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EVALUACIÓN DE OPERACIONES Y RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE TITULACIÓN DE TIERRAS A COMUNIDADES
NEGRAS 1
Descripción de la intervención evaluada
La Política de Titulación de Tierras a Comunidades Negras tiene como objetivo la atención eficiente y eficaz
de las solicitudes de las comunidades afrocolombianas, mediante la dotación de tierras y la legalización de
terrenos baldíos ancestralmente ocupados sin título de propiedad. El primer paso en el reconocimiento de la
propiedad colectiva de las comunidades negras se dio a través del Artículo 55 de la Constitución Política de
1991, estableciendo el plazo y las condiciones para que el Gobierno creara una ley para el reconocimiento de
la propiedad colectiva a comunidades negras. Atendiendo a los lineamientos dados por la nueva Constitución,
el 27 de Agosto de 1993 el Congreso de la República expidió la Ley 70 a partir de la cual se desarrollaron
aspectos normativos fundamentales para el reconocimiento y ejercicio de derechos a las comunidades
negras.
De la Ley surgió el reconocimiento de propiedad colectiva sobre las zonas baldías, rurales y ribereñas de la
cuenca del Pacífico que las comunidades negras de acuerdo a prácticas tradicionales han ocupado, así como
de las tierras con iguales características en otras zonas del país. En cuanto al reconocimiento de la propiedad
colectiva sobre la tierra, la Ley 70 en el artículo segundo, definió y delimitó la cuenca del Pacífico y sus ríos,
las zonas rurales ribereñas, las tierras baldías, lo que se entiende por comunidad negra, por ocupación
colectiva y prácticas tradicionales de producción, pues estos son elementos fundamentales al momento de
establecer si se tiene derecho o no al reconocimiento de la propiedad.
La Ley abordó el “reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva”, en ella se obliga al Estado a
adjudicar a las comunidades negras la propiedad colectiva sobre sus territorios; también se reglamenta el
proceso para que las comunidades puedan ser beneficiarias del derecho, estableciendo la necesidad de
organizarse en Consejos Comunitarios (CC), lo cual constituye una forma administrativa interna que, entre
otras se encarga de nombrar representante legal quien deberá presentar ante el INCODER (antes INCORA
ab orig.) la solicitud de titulación atendiendo a los requisitos legales.
La Ley también desarrolló y reglamentó mecanismos de protección de la identidad cultural de las
comunidades negras, en aras de garantizar condiciones reales de igualdad de oportunidades respecto del
resto de la sociedad. Para ello, el capítulo VI de la ley obliga al Estado a garantizar educación acorde a sus
necesidades y aspiraciones etnoculturales, adoptar medidas para dar a conocer a las comunidades sus
derechos y obligaciones, apoyar procesos organizativos de las comunidades negras, y difundir el
conocimiento de sus prácticas culturales. Adicionalmente, las comunidades negras tendrán el derecho a
participar en el diseño, elaboración y evaluación de los estudios que se realicen en los territorios colectivos, y
mediante la conformación de la Comisión Consultiva de Alto Nivel harán seguimiento a los aspectos
reglamentados en la Ley 70 de 1993.
Objetivo general de la evaluación
Realizar una evaluación de operaciones y resultados de la Política de Titulación de Tierras a Comunidades
Negras a partir de dos componentes: i) un análisis de los procesos de las distintas intervenciones, de los
actores e instituciones y sus estrategias de coordinación; y ii) un análisis de resultados de la política de
adjudicación de tierra a comunidades negras en: el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
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Esta evaluación fue realizada por Agricultural Assessments International Corporation AAIC S.A.S y finalizó en el año 2012.
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cultural, la autonomía de las comunidades negras, la protección del medio ambiente, y el desarrollo
económico y social de estas comunidades.
Metodología de la evaluación
El enfoque metodológico se aborda de acuerdo con los tres componentes de la investigación. En primer lugar,
y como contexto general y situacional, se analizaron los principales documentos normativos, de política y de
planificación con el fin de determinar el enfoque y los procesos operativos que condujeron, a su vez, a la
definición de los instrumentos metodológicos de información (cualitativa y cuantitativa), al nivel territorial de
las acciones y a los tiempos y sincronización de los análisis.
En la metodología prevista para el presente estudio se realizaron 4 entrevistas a entidades públicas del nivel
central y 41 a nivel regional con direcciones territoriales del INCODER, UMATAS, CARs, IGAC, Ministerios de
Ambiente, Interior y Agricultura; asimismo se llevaron a cabo grupos focales con las asociaciones y
organizaciones de comunidades negras, sin embargo ante el dominio del tema y la importancia de los aportes
de los representantes legales de los consejos comunitarios, se permitió su participación en los diferentes
grupos focales.
Para el componente de operaciones, los indicadores utilizados se enmarcan en los siguientes aspectos:
procesos, tiempos, articulación institucional y recursos involucrados en la implementación, entre los cuales se
hizo un análisis descriptivo de las variables de oportunidad de procesos, suficiencia de recursos, percepción
de la comunidad y de los Consejos Comunitarios, porcentaje de títulos adjudicados con respecto a las
solicitudes elaboradas entre otras.
Para el componente de resultados, las variables análisis se desarrollaron en cuatro ejes fundamentales: i)
Reconocimiento y protección, ii) protección del medio ambiente y uso de la tierra, iii) autonomía y
participación, y iv) desarrollo económico y social. Se realizaron 116 encuestas, 79 con Consejos Comunitarios
titulados y 37 con Consejos Comunitarios no titulados, a partir de las cuales se calcularon indicadores de
percepción, medidos como el porcentaje de comunidades que perciben alto, medio o bajo el nivel de respeto
por los derechos fundamentales, el acceso a derechos económicos y sociales y el nivel se seguridad; así
como la existencia de planes de manejo ambiental y la precepción de la comunidad frente a su cumplimiento y
a la sostenibilidad de la política der sostenibilidad ambiental del territorio.
