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Regulación de los servicios
públicos y desarrollo de las
metodologías en el Sector
Eléctrico
“siempre existe un refinamiento para que el juego
tenga solución”
Jean Tirole, Premio Nobel Economía 2014
(Regulación y Competencia)
Marlon Yong Chacón
Director General Centro Desarrollo de la
Regulación, Aresep
Cámara de Industrias de Costa Rica
VI CONGRESO NACIONAL DE ENERGÍA
Hotel Herradura, San José, 30 de julio de 2015
Contenido
Premisas sobre regulación
Marco Legal
Regulador Multisectorial e Independiente
Desarrollo de Metodologías
Ideas finales
PREMISAS SOBRE REGULACIÓN
Premisas sobre regulación
Idea del carácter monopólico de los servicios
públicos en el siglo XX
• Los
servicios
de
infraestructura
(electricidad,
telecomunicaciones, agua, transporte público, recolección
desechos sólidos) eran “monopolios naturales” (mercados
no contestables).
Rendimientos crecientes de escala conducen a
monopolios naturales (por tamaño de mercado, por leyes,
sin cuestionar tecnología)
Inelasticidad precio de demanda (poca sustituibilidad
debido a poco desarrollo tecnológico) y carácter de
“necesidad básica” de esos servicios.
Premisas sobre regulación de servicios
públicos
Resolver el problema del qué regular, cómo regular, para quién y cuándo regular. Evitar
el ejercicio del poder “de mercado (monopólico, monopsónico, oligopólico,…)
Dar la solución al problema regulatorio (en servicios públicos) que está relacionado con
la continuidad del servicio público. Tema del servicio al costo y de la rentabilidad
razonable (tribunales)
Buscar ¨Paretos Optimos (intertemporal e intergeneracional) o equilibrios de Nash
(en juegos cooperativos y no cooperativos): a lo mejor, la solución nunca lo va a ser
de primer mejor, pero hay muy buenas aproximaciones (diseño de mecanismo)
Diseñar e implementar un mecanismo o contrato regulatorio óptimo (eficiente,
eficaz) creíble e implementable
Peso relativo del regulador: captura regulatoria.
Fomentar eficiencia y desarrollo (inversión). Cuidado con efecto Averch
Johnson (sobre-capitalización)
Premisas sobre regulación
Cuándo regular: cuándo es factible y deseable la
competencia
:
Premisas sobre regulación
• Principios de regulación en electricidad:
1. Potestad de velar por el cumplimento de los requisitos de calidad,
cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad de los servicios
públicos (Art. 4). Existe el seguimiento tarifario.
2. Servicio al costo y retribución competitiva: se contemplen únicamente
los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una
retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la
actividad, de acuerdo con lo que establece el artículo 31.
3. Garantizar el equilibrio financiero, el reconocimiento de costos de los
distintos mecanismos de contratación de financiamiento de proyectos, la
protección de los recurso hídricos, costos y servicios ambientales
Premisas sobre regulación
• La práctica de la regulación ha respondido a los
problemas utilizando los siguientes métodos
tarifarios:
– Precios a lo Ramsey (en función de las elasticidades de la demanda)
– Tasa de retorno: muchos conceptos, Fijas, TIR, CAPM, WACC, APT,
Indices Gordon, etc.
– Competencia Yardstick, Precios de hora pico,
– Precios máximos, o fijación de techos en los precios (price-cap)
– Estándares de desempeño, normalización, calidad y compatibilización
de estándares, Subastas (de franquicias, de espectro, de bienes
comunes,…), patentes y licencias (royalties),
– Fijación de precios con costos completamente distribuidos (FDC
Pricing), Regla de Precios de Componentes Eficientes (ECPR)
– Regulación a la entrada y salida (access-pricing, o price-entry-exit
regulation)
Método de regulación en electricidad en Costa Rica:
variados
• Tasa de Retorno (precios al consumidor final) para generación, distribución y
transmisión. Para ICE, CNFL, JASEC, ESPH, COOPERATIVAS DE
ELECTRIFICACION RURAL
– Se aplica desde la existencia del SNE. Formalizada recientemente.
• Bandas de precios en generación privada (hidro, eólica, solar)
– Se aplica y se formaliza desde 2011.
• Modelo de industria para plantas existentes hidro y eólicas
– Se aplica y se foramlizaron desde 2010
• Bagazo: estructura de planta modelo
– Se aplica y formaliza desde 2010
• Biomasa: por industria
– Se formalizó en 20111
MARCO LEGAL
Marco legal
1928
1996
2008
SNE
CREACIÓN
Se creó el
Servicio
Nacional
de
Electricidad.
SNE
TIPO DE INSTITUCIÓN
Descentralizada
y reguladora.
SERVICIOS REGULADOS
Electricidad y
combustibles.
Your Logo
Marco legal
1928
1996
2008
ARESEP
TRANSFORMACIÓN
SNE
se
transformó
en ARESEP.
COMPETENCIA
Se le asignó la
competencia
de
regular una amplia
gama de servicios
públicos incluyendo
telecomunicaciones.
SERVICIOS REGULADOS
Electricidad,
combustibles,
telecomunicaciones,
agua,
transporte público, Your Logo
entre otros.
Marco legal
192
8
1996
2008
ARESEP
SUTEL
REFORMAS
La
Ley
8660
introdujo variaciones
considerables a la
Ley
7593.
Principalmente
en
telecomunicaciones.
LEY 8660
Se
creó
la
SUTEL
como
órgano
de
desconcentración
máxima
de
ARESEP.
CAMBIOS
Los cambios fueron producto del
TLC
con
EE.UU.,
y
se
fortalecieron las potestades de
ARESEP para el cumplimiento de
su misión.
Your Logo
Servicios Regulados (35 servicios)
Sector
Agua y saneamiento
Subsector
Tipo de servicio
Acueductos

