referencia a otra ley orgánica que regula las reglas
de competencia. Para mayor claridad, un artículo que resuma todas estas posibilidades
y establezca la jurisdicción de México sobre los delitos previstos en el Decreto, debería
ser añadido al Decreto.
La Convención contra la Tortura de Naciones Unidas va más allá de estas situaciones y
prevé una jurisdicción universal cualificada en su artículo 5(2). Los Estados partes
deben tomar todas las medidas necesarias para establecer su jurisdicción sobre los
actos de tortura en los casos en que el presunto delincuente se encuentre en su
territorio, sin importar dónde se cometieron los actos de tortura, la nacionalidad de los
autores o de las víctimas.12 Una vez más, el Decreto no parece mencionar esta
posibilidad. Como resultado de esto, las situaciones mencionadas arriba parecen estar
ausentes en el Decreto y, por lo tanto, la APT sugiere que se incluyan todos los tipos
de jurisdicción sobre actos de tortura para así respetar completamente las obligaciones
establecidas por la Convención y prever cualquier situación posible.
Reparación
En 2012, el Comité contra la Tortura emitió una Observación general sobre el artículo
14 y el derecho a la reparación. El Comité explicó y esclareció el contenido y el alcance
de las obligaciones de los Estados partes en virtud del artículo 14 de la Convención
contra la Tortura.
El término “víctima” es usado a lo largo de la Observación general y su significado
queda explicado al principio de la Observación como sigue:
12
Sir Nigel Rodley & Matt Pollard, Criminalisation of Torture: State Obligations under the United
Nations Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment, 2 E.H.R.L.E., §§ 131-132 (2006).
9
Comentarios de la APT al Decreto
“Se entenderá por víctima toda persona que haya sufrido daños, individual o
colectivamente, incluidas lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional,
pérdidas económicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales
como consecuencia de actos u omisiones que constituyan una violación de la
Convención. Una persona será considerada víctima con independencia de que
el autor de la violación haya sido identificado, aprehendido, juzgado o
condenado y de la relación de familia o de otra índole que exista entre el autor
y la víctima. El término "víctima" también comprenderá a la familia inmediata o
las personas a cargo de la víctima así como las personas que hayan sufrido
daños al intervenir para socorrer a una víctima o para impedir su
victimización.”13
El Decreto prevé el derecho a la reparación en los artículos 51 a 56. A lo largo de estos
artículos, se hacen referencias a otra ley, la Ley General de Víctimas. Puede que esta ley
incluya muchas más disposiciones y aclaraciones. Sin embargo, la APT sugiere - a
menos que la legislación nacional mexicana ya ofrezca una mayor protección - que el
término “víctima” sea definido en este Decreto, basándose en la definición propuesta
por el Comité contra la Tortura, que incluye a la víctima directa, pero también a su
familia inmediata o personas dependientes, así como a otras personas que hayan
podido sufrir en el proceso.
Mecanismos de Prevención
Comentarios generales
La APT saluda el hecho de que el Decreto incluya un título específico dedicado a la
prevención de la tortura y otros malos tratos (Título Sexto). Leímos con particular
atención el capítulo relacionado con los “mecanismos de prevención” (Capítulo I, arts.
45 a 48) y nos permitimos hacer algunas sugerencias al respecto, con base en la amplia
experiencia de nuestra organización en la materia.
En primer lugar, tenemos la incertidumbre de si los “mecanismos de prevención” a los
cuales se refiere este capítulo son los que se contemplan en el Protocolo Facultativo de
la Convención contra la Tortura de las Naciones Unidas (OPCAT), ratificado por el
Estado mexicano en 2005. De ser el caso, sería importante aclarar si se propone abrir el
mandato de mecanismo derivado del OPCAT (hasta ahora limitado a la sola Comisión
Nacional de Derechos Humanos, designada como Mecanismo Nacional de Prevención
por el gobierno federal en 2007) a “los órganos públicos autónomos de protección de
13
CAT, Observación general Nº 3 (2012), Doc. de la ONU CAT/C/GC/3, 13 de diciembre de
2012, § 3.
10
Comentarios de la APT al Decreto
los derechos humanos” mencionados en el Decreto. En caso de que sea afirmativa la
respuesta a esta pregunta, quisiéramos resaltar que el OPCAT prevé la posibilidad de
tener varios mecanismos, en particular en Estados descentralizados como México:
“Cada Estado Parte mantendrá, designará o creará, a más tardar un año
después de la entrada en vigor del presente Protocolo o de su ratificación o
adhesión, uno o varios mecanismos nacionales independientes para la
prevención de la tortura nivel nacional. Los mecanismos establecidos por
entidades descentralizadas podrán ser designados mecanismos nacionales de
prevención a los efectos del presente Protocolo si se ajustan a sus
disposiciones.” (art.17)
En efecto, teniendo en cuenta la estructura federal y el tamaño geográfico del Estado
mexicano, la creación de un sistema de prevención de la tortura con mecanismos a
nivel nacional y local que tengan la capacidad para cubrir todos los lugares de
privación de libertad en todo el territorio nacional, tal como lo contempla el OPCAT,
conllevaría una serie de ventajas. Al respecto, nos permitimos resaltar que, si se
persigue la vía de crear o designar varios mecanismos de prevención en México, se
necesitará garantizar una adecuada coordinación del sistema nacional para asegurar la
complementariedad entre las distintas entidades que lo compondrán.14
Dado lo anterior, la APT acoge con beneplácito la voluntad de dotar a los mecanismos
de prevención de una base legal adecuada y esta nueva ley general sobre tortura es
una oportunidad para ello. Sin embargo, esta legislación debe cumplir con varios
requisitos contenidos en el OPCAT y que expondremos a continuación.
