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CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivos del examen
El examen especial a la Coordinación General Administrativa Financiera, se realizó en
cumplimiento a la Orden de Trabajo 06 de 31 de marzo de 2010, suscrita por el
Auditor General y al Plan Operativo de Control del año 2010 de la unidad de Auditoría
Interna aprobado por el Señor Contralor General del Estado mediante Acuerdo 03-CG
de 13 de enero de 2010.
Objetivos del examen
Determinar si el sistema e-SIGEF funciona de acuerdo a la normativa
administrativa y financiera aplicable en el sector público.
Verificar si el sistema permite el registro de las transacciones y pagos realizados a
través de la Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional.
Alcance del examen
El examen especial a la aplicabilidad de la normativa administrativa y financiera en el
e-SIGEF, se realizó por el período comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de
diciembre de 2009.
El estudio se realizó en las Coordinaciones de Recursos Materiales y Servicios de
Seguridad, Financiera Institucional, Recursos Humanos y Tecnología Informática de la
Subsecretaría Administrativa.
Base Legal
-
Con Decreto Ejecutivo 3410 de 2 de diciembre de 2002, publicado en el Registro
Oficial 5 de 22 de enero de 2003, se expide el Texto Unificado de la Principal
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Legislación Secundaria del Ministerio de Economía y Finanzas, el que define los
procesos sustantivos a fin de que cumpla con la misión institucional y para el
funcionamiento de los mismos se especifican los procesos directivos de apoyo y
asesoría
-
Decreto Ejecutivo 854 publicado en el Registro Oficial 253 de 16 de enero de 2008,
se cambia la denominación del Ministerio de Economía y Finanzas, por la de
Ministerio de Finanzas.
-
Con Decreto Ejecutivo 195, publicado en el Suplemento del Registro Oficial 111 de
19 de mayo de 2010 se expidió el Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010,
mediante el cual se reforma al Libro III de la Organización y Administración del
Ministerio de Finanzas, constante en el Decreto Ejecutivo 3410 publicado en
Registro Oficial 5 de 22 de enero de 2003.
-
El Acuerdo 444 de 27 de diciembre de 2007, publicado en Registro Oficial 259 del
24 de enero de 2008, dispone el uso de la herramienta informática e-SIGEF con el
carácter de obligatorio y en forma gratuita en las entidades, organismos, fondos y
proyectos del Sector Público
-
El Acuerdo 447 de 29 de diciembre de 2007, publicado en el Registro Oficial
Suplemento 259 de 24 de enero de 2008, actualiza los Principios del Sistema de
Administración Financiera, las Normas Técnicas de Presupuesto, el Clasificador
Presupuestario de Ingresos y Gastos, los Principios y Normas Técnicas de
Contabilidad Gubernamental, el Catálogo General de Cuentas y las Normas
Técnicas de Tesorería para su aplicación obligatoria en todas las entidades,
organismos, fondos y proyectos que integran el Sector Público no Financiero.
Estructura Orgánica
De conformidad con el Reglamento Orgánico del Ministerio de Finanzas, expedido con
Decreto Ejecutivo 3410 de 2 de diciembre de 2002, publicado en el Registro Oficial 5
de 22 de enero de 2003, la estructura de la Subsecretaría Administrativa es la
siguiente:
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Proceso Directivo
:
Despacho Ministerial
Proceso de Apoyo
Subsecretaría Administrativa
Subprocesos de Apoyo
-
Coordinación de Recursos Materiales y
Servicios de Seguridad
-
Coordinación Financiera Institucional
-
Coordinación de Recursos Humanos
-
Coordinación de Tecnología Informática
Objetivo de la entidad
Subsecretaria Administrativa
-
Administrar y proporcionar recursos humanos, materiales y servicios de seguridad,
servicios informáticos y financieros institucionales, a fin de que el Ministerio de
Economía y Finanzas cumpla con efectividad sus responsabilidades.
Coordinación de Recursos Materiales y Servicios de Seguridad
-
Dotar de los bienes y servicios y de la infraestructura básica necesaria para el
normal funcionamiento del Ministerio.
Coordinación Financiera Institucional
-
Propender al uso racional de los recursos financieros asignados a la institución y
proveer de información financiera veraz y oportuna para la toma de decisiones,
sobre la base del registro de las transacciones del Ministerio de Economía y
Finanzas.
Coordinación de Recursos Humanos
Administrar el Sistema de Administración Desconcentrada del Recurso Humano de
la institución para proporcionar personal competente y motivado.
