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La suspensión del ajuste fiscal por inflación
Por Cr. Félix Abadi
12 de Enero del 2016.
Con fecha 29/12/2015 fue aprobado por parte del Poder Ejecutivo el decreto No
359/015 que fuera publicado el 30/12/21015 (asegurando así su plena vigencia
en esa fecha en virtud del criterio previsto en el inciso 2º del art. 7 del Código
Tributario) disponiendo la no aplicación del denominado ajuste fiscal por
inflación cuando el porcentaje de variación de precios “entre los meses de
cierre del ejercicio anterior y del que se liquida” fuera inferior al 10%, en uso de
la facultad otorgada al mismo por el inciso 3º del art. 27 del Título 4 del TO 96.
En efecto, luego de establecer la necesidad de aplicar este ajuste por parte de
aquellos contribuyentes que liquiden el IRAE bajo el régimen de contabilidad
suficiente y salvo que “…no hayan obtenido ingresos provenientes de
operaciones en el ejercicio”, previo a detallar la forma en que el mismo debe
clacularse, la ley del IRAE prevé:
“El Poder Ejecutivo podrá disponer que no se realice el ajuste por inflación
cuando el porcentaje de variación de precios a que refiere el artículo siguiente
no haya superado el 10% (diez por ciento).”
Según ha trascendido la medida sorprendió a los contribuyentes y ha sido
criticada, entre otros, por diversos académicos y cámaras empresariales, pero
quizás haya detrás de la medida tomada algo más que una mera crítica de
“oportunidad” para dar ámbito a un cuestionamiento de su regularidad jurídica
por presunta inconstitucionalidad de la norma legal que otorgó dicha facultad al
Poder Ejecutivo.
Pero comencemos por decir que sumando el período de vigencia en el IRIC
más el del IRAE, dicho ajuste lleva la friolera de 35 años de aplicación
ininterrumpida, lo que exime de mayores justificaciones de su pertinencia
conceptual como mecanismo “paliativo” de corregir – junto a otros mecanismos
complementarios también previsto en la normativa de la tributación a la renta
empresarial - las distorsiones inflacionarias sobre la base tributable.
Sin ingresar a sus detalles técnicos, baste con considerar que su
incuestionable objetivo es que los contribuyentes no tributen impuestos sobre la
“inflación” (ya de por sí un impuesto a la tenencia de activos monetarios) ni que
otros vean reducidas injustificadamente su base de tributación por efecto de la
inflación. En definitiva, que en estricto cumplimiento del principio de “capacidad
contributiva”, unos y otros tributen el impuesto en base a su ganancia “real”,
esto es, despejada de distorsiones inflacionarias.
Ello no quita que desde su propia aprobación mediante el decreto-ley No
14.948 de 7/11/79 - a los aproximadamente 5 años de vigencia ya del IRIC - se
discutiera si la “simplicidad estática” del ajuste justificaba el apartamiento de la
ortodoxia técnica que proponía ya desde entonces el denominado ajuste
integral de los estados contables sustentado en aquel terreno a través de la
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metodología prevista por la IX Conferencia Interamericana de Contabilidad,
más tarde adoptada por la Norma Internacional de Contabilidad (NIC) 29.
Pero aún cuando la discusión inicial se laudó diciendo que la complejidad de
esta última metodología aconsejaba “posponer” para otra etapa su eventual
adopción en el terreno fiscal, la original y simplificada metodología adoptaba
supo sobrevivir con los años y más allá de algunos ajustes que no afectaron
nunca su base conceptual (incluyendo opciones en cuanto al índice de precios
a adoptar para su cálculo llegando en forma casi paralela al decreto que se
comenta a la sustitución preceptiva del mismo por el Índice de Precios al
Consumo dispuesta por la ley de Presupuesto No 19.355 del 28/122015 para
ejercicios iniciados a partir del 1/1/2016), el ajuste fue oportunamente heredado
por el hoy derogado Impuesto a las Rentas Agropecuarias (IRA) y “trasladado”
al actual Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE).
Sigamos por mencionar que lo actuado por el Poder Ejecutivo resulta
absolutamente ajustado a “la ley”, incluyendo su inmediata aplicación para ese
gran colectivo de ejercicios que cerraron el 31/12/2015, es decir, al día
siguiente de publicarse el decreto.
En efecto, como se señaló, en primer lugar la ley del IRAE lo habilita al Poder
Ejecutivo a hacer lo que el efectivamente hizo, bajo la condición que la misma
norma reproduce de que el índice de precios aplicable para el cálculo de dicho
ajuste (Índice de Precios al Productor de Productos Nacionales para ejercicios
cerrados hasta el 31/12/2015) fuera inferior al 10% en el ejercicio
correspondiente. De paso comentar que la variación de dicho índice para los
ejercicios finalizado el 31/12/2015 ascendió a 9,3% en tanto la del IPC
ascendió a 9,44%, guarismos apenas inferiores al 10% mencionado y
alcanzados presumiblemente con algunas medidas de “último momento” que
vienen reiterándose en nuestro país que en rigor “trasladan” inflación al mes
siguiente y que vienen despertando críticas de diversos sectores que se
sienten afectados con ello.
Pero en segundo lugar, también resulta incuestionable la aplicación “inmediata”
(y “de hecho” retroactiva a todo el ejercicio a punto de cerrarse al día siguiente)
de la medida para ese grueso colectivo de contribuyentes que cerraron sus
ejercicios el 31/12/2015, dado el particular criterio de “ejecutoriedad” de la
norma tributaria en orden al tiempo prevista en el art 8 del Código Tributario
para los hechos generadores “…para cuya configuración se requiere el
transcurso de un período” que considerar la fecha de “finalización del mismo”.
