1. Educación

Claves de Políticas Públicas
Serie: Claves Binominal
Octubre 2014
Reforma al sistema binominal:
fortalezas, debilidades e indicaciones
Por Mauricio Morales y Patricio Navia
Introducción
La propuesta de reforma al sistema electoral del
gobierno de Bachelet tiene tres elementos positivos y
dos debilidades: una subsanable y una que es inevitable
en cualquier reforma electoral.
Su primera fortaleza es que promueve una mayor
competencia dentro de los pactos y entre los pactos
políticos. La segunda es que mejora la relación entre
población y escaños a repartir, acercándose más
al principio de “una persona, un voto”. La tercera
fortaleza es que goza de un significativo respaldo
entre congresistas de la Nueva Mayoría (NM), lo que
aumenta su viabilidad política, un ingrediente central
para cualquier reforma.
Entre las debilidades, la subsanable es que la
reforma tiende a la proliferación de candidatos,
pudiendo contribuir de paso a la fragmentación de
los partidos. La debilidad inevitable es que mantiene
la sobrerrepresentación de algunos distritos dado que
el nuevo mapa electoral se construyó a partir de los
dibujos ya existentes.
En esta Clave de Políticas Públicas discutimos la
reducción del malapportionment (la diferencia que
existe entre el porcentaje de escaños y el porcentaje de
población de cada unidad electoral). Luego, sugerimos
indicaciones para evitar el exceso de fragmentación y
proliferación de candidatos.
Reformas electorales en Chile
Chile ha experimentado con distintos sistemas
electorales en su historia. Desde 1833 hasta 1874, los
congresistas se escogían mediante el voto en bloque.
Con la reforma de 1874, se aplicó el sistema de voto
acumulativo1. Desde 1925 hasta 1973 se estableció un
1. En el sistema de voto en bloque por partido o sistema de lista completa
los ganadores se definen por mayoría relativa. El partido o lista más votada
gana todos los escaños a repartir en cada distrito. En el sistema de voto
acumulativo el elector cuenta con tantos votos como escaños a repartir.
Puede concentrar o dispersar esos votos entre candidaturas individuales. Son
electos los candidatos con mayor votación en cada distrito hasta completar el
número de cupos a distribuir.
1
sistema proporcional, de magnitud variable (entre 1 y
18 escaños en la Cámara de Diputados) y de 5 escaños
en cada circunscripción senatorial. La dictadura militar
instituyó el sistema electoral binominal que, siendo de
la familia de los sistemas proporcionales, es el menos
proporcional de todos al tener solo dos escaños por
distrito y por circunscripción senatorial (Navia, 2005).
En promedio, los sistemas electorales en Chile han
sobrevivido 41 años. Este cálculo lo hacemos pensando
en que 2013 fue la última elección con el sistema
binominal.
Generalmente, se piensa que el avance hacia la
proporcionalidad se explica por el temor de los partidos
tradicionales a perder el poder a manos de partidos
emergentes, o porque se produjo una explosión de la
participación electoral que generó incertidumbre entre
los políticos. Como muestran varios autores, esto
aplicaría tanto en Europa como en América Latina.
Un reciente trabajo de Ricardo Gamboa y Mauricio
Morales muestra que ninguna de estas condiciones
explicó la adopción de la proporcionalidad en Chile en
1925. Ella se debió a los problemas de coordinación que
enfrentaban los partidos grandes al nominar un número
reducido de candidatos y controlar la personalización
en las campañas. Con la proporcionalidad, todos los
candidatos sumaban sus votos a la lista. Además, la
ampliación de los distritos permitió que los partidos
presentaran más candidatos.
El impulso de la reforma electoral actual tiene
algunas características en común con la de 1925. No
han emergido partidos alternativos que amenacen el
predominio de las dos grandes coaliciones. Tampoco
ha aumentado la participación electoral. De hecho, ha
caído.