Redes principales y acueductos rurales
Alcantarillados

Alcantarillados
Riego y avenamiento

Riego y avenamiento

Generación, transmisión, distribución, comercialización, alumbrado
público

Importación y refinación, distribución a granel de combustibles,
transporte de combustible limpio, transporte de combustible sucio,
estaciones de servicio (transporte terrestre, marítimo y aéreo),
envase y distribución de gas licuado de petróleo (GLP).

Buses, taxis, ferrocarril de carga, ferrocarril de pasajeros,
concesiones (peajes), Riteve.

Aeropuerto, puertos (pasajeros y carga y descarga), estiba y
desestiba, cabotaje (sólo pasajeros).
Electricidad
Energía
Hidrocarburos
Transporte terrestre
Transporte
Transporte aéreo y
marítimos
Operatividad en el desarrollo de las
metodologías
Es función de la Aresep fijar
los precios y tarifas de los
servicios públicos
(Art 5 de la Ley 7593)
Para eso tomará en cuenta
la estructura productiva
modelo para cada servicio,
según:
-desarrollo del conocimiento,
-tecnología,
-posibilidades de servicio y
- tamaño de las empresas
(Art. 31 de la Ley)
Es función del Regulador
General designar equipos
para la elaboración de
propuestas de políticas de
metodologías tarifarias y
normativa de calidad de los
servicios públicos
(Art. 9, inciso 11 del
Reglamento Interno de
Organización y Funciones
de la” Aresep, modificación
2013)
REGULADOR MULTISECTORIAL E
INDEPENDIENTE
Regulador Multisectorial e
Independiente
Regulación multisectorial
Disminuir riesgo captura regulatoria:
• País pequeño (4.5 millones hab., 50 mil Km2)
• Grandes operadores públicos dominantes en cada sector:
– Electricidad: ICE, ESPH, JASEC
– Agua y saneamiento: AyA, ESPH
– Transportes: Ferrocarriles, puertos, concesiones, correos
– Telecomunicaciones: ICE
• Operadores privados con influencia
• Alcanzar peso específico para tener capacidad de
superar resistencia a la regulación y obtener
respeto institucional
Regulador Multisectorial e
Independiente
¿Especialización: principal ventaja de la
regulación sectorial
Conocimiento profundo del campo a regular
– Los prestadores tienen una ventaja
• Información asimétrica
• Información privada versus transparencia pública
• Prestadores multinacionales frente a reguladores
nacionales
• Acceso a recurso humano especializado
• Posibilidad de pago de remuneraciones diferenciadas
para calidades similares de recurso humano
Regulador Multisectorial e
Independiente
Especialización:
• Organización
piramidal
intendencias
y
superintendencias especializadas
• Independencia técnica
• Dependencia administrativa de una sola autoridad
• Sujetas a control de segunda instancia (emulando al
sistema financiero)
• Metodologías de regulación convergentes, claras,
transparentes, sencillas y sin discrecionalidad
• Capacidad del recurso humano
Regulador Multisectorial e
Independiente
Regulación multisectorial
Aprovechar economías de escala
– Administrativas (una sola estructura administrativa,
jurídica, de auditoría)
– Una sola unidad de desarrollo y actualización de
metodologías e instrumentos regulatorios
– Contabilidad regulatoria uniforme
– Gestión del talento e inversión en capital humano
– Atención centralizada de quejas y denuncias
Regulador Multisectorial e
Independiente
• Mantener independencia en las decisiones: evitar
captura
• Credibilidad: altos estándares de eficiencia de
funcionarios y de la institución.
• Atraer y retener buenos profesionales por medio de
salarios competitivos del mercado
• Reputación
y
transparencia:
intensificar
supervisión y fiscalización de operadores
DESARROLLO DE
METODOLOGÍAS
Desarrollo de Metodologías
1996-2008
2008-2013
2013-hoy
• 1996 Creación de Aresep
• 2008 Reforma Aresep
• 2013 Reforma el RIOF
Aprueba:
RG
JD
JD
Desarrolla:
Direcciones
Intendencias,
*CDR
Comisiones, CDR
Aplica:
Direcciones
Intendencias
Intendencias
Hechos:
•
•
•
Metodologías
heredadas
Pocas de estas eran
publicadas
Mayoría
de
las
metodologías
eran
solo hojas de cálculo
•
•
•
*Se crea CDR (2011)
Comienzo
de
Metodologías
formalizadas
y
publicadas
Proceso
de
participación ciudadana
(AP)
•
•