Principales resultados y conclusiones
Componente de operaciones:
El proceso adelantado en el marco de la titulación de la tierra afronta una serie de dificultades,
especialmente en lo que tienen que ver con la oposición a las solicitudes, tiempos y el cumplimiento
de los requisitos por parte de los solicitantes.
Los costos del proceso de titulación representados en las diferentes actividades como las
convocatorias, los censos, la caracterización de los predios y las asambleas son difíciles de asumir
por parte de la comunidad. Adicionalmente, los mayores tiempos en los procesos están asociados a:
la falta de cumplimiento de requisitos, el desconocimiento de la norma y de los pasos del proceso de
titulación.
Para los representantes de los CC, miembros de organizaciones y comunidades negras, la titulación
debe acompañarse de otros instrumentos para que puedan disfrutar a plenitud de sus tierras. Uno de
los grandes problemas que afronta el territorio de las comunidades, lo constituye la explotación
continua de los recursos naturales por parte de terceros (Empresas madereras, mineras y
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ganaderas), lo cual genera fuertes impactos ambientales dada la deforestación que causa su
irracional intervención, sumado el daño producido por la fumigación de los cultivos ilícitos, que han
tenido fuerte incremento en la región de la cuenca del pacífico. Además, las fumigaciones afectan
también a los cultivos lícitos generando un impacto importante en la seguridad alimentaria de las
comunidades.
Componente de resultados:
Aunque las comunidades, a partir de un proceso formativo autónomo y del auto-reconocimiento, han
avanzado en la identificación de los CC como su principal forma organizativa y su máxima autoridad
en el territorio colectivo, e incluso se han apropiado de esta figura para defender el territorio frente a
las constantes amenazas que enfrenta, los CC no tienen posibilidad de ejercer la gobernabilidad
sobre los territorios colectivos porque no tienen recursos de orden técnico, material o legal. En otras
palabras, son administraciones establecidas en la ley pero por ausencia de recursos de todo orden
no tienen la posibilidad de funcionar.
La presencia de grupos armados ilegales, de cultivos ilícitos y la irrupción indebida de empresas
forestales, mineras, palmeras y ganaderas, generan en forma continua situaciones que limitan la
autonomía y gobernabilidad por parte de las comunidades, por las presiones a las que se someten
en la búsqueda del disfrute de los recursos que poseen en sus territorios.
El 47,4% de los CC Titulados manifiestan que la titulación colectiva se llevó a cabo como una medida
de protección frente al desplazamiento forzado y de estos, el 71% considera que favoreció la
prevención y el 29% el retorno.
Los CC Titulados reportaron altos niveles de acceso a los derechos a la vivienda 95%, a la
educación 93,7% y a la salud 76%, mientras informaron bajos niveles de acceso a los derechos al
empleo 12,7%, apoyo para la generación de ingresos 6,1% y recreación 7,4%. Asimismo, los CC No
Titulados señalaron igualmente altos niveles de acceso a la educación 94,4%, salud, 92,9% y
vivienda 73%, y bajo niveles de acceso a empleo con 24,7%, apoyo a generación de ingresos 16,1%
y recreación 25,6%.
Existe una baja percepción de seguridad por parte de los CC Titulados, en la medida en que solo el
22,2% considera que el nivel de seguridad para ejercer los derechos territoriales es alto, el 41,6%
cree que es medio y el 36,2% opina que es bajo; mientras que la percepción de seguridad en el caso
de los CC no titulados presenta los siguientes valores, 27,1% bajo, 36,6% medio y 36,6% alto. Se
observa entonces que la percepción de seguridad para estos últimos es superior a la de los CC
titulados, lo que puede explicarse por las condiciones actuales de desarrollo del conflicto armado
dentro y fuera de la cuenca del pacífico y demuestra que la titulación colectiva no presenta efectos
significativos frente a la garantía de seguridad para las comunidades negras.
Principales recomendaciones
Se recomienda que en la reglamentación de la Ley 70 de 1993 se extienda la titulación a otros
territorios del país donde haya presencia de comunidades negras y se contemple la financiación de
los proyectos productivos en los territorios titulados.
Con el fin de fortalecer la identidad, el reconocimiento y el desarrollo de las comunidades negras es
necesario insistir en la formulación de políticas diferenciadas acorde con los procesos culturales y
económicos en que viven dichas comunidades. Estas políticas deben tener como referencia el
territorio con sus consideraciones de multifuncionalidad e integralidad en materia institucional,
ambiental, sociocultural y económica productiva. El INCODER no solo como adjudicatario de baldíos,
sino también como ejecutor y gestor de la política de desarrollo rural, debe liderar la conformación de
políticas de desarrollo territorial para las comunidades negras, de acuerdo con sus condiciones de
vida y sus aspiraciones. Éstas deben materializarse en programas de desarrollo para el territorio y
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que fortalezcan la demanda organizada de las comunidades y propicien la oferta coordinada de las
diferentes instituciones que operan en la región.
Sobre la titulación de baldíos, se recomienda no volver a titular tierras sin el acompañamiento de las
instituciones que permitan el desarrollo de los proyectos productivos y los proyectos de vida. Es
necesario que el territorio titulado cuente con los bienes públicos para que se puedan desarrollar
actividades competitivas.
En el corto plazo se han identificado acciones de política que abordan la problemática de
participación y reconocimiento de las comunidades negras, entre estas recomienda completar la
meta de 5.6 millones de hectáreas en el pacífico. A la fecha faltan aproximadamente 320.000 has
para cumplir con la meta trazada con la Ley 70 de 1993.
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