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La protección a la Primera Infancia
Informe final del convenio: Uruguay Crece Contigo – Instituto de Ciencia
Política (ICP) de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS)
Coord. Carmen Midaglia
Asistentes:
Anahí Alarcón
Marcelo Castillo
Belén Villegas
1
Contenido
1. Introducción .............................................................................................................................. 4
2. La Oferta pública social en primera infancia ............................................................................. 6
2.1 Rasgos generales de los programas .................................................................................... 6
2.2 Organismos ejecutores y despliegue territorial de los programas para la primera infancia
................................................................................................................................................. 12
3. La regulación en la arena de primera infancia ........................................................................ 16
3.1 Definición y conceptos sobre regulación pública.............................................................. 16
3.2 Características generales modelos de regulación en primera infancia............................. 19
4.- Coordinación y articulación en primera infancia ................................................................... 27
4.1.- Articulación y coordinación de las prestaciones para la primera infancia ..................... 27
4.2 Los ámbitos de coordinación de políticas dirigidas a la primera infancia......................... 31
5. Institucionalidad de un sistema de protección a la primera infancia ..................................... 46
6. Consideraciones finales ........................................................................................................... 54
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................. 56
Anexo 1. Listado de actores y/o entidades entrevistadas .......................................................... 57
Anexo 2. Listado de Programas socio – asistenciales analizados en el informe ......................... 58
Anexo 3 experiencia internacional: La construcción del sistema de protección integral a la
primera infancia “Chile Crece Contigo” ...................................................................................... 60
1. Antecedentes de la Política ................................................................................................. 60
2. El Programa: La oferta ......................................................................................................... 61
3. Modelo de gestión y regulación .......................................................................................... 64
4. Institucionalidad y esquema de coordinación .................................................................... 67
2
GLOSARIO
ANEP: Administración Nacional de Educación Pública
ASSE: Administradora de Servicios de Salud del estado
BPS: Banco de Previsión Social
CAIF: Centros de Atención a la Infancia y la Familia
CEIP: Consejo de Educación Inicial y primaria
CCE: Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y adolescencia
CCPI: Consejo Coordinador de la Educación en la Primera Infancia
CHCC: Chile Crece Contigo
CNPS: Consejo Nacional de Política Social
ENIA: Estrategia Nacional para la Infancia y Adolescencia 2010-2030
FONASA: Fondo Nacional de Salud
INAU: Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay
INDA: Instituto Nacional de Alimentación
JUNASA: Junta Nacional de Salud
MIDES: Ministerio de Desarrollo Social
MEC: Ministerio de Educación y Cultura
MTSS: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
MSP: Ministerio Salud Pública
PAN-RN: Programa Alimentario Nacional para la atención del Riesgo Nutricional
SND: Secretaría Nacional de Drogas
SIPIAV: Sistema Integral de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia
SNIS: Sistema Nacional Integrado de Salud
OPP: Oficina de Planeamiento y presupuesto
RIEPS: Red Integrada de Efectores Públicos De Salud
UCC: Uruguay Crece Contigo
3
UdelaR: Universidad de la República
1. Introducción
El presente documento consiste en el informe final del equipo del Instituto de Ciencia Política
(ICP) de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS) de la Universidad de la República, en el marco
del convenio de la Fundación de la Facultad de Ciencias Económicas y el Programa Uruguay
Crece Contigo de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República.
El trabajo asumido por parte del equipo del ICP consistió en la realización de un conjunto de
productos analíticos, a saber:
•
•
•
•
•
Análisis de la oferta pública social destinada a la primera infancia.
Ámbitos de coordinación de políticas para la primera infancia
La institucionalidad pública destinada a la primera infancia.
Modelos de regulación en primera infancia
Experiencia Internacional: Chile Crece Contigo
Para dar cuenta de este trabajo, se relevó información primaria y secundaria de las diferentes
modalidades de intervención pública (provisión, regulación, coordinación) en los planes o
programas destinados a la población de referencia. Entre las primeras se realizaron 18
entrevistas y no se pudo concretar tres a diferentes políticos de todos los partidos con
representación parlamentaria, actores institucionales de organismos encargados de programas
destinados a la primera infancia y, por último, autoridades de los principales organismos
públicos en el área social. El listado completo de actores políticos y representantes partidarios
e institucionales puede consultarse en el Anexo 1.
Además, también en cuanto a fuentes primarias, se procesó la base de datos del Repertorio de
Programas Sociales a febrero de 2014 del Observatorio Social de Indicadores y Programas del
Ministerio de Desarrollo Social. En relación a esta base corresponde aclarar que los programas
incluidos en el actual relevamiento fueron analizados a partir de la base pública de información
del Observatorio. El listado completo de los programas analizados se puede consultar en el
Anexo 2 de este trabajo.
En relación a fuentes secundarias se relevaron informes de organismos públicos que destinan
acciones para la población de referencia así como todos los marcos legales que especifican las
atribuciones y responsabilidades institucionales en materia de regulación pública de las
prestaciones para la primera infancia.
A partir de esa variedad de fuentes de información se vierten observaciones sobre una arena
de política pública que, dada su complejidad y envergadura, vale aclarar que se trabajó con
diferentes niveles de análisis:
-
en relación al estudio de la oferta pública social se toma como unidad analítica a los
programas sociales1 y su operativa (de forma individual o en el marco de planes o
1
Se toma la definición de “Programa Social” que realiza el Observatorio Social de Indicadores y
Programas del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), en página electrónica de ese organismo:
www.mides.gub.uy.
4
estrategias de política de mayor envergadura) para proveer los bienes y/o servicios
sociales. Vale decir que las intervenciones que aquí se analizan son autodefinidas
como programas por quienes completan el cuestionario del Repertorio de Programas
-
Sociales, pero puede llegar a pasar que algunos no sean, estrictamente, programas
sino unidades o dependencias (Por ejemplo: Departamento de legitimación adoptiva).
Para no tomar una decisión metodológica unilateral se optó por utilizar la unidad de
medida ya acordada por los organismos públicos encargados de reconstruir la oferta
pública del área social.
-
En cuanto a la regulación pública, a partir del relevamiento realizado se construyó un
mapeo normativo de las medidas públicas destinadas a la primera infancias pero
considerándolas de manera general. Ello quiere decir que, en esta ocasión, no se pudo
reconstruir qué programas públicos son abarcados por qué regulación específica y cuál
es la relación institucional entre la entidad encargada de brindar el programa con
aquella encargada de la regulación que lo contempla. En otras palabras, no se pudo
contar con la información para desagregar las distintas funciones que existe en cada
programa si se regulan por diferentes instituciones, o diferentes unidades en una
misma institución. A modo de ejemplo el programa “Centros de atención de niños,
niñas y adolescentes con discapacidad”, depende de INAU, su funcionamiento lo
regula INAU, y es quien habilita, pero no se pudo conocer si por ejemplo las normas se
ajustan a criterios previamente establecidos por PRONADIS-MIDES o si por el contrario
INAU y MIDES poseen diferentes normativas regulatorias en este programa y por ende
aquí podría llegar a existir cierta superposición normativa. De cualquier forma, en la
sección de análisis de la regulación existente sí se pudo analizar las diferentes
estrategias regulatorias que existen para las políticas destinadas a la primera infancia
y, por lo tanto, se pudo cumplir con los fines de este trabajo.
-
Por último, en relación a los ámbitos de coordinación se los consideró como el espacio
de representación institucional de aquellas entidades que operan (mediante
programas, políticas o planes) para la primera infancia, al que se agrega el espacio
específico que convoca el Programa Uruguay Crece Contigo.
El informe se organiza en 5 capítulos. Se comienza por dar cuenta de la oferta pública social en
primera infancia, distinguiendo sus rasgos generales y características de ejecución. En segundo
lugar, se presenta la dimensión de la regulación en las políticas en este campo y
posteriormente, en tercer término, se aborda el eje de coordinación y articulación de las
políticas de primera infancia. En el cuarto apartado se analizan las diversas variantes relevadas
en relación a la estructura institucionalidad de un sistema de protección a la primera infancia.
La quinta sección recoge, en las consideraciones finales, las ideas más relevantes planteadas
en este trabajo. Por último, se agrega el análisis de la experiencia chilena en materia de
sistema de protección para la primera infancia. En ese sentido, se incluye como anexo de
experiencia internacional el detalle de las principales características del sistema Chile Crece
Contigo.
5
2. La Oferta pública social en primera infancia
Tal como ha sido expuesto en el capítulo introductorio, en el presente, se exponen las
características de la oferta pública social en primera infancia a partir de una muestra de 43
programas, extraída de la base de datos del Repertorio de Programas Sociales (RPS) a febrero
de 2014, del Observatorio Social de Indicadores y Programas del Ministerio de Desarrollo
Social. Importa señalar que en la medida que se utilizó como fuente fundamental a esta base
de información, no se realizó un trabajo de relevamiento de otras intervenciones públicas que
existen en el Estado uruguayo, destinadas a la primera infancia, pero que no están incluidas en
la base de datos del RPS (por ejemplo el Programa Aduana de ASSE).
En este conjunto se analizaron una serie de variables en torno a tres ejes de análisis. En primer
lugar, se caracterizan los rasgos generales de la oferta pública en primera infancia, en términos
de población objetivo, cobertura, instrumentos de política utilizados, orientación de los
programas y asidero institucional. En segundo lugar, se indaga en los organismos ejecutores y
la distribución territorial de los programas. Finalmente, se describe el tipo de cobertura y la
cantidad de unidades receptoras en este conjunto de programas.
Es menester señalar que se consideran aquí como programas de atención a la primera infancia
aquellos destinados a las personas que tienen entre 0 y 3 años de edad, como una de sus
poblaciones objetivo y que organizan sus procesos y servicios en función de ello. Vale decir
que algunas prestaciones destinan sus acciones a otras poblaciones y no solo a la primera
infancia, pero que necesariamente, dada la intervención, incluye a la población objeto de
análisis de este estudio. Importa aclarar que para este estudio no se pudo conseguir la
información relativa al número de personas que reciben las prestaciones brindadas por los
programas y solo se pudo contar con información secundaria en relación a los más
importantes. Es por esa razón que no se realiza un pormenorizado análisis sobre la cobertura
poblacional de estos programas.
2.1 Rasgos generales de los programas
En primer lugar, y en el esfuerzo por caracterizar la protección vigente en Uruguay destinada a
la atención de la primera infancia interesa conocer cuáles son las instituciones principales
donde se radican las prestaciones que de manera directa abordan las problemáticas de la
primera infancia. En el siguiente cuadro, se expone la frecuencia y valor porcentual por
organismo que encuadra institucionalmente a estas prestaciones.
Cuadro 1 Principales organismos de radicación institucional de los programas2
2
Organismo de radicación institucional
Frecuencia
Porcentaje
ASSE
3
7
BPS
6
14
INAU
27
63
MIDES
2
5
MSP
1
2
Pregunta de referencia en el RPS: [A.2] Nombre del Organismo de radicación institucional
6
MTSS
2
5
OPP
1
2
UdelaR
1
2
Total
43
100
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Como se desprende del cuadro precedente, el Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay
(INAU) es el organismo donde se radican la mayor cantidad de los programas (63%), seguido –
aunque muy por debajo- por el Banco de Previsión Social (BPS) que ejecuta el 14% de los
programas. Con una distancia de más de siete puntos porcentuales con respecto a este último,
le sigue la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) donde se hallan el 7% de
los programas, seguido del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social (MTSS), ambos con un 5% de programas con radicación en estas instituciones.
Finalmente, El Ministerio de Salud Pública (MSP), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(OPP, Presidencia de la República) y la Universidad de la República (UdeaR) cuentan con un 2%
de programas, lo que equivale en valores absolutos a un único programa radicado en cada una
de estas instituciones.
Como se verá a continuación, la radicación institucional de los programas analizados, no se
corresponde con el área de orientación de los mismos. El cuadro que sigue muestra las
principales áreas de operativa de los programas que trabajan de forma directa e
indirectamente con la población de menos edad. Para esto, se definen siete áreas operativas:
salud; educación infantil; atención a situaciones de violencia; socioasistencial;
socioalimentario; socialización, recreación y deporte y finalmente, programas con orientación
integral.
Los programas orientados hacia el área de la salud comprenden aquellos radicados en el MSP y
ASSE, así como un conjunto de programas radicados en el INAU, tales como: Centros para
niños con trastornos psiquiátricos compensados, Provida, Servicio de Policlínica,
Departamento de Psiquiatría y Departamento de Apoyo Médico. Al mismo tiempo, se orientan
en el área de la salud un conjunto de programas radicados en el BPS, como ser: el Servicio
Materno Infantil, Unidad de Perinatología (Ex Sanatorio Canzani), la Pesquisa Neonatal, el
Subsidio por Maternidad y la Licencia Especial por adopción, entre las más destacadas.
Los programas pertenecientes al área de educación comprenden programas tales como la
Formación de Educadores en Primera Infancia y el Programa de Formación de Educadores
Sociales FES, ambos radicados en el INAU.
Por otra parte, el conjunto de programas orientados a la categoría definida como de atención
a situaciones de violencia, comprende aquellos programas que contemplan especialmente
situaciones de abuso, maltrato y explotación de niños y niñas, y sus madres embarazadas.
Entre este conjunto se encuentran: Albergues para niños, niñas y sus referentes adultos
víctimas de violencia familiar, Centro de Atención a niños y niñas víctimas de maltrato,
7
violencia infantil y abuso Sexual, Departamento Línea Azul y Sistema Integral de Protección a la
Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV); todos ellos radicados en el INAU.
La cuarta área denominada programas socioasistenciales, refiere a aquellos programas que o
bien son parte de la matriz de protección social orientada hacia esta población en general,
como es el caso de las Asignaciones Familiares brindadas a través del BPS, o bien se
constituyen como acciones sociales compensatorias. En este último caso, el aspecto asistencial
se basa en aportar apoyos y beneficios materiales, sociales o monetarios con la finalidad de
reforzar el bienestar de la población beneficiaria. Esta categoría comprende programas como:
las Asignaciones Familiares destinadas a niños que integran hogares de vulnerabilidad
socioeconómica3, Espacio Familia y Hogares Especiales, los Centros de Atención a niños y sus
familias, La familia de Cuidados Transitorios, el Programa de Acogimiento Familiar, el Servicio
de Orientación, Consulta y Articulación Territorial (SOCAT), el Proyecto Enlace, la Tarjeta
Uruguay Social, entre otros.
La quinta área operativa refiere a los programas socioalimentarios, los cuales comprenden al
Programa INDA - CAIF (Centros de atención integral a las familias) y al Programa Alimentario
Nacional para la atención del Riesgo Nutricional (PAN-RN), en tanto los programas orientados
hacia socialización, recreación y deporte, comprenden intervenciones como el programa APEX
(UdelaR).
Finalmente, los programas definidos como integrales, son aquellos que orientan sus acciones
en varias arenas de política. Entre estos se encuentran el Plan CAIF (INAU), el Proyecto
Cercanías (INAU-MIDES), el Espacio Infancia (INAU) y Uruguay Crece Contigo (OPP, Presidencia
de la República).
A continuación se expone la frecuencia y porcentaje de los programas según las áreas de
intervención anteriormente definidas.
Cuadro 2 Principales áreas de intervención de los programas4
Área de intervención
Frecuencia
Porcentaje
Salud
14
33
Educación infantil
2
4
Situaciones de violencia (maltrato, abuso, explotación)
4
9
Socioasistencial
16
39
3
Se hace referencia a los dos tipos de Asignaciones Familiares. El primero de los mencionados consta de
una prestación económica brindada por el BPS a los hijos o menores a cargo de trabajadores. Se otorga
desde el momento de comprobado el embarazo y varía según los ingresos del hogar. El tope de ingresos
totales para recibir la asignación es de 10 BPC* (Bases de Prestaciones y Contribuciones) en hogares con
hasta 2 niños. El mismo aumenta según la cantidad de hijos.
El segundo tipo de AFAM mencionado, está orientada hacia hogares socioeconómicamene vulnerables y
tiene como fin que los beneficiarios cumplan con determinadas condiciones: cursar la enseñanza formal
y cuidados en materia de salud.
4
Pregunta de referencia en el RPS: [A.6] Objetivo General del Programa o Servicio, codificada
especialmente para este trabajo.
8
Socioalimentarios
2
4
Socialización, recreación y deporte
1
2
Integral
4
9
Total
43
100
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
En el conjunto de programas sociales analizados, dirigidos a la primera infancia, los programas
socioasistenciales componen la amplia mayoría, en tanto representan el 39% de los programas
analizados. Seguidamente, el 33% de los programas opera en el campo de la salud, brindando
atención física y psicológica al niño/a y la familia, controles pre y posnatales o bien otorgando
beneficios económicos para la atención. El área de la salud mantiene así, en primera infancia,
el tradicional espacio de relevancia ocupado en la matriz de bienestar nacional.
Muy por debajo, con una distancia de 24 puntos porcentuales, con 9% de representación en el
conjunto de programas, le siguen los programas de atención a situaciones de violencia y los
programas con orientación integral. Como puede ser apreciado, las intervenciones con
orientación focalizada ocupan un lugar relativamente marginal en el total de la oferta social
destinada a esta población.
Por su parte, los programas de atención educativa, comprenden el 4,5% del total junto con los
programas socioalimentarios, en tanto los programas destinados a recreación y deporte
representan el 2% del total de programas aquí considerados.
Respecto a los datos expuestos y la comparación que surge de ambos cuadros presentados,
interesa notar, la disparidad presentada entre el área operativa de los programas y su
encuadre institucional. Quizás el ejemplo más notorio en este sentido lo constituye el área de
la salud donde se hallan el 32% de los programas que, sin embargo, se hallan dispersos
institucionalmente. La mayoría de estos se concentra en el INAU, seguido por el BPS,
quedando tan solo cuatro programas radicados en ASSE y el MSP. No obstante este número
interesa señalar especialmente que el número de programas no da cuenta de la cobertura de
los mismos y, por lo tanto de la magnitud de los mismos. En otras palabras los cuatro
programas específicamente radicados en los organismos sanitarios tienen más cobertura
poblacional que los del INAU por ejemplo.
De manera complementaria a los cuadros 1 y 2, y en el intento por lograr una mayor claridad
analítica, es necesario considerar el grado de integralidad de los programas en estudio. A tales
fines, se consideran tipos ideales en un continuo sectorialidad-integralidad, considerando (a
priori) que un programa que despliega acciones en más de un área de política pública contiene
una dinámica de operación de mayor integralidad en la medida que debe organizar sus
objetivos y actividades para múltiples propósitos. El cuadro que se presenta a continuación
muestra esas dos categorías de los programas analizados.
9
Cuadro 3 Orientación de los programas5
Orientación del programa
Frecuencia
Porcentaje
Sectorial
39
91
Integral
4
9
Total
43
100
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Los datos analizados muestran una dinámica predominantemente sectorial de los programas
orientados a la primera infancia (91%) ello quiere decir que las prestaciones para este grupo
etario se estructuran en una única área de intervención, especializando el tipo de atención
brindada a esta población.
En otro orden, y en el esfuerzo por caracterizar la protección vigente en Uruguay destinada a la
atención de la primera infancia interesa conocer cuáles son los criterios etarios o condiciones
específicas de las prestaciones que de manera directa abordan las problemáticas de la primera
infancia. De esta manera, se expone a continuación las intervenciones según la población
objetivo de cada uno de los programas.