Es evidente que existen problemas de legitimidad con el
sistema binominal. Pero los partidos aspiran a modificar
el sistema más bien por los problemas de coordinación
que enfrentan las coaliciones al seleccionar y nominar
candidatos. De hecho, la propuesta de crear distritos
que eligen de 3 a 8 escaños, el aumento en el número
total de cupos a elegir y la posibilidad de presentar el
doble de candidatos por lista hará menos tortuosos los
procesos de negociación entre los partidos. Además, al
abrir más espacios, permite incluir a más partidos en la
coalición.
Los atributos de la reforma
La reforma propone mejorar los niveles de
proporcionalidad cambiando los dibujos de los
distritos y aumentando el número de escaños a elegir.
Actualmente, la NM y la Alianza tienen más escaños de
los que proporcionalmente les corresponden de acuerdo
a su porcentaje de votación. La NM obtuvo 47,6% de los
votos en 2013, alcanzando 67 escaños, lo que equivale
a 55,8% de la Cámara de Diputados. La Alianza, en
tanto, con 36,2% de los votos recibió 49 escaños, lo que
representa 40,8% de la cámara baja. Por partido, la UDI
presenta mayores niveles de desproporcionalidad. Con
18,9% de los votos, recibió 29 escaños (24,2%). Por eso
no extraña que la UDI sea el partido que más se opone
a la reforma.
Con la ampliación de la magnitud de distrito (MD, que
se refiere al número de escaños que se elige en cada
unidad electoral) mejorará la proporcionalidad entre
votos y escaños. Aumentar la MD promedio siempre
tiene efectos positivos sobre la proporcionalidad, aunque
el nivel de proporcionalidad que se presente seguirá
dependiendo en parte también de las negociaciones que
realicen las coaliciones.
Ahora bien, ¿qué efecto tendrá el nuevo sistema sobre
los niveles de competencia? Suele argumentarse que hay
más competencia en distritos que reparten un número
impar de escaños que en distritos pares. Pero esa es
una consideración que tienen en mente los partidos
y candidatos, no necesariamente los votantes. La
encuesta UDP del primer semestre de 2013 mostró que
sólo uno de cada cuatro chilenos sabía cómo funcionaba
el sistema binominal. Los electores difícilmente pueden
evaluar la competitividad de un distrito si ni siquiera
tienen claro el mecanismo de elección. Para los
2
votantes, la percepción de competencia es más clara
en distritos uninominales. Es posible, eso sí, que en
distritos pares prime una percepción de “empate” y que
en los impares los ciudadanos estimen que “habrá un
ganador”, potenciando la participación electoral.
De cualquier forma, el nuevo sistema electoral será
más competitivo que el binominal. Y esto abre espacio
para especular sobre su eventual efecto en los niveles
de participación. Varios estudios muestran que la
competencia electoral es uno de los predictores más
robustos de la participación.
La tabla 1 muestra los resultados de las elecciones de
diputados 2013 por partido, señalando el porcentaje de
votos, el número de escaños y el porcentaje de escaños.
La última columna es la resta del porcentaje de escaños
y de votos. Un valor positivo indica que el partido o
coalición obtuvo un porcentaje de escaños superior a
su porcentaje de votos. Un valor negativo, en tanto,
indica que un partido o coalición obtuvo un porcentaje
de escaños inferior a su porcentaje de votos. Sumamos
al Partido Progresista (PRO) y al Partido Liberal (PL)
dado que compitieron en una sola lista, obteniendo un
representante.