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Monto de Recursos Examinados
Debido a la naturaleza de las actividades analizadas, no es posible identificar el monto
de los recursos asignados.
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CAPÍTULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Antecedentes
Mediante Acuerdo Ministerial 098, publicado en el Registro Oficial Suplemento 305 de
12 de abril de 2001, se creó la Unidad Ejecutora del Proyecto de Asistencia Técnica
para el Fortalecimiento y Sostenibilidad de las Finanzas Públicas, adscrita al Ministerio
de Economía y Finanzas.
Con fecha 27 de agosto de 2003, en la ciudad de Washington, el Banco Internacional
de Reconstrucción y Fomento BIRF y la República del Ecuador a través de sus
representantes legales, suscribieron el Contrato de Préstamo BIRF 7110-EC destinado
a financiar la ejecución del Proyecto de Administración Financiera del Sector Público,
SIGEF.
Con Acuerdo Ministerial 083-A de 9 de marzo de 2009, se cambió de denominación a
la Unidad Ejecutora del Proyecto de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento y
Sostenibilidad del Sistema de las Finanzas Públicas, por “Unidad de Implementación
del Proyecto de Administración Financiera del Sector Público.
Una vez que se institucionalizó el Sistema de Administración Financiera en el
Ministerio de Finanzas, se creó la Subsecretaría de Estado, cuya responsabilidad fue
la Dirección del Sistema de Administración Financiera del Sector Público; en tal virtud,
la Coordinación de Tecnología Informática en lo relacionado con este tema, ejecutaba
las directrices dispuestas por esta Subsecretaría de Estado.
Cabe señalar que mediante Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010, se expide
la reforma al Libro III de la Organización y Administración del Ministerio del Decreto
Ejecutivo 3410, publicado en el Registro Oficial 5 de 22 de enero de 2003, donde se
crea la Subsecretaría de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, con la
misión de gestionar procesos de innovación en el sistema de Finanzas Públicas a
través de soluciones basadas en tecnologías de la información.
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Módulo de Inventarios
El sistema informático e-SIGEF no dispone de un módulo de inventarios para el
registro y control de los bienes.
La Unidad de Administración de Bienes del Ministerio de Finanzas, a partir del año
2005, utilizó un programa elaborado por el Proyecto de Administración Financiera del
Sector Público, el mismo que funcionó de manera independiente del sistema SIGEF,
hasta abril de 2009. Sin embargo, debido a la falta de mantenimiento y capacitación
en el manejo del mismo, no satisfacía las necesidades de los usuarios.
Por lo que la Subsecretaria Administrativa, adquirió la herramienta informática
denominada Registro de Inventarios, la cual es una aplicación del programa Microsoft
Office 2003, pero tampoco se encuentra integrada al e-SIGEF.
El Acuerdo 447 de 29 de diciembre de 2007, numeral 1 Normativa del Sistema de
Administración Financiera”, señala:
“…El Sistema de Administración Financiera “SAFI” es el conjunto de elementos
interrelacionados, interactuantes e interdependientes, que debidamente
ordenados y coordinados entre si, persiguen la consecución de un fin común, la
transparente administración de los fondos públicos.
Entre los subsistemas más importantes podemos citar: Presupuesto,
Contabilidad Gubernamental, Tesorería, Nómina, Control Físico de Bienes….los
que están regidos por principios y normas técnicas destinados a posibilitar la
asignación y utilización eficiente de los recursos públicos, de la cual se generen
los adecuados registros que hagan efectivos los propósitos de transparencia y
rendición de cuentas…”
El Acuerdo 444 de 27 de diciembre de 2007, señala:
“…Art.1 Disponer el uso de la herramienta informática e-Sigef, con el carácter de
obligatorio y en forma gratuita en las entidades, organismos, fondos y
proyectos…
Para el efecto las instituciones involucradas en la etapa de implementación,
deberán reorganizar y racionalizar sus procesos de administración financiera
relativos a la ejecución presupuestaria, tesorería, contabilidad, nómina,
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inventarios y convenios de conformidad con la filosofía y lógica técnica del eSigef …”
Al respecto la Norma de Control Interno vigente hasta diciembre de 2009, 400-02
Plan Informático, Adquisición o Actualización de Sistemas en el párrafo 6,
dispone:
“… Para la incorporación de nuevos sistemas y para la actualización o
crecimiento de los existentes se utilizará tecnología probada y actual tanto en los
equipos como en los programas de computación de soporte (software de base)…
La nueva Norma de Control Interno 410-07 Desarrollo y Adquisición de Software
Aplicativo, adicionalmente a lo establecido en la Norma anterior, señala:
“…La unidad de tecnología de información regulará los procesos de desarrollo y
adquisición de software aplicativo con lineamientos, metodologías y
procedimientos. Los aspectos a considerar son:
1. La adquisición de software o soluciones tecnológicas se realizarán sobre la
base del portafolio de proyectos y servicios priorizados en los planes estratégico
y operativo previamente aprobados considerando las políticas públicas
establecidas por el Estado, caso contrario serán autorizadas por la máxima
autoridad previa justificación técnica documentada…”
El sistema de Gestión y Administración de bienes e inventarios, no fue desarrollado e
implantado oportunamente, debido a la priorización de otros módulos y a la limitación
de recursos, puesto que constituye un programa extenso y complejo que deberá ser
utilizado a nivel del sector público.
