1. Educación

UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTÍN
UNSAM - ARGENTINA
MAESTRÍA EN DESARROLLO LOCAL
|
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MADRID
UAM - ESPAÑA
PROMOCIÓN 2006/07
tesis de maestría
¿cómo gestionar las diferencias?
LA ARTICULACIÓN DE ACTORES PARA EL DESARROLLO LOCAL
JAVIER MARSIGLIA
DIRECTOR DE TESIS: Dr. JOSÉ AROCENA
MONTEVIDEO, URUGUAY, Setiembre de 2009
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
agradecimientos
Un trabajo de estas características siempre es una aventura intelectual desafiante.
En mi caso significó poner en diálogo lo recibido en el cursado de la Maestría, con
la acumulación de unos cuantos años trabajando en la temática del desarrollo local
y las incertidumbres -y a la vez el estímulo- que me generaba el tema elegido como
objeto de análisis.
Cuando uno se enfrenta con el difícil arte de poner en palabras las ideas y las
reflexiones que quiere trasmitir, por suerte aparecen las compañías que hacen más
llevadero el camino. Quiero testimoniar en estas páginas mis agradecimientos.
A quiénes hacen posible la Maestría de Desarrollo Local de la UNSAM-UAM.
Quiero personificarlo en Oscar Madoery y María Eugenia Schmuck como director y
coordinadora académica de la misma, por quiénes en lo personal me sentí
realmente apoyado y estimulado desde el primer momento. En ellos, agradezco a
todo el equipo de la Maestría y del CEDET que supieron estar disponibles siempre.
La oportunidad de cursarla y culminar con este trabajo, significaron para mí hacer
un alto en el camino para renovar las ideas, escuchar otras campanas y fortalecer
algunas convicciones.
Quiero agradecer también a mis compañeros y compañeras de la Maestría, que
hicieron que esta experiencia de dos años de convivencia y aprendizaje
compartido, fuera vivida en un clima de confraternidad, intercambio fluido y calidez
humana.
A Diego Capandeguy, compañero de aventura en la coordinación del trabajo en
Villa Merlo. Sus aportes desde la mirada del urbanismo y el ordenamiento territorial,
me brindaron ideas muy sugerentes que me convencieron una vez más de la
importancia del intercambio interdisciplinario en estas temáticas. Todo ello, en el
plano de la amistad que hemos podido construir en este tiempo.
A mi director de tesis, José Arocena, por los aportes a este trabajo, pero sobre todo
por los más de 20 años compartidos en torno al desarrollo local. A su lado, aprendí
una forma de investigar y mirar lo local, que me permitió ampliar mi acumulación
como trabajador social, con una reflexión multidimensional e integral de las
problemáticas territoriales.
A mi amiga y colega Graciela Pintos. Son también muchos años que llevamos
compartiendo prácticas y reflexiones sobre estas temáticas. En las diferentes
charlas que hemos tenido durante la redacción de la tesis, he recibido una serie de
sugerencias y aportes en lo teórico en lo metodológico y en las pistas para la
intervención. Siento que hemos hecho también una nueva síntesis en este
intercambio, del que rescato mucho aprendizaje y estímulo para adelante.
A Natalia Olivera por su disponibilidad y apoyo calificado en la edición del texto,
cuidando los detalles y haciéndolo más amigable para el lector.
A Mirta, mi compañera de la vida. Por estar a mi lado siempre, con el apoyo, el
estímulo permanente, el aporte de ideas, la lectura crítica y sobre todo la fuerza
que da el afecto para transitar en los momentos de incertidumbre.
1
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
índice
Agradecimientos
1
parte I.
Capítulo 1.
Introducción.
ENCUADRE DEL TRABAJO
5
1.1. Justificación y alcances del trabajo
1.2. Objetivos
7
1.3. Hipótesis de investigación
8
1.4. Estrategia metodológica
8
parte II.
5
MARCO TEÓRICO-METODOLÓGICO
Capítulo 2.
Democracia, desarrollo, territorio y actores sociales. Una apuesta a gestionar la
diversidad.
11
2.1. ¿Cómo construir la unidad en la diversidad en la sociedad contemporánea? 12
2.2. Democracia, desarrollo, derechos humanos y ciudadanía social
16
2. 3. Algunos ejes del debate actual sobre el desarrollo local
20
2.3.1. Desarrollo local en la globalización: el desafío de reinventar los territorios 21
2.3.2. El valor de lo específico: las identidades culturales
23
2.3.3. Las miradas del Estado y de la Sociedad Civil. La gobernanza y el capital
24
social de los territorios
Capítulo 3.
Los actores locales como protagonistas del desarrollo: conceptos, roles y
31
relaciones sistémicas
Capítulo 4.
¿De qué hablamos cuando nos referimos a articulación de actores para el
desarrollo local?
38
parte III. ENTRE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA:
ANALIZANDO LA ARTICULACIÓN DE ACTORES DESDE LOS TERRITORIOS
Capítulo 5.
Los elementos en juego en la articulación a la luz de los casos seleccionados en
Argentina y Uruguay.
46
5.1.1. Los modelos de desarrollo económico local en debate
5.1.2. La relevancia de la identidad cultural
53
48
2
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
5.1.3. Las problemáticas sociales del territorio y sus niveles de integración
57
5.1.4. La dimensión política y la construcción de una agenda pública sobre los
asuntos del territorio
60
5.1.5. La articulación de actores en la trayectoria de los territorios
63
5.2. Los actores y sus relaciones. Funcionamiento del sistema local y niveles de
articulación observables
65
5.3. La gestión de la articulación para el desarrollo territorial
72
5.4. La articulación entre los diferentes niveles territoriales (relación con el afuera:
con otros niveles territoriales y con las políticas públicas)
75
5.5. Los recursos aplicables a los procesos de articulación en el territorio
78
parte IV. RECAPITULACIÓN, CONCLUSIONES Y DESAFÍOS
Capítulo 6.
Principales conclusiones, lecciones aprendidas y desafíos para la gestión.
81
6.1. Acerca del concepto de articulación de actores para el desarrollo local y su
relación con el contexto territorial
81
6.2. Acerca de las estrategias de los diferentes actores y la gestión de las
diferencias
83
6.3. Acerca de las políticas públicas territoriales y sus efectos en la articulación de
87
actores
6.4. Algunas pautas para la gestión de la articulación a la luz del análisis de las
experiencias
89
6.5. Acerca del alcance y la viabilidad futura de los procesos de desarrollo local 92
94
6.6. A modo de balance y cierre
Bibliografía
97
anexo I
Pauta de análisis de la articulación en los territorios
104
anexo II
BREVE DESCRIPCIÓN DE LA PALOMA- DEPARTAMENTO DE ROCHA
107
anexo III
BREVE DESCRIPCIÓN DE VILLA DE MERLO-PROVINCIA DE SAN LUIS
132
3
parte I
ENCUADRE DEL TRABAJO
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
capítulo 1
Introducción
1.1. Justificación y alcances del trabajo
El presente trabajo pretende brindar un aporte a la comprensión de la categoría
conceptual “articulación de actores” para el desarrollo local y su aplicación al
análisis de los territorios de la región, particularmente de los municipios uruguayos
y argentinos.
Es un trabajo enfocado desde una perspectiva teórico-metodológica y con un
anclaje en el análisis de diferentes modalidades de intervención a nivel territorial
orientadas al desarrollo local.
Se enfatiza en la problemática de la constitución de actores y de ámbitos
multiactorales en los territorios, los que se entiende pueden operar como espacios
de construcción de procesos de desarrollo local, si logran un funcionamiento
basado en la búsqueda de acuerdos y en la cooperación.
El acento está puesto en el análisis de las condiciones que facilitan u obstaculizan
la articulación de actores y el surgimiento, constitución y funcionamiento de los
ámbitos multiactorales como espacios de concreción de iniciativas y proyectos
orientados al desarrollo local. Dichos proyectos expresarían potencialmente
visiones comunes de los diferentes actores sobre el futuro de los territorios. La idea
es centrarse en las condiciones para, más que en el análisis de los resultados de la
intervención.
Además de los elementos de justificación anotados, en esta primera parte del texto
que consta de este primer capítulo, haremos referencia a las principales
orientaciones metodológicas que guían nuestro trabajo.
En una segunda parte, de carácter teórico que se organiza en tres capítulos,
analizamos los cambios en la sociedad contemporánea en un contexto de
5
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
globalización. En el capítulo 2, retomamos algunos planteos relativamente recientes
en la región que propugnan avanzar en la profundización democrática, a través del
respeto de los derechos humanos, desde una concepción amplia de los mismos y
desde la construcción de la ciudadanía social. Esta perspectiva teórica, busca
comprender las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil y entre los diferentes
actores en democracia, apostando a un proyecto común que apele a una diversidad
incluyente.
El recorrido teórico se basa en la propia concepción del desarrollo local. Sin entrar
en profundidad en la consideración de los diferentes enfoques del tema, optamos
por una conceptualización operativa para el abordaje de los asuntos centrales
propuestos en el trabajo. Hacemos hincapié en las principales transformaciones en
los territorios en un contexto de globalización y su incidencia en la construcción de
un modelo de desarrollo que admite un abordaje complejo, multidimensional e
inserto en la tensión local-global. A la vez, rescatamos la importancia de las
referencias identitarias y la construcción de nuevas formas de gobernabilidad y
capital social en las comunidades.
En un tercer capítulo, nos detenemos en el análisis del concepto de actor local y de
las relaciones entre actor y sistema, haciendo referencia a los diferentes
“jugadores” y roles en el escenario territorial. Analizamos las consecuencias que
ello trae aparejado en el campo de las relaciones “entre diferentes” y sus impactos
en las políticas y gestión, tanto desde la mirada del Estado como de la Sociedad
Civil.
Como cierre del abordaje teórico, en un cuarto capítulo, de corte más metodológico,
analizamos con detenimiento la idea de la articulación de actores como clave de
análisis y de intervención en procesos de desarrollo local. Aquí se pasa revista al
concepto de articulación, sus posibilidades de definición, su aplicación a los
territorios y al análisis de las relaciones entre los diferentes actores. Se abordan las
claves que permitirían comprender dichas relaciones, sus tensiones, conflictos,
cooperación y en última instancia las condiciones para la construcción de un
proyecto colectivo de desarrollo local.
6
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
La tercera parte del texto se divide en dos capítulos. En el capítulo quinto, tomando
en consideración el marco teórico y metodológico expuesto y, en base a datos de
las experiencias estudiadas, ponemos a prueba los conceptos trabajados
relacionándolos con la mirada de los actores en los territorios considerados.
El capítulo seis se cierra con “lecciones aprendidas” que alimentan las conclusiones
generales y algunas recomendaciones para la intervención en procesos de
desarrollo local basados en la articulación de actores territoriales.
1.2. Objetivos
Los objetivos que han guiado el trabajo son los siguientes:
a) Contribuir a la reflexión teórico-metodológica sobre el desarrollo local,
profundizando en el análisis de la categoría “articulación de actores”, a través de:
ƒ
la identificación y análisis de los elementos que permiten conceptualizarla,
ƒ
la definición de los factores que facilitan o limitan su concreción en los
territorios y de
ƒ
la revisión de los dispositivos organizacionales y mecanismos de relación
entre los diferentes actores, para facilitar la concertación en torno a
proyectos colectivos para el territorio.
b) Proponer un esquema analítico con pautas operativas que permitan mejorar las
modalidades de intervención territorial, orientadas al diseño e implementación de
proyectos
de
desarrollo
local,
gestionados
sobre
la
base
de
acuerdos
multiactorales.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
1.3. Hipótesis de investigación
Hemos formulado dos hipótesis centrales de investigación:
ƒ
La categoría “articulación de actores para el desarrollo local” puede definirse
a través de la utilización de una serie de conceptos teóricos asociados que se
vinculan a una comprensión compleja de la “unidad en la diversidad” (E.
Morin) en el mundo contemporáneo.
ƒ
La generación de conocimientos y herramientas aplicables a la “gestión de las
diferencias” en procesos de desarrollo local, pasa en buena medida por
conocer las modalidades concretas que asume la articulación entre las
diferentes categorías de actores en el territorio y la identificación de aquellos
“mínimos de cooperación” que los motivan a actuar en forma articulada.
1.4. Estrategia metodológica.
La tesis combina características de trabajo monográfico y de investigación
empírica. Por un lado, procura a través de la revisión y análisis teórico, producir
nuevos conocimientos en una temática que entendemos prioritaria para el
desarrollo local y que se ha desarrollado escasamente. A la vez, recoge elementos
de dos investigaciones empíricas en las que participó el autor, los que son
sistematizados y analizados en relación a los objetivos del trabajo, procurando
llegar a conclusiones que puedan ser novedosas y consistentes para el objeto de
estudio.
La investigación se basó en dos fuentes de información principales:
a) la recopilación bibliográfica y documental sobre la temática elegida, buscando
priorizar aquellos autores y trabajos que particularmente en Europa y en el Cono
Sur de América Latina, han puesto el acento en los elementos teóricometodológicos que nos interesa desarrollar.
8
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
b) el análisis de algunas experiencias sistematizadas o sobre las que estamos
interviniendo directamente, en el contexto argentino y uruguayo, que proponemos
operen como casos de ilustración de la reflexión teórica y que permitan analizar con
mayor profundidad aquellos factores que favorecen o limitan la construcción e
implementación de espacios de articulación de actores locales.
En relación a este último punto, nos centramos en los resultados de dos
investigaciones cualitativas, una en Uruguay y otra en Argentina, en las que
intervino el autor. En ellas, se aborda en forma específica la temática de la
articulación, lo que nos permite analizar situaciones diferentes en la configuración
de los sistemas de actores, pero con algunos puntos de contacto interesantes. En
ambas, se ha planteado la necesidad de algún tipo de articulación de esfuerzos en
torno a proyectos colectivos. Los casos de referencia son la localidad de La Paloma
(Departamento de Rocha-Uruguay) y el Municipio de Villa de Merlo (Provincia de
San Luis-Argentina).
En cuanto a las herramientas específicas diseñadas para este estudio, se ha
construido una pauta de análisis de las experiencias de articulación observadas.
Esta pauta incorpora las principales variables extraídas del marco teórico, referidas
a la articulación de actores y a los factores que la favorecen o la obstaculizan. Se
definieron algunos indicadores para cada variable que permitieron releer la
información, en función de las categorías de análisis trabajadas.
El propósito de este análisis es hacer pie en las experiencias, pero los casos no
son el objeto de estudio, sino que se toman como ilustración de las reflexiones. El
asunto que nos preocupa es entender mejor la articulación de actores en un
escenario territorial. ¿De qué depende?, ¿qué implica?, ¿qué la facilita y qué la
frena u obstaculiza? Definir los márgenes de esa articulación y sus posibilidades
efectivas de contribuir a la construcción del desarrollo local.
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parte II
MARCO TEÓRICO-METODOLÓGICO
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
capítulo 2
Democracia, desarrollo, territorio y actores sociales. Una apuesta a gestionar la
diversidad
“Henos aquí, entonces al pie del cañón.
Busquemos ahora una respuesta al enigma:
¿cómo vivir juntos con nuestras diferencias,
cómo articular los éxitos de la razón instrumental
con la defensa cada vez más radical de las
identidades personales y colectivas?”
Alain Touraine
El propósito que anima este trabajo es contribuir a identificar aquellos elementos
que podrían facilitar la cooperación entre diferentes actores territoriales para
construir proyectos colectivos orientados al desarrollo local.
Sin pretender incursionar en discusiones teóricas y filosóficas de fondo, es
inevitable hacer referencia a algunos supuestos que nos remiten a debates
contemporáneos que aparecen como soporte y se cuelan permanentemente por la
ventana de nuestras reflexiones.
Hablamos por ejemplo del contexto de la globalización amenazante con su
racionalidad instrumental, vs. las identidades culturales que actúan muchas veces
como refugio de las comunidades. De la idea de un sujeto que busca ser actor
procurando combinar muchas veces estas visiones contradictorias que actúan en
tensión permanente…o también, apelando a ser mero espectador de los
acontecimientos refugiándose en su vida privada.
“Un microuniverso integrado y un microespacio abierto no se contradicen, no se
destruyen mutuamente, al menos si entre ellos surgen mediadores. Estos deben
ser actores, productores de transformaciones, creadores de sentido. Lo que lleva
reconocer que, para vivir en la modernidad, no tenemos que elegir entre la unidad
impuesta por una comunidad y la competencia salvaje, entre el imperio de los
mercados y los reinos integristas y nacionalistas: nos basta vivir en la
complementariedad de un mundo abierto (y hasta fragmentado) y un Sujeto que
11
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
lucha por dar sentido a su experiencia de vida, individual y colectiva” (A. Touraine:
1997).
Estos dilemas globales tienen expresiones que son también territoriales y que
hacen a la pregunta del título de nuestro trabajo: ¿cómo gestionar las diferencias?
Pero las respuestas -siempre complejas- no pueden venir solamente del campo de
la gestión. Encierran un desafío teórico que hace a la revisión de la propia idea del
desarrollo; de las relaciones sociales en un mundo diverso y plural; de las
capacidades y posibilidades de elección en un contexto de inequidades múltiples;
de la disminución de los caminos de encuentro, tolerancia e integración social en
una sociedad que presenta cada vez más exclusiones.
¿Cómo generar esas capacidades; cuáles son las posibilidades reales de elegir?
¿Quiénes son o pueden ser esos “mediadores” que acerquen puntos de vista, que
tiendan puentes entre los diferentes? ¿Cómo caminar hacia una sociedad y un
desarrollo más incluyente, con mayor cohesión social? ¿Qué rol le cabe a los
territorios para aportar respuestas eficaces a estas preguntas?
No existen respuestas completas a las mismas y nosotros tampoco estaríamos en
condiciones de darlas a partir de este trabajo. Sí nos anima un intento de contribuir
a una búsqueda abierta y aportar desde el campo de actuación que nos toca en el
desarrollo local algunas pistas que nos permitan avanzar en este camino.
2.1.
¿Cómo
construir
la
unidad
en
la
diversidad
en
la
sociedad
contemporánea?
Edgar Morin nos invita a mirar desde el paradigma de la complejidad los cambios
importantes que se están dando en nuestras sociedades contemporáneas en el
contexto de la globalización. Esta invitación nos estimula analizar en clave
latinoamericana, una serie de propuestas teóricas y reflexiones que se han
realizado en los últimos años para procurar entender mejor esos cambios y
vincularlos con la mejor comprensión de los procesos de desarrollo, tanto a escala
nacional como local (E. Morin: 1994).
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
La tensión que plantea Morin entre “la unidad genérica de la especie humana y el
respeto por la diversidad” viene precisamente a nuestra ayuda para avanzar en
esta perspectiva de análisis. Uno de los dilemas de la sociedad contemporánea es
precisamente hacer una construcción nueva de la unidad que se haga cargo de la
diferencia. Unidad y Diferencia nunca van a dejar de ser opuestos, pero se deben
alimentar recíprocamente.
Los opuestos siempre van a seguir existiendo y sería contradictorio un ámbito de
coordinación que los anulara. Una de las claves es descubrir -al decir de José
Arocena- donde están “los mínimos de cooperación”. ¿Cuáles son aquellos
asuntos de la esfera pública que habilitan la articulación entre diferentes actores y
niveles institucionales sin anular las diferencias, apelando a respetar la diversidad?
Estamos viviendo una crisis de lo colectivo y en particular de los partidos políticos y
los movimientos sociales tradicionales como expresiones abarcadoras de la
participación social. A la vez, como lo han señalado varios autores, nos
encontramos con la emergencia del sujeto, del ciudadano y de nuevas formas de
organización social (como las redes sociales) que apelan mucho más a la persona,
a las identidades.
Venimos de una lectura única y dominante de la historia. Los modelos
institucionales de la modernidad asociados a la ciencia, la historia, la familia, la
educación, entran en crisis porque caen los sistemas de valores que informaban
esas instituciones. Al caer estos elementos que daban unidad, hoy se hace una
lectura diferenciada. No hay una lectura sustituta y aparecen las diferencias en
estado puro y a veces estas se expresan en forma violenta, cuando tocan
identidades culturales, étnicas o territoriales que se autoperciben como dominadas
o amenazadas por otros. Tenemos varios ejemplos en el mundo contemporáneo de
la expresión radical de las diferencias buscando la eliminación del contrario.
“La crisis de la tentativa modernista racionalizadora, plantea también el riesgo de
buscar formas de proximidad alternativas en la vuelta a las estructuras
preindustriales, el refugio en la comunidad perdida o la defensa radical de la
diferencia en su estado puro. La humanidad se ve así amenazada por todos los
13
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
integrismos y fundamentalismos. Se produce una explosión desarticulada de las
diferencias, ya sea de los localismos, regionalismos y nacionalismos, como de las
particularidades étnicas...” (José Arocena: 2001: 61).
La racionalidad instrumental propia de la modernidad vs. la gestión de las
diferencias. He aquí una tensión básica que tiene que ver con una de las claves
analíticas de la crisis de la modernidad. Uno de los desafíos centrales de nuestras
sociedades contemporáneas, está en que la diferencia sea capaz de convivir sin
eliminarse. Se trata de la articulación de las diferencias, sin dejar de ser diferentes.
Una de las formas de proximidad típicas del modelo industrial ha sido la relación de
las personas con el mundo del trabajo y es aquí donde se manifiesta con más vigor
esta crisis. Los cambios en los modos de producción, la aparición de nuevas
tecnologías que reducen la mano de obra menos calificada y por lo tanto la pérdida
de puestos de trabajo, es una manifestación de esa desintegración social. El riesgo
de quedar al margen de una de las formas tradicionales de socialización, como lo
ha sido la pertenencia a un grupo humano que comparte relaciones en el mundo
laboral, es uno de los dilemas de la sociedad contemporánea.
“El mundo vive la transición de una sociedad centrada en el trabajo y la industria
hacia otra centrada en el conocimiento y la información. Como consecuencia de
estos procesos de transformación histórica hay una creciente complejización y
diferenciación de las sociedades, tanto en el interior de sus relaciones como en las
relaciones entre sociedades desarrolladas y sociedades en vías de desarrollo... Sin
embargo, no todas las sociedades y sus Estados se vinculan de la misma manera a
los procesos de cambio y globalización; de modo tal que pueden distinguirse al
menos dos formas; o se da una vinculación pasiva con tendencia a la
descomposición social, o una vinculación más proactiva que estimula el desarrollo
de capacidades para incidir en esos procesos desde las particularidades
históricas...” (Fernando Calderón: 2007: 33-34)
Esta realidad vivida por nuestras sociedades latinoamericanas nos interroga sobre
cuáles son sus reales capacidades y masa crítica para enfrentar estos desafíos. La
respuesta es necesariamente heterogénea y admite situaciones diversas no solo
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
entre países, sino entre los diferentes espacios territoriales de un mismo país.
Estos
cambios
no
solo
afectan
a
las
naciones,
sino
que
repercuten
inexorablemente en los territorios. Al verse interpelados por este proceso de
transformación, los territorios reaccionan de manera diferencial, en función de su
dotación de recursos, capacidades, nivel de institucionalidad y calidad de sus
sistemas democráticos y modalidades de inserción en el contexto global.
La realidad latinoamericana nos muestra en el pasado reciente cambios en los
regímenes de gobierno, a través del pasaje de dictaduras a democracias en la
mayoría de los países, las que en líneas generales se han ido consolidando como
dato positivo, más allá de algunas situaciones de debilidad institucional; crecimiento
económico sostenido en los últimos años a pesar de la crisis internacional reciente
y cierta mejora en los indicadores generales de calidad de vida. Pero esto ha
ocurrido también bajo el signo de la pobreza, la exclusión y situaciones de
desigualdad internas y entre países que reflejan dificultades estructurales que se
arrastran de mucho tiempo. No en vano, América Latina es el continente más
desigual del mundo. Además, en los últimos tiempos hemos presenciado un
acotamiento de las conversaciones tolerantes, las prácticas políticas articuladoras
de diferencias y las transparencias institucionales, situación especialmente critica
en algunos de los países de la región.
Por lo tanto, la situación actual del continente frente a la globalización, necesita de
actores políticos y sociales que puedan construir un desarrollo humano con
integración social. Para ello, se precisa avanzar en el fortalecimiento de las
democracias; generar una mayor expansión de la ciudadanía; continuar los
procesos de reforma educativa, mejorando las capacidades de los países de
adaptarse a los desafíos de los tiempos que corren; incorporar mejoras a la
burocracia estatal, buscando acercarla a los ciudadanos (descentralización) y en
última instancia promover un modelo de desarrollo más inclusivo y sostenible,
términos frecuentemente esquivos.
Precisamente la perspectiva del desarrollo humano que surge en los 90 a través de
los Informes Anuales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y que abreva en el pensamiento de algunos autores como Amartya Sen, se
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
ha convertido en una alternativa para renovar el pensamiento y la acción en el
campo del desarrollo. Más allá de algunas críticas a sus dificultades para promover
procesos de desarrollo económico sostenibles y para operativizar sus postulados,
es una concepción que pone el acento en la dignidad de la persona humana, su
libertad y “el aumento de la capacidad de elección del mayor número de personas”.
2.2. Democracia, desarrollo, derechos humanos y ciudadanía social
La construcción del desarrollo es entonces un desafío que cada vez más se vincula
con la integración social, la distribución equitativa de los ingresos y la búsqueda de
niveles crecientes de participación ciudadana en las decisiones colectivas.