Tabla 1. Resultados de las elecciones de diputados 2013
% Votos
Nueva Mayoría
PDC
PPD
PS
PRSD
PC
Independientes NM
Alianza
RN
UDI
Independiente Alianza
PRO y PL
Independientes fue
pacto
Otros
Total
47,6
15,5
11,0
11,1
3,6
4,11
2,2
36,2
14,9
18,9
2,4
5,4
de 3,3
7,4
100
Escaños
%Escaños
%Escaños-%Votos
67
21
15
15
6
6
4
49
19
29
1
1
3
55,8
17,5
12,5
12,5
5,0
5,0
3,3
40,8
15,8
24,2
0,8
0,8
2,5
8,4
2,0
1,5
1,4
1,4
0,9
1,2
4,6
0,9
5,2
-1,5
-4,6
-0,8
0
120
0,0
100
-7,4
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del Servel.
Otro aspecto positivo de la reforma es la reducción
del malapportionment (a veces traducida como
“malaporcionamiento”
o
“sobre-representación
distrital”). Los nuevos dibujos distritales disminuyen
las actuales distorsiones al principio de “una persona,
un voto” (ver Tabla 2).
El nuevo escenario no elimina el malapportionment.
El mapa actual fue diseñado en 1989 —después del
plebiscito— para favorecer zonas agrícolas del centrosur y las regiones extremas. El malapportionment fue
empeorando a medida que los cambios en la población
de los distritos no ha sido uniforme. Además de la
3
sobrerrepresentación inicial desfavorable a Santiago, el
crecimiento de la propia Región Metropolitana llevó a
que ciertas comunas tengan sobrerrepresentación. Por
ejemplo, el distrito 19, compuesto por Independencia y
Recoleta, tiene 223.000 habitantes. Esto es casi cuatro
veces menos población que el distrito 29, que incluye
La Pintana, Puente Alto, Pirque y San José de Maipo.
Sin embargo ambos tienen dos diputados.
Ya que el redibujo de los mapas es discrecional,
cualquier re-distritaje puede generar sospechas. De
ahí que parezca razonable catalogarlo de “antojadizo”,
como sostienen algunos expertos internacionales. Por
ejemplo, ¿por qué se fusiona el distrito 23 (Las Condes,
Vitacura, Lo Barnechea) con el distrito 24 (La Reina,
Peñalolén)? El 23 también limita con el 19 y con el
distrito 17 (Conchalí, Huechuraba, Renca), pero el
Cerro San Cristóbal está de por medio. Parece más
adecuado fusionar distritos cuyas fronteras son fáciles
de identificar visualmente, que distritos físicamente
contiguos pero que sólo están unidos por una mínima
intersección. De cualquier manera, el mapa está dibujado
para minimizar la resistencia al cambio por parte de los
actuales diputados y de los partidos con representación
en el Congreso. Esa es una limitante imposible de
subsanar, ya que para cambiar un sistema electoral
deben concurrir con su voto aquellos legisladores que
se verán directamente afectados por el nuevo mapa.
La Tabla 2 muestra los distritos nuevos, el número de
electores, el porcentaje de población que representa
cada distrito y el porcentaje de escaños asignados. Sobre
la base de esa información (suministrada en el mismo
proyecto), calculamos el malapportionment (MAL)
para cada distrito. Hay correcciones significativas
salvo en los distritos extremos, donde se aumenta a
3 el número de diputados a elegir. Estos distritos ya
estaban sobre-representados con el modelo binominal,
por lo que al aumentar los escaños, también lo hace
su sobre-representación. El Gráfico 1 compara el
malapportionment del binominal con el de la propuesta
del gobierno. En el eje vertical está el cálculo de
malapportionment por distrito y en el eje horizontal el
número de cada distrito.
