1. Art and Diseño

EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL GRAN BUENOS AIRES.
LAS TRANSFERENCIAS DIRECTAS COMO SOLUCIÓN A LAS URGENCIAS DEL
CORTO PLAZO.
Daniel Cieza
Pablo Pérez
Demian Panigo
Presidente de la Comisión de
Políticas de Empleo de la HCD de la
Pcia. de Buenos Aires
PIETTE - CONICET,
UNLP
PIETTE - CONICET,
UNLP
Esta versión: Marzo de 2000
Resumen
El deterioro actual de la situación económica (legado de la era Menem), que se traduce en el cierre
de numerosas pequeñas y medianas empresas, desempleo y subempleo crecientes (y su
permanencia), caída de salarios reales, precarización de empleo, expansión del trabajo no registrado,
disminución de la protección social y deterioro de la legislación laboral -entre otras-, hace necesaria y
urgente una tarea de contención social capaz de prevenir a las familias de la exclusión social.
El seguro de desempleo no funciona en la práctica, dado que los beneficiarios de dicha prestación no
alcanzan al 10% de los desempleados abiertos. Por su parte, los programas oficiales de empleo y
capacitación vigentes en la Provincia de Buenos Aires hasta fines de 1999 fueron utilizados en forma
clientelística por los funcionarios de turno.
Ante esta situación, creemos que en el largo plazo el (objetivo del) pleno empleo sigue siendo la
mejor política social y la mejor herramienta de prevención de las diferentes formas de exclusión
social. Sin embargo, en el corto plazo es urgente establecer algún tipo de subsidio que evite la
degradación de los expulsados del mercado laboral.
En lo inmediato, nuestra propuesta consiste en combinar transferencias directas con un subsidio a la
demanda de trabajo que genere un esquema de incentivos eficiente. En términos generales la
propuesta tiende a centralizar los instrumentos vigentes, a ampliar el alcance de dichos instrumentos
de manera que cubran a la mayor parte posible de los desocupados, y a brindar transparencia a la
implementación de los mismos.
El trabajo se estructura de la siguiente manera. La primera parte aborda la discusión teórica acerca
del término exclusión social y sus diferentes interpretaciones. La segunda parte analiza la exclusión
social en el Gran Buenos Aires centrándose en dos aspectos considerados como principales: la
inserción en el mercado laboral y la pobreza. La tercera parte presenta un conjunto de propuestas de
corto y mediano plazo tendientes a combatir la exclusión social.
Palabras Clave: Exclusión social, pobreza y políticas sociales
1
EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL GRAN BUENOS AIRES.
LAS TRANSFERENCIAS DIRECTAS COMO SOLUCIÓN A LAS URGENCIAS DEL
CORTO PLAZO.
Daniel Cieza
Pablo Pérez
Demian Panigo
Presidente de la Comisión de
Políticas de Empleo de la HCD de la
Pcia. de Buenos Aires
PIETTE - CONICET,
UNLP
PIETTE - CONICET,
UNLP
Tabla de contenidos
1
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 3
2
EL CONCEPTO DE EXCLUSIÓN SOCIAL ................................................................................................ 4
3
EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL GRAN BUENOS AIRES .............................................................................. 6
3.1 EXCLUSIÓN POR IMPOSIBILIDAD DE ACCESO AL MERCADO DE TRABAJO .................................................................. 7
3.2 EXCLUSIÓN POR IMPOSIBILIDAD DE ACCESO AL EMPLEO ...................................................................................... 8
3.3 LA EXCLUSIÓN SOCIAL DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LAS CAPACIDADES...............................................................10
4
PROPUESTAS PARA LA INCLUSIÓN SOCIAL.......................................................................................13
4.1 LAS TRANSFERENCIAS DIRECTAS COMO SOLUCIÓN A LAS URGENCIAS DE CORTO PLAZO. SU COMPLEMENTACIÓN CON
SUBSIDIOS A LA DEMANDA DE TRABAJO. ..................................................................................................................13
4.2 LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO OBJETIVO DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA PROVINCIA EN EL MEDIANO PLAZO. ....................16
5
CONCLUSIONES.....................................................................................................................................17
6
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................................19
7
ANEXO....................................................................................................................................................21
7.1 PARTE A: “EL MÉTODO DE LAS ECONOMÍAS DE ESCALA EN EL CONSUMO Y LOS DISTINTOS INDICADORES DE POBREZA E
INDIGENCIA”. ......................................................................................................................................................21
7.2 PARTE B: “LA TEORÍA DE LA BÚSQUEDA COMO MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANÁLISIS DE LAS TRANSFERENCIAS
DIRECTAS”. ........................................................................................................................................................23
7.3 PARTE C: “TEXTO COMPLETO DEL PROYECTO DE LEY PARA COMBATIR LA EXCLUSIÓN SOCIAL PRESENTADO POR EL
DIPUTADO DANIEL CIEZA ANTE LA HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PCIA. DE BUENOS AIRES, 1999”. ...............24
Palabras Clave: Exclusión social, pobreza y políticas sociales
2
1
Introducción
En la Provincia de Buenos Aires se observa una situación de anomia caracterizada por el
tránsito traumático de una economía de pleno empleo y una cultura del trabajo hacia un
estado de hiperdesocupación estructural y de profundo malestar social.
Según Cieza (1999), hacia 1975 el Gran Buenos Aires tenía menos del 5% de desempleo
abierto y en el Conurbano Bonaerense se conformaba un importante "cinturón industrial.
Hoy las mediciones del INDEC revelan índices cercanos al 16% de desempleo abierto,
mientras se expande un cada vez mayor "cinturón de pobreza".
Los efectos del desempleo de larga duración están causando estragos en la población en
general y en las familias de bajos ingresos en particular. Diversos estudios muestran el
vínculo entre los problemas de empleo y el aumento en los índices de criminalidad, la crisis
en la seguridad social y el aumento en ciertas enfermedades y adicciones.
Es en este sentido que consideramos a la inserción laboral como la mejor política social y la
mejor herramienta de prevención de las diferentes formas de exclusión social.
Sin embargo, en el contexto actual de la economía (legado de la era Menem) que se traduce
en el cierre de numerosas pequeñas y medianas empresas, desempleo y subempleo
crecientes (y su permanencia), caída de salarios reales, precarización de empleo, expansión
del trabajo no registrado, disminución de la protección social y deterioro de la legislación
laboral -entre otras-, es necesaria y urgente una tarea de contención social capaz de
prevenir a las familias de la exclusión social.
El seguro de desempleo instituido por la Ley Nacional de Empleo (1991) no funciona en la
práctica, dado que los beneficiarios de dicha prestación no alcanzan al 10% de los
desempleados abiertos.
Por su parte, los programas oficiales de empleo y capacitación vigentes en la Provincia de
Buenos Aires hasta fines de 1999 estuvieron lejos de encarnar una política de estado y es
casi imposible medir su impacto real sobre el mercado laboral debido a la falta de
información precisa y accesible.
La información disponible muestra que los programas bonaerenses de empleo (por ej.
Barrios Bonaerenses) se basan en las propuestas de los municipios –que actúan como “filtro
político”- en más del 95% de los casos, mientras que el espacio destinado a las ONG es
prácticamente nulo. También los programas instrumentados desde la Nación tuvieron un
fuerte sesgo clientelístico y una clara dependencia del nivel político, que se observó
particularmente en la fuerte participación de algunos sindicatos vinculados al oficialismo
como organismos ejecutores (Programas Proyecto Joven y Resolución 210). De esta
manera, podemos diferenciar políticas a seguir en forma inmediata de aquellas que deberían
realizarse con un horizonte temporal más lejano. En el largo plazo creemos que el (objetivo
del) pleno empleo sigue siendo la mejor política social y la mejor herramienta de prevención
de las diferentes formas de exclusión social.
Sin embargo, en el corto plazo es urgente establecer algún tipo de subsidio que evite la
degradación de los expulsados del mercado laboral. Es preferible subsidiar de forma
racional y transparente a los jefes de familia desempleados que mantener una serie de
programas de capacitación y empleo signados por la dispersión y la falta de transparencia.
Recapitulando, es positiva la existencia tanto del seguro de desempleo como de los
programas de empleo y capacitación ya que intentan enfrentar un problema central en
nuestra sociedad. Sin embargo, la instrumentación de los mismos permite señalar una serie
de problemas y deficiencias tales como la dispersión en múltiples organismo , la falta de
información y de mecanismos de evaluación, la ligazón con sistemas tradicionales de control
político y el escaso presupuesto destinado a ellos en comparación con países de similares
tasas de desempleo abierto.
3
En este sentido, nuestra propuesta tiende en términos generales a centralizar los
instrumentos vigentes, a ampliar el alcance de dichos instrumentos de manera que cubran a
la mayor parte posible de los desocupados, y a brindar transparencia a la implementación de
los mismos.
