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2015
Primero los peatones
Cátedra Española de Seguridad Vial
y Movilidad
Instituto Internacional de Ciencias Políticas
31/01/2015
“PRIMERO LOS PEATONES”
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INFORME SOBRE SEGURIDAD VIAL Y MOVILIDAD
“PRIMERO LOS PEATONES”
Índice
1.- El Instituto Internacional de Ciencias Políticas y la Seguridad Vial
2.- La importancia de la seguridad vial en un marco de movilidad sostenible
3.- La protección de los peatones en materia de movilidad y seguridad vial
4. - El Derecho como elemento generador de seguridad vial
5.- Las competencias administrativas como deberes función
6.- Posible descontrol administrativo-legal respecto a la circulación de
bicicletas en casco urbano
7.- Algunas infracciones y situaciones de peligro creadas por ciclistas en
vías y espacios urbanos
8.- Riesgo para la circulación de otros vehículos
9.- ¿Deficiente responsabilidad en el cumplimiento de las normas vigentes en
materia de circulación en relación con las bicicletas en ámbitos urbanos?
10.- Observaciones mínimas y “a limine” (de entrada) sobre la regulación que
se está elaborando por parte del Ministerio del Interior y la DGT
11.- Una infra cultura de la seguridad vial al estar al margen del Derecho
Pág. 2
Pág. 3
Pág. 4
Pág. 5
Pág. 6
Pág. 7
Pág. 8
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Pág. 13
12.- Ausencia de campañas eficaces de comunicación sobre las normas que
deben cumplir los ciclistas en vías urbanas
13.- Algunas consideraciones del Consejo de Estado
Pág. 14
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14.- Pueden verse afectados varios Derechos Fundamentales
15. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA Y DOCUMENTOS
Pág. 16
Pág. 17
Pág. 18
© Instituto Internacional de Ciencias Políticas
Cátedra Española de Seguridad Vial y Movilidad
Cátedra UNESCO de Ciencia Política y Administrativa Comparada
Madrid, 22/01/2015
El Instituto Internacional Ciencias Políticas es una entidad sin ánimo de lucro, plural e independiente, que no acepta directa o indirectamente subvenciones públicas y que no incurre en conflicto de intereses en sus acciones e informes. Asimismo, el presente dictamen no ha sido encargado o financiado, directa o indirectamente, por ninguna entidad del ramo del
automóvil, la bicicleta, la motocicleta, seguro, construcción o infraestructuras relacionadas con el ámbito de la circulación
viaria o el transporte.
www.institutocienciaspoliticas.org
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“PRIMERO LOS PEATONES”
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RESUMEN – ABSTRACT
El presente informe pretende realizar un análisis, especialmente legal, de la convivencia entre bicicletas y
peatones en las ciudades españolas. Se establecen prioridades de protección jurídica en el siguiente orden: 1.
Peatones (Especialmente niños, personas mayores y con discapacidad). 2. Ciclistas, 3. Otros usuarios de la vía
pública (motocicletas y demás vehículos a motor). Asimismo el informe pone de relieve la incongruencia
político-jurídica que supone consentir la convivencia de peatones y bicicletas en aceras y zonas peatonales
sin haber realizado previamente las modificaciones legales obligadas. El informe es favorable a la introducción de la bicicleta en el tráfico rodado para la consecución de una movilidad sostenible, siempre y cuando se
garantice la seguridad física y jurídica de peatones, ciclistas y demás usuarios de la vía pública. Se recomiendan campañas más eficaces por parte de las Administraciones y las Asociaciones ciclistas para que sus usuarios conozcan el derecho aplicable, contribuyendo así a un clima de armonía entre ciclistas y peatones. Se
recogen las recomendaciones realizadas por las Naciones Unidas y diversas entidades públicas y privadas, así
como pronunciamientos judiciales, tanto españoles como extranjeros, en relación con las malas praxis jurídico-administrativas sobre la materia. Asimismo se comentan los elementos más importantes, considerados
como “esenciales” por el Consejo de Estado Español en su dictamen de 20 de noviembre de 2014 sobre el
proyecto de modificación del Reglamento General de Circulación.
International Transport Forum 2011. OECD/ITF 2011
1.- El Instituto Internacional de Ciencias
Políticas y la Seguridad Vial
El Instituto es titular desde 2004 de la Cátedra
UNESCO de Ciencia Política y Administrativa
Comparada en virtud de Convenio firmado con
dicha Organización Internacional de las Naciones Unidas el 09.12.2003. Dentro de la expresada Cátedra, el 26 abril de 2007 se creó la Cátedra Española de Seguridad Vial y Movilidad,
presentada en la DGT en sesión académica especial, presidida por el entonces titular de dicho
organismo y con la participación de la Comisión
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de Seguridad Vial del Congreso de los Diputados.
gestión de la seguridad vial, la infraestructura
viaria, la seguridad de los vehículos, el comportamiento de los usuarios de las vías de tránsito”.
Dicha Cátedra tiene por finalidad colaborar con
Por otro lado, el número 8 de dicha Resolución
Naciones Unidas y la UNESCO, en materia de
“pide que en el plan de acción del Decenio se inSeguridad Vial y Movilidad, al tiempo que tamcluyan actividades en las que se preste Atención a
bién lo hace con las Administraciones con comlas necesidades de todos los
petencias en la materia,
usuarios de las vías de tránEstado, Comunidades Ausito, en particular los peaNaciones Unidas “pide que en el
tónomas y Ayuntamientos.
tones, los ciclistas y otros
Esta
cooperación
está
plan de acción del Decenio se in- usuarios vulnerables”.
orientada por dos princicluyan actividades en las que se
pios rectores cardinales,
Dichos apartados de la Represte
Atención
a
las
necesidades
que son la “educación vial y
solución vienen a propiciar
la “seguridad”, para preserpolíticas públicas en todos
de todos los usuarios de las vías
var los derechos de todos
los países, que garanticen
de tránsito, en particular los peacuantos transitan por las
una movilidad sostenible y
vías públicas, y dentro de tones, los ciclistas y otros usuarios priorizada, que destaca coellos, de los más débiles
mo primeros usuarios a
vulnerables”
desde el punto de vista de
proteger, los peatones y los
su vulnerabilidad frente al
ciclistas, y en este orden. No
tránsito de vehículos mecánicos, de motor o no.
se trata de privilegiar a unos usuarios sobre
En este contexto, el Instituto y sus Cátedras cootros, sino de responder a sus necesidades objelaboran en los programas de Naciones Unidas
tivas de seguridad en un contexto de armonía y
para la Seguridad Vial y muy especialmente en
convivencia. 2
el marco del Decenio 2011-2020, aprobado por
El Consejo de Ministros, con fecha de 30 de abril
Resolución de la Asamblea General 64/255 de 2
de 2009, aprobó la Estrategia Española de Movide marzo de 2010 (74ª sesión plenaria), así
lidad Sostenible (EEMS), documento de análisis
como otras Resoluciones concordantes postey calificación económico-política, que presenta
riores.1
las tendencias y los elementos de planificación
Asimismo, el Instituto, posee estatuto consultien la materia, siendo la seguridad vial y uno de
vo especial del Consejo Económico y Social de
los elementos de primer orden3
las Naciones Unidas, y como tal y está acreditado para la protección de los derechos humanos
2
Vid. Groupe de Nations Unies pour la collaboration en
ante el Alto Comisionado de la ONU para la dematière de sécurité routière.
fensa de los mismos.
http://www.who.int/roadsafety/fr/
3
2.- La importancia de la seguridad vial en
un marco de movilidad sostenible
El Apartado 6 de la A/RES/64/255 de la Asamblea General “exhorta a los Estados Miembros a
que lleven a cabo actividades en materia de seguridad vial, particularmente en los ámbitos de la
1
Vid. A/RES/64/255. Mejoramiento de la seguridad vial
en el mundo. Sexagésimo cuarto período de sesiones
de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Estrategia Española de Movilidad Sostenible (EEMS)
30 de abril de 2009.
http://www.fomento.es/MFOM/LANG_CASTELLANO/_
ESPECIALES/CALIDADAMBIENTAL/. Vid. También “Implantación de planes de movilidad sostenible” Red
Española Ciudades por el Clima. FEMP.
http://www.redciudadesclima.es/uploads/documentac
ion. Robert, BENOIT, 2005. « L'automobile libre-service
et le transport en commun : en route pour un nouveau
paradigme en transport urbain ». Policy Options Politiques, juil.-août 2005, vol. 26, no 6, pp. 32-38. Traue,
Roy, 2001. Enoch, Marcus, 2002. How public and private organisations support city car share clubs : A
worldwide review . Integration into Urban Planning
Work Package. MOSES (Mobility Services for Urban
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3.- La protección de los peatones en
materia de movilidad y seguridad vial
En 2006, y tras las conclusiones de las Conferencias de Toronto y Nueva York, fue aprobada
la Carta Internacional del Caminar en la que se
proponen diversas medidas a escala mundial
para proteger, promover, y facilitar la vida del
peatón. Dentro de los principales puntos de este
documento queremos destacar los siguientes:
bles no comprometan la seguridad o comodidad de los peatones.