“...Un desarrollo basado en la ciudadanía social conlleva la decisión de una
sociedad de vivir entre iguales, lo que no implica homogeneidad en las formas de
vivir y pensar, sino una institucionalidad incluyente que asegura a todos las
oportunidades de participar en los beneficios de la vida colectiva y en las
decisiones que se toman respecto de cómo orientarla...Una sociedad de iguales
implica una sociedad justa…Más aún, según J. Rawls la eficacia económica debe
subordinarse a esta justicia política de iguales libertades y de igualdad de
oportunidades.” (Martín Hopenhayn: 2007:171)
Este planteo nos lleva de la mano a la consideración de las relaciones entre
democracia, desarrollo, derechos humanos y ciudadanía. La perspectiva de los
derechos no se agota en los llamados derechos civiles y políticos consagrados en
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, sino que incluye los llamados
derechos económicos, sociales y culturales o derechos de segunda generación que
están más vinculados con la expresión del bienestar social de las personas y
comunidades. Implica articular derechos individuales con derechos colectivos,
tomando como base de la ciudadanía social “el reconocimiento del otro en tanto
otro” y por lo tanto evitando la disociación o las visiones dicotómicas entre los
diferentes derechos mencionados.
“La ciudadanía definida como la “titularidad de derechos” pide ser ampliada para
buscar una mayor participación basada en la diferencia, la interculturalidad y el
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
multiculturalismo. El reclamo de ciudadanía se desplaza hacia la igualdad en la
diferencia, pero al mismo tiempo al reconocimiento de las especificidades… Los
factores culturales, territoriales o de adscripción, devienen temas de ciudadanía
activa, entendida en sentido republicano como práctica y demanda de participación
y pertenencia” (Martín Hopenhayn: 2007:183).
En línea con lo planteado por Amartya Sen, sólo con un reparto de recursos,
poderes, libertades y oportunidades, es posible conjugar una mejor distribución
entre la población de los beneficios sociales. Pero este sistema de reparto supone
reordenar las funciones del Estado, su relación con la sociedad civil y la forma
como el crecimiento económico se distribuye de manera más equitativa.
“Se trataría de crear una comunidad política de diferentes, donde la identidad se
establezca a través de compartir reglas que organicen la relación civil entre actores
y ciudadanos, que de otro modo, estarían preocupados por sus proyectos
particulares. Esta forma moderna de comunidad política se sustenta en un vínculo
dado por un interés público común. No tiene una forma predefinida; se construye
de manera constante”. (Fernando Calderón: 2007:55-56).
La construcción de esta propuesta en América Latina implica un esfuerzo a varias
puntas:
a) desde el Estado central generando políticas específicas que apunten en esa
dirección. Es el caso de Brasil por ejemplo, con los sistemas de
transferencias de ingresos directos a las familias pobres e indigentes de la
mano de políticas de inversión en infraestructura, educación y salud que
fomenten la integración social. Es también en Uruguay en la órbita del
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) el Programa PANES, en su
componente de Ingreso Ciudadano y algunos programas similares en
Argentina.
b) desde los gobiernos subnacionales y locales, apelando a una gestión de
proximidad atenta a una distribución más equitativa de los recursos y
oportunidades en función de una presencia más cercana a las necesidades
ancladas territorialmente.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
c) desde la sociedad civil, poniendo en valor la riqueza y diversidad del tejido
asociativo (el capital social comunitario) como un activo que se puede
asociar a la construcción de políticas públicas más incluyentes
d) desde programas cogestionados entre el Estado y la sociedad civil que se
implementen en forma horizontal, rescatando las potencialidades de ambos
y la búsqueda del interés común en base al respeto y consideración de las
diferencias
“El desarrollo orientado por el marco normativo de los DDHH supone que tanto el
Estado como la sociedad, y sobre todo la articulación entre ambos, se inspiran en
un contrato ético de ciudadanía…” (Martín Hopenhayn: 2007:170).
Tal contrato según el autor, supone una forma de organizar el desarrollo, que
procura compatibilizar una serie de componentes de la vida en sociedad como por
ejemplo: a) la búsqueda del desarrollo productivo en diálogo con el respeto por las
libertades individuales y una democracia que permita la expresión y la negociación
de conflictos; b) un Estado capaz de generar políticas de integración social,
buscando la equidad
en la prestación de servicios y en la satisfacción de las
necesidades básicas para el conjunto de la población; c) el respeto por las
identidades
culturales,
territoriales,
étnicas,
de
género,
apelando
a
un
reconocimiento de las diferencias y evitando la tentación de homogeneización.
Esto nos abre al desafío de la renovación institucional y la creación de espacios
idóneos que sean capaces de sostener y potenciar los avances en esta dirección.
Desde el desarrollo local se habla mucho de la necesidad de “pactos territoriales”
que puedan dar forma y canalizar los acuerdos entre los diversos actores. Son
probablemente los territorios, los que pueden contar con condiciones adecuadas
para operar como “laboratorios” de experiencias alternativas para dar forma y
operatividad a estos nuevos “contratos éticos de ciudadanía” a través de
modalidades novedosas de articulación de los diferentes actores públicos y
privados.
Ahora bien, “las desigualdades y las situaciones de insatisfacción de necesidades
básicas, interfieren claramente con la capacidad de deliberación y la solidaridad
18
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
como vínculo social de cohesión…Los derechos políticos requieren de los derechos
o recursos sociales y culturales y de reglas de procedimiento institucionales. Pero
al mismo tiempo que se requieren, también en su relación se establecen límites
entre ellos, de modo tal que ninguno de estos elementos, ni sus actores
involucrados se impongan sobre los otros. Esto es lo que permite sugerir la idea de
que el ejercicio de la ciudadanía opera, en definitiva, como un “balance” de
articulación y de limitación entre estos componentes” (G. Campero: 2007: 68-69).
Con base en este razonamiento el enfoque del desarrollo humano -a partir de los
autores citados- propone el siguiente diseño conceptual que se expresa en una
figura triangular que consideramos aporta interesantes elementos para la definición
de una estrategia de trabajo:
Gráfico 1. Componentes para el ejercicio de la ciudadanía social
Ciudadanía política
(Derechos políticos)
RECONOCIMIENTO
Institucionalidad
(Reglas de procedimiento)
PARTICIPACIÓN
Ciudadanía social
(Recursos económicos, sociales, culturales)
DISTRIBUCIÓN
Fuente: “Trabajo y ciudadanía”. Guillermo Campero (2007)
“Cuanto más armónico, equilibrado y sinérgico sea este balance, mayor será la
densidad de acceso y ejercicio de la ciudadanía. Cuanto menos armónico, más
desequilibrado y menos sinérgico, entonces habrá mayor debilidad de acceso y
ejercicio de ella, y consecuentemente mayor exclusión. Cada tipo de sociedad
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La articulación de actores para el desarrollo local.
puede presentar distintas “situaciones de balance” y tales situaciones no son
estáticas sino históricas, esto es, que se pueden dar diferentes balances en
distintos momentos de la vida de las comunidades sociales” (G. Campero:
2007:69).
En buena medida, la búsqueda de estas “situaciones de balance” está ligada a las
capacidades que las sociedades (y los territorios en particular) tengan para articular
diferentes actores e intereses y pactar en base a agendas públicas que reflejen lo
mejor posible los intereses comunes. Una nueva institucionalidad democrática que
pueda atender conjuntamente los principios de reconocimiento, participación y
redistribución, implica una articulación compleja que tendrá consecuencias
interesantes en términos de innovación social e institucional.
Consideramos que este es un piso necesario a construir y fortalecer para sostener
prácticas de cooperación entre actores territoriales, las que necesitan de
condiciones adecuadas que faciliten la concreción de sus iniciativas y la
consecución de sus proyectos. El desafío de la articulación pasa en buena medida
por la forma como cada comunidad responde a ese equilibrio dinámico entre los
tres principios enumerados. El adecuado balance entre ellos, no solo puede aportar
a un mejor ejercicio de la ciudadanía, sino también a articulaciones más potentes
que faciliten visiones y proyectos comunes. También refiere a la forma como se
construye el desarrollo desde una visión integral y multidimensional.
Volveremos más adelante sobre este punto, a la hora de profundizar en el análisis
de los procesos de articulación de actores.
2. 3. Algunos ejes del debate actual sobre el desarrollo local.
Enfocaremos en este ítem algunos aspectos que hacen a la discusión actual sobre
el desarrollo local y que se inscriben en la temática que nos ocupa, particularmente
en lo que respecta a la configuración del rol de los actores territoriales en un marco
de cooperación para el desarrollo, lo que será abordado con más detenimiento en
el siguiente capítulo.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
2.3.1. Desarrollo local en la globalización: el desafío de reinventar los
territorios
Una primera cuestión tiene que ver con la tensión entre lo local y lo global y más
concretamente se refiere a las posibilidades de construir procesos de desarrollo
local en un contexto internacional tan fuertemente marcado por la globalización.
Más allá de las diferentes posturas que es posible advertir tanto en el debate
académico como en el diseño de políticas y en la intervención social, es claro que
en la actualidad los márgenes de maniobra de los territorios parecen achicarse, en
función de una serie de determinaciones estructurales que aparecen como
dominantes, tanto en términos de las economías reales como en el imaginario
social. Sin embargo, si realizamos un análisis más complejo de estos fenómenos,
advertimos que no todo está predeterminado globalmente y que existe un margen
de maniobra importante, tanto para los estados nacionales como para los
territorios.
El desarrollo local en las sociedades contemporáneas, aparece como una nueva
forma de mirar y actuar desde el territorio en el contexto de la globalización. El
desafío para las sociedades locales está planteado en términos de insertarse en
forma competitiva en lo global, capitalizando al máximo sus capacidades locales y
regionales, a través de las estrategias de los diferentes actores en juego.
Frente a esta realidad dual, aparentemente contradictoria entre lo global y lo local,
vale la pena preguntarse acerca de si es posible pensar en estrategias territoriales
de desarrollo económico y social en la región que no utilicen solamente el
mecanismo defensivo, reactivo. ¿Cuál es el espacio real para las estrategias de los
actores locales y regionales? ¿Existen oportunidades para la reinvención social a
partir de los territorios concretos?
Las respuestas a estas preguntas no son fáciles. Pero una abundante y creciente
literatura nos invita a la búsqueda de caminos complejos, a evitar las tentaciones
derrotistas y a explorar desde las diferencias, desde los sujetos, las identidades.
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Javier Marsiglia
Precisamente,
contemporáneas
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Federico
pueden
Bervejillo
ser
apunta
pensadas
que:
como
“las
una
transformaciones
simultaneidad
de
desterritorialización y reterritorialización. Por la primera, se reconoce la emergencia
de sistemas globales que escapan a las determinaciones específicas de este o
aquel territorio. Por la segunda, se confirma la territorialidad, en sentido fuerte, de
los factores decisivos para el desarrollo de países y regiones. Los territorios
aparecen así, a un tiempo cuestionados y reafirmados como ámbitos y sujetos del
desarrollo” (F. Bervejillo: 1999: 180).
Esta mirada implica una lectura compleja, sistémica, capaz de articular las
restricciones y potencialidades de cada territorio concreto con las determinantes
globales. Estas tendrán un impacto diferencial en función de las capacidades
endógenas para insertarse competitivamente en el escenario globalizado y para
generar adecuados niveles de integración de los ciudadanos o a la inversa,
fragmentación social y exclusión. Esto implica también alejarnos de una concepción
meramente “economicista” del desarrollo, abriéndonos a una perspectiva más
compleja y multidimensional del mismo.
Es en este sentido que encontramos en la realidad de la región, territorios
“ganadores y perdedores” -para usar la imagen de Sergio Boisier- en función de su
inserción global diferencial. Más allá de las diferencias internas en esos territorios,
las tendencias en los próximos años no estarán fijadas solamente por la presencia
o ausencia de políticas nacionales de desarrollo local. Incidirá también la capacidad
que los actores posean para jugar con sus “diferenciales endógenos” y sus
posibilidades de inserción externa, operando
estratégicamente no sólo a nivel
nacional sino también a nivel regional y mundial.
Frente a las tendencias contemporáneas a la globalización, surge entonces la
necesidad de afirmar y fortalecer las especificidades que se manifiestan en un
territorio, a partir de una nueva relación local-global que articule categorías
aparentemente incompatibles y donde las posibilidades de cooperación entre los
diferentes actores locales aparecen como una de las claves a priorizar.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
2.3.2. El valor de lo específico: las identidades culturales
“El territorio es una construcción sociocultural compleja…histórica, sociopolítica y
cultural. Hoy sabemos que se dispone de una cantidad importante de herramientas
para su producción, pero que justamente ese proceso no es sencillo ni coyuntural;
es complejo, es estructural, es controversial, es político y es tecnológico. Se ha
reconocido al territorio como el recorte del espacio mediado por las relaciones
sociales, económicas y culturales; mediaciones que transforman al espacio en un
sistema, en tanto lo organizan y lo dotan de funcionalidad y utilidad tanto material
como simbólica. Además de considerar al territorio como espacio, también se lo
puede ver como sistema organizador de flujos. Esta segunda acepción pone el
acento en la capacidad de dicho espacio de administrar relaciones” (F. Quetglas:
2008: 32).
He aquí una de las claves para entender lo pertinente del territorio, no solo como
espacio físico y natural, sino además como lugar de encuentro, de expresión de
conflictos y de concertación y articulación de esfuerzos en pos de proyectos
colectivos. Y es en este contexto donde el factor identitario aparece con fuerza.
Una identidad cultural entendida no solamente como expresión de una historia
común vivida en forma nostálgica, sino como representaciones colectivas que se
nutren en el pasado, pero que tienen vigencia renovada en el presente y aportan a
la construcción del futuro.
“La identificación de un grupo humano con un trozo de tierra se vuelve un factor de
desarrollo en la medida en que potencie sus mejores capacidades y lo proyecte
hacia el futuro, superando inercias y creando nuevas formas de movilización de los
actores humanos y de los recursos materiales” (J. Arocena: 2001: 30).
En la medida que una comunidad hace caudal de su sentido de pertenencia, de sus
tradiciones, de sus formas “de ser y de hacer”, se afirma en lo que une a sus
miembros y tiende naturalmente a diferenciarse del afuera (construir el “nosotros”).
Si esto se logra traducir en la capacidad de actuar juntos con una visión común de
futuro -que no elimina sino que negocia las diferencias- se estará en un camino
interesante para avanzar en un proceso de desarrollo.
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Pero hay que estar atentos a algunos riesgos que es posible observar en los
territorios. En particular, una actitud defensiva frente al afuera que puede llevar al
aislamiento, al conformismo y a evitar el desafío de emprender, buscando
aprovechar las oportunidades del mundo exterior. La identidad cultural de un grupo
humano “se consolida si hay intercambio con otros grupos: el arraigo a un territorio
se hace más fuerte si es posible la comparación, la defensa y la proposición de
cambios” (J. Arocena: 2001:30).
Néstor García Canclini al sostener la emergencia de procesos de hibridación
cultural nos habla de que “los cruces culturales…incluyen una reestructuración
radical de los vínculos entre lo tradicional y lo moderno, lo popular y lo culto, lo local
y lo extranjero…” (N. García Canclini: 1989: 223).
La identidad cultural como factor coadyuvante para el desarrollo local, nos remite
entonces a la idea de fronteras (límites) y a la vez de intercambios, de
especificidades que nos distinguen, pero también de aperturas múltiples al entorno.
El desafío está en buscar una sinergia entre estos factores que en última instancia
será producto de las relaciones que se tejan entre los diferentes actores locales y
extra locales.
2.3.3. Las miradas del Estado y de la Sociedad Civil. La gobernanza y el
capital social de los territorios
En estos tiempos de globalización, cambian también las formas de ejercicio de la
democracia; los roles que atribuimos al Estado y a la Sociedad Civil y las relaciones
entre ambos. Sin embargo, la política está en crisis y tiene enormes dificultades
para enfrentar dichos cambios.
En coherencia con los postulados que hacíamos referencia en los apartados
anteriores, se hace necesario un esfuerzo para repensar la política y la democracia,
poniendo mucho más en el centro la idea de ciudadanía y la revaloración del
espacio público.
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
“La idea de democracia de ciudadanas y ciudadanos está asociada a la renovación
de la política, a una democracia de lo público y a una sociedad deliberativa; en
definitiva, supone un retorno a la idea republicana de espacio público como bien
común. En este enfoque, la política tiene un papel estratégico en el desarrollo” (F.
Calderón: 2007:53).
El espacio público es el lugar de encuentro de los ciudadanos donde se debate y
genera opinión pública. Este espacio, implica que existan sujetos (actores) con
posibilidades y capacidades de hacer oír sus opiniones sobre los diferentes asuntos
de la comunidad en la que viven y sobre aquellos que son a su juicio prioritarios
para la construcción de la agenda pública.
Ahora bien, ¿cuál es la viabilidad de construir ese espacio público en sociedades
cada vez más fragmentadas y dispersas? Hoy vivimos un mundo heterogéneo que
se comunica globalmente a través de las redes nacionales y trasnacionales. “Del
espacio público a la teleparticipación” como señala García Canclini, pero agrega
que a la vez “cambian los vínculos entre lo privado y lo público, los que llevan a
buscar en la intimidad doméstica, en encuentros confiables, formas selectivas de
sociabilidad. Los grupos populares salen poco de sus espacios, periféricos o
céntricos; los sectores medios y altos multiplican las rejas en las ventanas, cierran y
privatizan calles del barrio. A todos la radio y la televisión, a algunos la
computadora conectada a servicios básicos, les alcanzan la información y el
entretenimiento a domicilio” (N. García Canclini: 1989:266).
La apropiación de la ciudad por los ciudadanos es diversa. Ya no es posible hablar
solamente de movilizaciones colectivas que ocupan las calles detrás de
movimientos sociales tradicionales o partidos políticos que canalizan las
reivindicaciones de los trabajadores y el voto ciudadano. Hay otras formas de
manifestarse menos ruidosas y quizás menos masivas. Hay una multiplicación de
las demandas y de las formas de representación por intereses diversos: de
consumidores, de jóvenes, de mujeres, asociaciones barriales, ambientales,
étnicos, etc.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
“La emergencia de múltiples reivindicaciones, ampliada en parte por el crecimiento
de reclamos culturales y referidos a la calidad vida, suscita un espectro
diversificado de voceros…La movilización social, del mismo modo que la estructura
de la ciudad, se fragmenta en procesos cada vez más difíciles de totalizar…”
(N. García Canclini: 1989:267).
Sin embargo, más allá de las dificultades que encierran estos cambios y
aprovechando muchas veces las oportunidades que abren los medios masivos de
comunicación e información (Internet, etc.) asistimos a nuevas formas de expresión
colectivas que pugnan por ocupar espacios para hacer oír sus voces.
El desafío está en repensar el espacio de lo público asumiendo estos cambios y
promoviendo modalidades novedosas de interacciones públicas -tanto desde el
Estado como de la sociedad civil- para dar cauce a diferentes formas de
participación.
Estas ideas nos remiten al concepto de “gobernanza” cuyo uso se ha instalado
recientemente en las ciencias sociales, diferenciándolo del término más tradicional
de “gobernabilidad”, para incluir con más énfasis el papel en los asuntos colectivos
tanto de los gobiernos como de la sociedad civil.
Este término alude a “las formas emergentes de toma de decisiones sobre asuntos
colectivos y que configuran nuevas relaciones, no simplemente entre organismos
públicos, sino también entre el sector público y los ciudadanos… En la perspectiva
de la gobernanza local, las decisiones deben ser tomadas en beneficio de los
ciudadanos. En una democracia ello requiere que los decisores estén legitimados y
que exista un acuerdo sobre su autoridad para hacerlo. Por tanto, para producir
valores públicos se requiere el consentimiento de los ciudadanos. Este proceso
puede conllevar diferentes niveles de acuerdo. Un consentimiento pasivo, basado
en la inercia o, por el contrario, a través del compromiso y la participación activa, es
decir, mediante la construcción de consensos. ” (F. Barreiro: 2008: 112-113)
Este aterrizaje a lo local del término gobernanza nos remite al análisis de quiénes y
cómo se toman las decisiones. Ese rol no solamente compete a los gobiernos
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
locales, sino a todos los niveles de gobierno y a la búsqueda de consensos entre
estos y las organizaciones de la sociedad civil.
“En suma, el buen gobierno local no se refiere a que el gobierno municipal gobierne
bien, sino a la configuración de nuevas relaciones institucionales que atraviesan las
fronteras entre la esfera pública y la sociedad civil y que establecen así espacios
donde todos los actores estratégicos participan en la toma de decisiones que
conciernen a la comunidad y al bienestar colectivo” (F. Barreiro: 2008:112).
Del lado de los organismos del Estado, esto nos interpela acerca de cómo se
prestan los servicios públicos en términos de eficiencia y eficacia; si satisfacen o no
las necesidades y demandas de los ciudadanos en cada contexto territorial; si
contribuyen al logro de resultados e impactos más amplios que hacen a la mejora
de la calidad de vida de la gente, si se conceden espacios para la participación en
la toma de decisiones colectivas, etc.
Del lado de la sociedad civil, la heterogeneidad del sector obliga a plantearse
preguntas acerca de la pertinencia de su análisis como conjunto y sobre las
posibilidades reales de su articulación interna y con los organismos estatales a la
hora de pensar en los desafíos de la gestión pública a nivel territorial.
“Desde esta perspectiva, la gobernanza aparece como un nuevo modo de gobernar
donde los actores estatales y no estatales participan y cooperan de una u otra
forma en la formulación y aplicación de políticas públicas…En un marco donde se
requieren de nuevas capacidades
y estilos de gobierno, dos cuestiones se
plantean como relevantes: la incorporación de los actores de la sociedad a las
tareas de gobierno y el desarrollo, en el plano institucional, de un gobierno
multinivel que articule las aperturas hacia lo local y lo global” (Rodrigo Carmona:
2006).
Esto nos lleva a preguntarnos acerca de la riqueza o debilidad del tejido asociativo,
de la existencia o no de ámbitos de participación y expresión de la pluralidad de
voces y protagonistas de la escena local; de las posibilidades y límites para la
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
búsqueda de acuerdos con el Estado. En última instancia, debemos hablar del
capital social del territorio.
La noción de capital social comunal se refiere a la capacidad que tiene una
comunidad de generar un conjunto de normas consensuadas. Éstas se traducen en
formatos institucionales y organizaciones sociales (formales e informales) que
facilitan el funcionamiento fluido de los mecanismos de reciprocidad generalizada y
de pautas relacionales orientadas al control de los comportamientos marginales y a
la promoción del bienestar colectivo”. (Acosta Jorge, Lorenzelli M. y Marsiglia J.:
1999)
Siguiendo a Arriagada, se puede decir también que “el capital social se define como
un recurso intangible, que permite a personas y grupos la obtención de beneficios
por medio de relaciones sociales dotadas de confianza, reciprocidad y cooperación.
El capital social como activo, tiene valor en sí mismo, por ejemplo debido al sentido
de pertenencia e inclusión que puede dar a la persona, y al poder que puede
derivar del simple hecho de estar organizado y conectado, pero su mayor valor
reside en que el capital social permite el acceso a otros recursos…” (I. Arriagada:
2009).
Este concepto que recoge el aporte entre otros autores de Bourdieu, Putnam y
Coleman, nos habla de un “activo” que se encuentra en las relaciones humanas,
por lo cual no es propiedad de nadie. Se refiere a normas compartidas, a vínculos
(redes) que se construyen al generar confianza entre los diferentes actores. Por lo
tanto, también a organizaciones, a través de las cuales se accede a recursos,
poder y un sistema de toma de decisiones colectivas que abona al concepto de
gobernanza.
Siguiendo a la autora citada y repasando la literatura sobre el tema, es posible
distinguir tres tipos de capital social: de unión (lazos fuertes), de puente (lazos
débiles) y de escalera (vínculos externos), cuyas características varían en función
del número de personas involucradas y del grado de poder que comparten.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Cuadro 1. Vínculos, redes y capital social
Tipo de capital social
Tipo de redes
Características
Capital social de unión
Redes familiares, de
Involucra nexos con pocas
amistad cercana y de
personas y en términos
vecindad / comunidad
geográficos son nexos con
personas que viven muy
cerca
Capital social de puente
Redes organizacionales:
Formas federativas de
asociaciones vecinales,
organización.
de productores rurales,
Asociaciones de segundo
coordinadoras
grado. Agencias de
vinculadas a políticas o
Desarrollo.
programas de salud,
atención a la primera
infancia, etc.
Capital social de escalera
Redes entre grupos y
Nexos que crean
personas de distinta
relaciones medianamente
identidad y distintos
consolidadas entre
grados de poder
personas/comunidades y
sociopolítico.
agencias públicas o no
gubernamentales
externas. Facilitan el
acceso a esferas política,
a recursos de agencias
externa, al apoyo de estas
agencias en momentos de
crisis o amenaza, u otros.
Fuente: Irma Arriagada (2009): “Gestión de las políticas sociales desde el enfoque del capital
social”. Adaptado por el autor
La autora señala que la puesta en marcha de políticas públicas desde el enfoque
del capital social, implica considerar las relaciones sociales existentes en los
contextos donde se va a intervenir, así como los grados de participación de la
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
población en la toma de decisiones. Es interesante también su aporte en la matriz
de análisis de programas desde este enfoque, sobre las formas de cooperación y
de conflicto local, los niveles de análisis (micro, intermedio y macro); los impactos
esperados y las herramientas claves vinculadas con el enfoque en general y en
particular con la institucionalidad a promover.
Una sociedad bien dotada en capital social comunal (CSC), estará en mejores
condiciones para resolver diferentes tensiones internas, pero a la vez para el
abordaje de las relaciones entre “el adentro y “el afuera”, en beneficio de los
intereses locales y de las personas que forman la comunidad, procurando una
sociedad más integrada y más competitiva a nivel global.
La dotación de CSC de una comunidad es un factor a tener en cuenta para
potenciarlo cuando exista y para promover las condiciones para su desarrollo en
aquellos casos en que aparece debilidad, fragmentación o atomización. Los actores
territoriales (en particular los gobiernos locales) a través de sus modalidades de
gestión, tienen un rol importante en esta dirección facilitando y “tendiendo puentes”
entre las diferentes lógicas de acción presentes en el escenario territorial para
procurar confianzas y sinergias colectivas.