El trabajo se estructura de la siguiente manera. La primera parte aborda la discusión teórica
acerca del término exclusión social y sus diferentes interpretaciones. La segunda parte
analiza la exclusión social en la Argentina centrándose en dos aspectos considerados como
principales: la inserción en el mercado laboral y la pobreza. La tercera parte presenta un
conjunto de propuestas de corto y mediano plazo tendientes a combatir la exclusión social.
La fuente de información utilizada en el presente trabajo es la Base de Usuarios de la EPH
correspondiente al Gran Buenos Aires para el período 1988-98.
*
2
*
*
El concepto de Exclusión Social
En su carácter descriptivo, el concepto de exclusión social se relaciona fuertemente con el
de pobreza vista como privación relativa (Rodgers, Gore y Figueiredo, 1995). Esta
conceptualización permite ver a los individuos como seres sociales y no simplemente como
acumuladores de utilidad.
Analíticamente, por su parte, el enfoque de exclusión social permite entender las
interrelaciones entre pobreza, empleo productivo e integración social. El énfasis del enfoque
es puesto en el hecho de que la vida de las personas se encuentra fuertemente afectada por
la interacción entre la reestructuración económica y las instituciones sociales.
Por último, desde el campo normativo este enfoque trae a colación la discusión sobre la
naturaleza de la justicia social. Así, al discutir los problemas de pobreza y desigualdad,
permite conceptualizar más claramente la pregunta “¿igualdad de qué?”, moviéndonos
desde una perspectiva utilitaria a un enfoque referido a la capacidad de ejercicio ciertos
derechos.
De este modo, el enfoque contemporáneo de exclusión social permite tomar los elementos
más ricos de las diversas tradiciones analíticas para constituir una visión amplia, de
múltiples dimensiones, de carácter ambiguo y expansivo.
Por otro lado, el esquema de exclusión social sirve para dirigir la atención a una pregunta
fundamental: ¿igualdad entre quiénes?. Mientras los enfoques desarrollados más arriba, se
centran en la noción de la pobreza desde una perspectiva exclusivamente distribucionista, el
enfoque de exclusión social también abarca y profundiza en cuestiones relacionadas con la
inadecuada participación en actividades sociales (el trabajo, la educación, etc.), la falta de
integración social y la falta de poder.
A partir de esta visión contemporánea, se señala la necesidad de incluir otros instrumentos
del mercado en la discusión, así como la forma en que éstos se desarrollan en las diversas
sociedades.
Así la institución del mercado, los derechos ciudadanos y las organizaciones sociales
interactúan de manera compleja e inciden en los procesos de exclusión social.
Particularmente, la exclusión en diversos mercados (de bienes, servicios, factores, etc.)
representa en definitiva la exclusión en cuanto a los derechos de la ciudadanía.
Por su parte, la imposibilidad de que las personas puedan ejercer sus derechos se relaciona
estrechamente con la pobreza, que puede acentuar la exclusión en todos los campos.
Entre otras, se ha considerado la variable tecnológica como factor de exclusión,
asignándole, desde una visión pesimista, al progreso técnico ser el causante “ahorrador de
4
mano de obra”.
La tecnología ensancha aceleradamente la brecha entre quienes participan y los que
quedan al margen de las transformaciones que trae aparejadas.
El bienestar del empleo se concentra entre quienes conocen los códigos para su uso,
quedando excluidos de las posibilidades que emergen del campo científico tecnológico
quienes no acceden a su apropiación.
En la economía hay una rápida transición de la economía de volumen (intensidad en capital
y materia primas) a la economía de valor (intensiva en conocimiento e información). Si esta
tendencia se mantiene, la brecha entre los países desarrollados y subdesarrollados será
cada vez mayor, así como la que separa a los que saben de los que no. Se acrecienta cada
vez mas el proceso de globalización de la economía, merced a los efectos de las nuevas
tecnologías. Pero los mecanismos de los que ella se vale no son solo tecnológicos, sino
políticos1, culturales2 y financieros. Por lo tanto es una globalización restringida, o limitada,
geográficamente, que incluye solo a determinados países y dentro de estos a no todos los
segmentos económico - sociales.
Las dos corrientes de la teoría económica que estudian las causas de la exclusión social
son: el enfoque individualista y el enfoque estructuralista, siendo en este último el marxista y
el keynesiano los paradigmas más importantes. Ambos tienen como referencia a la visión
distribucionista y destacan los problemas de inequidad en la distribución del ingreso, dando
una especial importancia a su relación con el mercado de trabajo.
Si bien el enfoque estructural es más diversificado en términos teóricos que el individualista,
en ambos se parte de una visión objetiva de cómo funciona la sociedad y de una valuación
subjetiva de cómo normativamente debería funcionar una buena sociedad.
El enfoque individualista parte de la concepción de que la sociedad está constituida por
sujetos con intereses individuales y encuentra las causas de la exclusión social en los
resultados de las acciones los mismos realizan, como, por ejemplo:
ü No presentan las habilidades requeridas por los mercados
ü Presentan problemas de traslado en los lugares donde sus habilidades son
requeridas, o bien, sus prioridades hacen que voluntariamente decidan excluirse de la
economía.
La libertad individual se constituye en el principal pilar (en cuanto a que los individuos
pueden elegir donde desempeñarse) y los máximos esfuerzos deben estar orientados hacia
la mejor provisión de habilidades y/o mejores motivaciones hacia los individuos.
En el enfoque estructuralista, el paradigma marxista identifica a la estructura de las
sociedades como una división de clases sociales: la clase capitalista y la clase obrera, con
matices al interior de ambas.
Desde esta formulación teórica los individuos no pueden evadir los condicionantes
impuestos por la clase de la cual provienen.
Contrariamente, a lo propuesto por el enfoque individualista, en el que se resalta que la
mayoría de las personas pueden elegir a que clase social desean pertenecer, éste sostiene
que la generalidad de los que ha nacido en familias pobres no tiene más alternativa que
pertenecer a la misma clase que sus ancestros. Es decir que no existen similares
oportunidades a las que tienen los miembros de la clase capitalista.
La posición marxista ve estas sociedades divididas en clases con intereses antagónicos
1
A través de la implantación - que aspira a insertarse a nivel mundial - de un modelo neo-liberal y una estructura
de mercado, que deviene en capitalismo deshumanizante.
2
A través de los medios de comunicación emitiendo mensajes que respondan a las necesidades del mercado, y
que incentiven a la sociedad a comulgar con los valores que ellas propugnan.
5
como intrínsecamente injustas y generadoras de exclusión social.
El paradigma keynesiano básicamente sostiene que todas las economías están constituidas
por estructuras e instituciones (empresas, hogares, Estado, organizaciones no
gubernamentales), y el acceso tanto a la producción social como al consumo esta
condicionado por los mecanismos de mercado y esto no garantiza que todas las
necesidades sean satisfechas. De acuerdo a Keynes, el tamaño de la demanda de trabajo
depende de la suma de decisiones individuales de producción de un gran número de
empresas. Estas decisiones dependen de la propensión a consumir y a invertir que los
consumidores y empresarios respectivamente decidan efectuar sobre el ingreso nacional. La
demanda de trabajo puede ser menor que la oferta con motivo de un insuficiente nivel de
consumo, producto de una carencia de coordinación entre las decisiones de consumo e
inversión, y las de producción.
Para esta línea argumental, una parte importante del desempleo sería involuntario, en
contraposición a la óptica individualista que lo ve como el resultado simplemente de una
opción particular. Dentro de esta perspectiva, junto a otros, enfatizan las peculiaridades del
mercado laboral y la necesidad de tener en cuenta al entorno institucional.
Entonces, desde el enfoque que nos ocupa, la exclusión social está fundamentalmente
determinada por la dinámica interdependiente de las diversas estructuras e instituciones de
la sociedad, y no simplemente por la acción aislada de la oferta de mano de obra.
*
3
*
*
Exclusión social en el Gran Buenos Aires
Tradicionalmente, la sociedad argentina se caracterizaba dentro de América Latina por
haber instaurado de manera “prematura” ciertas reglas y mecanismos de integración social;
pero el proceso de exclusión tomó fuerzas desde el momento en que la estrategia de
sustitución de importaciones encontrara sus limites (1974-75) y se consolida, desde 198991, la instauración del nuevo régimen de acumulación. La alteración en los ´90 de la
estructura primigenia del mercado laboral y la pobreza creciente a partir del fenómeno de
globalización y de las políticas que lo acompañaron (desaparición del estado benefactor,
rápida apertura de la economía, privatización de empresas del estado, reducción de los
beneficios de la seguridad social, menores impuestos a los ingresos altos, etc.), constituyen
las causas decisivas de los nuevos tipos de exclusión social del cual somos testigos (Neffa y
Pérez,1999).