Cuadro 4 Población objetivo de los programas6
Tipo de programas
Frecuencia
Programas orientados exclusivamente a primera infancia
7
Porcentaje
sobre total de
programas 1 y 2
16
Programas orientados a infancia y adolescencia con
vulnerabilidad socioeconómicas
Programas universales orientados a infancia y adolescencia
37
84
3
7
Programas orientados a infancia centrados en discapacidad y/o
trastornos psiquiátricos
3
9
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Nota 1: Los valores no suman 100%, las categorías no son mutuamente excluyentes, sino que un
programa puede ser parte de más de una categoría a la vez.
Nota 2: Los porcentajes refieren al total de programas de la base construida para este estudio, 43
programas.
La información presentada en el cuadro evidencia que es relativamente menor el número de
intervenciones que específicamente destinan sus acciones a la primera infancia (16%) y en su
mayoría, los programas incluyen a otras franjas etarias o condiciones específicas.
Las intervenciones que tienen entre su población objetivo definidos criterios de selección con
énfasis en la vulnerabilidad socioeconómica constituyen el 84% de los programas. Tan solo un
7% de los programas orientados hacia niños y adolescentes no contemplan criterios de
5
Pregunta de referencia en el RPS: [A.6] Objetivo General del Programa o Servicio.
Pregunta de referencia en el RPS: Variable A8: ¿A qué tipo de población van dirigidos los
servicios/prestaciones que brinda el Programa Social (Población objetivo)?
6
10
priorización según vulnerabilidad socioeconómica. Por su parte, los programas centrados en
discapacidad o trastornos psiquiátricos representan el 9% del total de programas.
Por otra parte, y en el último punto en lo que refiere a la caracterización de los rasgos
generales de la oferta, se presentan los instrumentos de políticas utilizados en este conjunto
de intervenciones. Para esto, resulta necesario definir cada uno de los instrumentos
presentados.
En primer lugar, las transferencias monetarias refieren a la entrega de dinero directo a los
beneficiarios del programa/servicio. La categorización de condicionadas o con la exigencia de
contraprestación supone que dichas transferencias están supeditadas por el cumplimiento de
algunas condiciones por parte del beneficiario, que en general están vinculadas al desarrollo
del capital humano, principalmente educación, salud y nutrición. Otro tipo de transferencias
son las contributivas, las cuales dependen de un aporte previo del beneficiario.
En lo que respecta al apoyo profesional, este se relaciona con el otorgamiento de
asesoramiento profesional a beneficiarios del Programa. Por último, como se vio, existen
programas que trascienden a la población específicamente objeto de este trabajo y que la
abordan de manera indirecta, como sería el caso de un programa destinado a la atención de
madres adolescentes, por ejemplo. En este tipo de intervenciones públicas que trabajan con la
primera infancia de manera indirecta se hacen entrega de especies o materiales (ej. canastas
de alimentación y/o de materiales), pasantías y/o becas, Créditos o Garantías, y/o atención en
infraestructura.
Cuadro 5 Instrumentos de políticas utilizados7
Instrumentos de política utilizados
Frecuencia
Transferencia Monetaria con contraprestación
1
Porcentaje sobre total
de programas 1 y 2
2
Transferencia Monetaria sin contraprestación
1
2
Transferencia Monetaria contributiva
0
0
37
84
Apoyo Profesional
14
32
Especias o Materiales
2
5
Pasantías o Becas
1
2
Créditos o Garantías
9
20
Infraestructura
1
2
Regulación
40
93
Transferencia Monetaria no contributiva
7
Pregunta de referencia en el RPS: 13, variable [A.12] El programa/servicio, ¿utiliza alguno de los
siguientes instrumentos de política?
11
Otro instrumento de política
43
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Nota 1: Los valores no suman 100%, las categorías no son mutuamente excluyentes, sino que un
programa puede ser parte de más de una categoría a la vez.
Nota 2: Los porcentajes refieren al total de programas de la base construida para este estudio, 43
programas.
Como se ilustra en el cuadro precedente, las transferencias monetarias con y sin
contraprestación integran el 2% de los programas, en tanto las transferencias no contributivas
están presentes en el 84% de las prestaciones. Otros de los instrumentos presentes son el
apoyo profesional (32%), los créditos o garantías (20%), las especias o materiales (5%), las
becas o pasantías (2%) y el apoyo en infraestructura (2%). A su vez, el 93% de los programas,
utilizan algún tipo de instrumento regulatorio.
2.2 Organismos ejecutores y despliegue territorial de los programas para
la primera infancia
Previo a pasar a considerar el número de programas ejecutados por los organismos públicos
nacionales que desarrollan acciones para la primera infancia corresponde realizar una
precisión en relación a las magnitudes de los mismos. A partir de análisis precedentes sobre las
características de la oferta pública social se conoce que si bien existen entidades públicas
encargadas de ejecutar la mayoría de los programas, en su gran mayoría se trata de
numerosos programas de porte pequeño y mediano (Midaglia, 2010).
En cuanto a la ejecución de los programas, son ilustrados en los cuadros siguientes, dos datos,
complementarios entre sí para el análisis. En primer lugar, se expone el número de
coejecturores en los programas, y en segundo lugar, se presentan las principales entidades
ejecutoras de los programas.
Cuadro 6 Existencia de co-ejecutores por programa8
Existencia de co-ejecutores
Frecuencia
Presencia de Co-ejecutor I
23
Porcentaje sobre total
de programas 1 y 2
53
Presencia de Co-ejecutor II
9
21
Presencia de Co-ejecutor III
9
21
Presencia de Co-ejecutor IV
7
16
Presencia de Co-ejecutor V
6
14
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Nota 1: Los valores no suman 100%, las categorías no son mutuamente excluyentes, sino que un
programa puede ser parte de más de una categoría a la vez.
Nota 2: Los porcentajes refieren al total de programas de la base construida para este estudio, 43
programas.
8
Pregunta de referencia en el RPS: Pregunta de referencia en el RPS, variable 16 [A.14] Organismos
involucrados en la ejecución del programa
12
Como evidencian los datos presentados, el 53% de los programas son co-ejecutados, esto es;
participan de la elaboración, implementación y cumplimiento del programa más de un
organismo, aunque las funciones o etapas en las que estos participan deben coincidir
necesariamente. Al mismo tiempo, el 21% de los programas son co-ejecutados por hasta tres
ejecutores, mientras el 16% y el 14% de los programas, son co-ejecutados por cuatro y cinco
organismos respectivamente.
A continuación, se exponen las principales instituciones ejecutoras de cada uno de los
programas.
Cuadro 7 Principales ejecutores de los programas
Nombre Organismo Principal
Frecuencia
Porcentaje
ASSE
1
2
BPS
5
12
INAU
29
67
MIDES
2
5
MSP
2
5
MTSS
2
5
OPP
1
2
UDELAR
1
2
Total
43
100
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Como se desprende del cuadro anterior, tal como cabría esperar en función de sus cometidos,
al ser la institución rectora en infancia, el Instituto del Niño y del Adolescente es la principal
institución ejecutora de programas con un 67% de los programas analizados. A este le sigue,
con una considerable distancia de 55 puntos porcentuales el BPS (12%), seguido del MIDES, el
MSP y el MTSS, estos últimos con una representación del 5% en la ejecución del conjunto de
programas en cuestión. Finalmente, la OPP, UdelaR y ASSE ejecutan como organismo principal
un programa destinado a infancia y adolescencia.
Cabe señalar que si bien el número de programas ejecutados por el BPS –y en menor medida
el MSP y el MTSS- es significativamente menor a los ejecutados por INAU, la orientación de las
prestaciones brindadas por los primeros suelen ser de corte universal, lo cual constituye una
importante diferencia respecto a INAU, quien se orienta mayormente a población
socioeconómicamente vulnerable.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el INAU son los organismos públicos que más se
apoyan en el accionar conjunto en las intervenciones para esta franja poblacional, coejecutando la mayoría de sus programas, en tanto instituciones como el MSP son de las que en
mayor medida trabajan en solitario.
13
Por otra parte y adentrándonos en lo que respecta a la operativa territorial de las prestaciones
dirigidas a la primera infancia, en el cuadro 8 se ilustra el alcance nacional o departamental de
los programas orientados a la primera infancia.
Cuadro 8 Alcance de los programas en primera infancia9
Frecuencia
Porcentaje
Alcance Nacional
42
98
Alcance Departamental
1
2
Total
43
100
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Como es ilustrado en el cuadro precedente, casi la totalidad de los programas orientados a la
población de menor edad tienen alcance nacional, en tanto el porcentaje de programas con
alcance departamental es de apenas un 2%.
Es dable señalar que en los programas considerados en este informe existe una marcada
tendencia centralista de la oferta pública. En ese sentido, los programas tienen operativa
territorial en la capital del país y, posteriormente, Canelones y San José son los departamentos
con más presencia de programas sociales destinados a la población de referencia de este
informe.
La presencia de programas en el interior del país presenta valores similares entre si y tiene una
media de 54%, lo cual representa una distribución desigual respecto de Montevideo. No
obstante ello, en todos los departamentos opera, de forma variable, más del 50% de la oferta
total existente en el país.
2.3. Cobertura de los programas
En lo que sigue, se indaga en el tipo de cobertura de los programas en primera infancia, en lo
que respecta al tipo de unidad receptora, la cantidad de unidades receptoras alcanzadas, y el
área de intervención según los programas con cobertura individual.
Cuadro 9 Tipo de cobertura 10
Unidad receptora
Frecuencia
Hogar en general o algunos miembros del hogar
14
Porcentaje sobre
total de
programas 1 y 2
33
Individuo
30
70
Instituciones u organismos
1
2
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Nota 1: Los valores no suman 100%, las categorías no son mutuamente excluyentes, sino que un
programa puede ser parte de más de una categoría a la vez.
9
Variable de referencia en el RPS: [A.16] Tipo Alcance: Departamental, Nacional.
Pregunta de referencia en el RPS: número 50 [E.1]: ¿Cuál es la Unidad Receptora del programa?
10
14
Nota 2: Los porcentajes refieren al total de programas de la base construida para este estudio, 43
programas.
La mayoría de los programas tienen como unidad receptora al individuo (70%). Por su parte,
las prestaciones que tienen como receptor a la familia o a algunos de los miembros del hogar,
representan el 33%, en tanto el 2% de los programas tienen como unidad receptora alguna
institución u organización.
De manera subsiguiente, se indaga el área de intervención de los programas destinados a
trabajar con individuos.
Cuadro 10 Programas con cobertura individual: áreas de intervención11
Área de intervención
Frecuencia
Porcentaje
Salud
7
23
Educación infantil
3
10
Situaciones de violencia (maltrato, abuso, explotación)
2
7
Socioasistencial
18
60
Socioalimentarios
0
0
Socialización, recreación y deporte
0
0
0tros
0
0
Total
30
100
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
El cuadro expuesto evidencia que la mayor parte de los programas con cobertura individual
están concentrados en los programas socioasistenciales y en los de salud. Estas, también son
las áreas con mayor presencia en el conjunto de programas, no obstante la diferencia
porcentual entre estos es significativamente mayor, en tanto los programas socioasistenciales
de recepción individual representan casi el doble que esta misma categoría para el conjunto de
programas. Por su parte, los programas orientados en educación infantil representan el 10% y
los programas de atención en violencia el 7%.
Finalmente, habría resultado de particular relevancia analizar la cobertura de estos programas
pero, lamentablemente, la información pública del Observatorio, para estos programas, carece
de datos completos para poder realizar este tipo de análisis.
A modo de síntesis de esta sección de análisis de la oferta pública social se puede decir que:
-
La mayor parte de los programas sociales destinados a la primera infancia tienen una
modalidad de gestión centralizada.
-
Paralelamente, predominan los programas ejecutados por una única institución el es
INAU el organismo que más coparticipa en sus acciones para esta población.
11
Preguntas de referencia en el RPS: 1) [E.1]: ¿Cuál es la Unidad Receptora del programa? y 2): [A.6]
Objetivo General del Programa o Servicio.
15
-
El tipo de ejecución dominante tiende a privilegiar la actuación exclusiva de las
entidades públicas sectoriales. Así, la mayoría de los programas tienen un carácter
sectorial, o parcialmente sectorial, siendo una proporción muy baja aquellos de
carácter integral.
-
El área definida como socioasistencial es el área donde se abocan la amplia mayoría
de los programas seguida (39%) seguido por el área de la salud (32%).
-
En cuanto a la distribución territorial, Montevideo posee el 100% de los programas
analizados, en tanto la media de presencia en el interior del país se encuentra en el
54%.
-
La mayoría de los programas tienen como unidad receptora al individuo (70%), en
tanto las prestaciones que tienen como receptor a la familia o a algunos de los
miembros del hogar representan el 33%, y el 2% de los programas tienen como unidad
receptora alguna institución u organización.
3. La regulación en la arena de primera infancia
En esta sección se realiza una aproximación al uso de la regulación en el área de políticas
nacionales dirigidas a la primera infancia. En concreto, se buscará identificar analíticamente las
diferentes regulaciones existentes y sus características, en dos sectores esenciales de política:
el de salud y educación infantil. Se abordan las funciones y responsabilidades regulatorias que
tienen los principales organismos se esas dos arenas públicas: el Ministerio de Salud Pública
(MSP), la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), el Instituto del Niño y del
Adolescente del Uruguay (INAU), INAU – Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF) y
el Ministerio de Educación y Cultura (MEC).
3.1 Definición y conceptos sobre regulación pública
Existen múltiples niveles analíticos a partir de los cuales se caracteriza a la regulación. Desde
mayores niveles de generalidad a más concreción en la utilización de marco legal para
reglamentar actividades concretas y brindar bienes y servicios públicos.
Desde un nivel de mayor abstracción, podría decirse que la regulación abarcaría a todos los
mecanismos de control social. En un segundo escalón, de menor nivel de generalidad, se
trataría de las acciones de los organismos del Estado para dirigir los asuntos socioeconómicos.
Finalmente, en un nivel más concreto se podría entender la promulgación de un conjunto
autorizado de normas, acompañados por algún mecanismo, normalmente una agencia pública,
para vigilar y promover el cumplimiento de estas reglas (Baldwin et al., 1998, 3 citado en
Jordana y Levi – Faur, 2004: 3). La figura que sigue ejemplifica estos niveles analíticos que
abarca la discusión sobre regulación.
16
Figura 1. Niveles conceptuales sobre regulación
Regulación como forma específica de gobierno: un
conjunto de reglas de autoridad, a menudo
acompañados por alguna agencia administrativa, para
el seguimiento y velar por el cumplimiento
Regulación
como
gobernanza: los esfuerzos
de los organismos del
Estado para dar dirección a
la economía u otro sector
de política
I
I
I
Reglamento en su sentido más amplio:
todos los mecanismos de control social
Fuente: Esquema tomado de Baldwin et al., 1998 citado en Jordana y Levi – Faur, 2004: 3.
Más allá de estas distinciones de diferentes niveles de análisis, a los efectos de este trabajo, se
entenderá a la regulación como el conjunto de “…prácticas y reglamentaciones mediante las
cuales el gobierno modifica u orienta la conducta y/o la estructura de una industria o servicio
(público o privado) con el objetivo de minimizar los costos de transacción y perfeccionar la
eficiencia y la equidad de los mercados de acuerdo al interés social.” (Stark, 2004 citado en
Castillo et al, 2012.).
Si bien los Estados modernos históricamente han implementado prácticas regulatorias (al fijar
precios, tarifas o condiciones para brindar un bien o servicio), mediante la definición utilizada
se busca establecer la voluntad expresa del Estado por garantizar condiciones mínimas al
funcionamiento de los servicios públicos (privatizados o no). En otras palabras, mediante la
actividad regulatoria las entidades públicas pueden efectivamente desempeñar un rol de
conducción política, mediante la fijación de objetivos, metas y estándares de calidad, de
manera diferencial a la sola prestación de servicios.
A lo largo de las últimas décadas del Siglo XX y los primeros años del Siglo XXI se han ido
incrementando la asunción tareas por parte de actores privados (con o sin fines de lucro) en la
provisión de bienes y servicios sociales. Estos procesos llevaron a la necesidad de que los
Estados deban desarrollar capacidades de regular estos mercados o cuasi mercados, como
forma de garantizar ciertos niveles básicos de prestaciones, tanto en relación a su calidad
como a su cantidad.
En ese proceso de instrumentar prácticas y modelos regulatorios las administraciones públicas
se han organizado a través de diferentes arreglos institucionales: 1- creación de una agencia
dentro del organigrama del Ministerio responsable12; 2- creación de una agencia semi
12
Esta ha sido la opción seguida por Francia y Alemania en materia de telecomunicaciones.
17
autónoma respecto al Ministerio, por ejemplo en calidad de organismos desconcentrados13; 3instauración de una agencia absolutamente independiente y autónoma en relación al poder
político14; 4- establecimiento de una unidad reguladora dentro del mismo operador que se
pretende regular15; 5- por último, también puede darse el caso de que no exista ningún tipo de
agencia específicamente encargada de la regulación16, ya que estas funciones se encuentran
dispersas en el entramado institucional existente (Stark, 2004).
El siguiente Cuadro muestra las ventajas y desventajas de cada uno de estos arreglos
institucionales.
Cuadro 11- Ventajas y desventajas de los diferentes arreglos institucionales de la regulación
Opción organizacional
Ventajas
Desventajas
Agencia reguladora
Bajo costo, mayor coherencia con
Menos objetividad,
incorporada al Ministerio políticas macro y sectoriales
riesgo de conflicto de
del sector
intereses
Consistencia y estabilidad de políticas Alto costo
en el tiempo, menos riesgo de
Agencia semi-autónoma
conflictos de intereses, independencia
de lobbistas
Agencia totalmente
Las mismas que las agencias semiAlto costo
autónoma
autónomas
Unidad reguladora
Simple y barato
Escasa objetividad
incluida dentro del
operador
Favorecen la resolución autónoma de Retraso en la resolución
Ausencia de agencia
problemas, bajo costo
de problemas, la
reguladora
incertidumbre inhibe la
entrada de competidores
Fuente: Stark (1997) en Stark (2004)
En este informe se abordan dos dimensiones relevantes a la hora de analizar la
institucionalidad de la materia regulatoria: el rol y el grado de exclusividad de este tipo de
función. En ese sentido, el rol que ocupan las actividades de regulación dentro de la institución
referirá a si se trata de una unidad especializada en esta materia o si, por el contrario, dicha
tarea es una más dentro de un universo más amplio de cometidos. Este dato puede ser un
indicador del grado de prioridad que tienen esas acciones para las autoridades y funcionarios
del organismo involucrado. Así, cuanto menos importante es la regulación para el éxito de la
organización, cabe esperar menores rendimientos en relación a este tema, lo cual podrá ser
materializado, por ejemplo, en la escasa inversión en la construcción de capacidades
institucionales para el ejercicio de esa función.
La segunda dimensión señala el grado de exclusividad en materia de regulación que la
institución posee en el área de política específica, pretendiendo dar cuenta de la posible
13
Esta parece ser la opción más utilizada en el contexto latinoamericano.
Modalidad observada en EEUU y Chile. En este último caso por ejemplo con la Superintendencia de
Bancos.
15
Esta opción ha sido utilizada fundamentalmente en contextos de baja o nula densidad institucional del
Estado, como en el caso de India.
16
Un ejemplo de este tipo es el de Nueva Zelanda.
14
18
coexistencia de múltiples organizaciones públicas con competencias similares. En este caso, la
convivencia podrá ser complementaria –porque regulan dimensiones diferentes de la política–
o bien se podrá estar ante una situación de solapamiento institucional (Castillo et al, 2012.). El
siguiente cuadro presenta la combinación de ambas dimensiones.