“Un territorio tendrá una mejor gobernanza en tanto sea capaz de generar mayores
redes y vínculos entre sus actores e instituciones. Esos puentes, esos vínculos, son
lo que, en definitiva, construirán el porvenir. No alcanza por tanto con instituciones,
por el contrario son necesarias nuevas redes, y sobre todo, nuevos “enredadores”
aquellos actores que sean capaces de densificar el tejido social” (E. Gallicchio:
2006).
Al abordar más adelante la temática específica de la articulación de actores,
volveremos sobre este punto, tratando de configurar una pauta de análisis que
vincule los componentes de la ciudadanía social con el enfoque del capital
social, aportando una propuesta analítica que nos permita profundizar en aquellos
elementos que pueden tener un potencial explicativo de las posibilidades de la
cooperación y concertación de actores a nivel territorial.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
capítulo 3
Los actores locales como protagonistas del desarrollo: conceptos, roles y
relaciones sistémicas
En este capítulo, nos detendremos en el análisis del concepto de actor local y de
las relaciones entre actor y sistema. Para ello haremos referencia a los diferentes
“jugadores” y roles en el escenario territorial con las consecuencias que ello trae
aparejado en el campo de las relaciones y sus impactos en las políticas y gestión,
tanto desde la mirada del Estado como de la Sociedad Civil.
“No siempre los individuos y los grupos se atreven a actuar. No siempre las pautas
culturales que llevan a la acción, forman parte de los sistemas de representaciones.
La capacidad de actuar no es algo que se aprende en la escuela como se aprende
a sumar o a restar. Estas potencialidades están presentes, pero los procesos de
socialización las inhibirán o las estimularán. La constitución del actor está entonces
estrechamente vinculada a su proceso de constitución de identidad. Transformar un
no-actor en actor supone incidir en su proceso de socialización. Dicho de otro
modo,
supone
generar
importantes
transformaciones
en
su
sistema
de
representaciones”. (J. Arocena: 2005).
La capacidad de constitución de los actores territoriales constituye quizás uno de
los desafíos más importantes para la construcción del desarrollo local. Hemos
vivido cambios importantes en el alcance de la noción de actor social. De
concepciones que imaginaban a los sujetos como meros reproductores de
megatendencias definidas ideológicamente, hacia una realidad actual donde la
fuerza de las identidades personales y colectivas emerge como expresión de las
diferencias.
“El actor aparece en la sociedad contemporánea como un auto-productor de la vida
social, es decir que se produce a sí mismo. Esta producción de vida social no es
más la reproducción de las instituciones, de las prácticas o de las ideologías
heredadas. Hay una especie de "gran corte" entre una sociedad de la reproducción
y otra de la auto-producción…En realidad se trata de una interacción permanente
entre actor y sistema. En este juego, el actor desarrolla sus márgenes de acción,
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
ganando o perdiendo oportunidades, logrando disminuir las limitaciones que le
vienen del sistema o por el contrario, quedando más o menos paralizado por
ellas…” (J. Arocena: 2005).
Pero ¿como podemos definir a los actores sociales?
“Los actores sociales son fuerzas sociales y personalidades que controlan
centros de poder. Estos centros de poder se formalizan muchas veces como
instituciones...Las fuerzas sociales existen en la medida que representan y
organizan una parte de la población en torno a objetivos comunes. De este modo,
las fuerzas sociales son una intermediación entre la población y las
instituciones...El interés nuestro por los actores sociales reside en su rol en el
proceso de producción social. Ellos son los únicos productores colectivos de
eventos sociales y, en consecuencia son los sujetos del cambio situacional”.
(Carlos Matus: 1987).
Un actor situado en la escena local se constituye en actor, según Chiara “en la
medida que actúa de manera comprometida con relación a cuestiones socialmente
problematizadas en la escena local” (M. Chiara: 2004).
“Los actores sociales... son las unidades reales de acción en la sociedad:
tomadores y ejecutores de decisiones que inciden en la realidad local. Son parte de
la base social, son definidos por ella, pero actúan como individuos o colectivos que,
además, están sometidos a otras condiciones (culturales, étnico-culturales, políticas
y territoriales)... De acuerdo a lo anterior, llamamos "actores locales" a los sujetos
(individuales o colectivos) cuyo comportamiento se determina en función de una
lógica local y/o su comportamiento determina los procesos locales” (P- Pírez:
1995).
Siguiendo a Arocena podemos decir que: “en la escena local interactúan diferentes
sistemas de acción que siguen sus lógicas específicas y que producen
permanentemente zonas de intercambio, de bloqueos y de articulaciones de
distinta naturaleza…” (J. Arocena: 2001:117).
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
El autor identifica tres grandes sistemas de acción: a) el político-administrativo,
referido a loas organismos del Estado con presencia en los territorios, tanto el
gobierno local u otros organismos de nivel provincial, departamental o nacional con
incidencia en lo local; b) el empresarial donde encontramos distintas expresiones
de actores económico-productivos tanto urbanos como rurales con incidencia en el
territorio; c) el socio-territorial, donde aparece una pluralidad de expresiones
organizativas que globalmente podemos identificar como organizaciones de la
sociedad civil (OSC) y que se mueven en áreas como la salud, la vivienda, el
consumo, el fomento barrial, etc.
Tomando los elementos vertidos por los autores citados, la definición de quiénes
son o pueden ser actores locales, depende de las políticas específicas que se
busquen implementar en un marco de
gestión determinado. También, de las
personas, grupos, organizaciones que pueden estar directamente o potencialmente
involucrados, según opere el sistema de relaciones en el territorio en cuestión, por
lo cual dicha definición será siempre dinámica y cambiante.
Pero apuntemos a precisar aun más la noción de actor local a través de dos
enfoques que entendemos que más allá de sus diferentes perspectivas de análisis,
realizan aportes complementarios:
A) José Arocena plantea que no todos los actores locales por el simple hecho de
estar en el territorio pueden considerarse actores locales. Importa analizar además
de la escena, el “sentido de la acción”, que nos permite vincular el aporte que el
actor realiza al desarrollo local. “Esto quiere decir que no todo individuo, grupo o
institución que actúe en el nivel local puede ser considerado actor local del
desarrollo,
o
tal
vez
de
manera
más
precisa,
agente
de
desarrollo
local…Ubicándonos en esta definición más restrictiva: bajo la fórmula actor local
entendemos todos aquellos agentes que en el campo político, económico, social y
cultural son portadores de propuestas que tienden a capitalizar mejor las
potencialidades locales, incluido un mejor posicionamiento respecto a otros niveles
o entornos territoriales más amplios, no sólo locales. Es fundamental en esta
definición, el acento puesto en “capitalizar mejor”. En efecto, se trata de buscar un
mayor aprovechamiento de
los recursos, pero destacando la calidad de los
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
procesos en términos de equilibrios naturales y sociales. La generación de este tipo
de actores-agentes de desarrollo local, es una de las condiciones decisivas para el
éxito de los procesos de desarrollo local” (J. Arocena: 2.001).
B) Varios autores entre ellos Daniel Cravacuore (recogiendo en forma crítica
enfoques del desarrollo local), hablan de la necesidad de la existencia de actores
estratégicos que puedan participar en la toma de decisiones para construir
procesos de desarrollo local. Estos pueden operar elaborando la agenda de
debates y creando las condiciones para el manejo de las relaciones entre los
involucrados.
“Con la difusión del esquema del desarrollo local, fue habitual reconocer la
importancia que cobraban las relaciones que se establecían, al nivel local, entre los
actores estratégicos: los últimos años han visto el desarrollo de nuevas iniciativas
de concertación que buscaron articular a los sectores estatal y no estatal. Para ello
se ha confiado en la capacidad de representación que poseen los actores
institucionalizados, como las cámaras comerciales e industriales, las asociaciones
rurales, los consejos profesionales y las instituciones del sector educativo. Sin
embargo, para el caso argentino, con excepciones de sociedades con tejidos
históricamente densos, la mayor parte de las iniciativas tienen a los gobiernos
locales como promotores de las mismas y como actores centrales en su
ejecución…” (D. Cravacuore: 2006).
Sin perjuicio del rol relevante que asigna el autor a los gobiernos locales y
compartiendo su centralidad en los procesos de desarrollo local en la región, es
posible advertir en los últimos tiempos una mayor preocupación tanto desde el
Estado como desde la sociedad civil por participar en los asuntos del territorio. A
nivel del Estado central, particularmente a través de la implementación de una serie
de políticas y programas con enfoque territorial, del tipo de las mencionadas en el
capítulo anterior.
Sin entrar en el análisis concreto de estas políticas, es indudable que luego de la
crisis del 2001-02, se han incrementado en nuestros países los recursos volcados
desde los niveles nacionales a los territoriales. Esto se ha hecho a través de
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
transferencias de recursos financieros y materiales aplicados a las políticas y
programas específicos, como también orientados al fortalecimiento de los
gobiernos locales y de la sociedad civil, en el marco de una preocupación creciente
por fomentar la descentralización, más allá de los escasos avances en esta
materia.
También es notorio desde el sector privado empresarial y de las organizaciones de
la sociedad civil (OSC) una mayor preocupación por la relevancia del territorio al
plantear sus estrategias y sus demandas al Estado. No obstante, el predominio de
las prácticas sectoriales y de las iniciativas fragmentadas en función de intereses
particulares sigue teniendo importante peso. Hay que avanzar en mecanismos de
relacionamiento estratégico en función del interés en común –en base a una
agenda compartida- que necesita de un Estado que estimule formas de relación
más horizontales y la construcción de entornos innovadores en base a la
concertación de actores públicos y privados.
“Los estudios de caso aportan conocimientos sobre experiencias en las cuales
determinados “agentes de desarrollo o “actores estratégicos”, aun en condiciones
poco favorables, han liderado procesos exitosos de desarrollo. Estamos pensando
en formas pluralistas y democráticas de liderazgo, capaces de articular sistemas
complejos de actores -con valores e intereses contradictorios- para que la
cooperación en el territorio no resulte en un juego de suma cero, sino que conduzca
a la formación de visiones y proyectos colectivos” (Claudio Tecco: 2006).
Precisamente, el enfoque del desarrollo local pone el énfasis en un proceso en el
que diversos actores (gobiernos locales, empresas, organizaciones sociales) unen
sus fuerzas y recursos para conseguir nuevas formas de cooperación con el fin de
estimular y concretar iniciativas tanto a nivel económico, social o cultural. Plantea
una nueva articulación de actores territoriales. La cooperación entre actores
públicos
de
diferente
nivel
institucional
(locales,
regionales,
nacionales,
internacionales), así como la cooperación entre el sector público y el privado es un
aspecto central de este enfoque, lo que debe ser trabajado
a partir de sus
dificultades de concreción y sostenibilidad.
35
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
La percepción y comprensión de la lógica de los actores estatales y de los actores
de la sociedad civil que actúan en lo local, sus posibilidades efectivas de encuentro
y de complementación, son desafíos fundamentales para quienes pretenden
impulsar proyectos desde una perspectiva de desarrollo económico y social.
“La acción pública de los actores así definidos tiene alcances diferenciales
conforme sean las cuestiones a partir de las cuales ésta es interpelada y/o
impulsada. Esto significa… que su alcance e ingerencia variarán según los marcos
de la experiencia, la problemática y las cuestiones sobre las cuales pongan éstos
en juego su capacidad de acción pública. La complejidad se torna aún mayor en
tanto estos procesos enfrentan al gestor con actores (individuos, grupos,
instituciones) cuya actuación pública no sólo tiene un alcance diferente (barrio,
municipio, estado o nación), sino que sus intereses se despliegan en más de uno
de esos ámbitos” (M. Chiara/M. Di Virgilio: 2009).
Como señala Fernando Barreiro, los actores locales “son simultáneamente motor y
expresión del desarrollo local”. Profundizar en el análisis de cómo se produce en
los contextos locales este cruce de lógicas, de racionalidades distintas y como
operar en torno a estas articulaciones, parece relevante para estar en mejores
condiciones de impulsar proyectos.
Si se observa las realidades locales donde ha sido posible impulsar experiencias de
desarrollo local valoradas como exitosas, se debe admitir que el capital social
existente en cada localidad ha sido un factor decisivo. La existencia de
organizaciones locales, de redes de articulación, de tejido social consistente,
genera condiciones más aptas para que se incremente la capacidad de gestión de
las localidades en la formulación e implementación de proyectos de desarrollo.
El espacio local-regional, es un ámbito idóneo para construir capacidades
endógenas que sustenten procesos de desarrollo articulados a las tendencias
globales. Los territorios que han alcanzado niveles previos de desarrollo y cuentan
con cierta masa crítica de capacidades estratégicas, estarán en mejores
condiciones de utilizar las oportunidades para su beneficio. Se trata de operar
sobre las potencialidades y limitaciones que tiene cada territorio, procurando
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
impulsar un clima de cooperación y un ambiente de concertación entre los
diferentes actores en juego.
En última instancia, se trata de contar con un sistema local de actores que implica
adecuados niveles de articulación interna entre sus diferentes expresiones
organizativas o subsistemas a nivel local y buena interconexión con los niveles
provinciales, departamentales y nacionales. Cuanto más compleja y sinérgica la red
de actores, mayores posibilidades de construir procesos de desarrollo sostenibles y
basados en relaciones de mutua complementación y reciprocidad.
Puede haber un supuesto subyacente que hay que debatir: “para que exista
sistema de actores debe haber articulación” y no necesariamente es así. Los
sistemas se auto reproducen porque se diferencian de lo que queda afuera y eso
es en parte lo que dificulta que cambien. Esto –entre otras cosas- nos obliga a ir a
fondo en el análisis de la racionalidad de los antagonismos y no intentar suprimirlos
porque se develarán por lugares insospechados.
El desafío mirado desde la intervención, es apoyar el cambio de los sistemas de
actores, lo que nos plantea un dilema teórico y metodológico importante, que hace
no solo a entender las diferentes lógicas de actor, sino también la de las políticas
públicas que confluyen en el territorio, las modalidades de gestión y los recursos
que se vuelcan. Todo ello genera la necesidad de articulaciones varias que no son
solo de actores, sino también de recursos y de políticas que vienen de diferentes
niveles territoriales.
37
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
capítulo 4
¿De qué hablamos cuando nos referimos a articulación de actores para el
desarrollo local?
Llegados a este punto, cabe detenernos en el análisis del concepto de articulación
de actores. ¿Qué significa articular; es lo mismo que coordinar, cooperar o
concertar? ¿Cómo construir una definición que nos resulte operativa para el tema
que nos ocupa? A eso nos dedicaremos en este capítulo.
Si buscamos el significado de la palabra articular, el diccionario nos habla de:
“unir”; “enlazar”; “juntar” y articulación refiere a la acción y efecto de articular o
articularse. Al referirse al verbo coordinar se pone más el acento en “arreglar,
organizar, regular, ordenar o disponer”. En el caso de cooperar se hace referencia
a “coadyuvar, colaborar, contribuir, favorecer, participar. Obrar para un mismo fin
con otro u otros”. Finalmente concertar refiere a “armonizar, componer, arreglar,
conciliar, acordar, pactar, convenir”.
Sin duda que existen importantes relaciones etimológicas entre los términos
mencionados y también algunas diferencias de significado que a los efectos
conceptuales importa considerar. De todas maneras, al vincular todas estas
expresiones con los procesos que estamos estudiando, existe una relación
sinérgica, lo que nos anima a considerarlas en la misma dirección explicativa.
En primer lugar, la articulación nos habla de una acción referida a provocar la
unión, el enlace entre varios actores. Al lograrse, puede organizarse (coordinarse)
de determinadas maneras, para lo cual será necesario alguna forma de
colaboración (cooperación) ya que se persiguen iguales objetivos. En la medida
que estas acciones logran afirmarse a través de la negociación, se podrá acordar,
pactar, convenir (concertar) en base al respeto de los intereses de las partes en
juego. Este momento lo podemos evaluar como el de mayor compromiso,
formalización o institucionalización del enlace, el que podría incluso apoyarse en
una forma jurídica determinada.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Aplicando esta reflexión a la intervención en el campo de las políticas públicas y a
los procesos de toma de decisiones colectivas, podemos observar que en la
práctica, es posible distinguir las acciones enumeradas, las que tendrán mayor o
menor presencia y resultados, en función de los temas en debate (el juego); de las
características, posiciones, actitudes e intereses de los diferentes jugadores y del
contexto de la articulación.
En este sentido, la articulación de actores para el desarrollo local podría definirse
como un proceso por el cual se establecen relaciones permanentes entre los
actores-agentes de desarrollo de un territorio, en función de la búsqueda de
objetivos comunes que trascienden los intereses particulares o sectoriales, sin
anularlos, aunque puestos en situación de cooperar. Implica la identificación del
interés o del bien común, lo que se puede lograr en base a instancias de
negociación, donde se establecen reglas de juego, en un marco de relaciones de
poder que admiten cierta flexibilidad y que pueden cambiar en el tiempo.
Estas instancias, permiten llegar a “mínimos de cooperación” para alcanzar esos
propósitos, los que deberían estar en relación con una visión estratégica
compartida acerca del futuro deseable para el territorio. Esta articulación,
alcanzaría su máxima expresión, cuando se formaliza en ámbitos o dispositivos de
organización y en pactos explícitos que permiten la obtención de acuerdos entre
una pluralidad de actores públicos y privados. Esto no obsta, que en ocasiones,
puedan observarse alianzas más coyunturales en función de metas de corto plazo,
las que dependiendo del grado de maduración del sistema de actores pueden
hacerse más sostenibles.
Esos “mínimos de cooperación” pueden encontrarse -por ejemplo- en factores
identitarios comunes que invitan a la acción colectiva. En acuerdos operativos y
coyunturales que se dan entre algunos actores que pueden convertirse en
“estratégicos”, en la medida que alcanzan visibilidad pública y se traducen en
proyectos colectivos, o en asuntos prioritarios de una agenda territorial concertada.
En actitudes de reconocimiento, respeto al diferente y derecho a ser escuchados.
Propensión al encuentro con el otro (sentido cívico). Jugar en los márgenes.
Atreverse a ceder poder e identificar temas comunes.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Son “mínimos” que pueden ampliarse, en la medida que el sistema de actores
madura como tal y reconoce en la gestión de los acuerdos una modalidad
ventajosa que toma en cuenta los intereses particulares y sectoriales, pero los
trasciende a través de pactos territoriales que funcionan en lógica “ganar-ganar”.
Ahora bien, ¿por qué los actores locales deberían articularse? En general, lo que
observamos en las sociedades locales son expresiones de diferentes intereses, la
mayoría de las veces en oposición o en conflicto. Probablemente -en algunos
lugares más que en otros- pueda existir una predisposición positiva a la
coordinación o a la cooperación, pero esto no es siempre evidente, ni tampoco se
traduce necesariamente en un clima colectivo favorable a la articulación y la
concertación. Más bien dependería de una serie de razones y condiciones que se
deben analizar en cada caso, despojándonos de un cierto discurso “moral” que
hace una valoración positiva a priori, reflejada en una aparente propensión natural
a la cooperación de los individuos y las organizaciones.
La articulación corre el riesgo de parecer utópica, porque estos procesos se dan en
un sistema de relaciones de poder, que no está exento de conflictos. Ahora bien, el
poder siempre opera, pero también -como hemos planteado antes- se lo puede
poner a cooperar. No desde una lógica de dominación, sino generando condiciones
para “poder actuar”. Esto pone en tensión las estrategias del actor - sus ideas y
propuestas- con las restricciones del sistema.
“La cooperación en el desarrollo local no es una solidaridad explícita de individuos y
organizaciones motivados, o con el deseo de poner en valor sus recursos
humanos, físicos y financieros para compartir el futuro…La cooperación tiene un
sentido mucho más pragmático y es una respuesta racional a la propia lógica de
cada uno de los actores. Dicho de otra manera, en determinado momento, los
actores perciben que para desarrollar de forma más completa su propia estrategia,
es necesario cooperar y poner en común con otros actores las propuestas y
acciones. Pero no existe una motivación preexistente para cooperar, sino más bien
todo lo contrario…” (F. Barreiro: 2001).
40
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Compartiendo lo expresado por el autor, hay que consignar sin embargo, que los
procesos de desarrollo local considerados más exitosos, basan sus resultados en
gran medida en su capacidad demostrada de articulación y cooperación de
diferentes actores locales en torno al interés común, el que se define a través de
ámbitos de negociación y concertación que generan resultados visibles y
sostenibles en el tiempo.
Pero la evidencia empírica indica que estos casos son la minoría. Más bien hemos
asistido en los últimos años a un creciente encanto discursivo por el desarrollo local
que no se ha traducido necesariamente en experiencias que generen resultados
auspiciosos y sostenibles en el tiempo para las poblaciones involucradas. Esto más
que abrumarnos, nos debería motivar desde una actitud de aprendizaje, a la
búsqueda de las razones que explican los éxitos y fracasos.
El paradigma del desarrollo local que ha orientado las prácticas de muchas
organizaciones en los territorios, nos pone frente a una cuestión importante -que ya
tocamos en el capítulo anterior y que analizaremos más adelante a la luz de las
experiencias- y es el papel de algunos actores estratégicos (como los organismos
del Estado y en particular los gobiernos locales); los liderazgos personales u
organizacionales del territorio; los agentes de desarrollo local públicos o privados
que tienen un rol clave como motores, facilitadores o catalizadores del desarrollo
local.
Sin embargo, los procesos de articulación implican atender no solamente los
vínculos entre las distintas categorías de actores en juego: político-administrativos;
empresariales; socio-territoriales; sino también las relaciones entre las diferentes
dimensiones del desarrollo: económica, política, social, cultural, ambiental y la
coordinación entre los niveles territoriales: nacional, provincial (departamental) y
local, en el diseño e implementación de las políticas públicas territoriales.
Como señalamos anteriormente, la hipótesis es que el desarrollo local se construye
en un marco de relaciones horizontales entre los actores, en particular los actores
estratégicos. Esto implica densidad institucional, redes, capital social. Una
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
adecuada gobernanza con reglas de juego pactadas y públicas que faciliten los
diálogos en un marco de relaciones de poder.
“El gobierno local puede actuar como “catalizador” de iniciativas originadas en la
sociedad civil, pero no es suficiente esperar a que tales iniciativas sociales se
produzcan por generación espontánea. Articular actores sociales requiere también
ejercer liderazgos, y los gobernantes locales pueden asumir ese papel de líderes,
tomando iniciativas que promuevan la asociación comunitaria, diseñando y
proponiendo a la sociedad proyectos que potencien los recursos endógenos;
proyectos que una vez puestos en práctica arrojen resultados positivos, capaces de
producir un efecto de demostración que posibilite a la sociedad valorar el capital
social como recurso para mejorar su calidad de vida” (Claudio Tecco: : 2006: 22526:).
Esto nos remite al análisis de los roles, las visiones estratégicas y las formas de
ejercer el liderazgo en el sistema de relaciones desde el gobierno local, las
empresas y las OSC y de los actores extra locales con incidencia en el territorio.
Como hemos señalado, esos liderazgos pueden ser ejercidos por diferentes
actores, pero sin duda le cabe a los gobiernos locales un rol central, no solo desde
su función como organismo de gobierno del territorio, sino como dinamizador de un
trabajo que permita mejorar la sinergia entre los múltiples actores en base a
objetivos comunes.
También, nos invita a reflexionar sobre la forma como se construyen las prioridades
de la agenda pública y quiénes las fijan o deberían fijarla: los temas, los
mecanismos de participación en su historia y en su presente; los conflictos, los
intereses en juego y la existencia o no de ámbitos de negociación.
“Cada programa implementado requiere algún grado de articulación entre actores
diversos, ya sea en la etapa de diseño y /o de implementación. Ello probablemente
señale el dato más distintivo de la política de desarrollo endógeno, su sustrato
relacional. El aspecto relacional del sistema de actores locales, donde cuentan las
regulaciones, las razones, las emociones y las decisiones, es la energía vital que
permite construir capacidades endógenas de desarrollo” (O. Madoery: 2008)
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Finalmente, las modalidades de gestión pública en el territorio también deben ser
revisadas. A veces se tiende a criticar las formas tradicionales de gestión y
administración burocráticas que con el ingrediente adicional de prácticas
clientelares ha sido predominante en nuestros países. Más allá de las críticas
conocidas que se pueden hacer a este modelo, hay que reconocer que para el
cumplimiento de muchas funciones municipales, se necesita de una burocracia
moderna, eficiente y eficaz, características que por otra parte no son las más
usuales en nuestros gobiernos territoriales.
Esto ha llevado -aunque sin demasiado éxito- que frente a las debilidades del
modelo anterior, se hayan esbozado intentos de implementar modalidades más
cercanas a la llamada gestión competitiva, vinculada a instrumentos próximos a la
gestión empresarial o la gerencia social, que toman como paradigma la figura del
ciudadano-cliente. Más allá de que estas opciones pueden ser útiles e innovadoras
para el acercamiento de determinados servicios y prestaciones a los ciudadanos,
ha demostrado su inaplicabilidad en muchos casos porque choca con trabas
culturales tanto de los funcionarios como de los propios ciudadanos y tiende a
desconocer las acumulaciones en la órbita del Estado.
En tercer lugar, se habla de la gestión asociada o concertada como una
modalidad que permite encarar nuevas formas de relación entre el Estado y la
sociedad civil, promoviendo espacios de participación y cogestión para llevar
adelante programas y proyectos en el campo de las políticas sociales y del
desarrollo económico. Este parece ser el paradigma gestionario alternativo, pero la
evidencia empírica indica que no todos los asuntos de gestión pública pueden ser
abordados desde modalidades de este tipo. Entre otras cosas, requieren de actores
sociales con capacidades para llevar adelante estos programas y de gobiernos
locales dispuestos a transferir recursos públicos y a diseñar mecanismos
apropiados de regulación y control.
Por lo tanto, como señala Tecco: “el mayor desafío para los municipios no pasa por
superar el modelo racional burocrático (que nunca practicaron), sino por construir
una nueva institucionalidad, que habilite la participación ciudadana en la gestión
pública y posibilite el ejercicio de accountability societal vertical (O´Donnell, 2001)
43
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
sobre las autoridades políticas y la administración. Administración esta que debería
ser altamente profesionalizada, meritocrática y transparente” (Claudio Tecco:
2006:227).