Nada de esto desde luego pasó inadvertido para el Poder Ejecutivo y por lo
tanto se ratifica su perfecta adecuación a la legalidad.
Sin embargo, los cuestionamientos vienen por todos los demás órdenes en
juego, incluyendo no solo los económicos sino también de regularidad jurídica,
solo que no por vulneración del principio de legalidad por parte del decreto sino
en todo caso por el de constitucionalidad de la delegación legal.
Empecemos pues por lo primero.
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La medida según trascendidos muy verosímiles fue tomada sin duda alguna
con fines claramente fiscalistas, llegando a trascender algunas estimaciones
del significativo incremento neto de recaudación que la medida podría
reportarle al Fisco, al menos por el presente ejercicio 2015 (debe tenerse
presente que la medida no es sin embargo siquiera transitoria por lo cual sus
efectos resultarían repetitivos también en ejercicios venideros).
Que el país atraviesa ciertos apremios financieros (en cuyos motivos no es
intención de esta nota introducirse) parece a esta altura estar fuera de
discusión.
La cuestión es sin embargo determinar si la forma y oportunidad en la que el
Estado está decidiendo, suponemos, al menos “paliar” ese déficit es la más
adecuada.
Y nos parece que ello, y aun manteniéndonos en un enfoque no jurídico de la
cuestión, lleva respuesta a todas luces negativa.
En primer lugar porque la decisión se toma por el Poder Ejecutivo, a falta de,
digamos, 24 horas para cerrar un ejercicio que, como tal, ya tiene toda su
suerte echada. Ello se contrapone frontalmente a todo principio de
previsibilidad necesario para los negocios con todas las provisiones de
impuestos realizadas y no debe olvidarse que la experiencia de un empresario
con su negocio en un determinado momento constituye insumo fundamental no
solo para sus propias decisiones futuras sino también para la de otros
empresarios e inversores.
Si de algo nos hemos jactado – y beneficiado – los uruguayos es precisamente
de ofrecerle al inversor garantías y previsibilidad. Pues esta medida, en
momentos que nuestro gran país referente Argentina intenta y parece estar
empezando a lograr recuperar la misma, no parece ir por el canal adecuado.
En segundo lugar, la medida adoptada recauda – y deja de recaudar también –
en base a “inflación”, en una caótica tómbola fiscal, en donde aparentemente
“los más” salen perjudicados y “los menos” beneficiados, siendo tan
injustificado lo primero como lo segundo. Por tanto y más allá del “dudoso”
mérito de la inmediatez recaudatoria, el criterio aplicado no parece ser nada
feliz. Cierto es que en todo caso la crítica podría ser trasladada más al
legislador que al reglamentador pero la impericia del primero no
necesariamente debe complementarse con la acción en concordancia del
segundo.
En tercer lugar porque la “inflación” estuvo – nuevamente - muy cerca de
superar ese 10% y existe la sensación que esas medidas de última hora son
las que lo impidieron, produciéndose además esta decisión en un año en el que
después de mucho tiempo se verificó una devaluación real de cierta
significatividad en nuestro país que, ya de por sí, le aseguraba al titular de
cuentas locales en dólares una tributación gravitante a la renta que terminó
siendo “artificialmente” agrandada por una medida que carece de toda
justificación técnica.
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Más aún, probablemente ante la ausencia de argumentos técnicos que
justificaran la medida, y más allá de la facultad legal mencionada, el decreto
invoca, a nuestro juicio fallidamente, en su Resultando II al decreto No
104/2012 que además de pertenecer al terreno contable y no fiscal, lo que hizo
en todo caso en aquel terreno fue quitarle la preceptividad del ajuste “integral”
por inflación PERO DEJÁNDOLE AL MISMO UN CARÁCTER OPTATIVO que
mucho se aparta de lo que este decreto No 359/015 dispone.
El decreto 104/012 invocado – muy cuestionable técnicamente además dicho
sea de paso – lo que buscó fue “simplificar” la tarea de los compiladores de
estados financieros basado en una conceptualización de “hiperinflación” que
realiza una norma internacional de contabilidad pero ello no parece alinearse
en absoluto ni con las motivación ni con la naturaleza preceptiva del decreto
que se analiza.
Pero fuera ya del terreno económico o inclusive técnico-tributario, en nuestra
modesta opinión, el decreto dictado levanta serias dudas acerca de la
constitucionalidad de la norma legal que delegó semejante facultad al Poder
Ejecutivo que, en definitiva, afecta y en forma significativa a la propia base del
impuesto. De hecho, las argumentaciones que han trascendido que habrían
llevado a la adopción de esta medida son de base recaudatoria y es
precisamente eso lo que la norma constitucional pretende evitar: que el
legislador delegue en el recaudador la fijación del nivel de recaudación. El
límite del 10% ya de por sí resulta condenatorio en este sentido porque
descarta otros móviles como bien podría ser la simplicidad, tal como sería el
caso si habláramos de una inflación no superior, digamos, a un 3% anual.
No desconocemos que los presupuestos estatales son inflexibles ni los
problemas de caja que el país atraviesa pero en todo caso entendemos que
resultaba mejor sincerar esa necesidad en una modificación parlamentaria que
evitara, además, apartamientos técnicos “distorsivos” e inequitativos, e
incertidumbre en materia jurídica, y se consagrara en su lugar, y siempre hacia
delante, algún aumento, quizás transitorio, de la alícuota del impuesto si ello
resultaba imprescindible, máxime cuando se contaba con una oportunidad
propicia para hacerlo al estarse aprobando en paralelo la Ley de Presupuesto
en la que se incluyeron algunas modificaciones tributarias.
En cuanto a los efectos y posibles cursos de acción, el análisis debe realizarse
necesariamente caso a caso con el debido asesoramiento profesional.
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