Cuadro 12. Funciones y responsabilidades en regulación
Responsabilidad en
regulación
Responsabilidad
exclusiva
Responsabilidad
compartida
Únicamente regula
Actor regulador
especializado y específico
Actor regulador parcial
Regula, provee, etc.
Actor multifunción y
regulador específico
Actor multifunción y
regulador parcial
Funciones que cumple
la organización
Fuente: Castillo et al, 2012.
3.2 Características generales modelos de regulación en primera infancia
La estructura organizativa del Estado uruguayo se caracteriza por poseer una variedad de
entidades que, en líneas generales, mantienen diferenciales grados de autonomía y/o
descentralización respecto a los ministerios sectoriales tradicionales y tienen como cometido
esencial la prestación de los bienes o servicios sociales. Paralelamente, en los últimos años se
asiste a un proceso de resignificación del papel del Estado en la matriz de protección,
orientándose hacia tareas de regulación y rectoría de estos procesos (Castillo et al, 2012;
Midaglia et al. 2009). Por tanto, se puede establecer que en muchos organismos públicos
coexisten los roles de prestación de bienes y servicios sociales con los regulatorios.
En el área de políticas orientadas a la primera infancia, se constata la existencia de programas
sociales sujetos a variados mecanismos de regulación (contable, jurídico, técnica) que son
indicativos de la existencia de un agente estatal responsable del funcionamiento de sus
políticas públicas. A partir del conjunto de actores institucionales entrevistados se ha
constatado el carácter mayormente centralizado de las modalidades regulatorias, con escasa
presencia territorial.
De la información relevada se desprende la existencia de una clara dispersión en materia de
regulación en el área primera infancia. En ese sentido, el sector de la salud, el MSP contiene en
su órbita (en tanto institución rectora en salud) tres entidades regulatorias ubicadas en la
Dirección General del Sistema Nacional Integrado de Salud (DIGESNIS), la Dirección general de
salud (DIGESA) y la Junta Nacional de Salud (JUNASA).
La DIGESNIS, órgano rector del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), establece el control
de calidad de los servicios por parte de cada uno de los operadores en los tres subsistemas
19
(público, mutual y privado). Paralelamente, a la DIGESA le compete le compete la rectoría,
policía sanitaria y vigilancia epidemiológica además del cálculo y ajuste de cápitas de acuerdo
al plan integral de atención a la salud. Por último, la DIGESE, mediante el Departamento de
Programación Estratégica en Salud, establece los criterios que guían a programas
normativamente estratégicos en la calidad de las prestaciones sanitarias nacionales tales
como: el Programa de Salud de la Niñez, el Programa Integral de Atención a la Mujer, el Plan
de Salud Perinatal y de Primera Infancia.
Por otro lado con la entrada en vigencia de la ley de licencias parentales en el 2013, se
establece al BPS como el ente que autoriza los periodos de licencia y el subsidio por
maternidad, previa presentación del beneficiario, de certificación médica o testimonio de
partida de nacimiento. El INAU por su parte cumple funciones de autorización y
reglamentación del período de amamantamiento. A la vez, el MTSS es la entidad que fiscaliza
ante posibles incumplimientos de esas reglamentaciones.17
En lo que respecta al área socioalimentaria el MSP, a través de la DIGESA, establece los
criterios de selectividad, acceso y tipo de controles para los diferentes programas del Instituto
Nacional de Alimentación (INDA) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) (riesgo
nutricional, enfermos crónicos, etc.), INDA – CAIF y, a la vez, establece las guías alimentarias
que establecen las pautas del Programa de Alimentación Escolar gestionado por el CEIP-ANEP.
En el área de la educación infantil, el CEIP es quien habilita, autoriza, regula y sanciona los
centros educativos destinados a personas de 0 a 3 años. No obstante, el MEC tiene la potestad
de autorizar, regular y sancionar, a los centros privados (también para población de 0-3 años) a
excepción de los que han sido previamente habilitados por CEIP por impartir educación
primaria. Es decir que si bien es el MEC la entidad que regula los centros educativos orientados
a esta franja etaria, existen casos de centros que, por impartir educación primaria, tienen
habilitación otorgada por el CEIP, que opera como válida para la pre-escolar. Cabe mencionar
que este mecanismo surge de la coordinación entre MEC y CEIP a objeto de evitar duplicidades
en dicha regulación.
No obstante lo anterior, si bien esta modalidad no supone solapamiento institucional entre
MEC y CEIP, existen algunos vacíos en términos del coordinación del modelo de
regulación/supervisión. Ambas instituciones tienen la potestad de autorizar y supervisar –el
CEIP además habilita- a los centros educativos de 0-3 años, no obstante carecen de criterios
unificados en la realización de esta tarea. En este punto, los primeros avances de coordinación
hacia un sistema de criterios de carácter homogéneo, han sido generados en el marco del
CCEPI, donde se han elaborado criterios conjuntos como la definición de la cantidad de
personas referentes por niño (ratio adulto/niño), las condiciones locativas para el
otorgamiento de la autorización, la capacitación de los recursos humanos de los centros
educativos, entre otras.
17
Decreto de 1954 sobre lactancia (convenio 103 OIT y decreto del 1.6.1954).
20
Finalmente el INAU, órgano rector de las políticas destinadas a la infancia (también primera
infancia) y la adolescencia, regula el funcionamiento, comportamiento e implementación de
Plan CAIF, centros diurnos y las diversas políticas que ejecuta, además de regulaciones como
la publicidad dirigida a infancia, entre otras. El Plan CAIF, en la órbita administrativa del INAU,
regula todo lo concerniente a la apertura de nuevos, desarrollo y consolidación de sus centros.
En particular, el Programa Identificación y Optimización de la Demanda del Plan se encarga de
recibir, evaluar y sistematizar las demandas de apertura de nuevos y la División Promoción y
Desarrollo del Plan CAIF evalúa y busca la consolidación de los centros.
Los cuadros que siguen resumen las acciones regulatorias de los diferentes organismos
públicos que las desarrollan según sector de política.
21
Cuadro 13. Instituciones reguladoras en el área de la salud
Unidad/Dirección
Estructura
DIGESNIS
Dirección generaldependencia jerárquica del
MSP
Unidad ejecutora (005).
Dirección generaldependencia jerárquica del
MSP. Unidad ejecutora
(003).
DIGESADirecciones
departamentales
INDA-MTSS
Regulador parcial
Unidad ejecutora,
dependiente del MTSS
(006)
JUNASA
Organismo desconcentrado,
unidad ejecutora (009),
dependiente del MSP.
Ley, norma, reglamento
regulador de funciones
Función
• Rectoría del SNIS.
• Control de calidad de los servicios en el marco del SNIS.
• Control de Prestadores y contratos de Gestión del SNIS
Decreto 433 (septiembre de
2008).
Creado por Decreto Ley 10.270.
Regulado por Ley Orgánica
14.724, modificada en decretos
191 /1997).
Ley 18211, Capítulo III.
• Rectoría, policía sanitaria y vigilancia epidemiológica.
• Cálculo y ajuste de cápitas.
• Criterios de los planes de Salud Perinatal y de Primera Infancia.
• INDA-CAIF: MSP determina criterios de selectividad-acceso y tipo de
controles para ingresar a los diferentes programas de INDA (riesgo
nutricional, enfermos crónicos, etc.).
• MSP reglamenta Ley de alimentación saludable.
• CEIP – ANEP: MSP establece guías alimentarias que determinan el
Programa alimentación escolar.
• Regula RIEPS
• Regula de manera conjunta con los gobiernos departamentales la
seguridad alimentaria: en las Intendencias se registran los productos y
en el MSP los productos modificados.
• Regula implementación, ejecución y evaluación del Programa INDACAIF.
• Administra y controla el Seguro Nacional de Salud (SNS) y el SNIS.
• Define componentes de las metas prestacionales del SNIS y el Plan
Nacional de Atención a la Niñez. Controla cumplimiento de metas en
efectores.
Opción
organizacional
Unidad
incluida en el
ministerio del
sector
Unidad
incluida en el
ministerio del
sector
Unidad
incluida en el
ministerio del
sector
Unidad semiautónoma
22
BPS
Ente autónomo
Ley 19.161 (2013)
INAU
Organismo desconcentrado
Decreto de 1954 sobre
lactancia.(convenio 103 OIT y
decreto del 1.6.1954)
• Autoriza periodos de licencia maternal y subsidios
• Autoriza y reglamenta el periodo de amamantamiento.
Unidad
autónoma
Unidad semi autónoma
Fuente: Elaboración propia en base a relevamiento de normas.
Cuadro 14. Instituciones reguladoras en el área de educación infantil
Unidad/Dirección
Estructura
Ley, norma, reglamento regulador
de funciones
CEIP-ANEP
Órgano desconcentrado,
dependiente de la
Administración Nacional de
Educación Pública
Regulado por la Ley General de
Educación: No. 18.437 de 12 de
diciembre de 2008.
Función de regulación: ordenanza
14.
• Autorizar, regular, sancionar y habilitar centros (0-3
años), con calidad de centro educativo (habilitado).
• Habilitación: cumplimiento con el programa
educativo, los horarios y demás requerimientos en
materia educativa.
Unidad reguladora
incluida dentro del
operador. Unidad
semi autónoma.
Área Primera
Infancia-MEC
Dependencia Dirección de
Educación-Primera InfanciaMEC.
Ley General de Educación, Nº
18.437, Artículo 101-102
Unidad reguladora
incluida en el
ministerio del sector.
INAU
Instituto descentralizado,
dependiente del Poder
Ejecutivo. Adscripto a la
órbita del MIDES.
Creado por Ley 17.823, Artículo 68 y
Ley 15.977.
• Potestad de autorizar, regular y sancionar a los
centros privados (0-3 años), a excepción de los que
han sido previamente habilitados por CEIP.
• Autorizar: cumplimiento de normas de
funcionamiento (condiciones edilicias, ratio de
niño/adulto, metros cuadrados del establecimiento
por niño, etc).
• Rige las políticas sociales que, en el ámbito nacional
se orientan a la protección de la familia, de la niñez y
adolescencia.
• Regula funcionamiento, comportamiento e
implementación de centros diurnos y Plan CAIF.
• Comité Nacional de Plan CAIF eleva propuestas de
Función
Opción organizacional
Unidad semi
autónoma e incluida
dentro del operador
23
Plan CAIF-INAU
Política pública intersectorial
de alianza entre el Estado y
las OSC, dependiente del
Directorio de INAU.
lineamientos generales y el Directorio de INAU es
quien las aprueba.
• Regula: Publicidad dirigida a la infancia y
adolescencia, entre otros
• Recibir, evaluar y sistematizar las demandas de
apertura de nuevos Centros provenientes de la
comunidad
• Consolidación y Evaluación de los Centros CAIF
Unidad semi
autónoma e incluida
dentro del operador
Fuente: Elaboración propia en base a relevamiento de normas.
24
A partir de esta descripción general sobre los diversos instrumentos regulatorios y las
entidades que los desarrollan se realizará el ejercicio de aplicar las categorías analíticas
manejadas al inicio de esta sección para visualizar la coexistencia o no de múltiples actores en
estas arenas de políticas en las que se inscribe la primera infancia.
Cuadro 15. Funciones y responsabilidades en regulación de las entidades que
operan en Primera Infancia
Responsabilidad en
regulación
Responsabilidad
exclusiva
Responsabilidad
compartida
DIGESNIS-MSP
Área primera
infancia-MEC
Funciones que cumple
la organización
Únicamente regula
JUNASA-MSP
DIGESA-MSP
Regula, provee, etc.
INAU
INDA-MTSS
CEIP-ANEP
Plan CAIF-INAU
Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de documentos institucionales y entrevistas a
informantes calificados, 2013. En base a conceptualización de Castillo et al, 2012.
Como se puede apreciar en el cuadro, la DIGESNIS y la JUNASA despliegan tareas de regulación
bajo sus enteras responsabilidades sobre algunas de las dimensiones claves de la política
sanitaria, tales como fijación de cápitas. Existen un conjunto de entidades (DIGESA, INAU, INDA
– MTSS, Plan CAIF - INAU) que si bien regulan “en solitario” en algunas de las áreas de su
competencia, a la vez proveen bienes y servicios a la población lo cual podría impactar en sus
capacidades institucionales para la tarea regulatoria. Más importante aún es el caso de las
entidades que tienen responsabilidad compartida en materia regulatoria ya que pueden
generarse posibles superposiciones en la acción.
De manera complementaria al cuadro precedente y considerando la columna de opción
organizacional de los cuadros 13 y 14 cabe decir que las opciones predominantes son la de
Unidades incluidas en un ministerio del sector o de un operador y no existe, tal como se vio
entidades reguladoras independientes de los organismos de políticas para primera infancia.
Como se vio en el apartado analítico de este capítulo este tipo de opciones tienen la
desventaja de menos objetividad y posibles riesgos de conflicto de intereses lo cual, sumado a
las responsabilidades compartidas y la coexistencia de actividades de regulación con las de
provisión, añade mayor complejidad para la construcción de un marco regulatorio integrado
de estas políticas.
25
Cabe mencionar en relación a este tema que, en el marco de UCC se ha impulsado una revisión
de las regulaciones que actúan sobre los servicios y prestaciones a la primera infancia,
buscando construir en conjunto con los actores involucrados, una hoja de ruta que establezca
competencias de los organismos, identifique vacios y responsabilidades para avanzar en los
mismos.
A modo de cierre de esta sección se presenta una síntesis de lo expuesto y los principales
asuntos críticos identificados:
-
Existe dispersión de las funciones regulatorias y ausencia de centros regulatorios
unificados en las dos áreas analizadas. Como se pudo constatar, las funciones
regulatorias se encuentran normalmente en las mismas instituciones que ejecutan los
programas o políticas reguladas (INAU, MSP, MEC, CEIP), y las entidades públicas que
ejecutan las políticas dirigidas a primera infancia (MPS, INAU) de mayor envergadura
son quienes poseen también las mayores competencias regulatorias.
-
La regulación estatal en el área de políticas orientadas a primera infancia, fue ejercida
esencialmente mediante los mecanismos tradicionales de autoridad jerárquica. Esta
característica se mantiene fundamentalmente en el área de la salud y en el área de
educación formal (MSP, ANEP).
-
Ese mecanismo regulatorio se reduce en el caso del INAU ya que, a modo de ejemplo,
la existencia de más de 700 convenios con organizaciones de la sociedad civil
imposibilitan ese tipo de tarea. En este caso, la regulación pasa a ser el contrato y los
términos del mismo, lo cual genera importantes desafíos para el Estado y su
reposicionamiento en esta área.
-
En el área de la educación infantil podría a llegar existir ciertos solapamientos en
materia regulatoria, sin embargo se puede establecer que se vienen corrigiendo en
base al trabajo interinstitucional en el CCEPI. Fundamentalmente a partir del
establecimiento de criterios unificados en condiciones locativas, recursos humanos y
ratio adulto/niño que deben cumplir los centros de educación para 0 a 3 años.
-
No obstante lo anterior, aún no se han logrado establecer marcos regulatorios
unificados y criterios homogéneos para la orientación y supervisión de los centros
educativos de 0-3 años. Esa situación conlleva que no existan orientaciones comunes
en los programas educativos en esta franja etaria y varían según se trata de centros
habilitados o autorizados y por ende supervisados por MEC, CEIP, ANEP o INAU (Plan
Caif).
26
4.- Coordinación y articulación en primera infancia
4.1.- Articulación y coordinación de las prestaciones para la primera
infancia
La coordinación, si bien tiene un alto componente técnico, es una función esencialmente
política, ya que no se reduce simplemente a ‘hacer compatibles’ unas acciones
gubernamentales con otras así como viabilizar la operativa entre programas para evitar
duplicidades, conflictos y choques que pueden ocurrir cuando se generan algún tipo de
solapamientos entre ellos (Martínez, 2010).
Un aspecto clave a considerar sobre el funcionamiento y la institucionalidad de la arena de
políticas públicas de primera Infancia es el tema de la articulación y coordinación de las
estrategias que operan en ese campo.
Si bien, ambos términos se utilizan como sinónimos y en algún sentido resulta correcto ese
tipo de utilización de acuerdo a los clásicos análisis sobre la dinámica estatal, en esta
oportunidad se diferenciará su aplicación de acuerdo a la evidencia empírica disponible.
El de articulación hará referencia a la acción mancomunada de programas y servicios para
instrumentar prestaciones públicas concretas, es decir, se centra en el ensamblaje de las
prácticas de provisión de bienes sociales. En cambio la coordinación, si bien tiene cierto
parentesco con el concepto anterior, supondrá la dinámica de acción de un ámbito específico
en el que participan instituciones o agencias estatales que además de encargarse de iniciativas
públicas, tienen la posibilidad de definir las opciones políticas para el sector de referencia.
En otras palabras, la articulación se dará a nivel de programas o prestaciones (operativa micro)
mientras que la coordinación se procesaría entre instituciones estratégicas para el área
(operativa esencialmente macro y meso). Por supuesto que hay excepciones a regla, en la
región y en particular en Uruguay, y a medida que estas particularidades se presenten, serán
indicadas en el cuerpo del texto.
La discriminación terminológica y/o conceptual propuesta no es caprichosa sino que pretende
diferenciar la envergadura política e institucional de las colaboraciones establecidas, más
precisamente la instauración de mecanismos operativos que potencian la instrumentación de
programas y servicios, de aquellas cooperaciones que definen reglas de juego y parámetros de
orientación de esa arena estatal.
En el campo de articulación de programas dirigidos a la primera infancia, supone enmarcar las
prestaciones en la órbita de un plan específico, de forma de imprimir coherencia a la provisión
pública en relación a un grupo heterogéneo de población.
Se entiende por plan un instrumento programático en un campo específico de política pública
que establece líneas estratégicas y responsabilidades específicas de las instituciones
participantes. Un Plan es un “conjunto ordenado de acciones y programas que contiene el
proyecto político que, para un ámbito (…) específico (…). Un plan se convierte en el instrumento
27
político (…) que guía la acción pública en un periodo de tiempo, generalmente acotado, ya que,
por su carácter programático, contiene (…) las ideas dominantes sobre el asunto concreto que
permitirán orientar cualquier actividad que se desarrolle durante su vigencia” (Velasco, 2005:
11)
Este ha sido un camino transitado en Uruguay, fundamentalmente desde el primer gobierno a
cargo de la coalición política de izquierda (2005-2010), en relación a la distribución de
protección y fomento de la inclusión social. Es posible identificar en ese rubro, el Plan de
Equidad y, respecto a la infancia y adolescencia, la Estrategia Nacional de Infancia y
Adolescencia.
La incorporación de prestaciones e iniciativas en una esfera mayor como un Plan u Estrategia
no es equivalente a una potenciación inmediata de las intervenciones públicas y menos aún de
la eliminación de “ruidos”, superposiciones y hasta ciertas contradicciones menores en el
amplio universo de la provisión social. En la mayoría de los casos representa un “intento
político-institucional”, no siempre exitoso de limitar la dispersión de la oferta pública
Cuadro 16 Participación del programa en algún plan o sistema de articulación o coordinación18
Participación en algún Plan o
Sistema
Si
Cantidad de
programas
25
Porcentaje
No
14
33
Sin dato
4
9
Total
43
100
58
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
En la arena de la primera infancia se constata que la mayoría de las iniciativas, un 58% se
reconocen como parte de un plan, lo que podría dar cuenta de los intentos políticos no sólo de
sumar esfuerzos en el área, sino también de generar propuestas de corte integral. No
obstante, el porcentaje de aquellos que no se reconocen como parte de éstos no es menor,
alcanzando el 33%, punto sobre el cual se analiza más adelante.