A continuación, pasaremos revista a los asuntos que entendemos están en juego
en los procesos de desarrollo local y que nos podrían ayudar a mejorar nuestra
capacidad explicativa sobre estos fenómenos, basados en los aportes teóricos
manejados hasta ahora, e incorporando algunos elementos que nos surgen de la
práctica. Estos puntos constituyen también la base de la pauta de análisis que
aplicaremos a los dos casos que tomaremos como ilustración de nuestras
reflexiones.
Como hemos señalado en la introducción a este trabajo, se trata de hacer pie en
las experiencias para analizar el tema, pero los casos no son el objeto de análisis,
sino que se tomarán como ilustración de las reflexiones. El asunto que nos
preocupa es entender mejor la articulación de actores en un escenario territorial.
¿De qué depende?, ¿qué implica?, ¿qué la facilita y qué la frena u obstaculiza?
Definir los márgenes de esa articulación y sus posibilidades efectivas de contribuir
a la construcción del desarrollo local.
44
parte III
ENTRE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA:
ANALIZANDO LA ARTICULACIÓN DE ACTORES DESDE LOS TERRITORIOS
LOCAL
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
capítulo 5
Los elementos en juego en la articulación a la luz de los casos seleccionados en
Argentina y Uruguay
Para abordar este capítulo hemos elaborado una pauta de análisis que se
transcribe en el Anexo 1, cuyos temas centrales han servido de guía al texto que
sigue. Estos asuntos son analizados en diálogo con los elementos recogidos por el
autor en dos experiencias de desarrollo local en Argentina y Uruguay en las que
hemos trabajado recientemente.
El sentido de aplicar una pauta de análisis, se fundamenta en la necesidad de
establecer un nexo metodológico entre el marco teórico expuesto y las experiencias
seleccionadas para ilustrar la temática de la articulación de actores. Los ejes de
análisis -que se nutren de los objetivos e hipótesis del trabajo- se traducen en
variables y criterios orientadores que facilitan una mejor comprensión de los
distintos componentes que entran en juego en las relaciones entre los actores
locales.
Las razones que explican la selección de estas experiencias son de dos tipos: a)
ambos territorios poseen -a pesar de sus diferencias de tamaño poblacional- una
serie de características comunes en relación a su actividad económica
predominante; mapa de actores y desafíos estratégicos de construcción del
desarrollo local. Sin perjuicio de lo anterior, existen algunas particularidades que a
nuestro juicio enriquecen el análisis; b) por otro lado, el autor ha intervenido en
ambas, tanto desde un perfil de investigador como en la intervención en programas
de capacitación, consultoría y asistencia técnica a diferentes actores territoriales.
Esto ha generado una acumulación de información, conocimiento y contactos en
las comunidades, lo que repercute -entre otras cosas- en el manejo de una serie de
insumos provenientes de los testimonios sistematizados de los propios actores
locales.
En los Anexos 2 y 3 se realiza una descripción general de las características socioeconómicas de las dos localidades seleccionadas y los procesos de desarrollo local
en marcha, a los efectos de facilitar la información necesaria de los contextos
46
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
territoriales, que ayude a la comprensión de las referencias que se harán a los
mismos en este capítulo1.
El caso seleccionado en Uruguay es la localidad de La Paloma que pertenece al
departamento de Rocha (región este del país). Se trata de un municipio turístico y
con una vieja tradición pesquera y portuaria que hoy se encuentra en un cruce de
caminos en cuanto a su modelo de desarrollo, en función del debate entre estas
diferentes opciones de futuro. Tiene una población de 3.500 habitantes
permanentes que aumenta a 5.000 si consideramos la zona costera aledaña que se
la ha dado en llamar “La Paloma Grande”. Como en el caso de la localidad
argentina que mencionaremos a continuación, la población aumenta en forma
significativa en los meses de temporada alta2.
Para Argentina el caso seleccionado es Villa de Merlo (Provincia de San Luis),
ubicada en el límite con la provincia de Córdoba. Se trata de un municipio serrano y
con fuerte vocación turística. Cuenta con una población permanente cercana a los
20.000 habitantes (la que aumenta considerablemente en alta temporada) y ha
tenido un crecimiento demográfico sostenido que la ha llevado prácticamente a
duplicar su población residente en los últimos 10 años. Además del turismo y la
construcción (en parte asociada al turismo), existe como otra actividad importante
un parque industrial (creado en base a las ventajas de las leyes de promoción
industrial a nivel nacional) en el que están instaladas unas 12 pequeñas y
medianas empresas3.
A continuación abordaremos los diferentes puntos propuestos en la matriz de
análisis (anexo 1), poniendo en diálogo el marco teórico-metodológico planteado en
los capítulos anteriores, con las pistas que surgen de la relectura de las
experiencias seleccionadas.
1
Las expresiones que reproducen testimonios de los actores locales se transcriben en cursiva
En este caso se ha seguido fundamentalmente la publicación de la investigación realizada por el Instituto de
Estudios del Desarrollo Regional y Local (IDEL) de la Universidad Católica del Uruguay y los informes de
sistematización del proceso de intervención posterior con la comunidad que fue coordinado por el autor
3
Para esta experiencia, el trabajo se apoya en los informes de Posicionamiento Inicial, Anteproyecto y Proyecto
del Plan Estratégico de Desarrollo Local para Villa de Merlo, co-coordinado por el autor y el Arq. Diego
Capandeguy (IDEL & SC Asociados) en el marco de una consultoría actualmente en proceso de finalización
con la Municipalidad de Merlo.
2
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
5.1. Las condiciones del territorio y de los actores para la articulación
En este punto abordamos las condiciones existentes en el territorio (económicas,
sociales, políticas y culturales) que favorecen u obstaculizan la articulación.
Pasamos revista a las concepciones que se perciben en los actores locales acerca
de la misma y valoramos las posibilidades de construcción de una agenda pública
que habilite la concertación de esfuerzos para el desarrollo local.
5.1.1. Los modelos de desarrollo económico local en debate
La evidencia empírica permite sostener que se necesitan territorios con ciertas
capacidades de “controlar” su propio desarrollo (desarrollo endógeno) por el
manejo de ciertos excedentes económicos que puedan ser reinvertidos localmente.
A la vez, vínculos con el mercado externo (de nivel subnacional, nacional e
internacional) que permitan aprovechar las oportunidades de inserción competitiva
de las producciones locales en mercados cada vez más exigentes, que demandan
productos de calidad y alto valor agregado local.
En las dos localidades de referencia, el perfil económico-productivo está centrado
fuertemente en el turismo como motor principal de sus economías. Más allá de
algunas diferencias, existe una dificultad importante en ambas para que el sistema
de actores acuerde en torno a un modo de desarrollo futuro que implique una visión
compartida entre el mayor número de actores locales.
Como señalamos en la investigación, La Paloma se ha caracterizado por ir
evolucionando a lo largo de la historia sin una estrategia de desarrollo
concientemente definida y consensuada por sus habitantes. Un entrevistado lo
expresa muy claramente:
“Primero, yo creo que va sin rumbo. No está definido ni por el gobierno
departamental ni por ninguna estrategia local, exactamente cuál es el rumbo
de La Paloma. En los últimos años se ha ido oscilando en definiciones que
quedan atrapadas en lo político. ¿La Paloma es un balneario que debe
desarrollar un perfil turístico únicamente, o debe ir haciendo congeniar el
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
desarrollo turístico con el desarrollo portuario, para el cual está llamada
históricamente porque primero fue un puerto y después fue un balneario? Yo
lo que no siento es que La Paloma tenga claramente definido su perfil y en
estos últimos años esto se acrecentó.”
El hecho de la falta de horizonte común se asocia también a la ausencia de un
ejercicio sistemático de planificación a nivel local:
“No hay un plan director que diga: esta es La Paloma, en esta dirección
tenemos que caminar en el desarrollo urbanístico, en el nivel de
fraccionamientos, en la ubicación territorial del desarrollo urbano, no hay un
lenguaje para La Paloma para que uno pueda saber para dónde rumbea.”
Esto lleva a las dificultades de encontrar acuerdos y vivir permanentemente en un
diálogo de sordos entre posiciones de los actores que quedan ensimismadas en
sus argumentos y lógicas de acción contrapuestas:
“Cada vez que se pone un proyecto portuario sobre la mesa se dispara el
debate, pero no hay quien lo dirija, no hay quien haga pesar de árbitro y
después terminamos en un reñidero político para ver quién quiere puerto y
quién no quiere puerto y todas esas simplificaciones no son buenas.”
En el caso de Merlo, se observa una situación similar. Más allá de la relevancia del
turismo como principal motor de desarrollo para la localidad, se reconocen sus
debilidades sobre todo vinculadas a la concentración de turistas en la temporada. A
la vez, aparecen visiones contrapuestas en torno al modelo de desarrollo cuando
entran en diálogo diferentes actores y asoman intereses sectoriales.
“El turismo es una actividad para algunos momentos del año. Hay que
fortalecerla, pero no podemos depender solo de ella…”
“El Parque Industrial tiene alrededor de 12 empresas que ocupan unos 400
trabajadores…Es un aporte para la economía de Merlo, pero si fuera por los
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
inmobiliarios se lo borraría de Merlo porque ocupa tierras que son muy
codiciadas”.
Cada merlino y cada palomense tienen una posición asumida sobre los diferentes
temas en discusión. Las posiciones son claras y muchas veces bien
fundamentadas, pero no existe un ámbito de debate y de elaboración colectiva, por
lo que se generan posiciones enquistadas y radicalizadas.
¿Es posible la búsqueda de la complementariedad entre modelos, o estamos en
presencia de posiciones antagónicas e irreconciliables? La realidad de las dos
localidades es diversa y marca en ambos casos una cierta polarización de las
opiniones y una debilidad en cuanto a la existencia de espacios de negociación de
las diferencias.
Los testimonios que hemos seleccionado muestran fuertes oposiciones entre
diferentes formas de percibir el futuro del desarrollo económico de La Paloma y
Merlo: la industria manufacturera vs. el turismo y la preservación ambiental; el
puerto o el turismo; la protección del ecosistema serrano vs. el desarrollo urbano e
inmobiliario. Podríamos seguir enumerando oposiciones. Los discursos se
desarrollan en contraposición unos con otros y sin puntos de contacto. El
diagnóstico es claro: estamos en presencia de sociedades bloqueadas por
posiciones antagónicas y cerradas. Predominan los discursos basados en los “o” y
no sobre los “y”.
A medida que las intervenciones técnicas en los dos territorios se fueron
desarrollando, comenzaron a aparecer en los actores posiciones más abiertas a
buscar compatibilidades. Fue emergiendo tímidamente la conciencia de la ausencia
de debate entre posiciones que se percibían como excluyentes.
Precisamente en una de las instancias de devolución del diagnóstico inicial en
Merlo, uno de los asistentes planteaba lo siguiente:
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
“En temas claves hay que negociar. Lo peor es optar por una u otra de las
opciones y queda medio pueblo enfrentado a la otra mitad. Esto es una
máquina de bloquear”.
En el caso de La Paloma, se expresaban los vecinos de una manera similar al
momento de ser consultados:
“Me parece que hay proyectos industriales que pueden ser compatibles con
el desarrollo del turismo, pero hay que tener mucho cuidado cuando se
eligen y se defienden los proyectos. Y sobre todo una consulta a la población
local, cosa que nunca existió con estos casos, con estos proyectos.”
Es notorio en estos casos –y lo podemos observar también en otras realidadesque la intervención externa opera muchas veces como facilitadora del diálogo, en la
medida que genera un ámbito de encuentro, donde se ponen en juego las
diferentes posiciones. Los técnicos pueden realizar una acción de mediación y
acercamiento de puntos de vista en torno a la definición de un perfil de desarrollo
más consensuado por los actores locales. Volveremos sobre este punto más
adelante.
Ahora bien, hemos sostenido que la construcción del desarrollo local no es tarea
solamente de los actores locales y más concretamente la definición del perfil de
desarrollo económico de un territorio, involucra acciones y políticas de actores tanto
del Estado como del mundo empresarial urbano y rural que operan desde fuera del
territorio.
Esto nos plantea el tema de la articulación de los actores del territorio con actores
extra locales, tanto del sector público como privado.
En ambos países, se han desarrollado en los últimos tiempos políticas nacionales
específicas orientadas a la promoción del desarrollo económico local que de alguna
manera han significado además de recursos humanos, financieros y materiales
51
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
aplicados a las mismas, una intencionalidad política explícita de poner esta
temática en la agenda de prioridades a nivel nacional4.
En el campo de las empresas, existen unidades económicas que se instalan en una
región determinada por ventajas diversas que pueden relacionarse con políticas
fiscales, con la cercanía a una ruta importante, la proximidad de un puerto, etc.
Todas estas razones, pueden llevar implícito un desentendimiento de las empresas
con el destino del territorio en cuestión y por lo tanto difícilmente pueden constituir
un sistema de acción local (J. Arocena, 2.001).
La Paloma ha vivido y está viviendo la actuación de emprendimientos extra locales
con escasa pertenencia territorial, pero también inversores que están apostando a
generar iniciativas con fuerte asociación con lo local, particularmente desde el
sector turístico en sus diversas áreas.
En Merlo, ocurre algo parecido. Existen emprendimientos turísticos e incluso
algunas empresas instaladas en el Parque Industrial, para las cuales su instalación
en el territorio no les es indiferente. Esto se traduce en algunas acciones de
compromiso local en varias áreas, desde lo propiamente económico a lo social,
cultural, ambiental. Existen también empresas, cuyo único fin es el obtener una
ganancia y no les preocupa la reinversión de los excedentes, la apuesta al trabajo
en redes, en suma, la preocupación por el bienestar colectivo.
Las preguntas que nos debemos hacer aquí son: ¿como atar el destino de las
empresas al de las comunidades territoriales? ¿Cómo generar condiciones que
favorezcan actitudes de compromiso cívico del empresariado?
Si observamos la realidad de los territorios que nos sirven de referencia, el gran
desafío está en aumentar el diálogo interno que es insuficiente y está plagado de
deslegitimaciones mutuas y a la vez establecer alianzas con actores extra locales
interesados en invertir, pero si se dan determinadas condiciones. Una de ellas tiene
4
Podemos hablar por ejemplo del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” del
Ministerio de Desarrollo Social; los programas “Más y Mejor Trabajo” y “Área” del Ministerio de Trabajo en
Argentina y la estrategia del gobierno nacional uruguayo en torno al fomento del “Uruguay Productivo” con
programas del estilo de “Uruguay Rural” que ha promovido experiencias asociativas de pequeños productores
rurales en zonas deprimidas, o algunos de los programas del Ministerio de Desarrollo Social
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La articulación de actores para el desarrollo local.
que ver con la construcción en la localidad de un clima social de cooperación que
facilite las cosas al que viene de afuera y haga más saludable la convivencia
interna.
Una adecuada correspondencia entre las políticas nacionales de promoción del
desarrollo económico local, con un gobierno local proactivo y un entramado
empresarial dispuesto a considerar el territorio como una variable relevante para su
gestión, se constituyen en factores favorables a este clima emprendedor.
Considerar estos elementos es importante para generar y fortalecer procesos de
concertación local.
5.1.2. La relevancia de la identidad cultural
Otro elemento clave, entre las condiciones de partida para promover procesos de
articulación de actores, es como está configurada la identidad cultural en el
territorio. Aquí importa una doble mirada. Por un lado, desde sus rasgos culturales
endógenos predominantes (cultura de la iniciativa, visión emprendedora o por el
contrario pasividad o dependencia) y por otro, desde sus formas de vincularse con
el afuera (apertura a lo externo, innovación, búsqueda de oportunidades o por el
contrario, predominio de actitudes defensivas, de aislamiento). También implica dar
cuenta de la historia, de las experiencias vividas en cuanto a capacidades de
generar y sostener proyectos colectivos y sueños compartidos; a la vez determinar
las capacidades de renovación identitaria, en una sociedad que atraviesa por
procesos de crisis y cambio permanentes.
Mirando el caso de Merlo, en un relevamiento realizado recientemente, se
desprende que solo el 25% de los encuestados es nativo de la localidad. Si se
suman los nacidos en el resto de la provincia de San Luis, esa cifra asciende a
34,6%. Lo más significativo es que el 37,5% de los encuestados es oriundo de
Buenos Aires.
Esta particular conformación de la población, conlleva todo un desafío para la
construcción y reconstrucción de la identidad local. A esto se suman las cuestiones
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Javier Marsiglia
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derivadas de su condición de zona turística, lo que implica una constante influencia
de quienes la visitan.
Se han incorporado los términos nyc y vyq: “nacidos y criados” y “venidos y
quedados”, para identificar a los nativos de los “inmigrantes”, aunque estos últimos
-según las manifestaciones de varios de los entrevistados en nuestro trabajo y
algunos estudios hechos desde el Centro Universitario de Merlo de la UNSL- no
estarían conformando un grupo relativamente homogéneo.
Se podría afirmar que en la conformación de la sociedad merlina aparecen una
serie de rasgos particulares que contribuyeron a la definición de su identidad:
•
En primer lugar su carácter de inmigrantes de diversos orígenes (aunque
mayoritariamente provenientes de la Provincia de Buenos Aires), con lo que
esto significa de encuentro de culturas que coexisten en una misma región.
•
En segundo término, la conservación en un núcleo reducido de viejas
historias trasmitidas de generación en generación y que se han ido diluyendo
en el tiempo
En el caso de La Paloma, ocurre algo similar. Sus residentes provienen de distintos
lugares del país y también del exterior (básicamente de Argentina). Un dicho
popular encierra una característica particular de los palomenes que tiene
connotaciones en su identidad. “En La Paloma no se puede nacer ni morir”, porque
no existe ni sala de partos ni cementerio. Se deben recorrer los 32 km. que la
separan de la capital departamental (Rocha) para cubrir estas necesidades.
Estas poblaciones con raíces históricas y culturales tan diferentes (como tantas
otras), buscan a través de diversas expresiones desarrollar señales identitarias
comunes. La construcción de una nueva identidad merlina y palomense, supone un
importante trabajo que permita alcanzar “la unidad en la diversidad”.
En uno y otro lugar, surgen grupos preocupados por el patrimonio histórico y
cultural; expresiones artísticas de adultos y jóvenes que revelan identidades en
reconstrucción; nuevos diálogos culturales entre la diversidad de actores
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
provocados por las intervenciones externas, como por ejemplo los estudios de
referencia para este trabajo.
También, momentos de crisis colectiva que hacen emerger el sentido de
pertenencia, de lucha y capacidad de iniciativa para la superación de esas
situaciones. En el caso de La Paloma, el surgimiento de una organización vecinal
(SOS La Paloma) que hace unos años ante la inoperancia municipal tomó bajo su
responsabilidad el arreglo de las calles del pueblo, en una verdadera cogestión y en
parte gestión paralela a un gobierno municipal departamental y no local.
Interrogados los participantes de la experiencia sobre los motivos que los
impulsaron a esta acción, aparecen con claridad factores identitarios como
preocupaciones centrales (“defensa del lugar donde vivimos”; “no entregarse”;
“orgullo de ser de acá”). Esta es una experiencia que quedó en el imaginario
colectivo como una respuesta extrema e identitaria exitosa que permitió a partir de
allí generar nuevos diálogos sobre otros asuntos colectivos.
En el mismo sentido, se empieza a producir algo que es muy importante en el
avance hacia una identidad colectiva y que se podría llamar la solidaridad territorial
o la solidaridad entre vecinos, manifestada en hechos concretos protagonizados
por habitantes de Merlo ante situaciones que pueden significar una afectación de la
calidad de vida o una imposición por fuera de los intereses locales.
En las entrevistas, muchos destacan la unidad que se produjo ante determinadas
situaciones que afectaron a la población y que generaron movilizaciones colectivas.
Hay varios ejemplos en esta dirección. Algunos históricos como la salida de un
sacerdote muy querido en la comunidad por conflictos con la jerarquía eclesiástica
en la década del 60, o el intento de cierre del Casino en la década del 70. Más
recientemente en 2.004, el intento desde el gobierno provincial de desconocer la
existencia de Villa de Merlo en un mapa de regiones de la provincia, o la
movilización para la preservación de los faldeos en la sierra ante el intento de su
urbanización.
En los procesos de construcción de identidad territorial, estos reflejos de solidaridad
vecinal son los primeros pasos hacia la construcción de una identidad local. Quizás
adoptando muchas veces rasgos básicamente defensivos ante amenazas que
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Javier Marsiglia
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vienen de adentro o de afuera. Pero también parecen asomarse algunos asuntos
que hacen también a la visión sobre “el Merlo que queremos”, elementos menos
notorios aun, pero que se empiezan a dibujar en las instancias de encuentro de
múltiples actores.
Podría decirse entonces que la sociedad local está atravesando por un proceso de
cambio que pasa en buena medida por el encuentro-desencuentro entre los nativos
y los venidos de afuera de la Villa. Los nativos atesoraban una fuerte identidad
local, producto de la rica historia de más de doscientos años de existencia, sin
embargo el fenómeno de cambio demográfico y de crecimiento económico descrito
los desafía a reinventar su identidad y su proyecto.
Como señala una de las conclusiones del taller de diagnóstico de la realidad en el
marco del Plan Estratégico de Desarrollo para Merlo: “el crecimiento de la
población en los últimos 10 años ha generado –entre otras cosas- cambios en la
identidad cultural de los merlinos. Necesidad de recuperar la historia, pero a la vez
recrear la identidad en diálogo entre los NYC y los VYQ”.
La identidad –más allá de la relevancia de la carga histórica- se convierte en
palanca del desarrollo cuando lleva a descubrir la posibilidad de actuar. Pero este
descubrimiento solo es real, solo genera realizaciones, cuando el individuo o el
grupo que actúa se reconocen a sí mismos como capaces de aportar algo a su
comunidad. He aquí uno de los desafíos para las dos localidades estudiadas. Más
allá de la ausencia o debilidad de un pasado común por ser sociedades
aluvionales, descubrir cuáles son los asuntos que en la vida comunitaria puede
ayudar a la construcción de nuevas referencias identitarias.
De allí la importancia de fortalecer en las sociedades locales tejidos de actores que
logren canalizar el potencial identitario hacia la consolidación de un proyecto de
desarrollo alternativo. Esto implica una identificación muy fuerte con la zona a la
que se pertenece. En el sistema de representaciones mentales colectivo debe
emerger con fuerza la idea de ser protagonista de un cambio que transformará la
zona.
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Quienes así piensan, se van constituyendo progresivamente en actores del
desarrollo local. Así desde una situación de partida que podemos caracterizar como
de debilidad identitaria, se irá reconstruyendo el "orgullo" de ser de La Paloma o de
Merlo, como uno de los pilares del proceso de construcción de la identidad local. El
desafío actual es generar una cultura que permita esa necesaria articulación entre
las diferentes historias y visiones que cada uno trae en su mochila, con la
construcción de un proyecto común.
Finalmente, como se afirma en la investigación sobre La Paloma: “en este proceso
de constitución de la identidad del actor local, parece necesaria la etapa de la
experimentación. Los nuevos actores locales son verdaderos innovadores. Deben
cambiar hábitos, modos de vida, formas productivas. Deben movilizar las
mentalidades y atreverse a llevar adelante experiencias riesgosas. Son muchos los
obstáculos que deberán ser removidos, tendrán que asimilar fracasos parciales y
volver una y otra vez a osar la experimentación” (Arocena, Marsiglia et. al: 2006).
La innovación si es patrimonio de una persona o de una organización no
necesariamente contribuye al desarrollo de un territorio; se necesita de innovadores
en distintas áreas de la vida local. Avanzar hacia una “cultura innovadora” en la
comunidad, necesita de un diálogo fluido entre los diferentes actores para
consolidarse como rasgo predominante en los territorios.
5.1.3. Las problemáticas sociales del territorio y sus niveles de integración
Es importante analizar las características de los territorios en cuanto a sus niveles
de integración o exclusión social. Esto hace tanto al comportamiento de los
principales indicadores sociales que refieren a la calidad de vida de la población,
como a la existencia de políticas desde el Estado y la sociedad civil para el
abordaje de estas problemáticas. También a la dotación de capital social, como
condiciones de partida para promover procesos de desarrollo local incluyentes.
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
En las localidades de referencia, existe una diversidad de expresiones
organizativas5, lo que habla de una riqueza en el tejido social, más allá de que
algunas tienen un funcionamiento inestable, agrupan a pocas personas y en
general (salvo excepciones), sólo se expresan individualmente y con poca
capacidad de coordinar esfuerzos en programas más abarcadores.
De todas maneras, se puede observar un potencial organizativo interesante que
adecuadamente trabajado puede revertir en un trabajo de articulación más efectivo
en aras de objetivos comunes. Esto es clave para atender algunos problemas
incipientes de exclusión social que es dable observar en las comunidades. Para
eso se requiere la búsqueda de espacios de integración que permitan reforzar el
diálogo y las apuestas colectivas.
“La problemática social, crecientemente compleja, supera la acción acotada de las
organizaciones y requiere acciones más integrales y con un fuerte compromiso
desde las políticas públicas. Requiere alianzas a escala territorial que superen las
fragmentaciones, con visión integral de esos procesos de desintegración social en
los territorios” (Graciela Pintos: 2008).
Se podría decir que tanto en Merlo como en La Paloma, falta articulación de
esfuerzos a nivel social, lo que dificulta mejorar los impactos y la cobertura de las
acciones, en la medida que no existe un mecanismo de funcionamiento en red
entre las organizaciones del estado y la sociedad civil que permita potenciar las
iniciativas específicas, que son muchas y variadas pero con poca comunicación
entre si. Y para esto, es clave desde las instituciones competentes (públicas y
privadas) reforzar las instancias de encuentro y capacitación de los diferentes
actores para un trabajo más coordinado y eficaz.