Siguiendo la metodología desarrollada en Neffa, Battistini, Panigo y Pérez (1999), desde el
ámbito del mercado laboral, la forma básica de inclusión social es la participación en el
mismo, dado que entre los que no participan puede haber numerosas personas excluidas
involuntariamente por falta de incentivos, por encontrarse desalentadas por las condiciones
de acceso, por fallidas experiencias en el intento de búsqueda, etc.. En segundo término se
encuentran aquellas personas que no están excluidas del mercado laboral, pero sí lo están
del acceso al empleo. En este caso la exclusión social se asocia principalmente con el
desempleo a largo plazo, dado que el mismo conduce a la pobreza y a la pérdida de
derechos en la sociedad. Finalmente (aunque no será analizado en el presente trabajo),
también se excluye por imposibilidad de acceso a un empleo de calidad. El acceso al
empleo, si bien es una condición necesaria para la inclusión social, no es suficiente dado
que los buenos o malos empleos determinan diferentes situaciones de exclusión relativa que
tienen que ver con la calidad de vida de los trabajadores.
En lo referente al desarrollo de las capacidades, la exclusión social se manifiesta a través de
6
la pobreza. Existen diversos enfoques para identificar a quienes viven en condiciones de
pobreza3: 1) Aquellos individuos que no logran insertarse en las relaciones de producción
típica de una sociedad porque no trabajan o lo hacen ocasionalmente, 2) Los que tienen
dificultad para satisfacer sus necesidades y 3) Quienes tienen los menores ingresos en una
sociedad determinada, etc. Entre ellos hemos optado por trabajar con el enfoque de Sen
(1986), para quien la pobreza se determina por medio de las capacidades4. En este sentido,
un hogar que no es capaz de alcanzar un nivel de ingresos que le permita financiar sus
gastos básicos de subsistencia será considerado como un hogar pobre, al igual que todos
aquellos que lo habitan.
3.1
Exclusión por imposibilidad de acceso al mercado de trabajo
El análisis de la PEA por quintiles de ingreso muestra dos cuestiones relevantes:
a. El quintil 5 (el de mayores ingresos) es el que presenta las tasas de actividad más
elevadas, aproximadamente el doble que las correspondientes al primer quintil, durante
todo el período estudiado.
b. Que la tasa de actividad (TA) se ha incrementado entre 1988 y 1997 para todos los
quintiles, a excepción de justamente el quintil 5.
Cuadro 1. Evolución de la tasa de actividad según quintiles de ingreso. Gran Buenos Aires,
1988 - 1997.
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
Ratio Q5/Q1
1988
1991
1993
1995
1997
26.4
35.7
39.1
46.7
58.1
2.20
23.5
32.2
38.2
50.7
62.7
2.67
26.4
34.8
43.8
53.1
62.3
2.36
31.6
39
45.3
52
59.9
1.90
32.8
36.8
41.8
50.7
56.3
1.72
Variación 8897
24.2%
3.1%
6.9%
8.6%
-3.1%
-22.0%
Fuente: Elaboración propia en base a las EPH del Instituto Nacional de Estadística y
Censos.
El primer punto estaría indicando las diferentes oportunidades de acceder al mercado
laboral de las familias de acuerdo a su sector social de ¨origen¨ (en este caso medido por su
nivel de ingresos familiares).
El segundo punto es más complejo y no hay unanimidad de criterios en su explicación.
Puede ser que la tasa de actividad se comporte de 2 maneras diferentes de acuerdo al
tramo de ingresos que se trate. En los estratos sociales más bajos (los cuales se habrían
lanzado masivamente al mercado de trabajo) la caída del salario real, en conjunto con el
fuerte aumento de la desocupación focalizado sobre dichos estratos, ha llevado a que
predomine el efecto trabajador adicional. Es decir que la familia que ve reducidos sus
ingresos por debajo de un nivel de subsistencia debe necesariamente mandar más
integrantes del hogar (trabajadores secundarios) al mercado laboral, esperando que alguno
de ellos pueda conseguir un empleo (aunque sea precario) que complemente el ingreso
familiar.
3
Beccaria, Luis. (1993, 1997)
4
La elección de este enfoque se sustenta en el hecho de que permite captar más precisamente al proceso de
pauperización (o nueva pobreza) experimentado en los últimos años. Por el contrario, el enfoque de NBI (ver
Minujin et al, 1992) es más apropiado para analizar la pobreza estructural, ya que los indicadores que se
analizan en este enfoque alternativo reaccionan más lentamente al cambio en el nivel de ingreso familiar
7
Otras posturas esgrimen que la PEA se mueve en el mismo sentido que el ciclo económico
(Bour, 1995), es decir que cuando aumenta la actividad y suben los salarios, aumenta la
participación de los individuos en el mercado laboral (trabajador incentivado); o atribuyen el
crecimiento de la PEA a factores culturales independientes de la evolución de las variables
económicas (se trataría de una incorporación tardía, dado que las tasas de actividad de la
Argentina son menores a las de Europa, los EEUU y varios países latinoamericanos de
similar grado de desarrollo). Sin embargo, la fuerte reducción de las remuneraciones
salariales reales y el aumento de la desigualdad experimentados durante los últimos años
(Gasparini, 1999) potencian a la hipótesis planteada en primer término como la más
adecuada para explicar el comportamiento de la oferta de trabajo, al menos la
correspondiente a los menores niveles de ingreso familiar.
Por su parte, en la población con mayores recursos predomina el efecto “Engel”, que indica
que a mayores niveles de ingreso (se ha incrementado durante el período estudiado), las
personas no solamente no ofrecen más trabajo sino que más bien se retiran parcialmente
del mercado laboral pues valoran más su ocio.
3.2
Exclusión por imposibilidad de acceso al empleo5
La búsqueda infructífera de un puesto de trabajo es una de las formas de exclusión social
más severa que debe enfrentar un individuo. El desempleo (y más intensamente el
desempleo prolongado) afecta en forma nociva tanto a quién lo padece como a la sociedad
en su conjunto. Baumol y Wolff (1996) sintetizan claramente los resultados encontrados en
distintos estudios que relacionan a la desocupación con enfermedades físicas y psíquicas. A
partir de los mismos pude afirmarse rigurosamente que un individuo desocupado es más
propenso a depresiones, suicidios, alcoholismo, drogadicción, violencia familiar,
comportamiento criminal, etc. Este tipo de consecuencias de la desocupación potencian el
costo de oportunidad derivado de mantener ociosos a los recursos productivos.
En el análisis de la evolución temporal de la estructura de la desocupación por estratos de
ingreso, en principio se observa que para todos los años las tasas de desocupación para
aquellos trabajadores pertenecientes a los hogares con menores ingresos (estrato bajo) es
mayor a la general entre un 60 y un 85% para toda la serie. Las diferencias se amplían
cuando las comparamos con las tasas pertenecientes al estrato alto, alcanzando un máximo
de 600% mayor en octubre de 1995. La diferencia entre las tasas de ambos estratos se
mantuvo prácticamente estable (aumentó sólo un 5%) durante el período bajo análisis.
Cuadro 2. Estructura de la desocupación. Participación relativa según estrato de
ingreso. GBA, 1988-1997.
General
Bajo
Medio
Alto
Ratio estrato bajo /
alto
1988
1991
1993
1995
1997
5.7
10.3
3.1
2.0
5.3
9.5
3.0
1.6
9.6
17.7
6.9
3.3
17.3
27.3
13.5
3.9
14.3
23.0
10.9
4.3
Variación 8897
151%
123%
252%
115%
415%
494%
436%
600%
435%
5%
Fuente: Elaboración propia en base a la EPH del INDEC.
5
Para diversos análisis, por ejemplo el de la desocupación según su duración, se debieron agrupar los quintiles
en estratos de ingresos, para de esta manera mantener la significatividad estadística (el coeficiente de error por
debajo del 10%). La agregación fue la siguiente: Estrato 1: los primeros dos quintiles, Estrato 2: los quintiles 3 y
4, y Estrato 3: agrupa al quintil de mayores ingresos.
8
Dentro de un contexto de desocupación general creciente, el mayor incremento entre puntas
de la tasa de desocupación se observa en el estrato medio, con un aumento del 252%.
Si bien los datos muestran que niveles altos de ingreso de la familia se corresponden con
bajas tasas de desocupación y viceversa, no se puede conocer la causalidad. Puede ser
que cuanto menor ingreso tenga la familia menores sean las calificaciones (educaciónformación) de sus integrantes y menores sean sus conexiones para obtener un puesto de
trabajo o por el contrario puede ser que al encontrarse desocupados uno o varios miembros
de una familia, ésta disminuya su nivel de ingresos.