Cabe suponer, si se toma en cuenta el abanico de programas dirigidos a la infancia, que la
necesidad de articulación también se explica por la variedad de diseños de ese conjunto de
iniciativas sociales. No obstante lo anterior, es importante aclarar que los marcos
programáticos que se mencionan en el cuadro 17 agrupa estrategias de diverso nivel, tales
planes, sistemas clásicos y nuevos de políticas sociales y programas globales que se torna
imprescindible distinguir para considerar la estabilidad, proyección y legitimidad de esos
marcos programáticos. A continuación, se presentan los principales planes o sistemas en los
que se enmarcan las iniciativas de primera infancia analizadas.
18
Pregunta de referencia en el RPS: 29 [C.1] ¿El programa forma parte de algún plan o sistema de
coordinación o articulación formalizado?
28
Cuadro 17. Principales planes o sistemas de coordinación articulación19
Nombre de Plan o sistema 1
Frecuencia
Porcentaje
APEX
1
4
Estrategia Nacional para la Infancia y la
Adolescencia (ENIA)
Plan de Equidad (PEQ)
12
48
3
12
Programa Nacional de Acogimiento Familiar
1
4
Sistema de Seguridad Social
4
16
Sistema Nacional de Cuidados (SNC)
2
8
Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS)
2
8
Total
25
100
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
El cuadro antecedente evidencia que la amplia mayoría de los programas (48%) consideran
que pertenecen a la ENIA como unidad operativa de articulación. Con una diferencia de 32
puntos porcentuales le siguen el Sistema de Seguridad Social (16%) que se representa una
mega política de bienestar y protección y en tercer término se identifica el Plan de Equidad
(12%).
De los programas que se encuentran en sistemas o planes (58% de la muestra), el 48%
mencionan la ENIA como marco de operación. Si le sumamos a esos aquellos se ubican como
parte del Plan de Equidad (12%), se puede afirmar que el 70% de las iniciativas forman parte
de una estrategia programáticas específica, promovidas en el primer gobierno a cargo de la
Coalición de Izquierda, y que posteriormente tendieron a deprimirse pese a la permanencia en
el poder de esa fuerza política. Más allá de las razones de la pérdida de dinamismo de esos
planes y/o estrategias, esa lógica de funcionamiento de tipo stop and go es indicativa de una
arena que aún no ha logrado una direccionalidad política clara y sostenida. Este rasgo no tiene
que ser evaluado únicamente en términos de inestabilidad de las líneas de acción definidas,
sino como un proceso de construcción política del área, sujeto a tensiones y disputas políticas.
Es predecible que los sistemas de Seguridad Social y de Salud involucren sólo al 24% de las
prestaciones de infancia y primera infancia, ya que son esquemas de políticas de bienestar
tradicionales, de orientación universal y amplia cobertura. En cambio la identificación del
sistema de cuidado llama la atención como ámbito de pertenencia de una serie de programas,
ya que el mismo tiene la particularidad de no estar aún constituido y por ende se desconocen
las prestaciones que se incorporaran en su órbita.
19
Pregunta de referencia en el RPS: [C.2] Nombre de los planes o sistemas (Plan de Equidad, Plan
Nacional de Juventudes, Sistema de Cuidados, Sistema Nacional Integrado de Salud, etc.) de los que
forma parte el programa.
29
Por último, en el APEX (Aprendizaje- Extensión) de la UdelaR y el servicio de Acogimiento
Familiar, que en conjunto ascienden a un 8% de las intervenciones, no se consideran insertas
en un ámbito mayor, en la medida que esas propuestas constituyen en sí mismo programas de
cierta complejidad.
A continuación, se presentan las áreas de intervención de las prestaciones que se suponen que
operan de forma unitaria, es decir, no forman parte de un plan o sistema.
Cuadro 18. Área de intervención de los programas no participantes en planes o sistemas de
articulación y/o coordinación
Programas por área
de intervención
Frecuencia
14
Frecuencia de programas
no incluidos en planes o
sistemas
4
Porcentaje de programas no
incluidos en planes o sistemas en
el área de referencia
29
Salud
Educación infantil
2
1
50
Situaciones de
violencia (maltrato,
abuso, explotación)
Socioasistencial
4
3
75
16
5
31
Socioalimentarios
2
1
50
Socialización,
recreación y
deporte
0tros
1
0
0
4
0
0
Total
43
14
Fuente: Elaboración propia en base a Repertorio de Programas Sociales – MIDES, 2014.
Previo a analizar la información agrupada en este tópico, importa señalar que la base de datos
de programas y servicios públicos, (el repertorio) se construye en base a la opinión de los
referentes institucionales encargados de aportar la información de las propuestas públicas que
dirigen. Esta modalidad de relevamiento podría dar lugar a cierto grado de equivocación o
confusión sobre el encuadre operativo de las prestaciones. Ese tipo de situación parece
constatarse en torno a los programas de salud, en la medida que una proporción de un 29% de
iniciativas sanitarias se consideran independientes del Sistema Nacional Integrado de Salud.
Otra situación similar, es la relativa a las prestaciones que atienden las problemáticas de
violencia ya que el 75% de los programas que abordan las problemáticas de violencia indican
que no reconocen su pertenencia algún plan o sistema de ese campo de acción. Es probable
que un porcentaje relativamente importante se constituya en materia de coordinación del
SIPIAV.
El funcionamiento “individual” de los programas socioasistenciales que alcanza el 31% de esas
opciones de protección resultan más comprensibles, en tanto la orientación hiperfocalizada de
las acciones públicas centrada en problemáticas muy particulares podría estar bloqueando la
30
incorporación de esas prestaciones en un ámbito más amplio de intervención. No obstante, el
argumento contrario resulta también pertinente, en tanto estas estrategias podrían
configurarse como complementos de programas más genéricos de primera infancia.
Para finalizar, importa mencionar que el funcionamiento de planes que articulen prestaciones
emerge como una estrategia de política pública valorada y a la que se ha recurrido en varias
oportunidades, pero que no tuvo la capacidad de mantenerse en el tiempo. Cabe suponer que
esa debilidad de proyección temporal, tal vez indique las características institucionales de esas
propuestas, así como los escasos recursos de poder que disponen para su funcionamiento.
4.2 Los ámbitos de coordinación de políticas dirigidas a la primera
infancia
No existe un modelo único que garantice la efectividad y sustentabilidad de los mecanismos de
coordinación intersectorial, en tanto que hay numerosos factores ideológicos, políticos y
culturales que pueden interactuar, en los diferentes países (Umayahara, 2004).
En base al relevamiento de documentos, entrevistas en profundidad de participantes de esos
ámbitos, así como también a representantes institucionales, es posible presentar un mapa de
coordinación actual, con los cambios acaecidos en los últimos años. Una primera constatación
es la tendencia a la proliferación de espacios. La interpretación sobre la creación regular de
este tipo de ámbitos puede tener un significado contradictorio. Por una parte, podría estar
dando cuenta de la instalación de una cultura y necesidad de coordinación en una estructura
estatal sectorializada y que no ha sido objeto de profundas reformas organizativas e
institucionales (reglas de juego y recursos de poder). Por otro lado, puede indicar el
funcionamiento hiper fragmentado de esa arena, y la necesidad de complementar esas
diversas modalidades de operativa.
La coordinación intersectorial puede darse como un proceso horizontal y vertical a la vez.
Entenderemos por coordinación horizontal a aquel proceso en el que participan actores del
mismo nivel subnacional (nacional, departamental o local/municipal). Y la coordinación vertical
corresponderá al proceso en que se articulan los distintos niveles de los gobiernos
subnacionales, llamada también intergubernamental (Cunnill Grau, 2005: 31).
A los efectos de dar cuenta del mapa de coordinación se organizan los ámbitos en tres
categorías o tipos. Tanto el nivel macro, como el meso o intermedio, refieren a espacios de
coordinación que van más allá de la articulación de acciones, sino que tienen posibilidad de
definir y/o incidir en la direccionalidad (opciones de políticas e institución líder) de la arena de
política pública, en este caso de primera infancia.
1. Nivel macro: Coordinación estratégica, concurren instituciones u organismos.
Capacidad de decisión y agenda. Comprende identificación de la situación-problema,
la definición de prioridades y objetivos, el análisis de opciones y la selección entre
opciones de programas y políticas y cursos de acción a seguir.
31
2. Nivel Meso: Convocan representación de instituciones y organismos en torno a
temáticas específicas como educación, salud, prevención de violencia contra niños o
bien refieren a programas de corte integral dirigidos a primera infancia como Plan
CAIF.
3. Nivel Micro: refieren a la coordinación operativa o articulación respecto de la
implementación de servicios y/o prestaciones a esta población.
En el esquema que se presenta a continuación se exhibe la trayectoria y los traslados
temporales de protagonismo que ejercen los distintos ámbitos de coordinación horizontal a
nivel nacional.
Figura 2. Trayectoria de los ámbitos de coordinación dirigidos a la primera infancia
Fuente: Elaboración propia en base a relevamiento documental y entrevistas realizadas.
Tomando en cuenta algunos aspectos sobre la trayectoria de esos espacios cabe destacar que,
con la inauguración del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), se conforma el Consejo
Nacional de Políticas Sociales (CNPS) como ámbito de coordinación de las políticas. Ese espacio
se integra con representantes de la segunda línea ministerial o de las entidades involucradas
en ese tipo de políticas20, lo que lo convierte en una esfera de coordinación política de nivel
meso, estratégica para la elaboración y conducción de políticas públicas. Según los
documentos disponibles el CNPS tiene entre sus objetivos el “coordinar la planificación y
ejecución del conjunto de las políticas (…) sociales sectoriales que se desarrollan en todo el
territorio nacional de acuerdo a los principios de integralidad, eficacia, eficiencia y
transparencia de la gestión” (Mides, 2009).
20
Integran este ámbito el Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio
de Educación y Cultura, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Salud Pública, Ministerio
de Turismo y Deporte, Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Oficina de
Planeamiento y Presupuesto y Congreso de Intendentes.
32
Cabe agregar que el CNPS tuvo un papel muy destacado desde su creación hasta el año 2010 y
las instancias coordinadoras macro como el Gabinete Social funcionaron como una esfera de
los “mensajes políticos mayores”, es decir de orientación general del área pública social.
En el marco del Consejo, se creó en el año 2005 el Comité de Coordinación Estratégica de
Infancia y adolescencia (CCE), que agrupó a las instituciones públicas con responsabilidad en
ese campo de acción y cuya primera tarea fue la conducción del proceso de elaboración de la
Estrategia Nacional para la Infancia y Adolescencia 2010-2030 (ENIA). Una vez definida y
acordada la estrategia, dicho ámbito discutió y sancionó el Plan de Acción para la misma, con
un horizonte de 5 años (2010-2015). Este ámbito se erigió como el de mayor jerarquía en la
coordinación de políticas dirigidas a la infancia, nucleando a actores con poder de decisión en
los organismos y con la capacidad de definir prioridades y líneas estratégicas a seguir en el
tema. Cabe agregar que la ENIA, pese a los avances realizados hasta el año 2010 no logró
mantener su dinamismo hasta el presente.
Por otra parte, la Ley General de Educación del año 2007 creó el Consejo Coordinador de la
Educación en la Primera Infancia (CCEPI), como entidad dependiente de la Dirección de
Educación del Ministerio de Educación y Cultura. Se puso en funcionamiento al iniciarse el
segundo semestre del año 2009, con el cometido de promocionar una educación de calidad en
la primera infancia, la profesionalización de sus educadores, el asesoramiento al MEC en la
supervisión y orientación de los CEIPs y la coordinación y articulación de proyectos y políticas
educativas nacionales y para la primera infancia. Este se erige actualmente como uno de los
principales ámbitos de coordinación que los actores institucionales reconocen para este grupo
población.
En el periodo 2005-2010, existía también y con una trayectoria consolidada, el Comité
Nacional del Plan CAIF cómo ámbito interinstitucional abocado a la coordinación para la
implementación de dicha política y sus correspondientes servicios, dirigido a los niños de 0 a 5
años. Este espacio de coordinación, aunque específico, se presenta como transversal en los
periodos revisados y además se mantiene con un funcionamiento regular.
Junto a lo anterior, en el año 2007 se creó y puso en funcionamiento el Sistema Integral de
Protección a la Infancia y Adolescencia Contra La Violencia (SIPIAV), presidido por INAU y
planteando un abordaje integral e interdisciplinario que articule los distintos sectores y
organismos involucrados en la problemática: salud, educación, gobiernos locales, sistemas de
protección, justicia y sociedad civil. Busca la articulación de servicios a la interna de cada sector
e intersectorialmente, generando un circuito de atención que cubra las fases de prevención y
atención: detección, diagnóstico, tratamiento, seguimiento y apoyo en los procesos judiciales.
Este ámbito define interinstitucionalmente tres líneas de abordaje: Formación y
sensibilización, modelo de intervención y revisión legislativa.
Al iniciarse un nuevo periodo de gobierno, a partir del año 2010, se ratificó al Gabinete Social y
al Consejo Nacional de Política Social como los ámbitos llamados a la articulación de las
políticas sociales. Sin embargo, el funcionamiento del segundo paulatinamente perdió
regularidad y centralidad o capacidad de nuclear las discusiones y definiciones de política. El
33
CCE en tanto, se sostuvo y se abocó a la concreción y seguimiento de acuerdos en torno al Plan
de Acción definido. No obstante, hacia fines del año 2011 se desdibujó como espacio de
coordinación de políticas de infancia.
Pese a la situación planteada, uno de los temas que se posicionó en la agenda pública en este
período guarda relación con la necesidad de discutir políticas de cuidado y en torno a ello se
conformó un ámbito, dependiente del Consejo Nacional de Política Social, que se llamó Grupo
de Trabajo de Sistema de cuidados. Éste convocó al conjunto de instituciones involucradas a
la discusión en torno a tres poblaciones que se definieron en situación de dependencia:
primera infancia, adultos mayores y personas con discapacidad. En dicho espacio se
procesaron algunas discusiones sobre los servicios de atención para la primera infancia, pero
no se concretaron en líneas específicas de acción política. El funcionamiento de este grupo se
extendió desde el año 2010 al 2012. No obstante, varios representantes de instituciones
consultados identifican a este espacio de cuidados en el mapa de ámbitos de coordinación
como una instancia específica que aborda política de primera infancia.
Finalmente en el año 2012 con la puesta en marcha del programa Uruguay Crece Contigo, se
conformó la Comisión Interinstitucional de UCC, como ámbito de coordinación que reúne a las
instituciones involucradas en el programa. Allí se toman definiciones relativas a los distintos
componentes de la intervención, incluyendo la elaboración de la hoja de ruta a seguir
traducida en la planificación operativa. La particularidad de esta esfera coordinadora es que se
promueve a partir de una iniciativa o programa concreto, a diferencia de las otras unidades
coordinadoras que trascienden o involucran más de una iniciativa. Esta característica le
imprime un rasgo peculiar al programa, que en una primera instancia puede interpretarse
como una política pública con una importante proyección para la arena de la infancia. Sin
embargo, también cabría considerarla como una propuesta que adquiere esa relevancia
pública de manera coyuntural de acuerdo a las prioridades del gobierno de turno.
Esta instancia tiene a su vez tres expresiones. Por un lado, el espacio político de UCC con los
jerarcas de MIDES Y MSP que dibuja algunas definiciones globales que luego se vuelven agenda
en el marco de la Comisión Interinstitucional, liderada por UCC y conformado por mandos
medios de MIDES, MSP, CCEPI, INDA-MTSS, CAIF-INAU. Este ámbito incluye a su vez
representación de otros espacios de coordinación en primera infancia, al tiempo que una vez
que comienza a implementarse Uruguay Crece Contigo, la coordinación del programa se
incorpora también a dichos ámbitos. Finalmente en dicha órbita se ponen en funcionamiento
comisiones temáticas de trabajo que abordan asuntos específicos como nutrición, educación,
salud de la mujer – género, desarrollo y su integración es de carácter más técnico. A éstas
últimas pueden convocarse otros actores institucionales en función de los temas tratados y el
tipo de iniciativas que se quieran impulsar (SND, poder judicial, cátedras especificas de
medicina de UdelaR, etc.)
Comisión Interinstitucional Uruguay Crece Contigo: Trayectoria y agenda
Este ámbito comienza a operar en febrero de 2012, abocándose a la revisión del estado
34
de situación y avance de los distintos componentes, lo que lo erige como un ámbito de
monitoreo. Asimismo, se toman definiciones conjuntas que van desde el ajuste a la
población objetivo del programa, que se dirime conjuntamente MSP-MIDES-OPP con
apoyo técnico de la Dirección de Evaluación y Monitoreo (DINEM) del MIDES; hasta
capacitaciones y evaluaciones a realizar y materiales a elaborar. En dicho marco se ha
abordado también la revisión de estándares de calidad de las prestaciones que forma
parte de la ruta de atención a esta población, comprendiendo así temáticas del orden de
lo regulatorio.
En base a un análisis de las actas de la Comisión se puede señalar que la agenda del
espacio evoluciona desde el diseño y puesta en marcha, hasta monitoreo de
implementación de los componentes, identificándose las siguientes etapas.
0. Instalación del ámbito. Acuerdos de funcionamiento general del espacio e
integración básica.
1. Ajuste diseño y planeación de puesta en marcha del programa. Definición y
monitoreo de aspectos vinculados a los llamados de recursos humanos,
definición y planeación de capacitaciones, materiales de apoyo, materiales de
difusión de la política, definiciones de población objetivo y mecanismos de
captación de la misma, etc. Integración de otras instituciones (MEC, INAU, ANEPCEIP) y conformación de comisiones temáticas (abril/noviembre).
2. Monitoreo de la
implementación de los componentes del programa.
Construcción de hoja de ruta, identificación de prestaciones, brechas o
dificultades operativas o de acceso y acuerdos en relación a los mismos.
Convenios bilaterales específicos (incluye convenio RIEPS). Se inician discusiones
respecto a regulaciones de calidad (construcción de estándares graduales).
Fuente: Elaboración propia en base a relevamiento de documentos del Programa.
A partir de lo revisado, el último periodo analizado, correspondiente al bienio 2012-2013, se
constituye en un escenario de múltiples espacios de coordinación en torno a políticas dirigidas
a la primera infancia pero que, en términos generales, no funcionan como ámbitos aislados
entre sí pero tampoco como una esfera totalmente integrada por múltiples coordinaciones.
Esto significa que esos espacios de colaboración y definición de orientaciones básicas para el
área no expresan una coherencia, complementariedad y/o sintonía absoluta de objetivos y
lineamientos estratégicos. El resultado general de esta proliferación de ámbitos se traduce en
una dispersión de este tipo de unidades que hace imposible identificar un único espacio que
nuclee los trazos gruesos del gobierno para la primera infancia.
Por otro lado, existen espacios temáticos de coordinación que no están abocados
específicamente a la primera infancia pero que tangencialmente abordan temas que los
involucran. En la consulta a las distintas instituciones se mencionan: la Red Integrada de
Efectores Públicos De Salud (RIEPS); Iniciativa Derechos de Infancia, Adolescencia y Salud en
Uruguay (IDISU), Comisión de Seguridad Alimentaria del Consejo Nacional Políticas Sociales.
