1. Educación

Documentos CEDE
ISSN 1657-7191 Edición electrónica.
Cobertura de Acueducto y Alcantarillado,
Calidad del Agua y Mortalidad Infantil en
Colombia, 2000-2012
Fabio Sánchez Torres
Alexander Vega Carvajal
40
OCTUBRE DE 2014
CEDE
1
Centro de Estudios
sobre Desarrollo Económico
Serie Documentos Cede, 2013-40
ISSN 1657-7191 Edición electrónica.
Octubre de 2014
© 2012, Universidad de los Andes–Facultad de Economía–CEDE
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CEDE
Cobertura de Acueducto y Alcantarillado, Calidad del Agua y
Mortalidad Infantil en Colombia,
Fabio Sánchez Torres*
Centro
de Estudios

sobre Desarrollo Económico
2000-2012
Alexander Vega Carvajal**
Cobertura de Acueducto y Alcantarillado, Calidad del Agua y
Mortalidad Infantil
en Colombia, 2000-2012
Resumen
*
**
Sánchez
Vega
Carvajal y alcantarillado y la
Determinar Fabio
la relación
entreTorres
las tasas de Alexander
cobertura de
acueducto
calidad del agua con la mortalidad infantil es clave para el diseño de políticas públicas que
buscan mejorar las condiciones de vida de la población. El presente estudio encuentra que
Resumen
–para el caso de Colombia- aumentos de las coberturas mencionadas se traducen en
Determinar
la relaciónenentre
las tasas de
de un
cobertura
de acueducto
y la
disminuciones
significativas
los menores
año y cinco
años. Estey alcantarillado
estudio cuantifica
calidad del
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también
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se traducen
en
recolecta
desde 2006.
Los resultados
las estimaciones
econométricas
sugieren
disminuciones
en los menores
de un año
y cinco
Este estudio
que los efectossignificativas
en la disminución
de la mortalidad
infantil
de años.
una mayor
calidadcuantifica
del agua
también
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de la calidad
del agua
sobreque
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tasas
decobertura.
mortalidad infantil medida
sobre la mortalidad
son bastante
mayores
de la
aquella a través del Índice de Riesgo de la Calidad del Agua (IRCA) –información que se
Palabras claves: cobertura agua y alcantarillado, calidad del agua, mortalidad infantil,
recolecta Colombia desde 2006. Los resultados de las estimaciones econométricas sugieren
Colombia, gobiernos departamentales y municipales, variables instrumentales, dato panel
que los efectos en la disminución de la mortalidad infantil de una mayor calidad del agua
JEL: C33,
C36, H25I130
sobre Clasificación
la mortalidad infantil
son bastante
mayores que los de la cobertura.
Palabras claves: cobertura agua y alcantarillado, calidad del agua, mortalidad infantil,
Colombia, gobiernos departamentales y municipales, variables instrumentales, dato panel
Clasificación JEL: C33, C36, H25I130

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
*
**
La realización de este trabajo contó con la financiación del Banco Mundial, sección de América Latina. Se
agradecen los comentarios de Carlos Rodriguez y Lea Jiménez del Banco Mundial y la excelente asistencia
en el procesamiento de la información de Carlos Felipe Sánchez y Tatiana Velasco.
Profesor Titular, Facultad de Economía –CEDE, Universidad de los Andes, [email protected]
Asistente de Investigación, Facultad de Economía –CEDE, Universidad de los Andes,
[email protected]
La realización de este trabajo contó con la financiación
1 del Banco Mundial, sección de América Latina. Se
agradecen los comentarios de Carlos Rodriguez y Lea Jiménez del Banco Mundial y la excelente asistencia
en el procesamiento de la información de Carlos Felipe
1 Sánchez y Tatiana Velasco.
Profesor Titular, Facultad de Economía –CEDE, Universidad de los Andes, [email protected]
Asistente de Investigación, Facultad de Economía –CEDE, Universidad de los Andes,
Coverages of Potable Water and Sewage, Quality of
Water and Infant Mortality in Colombia, 2000-2012
Fabio Sánchez Torres
Alexander Vega Carvajal
Abstract
Determining the relationship between the coverages of potable water and sewage on
infant mortality is fundamental as to design public policies seeking to improve population’s
living standards. The present study finds- for the Colombian case- that increases in the said
coverages lead to significant reductions in mortality of one year and five year old minors.
This study also quantifies the impact of the quality of water measured through the Quality
of Water Risk Index (IRCA for is acronym in Spanish) – information collected in Colombia
since 2006. The results of the econometric estimations suggest that the effects of a greater
quality of water on reduction in infant mortality are much larger than those of the water
and sewage coverages.
Key Words: coverages of water and sewage, quality of water, infant mortality,
Colombia, departmental and local governments, instrumental variables, panel data
Clasificación JEL: C33, C36, H25I130
2
Introducción
Los servicios de agua potable y alcantarillado juegan un papel central para garantizar
las mínimas condiciones de vida, al incidir directamente en la salud de la población. Así,
tanto los aumentos en cobertura como en calidad en la provisión de estos servicios son
fundamentales para elevar el bienestar individual y social. La literatura reciente ha mostrado
que una baja cobertura y mala calidad del agua son una de las principales causas de muerte
por diarrea y enfermedades gastrointestinales que afectan la población en general y aún más
la población infantil. En los países en desarrollo, por ejemplo, la diarrea es la causa de al
menos dos millones de muertes infantiles. Se estima que si se implementaran políticas
efectivas para la provisión de agua potable estas se reducían en al menos 325 mil muertes
(Hall & Lobina, 2008) 1.
En 2012 Colombia se encontraba por debajo del promedio mundial de la tasa de
mortalidad infantil en menores de 5 años. Mientras que en el mundo aquella alcanzó 47.8
por cada mil nacidos vivos en Colombia fue de 17.6. También, se encuentra levemente por
debajo del promedio para países de América Latina y el Caribe (19.2 por cada mil) (Ver
Gráfico 1). En el ámbito regional, Colombia exhibe indicadores medios, superada por
Argentina con tasas de mortalidad infantil en menores de 5 años de 14.2, Brasil con 14,4,
Chile con 9.1 y Uruguay con 7.2, siendo este último el país con la tasa más baja de la región
(Ver Tabla 1).
1
La mayoría de los datos mencionados y usados en esta sección se obtuvieron de la base de datos del Banco
Mundial y de UNICEF.
3
3
Gráfico 1. Tasa de mortalidad infantil en menores de 5 años
250
200
150
100
50
1990
2000
2012
Tabla 1. Tasa de mortalidad en menores de 5 años
País
Año
1990
2000
2012
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
27.5
61.7
19.1
35.1
20.2
33.1
10.9
25.2
14.2
14.4
9.1
17.6
Ecuador
América Latina y el Caribe
México
Perú
Uruguay
El Salvador
Mundo
55.8
55
46.2
79.1
23.1
59.1
89.8
34.2
32.8
25.4
39.7
16.2
31.9
75.4
23.3
19.2
16.2
18.2
7.2
15.9
47.8
Fuente: Tasa de mortalidad, menores de 5 años (por cada 1000). Datos Banco Mundial.
Disponible en http://datos.bancomundial.org/indicador/SH.DYN.MORT. Elaboración
propia.
4
4
África al sur del Sahara
Oriente Medio y Norte de
África
Países de ingreso bajo
América Latina y el Caribe
Haití
Unión Europea
Etiopía
Europa y Asia central
Asia oriental y el Pacífico
Colombia
0
A pesar de lo anterior y de que Colombia ha logrado reducir las tasas de mortalidad
infantil en menores de 5 años, pasando de 35.1 por cada mil en 1990, a 21.7 en el 2005 y
17.6 en 2012, su disminución a lo largo de los años no ha sido particularmente destacada.
Como se mencionó anteriormente, la tasa de mortalidad de Colombia en menores de 5
años en el 2012 estaba ligeramente por debajo del promedio de América Latina y el Caribe.
Sin embargo, Colombia ha pasado de tener una tasa de 25 por cada mil en el 2000 a una de
18 en el 2012, mientras que el promedio para América Latina pasó de 32 a 19. Además,
países como México, Tailandia, Brasil y el Salvador que presentaban tasas iguales o mayores
a inicios de siglo, en el 2012 exhiben en todos los casos tasas menores.
Con relación a la tasa de cobertura de acueducto, la de Colombia era en 2011 (88%)
superior a la de la mayoría de países en América Latina aunque, superada por Argentina
(98%), Brasil (92%), Chile (95%) y Uruguay (99%) (Ver Gráfico 2). No obstante, en
Colombia el incremento en la tasa de cobertura de acueducto ha sido más lento que en los
otros países de la región durante los últimos años. Por ejemplo, Brasil y Chile que a inicios
de siglo contaban con tasas de cobertura similares a la de Colombia, hoy cuentan con tasas
superiores. Así, si bien en Colombia las tasas de mortalidad infantil han disminuido y las de
cobertura en acueducto y alcantarillado han aumentado a través de los años, las mejoras
son insuficientes.
Gráfico 2. Tasa de cobertura de acueducto
120
100
80
60
40
20
1990
2000
5
5
2011
América Latina y el
Caribe
Mundo
Venezuela
Uruguay
Peru
Paraguay
Haití
Ecuador
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0
Dado lo anterior, determinar la relación entre las tasas de cobertura de acueducto y
alcantarillado y la calidad del agua con la mortalidad infantil es clave para el diseño de
políticas públicas que buscan mejorar las condiciones de vida de la población. En
Colombia, se han realizado estudios que en su mayoría miden el impacto de reformas o
leyes sobre las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado y tasas de mortalidad
infantil, pero pocos se han concentrado en medir el efecto directo de las tasas de cobertura
y calidad del agua sobre las tasas de mortalidad infantil como se presentará este documento.
Medir el efecto de la calidad del agua medida a través del Índice de Riesgo de la Calidad del
Agua (IRCA) -que se lleva a cabo en Colombia desde 2006 – sobre la mortalidad infantil
constituye algo novedoso y es uno de los aportes del presente documento. De hecho como se mostrará más adelante- la evidencia parece sugerir los efectos de la calidad del
agua sobre la mortalidad infantil son bastante mayores que los de cobertura.
El presente artículo tiene la siguiente estructura. La primera sección es la presente
introducción, la segunda resume la literatura relacionada con el tema de estudio. La tercera
muestra las tendencias de la cobertura de acueducto, calidad del agua y mortalidad infantil
en el país durante los últimos años. La cuarta analiza en forma general las políticas de agua
en Colombia, describiendo su historia reciente como su situación actual a la vez que se
establece su relación con la mortalidad infantil. La quinta sección describe las fuentes de los
datos, la estrategia empírica utilizada y los resultados. La última sección concluye y deriva
las consecuencias de política.
Literatura Relacionada
La relación entre calidad de agua, cobertura de acueducto y alcantarillado y salud
pública ha sido estudiada ampliamente en la literatura. Existen dos enfoques para abordar
esta relación. El primero evalúa el efecto de la calidad y cobertura sobre la mortalidad
infantil mientras el segundo analiza el impacto de reformas o leyes sobre la calidad y
cobertura, y a través de este su efecto en mortalidad infantil.
Anqing Shi (2000) analiza para 237 ciudades en 110 países, tres cuartos de ellos en
desarrollo - y utilizando la base de datos Global Urban Indicators - encuentra que si la
cobertura de agua potable se incrementa de su valor medio (86%) a 95% la tasa de
6
6
mortalidad infantil disminuiría de 46 a 39 por cada mil. Por su parte, Günther & Fink
(2011) con base en encuestas del Demographic and Health Program para 38 países hallan que la
probabilidad de muerte en menores de 5 años se reduce, en promedio entre 5 y 8%, ante
un incremento en el acceso a servicios mejorados de acueducto y alcantarillado.