Lo expuesto, ha ocasionado que el Ministerio no cuente con información centralizada y
en línea del movimiento y administración de sus bienes.
El Auditor General, con oficio DAIMF-2010-216 de 13 de abril de 2010, solicitó a la
Coordinadora de Tecnología Informática, las causas por las que a pesar de la
implementación de la nueva herramienta informática e-SIGEF a partir de enero de
2008, se continúa utilizando el módulo de Inventarios del anterior sistema SIGEF
Institucional. Quien con Memorando MF-SA-CTI-2010-0416 de 19 de abril de 2010,
informó:
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“…debo indicarle que dentro de la programación del ejercicio fiscal 2010 para la
estabilización del Sistema de Administración Financiera, Fase III, consta la
Consultoría para el desarrollo y puesta en producción del Sistema de Gestión y
Administración de Bienes e Inventarios, sistema que será utilizado por todas las
Entidades del Gobierno Central, Autónomas y Descentralizadas, el cual estará
integrado con el sistema informático e-SIGEF.”
Me permito informarle que durante los años 2006,2007 y 2008 se utilizó este
módulo, utilizado su información y reportes de acuerdo a los requerimientos de la
Coordinación responsable; entre estos reportes existen las actas que se
entregaban a cada funcionario en el que constaban los bienes y los valores a su
custodia…”
Conclusión
La Unidad de Administración de Bienes del Ministerio de Finanzas, no cuenta con un
programa informático integrado al e-SIGEF, para el registro y control de los bienes, lo
que ha impedido que la Institución mantenga información centralizada del movimiento
y administración de los mismos.
Recomendación
Al Ministro de Finanzas:
1. Dispondrá a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas,
de prioridad al desarrollo e implementación, de manera integrada al e-SIGEF, el
módulo de Gestión y Administración de Bienes e Inventarios, el mismo que a más
de servir al Ministerio de Finanzas será utilizado por todas las entidades del
Gobierno Central.
Módulo de Evaluación Presupuestaria
El Ministerio de Finanzas, a través del Microproceso de Presupuesto de la
Coordinación Financiera Institucional, realiza cuatrimestralmente y al final del ejercicio
fiscal la evaluación de la ejecución presupuestaria de ingresos y gastos, con
información proporcionada por la herramienta informática e-SIGEF, sobre las
transacciones diarias que realiza la Institución, siendo este el único apoyo tecnológico
que brinda el sistema para las evaluaciones.
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Para realizar esta actividad, el Microproceso señalado utiliza una Hoja Excel, que
permite la obtención de indicadores, así como de porcentajes de la ejecución del
presupuesto institucional, ya que no cuenta con una opción directa en el sistema
informático e-SIGEF que le facilite desarrollar estas operaciones.
La Norma de Presupuesto 2.5 Evaluación de la Ejecución Presupuestaria, señala:
“…2.5.1 DEFINICION
La evaluación es la fase del ciclo presupuestario que tiene como propósito, a
partir de los resultados de la ejecución presupuestaria, analizar los desvíos con
respecto a la programación y definir las acciones correctivas que sean
necesarias y retroalimentar el ciclo.