Mejorar la sensación de seguridad
personal (Punto 6): Efectuar auditorias peatonales de día y de noche para identificar las
preocupaciones por la seguridad personal e
identificar áreas a ser mejoradas (por ejemplo,
mejor alumbrado y líneas de visibilidad).4
En un concurso de usuarios de los espacios públicos es preciso ordenar
“Caminar es la primera cosa que las prioridades, y las leyes
han de reflejar inequívoca
Incrementar
la
un niño quiere hacer y la última
mente un orden seguro, en
movilidad integral (Punto
el que los más vulnerables
que una persona mayor
1): Asegurar una movilidad
obtengan las mejores cautedesea renunciar”
con la libertad adecuada
las jurídicas y técnicas. A
para todos, proporcionando
nadie puede caberle duda
accesibilidad a pie para el
de que el peatón es el más débil. Su modo de
mayor número de personas posible y a la mayor
movilidad es el más natural y sostenible. John
cantidad de lugares, particularmente a transButher, Fundador de Walk21 se refería a él en
portes públicos y edificios públicos.
estos términos:

Diseñar y gestionar espacios y luga“Caminar es la primera cosa que un niño quiere
res para las personas (Punto 2): implementar
hacer y la última que una persona mayor desea
las áreas de prioridad para el peatón y crear
renunciar. Caminar es el ejercicio que no necesita
entornos libres de vehículos, para ser disfrutatener gimnasio. Es la prescripción sin medicina, el
dos por todos. Integrar las necesidades de las
control de peso sin dieta, y el cosmético que no
personas de movilidad reducida construyendo
puede encontrarse en una farmacia. Es el trany manteniendo servicios de alta calidad e instaquilizante sin pastillas, la terapia sin un sicoanalaciones que sean socialmente de inclusión.
lista, y el ocio que no cuesta un céntimo. Y ade
Reducir el peligro de atropellos (Punmás, no contamina, consume pocos recursos nato 5): Reducir el peligro que los vehículos returales y es altamente eficiente. Caminar es conpresentan para los peatones mediante la gestión
veniente, no necesita equipamiento especial, es
del tráfico (por ejemplo, incrementando las zoauto-regulable e intrínsecamente seguro. Caminas de velocidad reducida) en lugar de segregar
nar es tan natural como respirar”.5
a los peatones o limitar sus movimientos.
Impulsar una cultura de conducción amable con
En esta misma axiología viaria coinciden entiel peatón mediante campañas a tal fin y hacer
dades públicas y privadas de numerosos países
respetar las normas circulatorias.
que propugnan una movilidad sostenible que
Asegurarse de que las facilidades para ciclistas
sitúe al peatón en el primer lugar de las prioriy otros modos de transporte autónomo sosteni4
Sustainability) Project European Commission, DG TREN.
Energy and Environmental Research Unit. The Open
University. Milton Keynes, U.K. 28 p; Jemelin, Christophe et LOUVET, Nicolas 2007. Étude sur l’autopartage
à Paris - Analyse des comportements et des représentations qui lui sont associés. (Mairie de Paris) Paris,
décembre 2007 - 40 p.
Vid. ‘putting pedestrians first' was the title of the 8th
Walk21 Conference in Toronto, from October 1st to
4th, 2007. También: The conference took place at New
York University in Manhattan’s Greenwich Village, from
Wednesday October 7th to Friday October 9th 2009.
ttp://www.walk21.com/conferences/newyork.asp
5
Vid. Asia Pacific International Conference on Environment-Behaviour Studies, Salamis Bay Conti Resort
Hotel, Famagusta, North Cyprus, 7-9 December 2011.
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dades políticas, jurídicas y técnicas, incluida la
Estrategia de Seguridad Vial 2011-20156. Por su
parte, el Plan Estratégico de La “International
Federation of Pedestrians” señala como objetivo
preeminente “promover y defender el derecho de
del peatón a un acceso completo y movilidad los
derechos universales de las personas en poder
caminar de forma segura y a disfrutar de una
alta calidad de espacios públicos en cualquier
sitio y en cualquier momento”.7
4. El Derecho como elemento generador de
seguridad vial
La Ley de Seguridad Vial (Texto Articulado de
la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial (R.D. Legislativo
339/1990), modificado por Ley 6/2014 de 7 de
abril (BOE nº 85 de 8.04.2014), establece como
objeto y fin de su acción
normativa:
tos de seguridad activa y pasiva, señalización de
las vías, autorizaciones de carácter previo relacionadas con la circulación de vehículos (no sólo
los “a motor”) y otras medidas cautelares, a
priori, concomitantes y a posteriori (régimen
sancionador), para preservar la seguridad vial.
(Art. 1.2. a)-f) ).
La ordenación del tráfico en una sociedad como
la nuestra es una tarea prioritaria. Están en juego derechos de todos, pero especialmente los
relacionados con la vida e integridad física y la
movilidad. Podemos comprobar día a día los
múltiples conflictos que en esta materia se plantean y que podrían precipitarnos en el caos si el
legislador, las Administración y la Justicia, no
dieran una respuesta idónea.
Toda buena política de seguridad vial y movilidad debe tener una habilitación previa en la
Ley. Desde la norma es posible hacer política, al
margen de ella, al menos en
un Estado de Derecho coToda buena política de seguridad
mo el nuestro, se genera
La regulación legal
vial y movilidad debe tener una
inseguridad física y jurídien materia de Tráfico, Circuca, y se sume a la ciudadahabilitación previa en la Ley
lación de Vehículos a Motor
nía en un clima de confrony Seguridad Vial. (Art. 1.1).
tación nada deseable.
Las normas de circulación para los
vehículos, así como las que por razón de la seEn algunas ciudades españolas, sus Ayuntaguridad vial han de regir para la circulación de
mientos han querido regular la convivencia de
peatones y animales por las vías de utilización
peatones y ciclistas mediante las correspongeneral; estableciéndose a tal efecto los deredientes Ordenanzas Municipales y se ha querido
chos y obligaciones de los usuarios de las vías
dar acceso a los ciclos a las aceras. La respuesta
de utilización general. (Art. 1.2.b)
judicial ha sido nítida: Los Ayuntamientos no
En este mismo contexto, el mismo prepuede regular esta materia al margen de las
cepto alude como objeto de la Ley a los elemenprevisiones establecidas en la Ley de Seguridad
6
Estrategia de Seguridad Vial 2011-2015, aprobada por
el Consejo de Ministros el 25 de febrero de 2015.
7
International Federation of Pedestrians (IFP) Klosbachstr. 48; CH - 8032 Zurich; Switzerland
www.pedestrians-int.org. Vid. También la tercera conclusión del “3. Sin embargo, caminar es un medio de
transporte al que no se presta atención y, a pesar de
constituir el inicio y el final de todo desplazamiento,
raramente se refleja en las estadísticas de los gobiernos
sobre la movilidad y, a menudo, es olvidada en la planificación y la formulación de políticas”. del International
Transport Forum” de la OCDE “Peatones: seguridad
vial, espacio urbano y salud” © OECD/ITF 2011
Vial, razón por la cual, se han anulado estos preceptos en una gran ciudad como Zaragoza. El
Tribunal Supremo ha dejado claro que “…que los
apartados 55 y 56 del Anexo I dela Ley de Tráfico,
relativos a las categorías de “acera” y “zona peatonal”, no dejan lugar a ninguna duda sobre el
destino exclusivo de esos espacios para los peatones.8
8
Conviene tener muy en cuenta la Sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo
de 10 de abril de 2014 recaída en el Recurso de Casa-
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A día de hoy, la interpretación legal otorgada
por nuestro Alto Tribunal es clara, y en este
mismo sentido se ha pronunciado recientemente el Consejo de Estado en su dictamen de 20 de
noviembre de 2014 y al que más adelante nos
referiremos.9
5.- Las competencias administrativas como
deberes función
La Ley de Seguridad Vial española, en su título
Primero, ordena la asignación de competencias
entre las diferentes Administraciones Territoriales de España, destacando el importante papel atribuido al Ministerio del Interior en el
ámbito de la normativa general sobre circulación y seguridad vial, así como en materia de
educación vial, tutela y coordinación directivas
de la formación y actuación de los agentes de la
autoridad, en lo que concierne a directrices básicas y esenciales (Vid. Arts. 4 y 5 in toto). Asimismo el artículo 6 atribuye a la Jefatura Central de Tráfico, que actúa bajo la tutela directiva
