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POSICIÓN DE LA CAMARA DE INDUSTRIAS DE COSTA RICA SOBRE LA FORMALIZACIÓN DE LA
METODOLOGÍA DE TASA DE RETORNO PARA LA FIJACIÓN DE LAS TARIFAS ELÉCTRICAS EN
GENERACIÓN, TRANSMISIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE ELECTRICIDAD
Expedientes: Generación OT-90-2015, Transmisión OT-89-2015 y Distribución OT-88-2015
I.
Los Tres Objetivos de la Metodología:
1. Sistematizar y formalizar el conjunto de métodos que se emplean para las fijaciones
tarifarias ordinarias.
2. Definir esos métodos de manera detallada, rigurosa y clara, con el propósito de brindar más
transparencia a los procedimientos de fijación tarifaria en que se emplea, y de facilitar la
rendición de cuentas de la Aresep ante los actores involucrados en tales procedimientos.
3. Introducir mejoras y actualizaciones del procedimiento de fijación tarifaria ordinaria antes
mencionado, en los siguientes aspectos:
3.1 Estimación del costo de capital propio (CAPM).
3.2 Unificar los periodos de tiempo empleados en el cálculo de estimaciones para las
diferentes variables que componen la estimación de los ingresos. Adicionalmente,
establecer como requerimiento un análisis de corte estructural de las series de tiempo
utilizadas.
3.3 Establecer los períodos de tiempo que se emplean para el cálculo de promedios, en
donde se utilicen variables como índices de precios y tipo de cambio.
3.4 Homologar criterios para el tratamiento de las variables que intervienen en el cálculo
de ajuste tarifario ordinario del sistema de generación, transmisión y distribución de
energía eléctrica.
3.5 Estimar las desviaciones existentes entre el cálculo del ajuste tarifario resultante del
uso de valores estimados y la actualización del cálculo con valores reales. En este
sentido, el monto resultante se liquida en el nuevo proceso de fijación tarifaria.
II.
Observaciones sobre los Objetivos:
El objetivo de sistematizar y formalizar la metodología es importante, pero no responde a
un cambio en la metodología para orientar a los operadores del servicio a brindarlos de la
forma más eficiente y a la tarifa más baja posible, para beneficio del consumidor y la
competitividad del país.
Hace muchos años atrás, el reto era generar electricidad y electrificar el país. Ese no es el
reto de Costa Rica hoy día, hoy el reto es producir la electricidad de la forma más eficiente
para lograr un insumo a precio competitivo para que los sectores productivos puedan
establecer y operar empresas exitosas y con ello se generen oportunidades de empleo,
asimismo para que en el sector residencial el costo de la electricidad no discrimine entre los
que pueden pagar el servicio y los que no lo pueden pagar por su elevado costo.
1
En las mejoras propuestas se avanza en la aplicación más transparente de la metodología
vigente, pero salvo la liquidación anual, no hay grandes innovaciones en la metodología
tarifaria, que den una esperanza a los consumidores de que en el futuro contarán con tarifas
más bajas. Recordemos que del 2005 al 2013, las tarifas en dólares subieron un 142%, el
país que más aumentó las tarifas en todo Centroamérica según las estadísticas de la CEPALlo que exige un cambio profundo en las metodologías tarifarias.
La transparencia, debe llevar asociado el objetivo de incorporar mejoras constantes en la
forma de prestar los servicios y no sólo el objetivo de facilitar a ARESEP la rendición de
cuentas. Tanto los operadores como el regulador han de tener en cuenta el usuario final de
la electricidad, y aplaudimos la transparencia pero consideramos importante hacer
explícito el interés del usuario final, además del objetivo institucional de ARESEP.
En resumen, el sistematizar y formalizar la metodología es importante y los consumidores
lo valoran, pero es imperativo un cambio en la metodología tarifaria, que incorpore criterios
de eficiencia, que establezca parámetros a cumplir por los operadores para reducir las
tarifas eléctricas y mejorar la calidad continuamente.
Petitoria No. 1: Que se someta a audiencia pública una nueva metodología que oriente a
los operadores del sistema a tener en cuenta las necesidades del consumidor, entre las que
se encuentra seguridad de suministro, calidad y precio. Se requiere algo más automático,
más simple, más fácil de entender por todos los usuarios, no que se digitalice y sistematice
un procedimiento del pasado.
III.