2.5.2 PERIODICIDAD
La evaluación presupuestaria se hará de manera concomitante, o simultánea, a
la ejecución presupuestaria y ex-post, a la finalización del ejercicio fiscal. En el
primer caso se expondrán sus resultados por períodos trimestrales para la
evaluación global que compete al MEF y cuatrimestrales en lo que concierne a la
evaluación institucional…”
2.5.3.2 EVALUACIÓN INSTITUCIONAL
La evaluación institucional comprenderá: el análisis de los resultados de la
ejecución presupuestaria financiera al nivel del presupuesto de la institución y de
los programas que lo conforman, sustentada en los estados de ejecución
presupuestaria; y, el análisis del grado de cumplimiento de las metas de
producción y de resultados contenidas en los programas presupuestarios, en
combinación con los recursos utilizados, en términos de los conceptos de
eficiencia y eficacia que se expresan en el presupuesto traducidos a indicadores
de resultados…”
La
Norma
de
Control
Interno
vigente
hasta
diciembre
de
2009,
220-01
Responsabilidad del Control, dispone:
“… La máxima autoridad de una entidad u organismo del sector público, diseñará
los controles que se aplicarán para asegurar el cumplimiento de las etapas del
ciclo presupuestario en base de las disposiciones legales, reglamentarias y
políticas gubernamentales, sectoriales e institucionales, que regulan las
actividades del presupuesto del Estado y alcanzar el logro de los resultados
previstos…”
La falta de un programa informático integrado al e-SIGEF, que apoye las actividades
de evaluación presupuestaria, se debe a que no se ha definido la metodología a
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aplicarse ni la información que se requiere para ello, lo que ha originado la utilización
de mayor recurso humano con el correspondiente riesgo de errores.
Con Memorando MF-SA-CTI-2010-0395 de 14 de abril de 2010, la Coordinadora de
Tecnología Informática, indica que se encuentra dentro del cronograma de actividades
de este año, la implementación del Módulo de Evaluación y Liquidación
Presupuestaria, pero que se requiere la priorización y definición por parte de la
Subsecretaría de Presupuestos del Ministerio de Finanzas.
Conclusión
La herramienta informática e-SIGEF, no cuenta con un módulo que apoye las
actividades de evaluación institucional, lo que ha originado la utilización de mayor
recurso humano con el correspondiente riesgo de errores.
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas:
2. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, defina la metodología y los reportes
necesarios para la evaluación institucional.
3. Dispondrá a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas,
a base de la metodología y parámetros definidos por la Subsecretaria de
Presupuestos, desarrolle un módulo de apoyo a la evaluación presupuestaria
institucional, integrado al e-SIGEF.
Retenciones en la Fuente y Declaración de Impuestos
El Microproceso de Tesorería de la Coordinación Financiera Institucional del
Ministerio, no tiene una función en la herramienta informática e-SIGEF que permita
realizar las declaraciones mensuales de las retenciones de los impuestos a la Renta e
IVA y el Anexo Transaccional Simplificado (ATS). En la actualidad esta información se
ingresa en forma manual a través de un archivo denominado “DIMM”, que el
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Microproceso de Tesorería lo obtiene cada mes del Servicio de Rentas Internas, vía
electrónica.
El Reglamento para la Aplicación de la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno
Título I del Impuesto a la Renta, el artículo 94, párrafo último dispone:
“…En los medios y en la forma que señale la Administración, los agentes de
retención proporcionarán al Servicio de Rentas Internas la información completa
sobre las retenciones efectuadas, con detalle del número de RUC, número del
comprobante de venta, número de autorización, valor del impuesto causado,
nombre o razón social del proveedor, el valor y la fecha de la transacción…”
La Norma de Control Interno 440-10 Utilización de los Equipos, Programas e
Información Institucional, vigente hasta 13 de diciembre de 2009, señala:
“…La máxima autoridad de cada entidad pública o por su delegación los
directivos y jefes de las unidades administrativas, establecerán procedimientos
para asegurar el uso eficiente, eficaz y económico de los equipos, programas de
computación e información computarizada…”
La situación indicada se debe a que, si bien las bases del e-SIGEF se instauraron en
enero de 2008, en cumplimiento del Acuerdo Ministerial 444 de 27 de diciembre de
2007, la Coordinación de Tecnología Informática ha tenido que priorizar la atención de
los pedidos de las autoridades de turno.
La falta de la herramienta informática, ha originado que la Coordinación Financiera
Institucional asigne mayor cantidad de tiempo y trabajo en esta actividad.
Por lo que la Coordinadora Financiera Institucional, mediante oficio 0134-CFI-SC-TG2010 de 8 de febrero de 2010, solicitó al ex Subsecretario Administrativo, autorice la
adquisición del paquete informático denominado SITAC; a fin de que, contribuya a
disminuir el tiempo de trabajo de los funcionarios encargados de esta labor.
Respecto a la adquisición del sistema SITAC, el Coordinador de Tecnología
Informática, Encargado, en oficio MF-SA-CTI de 24 de febrero del 2010, manifestó lo
siguiente:
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“…Me permito indicar que dentro de la herramienta eSIGEF, está previsto el
desarrollo de la funcionalidad que, permita elaborar las declaraciones de
impuestos (Retenciones en la fuente IR 103 e IVA 104) y el anexo transaccional
simplificado (ATS) que mensualmente se debe reportar al Servicio de Rentas
Internas. Esta función se prevé se tenga disponible a partir del tercer trimestre
de este año, no de manera inmediata.