•
Comisiones interdisciplinarias,
interdepartamentales
Formalización
ya
implica
publicación
Proceso
de
participación
ciudadana (AP)
Discrecionalidad
Transparencia
Desarrollo de metodologías
1.Elaboración de la propuesta
conceptual de la metodología
2.Desarrollo de la propuesta de
metodología
3.Convocatoria y celebración de la
Audiencia pública
4.Revisión y ajustes post-Audiencia
5.Aprobación final de la metodología
Estado actual de las Metodologías y
normativas 2015
2011 – 2015
(Actualización al 28 de julio del 2015)
Aprobadas y
publicadas en
Sector
Gaceta
Energía
18
Transporte
Agua
TOTAL
4
2
24
Antes del 2011
En proceso de
audiencia
pública
3
En proceso de
elaboración
4
TOTAL
25
2
4
12
5
1
10
11
7
43
Sector
Energía
Transporte
Agua
Total
Aprobadas
8
8
3
21
Metodologías y normativas en Energía
Modificación de las metodologías de fijación de tarifas para generadores privados de energía eléctrica con recursos
renovables (I fase)
Metodología de fijación de tarifas para generadores privados existentes (Ley 7200) que firmen un nuevo contrato de
compra venta de electricidad con el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)
Metodología tarifaria de referencia para plantas de generación privada hidroeléctricas nuevas
Modelo para la determinación de tarifas de referencia para plantas de generación privada eólicas nuevas
Metodología para la determinación de las tarifas de referencia para plantas de generación privada solares fotovoltaicas
nuevas.
Aprobadas
(18)
Metodología tarifaria según la estructura de costos típica de una planta modelo de generación de electricidad con
bagazo de caña para la venta al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y su fórmula de indexación
Modelo y estructura de costos de una planta de generación de electricidad con biomasa distinta de bagazo de caña y su
fórmula de indexación
Metodología para el ajuste extraordinario de las tarifas del servicio de electricidad, producto de variaciones en el costo
de los combustibles (CVC) utilizados para la generación térmica para consumo nacional
Metodología para fijar el precio de liquidación de la energía entregada al Sistema Eléctrico Nacional (SEN), por parte de
los micro y mini generadores adscritos a la Norma POASEN
Metodología de fijación del precio o cargo por acceso a las redes de distribución de generadores a pequeña escala para
autoconsumo que se integren al Sistema Eléctrico Nacional (SEN) con fundamento en la normativa POASEN
Metodología de fijación del precio o cargo básico por interconexión de generadores a pequeña escala para
autoconsumo con el Sistema Eléctrico Nacional (SEN) con fundamento en la norma POASEN
Metodologías y normativas en Energía
"Normativa técnica: Supervisión de la instalación y equipamiento de acometidas eléctricas AR-NT-SUINAC"
"Norma técnica: Supervisión de la calidad del servicio eléctrico de media y baja tensión AR-NT-SUCAL"
"Normativa técnica: Supervisión del uso, funcionamiento y control de medidores de energía eléctrica AR-NT-SUMEL "
Aprobadas
(18)
"Normativa técnica: Supervisión de la comercialización del suministro eléctrico en baja y media tensión AR-NT-SUCOM"
Metodología tarifaria ordinaria para el servicio de distribución de energía eléctrica brindada por operadores públicos y
cooperativas de electrificación rural
Metodología tarifaria ordinaria para el servicio de transmisión de energía eléctrica en operadores públicos
Metodología tarifaria ordinaria para el servicio de generación de energía eléctrica brindado por operadores públicos y
cooperativas de electrificación rural
Metodologías y normativas en Energía
Metodología tarifaria ordinaria y extraordinaria para fijar el precio de los combustibles derivados de
hidrocarburos en plantas de distribución y al consumidor final (precios plantel Recope).
Para
Audiencia
pública (3)
Modificación de las metodologías de fijación de tarifas para generadores privados de energía
eléctrica con recursos renovables (II fase, ampliación de bandas en hidro nuevas, eólico nuevas)
"Metodología tarifaria ordinaria para fijar el margen de comercialización para las estaciones de