En India, Jalan y Ravallion (2001) - utilizando métodos de emparejamientoencuentran que la provisión del servicio de acueducto disminuye la frecuencia y duración
de la diarrea, en niños menores de 5 años en áreas rurales. Además, encuentran que la
reducción es mayor cuando la madre del menor es educada. Por su parte, Brainerd &
Menon (2012) –con base en los Demographic and Health Surveys of India - indican que los
niños expuestos a altas concentraciones de agroquímicos en el agua durante los primeros
meses de vida presentan peores indicadores de salud (mortalidad infantil, mortalidad neonatal, puntaje Z peso-edad y altura-edad)2 siendo mayores efectos en niños con madres de
baja educación. Bartlett (2003) devela para el caso de Kenya que la inadecuada prestación
de los servicios de acueducto y alcantarillado en las áreas urbanas impactan negativamente
los indicadores de salud infantil. El autor muestra que las tasas de mortalidad infantil y de
morbilidad en los asentamientos urbanos pobres pueden igualar o superar las de las zonas
rurales.
En América Latina, Galdo & Briceño (2005) encuentran para el caso de Quito que la
mortalidad infantil se reduce ante un aumento en la infraestructura de acueducto y
alcantarillado. Además, los resultados positivos de la expansión son mayores en los hogares
de menores ingresos con al menos una mujer con educación primaria., Gamper et al
(2000) reportan para el caso de Brasil que incrementos en el acceso a agua potable reduce
la mortalidad infantil en menores de un año siendo más grande la reducción en los quintiles
de ingreso con las peores tasass de mortalidad. Barreto et al (2010) indican que el
incremento de la cobertura de acueducto en Salvador de Bahía (Brasil) disminuyó la
prevalencia de enfermedades como la Ascaris lumbricoides, Trichuris
trichuria
y Giardia
duodenalis en los niños que asisten a preescolar.
Con base en datos de Estados Unidos Currie et al (2013) muestran que la exposición
del útero a agua contaminada afecta la salud del feto y el peso al nacer del niño además de
2
Específicamente, muestran que un incremento del 10% en el nivel promedio de agroquímicos en el agua
incrementa la mortalidad infantil en 4%.
7
7
inducir a la prematuridad del nacimiento. Los efectos mencionados son de mayor magnitud
las madres tienen baja educación. Perloff & He (2013) encuentran una relación no
monotónica entre la mortalidad infantil y la calidad del agua. Donde esta no es ni muy
buena ni muy mala la mortalidad es mayor pues es muy difícil detectar un cambio de
calidad. Cuando la contaminación del agua se vuelve más obvia, las personas reducen su
consumo lo que mejora la salud de los niños.
Respecto a las investigaciones que examinan los impactos de la legislación y las
políticas sobre las expansiones de la cobertura de acueducto y alcantarillados Rivera et al
(1996) encuentran que la participación del sector privado en Argentina, México, Colombia,
Polonia, Guinea y Chile que la privatización incrementó la cobertura y calidad del servicio
enfatizando la importancia de crear nuevos instrumentos financieros para incentivar
inversión en el sector. Por su parte, Brocklehurst & Janssens (2004) indican que en las
áreas urbanas de Senegal la provisión del servicio de acueducto por parte de compañías
internacionales aumentó la cobertura y calidad del agua, particularmente en los hogares más
pobres.
Sobre el tema hay varios estudios para América Latina. Así, Anwandter & Ozuna
(2002) indican que en México ninguna de las reformas adoptadas- ni la descentralización de
la responsabilidad de las operaciones del servicio de agua ni el establecimiento de un ente
autónomo regulador- tuvo un impacto positivo en la cobertura y eficiencia del servicio de
acueducto mientras Galiani et al (2005) muestran que la privatización de los servicios de
acueducto condujo a una reducción de la mortalidad infantil en menores de 5 años para el
caso de Argentina.. En contraste, para Uruguay Borraz et. al (2013) sugieren que la
nacionalización del servicio de acueducto conllevó a mejores resultados en cobertura y
calidad que aquellos obtenidos bajo la provisión por parte de empresas privadas.
En Colombia, Maldonado & Vargas (2011) encuentran que la descentralización de
los sectores de acueducto y alcantarillado ha tenido un efecto modesto en la cobertura de
estos servicios, incluso cayendo en algunas regiones. En relación con la calidad del servicio,
aunque ha habido construcción de plantas de tratamiento las condiciones ambientales y de
salubridad en las que se prestan los servicios están lejos de ser óptimas. Granados y
Sánchez (2013) analizan el impacto a nivel municipal que la Ley 142 de 1994 tuvo sobre la
8
8
cobertura de acueducto y la mortalidad infantil encontrado que los municipios que
cobertura de acueducto y la mortalidad infantil encontrado que los municipios que
reformaron la provisión del servicio de acueducto presentan una reducción menor en las
reformaron la provisión del servicio de acueducto presentan una reducción menor en las
tasas de mortalidad infantil y un menor incremento en las tasas de cobertura que aquellos
tasas de mortalidad infantil y un menor incremento en las tasas de cobertura que aquellos
que mantuvieron la provisión del servicio en manos del gobierno local. Por su parte,
que mantuvieron la provisión del servicio en manos del gobierno local. Por su parte,
Barrera-Osorio et al (2009) al evaluar el efecto de la privatización del servicio de acueducto
Barrera-Osorio et al (2009) al evaluar el efecto de la privatización del servicio de acueducto
sobre la cobertura, calidad y precio del agua encuentran que aunque los indicadores de
sobre la cobertura, calidad y precio del agua encuentran que aunque los indicadores de
salud mejoraron debido aparentemente por la mejora de la calidad y la frecuencia del
salud mejoraron debido aparentemente por la mejora de la calidad y la frecuencia del
servicio –particularmente en las zonas urbanas con aumento en el precio del servicio.
servicio –particularmente en las zonas urbanas con aumento en el precio del servicio.
Así, la literatura indica que los aumentos en la cobertura y calidad de la provisión de
Así, la literatura indica que los aumentos en la cobertura y calidad de la provisión de
agua y alcantarillado están indudablemente ligados a menores tasas de morbilidad y
agua y alcantarillado están indudablemente ligados a menores tasas de morbilidad y
mortalidad infantil. No obstante, no existe consenso sobre si el sector público o privado es
mortalidad infantil. No obstante, no existe consenso sobre si el sector público o privado es
quién provee de forma más eficiente y eficaz los servicios mencionados.
quién provee de forma más eficiente y eficaz los servicios mencionados.
La política de agua en Colombia
La política de agua en Colombia
En esta sección se analiza de forma sucinta las principales políticas de agua en
En esta sección se analiza de forma sucinta las principales políticas de agua en
Colombia, su historia reciente y situación actual. En Colombia los Planes Nacionales de
Colombia, 3 su historia reciente y situación actual. En Colombia los Planes Nacionales de
Desarrollo3 (PND) y sobre todo -en los últimos años- los Planes Departamentales del Agua
Desarrollo (PND) y sobre todo -en los últimos años- los Planes Departamentales del Agua
(PDA), fijan los lineamientos de política para la expansión de las coberturas y mejorías de
(PDA), fijan los lineamientos de política para la expansión de las coberturas y mejorías de
calidad y eficiencia en el sector de acueducto y alcantarillado. Las metas propuestas para el
calidad y eficiencia en el sector de acueducto y alcantarillado. Las metas propuestas para el
sector del agua, alcantarillado y saneamiento básico en los PND desde 1994 hasta 2014 no
sector del agua, alcantarillado y saneamiento básico en los PND desde 1994 hasta 2014 no
han diferido mucho en sus puntos centrales. Estos se pueden resumir en tres: i) aumentar
han diferido mucho en sus puntos centrales. Estos se pueden resumir en tres: i) aumentar
las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado promoviendo la equidad y eficiencia en
las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado promoviendo la equidad y eficiencia en
la provisión de los servicios, ii) elevar la calidad del agua suministrada y iii) establecer
la provisión de los servicios, ii) elevar la calidad del agua suministrada y iii) establecer
políticas para la adecuada disposición de los residuos sólidos y manejo de aguas residuales.
políticas para la adecuada disposición de los residuos sólidos y manejo de aguas residuales.
Para cumplir estos objetivos los distintos gobiernos han formulado lineamientos y
Para cumplir estos objetivos los distintos gobiernos han formulado lineamientos y
estrategias en los PND. En el periodo 1994-1998 las estrategias consistieron en apoyar con
estrategias en los PND. En el periodo 1994-1998 las estrategias consistieron en apoyar con
recursos económicos, asistencia técnica y capacitación a los prestadores del servicio y a las
recursos económicos, asistencia técnica y capacitación a los prestadores del servicio y a las
3
3
Para mayor información sobre los Planes Nacionales de Desarrollo ir a la página Web del Departamento
Para mayor de
información
sobre (DNP)
los Planesen
Nacionales
de Desarrollo
Departamento
Nacional
Planeación
la sección
PND, ir aa la página
través Web
del delsiguiente
link:
Nacional de Planeación (DNP) en la sección PND, a través del siguiente link:
https://www.dnp.gov.co/PND.aspx
https://www.dnp.gov.co/PND.aspx
9
9
9
administraciones locales a través del FINDETER (Financiera de Desarrollo Territorial),
FONADE (Fondo Nacional de Desarrollo) y el sistema de apoyo a los servicios de agua
potable y saneamiento básica, SAS (Departamento Nacional de Planeación, 1995). Para el
cuatrienio 1998-2002 las estrategias fueron: (i) fortalecer los mecanismos de regulación y
control para que los prestadores cuenten con un marco claro de reglas e incentivos,
mediante el apoyo de la Comisión de Regulación de Agua Potable (CRA), la
Superintendencia de Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD) y la ciudadanía
mediante el control social y ii) ajustar los programas de asistencia técnica y apoyo financiero
con el fin de apoyar la modernización empresarial y la eficiencia en la gestión
(Departamento Nacional de Planeación, 1999).
En el siguiente cuatrienio 2002-2006 las políticas adoptadas por el gobierno nacional
no fueron muy diferentes. Para estos años se propuso como política i) ajustar el esquema
tarifario y de subsidios para incentivar la inversión, garantizar la recuperación de los costos
y así evitar el traslado de las ineficiencias a los usuarios, ii) continuar brindando apoyo
financiero y técnico a las entidades territoriales a través de un aumento de los recursos del
Presupuesto General de la Nación destinados a agua potable y saneamiento básico y la
creación de la ventanilla única como mecanismo para agilizar la aprobación de proyectos
dinamizando las inversiones en el sector, y iii) apoyar a las entidades territoriales en el
desarrollo de planes de gestión integral de residuos sólidos y de manejo de aguas residuales
mediante la formulación e implementación de políticas de manejo de residuos sólidos y
vertimientos (Departamento Nacional de Planeación, 2003). Para el periodo 2006-2010 la
política de agua se soportó en tres pilares. El primero consistía en promover esquemas
regionales de prestación de los servicios a través de los planes departamentales del agua,
cuya estructuración correspondía al Consejo Nacional de Política Económica y Social
(CONPES 3383). El segundo buscaba mejorar la distribución de los recursos asignados,
principalmente del sistema general de participaciones y regalías. Finalmente, se buscaba
incrementar el volumen de aguas residuales y el número de municipios que dispusieran
correctamente sus residuos sólidos (Departamento Nacional de Planeación, 2007).