Si desagregamos el nivel general de desocupación según la duración de la misma, se
observa que dentro del total de desocupados de corto plazo (menos de 6 meses), el estrato
que más ha aumentado su participación es el estrato de ingresos medios, mientras que
dentro del total de desocupados de largo plazo (más de 6 meses) fue el de menores
ingresos.
Se puede observar que el tipo de desocupación que más se ha incrementado en los últimos
años es la desocupación de largo plazo (más de 6 meses), y que esta ha afectado
fuertemente a todos los estratos, aunque en mayor porcentaje a los sectores de menores
ingresos (aumento de 767% entre 1988 y 1997).
La desocupación de corta duración (menos de 6 meses) presenta tasas mucho más
elevadas que la de largo plazo, y aunque su variación durante el período fue importante por
su magnitud, las variaciones fueron mucho menores. En este caso el estrato que más ha
incrementado su tasa fue el estrato medio (185%). Sin embargo, en ambos tipos de
desocupación las mayores tasas las presenta el estrato de menores ingresos, alcanzando
entre ambos una elevadísima tasa del orden del 23% de la PEA del estrato.
Cuadro 3. Estructura de la desocupación según tiempo de búsqueda. Participación
relativa según estrato de ingreso. GBA, 1988-1997.
Tasa de desocupación menos de 6 meses
Bajo
Medio
Alto
Ratio estrato
bajo / alto
1988
1991
1993
1995
9.60%
2.60%
1.70%
8.00%
2.60%
1.30%
13.90%
4.90%
2.90%
17.90%
8.40%
2.10%
465%
515%
379%
752%
Variación 8897
17.40%
81%
7.40%
185%
2.90%
71%
1997
500%
8%
Tasa de desocupación más de 6 meses
Bajo
Medio
Alto
Ratio estrato
bajo / alto
1988
1991
1993
1995
1997
0.60%
0.40%
0.20%
1.60%
0.30%
0.30%
3.80%
2.00%
0.40%
8.90%
4.70%
1.80%
5.20%
3.00%
1.30%
Variación 8897
767%
650%
550%
200%
433%
850%
394%
300%
50%
Fuente: Elaboración propia en base a la EPH del INDEC.
Los datos nos muestran claramente que si bien la tasa de desocupación, tanto a nivel
general como desagregada por duración, se ha incrementado desde 1988 para todos los
estratos, en términos relativos, las clases más afectadas han sido las de bajos y medios
recursos. En el primer caso no solamente porque ha aumentado notablemente su tasa de
desocupación sino también por la importancia que toma la tasa de larga duración (5.20%)
con todos los efectos señalados. En el segundo caso, por tratarse del estrato que más ha
incrementado su tasa de desocupación (252%) durante el período señalado.
9
3.3
La exclusión social desde el punto de vista de las capacidades.
Para el análisis de la exclusión social bajo el enfoque de las capacidades es necesario
indagar acerca de las distintas dimensiones de la pobreza en el GBA. Sin embargo, tanto la
determinación del valor monetario de los bienes y servicios básicos para la subsistencia
como del ingreso que debe compararse con tal valor son causa de controversia. La
metodología usual6 para este tipo de trabajos consiste en estimar un indicador de ingresos
de cada hogar a partir de la metodología de los coeficientes de transformación en adultos
equivalentes7 y compararlo con el valor monetario de la línea de pobreza.
Alternativamente, el presente estudio utiliza la metodología de las economías de escala en
el consumo8 para estimar el indicador de ingresos de cada hogar. Si bien algunos autores
como Buhmann et al (1988) plantean la complementariedad de ambas metodologías,
existen ciertas críticas a la implementación de los coeficientes de transformación en adultos
equivalentes (CTAE) que inducen a una sustitución por (antes que a una complementación
con) la metodología de las economías de escala en el consumo. El argumento central para
esta afirmación reside en la existencia de sesgos significativos en los coeficientes de
transformación que invalidarían su aplicación en estudios empíricos sobre pobreza y
distribución del ingreso9.
Indicadores de pobreza e indigencia
El análisis de la pobreza es comúnmente desarrollado a partir de la confrontación de una
variada gama de indicadores estadísticos. Siguiendo la metodología de pobreza por
ingresos (y dentro de la misma usando el método de las economías de escala en el
consumo), podemos estimar los siguientes indicadores10:
1. Porcentaje de personas (y Hogares) pobres: Incidencia de la pobreza
2. Porcentaje de personas (y Hogares) indigentes: Incidencia de la indigencia
3. Brecha en los ingresos entre el ingreso medio de los pobres y la línea de pobreza
(normal y ponderada por la proporción de pobres): Intensidad de la pobreza
6
En nuestro país, aunque no sucede lo mismo en los países de la OCDE, tal como se comentará más adelante.
En Argentina Altimir y Beccaria (1993), Beccaria y Minujin (1991), Epsztein y Orsati (1989) y Minujin et al (1992)
han utilizado a los coeficientes de transformación en adultos equivalentes para evaluar la incidencia de la
pobreza.
8
Ver Burniaux et al (1998) o Panigo y Lorenzetti (1999) para una aplicación al caso del Conurbano Bonaerense.
9
El sesgo en los coeficientes se explica por dos factores principales:
7
1)Estimación inapropiada: Para el caso argentino, los coeficientes de transformación de cada integrante de la
familia en adulto equivalente se deben a los trabajos de investigación desarrollados por Epsztein y Orsatti (1989).
Para la construcción de tales coeficientes se ha tomado en cuenta tres variables principales (edad, sexo, y
actividad física) y dos variables de estado (lactancia y embarazo) que influyen en la determinación de las
necesidades calóricas de subsistencia. Al igual que en la mayoría de los países, esta metodología de estimación
no toma en cuenta la influencia de las distintas variables analizadas en el consumo de bienes no alimenticios
(más del 50% del valor de línea de pobreza), suponiendo que los coeficientes calculados en base a las
necesidades calóricas pueden extrapolarse sin mayores problemas. Sin embargo esto constituye una fuente de
sesgo tan importante que algunos investigadores de la OCDE (Burniaux et al, 1998) estiman que no existe una
pérdida de precisión muy significativa al suponer que todos los coeficientes son iguales a 1 (al menos hasta tanto
se recalculen los coeficientes tomando en cuenta el consumo de bienes no alimenticios). La decisión de los
investigadores de la OCDE se fundamenta en la hipótesis de que, en relación con la edad, pareciera existir una
correlación negativa entre necesidades calóricas y no alimenticias. Esto llevaría a que, a diferencia de lo que
sucede actualmente, la variable edad no sea relevante para explicar diferencias en los coeficientes de
transformación. Si se confirma tal hipótesis, toda la estructura de coeficientes debería ser modificada.
2) Aproximación imprecisa por falta de información: La estructura actual de la Encuesta Permanente de Hogares
del INDEC (fuente principal de información para el análisis de la pobreza por ingresos) no provee información
acerca de actividad física, embarazo o lactancia. Estas tres variables pueden explicar desvíos de hasta un 30%
en los coeficientes respectivos, lo cual reduce significativamente la precisión de las diferentes estimaciones.
10
La metodología utilizada para construir los distintos indicadores de pobreza e indigencia se presenta con un
mayor grado de detalle en el Anexo, parte A.
10
4. Coeficiente de Gini entre pobres: Desigualdad entre pobres
5. Ingreso medio de los no pobres sobre ingreso medio de los pobres: Desigualdad entre
pobres y no pobres.
6. Índice de Sen: Ponderación conjunta de incidencia, intensidad y desigualdad de la
pobreza.
Resultados para el GBA
En el cuadro 4 presentamos 9 indicadores de pobreza estimados para el GBA en el período
1991-199811 (suponiendo economías de escala moderadas).
Los distintos indicadores de incidencia de la pobreza muestran que la misma ha seguido una
evolución en forma de U con un mínimo en el año 1994. En una comparación entre
extremos (91-98) se observa una muy leve reducción en el porcentaje de personas pobres
(cerca de 6 puntos porcentuales), con una tendencia creciente para los próximos años (ver
gráfico 1).
La evolución del núcleo duro de la pobreza (la indigencia) presenta un recorrido similar al
descripto previamente con un sendero temporal en forma de U y un mínimo en el año 1994.
Sin embargo en 1998, la cantidad de personas que vivían en condiciones de “extrema
pobreza” (con ingresos menores aún a los necesarios para acceder a una canasta mínima
de subsistencia) había aumentado respecto a 1991 en más de un 23%. De esta forma, a
mediados de mayo del año pasado (suponiendo bajas economías de escala en el consumo)
más de 550.000 indigentes habitaban el Gran Buenos Aires (aprox. 5 de cada 100).