Es interesante compartir la visión que uno de los grupos aportó sobre la sociedad
civil local en uno de los talleres de capacitación realizados en La Paloma:
“En cuanto a la sociedad civil, como fortaleza tenemos mucha voluntad de
trabajo, hay muchas organizaciones, hay mucha gente trabajando en
5
Ver detalles del tipo y modalidades organizativas predominantes en los territorios en Anexos II y III
58
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
distintas organizaciones y en temas puntuales nos juntamos. Y hay una
heterogeneidad, que es a su vez una fortaleza y una debilidad.”
“Tenemos
como
debilidad
no
saber
negociar
entre
las
distintas
organizaciones y para afuera también -con el municipio o con quien sea-, no
coordinamos acciones. Hay una comisión de seguridad barrial y se formó
otra con los mismos objetivos. También hay falta de comunicación; hay una
exclusión política porque cambia el municipio, cambian las autoridades y hay
una exclusión hacia la anterior... y priman los intereses personales: lo que yo
opino, lo que yo pienso, lo que yo traje. No es el proyecto que nosotros
trajimos, que nosotros hicimos y que es para bien de la comunidad. Priman
mucho los intereses personales”.
Si retomamos el enfoque del capital social y en particular el Cuadro 1, planteado en
el capítulo 2.3.3, debemos consignar con respecto al análisis de las modalidades
de relación predominantes en el territorio, que en las dos localidades predomina un
capital tipo unión o lazo, aunque existen algunas manifestaciones de los otros dos
tipos (puente y eslabón o escalera) que aun son incipientes y débiles.
El desafío para los actores locales estratégicos, es establecer un entorno favorable
a la generación de confianza y a la aparición de comportamientos cooperativos,
incrementando la frecuencia de relaciones entre los miembros de las comunidades
en general y de los líderes en particular. Para ello, es clave un marco institucional
(donde los gobiernos locales tienen un rol importante como catalizadores) que
propicie la aparición de grupos y redes y que estos se abran a la comunidad y al
mundo exterior. O sea se tiendan puentes y se generen eslabones que faciliten el
encuentro entre diferentes y por ende mejore la integración social en las
poblaciones.
Contrariamente a una cierta percepción en los entrevistados de desmovilización y
más allá de las dificultades organizativas planteadas en los testimonios, se pudo
captar que en las dos experiencias existen iniciativas, que nuclean a un número
nada desdeñable de personas en torno a ellas y que explicitan un sentimiento de
pertenencia a las comunidades, lo cual no denota actitudes de aislamiento, sino de
integración. Esto no obsta que existan en ambos casos algunas manifestaciones 59
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
aun incipientes y por lo tanto abordables en el corto plazo- de exclusión social,
vinculadas al mundo del trabajo y a la segregación residencial. El siguiente
testimonio es elocuente en línea con lo planteado:
“Algunos aspectos físicos influyen en la fragmentación social. Los barrios en
Merlo están alejados del centro. El territorio del punto de vista urbanístico
lleva a la dispersión…”
También hay que señalar que los proyectos son en general de carácter sectorial, o
plantean asuntos parciales referidos a pequeños grupos de interés y con alcances
de corto plazo. Hay una ausencia de proyectos que operen en clave estratégica, y
orientados por criterios de desarrollo social que sean representativos del sentir de
diferentes actores. Falta por otro lado un actor, como puede ser el gobierno local o
departamental para el caso uruguayo, que opere articulando las diferentes acciones
sociales con criterio de política pública, más allá de los énfasis puestos en las dos
localidades en las prestaciones vinculadas a la asistencia o la emergencia social.
5.1.4. La dimensión política y la construcción de una agenda pública
sobre
los asuntos del territorio
Las dos experiencias analizadas parecen demostrar escasos avances en lo que
respecta a la participación ciudadana y las posibilidades de construir una agenda
pública sobre los temas del desarrollo local. Más bien reconocemos en los
territorios fragmentación y dispersión de iniciativas, e inexistencia de un espacio
público legitimado, donde las diferentes voces se hagan escuchar y participen en
las decisiones colectivas.
“Creo que en La Paloma hay que definir metas sociales fuertes que unan a
todas esas organizaciones. No sé si es por personalismos o qué. Lo que
pasa mucho acá, es que se dice: “bueno yo ahí no voy si está tal o cual”. A
veces siento que la gente no se escucha que está diciendo lo mismo, pero si
lo digo con mis palabras es una cosa válida, pero si las dice otro con las
suyas, que puede estar diciendo lo mismo, no es tan válido. Acá se habla
mucho, en diferentes organizaciones que hay que definir un proyecto de
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Javier Marsiglia
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desarrollo local y hay diferentes proyectos, pero ninguno se une, no están
unidos para decir lo mismo. Y así en realidad, lo que se hace es dividirse, los
esfuerzos mueren, se diluyen…”
En el caso de Merlo, en el taller de elaboración del diagnóstico participativo en el
que se reunieron alrededor de 100 personas representativas de distintas
“sensibilidades locales”, aparecieron este tipo de comentarios:
“Despojarse de los intereses personales: hablando, negociando, expresando
lo que se piensa. Desinformación, falta de interés, intereses contrapuestos
(económicos, sociales, culturales). Identificar los actores y facilitar su
participación. Hacer participar a los grupos que están excluidos (los vecinos,
los “no organizados”)…”
“Promover reuniones multisectoriales y por grupos de afinidad. Hacer más
fluida la circulación de información. Ir diluyendo los compartimentos
estancos. Operar sobre la centralización de decisiones y de información,
facilitando canales de participación. Utilizar Internet (foros, discusiones).
Fortalecer ámbitos como el de esta reunión. Aunar criterios de trabajo”.
“Hay coincidencias pero no hay compromiso. Sociedad heterogénea.
Generar conciencia de trabajo conjunto entre Estado (Municipalidad), fuerzas
vivas, ONG, vecinos. Merlo sufre de una planificación centralizada”.
“Actitud abierta, inteligencia. Hay que superar el prejuicio y escuchar al otro,
si no, no se llega a nada…”
“Todos tienen diferentes ideas. Antes la localidad era más pequeña y todos
se conocían. Hay demasiada gente. Discutir, definir objetivos comunes, pero
no censurar…”
“Falta liderazgo político participativo e incluyente, que de el marco de estas
acciones…”
61
Javier Marsiglia
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Si tomamos los testimonios recogidos en una y otra localidad, el balance es
bastante pesimista en cuanto a la trama de relaciones en estas sociedades locales:
carencias de un sistema de toma de decisiones colectivo; debilidad de las formas
institucionales de participación y gestión en los asuntos públicos; carencia de
herramientas y de prácticas de articulación Estado-sociedad civil; debilidades de las
organizaciones sociales y ONG; falta de compromisos, apertura al diferente,
prejuicios y pérdida de energía social aplicada a la construcción de lo colectivo
(ausencia de objetivos y visiones comunes), etc.
Esta situación se refleja en el rol que juegan los diferentes actores. Gobiernos
locales débiles con respecto a sus competencias tradicionales, pero también en su
papel como impulsores de un nuevo relacionamiento con la sociedad civil que
habilite al desarrollo de nuevas prácticas de gobernanza y de gestión pública. Una
sociedad civil con una marcada heterogeneidad en sus expresiones organizativas,
lo que genera –como señalamos antes- atomización de esfuerzos. Como dato
adicional, debemos agregar también la distribución desigual de poder entre los
diferentes actores.
Nuevamente aquí el triángulo: reconocimiento-participación-distribución, requiere
ser analizado a la luz de los resultados en términos de desarrollo que es posible
observar en los territorios. La realidad de las experiencias marca un desbalance
entre estos tres factores claves para la construcción de la ciudadanía social. Esto
nos debe llevar a una revisión de los enfoques, las estrategias y las prácticas, de
manera de implementar acciones más efectivas e integradoras (ver Gráfico 1,
capítulo 2.2).
Por lo expuesto, las posibilidades de generar una agenda pública que se base en la
concertación de actores locales en torno a asuntos prioritarios definidos
colectivamente, es hoy una realidad distante en los dos territorios. Actualmente, los
temas en debate los ponen generalmente los medios de comunicación, haciendo
pie en algunas cuestiones problemáticas de la gestión municipal que afectan a
algún sector de la sociedad. O en todo caso, el gobierno local o los empresarios
turísticos toman la iniciativa, pero generalmente asociada a temas de interés
particular y de alcance puntual.
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Javier Marsiglia
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Se deberá avanzar en mecanismos de resolución de conflictos, de acercamiento de
puntos de vista diferentes y de intereses contrapuestos. Para ello, es clave el rol del
Estado en su expresión territorial, desde la construcción de políticas que estimulen
procesos de desarrollo local, articulando los diferentes niveles territoriales y
generando espacios de participación ciudadana que permitan la construcción de
visiones compartidas sobre el futuro deseable para las localidades.
Esto supone avanzar colectivamente sobre los asuntos prioritarios de la agenda
local, a través de reglas de juego (pactos, pautas institucionales) que en buena
medida deberá proponer el gobierno local, pero ejerciendo un liderazgo horizontal,
abierto a incorporar las propuestas de los diferentes actores y procurando evitar el
riesgo de que la agenda quede marcada unilateralmente por aquellos que pueden
detentar más poder social.
5.1.5. La articulación de actores en la trayectoria de los territorios.
Finalmente, veamos algunos elementos que en la vida de las comunidades
analizadas nos permiten identificar la predisposición de los diferentes actores a la
articulación. Importa determinar: que se entiende por articulación, si existen
antecedentes en la historia reciente, qué resultados se obtuvieron en las
experiencias impulsadas, quiénes las impulsaron y qué lugar de poder ocupan en
la sociedad local.
Si repasamos los testimonios trasmitidos hasta ahora, podremos visualizar que
tanto en La Paloma como en Merlo, no han existido experiencias significativas de
articulación de actores con perspectiva estratégica, o sea vinculadas a una visión
común del futuro de las localidades. En cambio podemos encontrar alianzas
coyunturales, sobre temas diversos y que hacen a necesidades colectivas que por
diferentes razones no fueron cubiertas desde el rol tradicional de los organismos
del Estado. Es el caso de la experiencia mencionada de SOS-La Paloma con su
participación en el arreglo de calles de la localidad, o de las reacciones defensivas
de la población de Merlo frente a situaciones que ponían en riesgo cuestiones
valoradas como significativas por la comunidad (preservación ambiental por
ejemplo) y que se veían amenazadas.
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Javier Marsiglia
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La búsqueda del camino de los acuerdos entre lógicas diferentes de actor, no ha
sido sencilla. Los testimonios se centran en enfatizar más fracasos que éxitos y
actitudes que mayoritariamente son poco proclives a la articulación. Esta es
entendida en línea con lo expresado en el capítulo 4 como “acciones que lleven a la
construcción de acuerdos”; “la búsqueda de objetivos comunes”; “definir un
proyecto de desarrollo local que nos una, despojándonos de intereses personales”,
etc.
Si entramos a analizar las respuestas en función de las categorías de actor, hay
matices en función de las racionalidades diferentes en juego.
Existen respuestas más ligadas a resultados tangibles y que se preocupan por la
contribución efectiva a la reducción de costos de transacción, o la rentabilidad
económica, como lo expresan algunos empresarios. Algunas visiones se acercan
más a la construcción de proyectos político-partidarios, con cierta carga ideológica
y una preocupación por el bien común, en el caso de los actores políticos en el
gobierno.
Aparece un tercer tipo de respuestas, que en parte se asocia a la
anterior en la búsqueda del bienestar colectivo, pero que se tiñe de un discurso
más de tipo moral, donde se valora el esfuerzo colectivo, la participación, la
solidaridad y que no necesariamente se compadece con las prácticas que
enumeramos. Estas expresiones se observan con más énfasis en las OSC.
Los temas críticos, cruciales para una comunidad, son los que pueden generar
mecanismos de articulación más allá de las racionalidades individuales o grupales y
de las alianzas coyunturales. Esos temas, en buena medida son los que
constatamos que se están poniendo en la agenda de Merlo a partir del ejercicio del
Plan Estratégico. O en La Paloma, al poder dialogar y concertar en torno a una
agenda de prioridades que surge de la devolución de la investigación realizada.
Ahora bien, estos asuntos estratégicos, requieren capacidades y disposición para
dialogar en esos términos. El puerto de aguas profundas en La Paloma; la
constitución de una Agencia de Desarrollo para Merlo, no pueden ser abordados de
una manera simple o como iniciativas sectoriales o verticales y de corto plazo.
Requieren del acuerdo entre actores con racionalidades diferentes y que están
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
dispuestos a conversarlos y a pactar sobre los mismos, sabiendo que las
decisiones pasan por ellos, pero también por otros niveles territoriales.
5.2. Los actores y sus relaciones. Funcionamiento del sistema local y niveles
de articulación observables
Algunas de las preguntas que vale la pena formularse en este punto son: ¿quiénes
deberían potencialmente articular en el territorio?,
¿se trata de los diferentes
actores?; de los actores-agentes de desarrollo (actores estratégicos); del sistema
de actores?
La respuesta a estas preguntas nos conduce a uno de los puntos centrales del
enfoque del desarrollo local. En principio, este sostiene que desde una postura
inclusiva: “la gestión del desarrollo local plantea a los agentes públicos el reto de
fortalecer relaciones horizontales con el conjunto heterogéneo de actores no
estatales. De este modo, sin abandonar la tradicional vinculación con las
organizaciones comunitarias, se requiere la construcción de nuevas relaciones con
las cámaras empresariales, los sindicatos, los centros educativos y los actores
privados” (D. Cravacuore: 2006: 184).
En coincidencia con este autor, podríamos decir que la articulación debería
involucrar a la pluralidad de actores locales, sin perjuicio que existen algunos de
ellos que podemos considerar “estratégicos” y que pueden jugar un rol de liderazgo
en estos procesos. De todas formas, el desafío de la construcción de sociedades
más integradas y con una “ciudadanía activa”, pasa por contemplar las diferentes
demandas, expectativas y visiones existentes en la sociedad local y las
capacidades de los actores de hacer oír sus voces.
Esto nos coloca frente a otro de los desafíos más importantes del desarrollo local.
¿Cómo organizar la participación en sociedades con inequidades, exclusiones y
oportunidades diferentes? ¿Cómo promover la articulación sin reproducir los
mecanismos de inequidad y las asimetrías existentes? Constituye un imperativo
ético trabajar para igualar oportunidades, pero generando acciones diferenciadas
para sujetos con situaciones de partida y lógicas de acción diversas. Es importante
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Javier Marsiglia
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atender estos riesgos porque pueden llevar a los más débiles a situaciones de
mayor indefensión, o también entrar en el juego de actores con posiciones
radicalizadas o fundamentalistas que dejan escaso margen para la búsqueda de los
acuerdos negociados.
Al hablar de los actores estratégicos a tener en cuenta en un proceso de
desarrollo local y su rol en la articulación, aparece en primer lugar el gobierno
local (y departamental para el caso uruguayo)6. Como ya hemos señalado, existe
una revaloración de su papel en ambos países, lo que se refleja en un cambio en
sus roles tradicionales de meros prestadores de servicios públicos, para
desempeñar otros papeles, como por ejemplo en la promoción del desarrollo local y
en última instancia, operar con más cometidos por el hecho de ser el nivel del
Estado más próximo a los ciudadanos.
Sin embargo, ese cambio de roles -que admite diferencias entre los casos
analizados- no se ha podido traducir en la práctica –salvo excepciones- en
acciones sistemáticas orientadas al desarrollo local, las que han quedado muchas
veces en el plano discursivo o dependientes de las políticas nacionales o
provinciales. Esto es debido a la debilidad de los gobiernos locales en recursos,
capacidades, idoneidad técnica y de las sociedades civiles locales que también han
demostrado limitaciones para acompañar estratégicamente estos procesos, salvo
en algunos lugares con densidad institucional y tradición de cooperación, lo que les
ha permitido mejores resultados.
En el caso de Merlo, el gobierno local presenta fuertes debilidades para enfrentar
una gestión compleja, producto de una población en crecimiento constante y con
fuertes demandas de servicios. Esa gestión la debe realizar con escaso o nulo
6
En el caso uruguayo se acaba de aprobar el proyecto de “Ley de Descentralización Política y Participación
Ciudadana” en el Parlamento que reglamentará la disposición de la reforma constitucional de 1996, por la cual
se crea el tercer nivel de gobierno (municipios). La ley prevé la instalación para el año 2010 de municipios en
localidades de más de 2000 habitantes, por lo que se crearán entre 100 y 110 municipios en el interior del país
y se propone la creación de 6 en Montevideo, en este caso con 250.000 habitantes cada uno. Hasta el momento,
el país contaba con dos niveles de gobierno: nacional y departamental (19 departamentos). Este último se
asemeja en algunas funciones a los gobiernos provinciales argentinos. Están a cargo de un Intendente
Municipal que haría las veces de “gobernador” del departamento y de alcalde de la ciudad capital. En los
territorios funcionan las llamadas “Juntas Locales” que no son electivas (salvo tres casos creadas por ley del
Parlamento Nacional) y que pueden ser nombradas o no por los Intendentes Municipales.
En Argentina existen 2200 gobiernos locales aproximadamente, de los cuales el 50 % tiene menos de 2000
habitantes y el 80% menos de 10.000.
66
Javier Marsiglia
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apoyo del gobierno provincial, al ser la única Municipalidad que no responde al
signo político del gobierno provincial. La dotación de recursos financieros es
insuficiente, sin perjuicio que es el gobierno local que cuenta con más capacidad de
generar ingresos propios en la provincia; los recursos técnicos son insuficientes en
áreas claves como el planeamiento y las políticas de desarrollo económico y los
recursos materiales, de equipamiento y tecnológicos son deficitarios para la
complejidad de la gestión.
En el caso de La Paloma, la Junta Local designada por el Intendente Municipal
tiene un rol meramente de prestación de servicios y las decisiones importantes son
tomadas desde el gobierno departamental. La ciudadanía reconoce esto y recurre
directamente a Rocha (la capital departamental) para la mayoría de los asuntos de
cierta importancia para la comunidad.
En ambos casos -más allá de las diferencias de régimen político-administrativo en
los países- la presencia del Estado en los territorios es débil y está lejos de jugar un
rol catalizador de diferentes iniciativas, operando desde una perspectiva de gestión
asociada. Sin perjuicio de ello, en los últimos tiempos parece emerger –en buena
medida por la intervención externa y por la acción de algunos liderazgos de la
sociedad civil- una demanda de mayor autonomía en La Paloma (impulsada por el
marco de la Ley de Descentralización recientemente aprobada) y una cierta
predisposición a encarar algunos asuntos estratégicos en Merlo a partir de la
implementación del Plan Estratégico Territorial.
Sin embargo, el desafío de incorporar el desarrollo local en la agenda de los
gobiernos territoriales, es una asignatura pendiente. Los esfuerzos son tímidos y en
general no pasan de declaraciones de buenas intenciones, o en todo caso de
replicar localmente políticas nacionales orientadas a tal fin. La matriz estadocéntrica y la dependencia de los gobiernos nacionales, es importante y repercute
negativamente en el desarrollo de capacidades de autogobierno y decisión
estratégica, con ciertos niveles de autonomía sobre los asuntos del territorio.
En segundo lugar, importa considerar los empresarios. Como hemos señalado, la
actividad económica de las dos localidades está determinada fuertemente por el
turismo, sin perjuicio que en ambos casos existen otras actividades que también
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inciden en la economía local. Es el caso del Parque Industrial en Merlo, la
relevancia del sector público como fuente de ocupación en La Paloma, etc.
Trasciende los objetivos de este trabajo, un análisis específico de las
características de los diferentes tipos de empresas. Más bien, nos interesa
profundizar en las capacidades de los empresarios y de sus organizaciones
referentes para pensar el desarrollo del territorio en diálogo con otros actores.
En este sentido, aparece como un dato relevante el descrédito que se manifiesta en
La Paloma hacia organizaciones supuestamente representativas (cámaras
empresariales, etc.) que podrían jugar un rol de coordinación y concertación de
esfuerzos. Existe individualismo, escasa participación y una concepción del colega
más como un competidor que como un potencial socio en un proyecto estratégico
que necesita de la complementación de esfuerzos.
“Vamos a competir pero no mirando hacia abajo. Yo no tengo miedo a
competir y me parece que nadie tendría que tener miedo. Debemos tratar de
hacerlo mejor que nuestro competidor, pero eso no quiere decir que sea mi
enemigo. Porque somos complementarios. Y cuanto más crezca éste, más
voy a crecer yo. Mentira que una cosa tapa la otra. Está el famoso tema de
los grandes hoteles cinco estrellas que matan a los chicos; no es así. Está
demostrado el efecto sombra en el que crecen los otros establecimientos…”
Son pocos los empresarios innovadores en su rubro, que operan con una lógica de
ganar-ganar y menos aun aquellos que son capaces de ampliar la mirada y desde
sus organizaciones impulsar proyectos estratégicos concertados para el territorio.
Más bien, lo que se observa es una actitud reivindicativa predominante hacia el
Estado, e individualista y tradicional en el manejo de sus emprendimientos.
En Merlo aparecen algunas diferencias –en parte por su mayor tamaño- pero en el
fondo se presentan problemas similares. Las cámaras empresariales tienen un
fuerte sesgo sectorialista y demandante hacia el Estado local y con mayor énfasis a
nivel provincial e incluso nacional. Existe una muy baja valoración del rol del
gobierno local como actor de desarrollo, al que se lo mira prioritariamente como
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
proveedor de servicios públicos tradicionales y con evaluaciones bastante críticas
en su desempeño. También se observa una baja predisposición a operar en redes
territoriales que integren empresas de diferentes rubros productivos.
Sin embargo, en los últimos tiempos comienzan a aparecer algunos esfuerzos en
una dirección alternativa. Por ejemplo, la creación de una Escuela Municipal de
Oficios, cogestionada entre la Municipalidad; las Cámaras de Industria y Comercio
y el Centro Universitario de Merlo (entre otros actores) que busca capacitar a los
jóvenes en oficios vinculados al sector turístico y de servicios. También el
funcionamiento de una Mesa Territorial por el Empleo que busca articular esfuerzos
públicos y privados en la dirección de mejorar la información sobre el mercado de
trabajo.
Más allá de estas iniciativas, el balance general presenta debilidades en cuanto al
rol del empresariado como actor de desarrollo y con intención de articularse con
otros actores en proyectos colectivos. Las experiencias embrionarias que
mencionamos, podrían ir en esta dirección, si sus protagonistas logran posicionarse
en el medio y con los apoyos necesarios, pueden aportar a la revisión de los
enfoques y las líneas de acción.
En tercer lugar, encontramos una serie de organizaciones que operan en la órbita
del Estado o de la sociedad civil (siguiendo la clasificación de Arocena los
ubicaríamos en el subsistema socio-territorial) que podrían jugar potencialmente
un rol de actores estratégicos para el desarrollo local. Nos referimos por ejemplo a
las instituciones educativas; a algunas ONG vinculadas al campo de las políticas
sociales; organizaciones culturales; vecinales; etc.
En La Paloma, es interesante el rol actual y potencial a nivel social que juegan los
centros educativos de nivel primario y secundario, más allá de lo estrictamente
formativo. Es probable que en esto haya incidido que la mayoría de los
establecimientos surgen de iniciativas comunitarias, con fuerte impronta de
participación de la población en lograr su instalación y colaborar de múltiples
formas en su desarrollo.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
“Yo creo que dentro de la comunidad, si tuviera que hacer una lista de
instituciones de importancia a nivel social, quizás pondría primero la Escuela
y segundo el Liceo y tercero quizás el deportivo, el gimnasio, porque creo
que cumplimos una función social y muy importante y eso no es fácil de
asumir y traspasa el rol educativo que tiene la institución. Sobre todo en una
comunidad chica donde no hay muchas ofertas para los jóvenes a no ser la
de Centro Educativo, de repente la del Club Deportivo, y muy poca cosa
más... terminamos cumpliendo una función social”.
El Centro Universitario de la Universidad Nacional de San Luis (UNSL) en Villa de
Merlo, es sin duda un actor relevante por su aporte específico en la oferta educativa
que brinda (Tecnicaturas vinculadas al turismo y actividades asociadas). Pero
también lo es por su rol potencial como espacio de generación de conocimiento
sobre la realidad local y de vínculo con el sistema científico-tecnológico de nivel
provincial, regional y nacional para la búsqueda de oportunidades de desarrollo
para la localidad.
A nivel barrial, se mencionan tanto en La Paloma como en Merlo algunas
experiencias de organización vecinal, hoy un tanto disminuidas, pero que existe
interés en revitalizar por parte de algunos vecinos en la medida que las autoridades
públicas respondan a las iniciativas.
En el caso de Merlo por ejemplo, existen doce asociaciones vecinales que plantean
las necesidades de sus respectivos barrios, varias de ellas con un funcionamiento
discontinuo. Del trabajo realizado, destacamos las capacidades existentes en
cuanto a diagnóstico de situación y presentación de propuestas que pueden dar
lugar a experiencias de cogestión entre las asociaciones y la municipalidad frente a
temas de infraestructura urbana, ambiente y políticas sociales.
De todas formas, en una y otra localidad, más allá de estas iniciativas que en si
mismas son valiosas, falta articulación de esfuerzos a nivel de las organizaciones
de la sociedad civil, lo que inhibe mejorar los impactos. No existe, o es muy débil el
funcionamiento en red entre las organizaciones del estado y la sociedad civil, lo que
permitiría potenciar las acciones específicas que son muchas y variadas, pero con
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
poca comunicación entre si. Y para esto, es clave desde las instituciones
competentes reforzar las instancias de encuentro y capacitación de los diferentes
actores para un trabajo más coordinado y eficaz.