Por último, para el cuatrienio 2010-2014 la política del sector se soportó en los
lineamientos: i) instaurar y promover el correcto funcionamiento de los Planes
Departamentales del agua de segunda generación con visión regional que incentiven
10
10
esquemas empresariales de prestación eficiente priorizando soluciones en el sector rural y
asegurando las condiciones técnicas, socioeconómicas, financieras, institucionales,
ambientales y operativas necesarias ii) avanzar en el manejo integral de residuos sólidos
para disposición final y tratamiento de aguas residuales teniendo en cuenta los Planes de
Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) y iii) asegurar que los incentivos regulatorios
y la participación de operadores especializados en la prestación de los servicios de agua
potable y saneamiento básico deben promover equidad, productividad y eficiencia en el
sector, ajustando el esquema tarifario teniendo en cuenta diferencias regionales y acorde a
las políticas ambientales y ajustando el funcionamiento del esquema solidario en busca del
equilibrio entre subsidios y contribuciones (Departamento Nacional de Planeación, 2011).
Para lograr las metas y lineamientos propuestos por cada gobierno, la financiación del
sector se ha realizado a través de cuatro fuentes: i) el presupuesto general de la nación, ii)
las regalías, iii) el Sistema General de Participaciones y iv) la inversión de los operadores a
través de las tarifas cobradas. En el gráfico 3 se puede ver la evolución de los recursos
financieros para el sector desde 1999 hasta 2014. Se destaca que la primera fuente de
financiación del sector es el Sistema General de Participaciones con una participación constante
para el período 1999-2014. Por otra parte, ha sido importante la correspondiente a la tarifas
la cual ha crecido hasta alcanzar 35% de total de los recursos durante 2010-2014- Por su
parte los recursos del Presupuesto General de la Nación que a través del mecanismos de
Audiencias Públicas aumentaron su participación hasta 11% de total para el período 20062010 mostrando una leve disminución en los últimos cuatro años. La participación de las
Regalías ha tenido una participación constante alrededor del 15% del total de los recursos
que financian del sector (Cardona, 2010).
11
11
Gráfico 3. Recursos del Sector 1999-2014
12000000
0.44% PIB
Millones de pesos de 2006
10000000
0.57% PIB
8000000
6000000
0.62% PIB
0.54% PIB
4000000
2000000
0
1999-2002
SGP
2002-2006
Tarifas
Regalías
2006-2010
2010-2014
Presupuesto General
Fuente: Superintendencia de servicios públicos (2008). Elaboración propia.
El significativo incremento de los recursos asignados al sector desde principios de los
noventa refleja dos fenómenos centrales: (1) la profundización del proceso de
descentralización del sector con el incremento sustancial de las transferencias a través del
sistema general de participaciones; y (2) las tarifas se convirtieron en una fuente importante
de recursos al acercarse a los costos de prestación de los servicios, luego de la aplicación de
las metodologías tarifarias expedidas por la CRA en 1996 (Departamento Nacional
de Planeación, 2007)
El recuento anterior sirve para esclarecer cuáles han sido los objetivos principales de
la política de agua de los planes nacionales de desarrollo en los últimos gobiernos. No
obstante, los giros más importantes de la política de agua en Colombia fue la Ley 142 de
1994 o Ley de Servicios Públicos y a los Planes Departamentales del Agua, que se
examinará enseguida.
12
12
En 1994, se creó la ley 142 o Ley de Servicios Públicos Domiciliarios la cual
introdujo un nuevo marco para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía
fija pública y telefonía móvil en el sector rural. Esta ley tuvo como objetivo articular al
gobierno central con los organismos sub-nacionales con el fin de mejorar la prestación de
los servicios públicos4 en los niveles regionales y locales, en el marco del proceso de
descentralización que se desarrollaba en el país. La ley dividió las funciones del gobierno
nacional y municipal. Por un lado, el gobierno nacional cumpliría las funciones de
regulación, control y formulación de la política sectorial, para lo cual ha contado con la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) -que tiene
funciones de regulación tarifaria, de mercados y de monopolios- y la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) la cual se ha encargado de las funciones de
vigilancia, inspección y control de las empresas prestadoras de los servicios. Por su parte,
los municipios han sido –desde la expedición de la Ley- los encargados de asegurar que se
presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios públicos domiciliarios, por
empresas de servicios públicos (ESP S.A.) de carácter oficial, privado o mixto, o en última
instancia de manera directa por la administración local, según lo establecido en la ley (Ley
142 de 1994, Artículo 5).
No obstante, la Ley de Servicios Públicos5 solucionó solo parcialmente los problemas
del sector de agua y saneamiento básico. En específico, el documento CONPES 3463 de
20076 señaló que a pesar de que la Ley 142 de 1994 determinó que la prestación de los
servicios debían hacerla empresas de servicios públicos (ESP S.A.) constituidas por
acciones y por organizaciones autorizadas en zonas rurales o áreas urbanas específicas,
también estipuló que solo en los casos en que no exista tal empresa u organización los
municipios pueden prestar los servicios directamente (Ley 142 de 1994, Artículo 6). Sin
4
5
6
La ley establece que: “la prestación continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de
la empresa en el contrato de servicios públicos” (Artículo 136, Ley 142 de 1994).
Además, destacan otras leyes como la Ley 373 de 1997 “ahorro y uso eficiente del agua”, Decreto 475 de
1998 “de Normas sobre calidad de agua potable”, el Decreto 1505 de 2003 “Plan de gestión integral de
residuos”, el Decreto 1575 de 2007 “Control de calidad de agua para el consumo”, el Decreto 605 de
1996 “Prestación del servicio público domiciliario de aseo”. El CONPES 3343 de 2005 “Lineamientos y
estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambiente y desarrollo territorial” y el
CONPES 3383 de 2005 “Plan de Desarrollo del sector de acueducto y alcantarillado”. Otra ley
importante en este mismo año fue la Ley 1176 de 2007 “La Distribución del SGP”.
Sobre “Estructuración, Ejecución y Financiación de los Planes Departamentales del Agua”.
13
13
embargo, se estimó en aquel entonces -2007- que alrededor de 670 gobiernos municipales
prestaban los servicios de acueducto y alcantarillado directamente lo que tornaba ineficiente
su provisión. Así el documento CONPES mencionado anotaba que: “La estructura de la
industria del sector es altamente dispersa con un alto número de prestadores de los servicios, se
desaprovechan economías de escala y se atomizan los recursos aportados por el estado7”.
Dada esta situación el gobierno nacional decidió crear los Planes Departamentales de
Agua y Saneamiento Básico (PDA) con el objetivo de acelerar el crecimiento de las coberturas
y mejorar la calidad de los servicios, al facilitar el cumplimiento de los siguientes
lineamientos de política (CONPES 3463, 2007): i) garantizar la efectiva coordinación
interinstitucional al interior de cada nivel y entre diferentes niveles de gobierno ii) acelerar
el proceso de modernización empresarial del sector en todo el territorio nacional, iii)
aprovechar las economías de escala mediante la estructuración de esquemas regionales de
prestación, iv) articular las diferentes fuentes de recursos, fortalecer los mecanismos de
control y regulación y facilitar el acceso del sector al crédito, finalmente, vi) diseñar planes
de inversión integrales con perspectiva regional, de corto, mediano y largo plazo.
Los actores de los planes departamentales de agua son el gobierno nacional, los
departamentos y municipios. Por un lado, el gobierno nacional se encarga de prestar apoyo
técnico y económico a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT), el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Hacienda y
crédito Público (MHCP). Por su parte, los municipios son los encargados de llevar a cabo
la prestación eficiente de los servicios públicos. Finalmente, los departamentos coordinan
con el gobierno nacional la implementación de los planes departamentales8 (Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2007). Ver anexo 1 para más detalles.
Respecto a los aspectos financieros, el diagnóstico de la situación del sector
determinará las fuentes de financiación de cada Plan Departamental, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos del departamento y los municipios. Cuando sea necesaria la
contratación de un crédito para el apalancamiento de las inversiones, el Gobierno Nacional
7
8
El documento continuaba “[…….]. El uso disperso de las diferentes fuentes de recursos (tarifas, SGP, regalías,
aportes del gobierno nacional, corporaciones autónomas regionales), así como la falta de un componente de pre-inversión
integral y con visión regional, ha limitado la celeridad y eficiencia con que se desarrollan los planes de inversión y los procesos
de transformación empresarial” (p.3).
En otras palabras, los departamentos son los articuladores entre el gobierno nacional y los actores locales.
14
14
apoyará a las entidades territoriales en la evaluación fiscal, la definición de los posibles
escenarios de endeudamiento y las gestiones ante la banca multilateral o nacional. De esta
manera, el Plan Departamental se financiará principalmente con aportes del departamento,
los municipios, las Corporaciones Autónomas Regionales y con aportes de la nación que
complementan el esfuerzo local y regional de recursos propios (CONPES 3463, 2007).
La estructura con la que se crearon los planes departamentales del agua buscaba
entonces superar las principales deficiencias de los sectores de agua potable y saneamiento
básico, a saber, la baja eficiencia en la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento básico y mala calidad del agua. A pesar de esto, subsistían enormes problemas
en la ejecución de proyectos de inversión y calidad de agua particularmente en las zonas
rurales, ciudades intermedias y municipios pequeños. Por ejemplo, los pequeños
prestadores de servicios (con menos de 2500 suscriptores) funcionan principalmente en
zonas rurales del país. Estos pequeños prestadores no contaban (y aún no cuentan) con los
recursos suficientes para invertir, debido a que los ingresos por tarifas no superan los
costos de la prestación lo que restringe la inversión e impide mejorar la eficiencia, cobertura
y calidad del servicio (Estudio Sectorial. Acueducto y Alcantarillado 2010). Esto refleja la
baja capacidad operativa de los prestadores a lo que debe añadirse el énfasis en
infraestructura y limitadas acciones en gestión empresarial, la concentración en zonas
urbanas, la falta de reporte y divulgación de información9, la excesiva burocracia por parte
de los entes territoriales, entre otras.
Debido a estos problemas el gobierno nacional decidió ponerle fin en el 2011 a los
planes departamentales del agua10. En su reemplazo se creó el programa Agua para la
Prosperidad con el fin de único de aumentar la cobertura, calidad y eficiencia en la
provisión de los servicios de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico, incentivando
la participación del sector privado y buscando una estructura descentralizada para el
funcionamiento del sector, disminuyendo la complejidad y carga burocrática que se
9
10
Todos los municipios deben reportar al Sistema Único de Información (SUI), entre otras cosas, las
ejecuciones de los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico,
la creación y funcionamiento de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, tarifas, costos y
calidad del servicio prestado con el fin de obtener la información a partir de la cual se diseñan políticas
públicas en todo el país.
Los proyectos, contratos y procesos de estructuración en curso correspondientes a los PDA tendrán
continuidad. Estos pasarán a manos de operadores especializados, es decir, las empresas de servicios
públicos.
15
15
evidenciaba con los planes departamentales del agua. Las fuentes de financiación
establecidas fueron el Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de
Participaciones, los fondos de las autoridades ambientales, y el Sistema General de Regalías,
entre otros (Decreto 2246 de 2012, Artículo 6). Ver anexo 2 para más detalles.
Esta sección analizó en forma general las políticas de agua en Colombia describiendo
tanto su historia reciente como su situación actual. En las siguientes secciones- y con el fin
de dar respuesta a la pregunta de este documento sobre la relación entra la cobertura de
agua y la mortalidad infantil- se describen las fuentes de los datos, el modelo econométrico
y se analizan los resultados obtenidos.
