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Concepto Jurídico 3054 del 2015 Febrero 5
Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina
Tema: Aduanas.
Descriptores
Descripción de la mercancía - Elementos esenciales.
Fuentes formales
Decreto 2685 de 1999 artículo 232-1.
Plantea usted varias inquietudes relacionadas con los efectos jurídicos sobre las
mercancías cuando se presentan errores u omisiones en las declaraciones de
importación. De las preguntas planteadas podemos sintetizar sus' inquietudes en
dos preguntas, las cuales se absolverán de la siguiente manera:
Solicitase precise si las omisiones en la descripción de las mercancías conllevan a
que las mismas se tengan como no amparadas con las respectivas declaraciones
de importación.
De igual forma solicita se precise si la justificación de los errores u omisiones debe
encontrarse en los documentos soporte y finalmente indaga si es dable realizar el
análisis integral de la operación en las actuaciones de control posterior que ejecuta
la policía fiscal y aduanera.
Observa este despacho que frente a los interrogantes planteados ya se ha
pronunciado de manera reiterada la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
por lo que no se considera necesario efectuar un pronunciamiento adicional a la
doctrina ya expedida. Dentro de este contexto se absuelven las inquietudes que
fueron planteadas:
Señala el artículo 232-1 del Decreto 2685 de 1999 que se entiende como no
declarada ante la autoridad aduanera la mercancía que no corresponda con la
descripción declarada. De igual forma el artículo indica que:
“Sin perjuicio de lo previsto en los literales b) y c) del presente artículo, cuando
habiéndose incurrido en errores u omisiones en la descripción de la mercancía en
la declaración de importación, la autoridad aduanera pueda establecer, con
fundamento en el análisis integral de la información consignada en la declaración
de importación y en los documentos soporte de la misma, que la mercancía
corresponde a la inicialmente declarada, y los errores u omisiones no conlleven que
la declaración de importación pueda amparar mercancías diferentes, no habrá lugar
a su aprehensión, pudiéndose subsanar los errores u omisiones a través de la
presentación de una declaración de legalización sin el pago de rescate”.
En relación con la finalidad que cumple la descripción de las mercancías en la
declaración de importación la doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales señaló:
“No debe olvidarse que la descripción de la mercancía en la declaración de
importación tiene como finalidad determinar su naturaleza, su clasificación
arancelaria, el régimen de importación aplicable y los requisitos exigidos para su
levante; y en consecuencia resulta de obligatorio cumplimiento la exigencia de
consignar en la declaración de importación todos aquellos elementos que la
individualicen y singularicen, independientemente de que tales elementos se
encuentren impresos o adheridos en los materiales que le sirven de empaque a las
mercancías.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que para efectos de
determinar si una mercancía se encuentra descrita en la declaración de importación
deben tenerse en cuenta: “las especiales circunstancias que rodean cada caso en
particular” y que “los elementos esenciales de individualización varían de acuerdo
con la naturaleza de la mercancía”. Sentencias 05001-23-31-000-1998-03749-01
del 31 de mayo del 2007 y Expediente 5079, Actora: Multipartes Ltda., consejero
ponente Juan Alberto Polo Figueroa del 24 de septiembre de 1998.
De igual forma ha sido clara la misma Jurisprudencia del Consejo de Estado al
indicar en Sentencia 742 del 21 de febrero del 2000:
“De esa norma se deduce que el objeto de la descripción de la mercancía es
determinar su individualización en la forma más precisa posible, con el fin de
asegurar la diferenciación de cada una de las unidades que la componen, tanto
entre las importadas en una misma operación como respecto de las demás
operaciones y evitar así que con una misma declaración de importación se amparen
mercancías de la misma clase adicionales a las legalmente importadas(1). Sobre el
particular, la Sala, en sentencia de 21 de septiembre del 2001, consejero ponente
Manuel Santiago Urueta Ayola, Expediente 6839, reiteró un pronunciamiento suyo
en el sentido de que “es claro que la descripción que se exige en la declaración de
aduanas de las mercancías importadas es equivalente a su identificación o
particularización, con el fin de asegurar su diferenciación o individualización tanto
respecto de las demás unidades o especies de la misma importación, como de todas
las restantes de su misma clase o género que hayan sido o puedan ser objeto de
otras operaciones de importación, verbi gratia un automotor con relación a los
restantes cuando son varios los importados en una misma operación, así como a
los demás automotores que se encuentren en el país, o en general que hayan sido
o no importados”. Oficio 65 del 2011.
(1) (sic).
