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Fitch: Avanza la Reforma Constitucional en Materia de Deuda
Pública Subnacional
Fitch Ratings - Monterrey, N.L. - (Febrero 17, 2015): En julio de 2013, la Cámara de Diputados
emprendió una iniciativa de reforma constitucional ante la ausencia, en la mayoría de las entidades
federativas, de normas prudenciales que regulen el manejo responsable de la deuda pública y la
persistencia de un monto creciente en los saldos de obligaciones financieras de los estados y municipios.
Hoy, en el pleno del Senado de la República se votó y aprobó por mayoría el dictamen para la reforma y
adición de disposiciones diversas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia de disciplina financiera y responsabilidad hacendaria en estados y municipios. Está pendiente la
aprobación propia en la mayoría de las legislaturas estatales, así como la promulgación y publicación por
parte del Ejecutivo Federal.
Fitch Ratings considera que este avance en la regulación fortalece el marco institucional de los gobiernos
subnacionales en México. Lo anterior no solo se debe a que se constituyen normas prudenciales para el
financiamiento de corto y largo plazo, sino también a que se impulsa un mayor control, fiscalización,
transparencia y rendición de cuentas en el manejo de los recursos públicos. Con ello, podría esperase un
impacto positivo en el mediano plazo sobre las calificaciones de los gobiernos que se asimilen más
rápido a las reglas nuevas de endeudamiento subnacional en el país.
De acuerdo con la metodología de la calificadora, el análisis del marco institucional en el que se
desenvuelven los gobiernos subnacionales es relevante en el proceso de calificación de la calidad
crediticia como emisores. Esto es porque las regulaciones intergubernamentales y de fondeo
determinan, entre otros aspectos, las competencias conferidas a las entidades subnacionales, la
estructura organizacional, las operaciones financieras, la emisión de deuda y la prestación de servicios
públicos. Por lo tanto, lo anterior influye directamente en el desempeño financiero de las mismas.
Por otro lado, Fitch estima que el proceso de adecuación legislativa podría ser lento y, por ende, el
efecto real de la reforma se alcanzaría en el mediano plazo. En particular, el Congreso de la Unión
contará con 90 días naturales para elaborar la Ley Reglamentaria de Responsabilidad Hacendaria. Por lo
tanto, la Cámara de Diputados deberá tener lista la iniciativa de ley para su aprobación antes de que
concluya el período ordinario de sesiones en abril. Si fuese el caso, podrían votarla en un período
extraordinario, previo a la renovación de diputados federales que tendrá lugar en septiembre de 2015.
Posteriormente, las legislaturas locales tendrán 180 días naturales para armonizar los marcos
normativos estatales. Esta situación podría aletargarse debido al proceso de renovación de los
congresos locales, que se realizará en 17 entidades federativas durante 2015.
Fitch subraya que la discusión y formulación de la Ley Reglamentaria debe profundizar en aspectos que
el Decreto no especifica. Entre otros, se relacionan con definir lo que se considerará como niveles
elevados de deuda y lo que, en términos operativos, se entenderá como condiciones de mercado.
También se debe detallar el proceso de licitación de deuda, los límites y modalidades con base en los
cuales se afectan las participaciones otorgadas en garantía por los gobiernos subnacionales para el
pago de las obligaciones contraídas, así como lo correspondiente a la contratación de pasivos de corto
plazo.
En este sentido, Fitch opina que la reforma constitucional es una condición necesaria, pero insuficiente
para alcanzar los efectos deseados. Tanto la formulación de la Ley Reglamentaria como la adecuación
de los marcos jurídicos estatales son condicionantes obligadas para incidir en la disciplina financiera de
los gobiernos subnacionales.
Por otra parte, de acuerdo con información del último registro de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP) sobre los saldos de obligaciones financieras de las entidades federativas y municipios en
México, dos indicadores presentaron comportamientos históricos al cierre de 2014. El primero
corresponde al saldo total de la deuda subnacional, que alcanzó un máximo de MXN509.7 mil millones.
El segundo, que es el más relevante, se relaciona con la desaceleración del crecimiento de la deuda
subnacional, cuyo incremento anual fue 5.6%. Dicho valor es inferior a la tasa media anual de
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crecimiento (tmac) de 17.2% reportada para el período 1993-2014. Incluso, el saldo de deuda representó
3.1% en términos del Producto Interno Bruto (PIB), porcentaje que Fitch considera bajo en comparación
con lo observado en otros países.
La agencia opina que este comportamiento de desaceleración en los saldos de deuda subnacional
podría descontinuarse en 2015. Lo anterior se debería principalmente al proceso electoral que está en
puerta y que, además de implicar la elección de diputados federales y locales, suma la de gobernadores
y presidentes municipales en diferentes latitudes del país. También incidiría el impacto que podrían sufrir
las transferencias federales hacia las entidades federativas y municipios, como consecuencia de la caída
de los precios del petróleo. Asimismo, podría afectar el posible incremento en el costo financiero
derivado del ajuste de tasas de interés en Estados Unidos. Todos estos factores podrían presionar la
flexibilidad financiera de los gobiernos subnacionales y conducirlos a contratar deuda nueva.