Tendencias de la cobertura, calidad y mortalidad infantil
A pesar de las metas establecidas y los esfuerzos en la elaboración, puesta en marcha y
evaluación de políticas y mecanismos, los avances en términos de cobertura, calidad y
eficiencia no han sido los esperados. La tasa de cobertura de acueducto pasó de 84% en
1990 a 90% en 2012 (Ver Gráfico 4). En la zona urbana la tasa cobertura se sitúa alrededor
de 98% mientras que en la zona rural apenas alcanza el 73% (UNICEF, Country regional
data). Disparidades similares se presentan para la tasa de cobertura de alcantarillado (Ver
Gráficos 5 y 6). Por su parte, la tasa de mortalidad infantil en menores de 5 años ha pasado
de 35.1 por cada mil nacidos vivos en 1990 a 17.6 en 2012. Esta disminución no ha sido la
destacada comparada con la de otros países de la región, incluso se encuentra levemente
por debajo del promedio para América Latina (19 por cada mil en 2012). Lo anterior indica
que si bien en Colombia las coberturas han aumentado y las tasas de mortalidad han
disminuido, las mejoras han sido insuficientes.
16
16
Gráfico 4. Tasa de cobertura
100
90
80
70
60
50
1990
2000
Tasa de cobertura de acueducto
2012
Tasa de cobertura de alcantarillado
Fuente: UNICEF. Elaboración propia.
Gráfico 5. Tasa de cobertura de acueducto
100
90
80
70
60
50
1990
2000
Tasa de cobertura acueducto zona urbana
2012
Tasa de cobertura de acueducto zona rural
Fuente: UNICEF. Elaboración propia.
17
17
Gráfico 6. Tasa de cobertura de alcantarillado
95
85
75
65
55
45
35
1990
2000
Tasa de cobertura de alcantarillado zona urbana
2012
Tasa de cobertura de alcantarillado zona rural
Fuente: UNICEF. Elaboración propia.
La relación entre tasas de cobertura y mortalidad infantil toma mayor importancia si
se tiene en cuenta que, como indica la literatura, existe una estrecha relación entre las tasas
de mortalidad infantil y las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado. Esta relación
será entonces estimada para el caso colombiano. En Colombia, los departamentos con
tasas de cobertura de acueducto más bajas para el año 2000 fueron Caquetá (57%), Chocó
(31%) y La Guajira (56%). A su vez, estos reportaron las tasas de mortalidad infantil en
menores de un año más altas para el año en mención. Para el 2005 la situación es similar,
los departamentos del Chocó (27%), Bolívar (78%), La Guajira (72%), Córdoba (72%) y
Caquetá (73%)11 presentan las coberturas más bajas y a su vez las tasas de mortalidad
infantil más altas12. Para el 2011, la tendencia se mantiene, siendo Chocó (39%), Bolívar
(75%), La Guajira (58%) y Córdoba (71%) aquellos departamentos13 que reportan las
peores tasas de cobertura y mortalidad infantil14 (Ver Gráfico 7).
Respecto a la calidad del agua, el Índice de Riesgo de la Calidad del Agua para el
consumo humano (IRCA), establecido mediante el decreto 1575 de 2007, representa el
11
12
13
14
En la sección Fuentes de Información se mencionarán las bases de datos utilizadas y cómo se calcularon las
tasas de cobertura mencionadas en esta sección.
Chocó (33.17%), Guajira (26.8%), Bolívar (20.33%), Caquetá (24.11%) y Córdoba (20.7%).
Estos retrocesos observados en la tasa de cobertura de los departamentos costeros se debe en parte al
efecto causado por la oleada invernal que azotó al país en el 2010.
Tasa de mortalidad infantil: Chocó (27%), Guajira (20.5%), Bolívar (12.7%), Caquetá (16.3%) y Córdoba
(17.7%).
18
18
grado de ocurrencia de enfermedades relacionadas con el no cumplimiento de las
características físicas, químicas y microbiológicas del agua para el consumo humano
(Instituto Nacional de Salud, 2012). Si el indicador obtenido es superior al 5%, el agua
suministrada por el prestador se considera no apta para el consumo. Este índice ha venido
disminuyendo a través de los años (Ver gráfico 8) mostrando una mejora en la calidad del
agua que consume la población. A pesar de esto, se deben fortalecer las políticas y
mecanismos en el sector para alcanzar el objetivo de un IRCA del 5% a nivel nacional. El
informe del Estado de la vigilancia de la calidad de agua para consumo humano en
Colombia 2007 a 2011, mostró enormes disparidades en la calidad del agua distribuida
entre las zonas urbanas y rurales, reportando diferencia entre el IRCA consolidado en zona
urbana, con niveles de riesgo medio y bajo (valores entre 11.5 – 18.3) con tendencia a
disminuir y el IRCA consolidado en zona rural, con niveles de riesgo alto (valores entre
41.3 - 48.9) (Instituto Nacional de Salud, 2013).
19
19
Gráfico 7
Tasa de mortalidad en menores
de cinco años vs Tasa de
cobertura de acueducto
50
14
Tasa de
mortalidad
infantil en
menores de
cinco años 2000
10
8
45
Tasa de mortalidad infantil %
12
Tasa de mortalidad infantil %
Tasa de mortalidad en menores
de un año vs Tasa de cobertura
de acueducto
Tasa de
mortalidad
infantil en
menores de
cinco años 2012
6
4
2
Tasa de mortalidad
infantil en menores
de un año 2000
40
35
30
Tasa de mortalidad
infantil en menores
de un año 2012
25
20
15
10
5
0
0
0
50
0
100
Tasa de cobertura de acueducto %
100
Tasa de mortalidad en menores
de cinco años vs Tasa de
cobertura de alcantarillado
Tasa de mortalidad en menores
de un año vs Tasa de cobertura
de alcantarillado
14
50
45
12
Tasa de
mortalidad
infantil en
menores de
cinco años 2000
10
8
Tasa de mortalidad infantil %
Tasa de mortalidad infantil %
50
Tasa de cobertura de acueducto %
6
Tasa de
mortalidad
infantil en
menores de
cinco años 2012
4
2
Tasa de
mortalidad infantil
en menores de un
año 2000
40
35
30
Tasa de
mortalidad infantil
en menores de un
año 2012
25
20
15
10
5
0
0
0
50
0
100
50
100
Tasa de cobertura de alcantarillado %
Tasa de cobertura de alcantarillado %
Fuente: DANE. Elaboración propia.
20
20
Gráfico 8. Evolución del Índice de riesgo de calidad de agua a nivel nacional
28
25,5
23
20,5
18
2007
2008
2009
2010
Índice de riesgo de calidad de agua a nivel nacional
Fuente: Superintendencia de servicios públicos (2010)
y Ministerio de protección Social. Elaboración propia.
Gráfico 9. Índice de riesgo de calidad del agua vs. Tasa de mortalidad infantil a
nivel departamental
120
100
IRCA %
80
60
Tasa de mortalidad infantil en
menores de un año
40
Tasa de mortalidad infantil en
menores de cinco años
20
0
0
10
20
30
40
Tasa de mortalidad infantil %
Fuente: DANE e Instituto Nacional de Salud. Elaboración propia.
En el 2012, de 1121 municipios se ejecutó vigilancia sanitaria de la calidad del agua en
1.054 (94%). Se observó que 211 (20%) presentaron un IRCA en nivel sin riesgo; 179
(18%) municipios en riesgo bajo; 274 (26%) en medio; 316 (30%) nivel alto y 11 municipios
(1%) en inviable sanitariamente. Además, 63 (5%) municipios no reportaron información.
21
21
Es decir, la mayoría de los municipios del país (57%) presentan un índice de riesgo medio o
mayor. A nivel departamental, los resultados mostraron que el 66% de los departamentos
del país presentan un índice de riesgo medio o mayor. Entre estos se encuentran, Bolívar,
Caquetá, Cauca, La Guajira (Instituto Nacional de Salud, 2013). El departamento del
Chocó no reportó el informe sobre la calidad de agua suministrada a la población para el
periodo 2007-2012.
La calidad del agua también está fuertemente relacionada con la mortalidad infantil
(ver Gráfico 9), pues una de las principales causas de enfermedad y muerte infantil en
Colombia está relacionada con el consumo de agua no apta para el ser humano. El número
de defunciones en menores de cinco años y de un año a causa de enfermedades
relacionadas con el consumo de agua no tratada ha venido decreciendo con el paso de los
años. Enfermedades como el cólera, la diarrea y otras infecciones intestinales pueden ser
mortales para los grupos etéreos más jóvenes de la población (Ver gráfico 10). A nivel
departamental, Chocó (0,07), La Guajira (0,09) y Bolívar (0,06)15 reportan las proporciones
de muertes por enfermedades infecciosas intestinales en menores de 5 años más altas para
el 200516. Para el 2011 la situación no es muy diferente, pues los departamentos peor
posicionados son los mismos (Chocó, La Guajira y Cauca). A su vez y como se mostró
anteriormente, estos departamentos reportan niveles de riesgo medio y alto en el IRCA y
las tasas de cobertura de acueducto más bajas del país.
15
16
En este último grupo se deben incluir Cauca (0,1), Caldas (0,06) y Tolima (0,06). La proporción se calcula
como el total de muertes en menores de 5 años debido a enfermedades infecciosas intestinales sobre el
total de muertes en menores de 5 años para el año en mención.
Cálculos propios tomando los datos del DANE.
22
22
Gráfico 10. Muertes de menores de un año
y menores de 5 años frente al total nacional
2000
0,12
Proporción de muertes
Número de muertes
0,1
1500
1000
500
0,08
0,06
0,04
0,02
0
0
1998
Menores de un año
2005
2012
1998
Menores de cinco años
Menores de un año
2005
2012
Menores de cinco años
Fuente: DANE. Elaboración propia.
Para enfrentar esta situación el gobierno nacional tiene como principal fuente de
financiación las transferencias a agua potable del Sistema General de Participaciones, tal
como se mostró en la sección anterior. A través de los años los departamentos del Chocó,
Cauca, Caquetá, Nariño y Sucre han sido los que más han recibido recursos para invertir en
agua y saneamiento básico como proporción del PIB (Ver Gráfico 11).
23
23
Gráfico 11. Transferencias agua potable
y saneamiento como porcentaje del PIB total
2
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1998
2000
2003
2006
2009
Bogotá
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caqueta
Cauca
Chocó
Córdoba
La Guajira
Magdalena
Nariño
Sucre
2011
Cesar
Fuente: DANE y DNP. Elaboración propia.
Lo expuesto en esta sección permite establecer algunas patrones: i) las tasas de
cobertura no han mostrado mejoras significativas a través de los años, más aún, se
observan grandes disparidades en cobertura y calidad entre las zonas urbanas y rurales del
país y, ii) a nivel regional, los departamentos de la zonas Pacífica y el Caribe han presentado
(y aún presentan) las tasas de cobertura de agua más bajas del país. Además, estas mismas
regiones reportan niveles de riesgo medio-alto en la calidad del agua consumida y como se
mostró el mayor número de muertes en menores debido a causas relacionadas con el
consumo de agua no apta para el ser humano, siendo los casos más alarmantes los
departamentos del Chocó, Bolívar y La Guajira; finalmente.