de la “Dirección General de Tráfico”, en adelante
“DGT”, la ejecución vicarial de las funciones que
la Ley atribuye al Ministerio del Interior. En este
sentido conviene subrayar, a los efectos que
aquí nos ocupa, la importancia sobresaliente de
las competencias y funciones que a dicho órgano directivo atribuye el artículo 10 del R.D.
400/2012, de 7 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior. Pues bien, de ese conjunto de
funciones deseamos resaltar las siguientes:
d) La elaboración, propuesta y seguimiento de
las políticas viales a nivel estatal dirigidas a una
ción 2094/2012. Esta misma Sentencia confirma la
doctrina del Tribunal Superior de Andalucía de 10 de
junio de 2010, que fue objeto de casación en Sentencia
del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2012, y de
cuyo fundamento jurídico 5º, se desprende indubitadamente, que salvo en los carriles bici, las bicicletas no
pueden circular por aceras y zonas peatonales.
9
Dictamen nº 885/2014 de 20 de noviembre de 2014.
Comisión Permanente del Consejo de Estado en relación con el proyecto de modificación del Reglamento
General de Circulación.
movilidad segura y sostenible, a través de la
elaboración de planes y programas de seguridad vial, los procesos de consulta y participación a través del Consejo Superior de Seguridad
Vial y la colaboración con agentes sociales y
otras Administraciones, promoviendo la adopción de políticas basadas en la evidencia, sin
perjuicio de las competencias del Ministerio de
Fomento.
j) El establecimiento de las directrices básicas
para la programación de la educación vial,
formación e información al usuario en materia de seguridad vial.
l) La facultad de determinar la normativa técnica básica en materia de tráfico y seguridad vial,
y la elaboración de estudios, propuestas y anteproyectos de disposiciones sobre tráfico y
seguridad vial.
p) El establecimiento de las directrices para la
formación y actuación de los agentes de la
autoridad en materia de tráfico y circulación de
vehículos, sin perjuicio de las atribuciones de
las Corporaciones Locales con cuyos órganos se
instrumentará la colaboración necesaria.
Dichas funciones, de las que el resaltado es
nuestro, constituyen, sin perjuicio de las demás
recogidas en el mismo precepto, “funcionesdeber, o competencias-deber”, como la doctrina jurisprudencial y científica establece de
modo continuado, pacífico y unánime, en la medida en que son una articulación legal de distribuir las potestades públicas entre órganos administrativos. Estas potestades derivan directa
o indirectamente de normas con rango de ley,
especialmente cuando la materia, como es la
libertad de movimiento y la seguridad en el tráfico viario, comprometen derechos garantizados
por la reserva material de ley por exigirlo la
Constitución, nuestra Norma Normarum, en su
art. 53.1.
En lo concerniente al presente informe, debemos subrayar las competencias que en materia
de ordenación del tráfico tienen conferidas las
Administraciones Locales en el ámbito de las
vías urbanas (Vid. Art. 7 de la Ley de Seguridad
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Vial 10 y Art. 25.2, g) de la Ley de Bases de Régimen Local11.
6.- Posible descontrol administrativo-legal
respecto a la circulación de bicicletas en
casco urbano.
Desde hace varios años la DGT viene preparando la reforma del Reglamento General de CircuAcera de Zaragoza
lación que sustituirá o modificará al actualmente vigente (Real Decreto 1428/2003, de 21 de
Es notorio, muy especialmente en vías urbanoviembre). A través de los medios de comuninas, la “tolerancia” por parte de agentes de
cación se ha tenido conocimiento del desarrollo
movilidad y policía respeto a las múltiples inreglamentario previsto en relación con la circufracciones cometidas por ciclistas con peligro
lación de bicicletas en orden a proteger a sus
para los demás vehículos, riesgo cierto para
conductores y favorecer una política circulatopeatones, especialmente para niños pequeños,
ria y de movilidad más sospersonas mayores con motenible y menos contamivilidad reducida o personas
nante. Se trata de una inLa ONCE señala que el proyecto
con discapacidad12, que se
tención a todas luces plaude Reglamento “suprime el carác- ven obligados a compartir
sible y compartida por la
aceras y zonas peatonales
inmensa mayoría de los ter esencial peatonal de las aceras
con ciclistas que no siempre
usuarios del demanio públiy perjudica la seguridad y como- muestran la educación y
co viario, no obstante,
didad de los peatones y … que las sensibilidad cívicas exigideseamos hacer algunas
bicicletas son difíciles de percibir bles. Pero insistimos, esto
consideraciones sobre la
es aún más grave, cuando la
coherencia legal de las acpor las personas con discapacicirculación
de
dichos
tuaciones administrativas
dad, de modo que se producirán vehículos por dichas zonas
seguidas hasta el momento
reservadas a peatones,13
accidentes y atropellos”
respecto de la circulación
se hace en clara y abierta
de bicicletas y otros
contradicción con la Ley sin
vehículos de tracción
que se adopten claramente las medidas necesaeléctrica utilizados por empresas turísticas,
rias para garantizar el cumplimiento del Reglaque invaden aceras y zonas peatonales en clara
mento General de Circulación y evitar situay flagrante oposición con las previsiones del
ciones de riesgo para los peatones y para
Reglamento General de Circulación al respecto,
otros vehículos. Si enlazamos nuestra argumenen una interpretación armónica con el Real Detación expositiva con las potestades administracreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el
tivas, como “deberes función” de los poderes
que se aprueba el Reglamento General de
Vehículos.
12
10
Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por
el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad
Vial
11
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local.
Dictamen nº 885/2014. Pág. 42. Alegaciones de la
ONCE que recoge el dictamen y que señalan “…que el
Reglamento suprime el carácter esencial peatonal de
las aceras y perjudica la seguridad y comodidad de los
peatones. Señala que las bicicletas son difíciles de percibir por las personas con discapacidad, de modo que se
producirán accidentes y atropellos.”
13
Vid. Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 10 de abril de 2014
recaída en el Recurso de Casación 2094/2012.
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públicos, tenemos que concluir que la omisión
de vigilancia y la falta de actuación clara,
precisa y nítida por parte de las autoridades
competentes, así como de sus agentes, podría
constituir, a los meros efectos de una presunta y
eventual calificación jurídica, una omisión del
deber exigido legalmente, con eventuales consecuencias en el ámbito disciplinario y también
penal. Es más, también desde el punto de vista
administrativo, esas omisiones pueden incidir
en la figura jurídica de la “culpa in vigilando”
con las derivaciones correspondientes en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños que los usuarios de la
vía pública puedan sufrir como consecuencia de
estas infracciones presuntamente consentidas.
Hemos tenido la ocasión de hablar con policías
locales y agentes de movilidad de varias ciudades españolas respecto de esta “tolerancia” de
las infracciones cometidas por ciclistas y las
respuestas se pueden reducir en un alto porcentaje, a los siguientes argumentos:
gerir criterios que tengan como resultado el
incumplimiento de la legalidad en vigor. La
superioridad política o administrativa, no posee
la facultad discrecional de decidir a su albur qué
normas se cumplen y cuáles no. De lo contrario,
estaríamos en una lamentable situación de arbitrariedad inconciliable con nuestro Ordenamiento Jurídico y con la Constitución como
norma suprema. La permisividad contra legem
no es una opción en un Estado de Derecho.
7.- Algunas infracciones y situaciones de
peligro creadas por ciclistas en vías y
espacios urbanos
Las infracciones más observadas en ámbitos
urbanos son las siguientes14:

Circular sobre los pasos de peatones no
autorizados para ciclistas, pasando de una a
otra acera.
La permisividad contra legem no
 Circular sobre las aceras. (Quedan exceptuados
los carriles bici).