Sobre los errores u omisiones que son susceptibles de corrección y la oportunidad
para corregirlos la doctrina de la entidad se ha manifestado de manera reiterada:
“Ahora bien, no obstante el tratamiento previsto en las normas anteriormente
citadas, el Decreto 1232 del 2001, recoge en el inciso final del artículo 232-1 la
disposición prevista en el artículo 153 de la Resolución 4240 del 2000 que establece
la posibilidad de legalizar mercancías por errores u omisiones en la descripción de
la mercancía en la declaración de importación, sin pago alguno por concepto de
rescate siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones:
1. La norma se aplica, sin perjuicio, es decir, sin detrimento, de que se siga
considerando como mercancía no declarada, aquella que no corresponde con la
descripción declarada, o la supuestamente amparada en una declaración de
importación en la cual se hayan incurrido en errores u omisiones en la descripción.
2. Teniendo en cuenta que la norma no distingue el tipo de error u omisión, es decir
que no diferencia si se trata de errores u omisiones totales o parciales, o de series,
números y/o referencias o cualquier otro tipo de error, el tratamiento especial abarca
cualquiera de estos.
3. La autoridad aduanera debe realizar un análisis integral de la declaración de
importación con sus documentos soportes, de tal manera que del análisis se infiera
que la mercancía corresponde con la declarada inicialmente.
Para estos efectos, no debe perderse de vista que los documentos soportes son los
establecidos en el artículo 121 del Decreto 2685 de 1999 o los exigidos para cada
modalidad de importación en dicho decreto y que de conformidad con el parágrafo
de la misma disposición, en el original de cada uno de tales documentos, debe
aparecer consignado el número y fecha de la presentación y aceptación de la
declaración de importación a la cual corresponde, es decir, de la declaración de
importación sobre la cual se cometió la omisión o el error en la descripción” (Conc.
32/2002).
“El artículo 232-1 del Decreto 2685 de 1999, adicionado por el artículo 23 del
Decreto 1232 del 2001, establece que se entenderá como mercancía no declarada
a la autoridad aduanera aquella que:
“a) No se encuentre amparada por una declaración de importación;
b) No corresponda con la descripción declarada;
c) En la declaración de importación se haya incurrido en errores u omisiones en la
descripción de la mercancía, o
d) La cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración de
importación”.
Dispone la norma que cuando se configure cualquiera de los eventos señalados,
procederá la aprehensión y decomiso de las mercancías.
Señala a título de excepción el artículo en comento, que no habrá lugar a la
aprehensión cuando a pesar de haberse incurrido en errores u omisiones en la
descripción de la mercancía en la declaración de importación, la autoridad aduanera
pueda establecer, con fundamento en el análisis integral de la información
consignada en la declaración de importación y en los documentos soporte de la
misma, que la mercancía corresponde a la inicialmente declarada, y los errores u
omisiones no conllevan a que la declaración de importación pueda amparar
mercancías diferentes.
Establece la norma en cita, que en estos eventos se pueden subsanar los errores u
omisiones a través de la presentación de una declaración de legalización, sin el
pago de rescate”. Concepto 60 del 2005.
Doctrina que fue reiterada con el oficio 76726 del 2012 en los siguientes términos:
“Se solicita la revisión del oficio 37685 del 16 de abril del 2008 por violar los artículos
2º, parágrafo 1º del artículo 231 del Decreto 2685 de 1999, 4º, 6º, 29, 95, numeral
1º del 150, 209 y numeral 5º del artículo 239 de la Constitución, 8º, 18, 26, 27 y 28
del Código Civil y el Concepto 60 de agosto 18 del 2005. Se indica que se viola el
debido proceso al aprehenderse mercancía por no estar declarada por errores de
descripción, no obstante que el parágrafo 1º del artículo 231 del Decreto 2685 de
1999 dispone que “para todos los efectos legales, dicha mercancía se considera
declarada”.
Se argumenta que con el oficio 37685 del 16 de abril del 2008 se desconoce: el
derecho del importador a presentar declaración de legalización sin pago de rescate
y los artículos 4º de la Constitución Política, 18, 27 y 28 del Código Civil, por no
interpretarse la ley conforme su tenor literal, ya que si la norma contempla que “para
todos los efectos legales, dicha mercancía se considera declarada”, no se puede
mediante concepto desconocerla, teniéndola como no declarada, ya que solo el
Congreso Nacional y la Corte Constitucional pueden derogar y declarar inexequibles
las normas.