35
Teniendo en cuenta lo revisado respecto a la oferta programática dirigida a la primera infancia
y la relevancia que allí adquiere el componente de prestaciones y servicios de salud, interesa
detenernos particularmente en el espacio de la RIEPS, que si bien no es específico de primera
infancia, representa un ámbito estratégico para definiciones de políticas que la afectan. En
este sentido, a los efectos de pensar un sistema integral de protección a la primera infancia, es
preciso incorporar en la lectura del mapa de coordinación a espacios que operen en planos
más macro o globales, que impacten en la configuración del sistema de protección. Uruguay
Crece Contigo incorpora esta línea de trabajo y en su primera etapa de implementación ha
desplegado esfuerzos por impulsar en dichos ámbitos, la discusión y acuerdos para la mejora
de la atención a esta población.
Complementación de servicios de salud para la atención a la primera infancia
En el marco del trabajo conjunto de UCC con la RIEPS se han promovido criterios generales
que implican que un beneficiario de UCC pueda acceder a cualquier prestador de la RIEPS en
las mismas condiciones que los beneficiarios naturales de cada uno, junto a efectivizar
acuerdos específicos de complementación de prestaciones entre distintas instituciones de la
red, a los efectos de cubrir vacíos de oferta o dificultades de acceso de la población a la
misma.
Ejemplo de ello es la firma de un convenio específico BPS-ASSE mediante la cual ASSE
presenta al BPS una solicitud de utilización parcial del local del Centro Materno Infantil de
Pando del BPS.
“Dicha solicitud se basa en la posibilidad de encarar en forma conjunta con el BPS, la atención
materno - infantil de la zona, con recursos de ambas Instituciones para una atención eficiente
y de mejor calidad. Podrán funcionar en dicho edificio, policlínicas que actualmente lo hacen
en el Hospital, y con personal de ASSE” (Convenio específico)
Se establece que el BPS continuará brindando su servicio Materno Infantil a sus beneficiarios
y a las madres y niños que ASSE le derive para su atención, sean o no afiliados a dicha
Institución, por el FONASA. A tales efectos ASSE dotará de los recursos humanos faltantes. De
esta forma, se llevan a cabo coordinaciones a los efectos de reducir brechas y cubrir vacíos de
atención para esta población y con enfoque territorial de provisión de servicios. La primera
infancia se constituye así como una posible “punta de lanza” para pensar en clave de sistema,
la articulación de las redes de servicios y la institucionalidad tras los mismos.
Fuente: Elaboración propia.
A continuación se presenta un cuadro resumen relativo a las características y dinámica de
funcionamiento de los ámbitos expuestos. Se incluye el conjunto de ámbitos conformados en
los últimos años, por lo cual cabe advertir que el nivel referido al Comité de Coordinación
Estratégica y el Grupo de trabajo del sistema de cuidados no constituyen en la actualidad
espacios en funcionamiento.
36
Cuadro 19. Características de los principales ámbitos de coordinación infancia
Ámbito
Objetivos
Organismos Participantes
Organismo
Líder
Principales
Productos
CCE*
Asegurar al más alto nivel
jerárquico del gobierno la
coherencia estratégica,
sostenibilidad y eficiencia de las
acciones destinadas a la infancia
y adolescencia
Mides, MSP, Ministerio del
Interior, MEC, MTD, ANEP (CEP,
CES, CETP)21, INAU, INJU y un
representante de la sociedad civil
MIDES
ENIA
CCEPI
Articular
y
coordinar
los
programas y proyectos de
educación en la primera infancia
que se desarrollen en el país
MEC, INAU, ANEP (sin la
participación de estos tres no
tiene
quórum),
MSP,
representantes de los centros
privados, sindicatos.
MEC
CAIF
Articular
las
instituciones
participantes y acordar los
lineamientos
políticos
y
estratégicos que orientaran las
acciones del Plan
INAU, MIDES, ASSE, MSP, INDA,
MEC,
CEIP,
Congreso
Intendentes, representantes OSC.
INAU
21
Criterios comunes
para la autorización
de centros de
atención a primera
infancia
Currículo 0 a 6 (en
proceso)
Instrumentos
de
coord./planif
ENIA
Plan de Acción
ENIA 20102015
Marco normativo
R.R y plataforma
apoyo
Resolución
Ejecutivo
(Gabinete Social)
Sin recursos
específicos en la
actualidad.
Anteriormente:
Secretaría ex
infamilia
No
específicos.
Ley Educación
MEC, sin Recursos
específicos.
Plan
Operativo
Anual
Convenio
Interinstitucional
MSP MIDES ASSE
INAU Plan CAIF
Secretaría Plan CAIF
Consejo de Educación Primaria, Consejo de Educación Secundaria, Consejo de Educación Tecnológica Profesional
37
UCC
Articular decisiones técnicas e
institucionales para coordinar las
acciones dirigidas a la primera
infancia
UCC-OPP, MSP, MIDES, MEC,
ASSE, INAU.
Intendencias: Cada intendente
designa interlocutor. La mayoría
son los directores de desarrollo y
sino de salud.
UCC/OPP
SIPIAV
Consolidar un sistema nacional
de atención, mediante un
abordaje interinstitucional que
responda a la problemática de la
violencia contra la niñez y la
adolescencia.
INAU, MIDES, MSP, Ministerio
del Interior y ANEP, contando con
el apoyo de UNICEF y PNUD.
INAU
GT Sist
cuidado*
Coordinar el diseño del Sistema
Nacional de Cuidados
MSP, MEF, MIDES, MTSS, MEC,
OPP, BPS, INAU, ASSE, INE
MIDES
POA 2013-14
Mapa de ruta de
derechos
garantizados
Mapa de Ruta para
las situaciones de
maltrato y abuso
sexual en niños,
niñas y adolescentes
detectadas en el
ámbito escolar.
Modelo de atención
integral contra la
violencia
Protocolo
de
Intervención
para
situaciones
de
violencia
hacia
niños/as
y
adolescentes de
INAU – SIPIAV. (2007)
Propuesta de Bases
Conceptuales para el
diseño de un Sistema
de
Nacional
de
Cuidados y de Plan
de Trabajo
Plan
Operativo
Anual 201314
Convenios
interinstitucionales
Mapa de Ruta
Protocolos
Equipo adjunto a la
coordinación UCC
No específico.
Código niñez y La
Ley 17.815 del
2004,
sobre
Violencia Sexual,
Comercial o no
comercial
cometida NNA
o incapaces
Ley
18.214
prohíbe el castigo
físico y humillante
hacia los niños
por parte
de sus padres o
cuidadores
Comité
de
Coordinación
Interinstitucional,
(mensual)
Comité de Recepción
Local
Resolución
863/010
del
Poder Ejecutivo
crea Grupo de
Trabajo en el
ámbito
del
Gabinete Social
Secretaría Dirección
Política
Social
(Mides)
38
RIEPS
Coordinar los diferentes servicios
a desarrollar entre los distintos
organismos que integran la Red
Pública, procurando alcanzar los
máximos niveles de accesibilidad,
calidad y eficiencia, evitando
superposiciones.
ASSE, BPS, Sanidad Policial.
Sanidad FFAA, Hospital Clínicas,
BSE, intendencias.
ASSE
Plan
estratégico
2013-2020
25 convenios entre
organismos
(acuerdos
de
complementación)
Convenios
interinstitucionales
Plan
Estratégico
Artículo 741 Ley
18.719
(2010)
crea la Red
Consejo Directivo
Honorario
(por
ley), presidido por
ASSE
No
específicos,
Seguimiento ASSE.
Fuente: Elaboración propia en base a relevamiento documental y entrevistas realizadas.
39
A partir de los elementos recogidos en el cuadro se puede percibir que, exceptuando el Grupo
del Sistema de Cuidados cuyo mandato se restringía a la definición de grandes líneas y diseño
del sistema, en general el conjunto de los espacios se plantea en sus objetivos la definición
estratégica así como la articulación de las líneas de acción, servicios o programas. Ello, desde
liderazgos institucionales variados, en algunos casos desde lo sectorial (MEC, ASSE) y en otros
desde lugares de corte transversal o con competencias sobre la franja etaria en cuestión
(INAU, MIDES, OPP). No obstante la diversificación de ámbitos, en su conjunto, reúnen a las
instituciones cuyas políticas operan sobre la primera infancia. No se registra en este sentido,
alguna institución central o programa de relevancia dirigido a la primera infancia o cuya acción
o prestación impacte de modo significativo en ésta que esté “descolgado” de los ámbitos
donde las instituciones discuten y dirimen las respuestas de política a este sector. Lo cual no
implica que existan algunas decisiones que se tramiten o procesen fundamentalmente desde
un sector u organismo, o en el encuentro de algunos de ellos, de modo bilateral.
Por otra parte, respecto de los soportes institucionales a partir de los cuales operan los
distintos ámbitos se observa que –en su mayoría - éstos no cuentan con recursos específicos,
tanto secretarías técnicas u otras figuras cuya tarea específica se aboque al seguimiento de
éstos ámbitos, ni plataformas o sistemas de información que los insuman y acompañen
sistemáticamente su accionar. Ello no supone que no se sirvan de la información recogida por
cada organismo o sector relativas a las temáticas de la agenda del espacio. De igual forma, no
se advierten instrumentos de coordinación o planificación que operen como “cartas de
navegación” para el curso de acción en la materia. La ENIA parece haber cumplido esta función
en el periodo anterior, pero actualmente tiene una presencia más desdibujada y el
funcionamiento de los ámbitos se orienta por acuerdos específicos que se generen en torno a
las agendas priorizadas en los mismos, lo cual en algunos casos se acompaña de planes
operativos anuales. Asimismo, en términos de marcos normativos, el CCEPI aparece como el
espacio más formalizado, en tanto está definido por ley, estableciendo incluso la coordinación
a cargo del MEC y los organismos llamados a integrarlo.
Por otra parte, en el análisis del esquema de coordinación interesa dar cuenta del alcance de
los espacios en términos de identificar las funciones en torno a las cuáles se concentran los
mismos, distinguiendo aquellas relativas a la definición de prioridades y cursos de acción, de la
capacidad de generar propuestas específicas y darles seguimiento y aquellas del orden de la
implementación.
40
Cuadro 20. Principales funciones de los ámbitos de coordinación
Diagnóstico
(identificación/
priorización de
problemas)
Definición
estrategia
y/o líneas
de acción
Seguimiento
de línea de
acción
CCE
X
X
X
CCEPI
X
X
X (regulación)
CAIF
X
X
X
UCC
X
X
X
X
SIPIAV
X
X
X
X
GT
Sist
cuidado
X
X
RIEPS
X
X
X (regulación)
X
Ámbito
Formulación
Propuestas
específicas
Seguimiento a
implementación
propuestas
específicas
X
X
Fuente: Elaboración propia en base a relevamiento documental y entrevistas realizadas.
Como se advierte a partir del cuadro, la mayor parte de los espacios concentran su función en
la identificación, discusión y priorización de los problemas que presenta la primera infancia y
las respuestas u oferta de programas y servicios dirigidos a la misma. En el caso de los ámbitos
específicamente dirigidos a esta población y en aquellos que no son específicos pero que la
comprenden (SIPIAV, RIEPS, Grupo de Trabajo Sistema Cuidados), el diagnóstico de la misma
está incluido en su agenda o ejes de trabajo priorizados. De igual forma, la discusión y
generación de acuerdos en torno a cuáles deberían ser las respuestas de política, estrategias
y/o líneas de acción para abordarlas se presenta –con distinto nivel de alcance y especificidaden el conjunto de los espacios de coordinación.
En este esquema, el Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia, si bien no
refiere específicamente a la primera infancia, la comprende de manera central y constituye el
único espacio que se entiende como “macro” en la clasificación definida. La mirada estratégica
del tema, con la participación de los jerarcas de los organismos que desarrollan líneas de
política orientadas a este sector de la población y de la trayectoria y en su desarrollo se
constituyó como un ámbito priorizado para las instituciones, que favoreció la definición de
líneas de política y orientaciones sobre el curso de acción de las mismas.
En segundo término, el CCEPI se erige como un ámbito “meso” de coordinación que aborda
específicamente la primera infancia desde el eje educación y que además de la ya mencionada
estipulación por ley, reúne al conjunto de actores con competencias en esta arena de
políticas. Si bien desde los actores consultados se reconocen avances y nudos o dificultades en
la generación y operacionalización de acuerdos sobre el tema; cuenta con la fortaleza de
41
tratar temáticas de regulación sobre este campo de política en la población de interés. Aunque
no específicamente abocado a la primera infancia, desde el eje salud, la RIEPS también aborda
estas temáticas, en lo relativo a acceso y calidad de las prestaciones. Más allá del ámbito
interinstitucional de UCC que ha establecido estos asuntos como una preocupación en su
agenda, la participación del programa –a través de su coordinación- en esos ámbitos, ha
promovido la generación de acuerdos y acciones para avanzar en los aspectos regulatorios de
la oferta.
Por último, en general los espacios concentran su desarrollo en la triada o ciclo identificación y
priorización de problemas; definición de líneas de acción y seguimiento a las mismas. En
consecuencia con la clasificación mencionada al iniciar este capítulo, en tanto ámbitos “meso”
o intermedios, las dunciones relativas a la formulación (diseño y planeación) de propuestas
específicas y sobretodo de seguimiento operativo a la implementación de las mismas, se
encuentran menos presentes y/o son secundarias en las agendas y operación de estos
ámbitos. En los espacios referidos a programas como CAIF y UCC éstas aparecen, en el
primero en forma de presentación e intercambio de experiencias de centros que llevan
adelante propuestas específicas o bien para destrabar temas operativos de funcionamiento de
servicios que ameritan acuerdos institucionales; en el caso de UCC, a partir del seguimiento a
acciones específicas impulsadas en los distintos componentes y también en el marco de
comisiones temáticas cuyo desarrollo así lo amerite.
A modo de complementar la mirada sobre los ámbitos de coordinación referidos, a
continuación se presenta la distinción del tipo de actores que participan de los mismos.
Cuadro 21. Nivel de actores institucionales participantes del ámbito.
Ámbito
Autoridades políticas del organismo o
representante designado
CCE
X
CCEPI
X
X
GT Sist cuidado
X
X
CAIF
X
X
RIEPS
X
SIPIAV
UCC
Funcionario o técnico
del área temática
X
X
X
Fuente: Elaboración propia en base a relevamiento documental y entrevistas realizadas.
Tal como se ha expuesto, el CCE en su período de actividad, nucleaba a autoridades de primera
línea de los organismos comprometidos en la política de infancia, erigiéndose como un lugar
privilegiado para la generación de acuerdos interinstitucionales. Esto implica que en general
asistían autoridades políticas o en segundo término asesores o funcionarios directamente
42
designados por las mismas para la representación del organismo en el ámbito. En el caso del
CCEPI en tanto, si bien constituye igualmente un ámbito jerarquizado, la participación tiene
niveles heterogéneos, combinando autoridades con responsables o técnicos de área de
algunas instituciones; pero en general con involucramiento directo en la temática. Otras
razones en las cuales se incluyen ambas categorías de actores son la estructura interna o
dinámica de funcionamiento de los ámbitos, como en el caso de UCC, donde se registra un
espacio más político de coordinación de las instituciones, al tiempo que las comisiones tienen
una participación de actores de corte técnico. No obstante las distinciones y matices, sí es
posible afirmar que en general el conjunto de ámbitos funciona con la participación de actores
que inciden en el despliegue de las políticas de infancia en sus respectivas reparticiones.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que más allá del nivel de los actores que participan
y/o asisten regularmente a los ámbitos de coordinación, existen diferencias en el “peso
político”, competencias y alcance de operación de las instituciones y organismos que se
reúnen en los mismos, lo cual es una variable a tener en cuenta en la consideración sobre los
mismos. Asimismo, en aquellos casos en que el ámbito convoca actores de gran incidencia en
las políticas, como los ministerios sectoriales, cabría reparar en la relevancia que el tema de la
primera infancia tiene o adquiere luego, al interior de la agenda del mismo.
Finalmente, en el campo de la coordinación de nivel micro u operativa se registran
articulaciones de tipo bi-lateral entre organismos para la implementación de acciones
conjuntas y que en este campo involucran a INAU-INDA o INAU-MIDES, asociados a coejecuciones de servicios o programas como Cercanías o CAIF o bien otras articulaciones
referidas a acciones específicas como desarrollo de capacitaciones, en el caso de UCC-INDA. En
tanto, trascienden lo micro y operativo coordinaciones bilaterales que se impulsan a partir de
acuerdos estratégicos entre entidades como ASSE y BPS y en algunas de las cuales UCC ha
venido a desplegar un rol como facilitador o promotor.
La estructura mencionada corresponde a la coordinación de las instituciones y políticas a nivel
nacional.
En el caso del nivel territorial en tanto, los ámbitos que se identifican son diversos en función
de la zona o departamento del país y las dinámicas de coordinación que allí estén instaladas,
con anterioridad a la puesta en marcha del programa. Se identifica a las mesas
interinstitucionales a nivel departamental y los nodos de familia a nivel local como una de las
plataformas donde se discuten y dirimen algunas acciones y coordinaciones en el tema. La
configuración es diversa dependiendo del territorio. En algunos existen mesas de infancia
asociadas a las mesas interinstitucionales, donde UCC ha impulsado la articulación del tema de
primera infancia. En otros, se generan mesas de primera infancia que no enmarcadas en dichas
mesas, y se impulsan y coordinan por los actores del programa (UCC). En tanto, el esquema de
coordinaciones bilaterales del Programa UCC a nivel nacional, tiene un correlato a nivel
territorial, con las direcciones departamentales de MSP y ASSE, representantes territoriales
del MIDES, directores departamentales de INAU, gobierno departamental y coordinadores
regionales de OPP.
43
Los facilitadores regionales UCC son quienes participan de los ámbitos de coordinación a nivel
departamental; mientras que los supervisores se abocan a los ámbitos de articulación más
locales (nodos o comités de familia, redes de infancia).
Algunos elementos relativos a los espacios de coordinación involucrados en las políticas de
primera infancia:
-
Son múltiples, de distinto alcance y no cuentan con un instrumento de planificación
orientador. La ENIA fue lo más próximo a ello.
-
La mayor parte incluyen en sus cometidos y funcionamiento definiciones sobre el
curso de acción en los campos o temáticas en las que actúan. Si bien se revisan temas
de funcionamiento, solo algunos trabajan sobre temas operativos de implementación,
aspectos que se trabajan mayormente en ámbito bi-laterales en el marco de coejecución.
-
Con algunas diferencias, los ámbitos de coordinación en general cuentan con
plataformas institucionales débiles (RRHH, instrumentos o dispositivos de
seguimiento/monitoreo, etc.) y no tienen presupuesto específico asignado para el
funcionamiento del ámbito.
-
La mayor parte de los espacios no cuentan con marcos normativos específicos. El
espacio más formalizado en este sentido es el CCEPI, incorporado como órgano a la
Ley de Educación.
-
En general los ámbitos son de carácter nacional y centralista. Algunos de ellos tienen
un cierto correlato o están vinculados a nivel departamental/local, pero las
ramificaciones son diversas en función de los territorios. La presencia y rol de las
intendencias en estos ámbitos es menor (sí es visible en caso de CAIF y RIEPS). La
coordinación de los temas de primera infancia en territorio se estructura, en general,
sobre las plataformas existentes.
-
Los temas de regulación no tienen un lugar central en la agenda de los espacios. No
obstante han sido incluidos y constituyen materia actual de CCEPI, UCC y RIEPS.
-
La temática de atención de grupos con vulnerabilidades específicas en esta franja,
como discapacidad y niños privados de cuidados parentales institucionalizados se
encuentra -en general- bastante ausente en estos espacios de coordinación.