Tabla 2. Sobre y sub-representación distrital
Distrito
Distritos de Electores
origen
%
Escaños
población actuales
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
1
2
3y4
5y6
7, 8 y 9
10, 11 y 12
13, 14 y 15
16 y 20
17, 18 y 19
21, 22 y 25
23 y 24
26 y 29
27 y 28
1,27
1,62
3,09
1,66
3,98
5,27
5,68
6,78
6,09
6,35
4,52
5,81
4,47
168729
215864
412322
221707
530337
702701
756928
903675
811989
846823
601907
774712
595575
2
2
4
4
6
6
6
4
6
6
4
4
4
%
Escaños
actuales
1,67
1,67
3,33
3,33
5,00
5,00
5,00
3,33
5,00
5,00
3,33
3,33
3,33
Escaños
propuesta
3
3
5
5
7
8
8
8
7
8
6
7
5
%
Escaños
propuesta
1,94
1,94
3,23
3,23
4,52
5,16
5,16
5,16
4,52
5,16
3,87
4,52
3,23
MAL
con 120
MAL
con 155
0,40
0,05
0,24
1,67
1,02
-0,27
-0,68
-3,45
-1,09
-1,35
-1,18
-2,48
-1,14
0,67
0,32
0,13
1,56
0,54
-0,11
-0,52
-1,62
-1,58
-1,19
-0,65
-1,30
-1,24
4
Tabla 2. Sobre y sub-representación distrital (Continuación)
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
30 y 31
32 y 33
34 y 35
36, 37 y 38
39 y 40
41 y 42
43, 44 y 45
46 y 47
48 y 49
50, 51 y 52
53 y 54
55 y 56
57 y 58
59
60
653357
396938
298643
526083
282398
436880
748782
460489
270554
489603
306595
294474
376025
91321
151855
13327266
4,90
2,98
2,24
3,95
2,12
3,28
5,62
3,46
2,03
3,67
2,30
2,21
2,82
0,69
1,14
4
4
4
6
4
4
6
4
4
6
4
4
4
2
2
120
3,33
3,33
3,33
5,00
3,33
3,33
5,00
3,33
3,33
5,00
3,33
3,33
3,33
1,67
1,67
6
5
4
7
4
5
8
5
4
7
5
4
5
3
3
155
3,87
3,23
2,58
4,52
2,58
3,23
5,16
3,23
2,58
4,52
3,23
2,58
3,23
1,94
1,94
-1,57
0,35
1,09
1,05
1,21
0,06
-0,62
-0,12
1,30
1,33
1,03
1,12
0,51
0,98
0,53
-1,03
0,25
0,34
0,57
0,46
-0,05
-0,46
-0,23
0,55
0,84
0,93
0,37
0,40
1,25
0,80
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del Servel.
Gráfico 1. Malapportionment Distritos Gobierno Bachelet
Fuente: Elaboración propia con base en el Mensaje presidencial 976-362.
los atributos de la reforma
Desde el punto de vista a la magnitud de distrito, es
posible corregir la sobre y sub-representación. El
caso más llamativo es el Distrito 4, que agrupa todas
las comunas de la Región de Atacama, que recibiría
5 escaños. Considerando su población, a ese distrito
le corresponderían 3 escaños. Este distrito tiene un
número de electores similar al de Iquique, donde se
eligen 3 diputados. ¿Por qué la distorsión? Hoy, la
Región de Atacama está compuesta por los distritos
5 y 6 y, por lo tanto, elige 4 diputados. El proyecto
incluye como principio base no disminuir el número
5
actual de diputados por región. Eso explicaría la sobrerepresentación, aunque no justifica la asignación de 5
escaños. Eso es resultado de una negociación con el
Partido Comunista, que considera tener fortalezas en
ese distrito. Al mismo tiempo, se podría estudiar una
disminución en el número de escaños en las regiones
del Maule y la Araucanía. Al igual que con binominal,
estos distritos siguen sobre-representados.