Expone que fa autoridad de control no puede negar el derecho al importador de
legalizar sin sanción si están dados los presupuestos de parágrafo 1º del artículo
231 del Decreto 2685 de 1999, aduce que en este caso se debe informar al
interesado para que ejerza su derecho, ello en atención al principio de moralidad,
numeral 5º del artículo 3º del Código Contencioso Administrativo y artículo 209 de
la Constitución Política.
(...).
Al respecto es del caso indicar que esta oficina precisó en la tesis jurídica
correspondiente al problema 1 del Concepto 60 del 18 de agosto del 2005, copia
del cual se adjunta, que “Las mercancías sobre las cuales se haya obtenido
levante y en cuya declaración de importación se haya incurrido en errores u
omisiones en la descripción de la mercancía o no correspondan con la
descripción declarada, se entenderán como no declaradas a la autoridad
aduanera y procederá su aprehensión y decomiso”.
Señala la parte pertinente del mencionado concepto:
“En este orden de ideas, de la normativa citada se deriva lógicamente que cuando
un declarante en una importación obtiene el levante sobre mercancía respecto de
la cual incurrió en errores u omisiones parciales en la descripción, número,
referencia y/o serie que la identifiquen, se generan las siguientes consecuencias.
• La mercancía se entiende como no declarada ante la autoridad aduanera,
razón por la cual se encuentra sometida a su aprehensión y decomiso.
• Sin embargo, puede ser legalizada por el declarante, de forma voluntaria, sin
sanción, dentro de los quince días siguientes a su levante siempre y cuando con los
errores u omisiones no haya incurrido en violación de una restricción legal o
administrativa o en el pago de unos menores tributos aduaneros“ (énfasis añadido)
(...).
Como puede observarse la doctrina y la jurisprudencia han señalado la oportunidad
para corregir los errores u omisiones que se presenten en la descripción de las
mercancías. Con posterioridad a estos pronunciamientos y con el fin de otorgar
seguridad jurídica a los usuarios, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo unificaron la forma en que se debe
efectuar la descripción de las mercancías en la Resolución 25 del 2013.
La citada resolución previó de manera expresa que las descripciones exigidas por
la citada resolución son las únicas que puede exigir la autoridad aduanera.
No obstante lo anterior no se han modificado los presupuestos establecidos en el
artículo 232-1 del mencionado decreto para entender como no se presentada una
mercancía que no corresponda con la descripción declarada y por tanto, de igual
forma se mantienen los presupuestos para señalar que en el caso de errores u
omisiones en la descripción de la mercancía en la declaración de importación, la
autoridad aduanera puede establecer, con fundamento en el análisis integral de la
información consignada en la declaración de importación y en los documentos
soporte de la misma, que la mercancía corresponde a la inicialmente declarada, y
los errores u omisiones no conlleven que la declaración de importación pueda
amparar mercancías diferentes.
Dentro de este contexto es preciso reiterar lo señalado en el Concepto 32 del 2005:
“El análisis integral previsto en el artículo 232-1 del Decreto 2685 de 1999 se puede
aplicar dentro del proceso de importación en ejercicio del control previo y simultáneo
o en el control posterior, una vez las mercancías hayan obtenido levante”.
Sobre la práctica del análisis integral esta dependencia se pronunció en oficio 393
del 2007 el cual constituye doctrina oficial sobre la materia y en donde se señaló:
“Cuando surge una controversia aduanera sobre una mercancía de importación, ¿el
análisis integral previsto en el artículo 232-1 del Decreto 2685 de 1999, se solicita o
debe practicarlo el funcionario aduanero?
De conformidad con lo indicado en el último inciso del artículo 232-1, sin perjuicio
de lo previsto en los literales b) y c) del mismo artículo, cuando habiéndose incurrido
en errores u omisiones en la descripción de la mercancía en la declaración de
importación, la autoridad aduanera pueda establecer, con fundamento en el análisis
integral de la información consignada en la declaración de importación y en los
documentos soporte, que la mercancía corresponde a la inicialmente declarada y
los errores u omisiones no conlleven que la declaración de importación pueda
amparar mercancías diferentes, no habrá lugar a su aprehensión, pudiéndose
subsanar los errores u omisiones a través de la presentación de una declaración de
legalización sin el pago de rescate.
Por su parte el artículo 153 de la Resolución 4240 del 2000, dispone:
“ART. 153.—Modificado. Res. 7002/2001. art. 49. DIAN. Mercancía no declarada.