Requisitos mínimos para la creación de mecanismos de prevención (art. 18, OPCAT)
Sugerimos incluir una referencia explícita en el Decreto a las siguientes obligaciones
del Estado, contenidas en el art. 18 del OPCAT: garantizar la independencia funcional
de los mecanismos así como la independencia de su personal; que los expertos de los
mecanismos tengan las aptitudes y conocimientos profesionales necesarios para llevar
a cabo su mandato, y que se tenga en cuenta el equilibrio de género y la adecuada
representación de los grupos étnicos y minoritarios del país; dotar a los mecanismos
de los recursos necesarios.
14
Los Estados federales de Argentina y Brasil crearon un sistema nacional de prevención de la
tortura compuesto por diversos mecanismos, tanto a nivel nacional como a nivel local
(provincias en Argentina y Estados en Brasil). Para mayor información, ver:
http://www.apt.ch/content/files/npm/americas/ley268271%20%282%29.pdf
(Argentina) y
http://www.apt.ch/content/files/npm/americas/Brazil_NPM%20law%2012.847.pdf (Brasil).
11
Comentarios de la APT al Decreto
Mandato y facultades de los mecanismos de prevención (art.19, OPCAT)
Si bien una de las facultades principales de los mecanismos es la de realizar visitas
periódicas a todos los lugares de privación de libertad, no es su única función como
órgano de prevención. Sugerimos, por lo tanto, suprimir todas las referencias a
“programas de visitas” en el Decreto - ya que restringen demasiado el mandato
preventivo de los mecanismos – e incluir una referencia explícita al art. 19 del OPCAT
que dispone que los mecanismos tendrán, además de realizar visitas para examinar el
trato de las personas privadas de su libertad, la facultad de hacer recomendaciones a
las autoridades competentes (art. 19 (b), OPCAT) y de hacer propuestas y
observaciones acerca de la legislación vigente o de los proyectos de ley en la materia
(art. 19 (c), OPCAT).
Respecto de la facultad de los mecanismos de hacer recomendaciones y de establecer
un mecanismo de seguimiento a las mismas (art. 47.II y 47.III del Decreto) – punto
esencial a la labor de todo mecanismo - sugerimos suprimir las palabras “no
vinculatorias” contenidas en el art. 47.II.
Acceso de los mecanismos a información, lugares y personas (art. 20, OPCAT)
El art. 20 del OPCAT define claramente las obligaciones del Estado en materia de
acceso de los mecanismos de prevención a información, lugares y personas privadas
de libertad. Sin embargo, estas no están debidamente reflejadas en la redacción actual
del art. 47. Por lo tanto, si se mantienen estos artículos en el Decreto, sugerimos las
siguientes modificaciones:
o
Art. 47 I. a): Reemplazar “centros de detención” por “lugares de detención” y hacer
referencia explícita a la definición de estos lugares contenida en el artículo 4 del
OPCAT.
o
Art. 47 I. b): Eliminar “cuando éstas otorguen su autorización por escrito
debidamente firmado” ya que el art. 20 b) del OPCAT no contempla esta
restricción.
o
Art. 47 I. c): Reemplazar “a cualquier centro de detención” por “a todos los lugares
de detención y a sus instalaciones y servicios”, tal como lo dispone el art.20 c) del
OPCAT. Con respecto a las visitas a que se refiere esta disposición, cabe resaltar
que, aunque el OPCAT no dispone que se realizarán “sin previo aviso”, varios
Estados, incluyendo en América Latina, han incorporado este elemento
fundamental en su legislación,15 y tanto el Subcomité para la Prevención de la
15
Ver, en el caso de América Latina, las leyes de los siguientes países: Argentina,
http://www.apt.ch/content/files/npm/americas/ley268271%20%282%29.pdf
(art.
7
(b));
Guatemala, http://www.apt.ch/content/files/GUATEMALA_Decree%2040-2010.pdf (art.13 (f)) y
12
Comentarios de la APT al Decreto
Tortura (SPT)16 como los MNP lo interpretan así en la práctica. Por lo tanto,
entendemos que en México también se interpretará en ese sentido.
o
Art. 47 I. d): Agregar una referencia a las entrevistas con „cualquier otra persona
que el mecanismo nacional de prevención considere que pueda facilitar
información pertinente”, de conformidad con el art. 20 d) del OPCAT.
Protección contra las represalias y confidencialidad de la información recogida por los
mecanismos (art. 21, OPCAT)
Sugerimos incluir en el Decreto una disposición sobre la obligación de no ordenar,
aplicar, permitir o tolerar ninguna sanción contra una persona u organización por
haber comunicado información a los mecanismos de prevención, tal como lo dispone
el art. 21.1 del OPCAT.
Finalmente, proponemos reformular el art. 48 del Decreto para adecuarlo al artículo
21.2 del OPCAT que dispone lo siguiente: “La información confidencial recogida por el
mecanismo nacional de prevención tendrá carácter reservado. No podrán publicarse
datos personales sin el consentimiento expreso de la persona interesada”.
APT / Octubre de 2015
Paraguay,
http://www.apt.ch/content/files/npm/americas/Paraguay_NPM%20Law%2042882011.pdf (art. 10 (c)).
16
SPT, Directrices relativas a los mecanismos nacionales de prevención, Doc. de la ONU
CAT/OP/12/5,
9
de
diciembre
de
2010,
§
25:
http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CAT/OP/12/
5&Lang=en.
13