Un segundo problema, que ya fue subsanado, era la
posible proliferación de candidatos que se produciría
con el nuevo sistema. Originalmente, el proyecto
contemplaba la posibilidad de que las listas presentaran
el doble de candidatos que puestos a elegir en cada
distrito. En un distrito que repartiera 8 escaños, las
listas podrían competir con 16 candidatos. Hubiese
bastado la participación de 5 listas para tener 80
candidatos en competencia. Si sumamos a eso los
candidatos a Consejeros Regionales (Cores), presidente
y, eventualmente, senadores, hubiésemos terminado
con una “súper-oferta” partidaria, aumentando los
costos de información para los votantes. Con los
cambios introducidos en la Cámara, el proyecto pasó
del M*2 (duplicar el número de candidatos), al M+1. Es
decir, que las listas pueden presentar tantos candidatos
como escaños a elegir más uno. Si el sistema binominal
reducía la oferta de candidatos y generaba elecciones
escasamente competitivas, la propuesta original del
gobierno se iba al otro extremo. Con la regla M+1, en
cambio, se evita la proliferación excesiva de candidatos.
Al aumentar la MD, también se elevan los incentivos
para que compitan más partidos. No es inevitable que
esos partidos se sumen a las coaliciones existentes.
Es probable que algunos partidos decidan formar
sus propias listas, lo que contribuirá a incrementar
la fragmentación. Una forma de reducir esta
fragmentación es manteniendo la concurrencia de las
elecciones legislativas con la presidencial. La elección
presidencial con segunda vuelta tiene un efecto reductor
sobre el número de partidos que compiten.
mejora la proporcionalidad, un exceso de candidatos
pudo atentar contra la participación electoral. Cuando
los costos de información aumentan, las opciones se
hacen más confusas para los votantes. Idealmente, un
sistema electoral en esquemas multipartidistas no sólo
debe garantizar la proporcionalidad, sino también la
simpleza del proceso.
Aunque hay presidencialismos que funcionan de
manera razonable en distritos grandes, eso no significa
que vaya a ocurrir lo mismo en Chile. Si bien Costa Rica
y Uruguay utilizan sistemas electorales proporcionales
y distritos grandes, lo hacen con “listas cerradas y
bloqueadas”. El partido ordena la lista de candidatos.
Los electores votan por lista, no por candidato. Esto
produce un freno a la fragmentación de candidatos,
quienes hacen campaña al alero del partido o del lema
correspondiente. Esto genera un efecto secundario
saludable para toda democracia: disciplina partidaria.
Conclusiones
Aunque la reforma va en la dirección correcta, creemos
importante incluir ajustes que reduzcan la fragmentación
partidista y que limiten la proliferación de candidatos.
También recordamos que para ser exitosas, las
propuestas de reformas electorales precisan los votos
de legisladores que naturalmente optimizan sus propios
beneficios y aspiran a potenciar sus propias opciones
de ser re-electos. Lo que se pierde de perfección y
pureza se gana en factibilidad de lograr materializar una
reforma a un sistema electoral que ha demostrado ser
especialmente difícil de cambiar.
El legislador tuvo en cuenta que una sobreoferta podía
generar el efecto contrario al buscado. Si bien la reforma
6
Referencias
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breves sobre externalidades poco discutidas. En
https://www.academia.edu/6958301/Mensaje_
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Gamboa, Ricardo y Mauricio Morales (2014),
Deciding on the Electoral System: Chile’s Adoption of
Proportional Representation in 1925. Latin American
Politics&Society, forthcoming.
7
Acerca del autor
Mauricio Morales ([email protected]) es Doctor en Ciencia Política, Profesor Asociado de la
Escuela de Ciencia Política de la Universidad Diego Portales, y director del Observatorio Político-Electoral
de la UDP. Sus libros más recientes son Democracia municipal en Chile (1992-2012), El sismo electoral de
2009 y El genoma electoral chileno.
Patricio Navia ([email protected]) es profesor titular de la Escuela de Ciencia Políticas de la
Universidad Diego Portales, y profesor adjunto en el Instituto de Políticas Públicas de la misma universidad.
También es profesor de estudios liberales y del Centro de Estudios de América Latina y del Caribe en New
York University. Es coeditor de Democracia municipal en Chile (1992-2012), El sismo electoral de 2009 y
El genoma electoral chileno.
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