Cuadro 4. Pobreza e Indigencia en el Gran Buenos Aires. 1991-1998
Indicador
Incidencia de la pobreza en Hogares
Incidencia de la pobreza en Personas
Incidencia de la indigencia en Hogares
Incidencia de la indigencia en Personas
Intensidad de la Pobreza
Incidencia por intensidad
Desigualdad entre pobres
Desigualdad entre pobres y no pobres
Indice de Sen
1991
13.9%
15.5%
2.2%
2.4%
34.1%
5.3%
0.23
6.02
8.7%
Año
1994
7.5%
7.9%
1.8%
1.8%
37.9%
2.8%
0.31
8.57
5.6%
1998
11.1%
12.3%
2.5%
2.7%
37.0%
4.5%
0.27
8.03
8.0%
Fuente: Elaboración propia en base a los datos de la EPH del INDEC.
11
La base de datos necesaria para el análisis de la pobreza bajo esta metodología no se encontraba disponible
para el año 1988, por lo que se ha tomado la evolución desde 1991 en adelante. El mismo inconveniente
determinó que la fecha de cierre sea 1998 y no 1997 como se utilizó en el análisis del mercado de trabajo.
11
Gráfico 1. Evolución de la incidencia de la pobreza y la indigencia en el GBA
(1991=100).
120
110
100
90
80
70
60
50
1991
1994
1998
% personas pobres
% de personas indigentes
Cantidad de personas pobres
Cantidad de personas indigentes
Fuente: Elaboración propia en base a los datos de la EPH del INDEC.
Entre 1991 y 1994 se observa un fuerte incremento en la intensidad y la desigualdad de la
pobreza. Desde entonces se verifica una leve reducción en estos indicadores. Sin embargo,
todos ellos se mantienen en valores muy superiores a los observados en 1991 (10, 20 y
35% por encima de los niveles calculados para intensidad, desigualdad entre pobres y
desigualdad entre pobres y no pobres respectivamente).
Gráfico 2. Evolución de la intensidad y la desigualdad de la pobreza en el GBA
(1991=100).
145
140
135
130
125
120
115
110
105
100
1991
1994
Intensidad de la Pobreza
1998
Desigualdad entre pobres
Desigualdad entre pobres y no pobres
Fuente: Elaboración propia en base a los datos de la EPH del INDEC.
Ponderando conjuntamente los indicadores de incidencia, intensidad y desigualdad
(utilizando el índice de Sen), el impacto de la pobreza en 1998 adquiere valores sumamente
superiores a los de 1994 y muy similares a los de 1991. Pareciera entonces que la leve
reducción en la incidencia de la pobreza (hasta 1998 ya que si se incorporan los nuevos
12
datos de 1999, la incidencia de la pobreza es aún mayor a la existente al comienzo de la
Convertibilidad) ha sido compensada por el aumento de la intensidad y la desigualdad de la
misma. El GBA tiende así hacia una sociedad sumamente polarizada con un núcleo duro de
pobreza muy intenso y desigual.
*
4
*
*
Propuestas para la inclusión social.
Las distintas propuestas de política económica destinadas a revertir el creciente proceso de
exclusión social no pueden analizarse fuera de su contexto. En este sentido, y teniendo en
cuenta que los autores del presente estudio participan activamente del desarrollo de
políticas de empleo desde la Cámara de Diputados de la Pcia. de Buenos Aires,
plantearemos un conjunto de propuestas de corto y mediano plazo destinadas a combatir la
exclusión social en el territorio bonaerense.
4.1
Las transferencias directas como solución a las urgencias de corto plazo. Su
complementación con subsidios a la demanda de trabajo.
En base al carácter multidimensional de la exclusión social podemos afirmar que la mejor
política de inclusión social es aquella que garantiza el desarrollo pleno de la ciudadanía,
posibilitando el acceso a los servicios básicos (educación, salud, justicia, etc.), al empleo, a
la participación política y al desarrollo del conjunto de las capacidades humanas
(asegurando un ingreso mínimo que permita escapar a la "trampa de la pobreza").
En el corto plazo ciertas formas de exclusión adquieren una mayor relevancia y determinan
un orden de prioridades específico para la implementación de las distintas políticas públicas.
Así es que existe cierto consenso (tanto entre los especialistas como entre la dirigencia
política) en que el primer paso en lo que respecta a la inclusión social consiste en construir
una red de asistencia social basada en transferencias directas que apunten a combatir la
pauperización de la población más vulnerable y que brinde un nivel mínimo de ingresos
superior al umbral de pobreza.
Las medidas de transferencia directa se originan en Europa en los años ochenta como parte
de una serie de propuestas tendientes a resolver los vacíos dejados por las políticas
sociales tradicionales, en particular el seguro de desempleo que estaba planeado para una
situación de desocupación temporaria. El aumento del número de desempleados y la
duración del desempleo conformó una población cuyo derecho al seguro se acababa sin que
pudieran reinsertarse en el mercado de trabajo. (Novacovsky I. y Sobron C., 1999).
Esta modificación en el comportamiento del Mercado laboral no necesariamente conlleva a
una desaparición del trabajo asalariado, tal como plantea Rifkin (1996). Lo que sí ha habido
es un cambio desde un trabajo concebido como de plena dedicación con garantía de
permanencia hacia otras formas de trabajo, como el trabajo parcial y otras formas más
flexibles favorecidas por la aparición de la informática, la telemática y el trabajo por cuenta
propia.
La OIT (1998) sostiene que se está lejos de la prescindencia de la mano de obra, dado que
el número de horas trabajadas no ha disminuido, el ritmo de crecimiento del empleo
permanece invariable en los últimos 35 años y la creación de empleos se mantiene
constante aún en períodos de disminución en las tasas de crecimiento económico.
Sin embargo, el nivel de empleo alto y estable conseguido en los países desarrollados
durante los 30 gloriosos, se ha convertido en altas tasas de desempleo en la mayoría de los
países, un aumento en exclusión social con un Estado de Bienestar que no puede dar
13
cuenta de esta nueva situación.
Ante esta discusión, muchos se preguntan si es posible alcanzar el pleno empleo y si éste
sigue siendo el objetivo principal de los estados nacionales como en años anteriores.
En esta perspectiva, son varios los autores que cuestionan la centralidad del empleo para
garantizar un ingreso digno a la población. Offe (1995) plantea que “hay que habituarse a la
idea de que una gran parte de la población adulta no encontrará trabajo ni pan a través de
empleos normales. Por lo tanto el desafío es pensar reestructurar esta situación para que
las secuelas negativas sociales y políticas sean mínimas”.
Para ello propone lo que llama un Ingreso básico universal, basado en los derechos
asociados a la idea de ciudadanía. Este ingreso sería incondicional, la transferencia es a
nivel de subsistencia y el derecho a recibir la transferencia está basado en la ciudadanía y
no en la participación en el mercado laboral.
Gorz (1998) también sostiene que no tiene por que estar relacionado el derecho a un
ingreso con un empleo permanente y estable. El autor apunta a romper con la sociedad
basada fundamentalmente en el trabajo hacia una sociedad que llama de multiactividad:
“Corresponden a la aspiración de una vida multiactiva, en el seno de la cual cada uno pueda
hacerle al trabajo su lugar, en lugar de que la vida tenga que contentarse con el lugar que le
dejan las restricciones del trabajo......Eso supone que la necesidad de actuar y de ser
socialmente reconocido se emancipe del trabajo encargado y pagado; que el trabajo se
emancipe de la dominación del capital, y que la persona se emancipe de la dominación del
trabajo para desarrollarse en la diversidad de sus actividades múltiples. Supone, en una
palabra, el fin de la confusión sobre la cual el capital funda su empresa ideológica y su
poder”.
En el presente estudio planteamos que para salir de la exclusión en forma permanente, la
solución no debería apuntar hacia un ingreso disociado del mercado laboral sino que
debería apuntar hacia la obtención de un empleo para todos. Coincidimos con la OIT en que
las modificaciones en el concepto de trabajo implícito en el concepto de pleno empleo (de
trabajo permanente con plena dedicación hacia nuevas formas más flexibles) no implica que
el objetivo del pleno empleo haya perdido su vigencia.
Las transferencias directas pueden ser solución en el corto plazo para permitir una
subsistencia digna a quienes las perciben. Si la transferencia se mantiene en el tiempo
implicaría por un lado, fuertes presiones sobre el presupuesto público que terminarían
cuestionando su permanencia, y por otro la permanencia de los excluidos en dicha situación,
dado que no estimula la búsqueda de trabajo y la autonomía responsable de las personas y
finalmente conduce a una perdida de confianza del individuo.
Los programas de transferencia directa se pueden dividir en 4 tipos12:
1. Transferencia con contraprestacion, que puede ser de distinto tipo como
formación o trabajo comunitario. El no cumplimiento de la prestación implica la
suspensión del beneficio.
2. Ingreso mínimo de reinserción, tipo el RMI francés. Si bien existe una
contraprestacion, esta es acordada entre el beneficiario y el trabajador social. La
transferencia no es acumulable, es decir que sólo se obtiene cuando otras fuenters de
transferencia sociales han desaparecido.