Datos y Estadísticas Descriptivas
A pesar de la importancia de estas variables, Colombia no cuenta con estadísticas
anuales de cobertura de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los municipios del
24
24
país. Cuenta con estadísticas parciales de número de suscriptores en la Superintendencia de
Servicios Públicos para algunos municipios, lo que no permite construir indicadores
globales. En este sentido es necesario recurrir a otras fuentes de información –tales como
las Encuestas de Hogares- que reportan esa información, no obstante, con limitaciones de
muestra.
La tasa de cobertura de acueducto (alcantarillado) se calculó como el número de
viviendas con acceso a acueducto (alcantarillado) sobre el número total de viviendas. Para
el periodo de 2000-2006 las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado17 se estiman a
partir de los datos disponibles en la Encuesta Continua de Hogares (ECH) realizada por el
Departamento Nacional de Estadística (DANE). Específicamente, se usa el módulo Datos
de la Vivienda en el cual, entre otras cosas, se le pregunta al jefe de hogar del primer hogar
encuestado de la vivienda si la misma tiene o no acceso a servicios de acueducto y
alcantarillado. Si la respuesta es sí se asume que todos los hogares de la vivienda tienen
acceso a los servicios de acueducto y alcantarillado18. A partir de esta información se
calculan las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado por departamento y a nivel
anual. La ECH se utiliza para estos cálculos hasta el primer semestre del 2006. Desde el
segundo semestre del 2006, el DANE implementa la Gran Encuesta Integrada de Hogares
(GEIH) en la que se aumentó significativamente la muestra y buscó obtener mejor
información del mercado laboral. Por su parte el módulo de características del hogar y la
vivienda no presentó cambio alguno (DANE, 2003). La forma de obtener los datos
necesarios para calcular las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado es similar a
como se hacía con la ECH. No obstante, los datos de cobertura solamente tienen
representatividad de carácter anual y por departamento.
Por otro lado, para obtener la tasa de mortalidad infantil en menores de un año y
cinco años, se computaron en primer término los nacimientos y defunciones a nivel
departamental desde 1998. La tasa de mortalidad infantil en menores de un año se calculó
como el número de defunciones de niños menores de un año por cada 1000 nacidos vivos
en el mismo año. Por su parte, la tasa de mortalidad infantil en menores de cinco años se
17
18
Es importante aclarar que las estimaciones de las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado eran
muy similares utilizando y no, los factores de expansión departamentales creados por el DANE.
Esta información es recolectada y reportada a nivel municipal y mensual, sin embargo, solo es
estadísticamente representativa a nivel anual y departamental.
25
25
calculó como el número de defunciones de menores de cinco años por cada 1000 niños
menores de cinco años para un determinado año. Esta información también está disponible
por municipio y se encuentra en la sección Estadísticas Vitales en la página web del
DANE. Otras variables de control como la población y el producto interno bruto (PIB)
también se obtuvieron del DANE.
Las transferencias para agua potable y saneamiento básico y las transferencias para
salud, disponibles tanto a nivel departamental como municipal, se tomaron de la sección de
participaciones territoriales disponible en la página web del Departamento Nacional de
Planeación (DNP). De igual forma, los ingresos tributarios municipales se obtuvieron de la
sección Ejecuciones Presupuestales de la misma página web (DNP). Estas variables se
deflactaron (Diciembre 2008=100) utilizando el índice de precios al consumidor (IPC)
general y el índice de precios al consumidor de salud (para el caso de las transferencias para
salud), de la base de índice de precios al consumidor del Banco de la República.
La cobertura del régimen subsidiado se tomó de la página web del Ministerio de
Salud y protección social. Por su parte, el Índice de Riesgo de la Calidad del Agua (IRCA) a
nivel municipal se obtuvo del informe de vigilancia de la calidad del agua disponible en la
página web del Instituto Nacional de Salud. El IRCA es una medida de la calidad del agua,
se define como un indicador del grado de riesgo de ocurrencia de enfermedades
relacionadas con el no cumplimiento de las características físicas, químicas y
microbiológicas del agua para consumo humano. Permite identificar y evaluar los factores
de riesgo asociados a los sistemas de abastecimiento de agua para consumo humano que
pueden significar un peligro para la salud de la población. La ponderación del IRCA se
estableció asignando un puntaje de riesgo a cada característica físico – química y
microbiológica por no cumplimiento de los valores aceptables establecidos en la
Resolución 2115 de 2007. El valor del indicador va de cero (0) puntos, e indica que el agua
es apta para el consumo, hasta cien puntos (100) mostrando que el agua está muy
contaminada y es inviable sanitariamente19. Los criterios a ser aplicados tienen presente que
las muestras de agua se tomen en lugares representativos, uniformemente distribuidos en el
19
Los rangos del IRCA son: 0% - 5% sin riesgo-agua apta para consumo humano, 5.1% - 14% el nivel de
riesgo es bajo, 14.1% – 35% el nivel de riesgo es medio, 35.1% - 70% el nivel de riesgo es alto y 70.1% 100% el nivel de riesgo es inviable sanitariamente.
26
26
sistema de distribución y tener cierta proporcionalidad al número de habitantes de cada
zona de suministro. Los puntos de muestreo son concertados entre la autoridad sanitaria y
la entidad prestadora quien a su vez debe materializarlos para su uso siendo considerados
para la vigilancia sanitaria y control operacional, como los únicos puntos de muestreo
válidos para cualquier juicio sobre la calidad del agua suministrada (Instituto Nacional de
Salud, 2012).
Finalmente, la Tabla 2 presenta las estadísticas descriptivas de las variables utilizadas
en las estimaciones. A nivel departamental, las estadísticas indican que existe una gran
varianza en las tasas de mortalidad. Así, la tasa para menores de un año se sitúan entre 7.63
y 46.21 por cada mil nacidos vivos con cambios anuales que fluctúan entre -16.05 y 13.19
por cada mil, mientras que la tasa para menores de cinco años varían entre 1.81 y 13.20 por
cada mil con variaciones anuales que van de -2.66 a 3.45. La tasa de cobertura de acueducto
presenta un nivel medio de 86.59% siendo la tasa más baja igual a 20.8% y la mayor a
99.8%, con cambios anuales que van de -24.77 a 29.54 puntos porcentuales- mientras que
la cobertura de alcantarillado reporta una nivel medio de 74.64% con variaciones anuales
entre -16.51 y 26.29. A nivel municipal, el índice de riesgo de la calidad del agua (IRCA)
reporta una media igual a 26.26% con cambios anuales que fluctúan entre -90.26 y 92.59
puntos porcentuales. Por su parte, la tasa de mortalidad infantil en menores de un año se
sitúa entre 0 y 6000 por cada mil nacidos vivos con cambios anuales que fluctúan entre 5000 y 5985.8, a su vez la tasa de mortalidad en menores de cinco años varían entre 0 y
555.55 por cada mil con variaciones anuales que van de -333.33 a 136.36. Finalmente, la
cobertura promedio del régimen subsidiado es igual a 85.85% cuyo valor mínimo es 0% y
el máximo 100%.
27
27
28
Nivel
Obs
Media
Desviación
Estándar
Mínimo
Máximo
Transferencias a salud
Departamental
312
113843.80
29177.38
44229.33
193216.80
Cambio del logaritmo de las transferencias a salud
Departamental
312
0.02
0.07
-0.18
0.30
Tasas de mortalidad en menores de 1 año
Departamental
312
17.05
6.50
7.63
46.21
Cambio de la tasa de mortalidad en menores de 1 año
Departamental
312
-0.75
3.26
-16.05
13.19
Tasas de mortalidad en menores de 5 años
Departamental
312
4.22
1.78
1.81
13.20
Cambio de la tasa de mortalidad en menores de 5 años
Departamental
312
-0.18
0.73
-2.66
3.45
Tasa de cobertura de acueducto
Departamental
312
86.59
15.28
20.81
99.86
Cambio de la tasa de cobertura de acueducto
Departamental
312
0.97
4.67
-24.77
29.54
Tasa de cobertura de alcantarillado
Departamental
312
74.64
20.54
12.90
99.64
Cambio de la tasa de cobertura de alcantarillado
Departamental
312
1.59
6.43
-16.51
26.29
Transferencias a agua potable (en población no cubierta)
Departamental
312
4961.02
7966.13
362.09
80816.37
Cambio del logaritmo de las transferencias a agua
Departamental
312
(población no cubierta)
0.08
0.51
-1.82
3.37
PIB
Departamental
312
8179273.00
4287372.00
2517090.00
374000000.00
Cambio del Logaritmo del PIB
Departamental
312
0.04
0.52
-1.83
3.37
Ingresos tributarios
Municipal
4822
68726.16
101725.20
7.51
2558703.00
Cambio del logaritmo de los ingresos tributarios
Municipal
4822
0.16
0.45
-7.18
8.25
Cobertura del régimen subsidiado
Municipal
4822
85.85
17.35
0.00
100.00
Cambio de la cobertura del régimen subsidiado
Municipal
4822
2.35
13.06
-97.62
100.00
IRCA
Municipal
4822
26.16
23.58
0.00
100.00
Cambio del IRCA
Municipal
4822
-0.57
16.60
-90.26
92.59
Tasas de mortalidad en menores de 1 año
Municipal
4822
59.65
244.50
0.00
6000.00
Cambio de la tasa de mortalidad en menores de 1 año
Municipal
4822
4.02
278.92
-5000.00
5985.82
Tasas de mortalidad en menores de 5 años
Municipal
4822
7.09
15.63
0.00
555.55
Cambio de la tasa de mortalidad en menores de 5 años
Municipal
4822
-0.97
15.03
-333.33
136.36
Transferencias a agua potable
Municipal
4822
52991.04
47521.01
2871.52
1141393.00
Rezago del cambio del logaritmo de las transferencias a agua
Municipal
4822
-0.01
0.23
-1.44
2.35
Notas: Se presentan las variables en niveles y en cambios. Las variables en cambios son las utilizadas en las estimaciones, tal como se explica en la sección Estrategia empírica. Todas las variables
monetarias están a pesos constantes de 2008 y per cápita.
Variables
Tabla 2. Estadísticas descriptivas
Estrategia Empírica
Para estimar los efectos de la cobertura de acueducto y alcantarillado sobre la
mortalidad infantil se construye una base de datos tipo panel con datos anuales de 2000 a
2012 para veinticuatro departamentos de Colombia. La estimación se realiza en primeras
diferencias con efectos fijos de año y departamento20. El modelo básico se estima por
mínimos cuadrados ordinarios (MCO). Sin embargo, debido a los potenciales problemas de
endogeneidad y variable omitida –debido al hecho de que los cambios en la mortalidad
infantil y de las coberturas podrían presentar causalidad inversa o estar determinados
ambos por variables de carácter institucional no observadas- se utiliza un modelo con
variables instrumentales. Por su parte, para estimar los efectos de la calidad del agua sobre
la mortalidad infantil también se construye una base de datos panel con datos anuales de
2006 a 2012 para 1048 municipios en Colombia. La estimación se realiza en primeras
diferencias con efectos fijos de municipio y la interacción año-departamento. De nuevo,
debido a la posible presencia de endogeneidad por variable omitida se utiliza un modelo
con variables instrumentales.
Para evaluar el efecto de la cobertura sobre la mortalidad infantil, se utiliza como
instrumento la primera diferencia del logaritmo de las transferencias para agua potable 21.