Finalmente, la premura con la que se materialice la reforma constitucional será determinante para
aminorar la presión que ejercerán estos factores en las finanzas públicas de los gobiernos
subnacionales.
A continuación, se sintetizan los 10 aspectos fundamentales contemplados en la reforma:
1. Estabilidad Financiera como Principio del Desarrollo: La estabilidad financiera se constituye como
un principio que deberá observarse en la formulación e implementación del Plan Nacional de Desarrollo y
los planes estatales y municipales.
2. Congreso de la Unión Facultado en la Materia: El Congreso de la Unión establecerá en las leyes las
bases generales para que los gobiernos subnacionales recurran al endeudamiento, así como para
expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria cuyo objeto sea el manejo sostenible de las
finanzas. Los elementos medulares que deberá legislar incluyen los límites y modalidades conforme a los
cuales los gobiernos subnacionales afecten sus participaciones para cubrir los empréstitos y
obligaciones de pago que contraigan; la obligación de inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos y
obligaciones de pago en un registro público único; un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda; y
sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan sus disposiciones.
3. Gobierno Federal, Garante de la Deuda Pública Subnacional: El Gobierno Federal diseñará
estrategias de ajuste para fortalecer las finanzas públicas de los estados y municipios que presentan
niveles elevados de deuda, para lo cual suscribirá convenios con los mismos. Los estados que no estén
en situación de sobreendeudamiento también podrán celebrar convenios con el Gobierno Federal.
4. Comisión Bicameral Observante de la Estrategia Federal: A través de la comisión bicameral, el
Congreso de la Unión analizará la estrategia de ajuste del Gobierno Federal para fortalecer las finanzas
públicas de los estados con niveles de deuda elevados. La estrategia se planteará en los convenios que
estos pretendan celebrar con el Gobierno Federal para obtener garantías y, en su caso, la comisión
bicameral podrá emitir observaciones. Los casos de los municipios con niveles de deuda elevados, así
como de los estados que no presenten esta característica, pero que hayan convenido con el Gobierno
Federal al respecto, se deberán informar a la comisión bicameral una vez suscrito el convenio
correspondiente.
5. Mayor Fiscalización de los Recursos Públicos: La Auditoría Superior de la Federación tendrá a su
cargo fiscalizar tanto los ingresos y egresos como la deuda; y las garantías que otorgue el Gobierno
Federal a empréstitos de los estados y municipios. En el caso de aquellos que cuenten con la garantía
de la Federación, fiscalizará el destino y ejercicio de los recursos correspondientes que hayan realizado
los gobiernos locales. A nivel local, los órganos de fiscalización de las legislaturas estatales serán
responsables de fiscalizar las acciones de los estados y municipios en materia de fondos, recursos
locales y deuda pública.
6. Rendición de Cuentas de Servidores Públicos: Los servidores públicos que desempeñen empleo,
cargo o comisión de los estados y municipios serán responsables del manejo indebido de recursos
públicos y de la deuda pública.
7. Destino del Crédito y Contratación en Condiciones de Mercado: Los gobiernos subnacionales solo
podrán contraer obligaciones o empréstitos cuando su destino sean inversiones públicas productivas y
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su refinanciamiento o reestructura; mismos que deberán realizarse con las mejores condiciones del
mercado. La Ley Reglamentaria establecerá las modalidades y condiciones de deuda pública que
deberán contratarse mediante licitación pública, así como los mecanismos que se determinen para
efectos de asegurar condiciones de mercado u otras mejores. En ningún caso podrán destinar
empréstitos para cubrir gasto corriente.
8. Autorización de la Deuda por Consenso: Mediante el voto de las dos terceras partes de sus
miembros presentes, las legislaturas locales deberán autorizar los montos máximos para contratar dichos
empréstitos y obligaciones en las mejores condiciones del mercado. Esto es con análisis previo de su
destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente
de pago.
9. Normas Prudenciales al Pasivo de Corto Plazo: Los estados y municipios podrán contratar
obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones
que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo
deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del período de gobierno correspondiente y
no podrán adquirirse nuevas durante ese tiempo.
10. Mayor Transparencia y Acceso a la Información: Se creará el Registro Único de Obligaciones
Financieras. La Ley Reglamentaria establecerá que en este registro se incorporé al menos la siguiente
información para cada empréstito u obligación: deudor, acreedor, monto, tasa de interés, plazo, tipo de
garantía o fuente de pago, así como los datos que se determinen necesarios para fortalecer la
transparencia y acceso a la información.
El Decreto aprobado reforma los artículos 73, 79, 108, 116 y 117 y adiciona textos en los artículos 25,
73, y 117 de la Constitución Mexicana.
Reportes relacionados:
- Comentario sobre las iniciativas para reformar el Marco Regulatorio en materia de Endeudamiento
Subnacional (Junio 7, 2011).
- Normas Prudenciales en Estados y Municipios; Importancia de su Aplicación Oportuna (Septiembre 27,
2011).
- Marco Institucional de los Gobiernos Subnacionales en México (Septiembre 14, 2011).
- Reformas al Sector Subnacional. Fortaleciendo el Marco Institucional de los Gobiernos Locales y
Regionales (Marzo 26, 2014).
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