De conformidad con lo previsto en el artículo 232-1 del Decreto 2685 de 1999,
cuando habiéndose incurrido en errores u omisiones en la descripción de la
mercancía en la declaración de importación, la autoridad aduanera pueda
establecer, con fundamento en el análisis integral de la información consignada en
la declaración de importación y en los documentos soporte de la misma, que la
mercancía corresponda a la inicialmente declarada, y los errores u omisiones no
propicien que la declaración de importación pueda amparar mercancías diferentes,
no habrá lugar a su aprehensión, pudiéndose subsanar los errores u omisiones a
través de la presentación de una declaración de legalización, sin el pago de rescate.
Del análisis de la norma se observe que cuando la autoridad aduanera pueda
determinar con fundamento en el análisis integral de la información consignada en
la declaración de importación y en los documentos soporte de la misma, que la
mercancía corresponde a la inicialmente declarada, y los errores u omisiones no
conlleven que la declaración de importación pueda amparar mercancías diferentes,
se abstendrá de la aprehensión y se permitirá la presentación de la declaración de
legalización.
Ahora bien respecto a la inquietud, de quién debe solicitar el análisis integral, se
observa que se parte del hecho de que se presentó una declaración con una
indebida descripción de la mercancía, y en la medida en que es el declarante quien
conoce la totalidad de la operación de importación que esta declarando, es en quien
recae la facultad para informar y facilitar la realización de dicho análisis.
Por su parte, y respecto a quien debe practicar el análisis integral, se observe, que
como el declarante incurrió en una imprecisa e indebida descripción de la
mercancía, corresponde a la autoridad aduanera practicar el análisis integral, lo cual
se realiza con base en la información suministrada por el declarante y si se dan los
presupuestos de la norma permitir que se subsanen los errores u omisiones a través
de la presentación de una declaración de legalización, sin el pago de rescate. (...).
4. Cuando en la práctica de un análisis integral resultan coincidentes los elementos
descritos en la declaración con la totalidad de las mercancías, ¿se configura una
infracción que conduce a la aprehensión de la mercancía?
Al respecto, el artículo 232-1 del Decreto 2685 de 1999 establece lo siguiente:
“... Sin perjuicio de lo previsto en los literales b) y c) del presente artículo, cuando
habiéndose incurrido en errores u omisiones en la descripción de la mercancía en
la declaración de importación, la autoridad aduanera pueda establecer, con
fundamento en el análisis integral de la información consignada en la declaración
de importación y en los documentos soporte de la misma, que la mercancía
corresponde a la inicialmente declarada, y los errores u omisiones no conlleven que
la declaración de importación pueda amparar mercancías diferentes, no habrá lugar
a su aprehensión, pudiéndose subsanar los errores u omisiones a través de la
presentación de una declaración de legalización sin el pago de rescate”.
Esta oficina mediante Concepto 32 del 2005, interpretó que el análisis integral a que
se refiere la norma transcrita puede darse tanto en el control previo como en el
control posterior, por lo cual para este último evento puede haberse dado la
aprehensión de la mercancía.
Es conveniente precisar que el valor del rescate previsto en el numeral 7º del artículo
128 del Decreto 2685 de 1999, es del 3% del valor en aduana de la mercancía, por
lo tanto en ese sentido se corrige el yerro de trascripción que contiene el Concepto
32 del 2002, en el párrafo cuarto y en el literal a) del numeral 2º de la interpretación
jurídica y el Concepto 32 del 2005, en el último renglón del numeral 2º
correspondiente a la procedencia de la aplicación del citado numeral 7º.
5. ¿Cómo establece la autoridad aduanera que la mercancía corresponde a la
declaración de importación?
La declaración de importación contiene la información que la autoridad aduanera
considera que permite establecer la correspondencia entre la mercancía física y lo
indicado en la declaración, de tal manera que no hay lugar a dudas de que dicha
declaración corresponde con la mercancía que se pretende declarar, elementos
tales, como la descripción, las subpartidas, la información de los documentos
soporte etc... (...)”.
Finalmente indaga la justificación de los errores u omisiones debe encontrarse en
los documentos soporte. Sobre este interrogante, de igual forma se pronunció esta
dependencia de la siguiente manera:
“En el caso de omisión de seriales, procederá la legalización sin sanción cuando se
cumplan los presupuestos del artículo 228 y 232-1 del Decreto 2685 de 1999,
modificado por el artículo 23 del Decreto 1232 del 2001.
Sin embargo, para que pueda entenderse configurado el presupuesto según el cual,
del análisis integral de la declaración de importación con sus documentos soportes
debe inferirse que la mercancía corresponde con la declarada inicialmente y que la
omisión o el error cometido no conlleva que la declaración de importación pueda
amparar mercancías diferentes; constituye presupuesto para la legalización sin
sanción, que tales seriales aparezcan consignados en uno o varios de los
documentos soporte”.
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