Por su parte, para las estimaciones del efecto de la calidad de agua sobre la mortalidad
infantil se utiliza el rezago de la primera diferencia del logaritmo de las transferencias para
agua potable. Para explicar la lógica del instrumento se parte de la legislación que enmarca
los criterios de distribución y asignación de los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP) que permitirá mostrar que el instrumento utilizado cumple con las
propiedades de exogeneidad y relevancia. Según la Ley 1176 de 2007 en su artículo 2º
establece la siguiente distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones
(SGP)22: el 58.5% para educación, 24.5% para salud, 11.6% para propósitos generales y
5,4% para la provisión de agua potable y saneamiento básico que se transfieren
20
21
22
Se utiliza un modelo de primeras diferencias para controlar por variables no observables que cambian por
municipio y a través del tiempo, como por ejemplo las instituciones, las cuales se correlacionan con los
errores. Además, esta aproximación permite controlar la existencia de auto-correlación serial en el panel
de datos.
A precios constantes y per cápita. Tomando solamente en cuenta la población no cubierta por el servicio
de acueducto para el caso de la cobertura.
Una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 715 y los
parágrafos transitorios 2° y 3° del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007.
29
directamente a los municipios o departamentos y se distribuyen según lo estipulado por los
directamente a los municipios o departamentos y se distribuyen según lo estipulado por los
artículos 2º, 6º, 7º y 8º de la ley en cuestión. Específicamente, los recursos para agua
artículos 2º, 6º, 7º y 8º de la ley en cuestión. Específicamente, los recursos para agua
potable y saneamiento básico destinados a los distritos y municipios se asignan utilizando
potable y saneamiento básico destinados a los distritos y municipios se asignan utilizando
los criterios de déficit de cobertura, población atendida, esfuerzo de la entidad territorial en la
los criterios de déficit de cobertura, población atendida, esfuerzo de la entidad territorial en la
ampliación de las coberturas, nivel de pobreza del distrito o municipio (a través de la
ampliación de las coberturas, nivel de pobreza del distrito o municipio (a través de la
metodología NBI23
) y cumplimiento de criterios de eficacia fiscal y administrativa, tal como
metodología NBI23) y cumplimiento de criterios de eficacia fiscal y administrativa, tal como
lo establece el artículo 7º de la ley en mención.
lo establece el artículo 7º de la ley en mención.
Así, teniendo en cuenta lo anterior, el instrumento propuesto cumple
Así, teniendo en cuenta lo anterior, el instrumento propuesto cumple
conceptualmente con la restricción de exclusión pues está relacionado con el déficit de
conceptualmente con la restricción de exclusión pues está relacionado con el déficit de
cobertura y las condiciones vitales y sanitarias mínimas (que se tienen en cuenta en la
cobertura y las condiciones vitales y sanitarias mínimas (que se tienen en cuenta en la
estimación del NBI a través del indicador viviendas con servicios inadecuados) pero no
estimación del NBI a través del indicador viviendas con servicios inadecuados) pero no
incorporan para su distribución entre los municipios y departamentos criterios relacionados
incorporan para su distribución entre los municipios y departamentos criterios relacionados
con la mortalidad infantil. Así, se espera que las transferencias para agua potable y
con la mortalidad infantil. Así, se espera que las transferencias para agua potable y
saneamiento básico afecten la tasa de mortalidad infantil únicamente a través de las tasas de
saneamiento básico afecten la tasa de mortalidad infantil únicamente a través de las tasas de
cobertura de acueducto y alcantarillado y el Índice de Riesgo de la Calidad del Agua
cobertura de acueducto y alcantarillado y el Índice de Riesgo de la Calidad del Agua
(IRCA). A continuación se presentan las ecuaciones a estimar de la primera y segunda etapa
(IRCA). A continuación se presentan las ecuaciones a estimar de la primera y segunda etapa
de la estimación por variables instrumentales.
de la estimación por variables instrumentales.
La ecuación estimada en la primera etapa del modelo con variables instrumentales,
La ecuación estimada en la primera etapa del modelo con variables instrumentales,
que mide el efecto de la cobertura sobre la mortalidad infantil a nivel departamental, es la
que mide el efecto de la cobertura sobre la mortalidad infantil a nivel departamental, es la
siguiente:
siguiente:
De igual manera para la tasa de cobertura de alcantarillado. En
De igual manera para la tasa de cobertura de alcantarillado. En
denota la primera diferencia de la tasa de cobertura
denota la primera diferencia de la tasa de cobertura
23
23
la
la
de
de
ecuación (1),
ecuación (1),
acueducto en
acueducto en
La metodología de NBI busca determinar, con ayuda de algunos indicadores simples, si las necesidades
La
metodología
de NBI se
busca
determinar,
con ayuda
de algunos
indicadores
si las
necesidades
básicas
de la población
encuentran
cubiertas.
Los grupos
que no
alcancen simples,
un umbral
mínimo
fijado,
básicas
de
la
población
se
encuentran
cubiertas.
Los
grupos
que
no
alcancen
un
umbral
mínimo
fijado,
son clasificados como pobres. Los indicadores simples seleccionados, son: Viviendas inadecuadas,
son
clasificados
como
pobres.
Los
indicadores
simples
seleccionados,
son:
Viviendas
inadecuadas,
Viviendas con hacinamiento crítico, Viviendas con servicios inadecuados, Viviendas con alta dependencia
Viviendas
hacinamiento
crítico,
Viviendas
con
inadecuados,
Viviendas
con alta dependencia
económica,con
Viviendas
con niños
en edad
escolar
queservicios
no asisten
a la escuela.
Específicamente,
el indicador
económica,
Viviendas
con
niños
en
edad
escolar
que
no
asisten
a
la
escuela.
Específicamente,
el indicador
Viviendas con servicios inadecuados expresa en forma más directa el no acceso a condiciones
vitales y
Viviendas
con
servicios
inadecuados
expresa
en
forma
más
directa
el
no
acceso
a
condiciones
sanitarias mínimas. Para más información al respecto acceder a la sección Necesidades vitales
Básicasy
sanitarias
mínimas.
Para
más
información
al
respecto
acceder
a
la
sección
Necesidades
Insatisfechas (NBI) de la página web del DANE a través del siguienteBásicas
link
Insatisfechas
(NBI) de la página web del DANE a través del siguiente link
https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/necesidades-basicas-insatisfechas-nbi
https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/necesidades-basicas-insatisfechas-nbi
30
el respectivo departamento,
denota el instrumento, es decir, la primera
el respectivo departamento,
denota el instrumento, es decir, la primera
diferencia del logaritmo de las transferencias a agua potable para el departamento (en
diferencia del logaritmo de las transferencias a agua potable para el departamento (en
población no cubierta),
es la primera diferencia del logaritmo de las
población no cubierta),
es la primera diferencia del logaritmo de las
transferencias per cápita para salud,
es la primera diferencia del logaritmo del
transferencias per cápita para salud,
es la primera diferencia del logaritmo del
PIB per cápita.
son efectos fijos de departamento y año. Finalmente,
es el
es el
PIB per cápita.
son efectos fijos de departamento y año. Finalmente,
componente del error24
.
componente del error24.
Por su parte, la ecuación (2) se estima en la primera etapa del modelo que mide el
Por su parte, la ecuación (2) se estima en la primera etapa del modelo que mide el
efecto de la calidad del agua sobre la mortalidad infantil a nivel municipal.
efecto de la calidad del agua sobre la mortalidad infantil a nivel municipal.
En la ecuación (2)
es la primera diferencia del índice de riesgo de la calidad
En la ecuación (2)
es la primera diferencia del índice de riesgo de la calidad
del agua para cada municipio,
denota el instrumento utilizado, a
denota el instrumento utilizado, a
del agua para cada municipio,
saber, el rezago de la primera diferencia del logaritmo de las transferencias a agua potable,
saber, el rezago de la primera diferencia del logaritmo de las transferencias a agua potable,
es la primera diferencia del logaritmo de los ingresos
es la primera diferencia del logaritmo de los ingresos
tributarios (como proxy del PIB a nivel municipal),
es la
tributarios (como proxy del PIB a nivel municipal),
es la
primera diferencia de la cobertura del régimen subsidiado. Finalmente,
denota la
primera diferencia de la cobertura del régimen subsidiado. Finalmente,
denota la
interacción año-departamento y
el componente del error.
el componente del error.
interacción año-departamento y
Por otro lado, las ecuaciones estimadas en la segunda etapa del modelo que mide el efecto
Por otro lado, las ecuaciones estimadas en la segunda etapa del modelo que mide el efecto
de la cobertura sobre la mortalidad infantil son:
de la cobertura sobre la mortalidad infantil son:
̂
̂
̂
̂
24
24
Tanto en las estimaciones de la primera como en las de la segunda etapa, todas las variables monetarias
Tantoaen
las estimaciones
primera como en las de la segunda etapa, todas las variables monetarias
están
precios
constantes yde
perla cápita.
están a precios constantes y per cápita.
31
De igual forma para la tasa de cobertura de alcantarillado. Por último, las ecuaciones
(5) y (6) son las estimadas en la segunda etapa del modelo que mide el efecto de la calidad
del agua sobre la mortalidad infantil.
̂
̂
Donde
y
son las primeras diferencias de las
tasas de mortalidad infantil en menores de cinco años y un año respectivamente. Por su
̂
parte,
y
̂
son la primera diferencia de la tasa de cobertura de
acueducto y la primera diferencia del índice de riesgo de la calidad del agua predichas en la
primera etapa. Las otras variables son las descritas anteriormente. Finalmente,
y
denotan los componentes del error.
Resultados
Los resultados del efecto de la cobertura de acueducto sobre la mortalidad infantil
están reportados en las Tablas 3 y 4. La primera etapa de la estimación indica que si las
transferencias a agua potable aumentan su tasa de crecimiento en 1 punto porcentual
entonces se acelera el aumento de la tasa de cobertura de acueducto en 0.04 puntos
porcentuales. La columna 3 de la tabla 3 reporta el efecto de la cobertura de acueducto
sobre la mortalidad en menores de un año. Los resultados muestran que una aceleración de
1 punto porcentual en la tasa de cobertura de acueducto acelera la caída de la tasa de
mortalidad en menores de un año en 0.11 muertes por cada mil nacidos vivos. En términos
de desviaciones estándar, una aceleración en una desviación estándar de la tasa de cobertura
de acueducto acelera la caída de la tasa de mortalidad en 0.14 desviaciones estándar. Por su
parte, el efecto sobre la tasa de mortalidad infantil en menores de cinco años es de 0.01
muertes por cada mil (tabla 4 columna 3). En este caso, una aceleración en una desviación
32
estándar de la tasa de cobertura de acueducto acelera la caída de la tasa de mortalidad
infantil en 0.09 desviaciones estándar.
Tabla 3. Cobertura de agua y mortalidad infantil en menores de un año
Modelos
(1)
(2)
(3)
(4)
-0.024
-0.0654
-0.0714
-0.0627
(0.0574)
(0.0650)
(0.0573)
(0.0564)
0.003***
-0.0718***
-0.097***
-0.0832***
(0.0003)
(0.0003)
(0.0003)
(0.00038)
Cambio del logaritmo de las transferencias a
4.257**
4.079***
4.112***
4.0797***
agua potable (En población no cubierta)
(0.002)
(0.0022)
(0.0024)
(0.0024)
Efectos fijos de departamento
Sí
Sí
Sí
Sí
Efectos fijos de año
No
Sí
Sí
Sí
Controles
No
No
Sí
Sí
Tendencias departamentales
No
No
No
Sí
Mínimos Cuadrados Ordinarios
Cambio en la tasa de cobertura de acueducto
Variables instrumentales
Segunda etapa
Cambio en la tasa de cobertura de acueducto
Primera etapa
Errores estándar robustos en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Notas: No. Obs. 312. y 24 departamentos. Regresión ponderada por nacimientos. Todas las variables monetarias
están a pesos constantes de 2008 y per cápita. Como controles se incluye el cambio en el logaritmo del PIB per
cápita y el gasto en salud per cápita.