3. Ingreso mínimo acumulable, como el utilizado en Quebec, donde el Estado fija un
nivel de ingresos mínimos y en aquellos hogares donde no llegan a alcanzarlo el Estado
cubre la brecha. A diferencia del RMI francés, esta transferencia es compatible con
otras.
12
Basado en Novacovsky y Sobron (1999).
14
4. Ingreso ciudadano, es otorgado a toda la población sin ningún tipo de focalización y
sin exigencia alguna de contraprestación.
La relación entre las transferencias directas13 y el desempleo (tanto en nivel como en
duración) se encuentra en el centro del debate acerca de los efectos económicos y sociales
del Estado de Bienestar. Pissarides (1992) nos dice que el marco teórico donde se
desarrolla esta discusión es la teoría de la búsqueda. Desde el precursor trabajo de Phelps
(1970), esta teoría a avanzado constantemente y hoy es referencia obligada, tanto de los
estudios de duración del desempleo14, como de las investigaciones que analizan la relación
entre seguridad social y desocupación.
En este contexto, Bover, Arellano y Bentolila (1997) remarcan que los efectos de las
transferencias directas sobre el tiempo de búsqueda (y por lo tanto sobre la duración del
desempleo) son indefinidos pues generan incentivos contrapuestos:
i) Por un lado (la visión ortodoxa), las transferencias directas aumentan el salario de reserva
de los desocupados desincentivando la intensidad en la búsqueda (en quienes esperan
conseguir un salario no muy diferente del subsidio) o alargando el período de elección. De
esta forma existiría una relación positiva entre subsidio y duración del desempleo.
ii) Por otro lado, (la visión heterodoxa), cuando existen imperfecciones de mercado o se
toma en cuenta la generación de externalidades, las transferencias directas constituyen una
herramienta de política adecuada para combatir la persistencia en el desempleo y ayudar a
la búsqueda activa de un nuevo puesto de trabajo.
Por ejemplo, según Flemming (1978) si el mercado financiero es incompleto y existe por lo
tanto cierto racionamiento al crédito para quienes no poseen colaterales específicos, las
transferencias directas permitirían solucionar este tipo de imperfecciones, financiando la
búsqueda de empleo por parte de los desocupados.
Adicionalmente algunos autores como Marimon y Zilibotti (2000) argumentan que en
aquellas economías que sufren profundos cambios tecnológicos (que afectan de manera
sustancial a las calificaciones requeridas y a la organización del trabajo), las transferencias
directas permiten una reasignación más eficiente del trabajo al permitir el financiamiento del
período de tiempo necesario para que se desarrolle la relocalización de la mano de obra.
Atkinson y Mickewright (1991) encuentran empíricamente esta ambivalencia en el efecto de
las transferencias directas, remarcando que para cada país el resultado final dependerá de
un conjunto de condiciones que a priori no pueden suponerse como irrelevantes.
En base a estos argumentos es que una parte importante de los especialistas en materia
laboral recomiendan generar incentivos a la búsqueda de empleo sin eliminar las
transferencias directas, de manera que no se intente combatir ciertas ineficiencias
generando otras aún más importantes.
En un trabajo reciente del European University Institute15 se analizan diferentes alternativas
para generar un sistema de incentivos adecuado sin eliminar la red social de sostén basada
en un sistema de transferencias directas focalizadas.
Como resultado principal de dicho trabajo se plantea la necesidad de instrumentar un
esquema de vouchers (o subsidio por el lado de la demanda16) que permita a las empresas
13
Usualmente analizada a partir del caso del seguro por desempleo, instrumento de asistencia social que en
Argentina cubre a menos del 10% de los desocupados con una prestación media cercana a los $ 250 (Chisari,
1995)
14
Una breve síntesis de esta teoría se presenta en el Anexo, parte B. Para una descripción más detallada de los
distintos modelos de la teoría de la búsqueda, ver Divine y Kiefer (1991) .
15
Escrito por Fugazza (1999).
16
Ver Snower (1996) para una descripción más precisa de este tipo de instrumentos.
15
que tomen nuevos trabajadores reducir el costo marginal de reclutamiento17. Según el autor,
la aplicación conjunta de esta medida con un esquema de transferencias directas se revela
como superior a otros esquemas de políticas sociales, cuando se analizan las diferentes
alternativas en un marco de equilibrio general (que toma en cuenta incentivos a la
búsqueda, costo fiscal y externalidades sobre el crecimiento económico).
Tomando como base la discusión desarrollada en los parrafos previos, presentamos a
continuación los ejes centrales de nuestra propuesta para la inclusión social en el corto
plazo, cuyo texto completo se encuentra en el anexo, parte C.
El Objetivo principal de la propuesta es impulsar un conjunto de acciones que garanticen un
ingreso mínimo a jefes/jefas de hogar desempleados como prestación no remunerativa por
su participación en programas de capacitación, y por la prestación de servicios en empresas
o actividades comunitarias, tendientes a mejorar la empleabilidad de los mismos. -Los
beneficiarios serán aquellos jefes de hogar que carezcan de ingresos derivados de un
contrato de trabajo o de prestaciones sociales y busquen activamente empleo sin
conseguirlo, tengan entre 25 y 45 años y menores a cargo.
En forma complementaria, a los efectos de estimular la demanda de trabajo, se prevee un
subsidio mensual durante un año para aquellas empresas que contraten trabajadores a
tiempo indeterminado.
A efectos de evitar los problemas de instrumentación que se verifican en la actualidad, la
propuesta apunta a:
centralizar los instrumentos vigentes en un único organismo que los maneje, de manera de
evitar que cada Ministerio tenga un programa de empleo o capacitación laboral para
utilizarlo como “caja chica”,
Ampliar el alcance de dichos instrumentos de manera que cubran a la mayor parte posible
de los desocupados, para asegurar que por un lado, lleven un ingreso a su hogar y por otro
lado que el desocupado pueda utilizar este período para formarse y adecuar sus
calificaciones de acuerdo a las nuevas demandas de las empresas, y
Brindar transparencia al manejo de los diferentes instrumentos, de manera de evitar las
mencionadas situaciones de control político y clientelismo.
4.2
La inclusión social como objetivo de la política social de la provincia en el
mediano plazo.
De lo analizado a lo largo del trabajo se desprende que la inclusión social comprende mucho
más que la mera supervivencia. En este sentido la propuesta desarrollada en la sección
anterior pretende constituirse en el primer escalón hacia la conformación de una estrategia
de política destinada a combatir plenamente la exclusión social. Para ello será necesario
articular desde la provincia un conjunto de medidas que tiendan a la generación de empleo,
la mayor equidad en la distribución de la riqueza y hacia la universalidad del acceso a
ciertos servicios básicos. Entre ellas pueden citarse las siguientes:
1. Aumentar la contraciclicidad del gasto público provincial (hoy fuertemente procíclico).
Para evitar recesiones profundas que destruyan capital físico y humano.
2. Reformar el sistema de regulación de los servicios públicos privatizados. Para reducir
17
Woodbury y Spiegelman (1987) y Dubin y Douglas (1993) han desarrollado algunas estimaciones
experimentales hallando un efecto positivo de los vouchers sobre la demanda de trabajo. Para estos autores, aún
cuando se toman en cuenta los efectos de "peso muerto" (costo en el que incurre el Estado si la empresa hubiera
tomado nuevos trabajadores aún en el caso de que no existiesen los vouchers) y "desplazamiento" (efecto por el
cual se podría dar una discriminación en contra de aquellos trabajadores que no son beneficiarios del voucher),
la medida sigue mejorando el bienestar, implicando en el peor de los casos una mayor rotación en el desempleo,
reduciendo la duración de la misma.
16
el costo de provisión y asegurar la universalidad de los servicios básicos en la Provincia.
3. Incorporar transparencia al sistema financiero. Reformando la carta orgánica del
Banco Provincia para asegurar que el grueso de los préstamos se destinen a pequeños
y medianos emprendimientos radicados en la provincia.
4. Mejorar la eficiencia y equidad en el sistema de recaudación. Focalizando sobre los
bolsones de riqueza no alcanzados por el sistema tributario provincial (revaluando las
propiedades que se construyeron en parcelas de nuevos countries, eliminando
exenciones en el impuesto a los ingresos brutos, etc.).
5. Promoción del empleo a través de la pequeña y mediana empresa. Creando a través
de convenios bilaterales (Provincia - Muncipios) un Monotributo provincial y utilizando el
FOGABA masivamente como garantía de segundo piso para la creación de un
fideicomiso financiero para PyMEs.
6. Reducir el tiempo de trabajo (desde el estado). Modificando el sistema de
contratación provincial para estipular la obligación de que la mayor parte de los nuevos
empleos generados en el estado sean de tiempo parcial (pero dentro de la planta
permanente para otorgarles mayor estabilidad).