“Creencia de que ya
es una opción en un
 Circular sobre zonas
estaba en vigor un nuevo
peatonales.
Reglamento General de CirEstado de Derecho
culación que permitía estas
 Maniobras y conductas
conductas, en concreto la
especialmente peligrosas:
conducción por las aceras”.

“Posibles indicaciones de la superiori Conducción por la acera e incorporación
dad administrativa o política en el sentido de
súbita a paso de peatones y desde éste,
tolerar esas infracciones”.
incorporación a la circulación en el mismo
sentido y en el contrario (La conducta se
ve agravada cuando la conducción es zigzagueante y a velocidades superiores a las
de los peatones).
La primera respuesta evidenciaría el desconocimiento de los agentes respecto a la normativa
jurídica específica y vigente aplicable, lo que en
modo alguno es admisible en funcionarios que
ejercen su autoridad de una manera vicarial y ex
lege, y deben en todo momento conocer las
normas aplicables, comenzando por su estado
de vigencia.
La segunda, de ser cierta, reviste una gravedad
categóricamente mayor, pues los superiores
administrativos y políticos no pueden directa o
indirectamente impartir instrucciones o su-

Conducción por aceras y zonas peatonales
a velocidades peligrosas o realizando maniobras de alto riesgo (conducción sobre
una rueda; dos o más personas sobre el
14
Las infracciones observadas durante 22 meses en
Madrid, Córdoba, y referidas desde entidades de defensa peatonal de Zaragoza, se producen a pesar de las
campañas educativas promovidas por colectivos ciclistas.
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ciclo, muchas veces sentándose en el manillar, o de pie, en la parte de atrás apoyándose en dispositivos de apoyo instalado en el eje de la rueda trasera; trayectorias zigzagueantes o de serpenteo entre
los peatones; etc.)

Circulación de grupos de ciclistas por aceras y zonas peatonales obligando a los
peatones a retirarse o protegerse. (Se han
llegado a observar en Madrid grupos de
más de 20 ciclistas).

Conducción por la calzada e incorporación súbita a la acera o al paso de peatones.

Cambio de sentido inopinado, tanto en
aceras y zonas peatonales como en vías de
circulación.

Circulación en dirección y sentido prohibido.

Conducción con auriculares, hablando
con el móvil o utilizando dispositivos
electrónicos como Smartphone o similares.

No respeto de los semáforos en rojo, stop,
ceda el paso y demás normas de preferencia circulatoria.

No respeto de pasos de peatones señalizados no regulados por semáforo.

Realizar las anteriores maniobras y recorridos a velocidades inadecuadas y peligrosas.

¿Conducción bajo influencia del alcohol, drogas tóxicas o estupefacientes? (Si no se practican pruebas, estas infracciones, como la inmensa mayoría de
las demás, se convierten en cifras negras
de las conductas viarias peligrosas sin
respuesta legal).