Críticas conocidas al modelo de tasa de retorno
El modelo de tasa de retorno que se formaliza en esta convocatoria a audiencia tiene críticas de
fondo que se hacen desde hace muchos años:
a) En primer lugar es una metodología tradicional y que requiere alto nivel de participación
de la entidad reguladora. (premia un aumento de la burocracia en el Regulador)
b) Permite la recuperación de costos de operación y de capital además de un porcentaje sobre
el capital invertido. (Los operadores trabajan en un espacio de confort sin asumir un
verdadero riesgo en sus decisiones)
c) Debilidades:
a. No provee incentivos para el ahorro en costos o mejoras de eficiencia, recompensa
las sobre inversiones.
b. Se le atribuye como causa de una falta de involucramiento gerencial o de
ineficiencias causadas por la falta de competencia.
d) Como alternativas a la regulación ROR, se han propuesto los esquemas price cap, revenue
cap, sliding scale, partial cost adjustment, yardstick competition, targeted incentive, además
de sistemas híbridos.
2
Consideramos que ARESEP al someter a discusión pública esta metodología, incluyera un
análisis de ventajas y desventajas de todas esas alternativas metodológicas que han venido
aplicando distintos países en el mundo, así como los criterios de decisión para elegir la de
tasa de retorno.
Petitoria No. 2: En la convocatoria a audiencia pública de la nueva metodología se incluya
un análisis de las alternativas metodológicas que existen, ventajas y desventajas de cada y
la justificación de la propuesta para Costa Rica, moderna y que oriente a los operadores a
los más altos estándares de eficiencia, en operación y precio.
IV
Observaciones sobre los principios regulatorios
La metodología sometida a audiencia para los sistemas de transmisión, generación y
distribución, incluye cuatro principios regulatorios que debe lograr. Como se está
formalizando la metodología que se viene aplicando por años en el país, a continuación se
analiza cada principio con la intención de verificar si se está logrando en la práctica cada
principio:
4.1 Bienestar de las personas: (No lo logra)
La aplicación de la metodología de tasa de retorno ha conducido en el país a que los operadores del
servicio se orienten a grandes inversiones como su objetivo, exigiendo una tasa de retorno sobre
esas inversiones, inversiones que lamentablemente no siempre se ven ejecutadas con criterios de
eficiencia , ni tampoco se ha logrado una operación eficiente del servicio que logre tarifas eléctricas
cada vez más bajas como se produce en la mayoría de bienes o servicios que produce la industria
para poder competir en una economía cada vez más globalizada.
3
Como se demuestra al ver la evolución de las tarifas eléctricas en el país, la metodología de tasa de
retorno no ha evitado que se disparen las tarifas eléctricas de forma exponencial.
GW-h Vendidos
GW-h Vendidos a todos los
consumidores
9,500
9,000
8,500
8,000
7,500
7,000
6,500
6,000
5,500
5,000
8,922
8,702
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
8,646
2013 ARESEP
2014
Fuente: Elaborado en CICR con datos de ARESEP
Más bien el país ha reaccionado a los aumentos de tarifas y el consumo total muestre una caída en
los últimos años. Donde el Sector industrial presenta el mayor impacto, impacto que
lamentablemente pasa la factura también en empleos formales, y un creciente ambiente negativo
para la inversión, ante las noticias de empresas que cierran, o deciden hacer su expansión en otro
país.
COSTA RICA: Consumo de Energía por
sector en GW-h
4,000
GWh vendidos
3,500
3,476
3,150
3,000
2,500
2,000
RESIDENCIAL
2,046
1,838
1,500
GENERAL
INDUSTRIAL
1,000
500
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Elaborado en CICR con datos de ARESEP.
4
La pyme, se visualiza como un motor del desarrollo, que democratiza la economía y abre
oportunidades, etc. Sin embargo en un reciente estudio tarifario presentado por el ICE a la ARESEP
incluye el gráfico que se adjunta, donde evidencia que en el periodo en que se disparan las tarifas
eléctricas hacia arriba, también la cantidad de clientes denominados por el ICE como “clientes sector
industrial menor” tienen una caída sensible.