En el análisis de la trayectoria de las dos localidades, salta a la vista que se
necesita reforzar capacidades en los actores locales para atender los asuntos
estratégicos y que surjan liderazgos legitimados capaces de construir ese tipo de
alianzas. La articulación ha sido más bien coyuntural y por asuntos puntuales. Los
gobiernos locales han jugado un papel hasta ahora tradicional en el desempeño de
sus roles; los actores privados (tanto empresarios como OSC) no han trascendido
prácticas sectoriales y se han movido mayoritariamente con individualismo y
fragmentación en sus demandas y propuestas.
La desigual distribución de poder en las sociedades locales aparece prácticamente
intocada, aunque existen algunos hechos –como los señalados más arriba- que
adecuadamente trabajados pueden convertirse en revulsivos de nuevas prácticas
que modifiquen las relaciones preestablecidas y generen condiciones para construir
nuevos acuerdos sobre la base de objetivos comunes.
Ahora bien, no todos los actores están en las mismas condiciones para participar
de las decisiones. Hay que apostar al fortalecimiento de las capacidades, tanto de
los gobiernos locales como de las OSC y del mundo empresarial, para poder
sentarse a una mesa, que sin desconocer las diferencias de poder y las áreas de
competencia específicas, puede ser generosa en la convocatoria. Aquí nos
encontramos con el dilema de la debilidad de los actores locales para encauzar
cuestiones estratégicas. La capacitación; las políticas nacionales y subnacionales
orientadas al fortalecimiento del estado y la sociedad civil; el avance en
modalidades de gestión asociada, deben ser asumidas como acciones prioritarias
si efectivamente se desea avanzar en esta dirección.
“El tránsito de un estilo de gobierno centralizado y jerárquico hacia prácticas más
pluralistas y cooperativas en términos de gobernanza, supone claramente un
profundo replanteo de los vínculos tradicionales desarrollados entre el Estado y la
sociedad, como de las formas de construcción de poder político y gestión
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
tradicional de las cuestiones. En este sentido, gobernar hoy, plantea el desafío de
moverse en la complejidad, de relacionarse y articular en redes (entre actores y
niveles gubernamentales) más que mandar desde una perspectiva jerárquica;
generar consensos y repensar el papel del Estado abriendo el juego a la sociedad
en un espacio público compartido” (R. Carmona: 2006: 163).
En última instancia, se trata de contar con un sistema local de actores que implica
adecuados niveles de articulación interna entre sus diferentes expresiones
organizativas o subsistemas a nivel local y buena interconexión con los niveles
provinciales, departamentales y nacionales. Cuanto más compleja y sinérgica la red
de actores, mayores posibilidades de construir procesos de desarrollo sostenibles y
basados en relaciones de mutua complementación y reciprocidad.
El desafío mirado desde la intervención, es apoyar el cambio de los sistemas de
actores, lo que nos plantea un dilema teórico y metodológico importante que hace
no solo a entender las diferentes lógicas de actor, sino también la de las políticas
públicas que confluyen en el territorio, las modalidades de gestión y los recursos
que se vuelcan. Todo ello genera la necesidad de articulaciones varias que no son
solo de actores, sino también de recursos y de políticas que vienen de diferentes
niveles territoriales.
5.3. La gestión de la articulación para el desarrollo territorial.
La articulación es ligazón dinámica entre diferencias y ambos términos diferencia y
ligazón, deben permanecer para que el resultado sea posible. Pero hay que
cuidarse de la excusa apoyada en una idealización del acuerdo. Cuantas veces
hemos oído estas expresiones: “Ah, no estamos todos de acuerdo, así no funciona,
no podemos avanzar”
La articulación implica un estado de tensión permanente, no de reposo; un punto de
llegada, pero no un paraíso en la tierra. Una tensión perdurable, inquieta, creativa,
que lleva consigo el conflicto y lo gestiona para mejor vivir. No es sencillo, estamos
en el campo de la complejidad, donde un exceso de voluntad de simplificar solo
sirve para hacer las cosas más confusas.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Como hemos señalado, vivimos en sociedades y en territorios donde existe gran
dispersión y fragmentación de intereses y de visiones que por lógica dificultan la
articulación. La articulación tiene que reconocer los opuestos, contemplar el interés
particular de cada uno, pero sabiendo que hay que ceder. Que no se participa solo
para ganar. Articular es negociar.
Por todo lo expuesto, la articulación es también un tema de gestión. Hay que llegar
a acuerdos para hacer tal o cual cosa y eso implica aplicar instrumentos idóneos
para ello.
Desde este punto de vista una primera cuestión que debemos clarificar es ¿qué es
lo que motiva a articularse? Estamos hablando de la dimensión subjetiva; de la
necesidad que una persona o una organización pueden tener de llegar a acuerdos
o lugares seguros que permitan comprometerse, ganar/ganar, o desarrollar
capacidades de ceder en pro de algo que se considera más beneficioso que la
situación de partida.
Esto implica que las diferentes necesidades puedan expresarse y que existan
canales adecuados que lo permitan, lo que nos habla de la importancia de los
formatos o dispositivos para la articulación. Estos son ámbitos de encuentro de
las diferentes lógicas de acción que pueden ser promovidos por algunos actores en
particular (el gobierno local, los empresarios, las OSC) pero que son públicos y
están legitimados en su funcionamiento y en su capacidad de toma de decisiones
sobre el colectivo. Es fundamental cuidar la convocatoria para que todos los
protagonistas de la escena local puedan ser escuchados y se les reconozca en su
capacidad de propuesta. Recuperar la idea de “espacio público” que comentamos
en el marco teórico.
Un vecino de La Paloma, lo expresaba en estos términos:
“Y pensamos que hay signos de entretejido, porque me gusta la palabra
entretejido entre la sociedad civil y lo público y el municipio. Porque yo creo
que la sociedad es un entretejido, de personas de distinta manera de pensar,
y ahí también entra lo público, por lo tanto entra el municipio y los actores
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
sociales. Pensamos que no se llega a realizaciones, como que empezamos
todo con mucho ímpetu y vamos allá a hablar con el Intendente pero
después no llegamos a nada, y no llegamos a realizaciones conjuntas y es
por distintas trabas...Ese entretejido social que podamos armar alguna vez,
donde no primen ninguno de esos intereses, hay toda una efervescencia y
creemos que esa es la forma y que por ahí llegaríamos...”
Esto nos lleva en segundo término, a considerar quién o quiénes gestionan las
articulaciones en el territorio. ¿Es un actor público, privado, mixto? ¿Cuál es el
grado de institucionalidad observable en quien impulsa la articulación. ¿Cuál es el
nivel de efectividad de los mecanismos utilizados?
En las comunidades analizadas están surgiendo experiencias que por diferentes
motivos están apostando a la articulación.
Aun en forma embrionaria y como impulso de diferentes actores, en Merlo funciona
la Red de Instituciones Merlinas (RIM) que agrupa a diferentes organizaciones de la
sociedad civil desde comisiones barriales hasta Colegios Profesionales y Cámaras
Empresariales. Hoy es un interlocutor del gobierno local para algunos asuntos de
proyección comunitaria como el seguimiento del Plan Estratégico de Desarrollo
Local.
En La Paloma en base al trabajo realizado a posteriori de la entrega de la
investigación realizada por el IDEL-UCU, se ha constituido un Grupo de Trabajo
para el Desarrollo Local que reúne representantes de diferentes actores públicos y
privados que comienzan a negociar en torno a una agenda pública de desarrollo
para la zona.
En ambos casos, el rol de los gobiernos locales es evaluado mayoritariamente
como una amenaza para la marcha de las acciones, o como una presencia
discontinua y poco comprometida con las iniciativas que van surgiendo. Las
razones, tienen que ver con la desconfianza y el descrédito en sus capacidades
políticas y de gestión. Sin embargo comienzan a generarse puntos de encuentro en
algunos temas, a través de la mediación de técnicos externos o municipales que
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
contribuyen a acercar puntos de vista y a colaborar en la gestión de los espacios
deliberativos. Así lo expresaba una vecina de La Paloma en uno de los talleres de
capacitación:
“El rol de bisagras no es fácil. Y bueno, no es fácil conciliar, llegar al acuerdo
de las partes. Todos tenemos un poco de razón, lo que pasa es que vemos
desde diferentes ángulos o de diferentes experiencias las cosas. Pero creo
que precisamente, nos hace falta repensarlo ¿no? Ponernos como
comunidad a pensar qué es lo que realmente queremos, qué es lo que nos
gustaría que pasara en la comunidad que queremos”.
Uno de los desafíos es precisamente institucionalizar estos espacios en base a
formas de gestión diferentes que se acercan a los mecanismos de gestión asociada
que señalamos en el capítulo anterior. El camino es arduo, porque aun no están
dadas las condiciones para avanzar a paso seguro. Se deben construir las
confianzas y además generar resultados visibles y con impacto social que permitan
también crecer en credibilidad ante la ciudadanía y ante otros actores externos que
pueden jugar como apoyo a estos procesos.
5.4. La articulación entre los diferentes niveles territoriales (relación con el
afuera: con otros niveles territoriales y con las políticas públicas)
El desarrollo local será sostenible solamente si logra ubicarse estratégicamente en
la tensión local-global. Por lo tanto, es endógeno-exógeno, en la medida que
necesita de la construcción de una serie de capacidades en el territorio, pero
también una inserción competitiva en el entorno subnacional, nacional e incluso
internacional. El riesgo de que ello no se produzca es el aislamiento, lo que puede
generar un localismo inconducente que inhabilitará las posibilidades de futuro para
los territorios.
Si esto lo miramos desde el Estado, importa entonces la articulación vertical entre
los diferentes niveles territoriales (Nación-Provincia-Departamento-Municipio) para
la promoción del desarrollo local. A la vez, es clave incorporar una articulación
horizontal en cada nivel del Estado. Esto posibilitará generar un sistema de
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
políticas públicas específicas pero coordinadas, en las diferentes áreas temáticas,
que van desde la promoción del desarrollo económico hasta las políticas sociales,
pasando por las infraestructuras, el ordenamiento territorial y el urbanismo, el
medio ambiente, etc.
Según las competencias específicas de cada nivel de gobierno y atendiendo al
principio de subsidiariedad, éstas políticas podrán ser exclusivas de cada nivel o
implementadas por más de uno de ellos, pero buscando la confluencia entre los
distintos niveles territoriales. El desarrollo local entonces, será más sostenible en la
medida que se logre -en términos de eficiencia y eficacia- una gestión integrada de
las políticas públicas que apueste a la sinergia entre los diferentes decisores del
Estado a nivel nacional, subnacional y local.
En este sentido, la expresión de “políticas nacionales de desarrollo local”, no es un
contrasentido, sino una realidad a fortalecer para dar más sustento a las acciones
que se implementen desde los territorios.
Para tomar como ejemplo a Merlo, la articulación vertical con las otras
jurisdicciones del sector público se presenta compleja, por las dificultades de
relación entre Gobierno Nacional – Gobierno Provincial y entre éste y el Gobierno
Municipal, básicamente por diferencias de tipo político-partidarias que dificultan la
concertación. Este debe ser un aspecto a trabajar a futuro, procurando que más
allá de las divergencias existentes, se pueda llegar a acuerdos mínimos en torno a
asuntos estratégicos que hacen al desarrollo de la Villa.
Por otro lado, el municipio se halla en un proceso de articulación horizontal con
interesante potencial con otros municipios de la región, a través de su pertenencia
a la Red de Municipios y Comunidades Saludables; de la Red Federal de
Municipios Turísticos y del Comité Político y Técnico del Corredor de la Comarca
Biocomechingones. Este último, funciona con el propósito de formar un Parque
Regional e implementar un corredor turístico sustentable con manejo del medio
ambiente y con el apoyo de las Secretarías de Turismo y de Parques Nacionales
del Gobierno Nacional y de la Federación de Parques Regionales de Francia.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Del lado de la sociedad civil, ocurre algo parecido. Es necesario también promover
articulaciones horizontales en el territorio, pero también alianzas verticales que
incluyan el relacionamiento con otros actores como el propio Estado. El sistema
local de actores de alguna manera puede constituirse en torno a esta interacción.
“Las organizaciones desarrollan dos tipos de alianzas: horizontales y verticales.
Las alianzas horizontales pueden llevarse a cabo con otras organizaciones de la
sociedad civil con objetivos similares. Este tipo de coordinaciones permite dar
mayor legitimidad y peso a la representación de la sociedad civil ante el sistema
político, pues integran a varios grupos dentro de una misma demanda y/o
propuesta. Sin embargo, las alianzas más importantes para el empoderamiento son
las alianzas verticales. Estas son aquéllas en que las organizaciones de la
sociedad civil interactúan con el Estado y la sociedad política, articulando
compromisos, participando en la tomas de decisiones, controlando y contribuyendo
con información privilegiada respecto a sus necesidades...” (R. Márquez-C.
Moreno: 2007: 288).
Es importante en este sentido que existan liderazgos que operen para facilitar estas
alianzas horizontales y verticales hacia adentro y hacia afuera del territorio. Sin
duda que el gobierno local tiene un rol legítimo en esta dirección pero no debe ser
el único. Cuantos más actores participen, más garantías de pluralidad e inclusión
de las diferentes necesidades y expectativas.
Para ello, es importante promover instancias de capacitación que permitan
incorporar habilidades de negociación a nivel personal y colectivo; aumentar los
márgenes de incidencia de los diferentes actores (en particular los que tienen
menos poder) en esa articulación; detectar oportunidades para el encuentro y la
complementación.
Más allá de la búsqueda de la sinergia entre los diferentes niveles territoriales y
actores involucrados (arriba-abajo y abajo-arriba) existe un meso nivel que puede
facilitar el desarrollo de experiencias exitosas de concertación de intereses. Nos
referimos a las microrregiones, mancomunidades, comarcas (como el caso de
Comechingones en Merlo). Estas escalas territoriales pueden lograr una “masa
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
crítica” de actores, recursos y capacidades que los habilita a jugar un rol estratégico
interesante en la consolidación de estos procesos.
5.5. Los recursos aplicables a los procesos de articulación en el territorio
El escenario actual de globalización con todos sus efectos en las economías de
nuestros países, ha coincidido con un impulso a programas orientados a la reforma
del Estado, que entre otras cosas han promovido procesos de descentralización.
Estos pueden ser una oportunidad para avanzar en los temas que estamos
analizando, entre los cuales está la cuestión de los recursos necesarios para dar
sostenibilidad al desarrollo local.
En relación al tipo de recursos que pueden orientarse a favorecer la articulación,
vale la pena distinguir la existencia de recursos endógenos, exógenos y de
procedencia estatal o privada.
Es interesante observar en los territorios analizados una mayor preocupación por
preguntarse al menos (y esto ocurre tanto en La Paloma como en Merlo) acerca de
las capacidades locales de captar y de movilizar recursos de dentro y fuera del
territorio para orientarlos el desarrollo local. Hemos asistido a discusiones donde el
tema de la apropiación y reinversión del excedente generado y de su redistribución
en forma equitativa hacia los distintos sectores de población, aparece en la
preocupación de algunos actores estratégicos.
Sin embargo, esto no se traduce aun en estrategias de concertación de actores que
permitan ensayar formas de utilización de esos recursos en proyectos que puedan
ser decididos a través de instrumentos de participación como pueden ser los
ejercicios de presupuesto participativo u otras formas de abordar la temática como
las Agencias de Desarrollo.
Los gobiernos territoriales están experimentando nuevas formas de mejorar sus
ingresos por la vía tributaria, pero esto no aparece aun ligado a orientaciones de
desarrollo concertadas, sino más bien a procurar el financiamiento de las
burocracias y de los programas que vienen de su gestión más tradicional.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Si es notorio, en ambos países la presencia de políticas de nivel nacional que están
significando una inyección de recursos que aterrizan al territorio por la vía de los
gobiernos departamentales o locales y que en algunos casos, han significado un
camino para promover procesos de articulación público-privados que involucran un
espectro amplio de actores.
En la realidad de los municipios considerados, aparecen sin embargo problemas de
gestión diversos para mantener en forma sostenida estas líneas de acción.
En el caso de Merlo, para atraer recursos nacionales que contribuyan al desarrollo
local, la gestión municipal debe sortear los obstáculos generados por la
fragmentada relación Nación-Provincia, cuando se
requiere de la firma de los
gobiernos provinciales como requisito normativo. En estos casos, el Municipio
efectúa sus propias gestiones ante los organismos nacionales, para que por vía de
excepción se firmen convenios directamente entre Gobierno Nacional y Municipio.
Es evidente el difícil recorrido que la municipalidad debe hacer para acceder a las
políticas públicas nacionales, lo que no ha impedido obtener apoyos que se pueden
estimar como importantes, sobre todo en el área de las políticas sociales y
productivas.
En el caso de La Paloma, es notoria la capacidad que ha tenido el gobierno
departamental de recepcionar recursos nacionales. Los actores locales, sin
embargo reclaman que esos recursos luego sean redistribuidos a nivel
departamental con criterios que no responden necesariamente a las prioridades
departamentales concebidas centralmente.
En síntesis, la masa de recursos disponible hoy en los territorios es probablemente
mayor que la que se contaba hace unos años atrás, pero su utilización en la
dirección de las orientaciones estratégicas del territorio, es aun incipiente. Se
deberá avanzar en dispositivos concretos a nivel de la gestión municipal y de la
sociedad civil para poder manejar con criterios de mayor autonomía el
financiamiento del desarrollo, lo que obliga una vez más a repensar las
capacidades del sistema de actores para procesar estos cambios.
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parte IV
RECAPITULACIÓN, CONCLUSIONES Y DESAFÍOS
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
capítulo 6
Principales conclusiones, lecciones aprendidas y desafíos para la gestión
Este capítulo se ordena en una serie de puntos que abordan en términos
conclusivos las cuestiones centrales que hacen a los objetivos e hipótesis que
guiaron este trabajo. Pretende también dejar algunas pistas para la continuidad de
la reflexión sobre estos temas tanto en el plano de la investigación como de la
intervención en procesos de desarrollo local.
6.1. Acerca del concepto de articulación de actores para el desarrollo local y
su relación con el contexto territorial
Al principio del trabajo, realizamos una reflexión teórica más genérica sobre la
articulación, vinculada a un estado de la sociedad contemporánea, donde parecen
predominar las concepciones homogeneizadoras, atadas a una visión de la
globalización deshumanizante y con un cierto desprecio por las diferencias, que se
expresan en identidades territoriales, étnicas, de género, generacionales, entre
otras.
Sin embargo, lo que surge del análisis, es que se trata de una polaridad dilemática
difícil, pero abordable. En realidad, ésta pasa por buscar los puntos de contacto
entre
la
necesidad,
por
un
lado,
de
una
lógica
planetaria
(procesos
supranacionales, mercados globales) y por otro, el respeto de lo específico, las
identidades, lo singular. De allí que el desafío -siguiendo lo planteado por Arocenaes intentar superar la antinomia global-local “por un esfuerzo de articulación dentro
de una real tensión”. Y aunque parezca lejana, esta perspectiva de análisis, es el
telón de fondo ineludible para la toma de decisiones a nivel de los actores
territoriales, los que deben desarrollar capacidades para operar estratégicamente
en esta tensión.
Pero llegados a este punto, importa analizar si efectivamente hemos podido
avanzar en el conocimiento de los significados y alcances de la categoría
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
conceptual “articulación de actores”; su potencial explicativo acerca de los procesos
de desarrollo local y su relación con el contexto territorial en el que se implementa.
Probablemente habrá que profundizar en varios de los aspectos que hemos
esbozado en este trabajo. Sin embargo, creemos que se ha podido construir un
bagaje conceptual y analítico que nos ha permitido adentrarnos en una serie de
desafíos teóricos, metodológicos y que surgen de la sistematización de las
experiencias, contribuyendo a la profundización del conocimiento en esta temática.
En ese sentido, consideramos que la comparación entre los cuatro conceptos
afines seleccionados (articulación, coordinación, cooperación y concertación) arroja
pistas que permiten establecer, más allá de los énfasis distintos en sus significados,
una relación sinérgica entre ellos. Esto nos habilita pensar en una secuencia o
relación de continuidad, cuando los llevamos al plano de la intervención y en
particular a la explicación del funcionamiento de la interacción entre los diferentes
actores.
También, las preguntas incómodas acerca de las reales motivaciones de los
actores para articularse, nos ayudaron a despojarnos de una cierta visión utópica,
que se asocia a una especie de inclinación natural de los mismos a la cooperación.
Ubicarnos en el análisis del conflicto, las relaciones de poder, los “mínimos de
cooperación” (que desarrollaremos más adelante) nos colocó en otros derroteros
analíticos que nos llevaron al campo de la negociación entre diferentes, a la
búsqueda compleja del interés común y a no descartar la explicación de los
antagonismos.
Finalmente, reconocer que la articulación se da en un contexto territorial (en un
marco local-global) que condiciona positiva o negativamente sus posibilidades de
concreción. Reafirmamos la hipótesis de que el desarrollo local se construye en un
marco de relaciones horizontales y procuramos explicar en que consiste esa
horizontalidad y que implicancias tiene (limitaciones y potencialidades) en el campo
de los vínculos entre los actores y en relación a las políticas y a la gestión.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Ese contexto más o menos proclive a la cooperación, fue analizado desde la
densidad institucional, el capital social, las redes. Las posibilidades de avanzar en
la construcción de la ciudadanía social, haciendo un primer intento de aplicación de
las categorías de reconocimiento, participación y distribución. Estas categorías, en
diálogo con los tipos de capital social, pueden ser un aporte significativo para
avanzar en el conocimiento del contexto de la articulación y sobre todo aportar a la
construcción de un nuevo tipo de políticas públicas, desde las especificidades del
territorio, que pueden ponerse en diálogo con políticas subnacionales y nacionales.
6.2. Acerca de las estrategias de los diferentes actores y la gestión de las
diferencias
De lo señalado hasta ahora, podemos sintetizar algunos elementos que se van
presentando como los principales obstáculos o desafíos para la articulación de
actores en el territorio a partir de las experiencias consideradas, pero que a modo
de hipótesis podemos pensar sean comunes a otros contextos territoriales:
a) En primer lugar aparecen los intereses particulares o sectoriales que emergen en
la interacción con fuerza y limitan la búsqueda del interés común. Esto es producto
de que las lógicas de acción predominantes en los actores, tienden a priorizar lo
individual sobre lo colectivo. Generalmente en los territorios se debe operar en un
ambiente poco propicio para la articulación.
b) No se visualizan con claridad espacios públicos de encuentro y de negociación
entre los diferentes actores. Son escasos los agentes de desarrollo que pueden
operar como mediadores, tendiendo puentes entre posiciones que aparecen
enfrentadas. Esto nos coloca ante del desafío de revisar el rol de los actores
estratégicos en el territorio, pero también de los técnicos y profesionales,
fortaleciendo su rol de mediadores entre las diferentes lógicas de acción.
c) Existe capacidad de iniciativa en los distintos subsistemas de acción, con mayor
o menor intensidad según el territorio, pero éstas son generalmente coyunturales,
referidas a cuestiones con baja proyección estratégica y ligadas mayoritariamente a
los intereses de los grupos de mayor poder local. De todas formas, el escenario de
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
los últimos tiempos -con los procesos de reforma del Estado y en particular de
descentralización y estímulo a las políticas de desarrollo local desde los Estados
centrales y de la cooperación internacional- plantea nuevas oportunidades para el
impulso y el fortalecimiento de políticas y programas territoriales concertados.
d) El rol de los gobiernos locales, más allá de su legitimidad y potencial de
liderazgo, es evaluado mayoritariamente como una amenaza para la marcha de las
acciones, o como una presencia discontinua y poco comprometida con las
iniciativas que van surgiendo. Las razones tienen que ver con la desconfianza y el
descrédito en sus capacidades políticas y de gestión. Las modalidades de gestión
predominantes, reproducen estilos verticales y asistencialistas, propios del modelo
estado céntrico en la relación con la sociedad civil, lo que no contribuye a generar
diálogos potentes desde el reconocimiento del otro y habilitantes de una
participación genuina y con incidencia real en la toma de decisiones colectivas.
e) El empresariado local tiende a reproducir prácticas sectoriales o individuales y a
presentar en forma predominante comportamientos corporativos.
Es poco
propenso al trabajo en redes territoriales y a operar en lógica de cadenas o
sistemas productivos locales, acordando estrategias de desarrollo económico
territorial y empleo. Aunque existen experiencias al estilo de la ciudad de Rafaela
en la Provincia de Santa Fé, que muestran un tejido empresarial más denso y
articulado, son excepcionales y de difícil replicabilidad.
f) La diversidad de las organizaciones en la sociedad civil, en general no genera
entramado, tejido social. Hay debilidades organizativas internas y para el
funcionamiento en redes. No existe una masa crítica de iniciativas y de propuestas
que permitan diálogos sostenidos entre los diferentes actores. Si aplicamos la
matriz de análisis sobre vínculos, redes y capital social, tenemos las iniciativas
mayoritariamente ubicadas en el capital “de unión” y muy pocas en el “de puente” y
menos aun en el “de escalera”. Esto nos desafía a revisar los programas y
proyectos y a generar políticas de capacitación y fortalecimiento de los actores
territoriales, a través de mecanismos concertados entre el Estado y las propias
OSC.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
g) El grado de reconocimiento de los actores entre si es restringido. Esto limita la
participación e impide avanzar en pactos ciudadanos que permitan mejorar los
niveles de distribución e integración social. Sin embargo, aparecen liderazgos
innovadores, tanto en el Estado como en la sociedad civil y el mundo empresarial,
más preocupados por los destinos del territorio y por las condiciones de bienestar e
integración social de las poblaciones, que permiten alentar nuevos horizontes.
h) La identidad cultural, el sentido de pertenencia, se ha conformado sobre bases
diversas, constituyendo un factor en crisis y en reconstrucción en las sociedades
locales. La fuerza de la identidad como motor de desarrollo, e inspiradora de
visiones comunes de futuro, aparece por lo menos limitada por diversas fracturas y
vulnerabilidades y esto desafía a emprender acciones –tanto desde el Estado como
de la sociedad civil- orientadas a reforzar los factores de unidad que reposan en las
raíces históricas, las expresiones culturales, las trayectorias y los aprendizajes
compartidos.
i) Más allá de los ejercicios de planificación estratégica en marcha, es escasa la
capacidad de proyección en los actores locales; de imaginar escenarios futuros en
función de acuerdos que surjan de visiones compartidas. Hay una pregunta clave
para imaginar el desarrollo local que necesita ser respondida en forma articulada:
¿dónde queremos ir juntos como sociedad local? De alguna manera la respuesta a
esta pregunta es política y nos remite a una concepción del territorio “entendido no
sólo como un lugar de identidad, sino como una construcción política que supone
poder, relaciones de fuerza contradictorias. El Proyecto Político Local es el
encargado de vincular dimensiones y diversificar sentidos del desarrollo local. Por
ello tiene que ser sostenible, gobernable y autodependiente” (O. Madoery: 147:
2008).