Las anteriores conductas, podrían revestir trascendencia penal, ya que algunas pueden
poner en grave peligro la integridad física de los
peatones, provocar graves accidentes, y conver-
tirse de una manera activa en obstáculos móviles con multiefectos adversos para la circulación
peatonal, que ponen en concreto peligro la integridad y la vida de los viandantes. También, es
cierto, que los comportamientos anteriores, sin
necesidad de nuevas modificaciones de iure
condendo, pueden incurrir en supuestos ya tipificados en el ámbito penal, lo que quizás pueda
merecer la atención del Fiscal General de Estado
en el ejercicio de sus altas funciones de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del
interés público tutelado por la ley, de oficio o a
petición de los interesados.
Aunque las infracciones mencionadas se refieren a observaciones realizadas en Córdoba y
Madrid, pueden igualmente ser detectadas, con
mayor o menor incidencia, en los cascos urbanos de cualquier ciudad española capital de
provincia.
La siniestralidad originada por un accidente en
el que intervengan motocicletas o automóviles,
cuando las víctimas acuden a los servicios sanitarios, genera la activación de un protocolo automático, policial y judicial para realizar las
indagaciones correspondientes. A diferencia de
lo anterior, si el accidente se produce interviniendo ciclistas con peatones y no hay víctimas
mortales, no se ha podido evidenciar que todas
las Comunidades Autónomas dispongan de criterios adecuados y unificados que permitan
activar un protocolo de oficio análogo de accidentes, debiendo cargar las víctimas con los
trámites de denuncia y seguimiento de las mismas, con las dificultades añadidas de identificación a que se hace referencia en este informe.
De todo ello se deriva una cierta desinformación
y una incompleta estadística oficial en esta concreta materia 15.
Ciertamente, y esto lo subrayamos para que no
haya lugar a equívocos, que las infracciones
observadas no conciernen a la mayoría de los
15
Referencias sólidas y rigurosas sobre esta materia
nos ha sido facilitadas por la Asociación “Acera Peatonal”. Aragón.
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ciclistas, pero tampoco se trata de acciones puntuales, aisladas o irrelevantes.
8.- Riesgo para la circulación de otros
vehículos
Las conductas a que nos hemos referido en el
apartado anterior, no sólo implican un riesgo
para los peatones, sino que inciden negativamente en la circulación general de otros
vehículos, pueden provocar graves accidentes y
generar situaciones altamente peligrosas.
Cuando el ciclista viene circulando por la acera
y se incorpora a la calzada, pasos de peatones, o
cuando realiza maniobras arriesgadas e inopinadas, los conductores de otros vehículos, bicicletas, motos, automóviles, etc., pueden verse
obligados, para evitar la colisión, a realizar maniobras de elusión (frenazos, “volantazos”, etc.),
que provocan situaciones de peligro cierto. Los
conductores de vehículos a motor tienen concretas y definidas obligaciones respecto de los
ciclistas, pero también tienen derecho a no
correr riesgos circulatorios originados por
comportamientos viales de ciclistas, que contravienen la legalidad y amenazan una convivencia sostenible y armónica entre todos los
usuarios de las vías públicas con tráfico rodado.
No se trata pues de una convivencia en armonía e igualdad de condiciones. El Reglamento
General de Circulación, al regular el uso correcto de las vías públicas, y concretamente el de las
aceras y zonas peatonales, establece una protección especial para los más débiles que parece haber sido ignorada contra legem por parte
de las autoridades competentes en materia de
regulación del tráfico –concretamente en los
cascos urbanos- que han venido consintiendo,
tolerando o permitiendo en los últimos años la
circulación de bicicletas y otros vehículos en
los lugares reservados para los peatones. Esta
“política”, que ignora los derechos subjetivos
de los peatones sin habilitación legal alguna,
entra en un terreno donde las calificaciones
jurídicas y su diversa naturaleza reclaman un
reproche severo, pues la ley, mientras está
vigente, debe ser cumplida por todos, y especialmente por los poderes públicos, sobretodo,
cuando las infracciones comprometen la integridad física de las personas en que los atropellos pueden ser, en palabras del Consejo de Estado “(más que previsibles)”.16
Además, desde el punto de vista de la educación vial, una incoherencia administrativa como la aludida, traslada a los ciudadanos inseguridad jurídica y la ausencia de referentes educativos claros y nítidos en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones en
materia de Seguridad Vial y Movilidad.
9.- ¿Deficiente responsabilidad en el
cumplimiento de las normas vigentes en
materia de circulación en relación con
las bicicletas en ámbitos urbanos?
La velocidad que puede desarrollar una bicicleta, es suficiente para que en caso de colisión con
peatones se produzcan lesiones graves, incapacitantes de por vida e incluso la muerte. La DGT
posee los datos o debería poseerlos, como órgano superior estatal con competencia en la
materia. Además, la recopilación de estos datos
y de esta información, forma parte de sus obligaciones estadísticas para prevenir accidentes.
16
Dictamen nº 885/2014 de 20 de noviembre de 2014.
Comisión Permanente del Consejo de Estado, pág. 117
in fine.
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La regulación de la Seguridad Vial en un país
subjetivo podría ser interpretado y adaptado
democrático que se auto declara como Estado
con fines no previstos en la propia ley.
de Derecho, no puede quedar al albur de cada
La prudencia política debería actuar con celeriAdministración eludiendo las obligaciones de
dad y eficacia, y arbitrar las medidas normativigilancia y sanción a que la ley les obliga. Están
vas extraordinarias y oren juego derechos fundadinarias que sean necesaDeseamos resaltar la necesidad
mentales muy importantes:
rias. El proyecto remitido
derecho a la vida, a la intede proteger a nuestros mayores y por el Gobierno al Consejo
gridad física, libre circulapersonas con discapacidad y dis- de Estado, en la medida
ción. (Queremos resaltar que
la forma natural de circulapensarles un trato de mayor res- en que opta por obligar a
los peatones a convivir
ción en un ser bípedo, como
peto y consideración en
con los ciclistas en las
el humano, es andar sobre
aceras y otras zonas peanuestras calles
los dos pies, y es ésta la que
tonales, y no establece las
debe poseer, por naturaleza,
garantías adecuadas para
la mayor de las protecciones
eliminar la dificultad de identificar a los infracy solicitudes de la Ley y de quienes tienen la
tores (placa matrícula, instrucciones de servicio,
obligación de aplicarla). No puede argumentarvigilancia del cumplimiento por las Administrase, como al parecer se ha deslizado en la opinión
ciones locales), condena a los viandantes, y a
pública, que existe un vacío legal o limbo norlos más desprotegidos (personas con discamativo en esta materia. Este argumento, más
pacidad, niños, personas mayores) a una
que una excusa para “no actuar”, parece descomovilidad no segura.
nocer el principio general de “irrenunciabilidad de la competencia”. Los Poderes Públicos
Además, y esto lo recalcamos con la misma concompetentes deberían pues, haber adoptado
vicción, la falta de claridad en esta materia por
con solicitud y urgencia las medidas normatiparte de la praxis administrativa, traslada un
vas, administrativas, educativas y de comunicamensaje confuso a los propios ciclistas que a la
ción, para restaurar las seguridades jurídica y
postre les perjudicaría en caso de conflicto con
física de las personas más afectadas, los peatootros usuarios. Es decir, si se plantea cualquier
nes.
conflicto jurídico con peatones, o vehículos, habiendo
Insistimos, que el uso de las
incurrido en algunas de las
Es necesario dotar a nuestras
aceras y zonas peatonales
infracciones antes enumees un derecho público subciudades de más y mejores infra- radas, tendrían que soporjetivo exclusivo (salvo los
estructuras que protejan eficaztar el reproche judicial, pacarriles bici), que se desgar costas y afrontar inmente a los ciclistas
prende, sin especiales esdemnizaciones. Evidentefuerzos interpretativos, de
mente deseamos que esta
la Ley de Seguridad Vial y
confusión no se produzca, y
de todas las normas de
los usuarios de la bicicleta puedan circular
desarrollo. Ese derecho subjetivo, no es un simcon la certeza de estar amparados siempre
ple reflejo de la ley que nos llevaría a la figura
por el Derecho.
del “Rechtsstellung”, o situación jurídica, que
predominó en el Derecho Público Alemán en los
años 30 y 40, 17 y que a diferencia del derecho
En el primer caso, se desvanece la recognoscibilidad del
17
La figura “Rechtsstellung” o situación jurídica, es
contrapuesta en el derecho alemán de los años 30’ 40’ ala del “subjectives Rechts”, o derecho subjetivo.
derecho y se convierte en una figura especular y arbitraria, en la que el ciudadano debe sobrevivir con extremo cuidado. Roger BONARD, Catedrático de la Universidad de Burdeos hizo un sugerente estudio al respecto.
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Deseamos resaltar la necesidad de proteger a
nuestros mayores y personas con discapacidad,
y dispensarles un trato de mayor respeto y consideración en nuestras calles y tienen derecho a
caminar, y pasear sin sobresaltos. La mayoría
no tienen “plataformas”, “redes sociales” o entidades que ejerzan su defensa.18
Dicho lo anterior, y con la misma fuerza, consideramos al ciclista como el segundo usuario
más vulnerable en la circulación después del
peatón. Evidentemente su convivencia con
vehículos a motor en la calzada es peligrosa y
penosa, y ante esta realidad, si apostamos por
políticas sostenibles de movilidad, es necesario
dotar a nuestras ciudades de más y mejores
infraestructuras que protejan eficazmente a los
ciclistas.
10.- Observaciones mínimas y “a limine”
(de entrada) sobre la regulación que se
está elaborando por parte de la DGT
El Reglamento General de Circulación está siendo objeto de diversos estudios y alegaciones
desde hace varios años con vistas a su modificación. Los diversos textos barajados contemplan
la incorporación de las bicicletas a la circulación
general en mejores condiciones de seguridad, y
en aras de una movilidad más sostenible, y todo
ello lo compartimos siempre y cuando se garantice, en primer lugar, la seguridad de los peatones, personas con discapacidad, personas
mayores, niños y demás personas con movilidad reducida.
La seguridad de los peatones ha de ser, por ley,
la prioridad, y a estos efectos, nos permitimos,
en conciencia, como un deber moral y jurídico,
realizar las siguientes observaciones:

Dada la actual situación de infracción no
infrecuente de normas de circulación, y por
18
Estrategia de Seguridad Vial 2011-2020. Objetivos
Operativos: “Mantener la interacción de los mayores
con el entorno de forma segura” (3. Págs. 89 y ss.).
razones de seguridad jurídica y evitación de la
impunidad y adecuada identificación de los presuntos responsables, sería conveniente considerar la necesidad de un sistema de identificación eficaz, ya sea la matrícula, o el número
de ciclista, que podría portar con visibilidad
suficiente en el dorsal del chaleco obligatorio,
casco, etc. Evidentemente, este número tendría
carácter reservado, y nadie podría identificar
a la persona asociada a ese número salvo las
autoridades competentes. Todo sería objeto de
estudio en el marco de las prevenciones de la
Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de
Protección de Datos de Carácter Personal, así
como la doctrina de la Agencia Nacional de Protección de Datos.

Habida cuenta de los riesgos ciertos
para la seguridad de peatones y otros usuarios
de la vía pública, debería contemplarse un seguro obligatorio, tema al que se alude muy
atinadamente por el Consejo de Estado. 19

En el caso nada deseable, y generador
de riesgos, en que el legislador estuviera pensando en la circulación de ciclistas por aceras
de tres o más metros de anchura, sólo debería
ser autorizada con carácter muy restringido
cuando la anchura de las aceras fuera, como
mínimo, de tres (3) metros, realizando la medición no desde la pared de los edificios hasta el
borde de la acera, sino hasta el mobiliario urbano, arboles, terrazas de bares y cafetería,
etc. ubicados en las aceras. De lo contrario se
producen estrecheces muy frecuentes que complican y hacen insegura la circulación de peatones.

El ciclista debe observar en la vía pública todas las normas del Reglamento General
de la Circulación, en especial: pasos de peatones, regulados o no por semáforos; “Stop”; “Ceda el Paso”, “direcciones o sentidos prohibidos”,
etc.
19
“…Las bicicletas no se sujetan al régimen de seguro
obligatorio de modo que las consecuencias lesivas de
los atropellos de peatones en las aceras (más que previsibles) quedarán a cargo del erario público;”. Dictamen
del Consejo de Estado nº 885/2014 de 20 de noviembre
de 2014. Págs. 117 y 118.
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
Por la gravedad potencial de los eventuales accidentes, en especial, atropellos de peatones, se hace obligatorio establecer límites de
velocidad medibles y verificables si se opta
por la convivencia de peatones y
ciclistas en algunas aceras y zonas
peatonales. No resulta fácil, desde
el punto de vista técnico, habilitar
sistemas de telemetría móvil suficientes y utilizables 20 para estas
mediciones, al tiempo, que como se
indicó más arriba, serían absolutamente inútiles si el ciclista no
lleva en lugar visible y claro su número de identificación. A estos
efectos, y los demás indicados, no
consideramos prudente habilitar
aceras y zonas peatonales para el
tráfico rodado de ciclos y otros
vehículos de tracción mecánicoeléctrica, salvo los usados por personas con discapacidad. Consideramos más prudente y adecuado reforzar infraestructuras viarias exclusivas para ciclistas que
no actúen en detrimento de los viandantes.