-
Los ámbitos de coordinación referidos a UCC y CAIF constituyen espacios particulares
en tanto emergen a partir de un programa, pero participan instituciones e incluyen en
su agenda temas y definiciones que trascienden lo operativo vinculado a co-ejecución,
especialmente en el primer caso.
44
Para finalizar, a partir de una visión global de la temática de la coordinación de las políticas de
primera infancia se identifican los siguientes aspectos:
Los actores institucionales consultados muestran diversidad a la hora de identificar
espacios inter-institucionales que nucleen la discusión y coordinación de las políticas y
prestaciones dirigidas a la primera infancia. Desde las entidades que han trabajado
más en contacto con el programa UCC (como MSP, ASSE, INDA, RIEPS) se señala a la
Comisión de esa intervención como el ámbito que actualmente conduce la
coordinación. No obstante, desde el eje socialización-educación (MEC, CEIP-ANEP,
INAU) se referencia al CCEPI y Plan CAIF. Finalmente, los actores vinculados de modo
más general o indirecto con la puesta en marcha del programa y cuyas competencias o
prestaciones no se orientan específicamente a la primera infancia (MTSS, BPS,
DIGESNIS-MSP) identifican al Grupo de Trabajo del Sistema de Cuidado como el
espacio en el cual se abordó la discusión de políticas asociadas a esta población en el
último periodo.
Se advierten aspectos en los que se requiere seguir avanzando interinstitucionalmente, vinculados a la relación entre la coordinación de organismos y
políticas a nivel nacional y la articulación y lineamientos que de allí se trasladan al
territorio. Así, se visualizan algunas zonas grises, falta de delimitación/diferenciación
del accionar y, como consecuencia, cierto espacio de duplicidad de los abordajes de los
dispositivos territoriales de trabajo de proximidad con las familias que despliegan las
políticas (UCC, ETAF, Plan Aduana y CAIF).
Si bien los ámbitos de coordinación interinstitucional existentes en la temática se
perciben en general como un aporte a la articulación de la política de primera infancia
y oportunidad de generación de acuerdos y resolución de nudos; se identifican dos
elementos que es necesario considerar para potenciar su alcance:
o La configuración y dinámica de funcionamiento sectorialista de las
instituciones que integran el escenario conlleva ciertas resistencias de algunas
definiciones que implican co-responsabilidad, en la medida en que ven
amenazado su margen de competencias exclusivas o liderazgo.
o La construcción de la inter-institucionalidad en las formas de hacer políticas no
cuenta con niveles de instalación suficiente -que en esta área se muestran
además particularmente dispersos- que permitan validar esos espacios como
ámbitos de toma de decisiones. Con lo cual si bien se identifican avances
importantes en lo que a definiciones conjuntas refiere, se percibe también que
parte importante de las definiciones en el tema se dirimen en otros espacios,
generalmente de carácter bilateral. Algunos actores enmarcan esto en la
dinámica global de la etapa de inter- institucionalidad que transita el Estado
uruguayo, que requiere seguir madurando y logrando decantar la multiplicidad
de espacios que se conforman para el abordaje de temáticas transversales.
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No obstante lo anterior, la temática de la primera infancia se visualiza, por parte de la
mayoría de los actores e instituciones consultados, como una oportunidad privilegiada
para la construcción y consolidación de formas de hacer, acuerdos sobre prácticas de
efectiva interinstitucionalidad que aseguren un abordaje integral de la política.
Los niveles de articulación, coherencia y lineamientos conjuntos que se alcancen como
resultado de la coordinación de los organismos involucrados en las políticas de primera
infancia, se encuentran condicionados por algunas discusiones conceptuales, de
marcos regulatorios y competencias institucionales aún no resueltas. En particular en
relación al eje educación y a la definición de sub-franjas de edades, modelo de
políticas para las mismas y responsabilidad de cada institución en éstas.
5. Institucionalidad de un sistema de protección a la
primera infancia
En esta sección del informe se presentará un tema estratégico para garantizar la proyección y
coherencia del “paquete” de políticas públicas dirigido a la primera infancia, el referido a la
institucionalidad y rectoría de las intervenciones a ese segmento etario.
La institucionalidad de las nuevas políticas sociales se ha convertido en un “nudo político” en el
país y la región en el intento de asegurar el desarrollo y consolidación de esas líneas de acción
pública. La debilidad que se registra en este plano obedece principalmente al peso
institucional que poseen las entidades sectoriales en el marco del Estado. Las problemáticas
“integrales”, relativas a grupos población (género, generaciones, étnico, etc.) no encontraron,
hasta el presente, un espacio de referencia con “autoridad” en el aparato estatal. Esta
situación explica en alguna medida, que no se disponga de los recursos de poder necesarios
para definir y hacer cumplir estándares básicos de provisión y direccionalidad con los que
cuenta cualquier política sectorial clásica.
La fragmentación institucional y organizativa en torno a las políticas de primera infancia es
reconocida por la mayoría de los entrevistados, aunque no siempre es considerada como un
“vacío” de amparo estatal, sino que en oportunidades se la asocia a la complejidad de la propia
arena pública.
Más allá de esas distintas visiones sobre las características de ese campo, una proporción
significativa de los informantes plantean la necesidad de instaurar o armar un sistema dirigido
a esa franja de edad, con una direccionalidad específica en términos de orientación y ejes de
acción. En este sentido, algunos entienden que las opciones universales de protección
deberían predominar en relación a las pautas focalizadas de acción, teniendo en cuenta la
esencialidad de esa etapa del ciclo vital para el desarrollo infantil.
“Si, se requiere sistema (…), para ponerse de acuerdo sobre lineamientos unificados para la atención a esta
población” (Entrevistas en profundidad).
“(…) No alcanza con sumar políticas y tiene que ser para todos los niños. Resta avanzar del lado de lo universal
(…).Tener una visión de todos los niños de primera infancia. (Entrevistas en profundidad).
46
En cambio otros, centran su preocupación en la alta tasa de reproducción de los sectores
sociales pobres y vulnerables, entendiendo que son esas las situaciones en las que el Estado
tiene directa responsabilidad y obligación de modificarlas.
“(…) cuando visito ciertos barrios (…) asentamientos y veo los niños viviendo en pésimas condiciones (…) me
pregunto cómo pueden vivir (…) Es ahí donde se tiene actuar, (…) para garantizar el desarrollo de esos seres (…)”.
(Entrevistas en profundidad).
Respecto a los cometidos del futuro sistema, se registran una serie de opiniones muy precisas
sobre las principales metas del nuevo esquema de políticas públicas. En este sentido, un
conjunto de entrevistados considera que la pauta de protección debería centrarse en las
tareas de cuidado y crianza. A su vez, un subgrupo de ese universo establece cierto grado de
diferenciación entre cuidado y salud, pese a visualizar que esos componentes se encuentran
estrechamente vinculados.
“La mirada tiene que ser desde el hogar (…) dirimiendo cual es la carga de cuidado del hogar, incluyendo cuidadores
y cuidados. Y sobre eso que se debería actuar (…)” (Entrevistas en profundidad).
“La prioridad de la política de primera infancia debe estar en el fortalecimiento de la crianza y cuidados de la familia
al niño (…).En Uruguay el 90 % tienen contacto con el sistema de salud y eso hay que aprovecharlo (…).En los
primeros 36 meses hay interacción entre madre y niño y Estado en una cantidad de puntos” (Entrevistas en
profundidad).
Los diferenciales énfasis sobre los objetivos centrales del sistema de primera infancia, conduce
a plantear dos temas institucionales diferentes, por un lado el lugar que ocuparía en la órbita
pública esa novedosa estructura, y por otro, el papel que cumpliría, en tanto “gobierno” o
“rectoría” de esa arena de política pública.
Más allá del tópico institucional específico que se aborde, se constata que las visiones de los
informantes se encuentran estrechamente vinculadas con el lugar que ocupan
circunstancialmente en el Estado. Este tipo de evidencia permite afirmar que los planteos
realizados tienen cierto grado de posturas de coyuntura, es decir, son susceptibles de
modificaciones en la medida que no responden a posiciones políticas sólidas al respecto.
En términos de la localización en el marco estatal del futuro esquema de políticas públicas
especializado se registran, a grandes rasgos, dos grandes opciones, con variantes y pesos
diferentes entre el universo de informantes.
La visión mayoritaria considera que la nueva propuesta organizativa tendría que recurrir a las
instituciones estatales existentes y enmarcarse en su esfera. Al interior de esta corriente de
opinión se distinguen valoraciones específicas de las entidades públicas. Para algunos, no hay
lugar a duda que el vínculo “natural” es con el sector salud, dado los requerimientos
sectoriales en esa etapa vital.
“El lugar institucional es salud (…). La primera infancia es un problema de todo el sistema de salud. (…) No se ha
tomado con seriedad en los últimos 40 años el desarrollo infantil y ahora hay corregir los rezagos” (Entrevistas en
profundidad).
47
Otros se plantean que el lugar de esa nueva propuesta se encontraría asociada a la ubicación
que se adjudicaría al sistema nacional de cuidados, ya que una de las poblaciones objetivo de
esa estrategia de acción es la primera infancia. Por esta razón, ciertos informantes identifican
al Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) como un potencial espacio con capacidad de
absorber este componente de protección.
El MIDES estaba liderando la temática de cuidados (…) y tal vez ese podría ser un camino (…) no lo sé (…). Pero
atención el mal funcionamiento de algunas instituciones hace que se piensen en “by-pass” para atender estas
demandas (…). Se tiene que venir una etapa de reformas (…) que contemple los cuidados, la seguridad social y la
educación. (…) No descarto que alguna otra institución pública pueda encargarse de la primera infancia (…)”
(Entrevistas en profundidad).
“ (…) El marco del Mides desde sus competencias de articulación debería tramitar estos temas (…), aunque no creo
que sea prioridad (…) (Entrevistas en profundidad).
Algunos entrevistados parecen no encontrarse preocupados por la ubicación definitiva del
sistema, sino por asegurar una perspectiva integral de abordaje de ese grupo etario que
garantice un adecuado desarrollo infantil.
El dónde se ponga el sistema depende de donde se ponga el acento (…). Si está tanto en salud, en el MSP o si está
en promoción social en MIDES. Tiene que quedar claro que no por estar afuera de los sectores se asegura
integralidad, ni por estar adentro de un sector se mata la misma (…). Lo importante es la dirección que se asuma (…)
(Entrevistas en profundidad).
Una tercera variante de esta posición, es aquella posible de ser calificada pro status quo, que
identifica la existencia de una institucionalidad específica amparada en un cuerpo normativo y
con potestades de ejercer el rol de rectoría en la infancia en general y la primera infancia en
particular. El INAU es valorado como una unidad, que si bien requiere de revisiones y
reformulaciones internas para mejorar su funcionamiento, tiene la capacidad y los resguardos
estipulados por Ley de conducir las intervenciones públicas en relación a la infancia y
adolescencia. Bajo esta óptica se reduce el espacio de maniobra para las innovaciones
institucionales, la tarea esencial consiste en fortalecer y dotar a ese instituto de los
instrumentos necesarios para operar en primera infancia.
“El INAU es la institución rectora en derechos del niño (…). El problema que tiene es que no debería ser rector y
ejecutor al mismo tiempo (…). Por ahí tendría que introducir algún tipo de cambio (…)” (Entrevistas en profundidad).
Vale la pena señalar, que una proporción minoritaria de los entrevistados reconocen en el
INAU el organismo de referencia para dirigir este novedoso campo de intervención con
independencia de los roles legales asignados. El problema de “inconsistencia de status” que
presenta ese instituto entre las funciones estipuladas, los recursos disponibles y su jerarquía
jurídica en el aparato estatal (servicio descentralizado), favorece que la responsabilidad en
torno a las políticas de infancia se “diluya” entre diversas instituciones públicas. A esto se
agrega el legado adverso que posee esa entidad en torno a la infancia, históricamente
vinculada a las situaciones de “desvío” social, irregularidad frente a la ley y pobreza, que no
contribuyen a legitimar el ejercicio de sus funciones. Por esta razón, una serie de informantes
admite que dicha institución carece de las características básicas y de la capacidad para
cumplir el papel de rector del esa arena pública.
48
“El INAU no tiene capacidad de asumir rectoría ni la coordinación de primera infancia (…), esto es independiente del
papel que le otorga el marco legal vigente en el país” (Entrevistas en profundidad).
Más allá de la variabilidad interna de este grupo de opinión sobre el sector y/o organismo
estatal en el que se tendría que insertar esta nuevo esquema de primera infancia, los planteos
esbozados oscilan entre una versión moderada de cambio, que supone cierto grado de
reorganización de alguna de las sectoriales y/o entidades existentes y la opción más
conservadora que defiende el fortalecimiento de un organismo clásico, especializado en
infancia, que hasta el presente no ha dado muestra de un claro reposicionamiento que le
permita ganar mayor legitimidad y reconocimiento en el área.
Una segunda postura sobre el marco institucional más adecuado para gobernar en materia de
primera infancia, maneja alternativas sustantivamente opuestas a las expresadas
anteriormente. En líneas generales, se pone de manifiesto la necesidad de ordenar esa arena
de política pública a partir de la creación de una rectoría suprasectorial, con la autoridad
necesaria para establecer pautas comunes de acción, de coherencia interna, y de regulación de
ese campo público específico.
“La institución rectora es necesaria y hoy no está. No existe asignación presupuestal específica para primera
infancia. Cada institución tiene fondos que incluyen primera infancia pero vienen en conjunto con otros fondos. Es
necesaria una institución rectora y específica para primera infancia que marque lineamientos a los dos grandes
bloques públicos: la salud y educación. (…). Se necesitan marcos legales nuevos que asignen potestades (…) de
marcar lineamientos, prioridades para el conjunto de instituciones involucradas (…)” (Entrevistas en profundidad).
“Si, debería existir (…) una institución rectora. (…). Es necesario que se centralice la gestión (…). No creo más que
esto pueda ser coordinado por los organismos en conjunto (…), debe existir una institución nueva, con presupuesto y
recursos propios la que asuma esta tarea” (Entrevistas en profundidad).
Es necesario un rector para la primera infancia, sobre todo por la lucha de poderes que hay entre las instituciones
por `conservar la chacrita`. (…) Creo que debería ser un ámbito por fuera de los Ministerios. (Entrevistas en
profundidad).
Un aspecto que llama la atención sobre este tipo de planteos refiere a las reacciones
“defensivas “que despierta entre los entrevistados. Esas visiones se expresan a partir de sus
propias sugerencias, alertando que esa posición se ha manejado como una alternativa política
en diversas ocasiones. El rechazo de instaurar un organismo con una operativa que escapa de
la lógica sectorial y/o de las unidades que ya están instaladas, parece expresar una pugna de
poder político-institucional por mantener el control del área y no redistribuir potestades y
recursos que se encuentran dispersos en el aparato estatal. Simultáneamente se pone de
manifiesto, las limitadas oportunidades que tendría un organismo de esa naturaleza de actuar
de manera fluida y eficiente, ya que las sectoriales, atendiendo su especialidad y experiencia
acumulada, tendrían dificultades de aceptar las directrices de una institución ajena a su campo
de operación.
“Es un error pensar que las rectorías la tienen organismos específicos. El rector es el gobierno electo, la rectoría es
política (…).Un eventual instituto de la infancia le va a decir al MSP si tiene que vacunar o no? Es un error de diseño
institucional” (Entrevistas en profundidad).
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A esta percepción de bloqueo del funcionamiento de esa rectoría, se suman apreciaciones
negativas sobre los impactos institucionales que esa unidad podría generar, en términos de
complejizar y aumentar la fragmentación de las acciones públicas, en la medida que a la pauta
sectorial se le anexarían en “pie de igualdad” parámetros específicos de actuación, que en esta
ocasión refieren a criterios generaciones, pero cabría esperar referencias a problemáticas más
amplias (género, etnia, etc.).
“No me gusta la idea de otra institucionalidad. No mas organismos para poblaciones prioritarias, sino usar las
plataformas que existen”. (Entrevistas en profundidad).
“No creo en las institucionalidades por edades, segmentadas en niño, mujer. Ellas fragmentan tanto como las
sectoriales (…). No tiene necesariamente que existir una institucionalidad de primera infancia. (…) Si eso fuera así,
¿entonces qué se hace con educación luego?”. (Entrevistas en profundidad).
No obstante, estos reparos sobre un organismo rector suprasectorial, un grupo de
informantes, avanza sobre la naturaleza jurídica de esa posible rectoría y arriesga la opinión
que podría asemejarse a una persona pública no estatal, de forma de contar con significativa
dosis de flexibilidad y agilidad en el ejercicio de sus cometidos.
Entre el grupo de entrevistados que apuestan a la creación de un organismo rector, se
identifica un cierto grado de variabilidad en torno a las tareas centrales que tendría que
desarrollar, las que se centran fundamentalmente en actividades de información, coordinación
y menor medida de regulación de las intervenciones pública en relación a esa franja etaria.
“La institución rectora tendría (…) que fortalecer a las instituciones que vienen trabajando en este tema, (…)
coordinando de manera de superar esa fragmentación en los temas de interés de cada institución”. (Entrevistas en
profundidad).
“Este sistema (…) debe tener un rol articulador que es (…) importantísimo, pero además debería potenciar (…) a que
la instituciones tengan recursos propios para trabajar en las áreas que corresponden. Dar un paso más para
potenciar la asignación de recursos” (Entrevistas en profundidad).
“Debería existir sí, una institución rectora (…) que recoja y de información (…). Porque no se sabe por ejemplo el
gasto efectivo que se hace en infancia y menos aún en primera infancia”. (Entrevistas en profundidad).
“Es fundamental un marco regulatorio legal que organice (…) y que brinde parámetros de atención”. (Entrevistas
en profundidad).
Los representantes parlamentarios indagados sobre este tema admiten que en este período de
gobierno este tópico no formó parte de la agenda política y menos aún la problemática de la
institucionalidad para activar y reposicionar a esta nueva arena pública. Además se reconoce
que esos planteos no son objeto de debates programáticos en el seno de las fuerzas
partidarias en vista a las elecciones nacionales de 2014. Cuando se los incluyen, se enfatiza las
ventajas de la intervención pública temprana para prevenir dificultades en el desarrollo infantil
y en ocasiones se lo asocia a la provisión de bienes relacionados con el cuidado, la
estimulación y el fomento de pautas de crianza.
De acuerdo a las opiniones vertidas por las autoridades legislativas el abordaje de la primera
infancia despierta un interés moderado en los elencos políticos, concita ciertos acuerdos
básicos que no se traducen necesariamente en líneas específicas de protección. No obstante,
50
se plantea que el país cuenta con experiencia acumulada en esta área a partir de la
consolidación del Plan CAIF. Sin embargo este y otros avances no conducen a cuestionarse
sobre la fragmentaria institucionalidad que enmarca las políticas públicas y programas operan
en este campo público.
Al respecto la visión de un parlamentario es ilustrativa sobre el estado de situación de esa
temática particular.
“(…) estoy pensando en voz alta, (…) la verdad que no me había planteado las dificultades institucionales que existen
(….) y eso que me intereso por la situación de infancia uruguaya (…)”. (Entrevistas en profundidad).
Otros informantes, si bien no tienen posición tomada sobre la manera corregir los déficits de
institucionalidad y dispersión de las intervenciones dirigidas a ese grupo de población,
consideran que la OPP y/o el ámbito de Presidencia no son los más adecuados para imprimir
coherencia y solidez a esa área, teniendo en cuenta la “volatiliad” y los cambios sucesivos de
orientación a los que están sometidos esas esferas.