Los mínimos de cooperación
La articulación tal como la hemos entendido, no es posible en todos lados, ni
tampoco en torno a todos los temas. Hay asuntos que tienden más que otros a
lograr un mínimo de cooperación en el territorio; el desafío está en identificarlos y
trabajarlos en cada realidad local. Se trata de aquellos umbrales mínimos
85
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
necesarios para que los objetivos sean alcanzados, esos objetivos que se revelan
multidimensionales y que su priorización y concreción, tiene que ver con las
características específicas de los territorios considerados.
A la luz de lo analizado en los capítulos anteriores, la construcción de esos
mínimos requiere en los territorios de algunos elementos claves que vale la pena
sintetizar:
- Contextos de partida que generen un clima favorable a la articulación.
- Identidad cultural proclive a la articulación: (propensión al encuentro con el otro,
sentido cívico.
-Aceptar y reconocer al diferente (capital social de puente). Actitud de apertura y
derecho a ser escuchados
- Jugar en los márgenes. Atreverse a ceder poder, a identificar temas comunes.
-Capacidades para el diálogo, la negociación y la búsqueda de acuerdos
multiactorales.
Para avanzar en esta dirección se necesitan entonces ámbitos de articulación,
puntos de encuentro legitimados y públicos. Uno de los desafíos es precisamente
institucionalizar estos espacios, en base a formas de gestión diferentes que se
acercan a los mecanismos de gestión asociada que señalamos anteriormente. En
algunos territorios serán las “Agencias de Desarrollo”, en otros “Redes” de diferente
tipo. El camino es arduo, porque implica construir confianza (ese intangible tan
difícil de obtener y tan fácil de perder) y además generar resultados visibles, con
impacto social que permitan también crecer en credibilidad ante la ciudadanía y
ante otros actores externos que pueden jugar como apoyo a estos procesos.
86
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
6.3. Acerca de las políticas públicas territoriales y sus efectos en la
articulación de actores
Para encarar procesos de desarrollo local sostenibles, los territorios deben
establecer
vínculos
adecuados
con
el
entorno
subnacional,
nacional
e
internacional. Desde lo local siempre se opera en una trama de relaciones de
complementación y competencia con lo global, la que adquirirá ribetes diferentes en
función de las escalas territoriales y los asuntos en juego.
Por esta razón, hemos planteado la importancia de que en los territorios existan
liderazgos que operen para facilitar alianzas horizontales y verticales hacia adentro
y hacia afuera del territorio, promoviendo la formulación e implementación de
políticas referidas a la construcción de una agenda de desarrollo territorial.
En este sentido, los gobiernos locales tienen un papel relevante a jugar, pero como
hemos señalado, la mayoría de las veces no cuentan con las capacidades para
generar por si solos dichas políticas y el financiamiento consiguiente. Por eso
resulta clave que exista un marco de políticas públicas desde los otros niveles del
Estado (provincial, departamental, nacional) orientadas a la promoción del
desarrollo local y la descentralización, con las cuales los municipios puedan
articularse.
La situación post crisis del 2001-02 en nuestros países, ha dejado un marco de
estabilidad en lo macroeconómico (parcialmente debilitado en los últimos dos años)
que ha generado condiciones adecuadas para fomentar una serie de políticas
nacionales orientadas al desarrollo territorial. La evidencia empírica
indica que
tanto en Argentina como en Uruguay, se ha avanzado en esta dirección y se han
multiplicado los recursos que se vuelcan al territorio desde distintos ministerios y
programas centrales. Estos, en principio, aparecen como parte de un cambio de
estrategia y de prioridades que los haría sostenibles en el tiempo.
Sin embargo, en relación al tema que nos ocupa, existen dificultades de articulación
entre estas políticas centrales con las de tipo local. “En general prima la lógica que
entiende a los municipios como meros efectores de las políticas diseñadas extra87
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
localmente, a lo que se suma la fragmentación de políticas que “bajan al territorio”
de manera autorreferencial y desarticulada con las otras de su propio gobierno… lo
que dificulta la articulación sinérgica de tipo vertical Nación Provincia-Municipio” (A.
Villar: 2006).
Más allá de algunos matices con el caso uruguayo, la situación planteada por el
autor, se retroalimenta con las dificultades de articulación horizontal en el propio
territorio por la escasa visión estratégica del Municipio y del resto de los actores
estratégicos, y los comportamientos tradicionales, sectoriales, fragmentados y poco
proclives a la articulación público-privada.
Como ya hemos señalado, la delimitación de competencias entre los diferentes
niveles territoriales del Estado, debe basarse en criterios de subsidiariedad y
eficiencia, procurando acordar cuál es la escala territorial más idónea para cumplir
una determinada función en cada área de competencia. Esto supone preguntarse,
entre otras cosas, acerca de las capacidades instaladas en los gobiernos locales
para asumir eventualmente esas funciones.
Los actores locales deben considerar las articulaciones verticales, pero
fundamentalmente atender las coordinaciones horizontales estratégicas para el
desarrollo local. Es en el nivel local que se deben discutir las opciones de política
pública en muchas áreas, que por sus cometidos deben ser formuladas desde los
territorios y no implantadas desde afuera (promoción de actividades productivas,
políticas sociales, culturales, etc.). Obviamente que para esto es clave la fortaleza
del sistema de actores locales y su proactividad para acercar propuestas
convincentes a los ámbitos centrales.
En los espacios estrictamente locales, estas dificultades tienden muchas veces a
perpetuarse, por lo cual puede ser recomendable para avanzar en procesos de
articulación más sostenibles, ampliar la escala territorial (microrregión, comarca,
mancomunidad). Esto puede aportar el valor agregado de una mayor masa crítica
de actores, recursos, capacidades y oportunidades, lo que puede revertir incluso en
mejores asociaciones con los niveles nacionales de toma de decisiones.
88
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
En el plano de la nueva institucionalidad, las “Agencias de Desarrollo Territorial”
pueden ser instrumentos interesantes como espacios de articulación públicoprivada y de liderazgo en el territorio. Sería importante avanzar en su
institucionalización, en diálogo con el Estado y otros actores territoriales,
promoviendo su localización tanto a nivel local como en escalas regionales, en
función de las características socio-económicas de cada territorio y el perfil
productivo local-regional.
6.4. Algunas pautas para la gestión de la articulación a la luz del análisis de
las experiencias
“Una conclusión que debemos sacar a la luz de las experiencias observadas, es
que luego de tantos años de gestión de proyectos y procesos de desarrollo que
asumen como premisa la importancia crucial de la articulación, y de los legítimos
intentos de ponerla en práctica, parece que seguimos sin encontrar las claves de
una articulación efectiva, realista, respetuosa de los otros…Encontrar las claves
para la articulación, como un paso previo a la cooperación más sostenida, es un
aspecto fundamental, que merece ser profundizado para avanzar en instancias de
trabajo conjunto en el marco de las nuevas políticas que se están impulsando” (G.
Pintos: 2008: 247).
Este balance que hace la autora al plantear “el reto de una intervención proactiva y
articuladora en el territorio”, pasa fuertemente por evitar los compartimentos
estancos en la aplicación de las políticas públicas dentro del propio Estado y en el
diálogo con la sociedad civil.
En este sentido, nos parece central fortalecer el rol de los gobiernos locales (y del
gobierno departamental en el caso uruguayo) como autoridades legítimas de la
democracia representativa, otorgando reconocimientos múltiples, favoreciendo la
participación en la toma de decisiones, a través de mecanismos transparentes de
convocatoria y asignación de los recursos y preocupación por la forma como se
realiza la distribución de los beneficios y las oportunidades en el conjunto de la
población.
89
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Esto implica generar cambios en el sistema político e institucional, de modo de dar
mayor contenido democrático a las instancias gubernamentales y mejorar las
capacidades estatales para promover acciones más eficaces y articuladas con la
sociedad. Supone introducir un cambio cultural profundo a nivel de los mecanismos
usuales de acumulación político-partidaria (saliendo del clientelismo); en la relación
entre política y gestión y en las formas tradicionales de vinculación Estadosociedad, buscando modalidades de gestión asociada más próximas a los
ciudadanos.
En línea con lo anterior y buscando aportar elementos para la implementación
eficaz de una estrategia de articulación de actores territoriales, planteamos algunos
requerimientos escritos en forma sintética y en clave de intervención, que nos
parece pueden reforzar algunas de las ideas clave que intentamos trasmitir:7
-
Apostar a la construcción de ámbitos de diálogo y negociación entre actores
estatales y de la sociedad civil en base a la búsqueda de intereses comunes
-
Acentuar la coordinación entre lo sectorial/ territorial
-
Articular políticas nacionales, subnacionales y locales
-
Construir una mirada estratégica del territorio orientada a desarrollar las
capacidades y recursos existentes en el mismo y procurando:
•
Definir temas de agenda para posibles alianzas.
•
Comprender y trabajar con las diferentes lógicas de actor presentes
en el territorio.
•
Concebir “lo local” en términos sistémicos donde cada dimensión del
desarrollo (económica, social, cultural, política, ambiental) influye y a
la vez es influenciada por las otras dimensiones. Una mirada
multidimensional pero integrada e integradora del territorio.
•
Trabajar la necesidad de un rol de mediación calificada que tienda
puentes entre racionalidades diferentes de actores. (ese rol de
mediación en cada situación puede corresponder a actores diversos,
concebidos como agentes de desarrollo ADLs).
7
Estos elementos han sido elaborados tomando aportes de la sistematización de una experiencia de desarrollo
local en el norte uruguayo, coordinada por Graciela Pintos. Agradezco a la autora la posibilidad de utilizarlos
en forma flexible para adaptarlos a este trabajo.
90
Javier Marsiglia
•
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Reconocer diferentes niveles territoriales en los que plantear
estrategias y proyectos (micro-meso-macro) buscando la articulación
local-global.
•
-
Ampliar el conocimiento del territorio y abrirse a la innovación
La conciencia de los límites de la acción propia y la necesidad de sumar
esfuerzos en la “concertación”. Esto supone no solamente desarrollar capacidad
de articularse adecuadamente con otros, sino asumir las propias limitaciones. A
veces repercute en una desmovilización de los actores, ante la percepción de la
asimetría de poder (por ejemplo en el diálogo entre OSC con los organismos del
Estado).
-
La formalización y la continuidad de los espacios de articulación (Redes,
Coordinadoras, Agencias, etc.). Es un tema difícil de manejar la tensión entre
acción espontánea y necesidad de formalización a medida que avanza el
proceso de maduración de las articulaciones.
-
El diálogo con lo estatal y el acompasar ritmos y prioridades (lógica pública,
lógica privada).
-
El apoyo de instancias estatales extraterritoriales que son necesarias para dar
continuidad y legitimidad a los procesos de articulación y a sus resultados.
-
La existencia de planes estratégicos que permitan integrar el mediano y largo
plazo y atacar el déficit de visión de futuro.
-
Manejar la integración de nuevos actores a los procesos, el recambio de los
liderazgos en las organizaciones sociales; los cambios de orientaciones
políticas en las administraciones del Estado.
“El desarrollo local no es una sumatoria de esfuerzos aislados. La idea de sinergia
implica encuentro, cooperación, proximidad, redes. Se requieren acuerdos y
espacios de articulación. Liderazgos participativos. Mayores expresiones de
democracia y ciudadanía. Una mirada integral que obliga a los responsables
locales a ser innovadores, creativos y arriesgados. A dotarse de mucha
información, mucho conocimiento. A buscar y crear las oportunidades…” (O.
Madoery: 2008: 148).
He aquí entonces una hoja de ruta imperfecta, pero razonable para reemprender
los esfuerzos articuladores.
91
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
6.5. Acerca del alcance y la viabilidad futura de los procesos de desarrollo
local
Si la apuesta a la articulación de actores se considera un requisito fundamental
para la construcción del desarrollo local, luego de pasar revista a las diversas
dificultades que encontramos para su concreción, parecería que estamos sentando
al desarrollo local en el banquillo de los acusados.
Sin embargo, y sin pecar de un optimismo ingenuo, creemos que existe evidencia
empírica relevante que indica que estamos en un camino de búsqueda y de
generación de propuestas que son alentadoras. Sobre todo si consideramos con
Madoery (2008) que: “el desarrollo local es un proceso inestable de construcción de
coaliciones…un proceso permanente de generación de conocimiento pertinente
para la acción y un proceso abierto de creación de alianzas y liderazgos
transformadores. Un proceso que, en nuestro país y en nuestra región, recién se ha
iniciado”.
Esa novedad del desarrollo local a la que nos referíamos más arriba, nos impulsa a
alejar los pensamientos más pesimistas y a ubicarnos en una actitud abierta al
conocimiento y a los aprendizajes, porque el desafío es arduo y los bloqueos y
dificultades son muchas.
Mencionaremos tres cuestiones que a nuestro juicio son centrales:
a) Es difícil que en los territorios se constituya un “actor complejo” que represente
las diferentes lógicas de actor y opere en torno a la construcción de un proyecto
colectivo. Hay organizaciones que por su naturaleza podrían jugar ese rol, pero
muchas veces están deslegitimadas o descalificadas. Esto tiene que ver con la
inexistencia en general en los territorios de un sistema de actores locales. Más bien
lo que tenemos son subsistemas aislados y con escasa transversalidad en los
asuntos colectivos.
92
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
La buena noticia es que comienzan a surgir algunas experiencias de “coaliciones o
ámbitos multiactorales” al impulso de los propios actores del territorio, o de algunas
políticas centrales y que avanza nuestra capacidad de aprender sobre las mismas,
evaluando sus luces y sombras. Estamos en un proceso embrionario que necesita
de un tiempo de maduración para poder sacar conclusiones afinadas. Pero ya no
estamos en el punto de partida de hace diez años.
Sabemos que contar con un sistema local de actores implica adecuados niveles de
articulación interna entre sus diferentes expresiones organizativas o subsistemas a
nivel local y buena interconexión con los niveles provinciales, departamentales y
nacionales. Cuanto más compleja y sinérgica la red de actores, mayores
posibilidades de construir procesos de desarrollo sostenibles y basados en
relaciones de mutua complementación y reciprocidad.
b) Se debe avanzar en actuaciones estratégicas en el territorio, lo que implica no
solamente el ejercicio de una mirada estratégica, que podrá adoptar la figura de un
Plan Estratégico de Desarrollo Local u otra, sino una actitud compartida por la
diversidad de actores del territorio (y no solo por el gobierno local) de generar
conocimiento e información pertinente. Esta se debe traducir en capacidades de
investigación y diagnóstico, de planificación, de monitoreo y de evaluación. Vemos
en este punto un avance interesante en algunas comunidades, a través de
acuerdos multiactorales que integran a las universidades, los centros científicotecnológicos
junto a los gobiernos locales, empresarios y OSC. Esto implica
pensar juntos el futuro del territorio en términos más exigentes y en línea con los
desafíos de la competitividad y la innovación.
c) El desarrollo local para que no quede solamente en una moda o en un discurso
más o menos atractivo, necesita convertirse en una alternativa viable para mejorar
la situación socio-económica de la población que habita en los territorios. “Se hace
indispensable promover un proceso gradual de…mejoramiento de las condiciones
de vida (y equidad) de la población en los distintos territorios, que tenga al Estado
como un actor protagónico –desde un rol articulador y equilibrador de las
asimetrías- en términos de definir estrategias que distribuyan el poder dentro de la
sociedad y contemplen los factores de heterogeneidad que caracterizan a la escala
93
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
local /municipal” (R. Carmona: 2006: 164). Este rol implica jugar en la atención de
los problemas de integración social y de construcción de ciudadanía que son parte hoy más que ayer- de los desafíos que los territorios tienen en su agenda.
6.6. A modo de balance y cierre
Al cierre, quedan una serie de preguntas abiertas, un campo de exploraciones
múltiple que debería llevar a nuevos temas de investigación y pistas para la
intervención. Nos alienta que no se trata de una tarea individual, sino cada vez más
de equipos interdisciplinarios con miradas convergentes sobre el territorio. Por otro
lado, no debemos olvidar que el desarrollo local es una temática nueva. Estamos
hablando de menos de 30 años de trayectoria en nuestra América Latina.
En ese sentido, proponemos dos asuntos que nos interesa destacar como temas
de corte más teórico-metodológico a profundizar:
a) el tratamiento más a fondo de la vinculación entre los componentes de la
ciudadanía social (reconocimiento, participación, distribución) con el enfoque del
capital social, mirados desde un prisma territorial. Creemos que la elaboración de
una matriz de análisis que tome algunos de los elementos vertidos en este trabajo,
ampliados con otros aportes, puede enriquecer el diseño de nuevas políticas
públicas y estrategias de intervención territoriales. Ello permitiría avanzar en la
construcción de un desarrollo local más incluyente y participativo.
b) la necesidad de construir un sistema de indicadores de monitoreo y evaluación
(básicamente cualitativo) de estas prácticas de articulación, que permita
operacionalizar las diferentes categorías teóricas y variables utilizadas (y a
incorporar) para construir información sistematizada y en condiciones de ser
utilizada por los diferentes actores territoriales.
94
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Pero a la vez, queremos dejar instalados en el debate algunas tensiones o
preguntas fuertes, que han estado presentes como telón de fondo de este texto y
que a nuestro juicio nos acompañarán en los próximos tiempos:
•
La necesidad imperiosa de capitalizar mejor, saberes, buenas prácticas,
acumulaciones, la propia construcción de la realidad local, pero desde una
mirada donde los territorios sean precisamente productores de novedades.
He aquí un desafío investigativo y de generación de conocimiento pertinente
que con los apoyos necesarios, debe ser protagonizado por los propios
actores territoriales.
•
Explorar la capacidad de poder reinventarse a nivel local, no reproducir lo
anterior, abandonar o desechar cargas e identidades nostálgicas; soñar y
gestionar iniciativas nuevas. Este reto, ¿no tensa precisamente lo que
sosteníamos al principio del trabajo, acerca del divorcio entre racionalidad
instrumental de la modernidad y afirmación de identidades? ¿El tema no es,
precisamente, las articulaciones de actores que se reacomoden con sentido
estratégico real, no retórico?
•
Alcanzar entonces esos “mínimos de cooperación” para lograr mejoras
vitales y articulaciones sociales tolerantes y tener la posibilidad de soñarse
como sujetos diferentes en este mundo globalizado y asimétrico. ¿No habría
que asociar esto al “contrato ético de ciudadanía”?. ¿No forma parte de una
profundización democrática efectiva? ¿No es una invitación al ejercicio de
nuevas libertades, en este momento histórico que vivimos en nuestros
países?
En este recorrido, quizás, nos sentimos jugando un poco en los márgenes,
armando un rompecabezas fluido, por momentos esquivo, donde algunas de las
piezas no encajan con facilidad, corriendo el riesgo de quedar a la intemperie, o
atados a un discurso muy pegado al “deber ser”. ¿Pero acaso eso no es parte
sustantiva del trabajo académico y profesional en el territorio? Los aportes recibidos
en el proceso de elaboración de la tesis, los testimonios de los actores y la reflexión
sobre la práctica, nos alentaron a continuar un camino que a la hora del balance
95
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
nos permite evidenciar algunos hallazgos, pero también nos deja más concientes
de los vacíos y de lo que queda por hacer.
Esperamos entonces que estas páginas sean un aliciente para que otros
investigadores, técnicos y agentes de desarrollo local, tomen en sus manos el
desafío de seguir construyendo conocimiento y nuevas prácticas que alimenten la
reflexión y contribuyamos de esta forma a generar procesos de desarrollo local más
robustos, exitosos y duraderos para nuestras comunidades.
96
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
anexo I
Pauta de análisis de la articulación en los territorios
A) Condiciones del territorio y los actores para la articulación
A1. ¿Qué entienden los actores por articulación? ¿Cuales son los implícitos que
tienen que ver con la historia y las experiencias anteriores?
- ¿a que conceptos vinculan la palabra “articulación”? (imaginario social)
-¿existen antecedentes de articulación en ese territorio?
--¿qué actores impulsaron o impulsan la articulación y que lugar ocupan en el
juego de poder a nivel local?
-¿que entienden los actores por articulación en el momento presente?
- articular en esa sociedad local: ¿es un asunto de los poderosos o de la base
social?
A2. Las condiciones económicas, políticas y culturales en el territorio y sus
relaciones con la articulación
A3. ¿La integración social es un tema relevante para los actores, está en la
agenda pública? (niveles de exclusión existentes)
A4. ¿Cuales son los asuntos prioritarios de la agenda local?
A5. Reglas de juego existentes (pactos, pautas institucionales)
A6. ¿Quién o quiénes marcan o deberían marcar la agenda?
B) Los actores y sus relaciones. Funcionamiento del sistema local y el
nivel articulación observable en la sociedad local.
B1. Actores estratégicos a tener en cuenta
B2. Intereses que emergen en la interacción (lógicas de acción predominantes)
104
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
B3. ¿Cómo se negocia entre los diferentes actores?
B4. Densidad, diversidad del tejido social, trama de actores, masa crítica
B5. Grado de reconocimiento de actores entre si (¿visualizan o no a los otros?)
-
aplicación del diagrama de componentes de la ciudadanía social)
-
aplicación de matriz de análisis sobre vínculos, redes y Capital Social
B6. Capacidad de iniciativa en los distintos actores (subsistemas), identidad
cultural, pertenencia (sobre que bases se cimenta la identidad).
B7. Funcionamiento del sistema local de actores y articulación:
- existe sistema local de actores (¿cómo opera?)
- existe ambiente propicio para la articulación (¿en torno a que temas e
iniciativas?)
B8. ¿Existe capacidad de prospectiva, proyección en los actores locales?
C) La gestión de la articulación para el desarrollo territorial.
C1. ¿Quien gestiona actualmente las articulaciones (actor público, privado,
mixto)?
C2. Grado de institucionalidad observable en quien impulsa la articulación.
C3. Nivel de efectividad de los mecanismos utilizados.
C4. ¿Existen canales para expresar las diferencias?
C5. ¿Cuáles son los temas que tienden a lograr un mínimo común de
cooperación en el territorio?
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
C6. ¿Que es lo que motiva a articular? (la dimensión subjetiva: acuerdos o
lugares seguros que permiten comprometerse, ganar/ganar, capacidad de ceder
en pro de algo)
D) La articulación entre los diferentes niveles territoriales (relación con el
afuera: con otros niveles territoriales y con las políticas públicas)
D1 ¿Quiénes lideran la articulación con el afuera y en torno a qué?
D2 ¿Hay habilidades de negociación colectivas o personales?
D3 ¿Hay margen de incidencia en esa articulación, en torno a que temas u
oportunidades?
D4 ¿Existe un meso nivel que facilite experiencias exitosas de concertación de
intereses?
E) Los recursos aplicables a los procesos de articulación en el territorio
E1. Tipo de recursos destinados a la articulación: endógenos, exógenos,
públicos, privados.
E2. Acceso de los actores a fondos provenientes del Estado central aplicables al
desarrollo territorial, en función de proyectos multiactorales.
E3 ¿Se invierte en la articulación en forma sostenida, o solo puntualmente?
E4. ¿Existe capacidad de movilización local de recursos de dentro y de fuera del
territorio.
E5. ¿Existe capacidad en los actores locales de apropiación y reinversión del
excedente generado y de redistribuir en forma equitativa hacia los distintos
sectores de población?
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La articulación de actores para el desarrollo local.
anexo II
BREVE DESCRIPCIÓN DE LA PALOMA (DEPARTAMENTO DE ROCHA) EN
CLAVE DESARROLLO LOCAL8
1. Ubicación geográfica.-
El balneario La Paloma se encuentra en el Departamento de Rocha, limítrofe con
Brasil, al sureste del territorio nacional. La ciudad de Rocha, capital del
Departamento, se encuentra a unos 210 kmts. de Montevideo. Al oeste limita con el
Departamento de Maldonado y al norte con el Departamento de Treinta y Tres
8
El presente anexo ha sido elaborado tomando insumos de la publicación: “La Paloma, departamento de
Rocha: una sociedad en busca de sí misma” cuyos autores son: José Arocena; Javier Marsiglia; Eduardo
Rebollo; Diego Capandeguy. Instituto de Estudios del Desarrollo Regional y Local (IDEL) Universidad Católica
del Uruguay, Montevideo, noviembre de 20006
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
La Paloma comparte geográficamente una zona mayor que podríamos denominar
“La Paloma Grande” compuesta por La Aguada, Costa Azul, Antoniópolis,
Arachania, La Pedrera y Punta Rubia.
Según el último Censo de 2004, Rocha cuenta con 69.937 habitantes. La Paloma
se ubica en cuarto lugar en las localidades del Departamento con 3.202 habitantes.
Si sumamos La Paloma, La Aguada y Costa Azul, el total es de 4.305 habitantes.
Los ingresos brutos por concepto de turismo receptivo en la costa de Rocha
ascendieron en el año 2004 a 13.829.000 dólares, lo cual representaba un 6% del
PBI del departamento de Rocha.
El turismo deja en La Paloma U$S 235 por estadía, por persona. Esta cifra en
Punta del Este es de U$S 430. El gasto por día por persona en La Paloma es de
U$S 21 y de U$S 45 en Punta del Este.