En casos muy excepcionales, donde
pueda habilitarse el tráfico rodado de bicicletas,
en aceras o zonas peatonales, deberían ser suficientemente señalizados de manera que el
ciclista sepa cuándo puede y debe dejar de circular, debiéndose bajar del ciclo y llevarlo de la
mano hasta que pueda circular de nuevo. Además, con esta información, peatones y ciclistas
están plenamente informados de sus derechos y
obligaciones, tal y como ocurre en Suiza y otras
ciudades europeas21
20
“… resulta absurdo fijar límites de velocidad a las
bicicletas porque no tienen aparatos de medición;”
Ibídem. Dictamen nº 885/2014…, pág. 118. Este argumento fue aportado en sus alegaciones por la Mesa
Nacional de la Bicileta según se desprende del mismo
Dictamen. Vid. Pág. 34.
21
Vid. “Rue de l’Avenir”. Una de la asociaciones suizas
más activas que defienden la prioridad de los más vulnerables y propone informaciones precisas y clars en
las calles, dejando claro cuándo, dónde y en que condiciones los ciclistas pueden compartir aceras y zonas
peatonales. http://www.rue-avenir.ch

En lo referente a la utilización del casco como elemento de autoprotección por parte
de los ciclistas, consideramos que debería ser
obligatorio para todos, también en vías urbanas. Exigirlo sólo para los
niños, traslada a los menores
una incoherencia desde el
punto de vista educativo, al
observar que los mayores no se
ven concernidos por la misma
medida.22

Por la seguridad de los
propios ciclistas, se estima necesario la obligatoriedad de los
siguientes elementos de protección, también en zonas urbanas:
a.
Uso de casco homologado o certificado.
b.
Elementos activos (En
todo momento, no solo por las
noches) y pasivos homologados
de iluminación y visibilidad, incluido el
chaleco reflectante. La ausencia de luces
anterior y posterior produce que el ciclista no sea adecuadamente visto, poniendo
en riesgo su seguridad y la de otros usuarios de la vía pública.
11.- Una infra cultura de la seguridad vial
al estar al margen del Derecho
La movilidad sostenible en nuestras ciudades es
una necesidad social apremiante que debe convivir en un adecuado contexto de seguridad.
La educación vial de una sociedad pone de relieve sus paradigmas antropológicos y los valo22
Vid. Ref. Informe del Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad, Dirección General de Políticas de
Apoyo a la Discapacidad y Dirección General de Salud
Pública. Estos informes ponen de relieve la incomprensión de las excepciones previstas en el art. 179 del
Proyecto de R.G.C. en relación con la obligación del
casco en los ciclistas. Asimismo subrayan la dificultad
para conciliar la circulación de los ciclos por las aceras
con la seguridad de los peatones, especialmente los
mayores. Ibídem. Dictamen nº 885/2014…Pág. 24.
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res de la convivencia y respeto. Educación cívica, cultura, y movilidad vial son elementos intrínsecamente asociados que definen el grado
de evolución de los ciudadanos y de la sociedad
en la que se integran.
Los anteriores puntos objeto de desarrollo en
este dictamen, evidencian que de no actuar con
urgencia, podemos estar creando una subcultura de la seguridad vial en el uso de las bicicletas en las zonas urbanas, en la medida en que
por un lado, se muestra la pasividad de las
Administraciones Públicas, y por otro lado, se
percibe esa pasividad como la posibilidad de
que algunos puedan hacer “con su bicicleta” lo
que quieran. Nadie puede prevalerse de ninguna posición de fuerza social, lobbysta, o de política de comunicación con efectos colaterales.
Los primeros son y deben ser los ciudadanos
“de a pie”, los que andan, caminan, marchan.
Después, todos los demás pueden convivir en
armonía, en un marco de “seguridad y paz vial”.
Dentro de nuestra propuesta cultural, el ciclista
está en segundo lugar. No olvidemos su vulnerabilidad en el tráfico rodado, teniendo que
compartir la vía pública con vehículos motorizados. En este contexto pedimos más respeto
para los ciclistas, mejores infraestructuras, y
una educación de excelencia.
12.- Ausencia de campañas eficaces de
comunicación sobre las normas que deben cumplir los ciclistas en vías urbanas
Los aspectos objeto de reflexión en los números
anteriores ponen de relieve una situación grave
de inactividad por parte de las Administraciones competentes en materia de ordenación del tráfico. Grave también por la ausencia
de campañas y políticas de comunicación eficaces en la materia que informen, eduquen y adviertan sobre las normas que deben observar
los ciclistas no sólo en su conducción por vías
interurbanas, sino también en las urbanas, donde se producen graves infracciones, como in
extenso se ha expuesto anteriormente. Aunque
hayan existido esas campañas de una manera
insuficiente su eficacia se ha visto enervada por
la incoherencia de las mismas Administraciones
Locales al no exigir el cumplimiento de las normas vigentes y no denunciar y sancionar, en
términos generales, los comportamientos
prohibidos, a los que se viene haciendo referencia en este informe.
13.- Algunas consideraciones del Consejo
de Estado

El proyecto de RGC sometido a informe
por el Gobierno “presenta desde su preámbulo
una tesis sobre la “movilidad sostenible” que consiste en el abandono de los vehículos a motor y el
fomento del uso de las bicicletas, modelo que se
trata de implantar en todas las ciudades de España. Este sistema, a falta de las infraestructuras
necesarias, ya que en muchos casos no se cuenta
con los carriles-bici o las anchas aceras precisas,
exige el sacrificio de los automóviles y sus conductores, que habrán de reducir sustancialmente
la velocidad (a 30 km/h) y el sacrificio de los
peatones, que habrán de acomodarse a la presencia de las bicicletas en las aceras y zonas peatonales”.23

Un cambio hacia una movilidad sostenible como plantea el proyecto, no puede realizarse mediante Reglamento sino por Ley. “Así las
cosas, es preciso aclarar si la implantación de un
modelo de “movilidad sostenible” que implica la
“pacificación” del tráfico en las ciudades puede
ser llevada a cabo por norma de rango reglamentario. El Consejo de Estado estima que no es posible por dos razones. La primera es que invade las
competencias de las Entidades Locales, reconocidas tanto por el Real Decreto Legislativo
339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba
el texto articulado de la Ley sobre tráfico, circu23
Dictamen nº 885/2014 de 20 de noviembre de 2014.
Comisión Permanente del Consejo de Estado. Págs. 49
y 50.
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lación de vehículos a motor y seguridad vial, como por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases del Régimen Local. La segunda se
basa en el entendimiento de que un cambio tan
radical en el modo de vida de las ciudades no es
objeto propio de un Reglamento: ha de ser una
decisión del legislador.”24

¿Demanda social general? “La norma
sometida a consulta- afirma el Consejo de Estado, en relación con la nueva regulación sobre
bicicletas- plantea como novedad sustancial un
nuevo modelo de “movilidad sostenible”. De los
datos que constan en la memoria de impacto normativo parece deducirse que el
interés general
de los ciudadanos pasa por el
abandono de
los vehículos a
motor y su
2016 y la Estrategia de Seguridad Vial (ESV)
2011-2020 junto con las proposiciones no de ley a
las que se ha hecho referencia) que persiguen
esta finalidad, instrumentos todos ellos sin valor
legal.”