33
Tabla 4. Cobertura de agua y mortalidad infantil en menores de cinco años
Modelos
(1)
(2)
(3)
(4)
0.0059
-0.0059
-0.0072
-0.0062
(0.0116)
(0.0145)
(0.0127)
(0.0127)
Mínimos Cuadrados Ordinarios
Cambio en la tasa de cobertura de acueducto
Variables instrumentales
Segunda etapa
Cambio en la tasa de cobertura de acueducto
0.0138*** -0.0083*** -0.0137*** -0.0128***
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
4.2576***
4.079***
4.112***
4.0797***
(0.002)
(0.0022)
(0.0024)
(0.0024)
Efectos fijos de departamento
Sí
Sí
Sí
Sí
Efectos fijos de año
No
Sí
Sí
Sí
Controles
No
No
Sí
Sí
Otros controles
No
No
No
Sí
Primera etapa
Cambio del logaritmo de las transferencias a agua
potable (En población no cubierta)
Errores estándar robustos en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Notas: No. Obs. 312. y 24 departamentos. Regresión ponderada por nacimientos. Todas las variables monetarias están
a pesos constantes de 2008 y per cápita. Como controles se incluye el cambio en el logaritmo del PIB per cápita y el gasto
en salud per cápita.
Las Tablas 5 y 6 reportan el efecto de la cobertura de alcantarillado sobre la
mortalidad infantil. La primera etapa de la estimación muestra que si las transferencias a
agua potable aumentan su tasa de crecimiento en 1 punto porcentual entonces se acelera el
aumento de la tasa de cobertura de alcantarillado en 0.05 puntos porcentuales (columna 3
tablas 5 y 6). La columna 3 de la tabla 5 indica que una aceleración de un punto porcentual
en la tasa de cobertura de alcantarillado acelera la caída de la tasa de mortalidad en menores
de un año en 0.08 muertes por cada mil nacidos vivos. En términos de desviaciones
estándar, una aceleración en una desviación estándar de la tasa de cobertura de
34
alcantarillado acelera la caída de la tasa de mortalidad en 0.15 desviaciones estándar.
Respecto al efecto sobre la mortalidad en menores de 5 años, la columna 3 de la tabla 6
reporta este efecto. Este indica que una aceleración de un punto porcentual en la tasa de
cobertura de alcantarillado acelera la caída de la tasa de mortalidad en menores de cinco
años en 0.01 muertes por cada mil. Para este caso, una aceleración en una desviación
estándar de la tasa de cobertura de alcantarillado acelera la caída de la tasa de mortalidad en
0.1 desviaciones estándar.
Tabla 5. Cobertura de alcantarillado y mortalidad infantil en menores de un año
Modelos
(1)
(2)
(3)
(4)
Cambio en la tasa de mortalidad infantil en menores
0.0505**
0.0345
0.0189
0.0280
de un año
(0.0273)
(0.0396)
(0.0393)
(0.0405)
Mínimos Cuadrados Ordinarios
Variables instrumentales
Segunda etapa
Cambio en la tasa de mortalidad infantil en menores
0.0019*** -0.0584*** -0.081*** -0.0699***
de un año
(0.000218)
(0.0003)
(0.0003)
(0.0003)
6.2240***
5.0209***
4.9535***
4.8555***
(0.00292)
(0.0027)
(0.0028)
(0.0027)
Efectos fijos de departamento
Sí
Sí
Sí
Sí
Efectos fijos de año
No
Sí
Sí
Sí
Controles
No
No
Sí
Sí
Tendencias departamentales
No
No
No
Sí
Primera etapa
Cambio en la tasa de cobertura de alcantarillado
Errores estándar robustos en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Notas: No. Obs. 312. y 24 departamentos. Regresión ponderada por nacimientos. Todas las variables monetarias están a
pesos constantes de 2008 y per cápita. Como controles se incluye el cambio en el logaritmo del PIB per cápita y el gasto en
salud per cápita.
35
Tabla 6. Cobertura de alcantarillado y mortalidad infantil en menores de cinco años
Modelos
(1)
(2)
(3)
(4)
0.0191***
0.0152*
0.0120
0.0133*
(0.0046)
(0.0077)
(0.0071)
(0.0075)
Mínimos Cuadrados Ordinarios
Cambio en la tasa de cobertura de acueducto
Variables instrumentales
Segunda etapa
Cambio en la tasa de cobertura de acueducto
0.0094*** -0.0068*** -0.0114*** -0.0108***
(0.000)
(0.000)
(0.000)
(0.000)
Cambio del logaritmo de las transferencias a agua
6.2240***
5.0209***
4.9535***
4.8555***
potable (En población no cubierta)
(0.00292)
(0.0027)
(0.0028)
(0.0027)
Efectos fijos de departamento
Sí
Sí
Sí
Sí
Efectos fijos de año
No
Sí
Sí
Sí
Controles
No
No
Sí
Sí
Tendencias departamentales
No
No
No
Sí
Primera etapa
Errores estándar robustos en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Notas: No. Obs. 312. y 24 departamentos. Regresión ponderada por nacimientos. Todas las variables monetarias están a
pesos constantes de 2008 y per cápita. Como controles se incluye el cambio en el logaritmo del PIB per cápita y el gasto en
salud per cápita.
Los resultados son significativos al 1% y son los esperados pues muestran una
relación negativa entre las tasas de coberturas de acueducto y alcantarillado y las tasas de
mortalidad infantil. Además, en todas las estimaciones la primera etapa reporta un
estadístico F mayor a 10, regla empírica para mostrar la relevancia del instrumento.
También, se realizaron las estimaciones incluyendo más controles y los resultados
continúan siendo robustos.
El efecto de la calidad del agua sobre la mortalidad infantil se reporta en las Tablas 7
y 8. La primera etapa de la estimación indica que si el rezago de las transferencias a agua
36
potable aumenta su tasa de crecimiento en punto porcentual entonces se acelera la caída del
IRCA en 0.09 puntos porcentuales (columna 3 Tablas 7 y 8). Respecto a la segunda etapa,
los resultados muestran que una aceleración de un punto porcentual en el IRCA acelera el
aumento de la tasa de mortalidad en menores de 1 año en 9.59 muertes por cada mil
nacidos vivos (tabla 7 columna 3). En términos de desviaciones estándar esto se traduce en
que una aceleración en una desviación estándar del IRCA acelera el aumento de la tasa de
mortalidad infantil en 0.62 desviaciones estándar. Respecto al efecto sobre la tasa de
mortalidad en menores de 5 años, una aceleración de un punto porcentual en el IRCA
acelera el aumento de la tasa de mortalidad en menores de 5 años en 0.55 muertes por cada
mil nacidos vivos (tabla 8 columna 3). De igual forma, una aceleración en una desviación
estándar del IRCA acelera el aumento de la tasa de mortalidad infantil en 0.57 desviaciones
estándar. De forma similar a las estimaciones del efecto de la cobertura, los anteriores
resultados son significativos al 1% y presentan el signo esperado, pues muestran una
relación positiva entre el IRCA y las tasas de mortalidad infantil. También, reportan un
estadístico F mayor a 10 y los resultados son robustos a la inclusión de más controles.
37
Tabla 7. Calidad del agua y mortalidad infantil en menores de un año
Modelos
(1)
(2)
(3)
(4)
Cambio en el Índice de Riesgo de la Calidad del agua
-0.0024
0.0057
0.00032
0.0053
(IRCA)
(0.0678)
(0.0720)
(0.0882)
(0.0887)
1.339
2.353***
9.591***
9.7281**
(0.5518)
(0.5716)
(1.6503)
(1.6684)
Mínimos cuadrados ordinarios
Variables instrumentales
Segunda etapa
Cambio en el Índice de Riesgo de la Calidad del agua
(IRCA)
Primera etapa
Rezago del cambio del logaritmo de las
-14.933*** -15.807*** -9.321*** -9.2361***
transferencias a agua potable
(0.3249)
(0.3413)
(0.4396)
(0.4381)
Efectos fijos de municipio
Sí
Sí
Sí
Sí
Controles
No
Sí
Sí
Sí
Tendencias departamentales
No
No
Sí
Sí
Errores estándar robustos en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Notas: No. Obs. 312. y 24 departamentos. Regresión ponderada por nacimientos. Todas las variables monetarias están a
pesos constantes de 2008 y per cápita. Como controles se incluye el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas y el cambio
en la cobertura del régimen subsidiado. Para el modelo (4) se utilizan como controles los impuestos municipales y la
cobertura del régimen subsidiado por niveles. IRCA significa el índice de riesgo de la calidad del agua. Es un número
entre 0 y 100, donde 100 implica que el agua está muy contaminada y no es apta para el consumo y 0 implica que el agua
es apta para el consumo humano.
38
Tabla 8. Calidad del agua y mortalidad infantil en menores de cinco años
Modelos
(1)
(2)
(3)
(4)
Cambio en el Índice de Riesgo de la Calidad del
-0.0023
-0.0031
-0.0095
-0.0087
agua (IRCA)
(0.0115)
(0.0117)
(0.0112)
(0.0110)
Cambio en el Índice de Riesgo de la Calidad del
0.332***
0.3039***
0.559***
0.5695***
agua (IRCA)
(0.0326)
(0.0322)
(0.0887)
(0.0895)
Mínimos Cuadrados Ordinarios
Variables instrumentales
Segunda etapa
Primera etapa
Rezago del cambio del logaritmo de las
-14.899*** -15.752*** -9.401*** -9.3138***
transferencias a agua potable
(0.3349)
(0.3531)
(0.4604)
(0.4590)
Efectos fijos de municipio
Sí
Sí
Sí
Sí
Controles
No
Sí
Sí
Sí
Tendencias departamentales
No
No
Sí
Sí
Errores estándar robustos en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Notas: No. Obs. 312. y 24 departamentos. Regresión ponderada por nacimientos. Todas las variables monetarias están
a pesos constantes de 2008 y per cápita. Como controles se incluye el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas y el
cambio en la cobertura del régimen subsidiado. Para el modelo (4) se utilizan como controles los impuestos municipales y
la cobertura del régimen subsidiado por niveles. IRCA significa el índice de riesgo de la calidad del agua. Es un número
entre 0 y 100, donde 100 implica que el agua está muy contaminada y no es apta para el consumo y 0 implica que el
agua es apta para el consumo humano.
Por otra parte, los resultados de las estimaciones de panel por MCO no son
significativos, ni para el caso del efecto de la cobertura sobre la mortalidad ni para el de la
calidad. Estos resultados indican que efectivamente existen problemas de causalidad inversa
y de variables omitidas. Los resultados son reportados en las tablas (3-6 en el caso de
cobertura y 7 y 8 para calidad) junto a las estimaciones por variables instrumentales.
A pesar de que no son estrictamente comparables, pues la unidad de análisis en las
estimaciones del efecto del IRCA sobre la mortalidad infantil es el municipio y en el caso
39
de la cobertura es el departamento25
, los anteriores resultados indican que el efecto de
de la cobertura es el departamento25, los anteriores resultados indican que el efecto de
la calidad el agua sobre la mortalidad infantil es mucho mayor (más de diez veces en
la calidad el agua sobre la mortalidad infantil es mucho mayor (más de diez veces en
términos de desviaciones estándar) que el de la cobertura en acueducto y alcantarillado.
términos de desviaciones estándar) que el de la cobertura en acueducto y alcantarillado.