En líneas generales, parece correcto afirmar que la temática de la institucionalidad de esa
arena pública particular está escasamente discutida y no parece que exista urgencia para
modificar esa pauta política de tratamiento. Cabe suponer, que este limitado estado de
discusión se corresponde con la ausencia de un proyecto político de ampliación de la provisión
de esos servicios más allá de la multiplicidad de microprogramas y la operativa del Plan CAIF de
cobertura intermedia.
En este marco de visiones disímiles sobre la institucionalidad y la dispersión de las acciones
públicas emerge una significativa valoración sobre la operativa del programa Uruguay Crece
Contigo (UCC). Es así que las entidades que trabajan en conjunto con esa iniciativa, entienden
que desempeña un papel de facilitador y de ensamblaje de las distintas intervenciones en esta
materia. Un grupo de informantes plantea que UCC potencia el funcionamiento de algunas
prestaciones públicas estratégicas para la infancia, corrigiendo sus deficiencias y vacios de
funcionamiento, a la vez que desarrolla un conjunto de actividades que tienden a
complementar su pauta de atención.
“UCC (…) opera como facilitador (…) y por el lugar en el que funciona (…) la OPP no sufre de de los ‘tironeos’ entre
los organismos (…)”. (Entrevistas en profundidad).
“Tal como estamos hoy UCC logra funcionar (…), consigue coordinar (…). El que no esté en un ministerio ayudó a que
todo el mundo apostara”. (Entrevistas en profundidad).
Atendiendo el buen desempeño de esta propuesta surgen visiones sobre las posibilidades de
trascender los objetivos y metas establecidas y convertirse en unidad recorta con posibilidades
efectivas de gobernar en esa materia. En estos planteamientos se destaca que UCC cuenta con
cierto nivel de acumulación de trabajo con diversas instituciones estatales, a lo que se agrega
la disponibilidad de recursos humanos y financieros que le posibilitaría ampliar, fortalecer y
redefinir su espectro de acción y cometidos.
“El rector debería ser UCC (…) porque tiene capacidad de potenciar las habilidades de cada institución (…). También
tiene una mirada menos parcializada, más global. Además UCC cuenta con recursos humanos de alta capacidad. (…)
51
Es una posibilidad concreta de que exista
personalismos”. (Entrevistas en profundidad).
un marco regulatorio, legal, que trascienda lo político y los
Sin embargo, otros informantes matizan el “optimismo” sobre la pertinencia y el desarrollo de
esa estrategia pública en tanto la consideran como una alternativa de coyuntura, concebida
como correctiva de los desajustes en el funcionamiento de algunas prestaciones públicas. En
ese enfoque, no existen suficientes motivos para perdurar ya que aceptar su continuidad
significa admitir la imposibilidad se ajustar y adaptar los servicios estatales a la necesidades de
los distintos sectores poblacionales.
“El programa UCC existe porque algo no se estaba haciendo. Es un avance. Tiene que articular, y no brindar
prestaciones propias. El que tengan nuevas prestaciones contribuye al aumento de la fragmentación del sistema”.
(Entrevistas en profundidad).
No sé si en el futuro tiene que seguir existiendo el UCC pero sí una estrategia integral de infancia. (…) Hay que
admitir que por encima de UCC la interinstitucionalidad y multidisciplinariedad llegaron para quedarse”. (Entrevistas
en profundidad).
El análisis detallado sobre las alternativas políticas que se disponen para corregir la
fragmentación de las prestaciones en la primera infancia, promovida por la “precariedad”
institucional dominante en esa área, que se expresa en el predominio de lógicas particularistas
de intervención, que tienden a “arrinconar” la emergencia de un enfoque sistémico y
abarcativo del conjunto de necesidades y desafíos de ese campo de acción pública.
Contrariamente, se asiste a un agregado continuo de programas y arreglos organizativos e
institucionales provisorios que pretenden subsanar la ausencia de una clara direccionalidad y
parámetros comunes de protección respecto ese segmento de población.
El tratamiento de las características institucionales del universo de entidades que operan en
dicha arena pone en evidencia el cúmulo de limitantes que se presentan para conducir y
liderar una macro política pública o en esquema de primera infancia.
El INAU en tanto un organismo especializado en esta materia, como ya se señaló
anteriormente, se ha asociado a diversas situaciones vulnerables de la infancia y adolescencia.
A eso se agrega que este Instituto es un servicio descentralizado, es decir con recursos
limitados de poder, enmarcado en un Ministerio nuevo (MIDES), estrechamente emparentado
con la temática de la pobreza e indigencia.
Por su parte, las sectoriales que participan en el abordaje de ese grupo etario poseen grados
diferenciales de poder, capacidad institucional, de apertura para articular acciones e
incorporar renovar los criterios orientadores sectoriales. Entre los organismos sectoriales más
destacados figuran, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la Administración Nacional de
Enseñanza Pública (ANEP) y el Ministerio de Salud Púbica (MSP). No hay lugar a duda que estas
entidades disponen de experiencia acumulada en la provisión de bienes públicos específicos, y
algunos de ellos, como el MEC inició un proceso de aprendizaje en plano de la regulación.
Los espacios de vocación integral, como son las Oficinas asociadas al Poder Ejecutivo, en el
caso uruguayo la OPP, han sido creadas para ejercer una función de planificación económica,
en menor medida social. Este papel tiende a desdibujarse con la adopción de una estrategia de
52
crecimiento de orientación al mercado. La evidencia indica que estas oficinas desde la apertura
democrática hasta el presente han estado sujetas a vaivenes en términos de sus actividades y
el poder político adjudicado, lo que las transforma en esferas institucionales “inestables” para
conducir un sistema de políticas públicas de envergadura.
Para cerrar esta visión preliminar sobre la problemática y/o debilidad institucional en primera
infancia, importa plantear que en materia de innovación organizativa, de reglas de juego y de
opciones de políticas los bloqueos al cambio no permanecen de forma indefinida, y se debe
atender las siguientes dimensiones de poder, a saber:
-
Las oportunidades políticas, es decir, la correlación de fuerzas y los posibles acuerdos
parciales que permitan reconducir esa área. Esto significa que la promoción de ciertos
cambios no requiere necesariamente de amplios consensos.
-
Los tiempos para realizar los planteos de revisión de las roles asignados entre las
entidades estatales. En otros términos, las modificaciones organizativas e
institucionales tienen que procesarse en el inicio de los períodos de gobierno de
manera tramitar y diluir los costos políticos a lo largo de esa etapa.
-
Por último, importa mencionar como otro factor que incide en la revisión y conducción
de un área púbica, es la formulación, aunque no acabada, de un proyecto político que
respalde y fundamente los cambios programados, y sobre todo que contribuya a
mantener la o las propuestas en la agenda pública.
A modo de ensayo de posibles formatos institucionales que mejoraran la coherencia interna y
el desempeño de esta arena de primera infancia, cabría suponer tres escenarios potenciales
que incorporarían de manera específica alguno de los planteos de los entrevistados sobre este
tópico específico. Importa destacar que cualquiera de estas alternativas institucionales no
estaría exenta de conflictos políticos y además contaría con respaldos parciales y coyunturales
que inhabilitarían, probablemente, la conformación de un gran consenso sobre el tema.
Escenario 1: Rectoría coparticipativa entre sectoriales estratégicas (un posible ejemplo sería
con Salud y Educación) para la provisión de bienes dirigidos a la primera infancia. Esta rectoría
se operacionalizaría en una Junta intersectorial con capacidad de definir lineamientos en sus
sectores de referencia y en las pautas de provisión de bienes socioasistenciales (múltiples
programas focalizados).
Escenario 2: Instalación de unidad macrosectorial reguladora con status jurídico asimilable al
de Ente Autónomo, con potestades jurídicas para definir directivas, pautas de acción y
calidades de las prestaciones que se brindan a ese grupo de población. Asimismo, esta entidad
debería poseer la autoridad y recursos legales necesarios para establecer sanciones a los
organismos que brindan bienes en este campo.
Escenario 3: Reconfiguración del Instituto especializado en infancia y adolescencia, INAU,
incrementando sus capacidades para liderar políticas y pautas universales de protección a la
53
infancia. Cabe señalar que esta última opción tiene escasas probabilidades de concretarse
debido a los sucesivos intentos, fracasados, por potenciar y fortalecer a esta entidad estatal.
6. Consideraciones finales
El presente estudio evidencia la complejidad de la arena de política pública en primera
infancia, no solo por la operativa fragmentaria y dispersa de los servicios y prestaciones sino
también por los múltiples espacios de coordinación, que se activan, deprimen y recrean de
manera permanente en la última década.
La estrategia de introducir coherencia en este campo de acción ha radicado en dinamizar los
ámbitos de coordinación, de manera de intentar establecer parámetros comunes y
complementarios de protección.
El paquete de regulaciones existente no escapa de esta lógica fragmentaria imperante en el
área. Las sectoriales y los organismos especializados son simultáneamente los proveedores y
reguladores del conjunto de intervenciones. A esto se agrega que esa modalidad de regulación
asume los enfoques de las opciones sectoriales y/o institucionales que las encuadra. Por tanto
se puede decir que las opciones organizacionales inhibe la conformación de un sistema
integrado de regulación en este campo de políticas.
En este marco de dispersión de oferta, coordinación y estructura regulatoria, emerge como
problema central el tipo de institucionalidad que debería caracterizar este campo con el fin de
fortalecer y consolidar un sistema de protección a la primera infancia. Sobre este tópico
temático no se vislumbra un claro acuerdo entre los representantes institucionales de las
entidades que operan en el área, así como en los elencos políticos por dos razones
fundamentales:
i)
Los miedos y los bloqueos frente a la posibilidad de redistribución de funciones y
poderes en el aparato estatal.
ii)
La falta de un proyecto político que direccione este sistema específico.
La mayoría de los informantes consultados entiende la importancia de la instalación de un
potencial sistema de protección, pese a que no surja un acuerdo básico sobre su localización
en el aparato estatal o el ejercicio de rectoría del mismo. Si bien esta situación puede
interpretarse en términos de bloqueos y frenos a las innovaciones en esta área, también cabría
entenderla como advertencia de que la reformulación de la operativa fragmentaria vigente se
modificaría en base a acuerdos parciales en lugar de amplios consensos.
Para finalizar estas consideraciones finales importa puntualizar posibles escenarios de la
estructura de gobierno de las políticas de primera infancia en pro de su fortalecimiento y
consistencia. Uno de ellos supone que la rectoría y la dirección del sistema sería ejercido por
las dos sectoriales (Salud y Educación) que tienen una fuerte incidencia en el grupo de
población de referencia. Otra alternativa supone la instauración de una entidad suprasectorial
con autoridad para establecer un marco regulatorio que guíe la operativa del área. La tercera
54
opción plantearía el fortalecimiento del INAU en los términos que el marco legal vigente
establece.
55
BIBLIOGRAFIA
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56
Anexo 1. Listado de actores y/o entidades entrevistadas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
17
16
17
18
19
20
21
Institución
MSP
ASSE
Consejo de Educación Inicial y Primaria
Consejo de Educación Inicial y Primaria
INAU - Salud
Plan CAIF
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
-Instituto Nacional de Alimentación
RIEPS
Comisión Primera Infancia –Sistema de Cuidados
UCC
MTSS
Programa Nutrición - MSP
Diputada Partido Nacional
JUNASA
Directorio BPS
Dirección Educación - MEC
Diputado Frente Amplio
Presidente INAU/2005-2009
Senador Partido Colorado
Directorio INAU
Directorio INAU
Dirección OPP
ENTREVISTADO/A
Dra. Anabella Santoro
Dra. Dione Carrasco
Yolanda Echeverría (MEC)
María Isabel Ivaldi (ANEP)
Diego Lapeire
Susana Mara
María Rosa Curutchet
Estado
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
Wilson Venia (ASSE)
Giorgina Garibotto
Cristina Lustemberg
Ivonne Pandiani
Ximena Mortorio
Verónica Alonso
Elena Clavel
Ernesto Murro
Luis Garibaldi
Julio Bango
Victor Giorgi
Alfredo Solari
Javier Salsamendi
Dardo Rodríguez
Frugoni
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
HECHA
No se realizó
HECHA
No se realizó
57
Anexo 2. Programas socio – asistenciales analizados
1. Albergues para niños, niñas y sus referentes adultos víctimas de violencia familiar
2. Asignaciones Familiares - Plan de Equidad
3. Asignaciones Familiares
4. Atención 24hs a Madres adolescentes con hijos
5. Centro de Atención a niños y niñas víctimas de maltrato, violencia infantil y abuso Sexual
6. Centros de atención a niños, niñas y adolescentes
7. Centros de atención de niños, niñas y adolescentes con discapacidad
8. Centros para niños con trastornos psiquiátricos compensados
9. Departamento de Apoyo Socioeconómico
10. Departamento de Atención a Niños, Niñas, Adolescentes y Familia
11. Departamento de Legitimación Adoptiva y Adopción
12. Departamento Línea Azul
13. Espacio Familia y Hogares Especiales
14. Espacio Infancia
15. Familia de Cuidados Transitorios
16. Formación de Educadores en Primera Infancia
17. INDA - CAIF (Centros de atención integral a las familias)
18. Infancia - APEX
19. Meta asistencial por embarazadas y niños/as
20. Mujer y género
21. Pesquisa Neonatal
22. Plan CAIF
23. Programa Alimentario Nacional para la atención del Riesgo Nutricional (PAN-RN)
24. Programa Centros Primera Infancia
25. Programa de acogimiento Familiar
26. Programa de Formación de Educadores Sociales FES
27. Programa de Salud Bucal
28. Programa Niñez y Adolescencia
29. Provida (Departamento de Servicios Médicos)
30. Proyecto Cercanías
31. Proyecto de Cuidadoras de Primera Atención
32. Proyecto Enlace
33. Policlínica (Departamento de Servicios Médicos)
34. Proyecto Tribal
35. Servicio de Orientación, Consulta y Articulación Territorial (SOCAT)
36. Servicio de Psiquiatría (Departamento de Psiquiatría)
37. Servicios de Apoyo Médico (Departamento de Servicios de Apoyo)
38. Servicios Materno Infantil
39. Sistema Integral de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV)
40. Subsidio por Maternidad y Licencia Especial por adopción
41. Tarjeta Uruguay Social
42. Unidad de Perinatología (Ex Sanatorio Canzani)
58
43. Uruguay Crece contigo
59
Anexo 3 experiencia internacional: La construcción del
sistema de protección integral a la primera infancia “Chile
Crece Contigo”
La primera infancia se ha constituido-especialmente en los últimos años- una preocupación
central en las políticas sociales de los países de la región. Con apoyos desde la evidencia
científica, así como organismos internacionales, sociedad civil y Estados, el tema ha logrado
reunir el consenso en torno a la necesidad de invertir más y mejor en esta franja. A partir de
ello se han impulsado importantes esfuerzos por construir, desplegar y consolidar políticas
integrales de atención a la primera infancia o desarrollo infantil temprano (DIT) que, con
niveles heterogéneos de instalación, se observan en diversos países de la región.
Chile Crece Contigo se enmarca en este escenario, con el objetivo acompañar la trayectoria de
desarrollo de los niños y niñas que se atiendan en el sistema público de salud, desde su
gestación y hasta su ingreso al sistema escolar, en el primer nivel de transición o equivalente.
A continuación se presenta una breve revisión de esta experiencia, con foco en los aspectos
asociados a la construcción institucional y coordinación de la política y centrados en los
primeros años de implementación de la política, de modo de generar una mayor aproximación
a la experiencia uruguaya de políticas de este tipo en primera infancia.
1. Antecedentes de la Política
En el año 2005, se establece como uno de los ejes programáticos de la campaña de Michelle
Bachelet a la Presidencia de la República, la primera infancia y la ampliación y profundización
de la oferta de atención a dicho grupo. Al asumir ésta el gobierno, llama a la conformación de
un Consejo Asesor Presidencial para la Reforma a las Políticas de Infancia, que se formaliza en
abril de 2006.
El Consejo Asesor Presidencial de Infancia se conformó con profesionales de distintas
disciplinas, con un perfil predominantemente técnico, que representaban un amplio espectro
de posiciones y visiones sobre el rol del Estado y la política pública. Éste se acompañó de un
proceso de consulta con expertos nacionales e internacionales en la materia, organizaciones
sociales, centros de estudio y otros actores, tanto del ámbito público como privado, a nivel
central y regional. Asimismo se recogieron los aportes de niños, niñas y adultos a través de la
página Web que el Consejo habilitó especialmente para estos efectos.En octubre de 2006, la
Presidenta Bachelet, anunció públicamente la creación del Sistema de Protección Integral a la
Primera Infancia – Chile Crece Contigo (CHCC) – como respuesta de política pública a las
propuestas emanadas del Consejo.
60
El proceso de instalación en el nivel comunal se organizó en dos etapas22: las primeras 159
comunas, que se integraron a partir de junio de 2007 fueron seleccionadas, en base al criterio
de infraestructura disponible y capacidad de gestión inicial de las Maternidades a las que
convergían dichas comunas. Las restantes comunas, se integraron a partir de enero de 2008,
usando las lecciones aprendidas de la instalación del Sistema en las comunas integradas en la
primera fase.
2. El Programa: La oferta
El eje principal de “Chile Crece Contigo” es el Programa de Apoyo al Desarrollo Biosicosocial,
(PABS) que consiste en el acompañamiento, apoyo y seguimiento de la trayectoria de
desarrollo de los niños y niñas, desde el primer control gestacional hasta su ingreso al primer
nivel de transición o su equivalente, siempre que se atiendan en el sistema público de salud.
El PABS considera acciones de apoyo de tipo intensivo, para el niño/a y la madre, en las etapas
o momentos de la gestación, del parto y puerperio, y a partir del nacimiento hasta los 2 años
de vida, y atención integral al niño o niña hospitalizada, enfatizando los cuidados para su
desarrollo. Se accede a este Subsistema a partir del primer control de gestación en el sistema
público de salud.
El ChCC se organiza en cuatro componentes o líneas de trabajo:
1.
Un programa educativo para toda la ciudadanía.
2.
Acciones de perfeccionamiento de la legislación y normativas de protección a la
maternidad y paternidad.
3.
Un sistema de acompañamiento a los niños y niñas desde el primer control del embarazo,
hasta su ingreso al sistema escolar (nivel de transición mayor o pre kinder).
4.
Acciones de apoyo diferenciado y garantías para niños y niñas de los hogares del 40% de
menores ingresos o con situaciones de especial vulnerabilidad23.
En el nivel local, el ChCC pone a disposición de los municipios un set de Fondos de recursos:
Iniciativas para la Infancia, Fortalecimiento Municipal e Intervenciones de Apoyo al Desarrollo
Infantil, para financiar las acciones, prestaciones y actividades definidas en su plan de trabajo
y para las cuales el municipio no cuenta con recursos suficientes
22
Ministerio de Desarrollo Social (2010) Cuatro años creciendo Juntos. Memoria de la Instalación del
Sistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo 2006-2010.
23
Esto incluye acceso a i) ayudas técnicas para todos aquéllos que presenten alguna discapacidad: i)
acceso gratuito a sala cuna o modalidades equivalentes, iii) acceso gratuito a jardín infantil de jornada
extendida.iv)acceso gratuito a jardín infantil de jornada parcial o modalidades equivalentes para
aquéllos cuyos cuidadores o guardadores no trabajan fuera del hogar; v) acceso garantizado al
Subsistema “Chile Solidario” a las familias de niños y niñas en gestación, que formen parte de las
familias a que alude el artículo primero de la ley del “Chile Solidario”.