En resumen para evaluar si el principio regulatorio de bienestar para las personas, se logra
se valora por:
a) Subió la electricidad a niveles de precio que afectan la capacidad de producir a precios
competitivos de las industrias, ( por 5 años consecutivos el costo de la electricidad se
señala por las empresas como el primer factor externo que afecta su competitividadEncuesta anual de la CICR). Evidentemente, un análisis de causalidad profundo, podría
establecer la relación entre pérdida de empleos y empresas y el aumento en el costo
del servicio eléctrico, pero es una hipótesis aceptable.
b) Subió la electricidad a precios que han provocado pérdidas de puestos de trabajo y por
tanto familias que perdieron su fuente de ingreso y por ende de bienestar.
c) Subió la electricidad a precios que afecta el presupuesto familiar de los costarricenses,
para que reduzcan su bienestar al tener que aplicar fuertes programas de restricción en
el uso de la electricidad.
d) Subió la electricidad a precios que están discriminando entre las familias que pueden
pagar la electricidad y familias que no lo logran.
En resumen, nos permitimos cuestionar si el principio regulatorio de “bienestar de las
personas” se está logrando con la metodología de tasa de retorno que se viene aplicando
para las tarifas eléctricas.
5
4.2
Servicio al Costo (No lo ha logrado)
El determinar por el Regulador cual costo es requerido para brindar el servicio y cual no
resulta muy difícil, casi imposible.
Si se plantean las siguientes preguntas: ¿Cual costo debe incorporarse en la tarifa? Si vemos
en proyectos recientes de generación de electricidad construidos en Colombia, Panamá y
Ecuador no pasan de $2500 el kW instalado, pero en Costa Rica proyectos de operadores
públicos se suman proyectos con costos de $4000 por kW instalado o más llegando hasta
los $8,000 o más por kW instalado. ¿Cómo controla esto la metodología tarifaria que
somete a consulta la ARESEP? No existe mecanismo.
Comparación de $ por kW instalado
en proyectos recientes
9.000
8.267
8.000
7.000
6.000
Colombia Co,
Panamá Pa., Ecuador
4.478
5.000
4.000
3.000 2.250
2.000
Costa Rica
4.354
4.199
3.185
2.263
2.337
2.000
3.080
3.500
2.673 2.700
2.525
1.333
1.000
0
•
Elaborado en CICR con información de ACOGRACE y La Nación para Balsa Inf.
La metodología actual reconoce crecimiento en costos como operación y mantenimiento,
gastos administrativos y gastos de gestión productiva para el caso del ICE, este crecimiento se
escala con el índice de precios al consumidor. De modo que si la inflación se proyecta en 5% se
ajustarán esos rubros de gasto en un 5% y se ajustarán las tarifas para que los ingresos cubran
esos costos. Sin embargo un análisis sencillo con evidencia presentada en los estudios tarifarios,
que contrasta el crecimiento real de esos rubros, revela un comportamiento muy superior al
6
de la inflación. El doble prácticamente en el año 2012- ver gráfico donde se presenta el
comportamiento del IPC y el comportamiento de un índice que contempla esos tres rubros para
el caso del ICE.
Como se va a tratar esto en el tema de las liquidaciones propuestas, se va a castigar a los
consumidores en las tarifas del año siguiente, porque el regulado no tuvo la disciplina de no
hacer crecer los gastos más allá de los reconocidos en tarifa?
COSTOS SOBRE LOS QUE ICE TIENE MÁS CONTROL O Y M,
ADMINISTRATIVOS Y GESTIÓN PRODUCTIVA
350
300
250
200
150
100
50
0
2006
2007
2008
2009
2010
INDICE DE OYM, ADM. Y GEST. PRODUCTIVA
2011
2012
IPC
Fuente:
por CICR
del
presentados
a ARESEP
Cuál es elElaborado
costo del servicio,
el con
que base
debe en
ser Estados
o el que Financieros
realmente fue?
ElICE
dictado
por ARESEP
o el
y Indice de Precios al Consumidor del BCCR.
decidido por el operador? Será el requerido para brindar el servicio?
Si se analiza un ejemplo más concreto:
La metodología propuesta dice que liquidará al final del año, significa que si ARESEP le dio
10,000 millones de colones de incremento en gasto porque crecería con la inflación, pero el
operador duplicó el aumento de salarios, y gastó 20,000 millones, entonces le reconocerán
en el período siguiente los 10,000 millones que se excedieron en gasto el año anterior? O
no se lo reconoce, pero el operador lo toma del rédito para el desarrollo? Cuál es la
consecuencia? O bien el operador lo gasta pero incurre en un desequilibrio financiero,
entonces ARERESEP el próximo año no puede fijar tarifas que atenten contra el equilibrio
financiero del operador y por tanto castiga al consumidor con más tarifa para pagar el
exceso del operador?