servicio terrestres, con punto fijo de venta, que expenden combustibles derivados de los
hidrocarburos (Estaciones de Servicio-Gasolineras)
Metodologías y normativas en Energía
Metodología para la fijación de tarifas de servicios de electricidad
generada con residuos sólidos municipales (RSM), 2015
Metodología para la fijación de peajes de distribución de electricidad,
2015
En
elaboración
(4)
Metodología para calcular el margen de comercialización de los
expendendores de combustibles sin punto de venta fijo (peddlers), 2016
Metodología margen de comercialización de estaciones de servicio de
venta exclusiva de gas GLP, 2016
Metodologías y normativas en Energía
Modelo de fijación extraordinaria de tarifas, para el servicio de
distribución de energía eléctrica
Metodología para la fijación de márgenes de comercialización de
expendio de combustibles sin punto fijo de venta (peddlers)
Metodología para la fijación de márgenes de comercialización de
transporte de combustible negro
Aprobadas
antes de
2011 (8)
Metodología para la fijación de márgenes de comercialización de
expendio de transporte de combustible limpio
Margen de transporte de combustible especial
Estructura productiva modelo para comercializar combustible para
aviación en el Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños Palma
Margen de empresas envasadoras de gas licuado de petróleo
Modelo de cálculo del Margen de los distribuidores, agencias y
detallistas que expenden gas licuado de petróleo en cilindros
IDEAS FINALES
Primero: tener bien claro lo qué hay que regular y cómo?
Lección: qué debe hacer un regulador y qué no debe hacer
Libro “A Traveller’s History of Oxford” ( de Richard Thames ): en 1668 un
viaje en coche desde Oxford a Londres tardaba al menos 36 horas, saliendo a
las 4am de Oxford, haciendo una parada para pernoctar en Beaconsfield, y
continuando el viaje al día siguiente para llegar a Londres a las 4pm. En 1669
la Universidad concesionó la operación de una ruta que se denominó
sugestivamente el “coche volador” y que permitía hacer el viaje en un sólo
día en apenas trece horas. Claro, esta velocidad aplicaba en verano y
siempre las vías estuvieran en óptimas condiciones.
J. M. W. Turner’s painting of a coach
on Headington Hill in 1803″ (tomado
de la página “Headington history:
Headington Hill Road”)
Dos emprendedores locales prontamente empezaron a planear un servicio
de coche para competirle. La historia no termina bien. Ante el peligro que
representaba la competencia para la ruta concesionada, el Vice-Canciller de
la Universidad prohibió a todos los miembros de la institución el uso de los
servicios del coche rival, incluso para el envío de cartas y paquetes.
Cuenta Richard Thames que como consecuencia de esta decisión tuvo que
pasar casi un siglo para que fuera posible arribar a Londres en un sólo día
en coche.
Segundo: regulación de un mercado no es aplicable a todos, cada
industria es diferente, existen principios fundamentales pero no
“recetas”.
Tercero: atención a como se genera el poder monopólico, si es por
asuntos de mercado o de política pública, pero hay que “minimizarlo”
Cuarto: reconocer la “información privilegiada de las empresas” de conocer sus
costos, tecnología, demanda”: diseño de un buen menú de contratos
regulatorios diseño de subastas óptimas, observar empresas modelos
eficientes. Subastas como uno de los mejores mecanismo de revelación de
precios.
Quinto: monitorear calidad, promover regulación creíble, no pensar en
estructuras de precios sin haber hecho un análisis profundo. Cuidado con el
“efecto rachet” o trinquete: si el regulador puede observar los costos expost y
utiliza esa información para ajustar los precios, la empresa tiene menores
incentivos para realizar acciones que reduzcan los costos (“trinquete”).
Sexto: temas de: incertidumbre, riesgo, información asimétrica y esfuerzo
inobservable, mercados incompletos, frontera de eficiencia, ambiente, redes,
son elementos que inducen ajustes al modelo básico.
Sétimo: regulación intergeneracional.