7. Crear un sistema de agencias de empleo generalizadas. Lo que prevé desarrollar
una red de asistencia e información para la generación de empleo que cubra
comprehensivamente a toda la provincia.
8. Reestructurar el sistema de fiscalización de las condiciones y medio ambiente de
trabajo de la Pcia. de Buenos Aires. Ampliando y capacitando el plantel de inspectores y
generando un sistema de incentivos adecuado para evitar la conformación de focos de
corrupción.
*
5
*
*
Conclusiones
El reciente proceso de reforma estructural implementado en Argentina, se ha fundamentado
en 4 herramientas principales, destinadas a combatir la inflación y el estancamiento
productivo: fijación cambiaria, apertura comercial, desregulación de los mercados y reforma
del Estado. Estas mismas medidas, en conjunto con la estructura general de las políticas
públicas implementadas durante los ’90, han generado un notable aumento de la exclusión
social.
En el presente trabajo desarrollamos un estudio de las principales características de este
concepto multidimensional, focalizando el análisis en el mercado laboral y su rol central en el
inclusión social a través de la generación de ingresos y la construcción de identidad.
Al aplicar nuestra metodología de análisis al caso del Gran Buenos Aires encontramos
algunos resultados muy interesantes. En relación al acceso al mercado de trabajo, se
verifica una exclusión de tipo estructural para las familias de menores ingresos, las cuales
presentan tasas de actividad muy bajas en términos relativos al resto de la población.
Aunque este proceso pareciera estar revirtiéndose en los últimos años, el aumento reciente
en la tasa de actividad de las familias con menores recursos no se debe a una mejoría en
términos relativos sino más bien a la necesidad de incorporar a los trabajadores secundarios
al mercado laboral ante la reducción de ingresos del jefe de hogar (producto del desempleo
o la caída del salario real).
Cuando analizamos la exclusión a partir del acceso al empleo, encontramos nuevamente
que los principales damnificados han sido las familias más pobres, con tasas de
desocupación más elevadas y, lo que es aún más grave, un increíble aumento del 767% en
17
la tasa de desocupación de largo plazo (entre 1988 y 1997). Finalmente analizando los
indicadores de pobreza e indigencia encontramos a una sociedad sumamente polarizada,
con un núcleo duro de pobreza mucho más intenso y desigual que al comienzo de los ’90.
Como una propuesta alternativa a este panorama poco alentador, presentamos en la
sección final un conjunto de medidas de corto y mediano plazo que podrían implementarse
para superar la exclusión social en la Provincia de Buenos Aires, principal distrito de la
Argentina (y donde se concentra la mayor cantidad de excluidos).
Para caso específico de la propuesta de corto plazo analizamos cómo las urgencias de corto
plazo determinan que la mejor alternativa para superar la exclusión social es aquella que
combina alguna modalidad de transferencia directa con un subsidio a la demanda de
trabajo.
En el mediano plazo la inclusión social depende principalmente de la generación genuina de
empleo. Para ello presentamos un conjunto de políticas públicas destinadas a mejorar el
funcionamiento de los distintos mercados y generar puestos de trabajo a través de un mayor
apoyo estatal para los sectores productivos intensivos en mano de obra.
*
*
*
18
6
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Desarrollo Social de la Nación, 1999.
26. Offe, C. Un diseño no productivista para las políticas sociales en Contra la exclusión. La
propuesta del Ingreso Ciudadano. Ciepp y Miño y Davila Editores, 1995.
27. OIT. El empleo en el Mundo 1996/97, Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1998.
28. Panigo, D. y Lorenzetti, A. “Exclusión social en el Conurbano Bonaerense. Una nueva
aproximación metodológica”. Anales de la Asociación Argentina de Economía Política, 1999.
29. Pissarides, C. “Search Theory at Twenty One”, Center for Economic Performance, DP 90,
1992.
30. Rifkin, J., The end of work: The decline of the global labor force and the dawn of the postmarket Era, Putnam Pub Group, 1996.
31. Rodgers, G., Gore, C. y Figueiredo, J. (eds). Social Exclusion: Rhetoric reality responses.
International Institute for Labour Studies. UNDP. 1995.
32. Sen, A.: “Poverty: An ordinal approach to measurement”. Econometrica 44. 1986.
33. Snower, D. “The simple economics of benefit transfers”. In D Snower and G. de la Dehesa
(eds), Unemployment policy: government options for the labour market, Cambridege
University Press, 1996.
34. Woodbury, S y Spiegelman, R. “Bonuses to workers to reduce unemployment: randomized
trials in Illinois”. American Economic Review, 77, 513-29, 1987.
*
*
*
20
7
Anexo
7.1
Parte A: “El Método de las economías de escala en el consumo y los distintos
indicadores de pobreza e indigencia”.
Comúnmente utilizado por la OECD18 para los estudios de comparación internacional, este
método calcula un ingreso per cápita pornderado del hogar (o ingreso por "miembro
uniforme") dividiendo el ingreso total familiar por la cantidad de integrantes del hogar
ponderados por las economías de escala en el consumo. Intuitivamente, el concepto de
economías de escala en el consumo implica que el costo de alimentar y vestir a un
integrante adicional en la familia es decreciente. En este sentido el costo de alimentar a una
familia de 4 personas es menor que el costo de alimentar a cuatro familias unipersonales,
pues existen ventajas asociadas con cocinar una sola vez, ir a hacer las compras una sola
vez, etc.
Analíticamente:
n
ME
=
Y AE
donde:
∑Y
i
i =1
nα
ME
Y AE
es el ingreso por adulto equivalente por el método de las
economías de escala en el consumo,
α = a la inversa de las economías de escala promedio asumidas para
el consumo del hogar. Con rango [ 0 , 1 ]
Si el ingreso per cápita ponderado supera al valor monetario de la línea de pobreza, la
familia (y por lo tanto cada uno de sus integrantes) será considerada no pobre, siendo pobre
en caso contrario. Es muy importante recordar que para los estudios de pobreza, los
hogares con “ingresos parciales” deben ser excluidos de la muestra debido a la falta de
información “completa” acerca de sus ingresos.
Indicadores de pobreza e indigencia
El análisis de la pobreza es comúnmente desarrollado a partir de la confrontación de una
variada gama de indicadores estadísticos. Siguiendo la metodología de pobreza por
ingresos (y dentro de la misma usando el método de las economías de escala en el
consumo), podemos estimar los siguientes indicadores:
Incidencia de la pobreza y la indigencia: Son los indicadores más utilizados por su
sencillez e intuitividad. Reflejan el alcance de la pobreza o la indigencia con relación a una
población objetivo, en nuestro caso la población total del GBA.
•
Porcentaje de personas (y Hogares) pobres: Refleja la inversa del ratio entre la
población total (total de hogares) y la cantidad de personas (cantidad de hogares) que
poseen un ingreso inferior a la línea de Pobreza. Este valor monetario varía temporal y
geográficamente con la composición y el costo de la canasta.
Analíticamente el coeficiente se presenta como:
H = q/n
18
Ver Burniaux et al., (1998).
21
donde:
q=
n
∑
i =1
max [0, ( yˆ − yi ) ]
( yˆ − yi )
n = población total o total de hogares
yi = ingreso total de la unidad de ingreso definida.
yˆ = valor determinad o para la línea de pobreza.
•
Porcentaje de personas (y Hogares) indigentes: Indica el porcentaje de individuos (u
Hogares) con relación a la población total (o total de Hogares respectivamente) cuyo
ingreso no cubre siquiera el costo de una canasta compuesta únicamente por alimentos
de subsistencia.
Analíticamente el coeficiente se presenta como:
V = r/n
donde:
r =
n
∑
i =1
max [0 , ( y) − y i ) ]
( y) − y i )
n = población total o total de hogares.
y i = ingreso total de la unidad de ingreso definida.
y) = valor determinad o para la línea de indigencia .
Intensidad de la Pobreza: Como bien describen Wright, R. (1997) y Sen, A. (1986), las
medidas usuales de pobreza no permiten establecer una estimación razonable de la
“intensidad en la pobreza” pues no son sensibles al nivel promedio de ingresos de los
pobres ni tampoco a las distribución del ingreso entre los mismos. Es por este motivo que
han surgido algunos indicadores adicionales que permiten suplir esta falencia metodológica:
•
Brecha en los ingresos (normal y ponderada por la proporción de pobres): Capta la
diferencia entre el ingreso promedio de los pobres y la línea de pobreza, medida en
porcentaje de esta última. Ponderada por la proporción de pobres en la muestra, se
utiliza para medir el nivel de privación absoluta de los mismos. Valores mayores para
este indicador establecen una mayor intensidad en la pobreza.