Caso que nos provoca dudas similares ocurre con los alquileres operativos que se incorporan en la
tarifa en el caso de los BOT.
Es reconocido por ARESEP que los alquileres operativos afecta a los usuarios de hoy y premia a los
futuros usuarios, pero se está reconociendo la cuota de un alquiler que paga la planta y los gastos
financieros en una fracción de ¼ de la vida útil del proyecto. Qué pasará cuando ya los consumidores
pagamos la planta al terminar el plazo del fideicomiso o alquiler operativo, pasa a ser un activo
más de la base tarifaria, nos la cobrarán de nuevo por 30 años en depreciación? Otorgaremos por
esos 30 años un rédito sobre esas plantas ya canceladas?
7
ICE-Generación :
Alquileres operativos de instalaciones
%
-Millones de Colones-
25%
120 000.0
20%
100 000.0
15%
80 000.0
61 354.6
60 000.0
10%
40 000.0
5%
20 000.0
0.0
0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2005
Nota:
A pesar
que se eliminaron
plantas
de emergencia,
se tienen
Sobre este
puntode
de alquileres
operativos, la los
CICRcaros
apoya alquileres
la iniciativa dede
ARESEP
de corregir
su Ley
Fuente:
Estados
Financieros
ICE-Generación
y proyecciones
2011-2016
para que haya
claridad
de que estos del
activos
de largo plazo se pagan
por el consumidor
a largo plazo
en función de la vida útil del activo.
En resumen, el principio del servicio al costo, tampoco se ha logrado con la metodología de tasa de
retorno, tanto por prácticas de los operadores, la complejidad de determinar el costo requerido
para brindar el servicio, como por la dificultad legal o práctica de ARESEP para poder determinar el
verdadero costo del servicio.
4.3
Regulación Eficiente: busca el mínimo costo directo e indirecto (no lo ha logrado)
Si el principio regulatorio de eficiencia busca el mínimo costo directo en indirecto como lo plantea
la metodología sometida a audiencia pública, cual es la referencia con la que se compara el costo
mínimo que se debe aceptar al operador y por tanto cargar al usuario? El modelo de tasa de retorno
no incorpora ningún tipo de comparación, ni siquiera entre operadores locales.
En el gráfico siguiente, se evidencia que en el año ESPH y JASEC fueron más eficientes en cuanto el
precio promedio que ofrecieron a sus clientes. Porqué se les permite al ICE y CNFL cobrar más caro
que los que mostraron costos más eficientes? No debería incorporarse como mínimo una
comparación local y sin complicarse en análisis de costo, establecer el precio en función del
operador más eficiente, así el resto ajusta sus costos para lograr ese precio.
Precio promedio en colones por kWh Segun
Distribuidora -Año 2013
120,00
100,00
92,72
96,70
92,50
80,00
78,64
79,48
ESPH
JASEC
60,00
40,00
20,00
0,00
País
ICE
CNFL
Fuente: Elaborado en CICR con datos de ARESEP
8
Tampoco se hace comparación entre costos locales, por ejemplo en el 2011, la CNFL, reportó costos
de salario de guardas cercanos a los 3 millones de colones al mes. Se detalla salario base cercano a
los 300,000 colones al mes, pero al sumar los incentivos y pluses, el salario base se multiplica hasta
9 veces.
PUESTO
1 GUARDA PRESA Y TANQUE
2 GUARDA PRESA Y TANQUE
3 GUARDA PRESA Y TANQUE
4 GUARDA PRESA Y TANQUE
5 GUARDA PRESA Y TANQUE
6 GUARDA PRESA Y TANQUE
7 GUARDA PRESA Y TANQUE
8 GUARDA PRESA Y TANQUE
Gen
Gen
Gen
Gen
Gen
Gen
Gen
Gen
Total Salario e incentivo Salario Base
Factor que
promedio mes
Promedio mes
mult sal base
2,938,103
302,317
9.7
2,817,331
307,317
9.2
2,775,058
303,161
9.2
2,693,916
307,317
8.8
2,478,939
302,374
8.2
2,387,375
307,317
7.8
2,260,916
295,008
7.7
2,257,872
295,650
7.6
Tienen los otros operadores esos mismos esquemas, como determinar cuál es el costo eficiente para
brindar el servicio. La Metodología de tasa de retorno puede controlar estos problemas.