61
El siguiente cuadro sintetiza el conjunto de apoyos ofrecidos por el programa en las distintas
etapas:
i. Durante la gestación:
Reforzamiento del control
de salud pre natal. .
ii. Para parto (trabajo de
parto, parto -nacimiento y
puerperio): Atención
personalizada del parto
iii. Primeros dos años de
vida del niños/as:
Reforzamiento del control
de salud
• Entrega a todas las gestantes de la Guía de la gestación y nacimiento
"Empezando a crecer", que contiene información para la familia,
derechos laborales, consejos prácticos y orientaciones para cada
etapa del embarazo y del parto.
• Desarrollo de talleres y actividades de preparación al parto, crianza y
cuidado de los niños y niñas.
• Promoción de la participación activa de los padres en la gestación y
nacimiento de su hijo/a.
• Realización de visitas domiciliarias del personal de salud en los
hogares de las mujeres embarazadas que presenten algún factor de
riesgo, determinado por la aplicación de pautas estandarizadas de
detección de riesgo biosicosocial.
• Visitas guiadas a las dependencias de las Maternidades en que tendrá
lugar el parto.
• Parto personalizado (garantía GES).
• Derecho de la madre a estar acompañada por el padre, otro familiar o
persona significativa.
• Derecho a su intimidad, a ser informada del tratamiento, a adoptar la
postura física que se sea más cómoda o que su cultura indique.
• Asegurar apego temprano.
• Talleres de apoyo durante el puerperio.
• Programa de Apoyo al Recién Nacido
• Entrega de material educativo para la familia, de apoyo al desarrollo
infantil temprano. Dentro de los que se cuentan los siguientes.
• Talleres y actividades grupales que apoyen a los padres y madres en
su tarea de crianza.
• Detección periódica de factores de riesgo y rezagos en el proceso de
desarrollo.
• Implementación de modalidades, diversas y pertinentes, de apoyo a
los niños y niñas que presenten algún rezago en su desarrollo.
• Visitas domiciliarias del personal de salud a niños y niñas que
presenten factores de riesgo.
Fuente: Raczynski y Valderrama (2009)
Adicionalmente a partir de los dos años de los niños y niñas, se incorpora como parte del
acompañamiento, los programas de educación parvularia, provistos por los jardines infantiles
u otras modalidades de educación parvularia, existentes en el territorio.
62
Una evaluación de impacto desarrollada durante el año 2011-201224 identificó respecto de la
cobertura del programa que:
De todas las mujeres en gestación que ingresan a Chile Crece Contigo, el 85% cuenta con FPS
vigente. De éstas, 9 de cada 10 pertenecen al 40% de familias más vulnerables y, de éstas, un
45% son potenciales beneficiarias del Sistema Chile Solidario6, es decir que el puntaje de Ficha
de Protección Social de sus familias es inferior a 4.213 puntos. Aproximadamente un tercio de
las mujeres tiene una escolaridad menor a 8° básico completo
Los Beneficiarios efectivos del PBPS: 197.000 (gestantes) / 171.000 (nacidos vivos) (2010)
La cobertura para gestantes creció hasta lograr el 100%, y en el caso de los Nacidos vivos en el
SNSS, ésta se ha estabilizado en alrededor del 85% (al 2010).
A continuación se presenta un esquema que sintetiza la hoja de ruta de la atención del
sistema.
Acompañamiento personalizado del desarrollo
Cualquier punto de contacto del
niño/a debiera activar la red ante
situaciones de vulnerabilidad (Salud
/ Municipio/ Educación)
Se entra al Sistema en
el 1° control prenatal
independiente de la
semana gestacional
Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial
Controles de salud
nacimiento
Ej: Programa de Visitas Domiciliarias
Identificación
de riesgos
biopsicosociales
según protocolo
Vulnerabilidad
de salud
Condiciones
inadecuadas
de FPS y derivación a
Ej:
Aplicación de
habitabilidad
Chile
Solidario
Salud
Vulnerabilidad
social
Municipalidad
Necesidad de
sala cuna
Educación
Ir a
Anexos
Apoyos Diferenciados
Rezago en
el
desarrollo
Ej: Acceso prioritario a programa de
mejoramiento de vivienda
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, Chile (2010)
24
Mideplan- Asesorías para el Desarrollo (2012)
63
3. Modelo de gestión y regulación
La ley 20.379 (2009) que institucionaliza el subsistema establece que la administración,
coordinación y supervisión de "Chile Crece Contigo" corresponderá al Ministerio de
Planificación (actual Ministerio de Desarrollo Social), sin perjuicio de las atribuciones y
funciones de las demás entidades públicas.
La ley define garantías vinculantes, por ejemplo para servicios como sala cuna. La ley viene a
regular el acceso, estableciendo la garantía del servicio al 60% más vulnerable de la población.
La Dirección de Presupuesto luego, establece metas para las prestaciones, a las cuales deben
responder los organismos competentes (en su mayoría sectoriales). Desde el Ministerio de
Planificación es supervisado cada convenio del programa con los organismos donde se
transfirió recursos de forma condicionada a la ejecución de determinadas prestaciones. En
caso de que éstos no utilicen dichos recursos para estos fines, deben re-integrar los mismos al
sistema.
El Programa de Apoyo al Desarrollo Biosicosocial (PABS) se implementa bajo la responsabilidad
del Ministerio de Salud - MINSAL - a través de sus Servicios de Salud (29 en total) y sus redes
de prestadores de servicios, hospitales, maternidades y los centros de atención primaria,
postas rurales, centros de salud familiar, que en su mayoría a cargo de los municipios.
Cada Servicio de Salud diseña un Plan de Trabajo para orientar la aplicación del Programa de
Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial, que será herramienta programática para los centros de
salud comunales adscritos al mismo.
En síntesis, la institucionalidad CHCC da soporte a las siguientes funciones del sistema:
1. Provisión de prestaciones orientadas a la infancia que responda a los objetivos de la
política.
2. Mecanismos de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones establecidas y apoyo a
los prestadores de servicios de acuerdo al ámbito de acción.
3. Establecimiento de estándares de calidad de los servicios ofrecidos
Las responsabilidades de regulación se organizan de la siguiente manera:
•
MIDEPLAN: responsable de la coordinación de la política
•
Ministerios sectoriales (Salud y Educación): Encargados de la definición de
prestaciones y estándares a cumplir por parte de los equipos, en concordancia con las
metas definidas para el Sistema
Los estándares se formulan de acuerdo a las características de la oferta de los
establecimientos existentes, independiente a la modalidad de dependencia
administrativa que éstos presentan.
64
•
Todos los ministerios e instituciones del Gobierno Central, que son parte del Sistema
de Protección Integral a la Infancia, se ajustan a los requerimientos del Sistema de
Control de Gestión de la Dirección de Presupuestos (DIPRES).
A los efectos de apoyar su planificación y gestión, dichas redes contarán con una Matriz para
la Planificación de la Gestión Global de las Redes Comunales Chile Crece Contigo. Este
instrumento exige generar un mapa comunal de oportunidades para el DIT y definir flujos de
derivación de los casos
Además existe un Sistema Informático de Registro, Monitoreo y Derivación que hace un
seguimiento longitudinal de los niños y niñas, caso a caso, desde su gestación y hasta los 4
años de edad, registrando su proceso de desarrollo, generando las alertas necesarias para
apoyar oportunamente, activando y registrando las acciones de salud y de la red social local.
Este contiene indicadores del progreso que logran en su desarrollo y de las atenciones y
apoyos que recibieron. Junto a ello un Sistema de certificación de calidad de las prestaciones.
Asimismo, es importante mencionar que Todos los ministerios e instituciones del Gobierno
Central, que son parte del Sistema de Protección Integral a la Infancia, se ajustan a los
requerimientos del Sistema de Control de Gestión de la Dirección de Presupuestos (DIPRES).
Finalmente, el financiamiento del ChCC está incluido en la Ley de Presupuestos, bajo la glosa
de “Sistema de Protección Integral a la Infancia”. Se dispone por el Ministerio de Hacienda a
través de la Dirección de Presupuesto (DIPRES), quien traspasa los fondos asociados al sistema
al Ministerio de Desarrollo Social. Es este Ministerio el que transfiere los recursos ChCC a los
servicios de salud y municipios, sujeto siempre al diseño de un Plan de trabajo. En el sector
salud los recursos son adicionales a los que reciben los servicios y centros de salud por sus
acciones regulares prenatales y de atención infantil.
En el año 2006, MIDEPLAN encarga un estudio sobre la normativa vigente en materia de
regulación que analiza el ordenamiento jurídico vigente en el país sobre seis dimensiones 1)
salud, 2) identidad, 3) aprendizaje, 4) entorno familiar, 5) habitabilidad, y 6) trabajo e
integración social, identificando contradicciones, omisiones y líneas de mejora. Este deriva
65
recomendaciones que orientan algunos ajustes progresivos en las instituciones involucradas en
las mismas. Algunos de los señalamientos que allí se incluyen son25:
La legislación de protección a la maternidad está alineada con las normas y directivas
de la OIT. El análisis realizado permite concluir respecto de la dimensión trabajo que el
problema no se encuentra tanto en el déficit o incongruencia de la norma como en su
débil capacidad de ajuste a la situación cambiante de incorporación de la mujer al
mercado laboral con las tensiones que ello acarrea, así como la introducción acelerada
de nuevas modalidades de empleo y condiciones de trabajo distintas.
No se detectan contradicciones gruesas en materia de normativa de salud. No
obstante, ésta carece de una visión integradora, global, que fije las grandes políticas y
proporcione un marco a las intervenciones públicas. En cambio, se observa la falta de
una formulación general que respalde las intervenciones puntuales. No existe una
regulación totalmente apropiada que tienda a promover la salud y a prevenir las
enfermedades; y la legislación no parece adecuada a los cambios derivados del rápido
proceso de transición epidemiológica y de perfeccionamiento de la atención de salud.
En el ordenamiento jurídico chileno no se reconoce el derecho a la identidad tal como
ocurre en legislaciones comparadas. Se recomienda discutir y aprobar mecanismos
jurídicos concretos de protección que contribuyan la eficacia y resguardo oportuno de
los derechos consagrados en instrumentos internacionales ratificados por Chile y que
atañen a la dimensión identidad – personalidad jurídica, nacionalidad, no privación
arbitraria de la nacionalidad, inscripción del nacimiento, derecho al nombre, y derecho
a la propia identidad cultural.
La revisión de la normativa sobre aprendizaje permite sostener que se trata de un
cúmulo de cuerpos de carácter extenso, complejo y disperso y que evidencia que: 1)
no existe una regulación apropiada que tienda a promover la educación y el cuidado
de una manera integral; 2) la legislación no parece adecuada a los cambios derivados
del rápido proceso de incorporación de la mujer al mercado laboral, los nuevos
hallazgos en relación a la importancia del tema del apego y la estimulación temprana
en el desarrollo del aprendizaje; 3) la normativa no promueve ni garantiza la
participación de otros actores que no sean el sistema educacional y los padres; y 4) la
normativa garantiza fundamentalmente el acceso pero no la calidad de la educación y
el cuidado.
25
Mideplan - Universidad Alberto Hurtado (2006) Alcances y propuestas jurídicas para el
desarrollo integral de la infancia en chile. Análisis normativo de políticas, prestaciones y
programas públicos dirigidos a niñas y niños de tres meses a diez años de edad
66
4. Institucionalidad y esquema de coordinación
Chile Crece Contigo se inserta en el Sistema de Protección Social que tiene asiento en el
Ministerio de Desarrollo Social y cuya Secretaría Ejecutiva coordina el conjunto de programas e
iniciativas en el ámbito de la protección social. La cabeza del ChCC se inserta transversalmente
en cada una de las unidades en que se estructura la Secretaría Ejecutiva del Sistema de
Protección Social (subsidios, ficha de protección social, sistema de información, gestión
territorial, fortalecimiento institucional y administración interna). Esta Secretaría es la
responsable de coordinar y asegurar el funcionamiento del ChCC, para lo cual cuenta con el
apoyo de un comité Técnico en el cual participan 11 unidades de gobierno, representantes de
4 Ministerios, 5 servicios y un representante del Gabinete presidencial.
Es importante señalar que el sistema definió coordinar lo que es propiamente intersectorial y
las prestaciones específicas de cada sector están así bajo la órbita y responsabilidad de cada
organismo.
El Comité de Ministros por la Infancia está coordinado por el Ministerio de Desarrollo Social y
conformado por los Ministerios de Salud, de Educación, del Trabajo, de Justicia, de Vivienda y
Urbanismo, de Hacienda, de la Secretaría General de la Presidencia y por el Servicio Nacional
de la Mujer y es la instancia desde la cual se diseñan y planifican todos los componentes del
Sistema de Protección Integral a la Infancia.
Nivel Nacional Coordinación ChCC
Mesas
bilaterales
Mesas
bilaterales
Mesas
bilaterales
Mesa
técnica
nacional
Comité de Ministros ChCC
A nivel regional, los cargos de coordinador regional de Protección Social inserto en la
Secretaría de Planificación (SERPLAC) y los gerentes del ChCC en los Servicios de Salud, son los
brazos sobre los cuales descansa la gestión del programa. La coordinación interinstitucional del
programa a este nivel se dispone en mesas regionales CHCC. En la mesa se revisa y analiza
67
periódicamente la oferta regional para el ChCC y se identifican sus brechas, se monitorean los
avances y se elabora, cuando corresponde, el Plan de trabajo regional anual.
A nivel local, los municipios conforman y operan una Red Comunal, que se integra por actores
institucionales relevantes para el desarrollo infantil presentes en el espacio local (red básica),
incorporando centros de salud, los centros de educación inicial, los municipios y otros
prestadores locales; al tiempo que se vincula con otras instituciones dirigidas a proveer
prestaciones más específicas y acotadas a los requerimientos y demandas de cada niño o niña
en particular (red ampliada). La tarea principal de la Red Básica es sostener el sistema a nivel
comunal, articulando la entrega del conjunto de servicios y beneficios contemplados, de
manera oportuna y pertinente, según las particularidades de niños y niñas que conforman la
población objetivo de ChCC.
El documento oficial del sistema de protección a la infancia del MIDEPLAN señala que: “la
integralidad se justifica porque se requiere abordar simultáneamente más de una necesidad
de protección social; la intersectorialidad en que la provisión de los servicios que son
requeridos, proviene de distintas instituciones o sectores de la administración del Estado, que
deben articularse adecuadamente para brindar los servicios y otorgar oportunamente los
beneficios que las personas y sus familias requieren para estar protegidos de los riesgos y
contingencias que los afectan, a lo largo de todo su ciclo vital”26
El Ministerio de Educación es integrante del Comité Técnico del ChCC, pero su participación en
el Programa ha sido más bien marginal. Las relaciones con instituciones del ámbito educación
se concretizan solo a nivel local, donde operan la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) y
la Fundación Integra con sus salas cunas y jardines infantiles
26
Ley Nº 20.379. Crea el Sistema Intersectorial de Protección Social e institucionaliza el Subsistema de
Protección Integral a la Infancia, Chile Crece Contigo. Disponible
en: http://www.crececontigo.gob.cl/wp-content/uploads/2010/03/Ley-20.379.pdf
68
Fuente: Elaboración propia
Municipios suministran prestaciones a través de prestadores locales, los que
constituyen la Red Comunal Chile Crece Contigo. Dicha Red está compuesta por: los
centros de salud, los centros de educación inicial, los municipios y otros prestadores
locales.
Para apoyar y asistir técnicamente a las Redes Comunales de ChCC se estableció un
soporte a nivel regional y provincial, desde cada ministerio sectorial, que acompaña el
proceso de cumplimiento de la entrega de los servicios y prestaciones comprometidas
por el Sistema.
Herramientas de fortalecimiento a la gestión y articulación
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Sistema de registro, derivación y monitoreo CHcc
Fondo de fortalecimiento municipal (para redes o mesas comunales
presenten propuestas de infancia)
Fondo de intervenciones al apoyo al desarrollo infantil (red local)
Fondo de iniciativas a favor de la infancia (mides)
Valoración de la coordinación general
Coordinación interinstitucional entre los diferentes niveles y en el nivel local es
heterogénea y funciona mejor “en los municipios que “han entendido” el programa y
su importancia, y que no lo perciben como carga adicional de trabajo, sino como un
asunto de mejor coordinación” (Raczynski y Valderrama, 2009: 42)
La relación de servicios con el nivel regional y la Secretaría Ejecutiva inserta en
MIDEPLAN se visualiza como administrativa y fiscalizadora (sin que esta apreciación se
asocie a una evaluación negativa) y no de un apoyo o acompañamiento a la tarea.
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Valoración de la articulación de redes
A partir de una de las evaluaciones realizadas durante el año 2009 con focos en las redes que
articula el programa se destacan algunos elementos27
Se identifican diferencias importantes entre las comunas estudiadas en la
consolidación de la red local y el aprovechamiento que ésta u otros hacen de los
recursos asociados a ella.
Los agentes del área social y de salud tienden a estar mejor posicionados respectos de
los del área educación.
Se observa una absoluta relación entre el nivel de articulación de los actores de las
redes y la participación de los miembros de la red comunal en la elaboración de los
planes de trabajo.
Las salas cunas y las unidades responsables del Programa Puente y/o Chile Solidario
alcanzan mejores niveles de articulación.
Las únicas entidades donde se advierte que los participantes no logran niveles de
articulación significativos corresponden al Departamento de Educación Municipal y al
Hospital.
Derivaciones: los mayores niveles de articulación son los alcanzados por quienes
declaran desempeñarse en el Sistema CHCC comunal, seguidos por los agentes que
sitúan su quehacer en el Departamento de Educación de la Comuna, los Consultorios /
CESFAM y Oficinas de Protección de Derechos. Rendimiento inferior es en las Unidades
de Protección Social Municipales, Departamentos de Salud Municipal y Departamentos
Sociales.
Alto porcentaje de programas residenciales no integraban en la practica la red
SENAME; en cambio con las OPD (promocional) si. En ambos casos lo que más
funciona es el intercambio de información sobre niños atendidos.
Algunas lecciones aprendidas o claves en la construcción del sistema integral Chile
Crece Contigo28
1. Construir el sistema de protección a la primera infancia más recostado en la
coordinación que en el arreglo institucional específico. (igualmente éste es
preferible que sea transversal, no sectorial y que no ejecute prestaciones)
2. Generar un Modelo legal para darle sustentabilidad a la política
3. Propiciar una llave presupuestal acotada a innovaciones o cobertura de brechas,
27
Alcalá consultores (2009) Estudio Análisis cuantitativo y cualitativo redes comunales Chile Crece
Contigo”
28
Estas claves se identifican a partir del intercambio de experiencia entre UCC y la Secretaría ejecutiva
de CHCC, en reunión de trabajo del equipo del programa (UCC), equipo consultor y Verónica Silva, ex
Directora Ejecutiva Sistema de Protección Social, Mideplan, Chile.
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9.
asociado a metas.
La Gestión interinstitucional requiere soportes propios (recursos humanos,
plataforma e instrumentos)
Generar “identidad corporativa” del programa; que no se vea como política de
gobierno, sino de Estado y que no anule con improntas sectoriales.
Contar con enlaces (contrapartes) en cada sectorial y definir conjuntamente
prioridades y luego que éstos trabajen el mismo en la interna al organismo;
“permanecer en las intersecciones, no dentro del sector”
Generar sistemas de información que sea útil, abarcativo y no genere
sobrecarga a los equipos de trabajo.
Promover una apuesta de Política de primera infancia como política universal
que reconoce vulnerabilidades
Importancia de mantener activo el tema y promover sensibilización en la
opinión pública.
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