La brecha normal se presenta analíticamente como:
I=
donde:
( yˆ − y P )
yˆ
y P es el ingreso medio de los pobres
Consecuentemente, la brecha ponderada por el % de hogares (o personas) pobres es:
BP = H .I
Desigualdad de la pobreza: Desde las apreciaciones desarrolladas por Sen (1986), un
indicador importante en el análisis de la pobreza es el grado de desigualdad en la misma. La
idea detrás de este indicador es que cuanto mayor sea la desigualdad (entre los mismos
pobres o entre el ingreso de los pobres y los no pobres), más profundos serán los conflictos
distributivos y más problemática la percepción de la pobreza.
•
Coeficiente de Gini entre pobres: Este indicador puede ser interpretado de diversas
formas. La más usual corresponde a su identificación con la curva de Lorentz. En base a
esta relación, el coeficiente de Gini, en este caso restringido solamente a los pobres,
22
representa al promedio ponderado de las diferencias entre todos los pares posibles de
ingresos. Al igual que el coeficiente de Atkinson y el coeficiente de variación entre otros,
el coeficiente de Gini es invariante a la escala de medición, es simétrico, y cumple con
la condición de Pigou-Dalton (toda transferencia de ingresos de una unidad de mayores
ingresos a una de menores ingresos reduce el valor del coeficiente).
Analíticamente:
G =
1
2 .n 2
n
n
t =1
f =1
∑∑
yt − y
f
yp
∀ t y f cuyos ingresos se encuentren por debajo de la línea de pobreza
•
Ingresos relativos pobres - no pobres: A diferencia del coeficiente de Gini entre los
pobres, este indicador de desigualdad de la pobreza tiene en cuenta las diferencias de
ingresos existente entre pobres y no pobres. Cuanto mayor sea esta diferencia, más
profundo será el impacto social de la pobreza.
Analíticamente:
IR =
y NP
yp
donde y NP es el ingreso medio de los no pobres
Ponderación conjunta: Luego de haber desarrollado indicadores que analizan
individualmente incidencia, intensidad y desigualdad de la pobreza, presentamos a
continuación un indicador compuesto que pondera conjuntamente estas tres características.
•
Indice de Sen: El índice de Sen tiene en cuenta a la distribución del ingreso entre los
pobres y se puede interpretar como la suma ponderada de las brechas de pobreza y es
igual al porcentaje de pobres multiplicado por la suma de la brecha de ingresos y el
coeficiente de Gini ponderado por uno menos la brecha de ingresos.
Analíticamente el coeficiente se presenta como:
S = H .[I 1 + (1 − I 1 ).Gp1 ]
donde:
Gp1 = Coeficente de Gini, tomando como ingreso total a la sumatoria de ingresos de los
pobres .
7.2
Parte B: “La teoría de la búsqueda como marco de referencia para el análisis
de las transferencias directas”.
Siguiendo a Hammermesh y Rees (1984) tenemos que una persona que se encuentra
buscando empleo, y tiene una oferta laboral enfrenta dos opciones:
a)
aceptar la oferta o
b)
seguir buscando una oferta mejor.
23
La ganancia de continuar la búsqueda de un empleo es igual al salario esperado de la
búsqueda menos el seguro por desempleo (u otra transferencia directa que dejará de
percibir al aceptar el empleo), menos los costos de la búsqueda (costos de transporte más el
costo de oportunidad del salario que no está ganando por no haber aceptado la oferta
anterior, más el costo derivado de la probabilidad de que el empleo que no aceptó lo acepte
otro individuo y ya no encuentre mejores empleos).
El costo marginal de la búsqueda es creciente (a medida que aumenta la búsqueda aumenta
la probabilidad de que alguien haya tomado las propuestas anteriores). Y el beneficio
marginal decreciente (al incrementar el período de búsqueda se reduce la probabilidad de
encontrar una propuesta mejor a las anteriores). Esta estructura de análisis puede resumirse
en la siguiente figura:
Figura 1. Teoría de la Búsqueda y su aplicación al análisis de la duración del
desempleo
Costo Marginal
de la Búsqueda
W*
Beneficio
Marginal de la
Búsqueda
D.D*
Duración del desempleo
Como es usual en estos casos, el tiempo óptimo de búsqueda será aquel que iguale al costo
marginal de la búsqueda con su beneficio marginal (en la figura este valor óptimo esta
representado por D.D* que es la duración óptima del desempleo).
7.3
Parte C: “Texto completo del proyecto de ley: Régimen de capacitación y
servicios comunitarios "Toda familia un ingreso" presentado por el Diputado Daniel
Cieza ante la Honorable Cámara de Diputados de la Pcia. de Buenos Aires, 1999”.
CAPITULO 1 OBJETIVOS Y DEFINICIONES
Articulo 1 El objetivo del presente régimen es impulsar un conjunto de acciones que
garanticen un ingreso mínimo a jefes/as de hogar desempleados como contraprestación no
remunerativa por su participación en programas de capacitación por la prestación de
servicios en empresas o actividades comunitarios, tendientes a mejorar la empleabilidad de
los mismos.
Articulo 2 Serán beneficiarios del presente régimen los jefes/as de hogar que carezcan de
ingresos derivados de un contrato de trabajo o de prestaciones sociales y busquen
activamente empleo sin conseguirlo, tengan de 25 a 45 años y menores a cargo, en las
condiciones que fije la reglamentación. La autoridad de aplicación podrá extender la edad de
los beneficiarios hasta los 64 años en casos fundados.
Articulo 3 Las acciones tendientes a la capacitación y mejoramiento de la empleabilidad de
24
los jefes/as de hogar priorizarán las ramas económicas con mayor dinamismo, y actividades
que promuevan el bienestar de la comunidad, y tendrán en consideración especial las
dificultades de inserción laboral de las mujeres. Se referirán a programas de
capacitación<econversión laboral, de servicios comunitarios que mejoren la infraestructura
de barrios carenciados y de creación de nuevos servicios. En todos los casos, los
beneficiarios de los programas participarán en cursos de capacitación.
Articulo 4 Se otorgará un rol fundamental al Municipio en la ejecución del Programa, como
orientador de la demanda y articulador entre empresas y trabajadores.
CAPITULO 2 REGISTRO Y MODALIDADES DE SUBSIDIO
Articulo 5 Créase un Registro especial para los jefes/as de hogar desempleados que aspiren
a obtener los beneficios establecidos en la presente Ley. La inscripción de los postulantes
se realizará a través de servicios y oficinas de empleo dependientes de la autoridad
provincial del Trabajo.
Artículo 6 Se establece un subsidio no remunerativo de doscientos pesos mensuales y con
una duración máxima de un año para los jefes/as de hogar desempleados que participen en
programas de capacitación o de servicios comunitarios establecidos en este régimen. EI
subsidio cesará en caso de que el beneficiario obtenga ingresos provenientes de contratos
de trabajo de prestaciones de seguridad social o de programas asistenciales de cualquier
jurisdicción.
Articulo 7 Se establece un subsidio de cien pesos mensuales($ 1OO),durante un año, para
la empresas radicadas en la Provincia que contraten por tiempo indeterminado
Jefes/as de hogar de 25 a 45 años. EI subsidio cesará en caso de extinción del contrato de
trabajo.
CAPITULO 3 EJECUCIÓN, EVALUACION Y SEGUIMIENTO
Articulo 8 Créase en el ámbito del Gobierno de la Provincia un Programa especial
denominado" Toda Familia un Ingreso" que dependerá en forma funcional y orgánica de la
autoridad provincial del trabajo que establezca la Ley de Ministerios y que tendrá como
misión proyectar , supervisar , y co-ejecutar en conjunto con los Municipios lo dispuesto por
la presente ley.
Artículo 9 Créase una Comisión multisectorial con representación del Poder Legislativo, el
Poder Ejecutivo. Las Universidades Nacionales con asiento en la Provincia, y
Organizaciones No gubernamentales, cuyos criterios de integración fijará la reglamentación,
encargada de la evaluación y el seguimiento del presente régimen.
CAPITULO 4 REGIMEN FINANCIERO
Articulo 10 El financiamiento del presente régimen se realizará con los siguientes aportes:
1- Una partida especial del Presupuesto General de Calculo de gastos y recursos que no
superará la suma de 200.000.000 de pesos anuales. Se autoriza al Poder Ejecutivo a
realizar las adecuaciones presupuestarias pertinentes.
2- Préstamos especiales autorizados por el Poder Legislativo.
3- Recursos provenientes de multas aplicadas por violaciones de las normas laborales.
CAPITULO 5 AUTORIDAD DE APLICACION Y DISPOSICIONES GENERALES
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Articulo 11 La autoridad de aplicación será la administración de! trabajo provincial conforme
a la ley de Ministerios vigente.
Artículo 12 De forma
Diputado Daniel Cieza
Presidente
Com. Políticas de Empleo
H.C. de Diputados Prov. Bs. As.
26