4.4 Transparencia: (No se ha logrado)
Reconocemos los esfuerzos de la ARESEP por mejorar este aspecto pero aún queda mucho camino
por avanzar.
Analicemos un caso concreto sobre cómo logra un usuario obtener la información de un expediente:
El ejemplo siguiente corresponde a al ET-152-2014 que contiene 2819 folios, con 77 archivos en PDF
sin nombre de cada PDF, sin un índice de modo que en este caso el usuario de la CNFL que quiso
venir a la audiencia tiene que abrir al ritmo que INTERNET se lo permite cada uno de los 77 archivos
para ver su contenido, pues de lo contrario no puede saber de antemano que es lo que está en la
solicitud de aumento de tarifas.
Resultado, solamente un representante de los usuarios participó en la audiencia- CICR-
9
La complejidad que implica el modelo de tasa de retorno lleva a que para el servicio de distribución
la metodología detalla 46 fórmulas y exige una ARESEP con muchísimo personal para poder procesar
y analizar las solicitudes tarifarias. Además exige una sofisticación para los usuarios que desean
analizar una solicitud de aumento tarifario, que elimina más del 99% de los usuarios de esa
posibilidad.
Para el análisis de los consumidores, debería presentarse información resumida que permita el
análisis rápido de una solicitud de aumento tarifario. Por ejemplo, cuanto en unidades se vendió en
años anteriores y cuanto está proyectando vender en el año de la solicitud, para separar el aumento
por venta de unidades del aumento simple de tarifa, para tener claro si el aumento de unidades es
razonable respecto a la serie histórica. Aunque esa información se usa para la solicitud, usualmente
el usuario no dispone de esa información para el año de la fijación en los expedientes.
Adicionalmente, aun no se separan costos por ejemplo para generación y distribución en algunos
casos, no se separan costos de distribución y comercialización, etc.
A pesar de los esfuerzos realizados hasta la fecha, no se puede reflejar que la metodología propuesta
logra la transparencia, en alguna medida la fortalece pero consideramos que aún hay oportunidades
de mejora.
En conclusión, sobre los principios regulatorios, lamentablemente, encontramos que ninguno de los
cuatro principios regulatorios se está logrando con la metodología actual que se está formalizando
y sistematizando.
-
Bienestar de las personas
-
Servicio al Costo
-
Regulación eficiente
-
Transparencia
Consideraciones Finales:
Surgen preocupaciones de lado de los consumidores, si la tasa de crecimiento de la demanda está
disminuyendo y si la generación para autoconsumo empieza a ser una realidad, si además se están
incorporando proyectos con venta garantizada tanto de operadores públicos como privados, podría
enfrentarse por algunos años un exceso de oferta. Cómo se tratará esto en el modelo propuesto?
El ICE argumenta que exportar tiene problemas pues producimos a un costo, pero cuando podemos
exportar otros vecinos también pueden exportar a costos más bajos, pues en época de lluvias.
Entonces quien va pagar esas nuevas plantas? Los mismos kilovatios hora vendidos localmente, por
tanto subirán las tarifas por el exceso de oferta?
Coincidimos con ARESEP en que se debe formalizar y sistematizar la metodología tarifaria, pero en
el modelo costarricense, la metodología de tasa de retorno nos está llevando a una situación de
tarifas cada vez menos competitivas, lo que se aleja de la realidad del sector empresarial que cada
vez se ha sometido a mayor competencia. El papel de ARESEP es lograr que lo que un inexistente
10
mercado en el sector eléctrico no logra por sí solo se oriente y obligue a los operadores a actuar
como si tal mercado existiera.
Por tanto solicitamos:
Petitoria No 3:
Replantear la metodología para el ajuste de tarifas, para que incorpore eficiencia, premios por
eficiencia y castigos por ineficiencia, que se reflejen en tarifas competitivas para los usuarios,
comparaciones o benchmarking, que ponga a los operadores locales con los pies en la tierra con los
costos de producción en países con buenas prácticas. Un modelo mixto: eficiencia+costos+rédito
podría funcionar mejor en el país.
Felicitamos a la ARESEP por la iniciativa de formalizar y sistematizar la metodología, pero pedimos
la revisión al modelo propuesto.
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