La utilidad de la herramienta denominada SITAC sólo la puede conocer el área
responsable del manejo tributario del Ministerio de Finanzas, por lo que como
área técnica encargada de la conceptualización del Sistema de Administración
Financiera no podemos dar un criterio al respecto de la compra misma…”
Auditoría verificó que en la Unidad de Tecnología Informática están desarrollando el
módulo tributario, conjuntamente con funcionarios del Servicio de Rentas Internas,
para ponerlo en funcionamiento en el presente año.
Módulo de Nómina
La Coordinación Financiera Institucional, realiza el registro y control del movimiento de
los anticipos de remuneraciones y programación de descuentos mensuales, a través
de una hoja electrónica, la que es conciliada trimestralmente con los saldos de la
cuenta 112-01 “Anticipos a Servidores Públicos” mantenidos en el e-SIGEF.
Cabe resaltar que para la concesión y recuperación de los anticipos, esta unidad opera
a través de los sistemas SIGEF Institucional, SIPREN y e-SIGEF.
La Norma de Control Interno 250-03 Sistema de Registro, vigente hasta diciembre de
2009 y en concordancia con la nueva norma 406-05, dispone:
“...La actualización permanente, la conciliación de saldos de los auxiliares con
saldos del mayor general ………proporcionarán seguridad de su registro y
control oportuno y servirá para la toma de decisiones adecuadas…”
La Norma de Control Interno 440-10 Utilización de los Equipos, Programas e
Información Institucional, vigente hasta 13 de diciembre de 2009, señala:
“…La máxima autoridad de cada entidad pública o por su delegación los
directivos y jefes de las unidades administrativas, establecerán procedimientos
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para asegurar el uso eficiente, eficaz y económico de los equipos, programas de
computación e información computarizada…”
Lo expuesto se debe a que el e-SIGEF, es un sistema en desarrollo que debe ser
adaptado a las necesidades de los usuarios, lo que ha obligado a la Coordinación de
Tecnología Informática a priorizar la atención de los pedidos de las autoridades de
turno.
La falta de registros auxiliares para el control de los anticipos de remuneraciones en el
e-SIGEF, demanda la utilización de tiempo adicional, en la elaboración de hojas
electrónicas y conciliación de la cuenta, con el correspondiente riesgo de errores.
Con oficio DAIMF-2010-211 de 6 de abril de 2010, el Auditor General solicitó a la
Coordinadora de Tecnología Informática,
indique si en la herramienta informática
e-SIGEF, se pueden incorporar los auxiliares para el registro y control de los anticipos,
quien con memorando MF-SA-CTI-2010-0395 de 14 de abril de 2010, informó que:
“… El registro y control de anticipos forma parte del nuevo sistema de nómina,
que fue acordado con la Subsecretaría de Presupuestos y cuyo desarrollo está
previsto para este año dentro de los proyectos de inversión que maneja esta
Coordinación, y el uso como tal de dicho módulo por parte de las instituciones
está planificado para el año 2011…”
Conclusión
El sistema e-SIGEF no cuenta con opciones para la elaboración de las declaraciones
de impuestos mensuales y el anexo transaccional simplificado, tampoco permite el
registro y control de los anticipos de remuneraciones, a nivel de auxiliares contables, lo
que demanda la utilización de tiempo adicional y el correspondiente riesgo de errores.
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas:
4. Dispondrá por escrito a los Subsecretarios y Coordinadores del Ministerio de
Finanzas, determinen las necesidades de automatización de los procesos de sus
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unidades, para ser considerados en el sistema e-SIGEF, y soliciten su implantación
a la Subsecretaría de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, con la
documentación y justificativos correspondientes.
A la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas:
5. Analice los requerimientos de las autoridades, determine la factibilidad de
ejecución y sus prioridades, a fin de que considere dentro de su planificación anual
el desarrollo de estos módulos integrados al e-SIGEF, de acuerdo
a la
disponibilidad de recursos.
A la Coordinadora General Administrativa Financiera:
6. Solicitará por escrito a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas
Públicas, le informe periódicamente sobre el avance del desarrollo del módulo
tributario dentro del e-SIGEF hasta su conclusión e implementación.
Dra. Mónica Jaramillo P.
AUDITORA GENERAL
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