A propósito de las aceras. El Consejo,
refiriéndose a las modificaciones del proyecto
se refiere al concepto de acera de lege data y de
lege ferenda. “Así, la acera, que era la “zona longitudinal de la carretera elevada o no, destinada
al tránsito de peatones” pasa a ser la “zona longitudinal de la calle o carretera, elevada o no, destinada al tránsito de peatones y
a los vehículos a
los que se autorice”. Y la zona
peatonal, que
era “parte de la
vía, elevada o
delimitada de
otra forma, reservada a la
circulación de
sustitución por Colectivos peatonales y ciclistas reivindican las aceras como espacios exclusivamente peatones.
Se
las bicicletas, lo peatonales. Zaragoza, septiembre de 2013
incluye en esta
que supone un
definición
la
cambio de paradigma en la mayor parte de nuesacera, el andén y el paseo” se definirá como “partras ciudades. Esta opción normativa se sustenta
te de la calle, elevada o delimitada de otra forma,
en la memoria de impacto de la norma y en su
reservada al tránsito y estancia de los peatones, y
preámbulo por relación a dos causas. La primera
a los vehículos cuya circulación se autorice. Se
es, al decir de la memoria, que existe una “necesiincluyen en esta definición las aceras, plazas,
dad de adecuar el marco regulatorio de las bicibulevares, paseos, andenes y demás zonas similacletas en el ámbito urbano a las demandas sociares”.
les y municipales, y de hacerlo en condiciones de
Sobre el concepto jurídico de “acera” es precisa la
seguridad adecuadas”, ya que “los colectivos de
cita de la Sentencia de 8 de noviembre de 2010,
usuarios han demandado al Estado un marco
de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que
regulatorio claro que se contenga en la norma
estimó parcialmente el recurso de casación prebásica de circulación”. Esta demanda de los usuasentado por el Ayuntamiento de Sevilla contra la
rios, se entiende de los usuarios de bicicletas, se
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
traduce en una demanda social general, sin que
Andalucía de 20 de noviembre de 2008. La senesta ampliación se sustente en dato alguno. La
tencia de instancia había anulado parcialmente
segunda causa de la nueva regulación se encuenla Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistra en el cumplimiento o ejecución de una serie
tas en cuanto no respetaba los conceptos de acede proposiciones no de ley y planes de distinta
ra y zona peatonal. El Tribunal Supremo señala:
índole (se citan expresamente el Plan AIRE 2013“Esta premisa de la que parte el Tribunal "a quo"
para anular los preceptos que hemos señalado es
errónea, pues no podemos olvidar que según ex24
Ibídem. Pág. 108.
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presa la Exposición de Motivos de la Ordenanza,
esta Disposición en atención a los cambios que se
han producido en la ciudad en materia de movilidad con la ejecución de las vías ciclistas, tuvo por
finalidad evitar las posibles fricciones que pudieran producirse entre usuarios de los carriles bici
y peatones, delimitando así, los derechos y obligaciones de ambos.
nas son conculcados por la circulación de ciclos.28
(…)En todo caso, una acera es lo que define la
Real Academia Española como “orilla de la calle
o de otra vía pública, generalmente enlosada, sita
junto al paramento de las casas, y particularmente destinada para el tránsito de la gente que va a
pie”.25

Una observación de carácter esen26
cial . En relación con la nueva regulación sobre
las bicicletas recogida en el proyecto remitido
por el Gobierno, el Consejo de Estado se pronuncia con el siguiente tenor: “Entiende, por
tanto, el Consejo de Estado que el nuevo Título VI
debería ser suprimido o, en otro caso, reconsiderado en su conjunto y sometido a una nueva reflexión en la que tuvieran parte todas las Administraciones que tienen interés constitucionalmente garantizado en el asunto.”27
El tema en modo alguno es sólo español. En
grandes ciudades como Estrasburgo, una de las
sedes de las instituciones europeas, concretamente el Parlamento Europeo, el Tribunal de
Justicia Administrativa ha anulado la Ordenanza
Municipal de la ciudad por entender que los
derechos de los peatones en aceras y otras zo-
1.
Art. 14 de la Constitución. Igualdad ante
la Ley: La praxis administrativa puede estar
discriminando la aplicación de la Ley de Seguridad Vial y el Reglamento General de Circulación
al no vigilar y denunciar las infracciones cometidas por ciclistas en los ámbitos urbanos.
2.
Art. 15 de la Constitución. Derecho a la
vida y a la integridad física: El eventual o presunto incumplimiento por las Administraciones
competentes en materia de ordenación del tráfico en las ciudades, tolerando infracciones de
ciclistas, especialmente en aceras y zonas peatonales, supone un riesgo cierto para la seguridad vial y por ende, para los derechos anteriormente invocados, si no se arbitran medidas eficaces de vigilancia y control.
3.
Art. 27 de la Constitución. Derecho a la
educación, especialmente en cuanto al fomento
de los principios democráticos de convivencia y
a los derechos y libertades fundamentales. La
educación en sentido amplio, no sólo se incluye
en la actividad académica y docente, sino que
también está en las actuaciones de las Administraciones Públicas, que en el ejercicio de sus
competencias transmiten y defienden los valores asociados a los derechos mencionados.
Cuando se toleran actuaciones como las denunciadas, se genera un clima de inseguridad jurídica y de falta de respeto a los derechos de convivencia entre usuarios de la vía pública con peligro para sus vidas, integridad y libertad de movimiento.
25
Ibídem. Pág. 118, párrafo segundo.
El Real Decreto Real Decreto 1674/1980, de 18 de
julio, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del
Consejo de Estado establece en su art. 130.3. lo siguiente: “Cuando el dictamen contenga observaciones
y sugerencias de distinta entidad establecerá, siempre
que sea posible, cuáles se consideran esenciales a efectos de que, si éstas son atendidas en su totalidad, la
resolución que se dicte pueda utilizar la fórmula «de
acuerdo con el Consejo de Estado»”. Esto quiere decir,
que si el Gobierno ignora esta observación del su Órgano Consultivo, el Reglamento General de Circulación
tendría una traba importante, que aunque no afectase
a su validez, por sí misma, podría ser invocado ante la
jurisdicción contencioso administrativa como un argumento de autoridad legal para combatir su legalidad.
27
Ibídem. Pág. 118, párrafo quinto.
26
14.- Pueden verse afectados varios Derechos Fundamentales
28
Tribunal Administrativo de Estrasburgo. Sentencia
1102824 . 23 de enero de 2013. El tema está igualmente planteado tanto en la Asamblea Nacional como en el
Senado mediante varias interpelaciones: M. Pascal
Cherki, Député du 14ème arrondissement de Paris
Mme Patricia Schillinger, Sénatrice du Haut-Rhin
M. Yves Détraigne, Sénateur de la Marne
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“PRIMERO LOS PEATONES”
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4.
Deben redoblarse las medidas tendentes
a la protección de los peatones y ciclistas, estableciendo un claro orden de prioridad de los
peatones, como usuarios más vulnerables en la
vía pública.
5.
Se considera favorable y positivo la
introducción de la bicicleta en las políticas de
movilidad y seguridad vial, pero siempre de
acuerdo con la legalidad y salvaguardando la
prioridad de los más débiles: Peatones, personas mayores, niños y personas con discapacidad. Este contexto de coherencia entre praxis
administrativa y normas jurídicas permitirá
adquirir una cultura vial asimilable al de los
países más adelantados en el uso de la bicicleta.
6.
Apuesta progresiva y consensuada
por un modelo que concilie vehículo de motor y
Ciudadana mayor y con discapacidad sorteando obstáculos
bicicleta, pero modificando previamente las
infraestructuras que garanticen la seguridad
4. 15. CONCLUSIONES
de los ciclistas29.
7.
La praxis utilizada por las Administraciones competentes tendente a una permisividad del uso de aceras y zonas peatonales sin
haber modificado previamente el Reglamento
1.
La sostenibilidad del modelo viario y de
General de Circulación, se considera un error
movilidad implica una priorización de los peametodológico, educativo y jurídico.
tones antes de cualquier otro usuario de la vía
8.
Todo lo anterior debe hacerse en un
pública, sea ciclista o automovilista.
contexto de eficacia y seguridad jurídica para
2.
La conciliación entre los diferentes
que España y sus Administraciones puedan conusuarios del damanio viario, y concretamente el
tribuir de una manera destacada a los esfuerzos
urbano, no puede conseguirse mediante apriode las Naciones Unidas para preservar la segurismos dogmáticos que traten de imponer un
ridad vial en el Decenio 2011-2020, conforme a
modelo único y sin suficienla A/RES/64/255 de 10 de
te consenso de todas las
Prioridades: “Peatones, personas mayo, de la Asamblea Gepartes interesadas, espeneral de las Naciones Unicialmente los peato nes.
mayores, niños y personas con
das, y el Mensaje del Secre3.
En el momento acdiscapacidad”
tario General de 11 de matual deben adoptarse con
yo de 2011.
urgencia y solicitud cuantas
9.
En armonía con las
medidas de supervisión sean necesarias por
recomendaciones formuladas por el Consejo de
parte de las Administraciones competentes,
Estado, se considera política y socialmente
para la prevención de situaciones de riesgo en
prudente, y jurídicamente necesario, que por
la seguridad vial promoviendo el restableciparte del Gobierno se tengan en cuenta las obmiento y efectivo cumplimiento de la legislación
servaciones esenciales formuladas por el Consevigente sobre el uso de las bicicletas, especialjo en relación al Título VI del proyecto de Real
mente en los ámbitos urbanos, todo ello en evitación de riesgos para la vida y la integridad
29
Vid. Alegaciones del Colegio de Ingenieros de Camifísica de los viandantes y de los propios ciclistas.
nos, Canales y Puertos. Dictamen nº 885/2014… Cit.
Págs. 36 y 37
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Decreto por el que se modifica el Reglamento
General de Circulación, en el sentido de que
“…debería ser suprimido o, en otro caso, reconsiderado en su conjunto y sometido a una nueva
reflexión…”30. En este diálogo reflexivo se considera muy importante contar de manera reforzada con la participación de asociaciones que
defienden los derechos de los peatones. Estos
colectivos peatonales son muy reducidos en
comparación con los de otros usuarios de la vía
pública, por lo que conviene que los parlamentarios (Comisión de Seguridad Vial), la Administración y la propia Fiscalía de Seguridad Vial, se
impliquen de oficio para defender los derechos
de los viandantes31. Esta reflexión requiere consenso y establecimiento de prioridades, entre
las cuales, como se vienen insistiendo en este
documento, el peatón y las personas con discapacidad son la primera.32