Estos resultados sugieren que en necesario enfocar esfuerzos en políticas que mejoren la
Estos resultados sugieren que en necesario enfocar esfuerzos en políticas que mejoren la
calidad del agua que consume la población con el fin de reducir la mortalidad infantil. Así,
calidad del agua que consume la población con el fin de reducir la mortalidad infantil. Así,
en Colombia, un país que presenta niveles medios de cobertura aceptables, el paso a seguir
en Colombia, un país que presenta niveles medios de cobertura aceptables, el paso a seguir
es proveer un agua de mejor calidad, por supuesto, sin reducir esfuerzos en aumentar la
es proveer un agua de mejor calidad, por supuesto, sin reducir esfuerzos en aumentar la
cobertura, especialmente en las zonas urbanas del país.
cobertura, especialmente en las zonas urbanas del país.
Conclusiones
Conclusiones yy consecuencias
consecuencias de
de política
política
Este documento mostró la situación de la cobertura de agua y de la tasa de
Este documento mostró la situación de la cobertura de agua y de la tasa de
mortalidad infantil en Colombia en el contexto latino americano y nacional. La conclusión
mortalidad infantil en Colombia en el contexto latino americano y nacional. La conclusión
de esta parte es que si bien Colombia ha mejorado su situación respecto a la existente en
de esta parte es que si bien Colombia ha mejorado su situación respecto a la existente en
hace dos décadas los avances han sido más lentos que para el promedio de la región. A
hace dos décadas los avances han sido más lentos que para el promedio de la región. A
nivel nacional, la región pacífica y del caribe presenta las tasas de mortalidad infantil más
nivel nacional, la región pacífica y del caribe presenta las tasas de mortalidad infantil más
altas, las coberturas más bajas y la proporción de muertes por enfermedades relacionadas
altas, las coberturas más bajas y la proporción de muertes por enfermedades relacionadas
con la calidad del agua más altas del país.
con la calidad del agua más altas del país.
El recuento de las políticas utilizadas en el sector de agua y saneamiento básico, en
El recuento de las políticas utilizadas en el sector de agua y saneamiento básico, en
las últimas dos décadas por parte del gobierno nacional, indica que las principales metas
las últimas dos décadas por parte del gobierno nacional, indica que las principales metas
han sido aumentar la cobertura de acueducto y alcantarillado y la calidad del agua. Sin
han sido aumentar la cobertura de acueducto y alcantarillado y la calidad del agua. Sin
embargo, el conjunto de instituciones y legislación tendientes a facilitar e incentivar estas
embargo, el conjunto de instituciones y legislación tendientes a facilitar e incentivar estas
mejoras no han tenido el efecto esperado. La Ley 142 y los planes departamentales de agua
mejoras no han tenido el efecto esperado. La Ley 142 y los planes departamentales de agua
no lograron acelerar en forma drástica el aumento de las coberturas y el mejoramiento de la
no lograron acelerar en forma drástica el aumento de las coberturas y el mejoramiento de la
calidad del agua, lo que frustró una disminución más rápida de la mortalidad infantil. El
calidad del agua, lo que frustró una disminución más rápida de la mortalidad infantil. El
principal problema que enfrenta el gobierno central es de carácter institucional, pues la baja
principal problema que enfrenta el gobierno central es de carácter institucional, pues la baja
eficiencia en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico impide que
eficiencia en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico impide que
las estrategias adoptados por el gobierno tengan impacto alguno.
las estrategias adoptados por el gobierno tengan impacto alguno.
25
25
Como se mencionó anteriormente, debido a problemas de representatividad de la muestra no es posible
Como
se mencionó
anteriormente,
debido ayproblemas
de representatividad
construir
tasas de cobertura
de acueducto
alcantarillado
a nivel municipal.de la muestra no es posible
construir tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado a nivel municipal.
40
Los resultados encontrados en este documento muestran que un aumento del cambio
en las tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado acelera la caída de las tasas de
mortalidad infantil en menores de un año y cinco años. De igual forma, un aumento en el
cambio del IRCA acelera el aumento de la tasa de mortalidad. Los resultados indican que el
efecto de la calidad del agua sobre la mortalidad infantil es mayor, en términos de
desviaciones estándar, que aquel de la cobertura en acueducto y alcantarillado. Luego, es
importante enfocar esfuerzos en proveer un agua de mejor calidad, sin reducir aquellos que
permiten ampliar las coberturas, especialmente en los departamentos costeros y zonas
rurales del país. Además, para que los efectos de una mayor cobertura y mejor calidad del
agua tengan un mayor impacto es necesario generar leyes y normas efectivas que faciliten la
prestación de los servicios y el uso adecuado de los recursos destinados a inversión en agua
y saneamiento básico. En especial, se deben trabajar en solucionar los problemas de baja
calidad y eficiencia en la prestación de los servicios y en los de control, regulación y
vigilancia que enfrenta el gobierno nacional al intentar solucionar estas falencias.
41
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construir
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la
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45
Anexo 1. Planes Departamentales de Agua
La operatividad de los planes sigue el siguiente proceso:
1. Diagnóstico: Los diagnósticos departamentales que se realizarán en esta fase serán
integrales en cuanto a los ámbitos que abarcarán (técnico, institucional, ambiental,
financiero, social), y se llevarán a cabo con una visión regional, en la medida en que
permitirán identificar potenciales esquemas regionales de prestación de los servicios
para el aprovechamiento de economías de escala en la administración, operación e
inversión, así como una óptima utilización del recurso hídrico en las regiones. Los
diagnósticos se harán sobre los prestadores, los municipios y la institucionalidad
departamental para asumir el liderazgo de los Planes Departamentales, podrán ser
cofinanciados por la Nación (CONPES 3463, 2007).
2. Estructuración: El resultado de la Fase I se determina con el informe de la
consultoría, el cual le permitirá a la Gobernación, con el apoyo del Gobierno
Nacional, definir la estructura final del Plan Departamental en aspectos técnicos,
institucionales y financieros. La priorización que se establezca como resultado de
las consultorías será un insumo para las Audiencias Públicas Consultivas, que se
realizarán dentro del proceso de asignación de los aportes que hará la Nación como
inversiones regionales del Plan Nacional de Desarrollo, y serán presididas por el
MAVDT o el Viceministro de Agua y Saneamiento, con la Secretaría Técnica a
cargo del Departamento Nacional de Planeación. Dichas Audiencias Públicas serán
reglamentadas por el DNP y el MAVDT.
De acuerdo con el diagnóstico, se estructura la entrada de operadores para la
prestación de los servicios, la consolidación de los existentes o la creación y
fortalecimiento de organizaciones comunitarias eficientes, bajo la coordinación del
departamento y con el apoyo técnico de la nación. En esta parte se definen
compromisos adquiridos por los departamentos y municipios para darle viabilidad a
los planes departamentales. Durante el proceso de estructuración, los
departamentos deberán formalizar (en los casos en que se requiera, con una
ordenanza aprobada por la Asamblea Departamental), los siguientes compromisos:
46
(i) autorización para adelantar las acciones tendientes al mejoramiento de la gestión
empresarial del sector en el departamento, para lo cual podrán entre otras
conformar una empresa de servicios públicos departamental; (ii) compromiso de
vigencias fiscales futuras para el desarrollo del Plan y pignoración dichas rentas; (iii)
contratación de un encargo fiduciario para la administración de los recursos
destinados a la financiación del programa; (iv) negociación y contratación de un
empréstito externo y/o interno en los casos que se requiera, y los ajustes fiscales
necesarios; (v) otros que requiera la especificidad del Plan Departamental de Agua y
Saneamiento.
Los municipios deberán formalizar los siguientes compromisos: (i) compromiso de
transformación empresarial con la vinculación de operadores especializados en un
municipio o grupo de municipios, ajuste a metas de cobertura y gestión en
contratos existentes en función de los recursos adicionales o fortalecimiento de
esquemas comunitarios, según el diagnóstico; (ii) entrega en usufructo de la
infraestructura y equipos de su propiedad afectos a la prestación de los servicios, en
caso de requerirse para la conformación de esquemas regionales y la entrada de
operadores especializados5; (iii) compromiso de vigencias fiscales futuras, en
especial de los recursos del Sistema General de Participaciones en Agua Potable y
Saneamiento Básico, y pignoración de dichas rentas; (iv) transferencia directa de los
recursos comprometidos dentro del Plan Departamental de Agua y Saneamiento, al
esquema financiero definido para cada caso, y de acuerdo con la normatividad
establecida para tal fin (CONPES 3463, 2007).
3. Implementación y seguimiento: La implementación del Plan Departamental de
Agua y Saneamiento la liderará la gobernación con el apoyo de una Gerencia
Integral, la cual entre otras actividades, deberá ajustar, especificar y ejecutar el plan
de choque de inversiones definido por la consultoría de diagnóstico, estructurar
esquemas regionales para la vinculación de operadores especializados, apoyar la
renegociación de contratos existentes ajustando las metas de acuerdo con los
recursos adicionales aportados, el seguimiento a los contratos y el manejo
financiero del Plan, entre otros. Los procesos de entrada de operadores
especializados para la prestación de los servicios, actuarán conforme a los principios
47
de mejoramiento, modernización y/o consolidación empresarial que establezca el
MAVDT. En este sentido, es conveniente que en ejercicio de las competencias de
la SSPD para tomar posesión de empresas con fines liquidatorios, y de la CRA para
ordenar la fusión y/o liquidación de prestadores públicos ineficientes, que
concluyan en la vinculación de terceros a la prestación de los servicios, y sin
perjuicio de la normatividad vigente, tengan en cuenta estos principios, en el marco
de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento, permitiendo una efectiva
coordinación interinstitucional que garantice la disponibilidad de recursos para su
solución (CONPES 3463, 2007).
48
Anexo 2. Agua para la prosperidad
Los objetivos del programa son los siguientes (Ministerio de Vivienda, Agua para la
prosperidad):
 Contribuir al cumplimiento de las metas sectoriales contempladas en los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, definidos en el Documento CONPES SOCIAL 091 de 2005, y los que lo modifiquen o adicionen; así como en los
Planes de Desarrollo Territoriales.
 Promover procesos de transformación empresarial y fortalecimiento institucional
en los municipios.
 Articular y focalizar las diferentes fuentes de financiamiento para la
implementación del PDA.
 Facilitar el acceso a esquemas de financiación para el sector.
 Enfocar la inversión en proyectos concretos que generen impacto en los
indicadores del sector con base en la planeación articulada entre la Nación, los
departamentos y los municipios en sus zonas urbanas y rurales.
 Consolidar una estructura operativa del sector de agua potable y saneamiento
básico por departamento.
 Contribuir con el saneamiento ambiental.
 Fomentar una adecuada planeación de inversiones y la formulación de proyectos
integrales.
 Articular los recursos de las entidades territoriales, con los esquemas de
asociación público-privado.
 Mantener giro directo para evitar la atomización de recursos en el sector y
garantizar la sostenibilidad de las inversiones y de la prestación de los servicios
públicos de agua potable y saneamiento básico.
Las fuentes de financiación del programa son (Decreto 2246 de 2012. Art 6):
Recursos del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones, del
Sistema General de Regalías, de las Autoridades Ambientales, recursos propios o de libre
destinación de las entidades territoriales o de cualquier otro actor del PAP-PDA, de
inversión de los prestadores que quieran ejecutar a través del PAP-PDA, del sector privado
49
que se incorporen a la estructuración y ejecución de proyectos en el marco de asociaciones
público-privadas y cualquier otra fuente de recursos que pueda o deba aportarse al
desarrollo del PAP-PDA.
50