FIN DEL INFORME




BIBLIOGRAFÍA Y DOCUMENTOS



A/RES/64/255. Mejoramiento de la seguridad vial en el mundo. Sexagesimo cuarto período de sesiones de la Asamblea General de
las Naciones Unidas.
Alegaciones de la ONCE. Dictamen nº
885/2014 del Consejo de Estado. Pag. 42.
30
Dictamen nº 885/2014 de 20 de noviembre de 2014.
Pág. 118.
31
La Comisión sobre Seguridad Vial y Movilidad Sostenible fue constituida en el Congreso de los Diputados el
18/01/2012. La Fiscalía de Seguridad Vial es una de las
Fiscalías Especiales establecidas en el marco del Estatuto del Ministerio Fiscal (Ley 50/1981 modificada por
Ley 24/2007).
32
En el presente informe asumimos la preocupación
creciente de las personas con discapacidad en su movilidad por las aceras y zonas peatonales, y en este sentido mostramos nuestra solidaridad y apoyo a las organizaciones que defienden sus derechos. Vid.: Comité
Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) que ha expresado dicha preocupación en
numerosas ocasiones reivindicando la seguridad e integridad de los peatones, y en especial de los más vulnerables. http://www.cermi.es.


Asia Pacific International Conference on
Environment-Behaviour Studies, Salamis
Bay Conti Resort Hotel, Famagusta, North
Cyprus, 7-9 December 2011.
BENOIT, Robert : « L'automobile libreservice et le transport en commun : en route
pour un nouveau paradigme en transport
urbain ». Policy Options Politiques, juil.-aout
2005, vol. 26, no 6, pp. 32-38. Traue, Roy,
2001
BONARD, Roger: Precis de droit administratif. 4edition revue et mise au courant des reformes administratives. Paris, 1943, tambien : Le controle juridictionnel de l'administration. etude de droit administratif
compare 1 vol.(266 p.) Edition : Paris : Dalloz , DL 2005.
Bulletin trimestriel “Rue de l’Avenir”. Chemin de Boton 112- 1880 Bex (Suiza).
Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos. Dictamen nº 885/2014… Cit. Pags.
36 y 37.
Conferencia International nº 11 de la Haya,
2010 Collect comprehensive and good quality data, both quantitative and qualitative,
based on the characteristics, needs, abilities
and longings of pedestrian. Se considera necesario profundizar en el estudio sobre el
tipo de peatones en una sociedad mas cambiante, con mas personas mayores y mas
fragil.
http://www.walk21.com/conferences/theh
ague.asp.
Dictamen nº 885/2014 de 20 de noviembre
de 2014. Comision Permanente del Consejo
de Estado. Pags. 49 y 50.
ENOCH, Marcus, 2002. How public and private organisations support city car share
clubs : A worldwide review . Integration into
Urban Planning Work Package. MOSES (Mobility Services for Urban Sustainability) Project European Commission, DG TREN. Energy and Environmental Research Unit. The
Open University. Milton Keynes, U.K. 28 p.
International Federation of Pedestrians
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“PRIMERO LOS PEATONES”
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(IFP) Klos-bachstr. 48; CH - 8032 Zurich;
Switzerland www.pedestrians-int.org.
Estrategia Espanola de Movilidad Sostenible
(EEMS)
30
de
abril
de
2009.
http://www.fomento.es/MFOM/LANG_CAS
TELLANO/_ESPECIALES/CALIDADAMBIENTA
L/.
Estrategia de Seguridad Vial 2011-2015,
aprobada por el Consejo de Ministros el 25
de febrero de 2015.
http://www.dgt.es/Galerias/seguridadvial/politicas-viales/estrategicos-20112020/doc/estrategico_2020_004.pdf
Groupe de Nations Unies pour la collaboration en matiere de securite routiere.
http://www.who.int/roadsafety/fr/
Implantacion de planes de movilidad sostenible Red Espanola Ciudades por el Clima.
FEMP.
http://www.redciudadesclima.es/uploads/
documentacion.
Informe del Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad, Direccion General de
Políticas de Apoyo a la Discapacidad y Direccion General de Salud Publica. Estos informes ponen de relieve la incomprension
de las excepciones previstas en el art. 179
del Proyecto de R.G.C. en relacion con la
obligacion del casco en los ciclistas. Asimismo subrayan la dificultad para conciliar la
circulacion de los ciclos por las aceras con la
seguridad de los peatones, especialmente
los mayores. Ibídem. Dictamen nº
885/2014…Pag. 24
Integrated Walking & Cycling Planning “Integrado Caminar y planificacion de Ciclismo”. Conferencia Internacional de Munich,
2013.
Vid.:Http://www.walk21.com/conferences/
munich.asp.
International Transport Forum” de la OCDE
“Peatones: seguridad vial, espacio urbano y
salud” © OECD/ITF 2011
JEMELIN, Christophe et LOUVET, Nicolas
2007. Etude sur l’autopartage a Paris - Ana-
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lyse des comportements et des representations qui lui sont associes. (Mairie de Paris)
Paris, decembre 2007 - 40 p.
Liv Øvstedal, Eirin Olaussen Ryeng: Consulting children and pedestrians to achieve better quality of urban outdoor space. Suecia.
Interesante en cuanto a la tipología de peatones, destacando ninos y ancianos. Conferencia Internacional de Copenhague. 2004.
Mensaje del Secretario General con motivo
del inicio del Decenio de Accion para la Seguridad Vial .11 de mayo de 2011.
http://www.un.org/es/roadsafety/sg_deca
de.shtml.
Real Decreto Real Decreto 1674/1980, de
18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Organico del Consejo de Estado
Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de
marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Trafico, Circulacion de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial
Sentencia 1102824 Tribunal Administrativo
de Estrasburgo. 23 de enero de 2013.
Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 10 de
abril de 2014 recaída en el Recurso de Casacion 2094/2012.
WALKER, Jim: Inauguracion de la Conferencia Internacional de Sidney 2014; en sus palabras advierte que el mayor riesgo para
convertirse en una ciudad donde sea mas
facil caminar "es la inaccion de las personas
que sabían que hacer para mejorarlo”.
www.walk21.com/conferences/sydney_con
clusion.asp
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