El turismo receptivo en la costa de Rocha tiene un carácter esencialmente
estacional que caracteriza a la categoría denominada "sol y playa" ya que se
concentra en el primer trimestre del año.
Los visitantes externos que visitan la costa de Rocha permanecen en promedio
entre 10 y 11 días. Esta permanencia promedio está por encima de la media
nacional y entre las más altas registradas según destino principal del viaje.
2. La especificidad territorial de La Paloma
La Paloma tiene su propia especificidad territorial dada por la convergencia entre su
tamaño, su geografía natural costera, su forestación, su talante tranquilo, sus
historias urbanísticas y portuarias, su perfil turístico hoy dominante en su economía
local y sus vecindades territoriales. Todo ello la diferencia de otros casos
estudiados en materia del desarrollo local uruguayo.
Esta localidad se asienta sobre el Cabo Santa María, una auténtica infiltración en el
Océano Atlántico. Ello explica la variedad de sus playas, resguardos y lugares. Este
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
soporte singular y natural estuvo sobreentendido en muchas de las entrevistas,
valorándose explícitamente en algunas su belleza, el mar y sus playas.
Es más que una geografía natural domesticada. La Paloma es el principal balneario
de Rocha en tamaño, en población y en dotación de vivienda permanente. Se vive
como una ciudad tranquila, más segura que otras, e informal, en la que no se
plantean los juegos de representación como en Punta del Este.
La Paloma presenta un amplio espacio portuario, el cual constituye un terreno
público privilegiado pero subutilizado y de aspecto degradado, de cuya
reconversión y compatibilización con otras actividades surge reiteradamente, y de
diversas formas en los diálogos con los actores locales. La Paloma tiene una rica y
densa historia territorial, con momentos de auge portuario y de impulsos turísticos.
Rocha en su conjunto, y La Paloma en particular, tienen una economía de fuerte
base territorial, principalmente basada en el turismo y en sus actividades
subsidiarias, con algunos nichos de pesca, de baja inversión en su conjunto.
Actualmente La Paloma es, generalizadamente, un recurso turístico medio,
orientado al turismo de “sol y playa” y al “de naturaleza”.
En esta ciudad priman las viviendas particulares. Con los años muchos predios, a
pesar de su reducido tamaño medio, han alojado una segunda construcción
destinada a residencia. Y, porcentualmente La Paloma, después de Santa Teresa,
es la mayor oferta de camping de la Costa de Rocha
La Paloma y sus vecindades son percibidas muy fragmentariamente por los actores
locales y por los turistas. Tales vecindades comprenden a escala local La Paloma
propiamente dicha, La Aguada, Costa Azul y Arachania; y, algo más distante, a
modo de enclave, La Pedrera, con algunas expansiones recientes más al este. La
Pedrera se visualiza como un área crecientemente argentina, con su propia
singularidad, autonomía y marca territorial.
Por otra parte, La Paloma es localidad cabecera de áreas naturales protegidas
como la Laguna de Rocha. Ello se inscribe en la percepción local y de múltiples
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
colectivos externos del Departamento de Rocha como el condensador de la imagen
-¿real o mítica?- de un “Uruguay Natural”, si bien el país no tiene recursos
categóricos como los existentes en Argentina o Brasil (como los glaciares, las
Cataratas del Iguazú, las playas de Río de Janeiro, etc.).
La Paloma y las vecindades anteriores presentan una gran variedad de playas y de
situaciones diversas, logrando jugar como un destino turístico que capta diferentes
segmentos sociales y etáreos.
En síntesis podemos señalar:
En primer lugar, el reconocimiento de La Paloma como un recurso turístico e
inmobiliario “maduro” y algo bloqueado en su ciclo de colonización y consumo, y de
fraccionamiento y edificación, tal como es reconocido por diversos actores locales.
Ello contrasta con el boom en curso de localidades cercanas como La Pedrera.
En segundo lugar, la falta de una estrategia compartida de desarrollo, con sus
implicancias territoriales. Al respecto, los grandes proyectos de porte instalados
públicamente en la última década, como los portuarios o el Puente sobre la Laguna
Garzón, se visualizan por los actores locales como emprendimientos traumáticos,
de alto impacto local y regional, con posiciones encontradas sobre su valoración
positiva o adversa.
En particular, es recurrente la oposición entre un modelo industrial y otro natural.
En relación al avance del modelo industrial emerge problemático el relanzamiento
del puerto y de las industrias subsidiarias.
•
En tercer lugar, tanto los actores locales como los turistas frecuentemente
señalan una degradación generalizada en el espacio público y en el privado.
Ello se percibe en distintos aspectos que van desde las infraestructuras y
equipamientos, los servicios públicos municipales, la degradación de las
playas, afectaciones la ecosistema costero-lacustre, la percepción de un
aumento de la inseguridad pública, etc.
111
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
3. Potencialidades territoriales para su desarrollo
Sin perjuicio de reconocer las restricciones y percepciones ya señaladas de La
Paloma como un territorio “en crisis”, ello contrasta con el reconocimiento de las
diversas potencialidades de cara a su desarrollo. Estas potencialidades son
significativas y convocantes a repensar y soñar en nuevos términos su futuro.
Entre ellas, pueden mencionarse:
a) Las implicancias positivas de concebir su territorio como un ámbito menos
fragmentado, explotándose la idea de “La Paloma Grande”. Este sería un
territorio más complejo que comprendería a escala local La Paloma propiamente
dicha, La Aguada, Costa Azul y Arachania; y, algo más distantes, La Pedrera,
con algunos asentamientos menores más al este. Esta podría operar menos
como enclave y más como ancla calificadora del conjunto. Y, más al oeste, se
engloba el área natural protegida de La Laguna de Rocha. Sí todo este territorio
se concibiese y gestionase más unitariamente, aunque reconociendo sus
diferencias, el mismo ganaría en complejidad, en diversidad y en articulaciones
facilitadoras de nuevas actividades.
b) La tendencia más amplia de los últimos años de la creciente valoración turística
de la Costa de Rocha, con su marca, captando otros segmentos de mercado
que los anteriormente dominantes, colonizando nuevos territorios y activando
diversos procesos de inversión a nivel local y regional. Y esta especificidad se
combina con el cambio en la percepción de las distancias, como da cuenta la
creciente integración de Rocha en los circuitos turísticos de Punta el Este.
c) El citado tamaño y una masa crítica de población permanente y de facilidades
urbanísticas única en la Costa de Rocha. Recuérdese, que La Paloma es la
principal ciudad litoral de esta extendida costa.
d) Concomitantemente, se valora como potencial favorable que “La Paloma
Grande” tenga ventajas comparativas para el desarrollo de diversas actividades,
entre otras, las propias de una ciudad de pequeño porte, las actividades
turísticas y las portuarias.
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
e) La diversidad de recursos turísticos en su micro-región: desde las ofertas de
camping a las viviendas formato “plano municipal” o similar de La Paloma o La
Aguada, a las complejos de cabañas, a los más selectos emprendimientos de
La Pedrera, a algunas “estancias turísticas”, o a las diversas playas y a las
facilidades naturales del Área Natural Protegida de La Laguna de Rocha.
Asimismo, constituye un factor positivo a mantener e incrementar, la captación
de múltiples segmentos turísticos de distinta calificación socio – económica y
etárea, desde familias con chicos, adultos mayores y diversos estratos de
jóvenes.
f) La posibilidad de un mejor aprovechamiento competitivo del puerto, con una
cuidada compatibilidad con el resto del balneario, dada su localización crítica
respecto al actual desarrollo urbano, esto es al “corazón” de la matriz moderna
de esta ciudad – balneario.
g) El nuevo contexto político -nacional y departamental- de gobiernos del Frente
Amplio, la emergencia de actores sociales como el Grupo SOS y la debilidad de
otros operadores locales y regionales fuertes en el pasado, a propósito de la
posible construcción de un nuevo actor complejo de cara al desarrollo local y
regional.
Todo lo anterior podría afirmar cierta “capitalidad latente” de La Paloma.
4. EL SISTEMA DE ACTORES
Se pueden identificar tres grandes sistemas de acción en función de la relevancia
que tienen en la escena local: político-administrativo, empresarial y socio territorial.
A continuación sintetizaremos las características de esos actores para la realidad
de La Paloma, presentando los principales rasgos propios de cada sistema y sus
relaciones entre sí.
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
4.1. El sistema de acción político-administrativo
El estado central.-
El Estado central está ausente de La Paloma. Los planteos que se han hecho
dirigidos a organismos del Estado central, en general han quedado sin respuesta.
La idea generalizada es que este balneario no ocupa ningún lugar en las
preocupaciones de los organismos del Estado.
Otra afirmación relacionada a la acción del Estado central tiene que ver con la
competencia con Maldonado (Punta del Este). Habría una preferencia en los
gobiernos nacionales por desarrollar ese Departamento, que se manifiesta en las
decisiones de no construir el puente sobre la Laguna Garzón que separa Rocha de
Maldonado. También, los entrevistados más ligados a la actividad turística se
quejan de una suerte de eliminación de la Paloma de la promoción turística oficial.
En general, salvo pocas excepciones, el Estado no ha prestado los servicios que
razonablemente se hubiera podido esperar. Han existido insuficiencias en los
apoyos a la actividad turística; inexistencia de una obra pública consistente,
omisión frente a la problemática de la seguridad. Estas y otras omisiones o
ausencias generan una imagen negativa del Estado central; a los ojos de los
palomenses, se trata de un agente que cobra impuestos y nada más.
Finalmente, la misma organización de la sociedad no ha contado con apoyos
estatales. Cuando las organizaciones de la sociedad civil han tomado iniciativas
como tener su propio liceo o construir un cuartel de bomberos, todo ha recaído
sobre los recursos humanos y materiales que la sociedad pudo disponer.
La Intendencia Municipal de Rocha.-
Las menciones a la Intendencia Municipal de Rocha han sido muy frecuentes a lo
largo de las entrevistas realizadas. Al revés del Estado central, la Intendencia ha
sido un actor muy presente en La Paloma. Esto no quiere decir que esa presencia
sea valorada siempre positivamente.
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Los juicios sobre las cuatro administraciones anteriores es globalmente negativo.
Es más acentuada esa crítica en relación a los últimos dos períodos de gobierno
departamental. Las críticas a las administraciones anteriores se refieren también al
desorden administrativo y a la generación de una deuda de grandes dimensiones
en relación a la escala en la que se ubica el Departamento de Rocha.
Estas fuertes críticas tienen su contracara en las enormes expectativas puestas en
el nuevo Intendente y su equipo de gobierno. Junto con esta expectativa, los
habitantes de La Paloma han puesto a la actual administración bajo la lupa. Ya se
están analizando los primeros resultados de las acciones del gobierno
departamental. Se corre el riesgo de exigir demasiado en muy corto plazo dada la
situación de la que se viene.
De todas maneras, el gobierno departamental puede producir señales de cambio.
Para ello, habrá que hacer frente a las graves carencias de infraestructura y al
mejoramiento de los servicios básicos. La Intendencia debería intentar que la
sociedad participe con ideas, iniciativas y proyectos que sean acogidos y apoyados
por las autoridades. La problemática del Departamento de Rocha y en particular la
situación de La Paloma exigen alianzas y coordinaciones de recursos humanos y
materiales públicos y privados.
El nivel local.-
En Uruguay el nivel local no corresponde aun con un nivel de gobierno electo
democráticamente. Esto se podrá producir una vez se implemente la Ley de
Descentralización, recientemente aprobada por el Parlamento Nacional.
En La
Paloma como en tantas localidades del país, lo que funciona es una Junta Local,
designada por el Intendente Municipal y compuesta por 5 ediles que como en este
caso responden tres al partido político que tuvo la mayoría en las últimas
elecciones departamentales y 2 a la minoría. Un Secretario Local, funcionario
municipal designado por el Intendente, opera como encargado de administración y
servicios y responsable del personal a su cargo. Su papel frente a la ciudadanía
local es de bajo perfil, porque sus atribuciones son muy limitadas y depende para
las decisiones más importantes del gobierno departamental.
115
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Uno de los aspectos que se manifestaron con mayor nitidez en la investigación, es
la
ausencia de una conciencia colectiva sobre las posibilidades de una mayor
autonomía local. En realidad, de las cincuenta entrevistas realizadas, en una sola
se abordó con claridad esta temática. El ciudadano uruguayo no sabe lo que es la
institución local y sus potencialidades, porque nunca la vivió integralmente. No hay
representaciones mentales porque no hay experiencia de ejercicio de la autonomía
local.
La influencia de esta situación en el sistema de actores locales, tiene una serie de
repercusiones sobre el desarrollo de la vida de las sociedades locales. La
dependencia de los niveles departamentales y centrales es un freno a los
eventuales impulsos que puedan originarse en la sociedad civil. Esta constatación
debería orientar las políticas de descentralización en ciernes, hacia una batería de
instrumentos que permitieran generar una conciencia colectiva sobre los objetivos
y los resultados esperables de estos procesos.
4.2. El sistema de acción empresarial
Este sistema de acción nos remite al análisis de las diferentes unidades
económicas existentes en un territorio, de carácter urbano o rural y que por su
tamaño y otras variables asociadas pueden catalogarse como grandes, medianas,
pequeñas o microempresas. También incluimos aquí al artesanado y lo que
podríamos denominar como sector informal de la economía.
Los modos de desarrollo económico predominantes en el territorio de La Paloma,
son básicamente dos: el industrial y el turístico con sus tensiones, conflictos y
posibilidades de articulación.
Es común constatar en las entrevistas, el fuerte peso que tuvo ASTRA (industria
procesadora de pescado para la exportación que cerró a principios de los 90) en la
economía local y del departamento y el impacto que provocó su caída en la
actividad económica local. Podríamos decir que hay un antes y un después de esta
empresa y que probablemente el escenario post ASTRA ha estado muy cargado de
la nostalgia de esa industria, que por si sola prácticamente aseguraba el bienestar
116
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
de un número muy significativo de la población activa de La Paloma y su zona de
influencia.
En buena medida, este factor ha estado en la raíz de las dificultades que tuvo La
Paloma para desarrollar una diversidad de iniciativas económicas locales que
sustituyeran el peso de la “mono-industria”, abriéndose a la búsqueda de
alternativas en diferentes áreas.
A partir de esa situación, el perfil socio-económico de La Paloma de los últimos
años ha cambiado, y para describirlo haremos una presentación de los principales
actores económicos, a los solos efectos de ordenar el análisis y las relaciones entre
los mismos.
Los empresarios turísticos y los comerciantes.-
La actividad económica está determinada fuertemente en la actualidad por el
turismo y esto lo plantean incluso personas que no están vinculadas directamente
con dicha actividad.
Es notorio observar en la localidad una serie de empresas y comercios de cierto
porte (supermercados, hoteles, restaurantes, inmobiliarias, farmacias, tiendas, etc.)
cuya actividad está asociada claramente a la temporada turística (que por otro lado
la mayoría de los entrevistados cada vez más la acotan a un mes y medio en el
verano). Algunos permanecen abiertos todo el año, pero reduciendo en forma
significativa su personal, gastos directos e indirectos y otros cierran fuera de la
temporada.
Existe un pequeño grupo de empresarios (quizás minoritario) que mantiene y
renueva la apuesta por La Paloma, pero con serios riesgos de claudicar en su
esfuerzo si no mejoran las condiciones para mantener los emprendimientos.
Es interesante poner estas diferentes situaciones en el contexto de una localidad y
zona de influencia, que ha logrado con el correr de los años una infraestructura y
equipamiento orientada al turismo, que más allá de signos de deterioro evidentes
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
en varios planos, permite recibir a un contingente importante y diverso de turistas.
Estos
siguen encontrando niveles aceptables (aunque sensiblemente inferiores a
otras épocas) de satisfacción a sus expectativas, en un contexto territorial que
sigue atrayendo por sus bellezas naturales.
Es clave encontrar los mecanismos que permitan articular los esfuerzos estatales y
privados para generar políticas que rompan este “círculo vicioso” y permitan un
desarrollo turístico que capitalice las ventajas existentes, pero que innove
fuertemente en función de líneas concretas de acción que permitan reposicionar la
zona en un marco regional cada vez más competitivo.
En los actores relacionados con la actividad comercial y particularmente turística, la
dispersión, desconfianza en los ámbitos de representación y problemas crecientes
de rentabilidad de los negocios, está llevando a una situación de consolidación de
un escenario crítico, del que difícilmente se saldrá si no es en base a una
recuperación de la capacidad de iniciativa, renovación de las apuestas al diálogo
local y a un relacionamiento estratégico con los niveles de gobierno departamental
y nacional.
Los artesanos.-
Podríamos considerarlos en la categoría anterior, pero merecen un análisis
específico por su “idiosincrasia” particular, su potencial aporte en una propuesta de
desarrollo local que se apoye en el reforzamiento de las identidades culturales y por
ser (o haber sido) sujeto de políticas específicas del Estado (a nivel central y
departamental) y de organizaciones privadas.
En la mayoría de los casos entrevistados (y esto parece ser una constante) el
ingreso producido por la actividad artesanal es complementario y muchas veces no
es el principal. Los artesanos y sus familias necesitan generar otros recursos
adicionales para su sustento.
Existen artesanos que estarían dispuestos a embarcarse en un esfuerzo de
organización más sistemático, pero tiende a predominar un cierto individualismo
118
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
característico en la actividad, que se podría cambiar si se visualizan acciones
desde ámbitos estatales y privados que aporten a la capacitación, al mejoramiento
de la calidad de la producción y a la inclusión de la artesanía como parte de una
estrategia de marketing territorial.
Los pescadores artesanales.-
La pesca artesanal es una actividad de cierta relevancia en la economía local y
sobre todo como fuente de trabajo principal de un número importante de familias.
En la zona de La Paloma la encontramos vinculada tanto al océano como a la
Laguna de Rocha. Más allá de sus diferencias, existe en torno a este rubro un
movimiento comercial que a pesar de la crisis en los últimos años no ha perdido
significación.
Se trata de un número significativo de personas para una localidad con la población
estable que tiene La Paloma y en este número no están incluidos los pescadores
de la laguna que a pesar de que cuantitativamente son pocos, se trata de familias
numerosas que tienen su principal fuente de sustento en esta actividad. Pero como
lo expresan los propios entrevistados la situación no es la misma que hace unos
años atrás. Ha habido un descenso de la producción y esto se constituye cada vez
más en una fuente de incertidumbre para el futuro.
A lo anterior debemos sumar las condiciones en las que se opera en el sector (en lo
que respecta a la pesca de océano). En La Paloma hay unos pocos armadores
(básicamente dos) que son los dueños de los medios de producción y que van a
porcentaje con el patrón de cada embarcación que se encarga de todo lo
relacionado a la pesca en el mar y el personal necesario para las distintas tareas
que la actividad requiere.
Al preguntarse con respecto a la existencia organizaciones que los agrupen, las
respuestas son claras en relación al predominio de arreglos individuales y a malas
experiencias colectivas.
119
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Los pescadores de la laguna tienen otras características. En general, perciben
ingresos menores y más inestables en términos comparativos y se trata de familias
muy numerosas que viven en situación de mayor pobreza relativa y con los
condicionamientos (y algunas ventajas) de operar en un área natural protegida.
Esto les ha permitido beneficiarse de algunas acciones del Estado a nivel nacional
y departamental y de organizaciones de cooperación internacional y ONG.
Sin embargo, esta población es percibida por varios entrevistados como un “núcleo
duro de pobreza” que amerita acciones específicas a nivel de asistencia y
promoción social que en buena medida se hacen a nivel de gente voluntaria de La
Paloma y de algunos programas que coordina la intendencia municipal.
La inestabilidad del mercado de trabajo y la informalidad.Esta característica de la informalidad (“las changas”) aportada por varios
testimonios ha crecido particularmente después del cierre de ASTRA. Se percibe
que el mercado de trabajo tiene un carácter marcadamente inestable en los últimos
años y que existe un importante contingente de la población permanente de La
Paloma y su zona de influencia que transita por varias ocupaciones a lo largo del
año.
Esto nos plantea un escenario complejo, sobre todo ante el factor asociado de que
uno de los principales empleadores que es la Intendencia Municipal, está saturada
de personal y ha tenido reducir su plantilla con las lógicas consecuencias que eso
genera en el aumento de la inestabilidad.
Como dato alentador se observa en la zona un crecimiento de la inversión en
construcción vinculada al turismo (y en algunas áreas de marcada calidad y
apuntando a un público de alto poder adquisitivo) lo que puede operar como un
favorecedor del empleo en un sector de alta demanda de mano de obra.
120
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
La articulación de los actores del territorio con actores extra locales.-
La Paloma ha vivido y está viviendo la actuación de emprendimientos extra locales
con escasa pertenencia territorial, pero también inversores que están apostando a
generar iniciativas con fuerte asociación con lo local, particularmente desde el
sector turístico en sus diversas áreas.
El gran desafío está en aumentar el diálogo interno que es insuficiente y está
plagado de deslegitimaciones mutuas y a la vez establecer alianzas con actores
extra locales interesados en invertir pero si se dan determinadas condiciones.
4.3. El sistema de acción socio-territorial
La Paloma es una sociedad local con una escala del punto de vista territorial que le
permite contar con cierta diversificación de roles y riqueza en expresiones
organizativas:
•
comisiones barriales
•
de grupos etáreos
•
socio-culturales
•
educativas
•
clubes de servicio (leones, rotarios)
•
religiosas
•
ambientales
•
deportivas, etc.
Sin entrar en un análisis exhaustivo de cada una de estas organizaciones, aparece
en las entrevistas la percepción de una cierta desmovilización social en
comparación con épocas anteriores. Este no es un fenómeno exclusivamente
palomense, pero en lo local adquiere visos de preocupación porque para muchos
de los consultados esto tiene relación con un descreimiento (agudizado en los
últimos años) de los espacios de construcción colectivos.
121
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Más allá de esta visión general que ha resultado bastante compartida en el
universo de entrevistas realizadas, es interesante acercarnos a algunas visiones
complementarias desde la perspectiva de determinadas organizaciones.
El sector educativo.-
Una de ellas es el sector educativo. Es interesante el rol actual y potencial que
juegan los centros educativos a nivel social, más allá de lo estrictamente formativo.
Quizás en esto haya incidido que la mayoría de los establecimientos surgen de
iniciativas comunitarias con fuerte impronta de participación de la población en
lograr su instalación y colaborar de múltiples formas en su desarrollo.
Podemos poner también el ejemplo de los Clubes de la Tercera Edad que
desarrollan como en el caso de La Aguada una serie de talleres de capacitación al
servicio de la comunidad o la acción de los clubes de servicio como los Leones y
Rotarios. La Pastoral Social de la Iglesia Católica que mueve una serie de personas
voluntarias, etc.
El sector salud.-
En el campo de la salud y más allá de algunas superposiciones, existe una
cobertura aceptable de servicios entre el sector público (Centro de Salud del MSP)
y el privado en base a dos mutualistas con atención en policlínica y ambulatoria,
pero con las dificultades de atención de partos, en la medida que no existe el
equipamiento que cubra estas necesidades.
De cara al futuro próximo, una de las acciones que hay conciencia que se deben
asumir, es en el campo de la educación y prevención, coordinando entre todos los
efectores del sistema y generando mecanismos de participación de la población y
de sus organizaciones que hoy es muy limitada y acotada a algunas experiencias
puntuales.
122
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Las organizaciones vecinales.-
A nivel barrial se mencionan algunas experiencias de organización vecinal hoy un
tanto disminuidas pero que existe interés en revitalizar por parte de algunos
vecinos, en la medida que la Intendencia responda.
Contrariamente a una cierta percepción en los entrevistados de desmovilización y
más allá de las dificultades organizativas planteadas en los testimonios, hemos
podido captar que existen iniciativas, que hay bastante gente en torno a ellas y que
se explicita un sentimiento de pertenencia al barrio que no necesariamente denota
actitudes de aislamiento, sino de integración. Pero también hay que señalar que los
proyectos son en general de carácter sectorial o plantean asuntos parciales
referidos a pequeños grupos de interés y con alcances de corto plazo.
Hay ausencia de proyectos estratégicos y que sean representativos del sentir de
diferentes actores. Y falta un actor como puede ser el gobierno departamental que
opere articulando las diferentes acciones sociales, con nuevos criterios para el
diseño e implementación de las políticas sociales. Hoy estas políticas están
fuertemente asociadas a una serie de prestaciones que pueden aumentar la
dependencia, sino se hacen esfuerzos explícitos para generar protagonismo social
organizado.
En La Paloma falta articulación de esfuerzos a nivel social, lo que inhibe mejorar los
impactos, en la medida que no existe un mecanismo de funcionamiento en red
entre las organizaciones del estado y la sociedad civil que permita potenciar las
acciones específicas que son muchas y variadas pero con poca comunicación entre
si. Y para esto, es clave desde las instituciones competentes reforzar las instancias
de encuentro y capacitación de los diferentes actores para un trabajo más
coordinado y eficaz.
123
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
4.4. ¿Un sistema local de actores?
En toda sociedad medianamente organizada existe un sistema de actores, es decir
un sistema de interrelaciones que genera una trama social caracterizada por
diversos vínculos y relaciones de interdependencia.
El título escrito entre signos de interrogación quiere destacar la pregunta básica
que nos hacemos en este tema: ¿se puede hablar de un sistema de actores? O tal
vez debamos ser más prudentes y definir esta situación como un proceso
caracterizado por una fuerte fragmentación que estaría poniendo en duda el
carácter sistémico de la relación entre actores. Existe un número muy alto de
entrevistados que señalan la ausencia de los acuerdos necesarios para que exista
un sistema de actores articulado. La concertación entre actores con diferentes
intereses y con distintos posicionamientos, necesita un esfuerzo de negociación
Una parte de los entrevistados percibe que las soluciones a los problemas han
venido siempre de afuera. Otros apuestan a la capacidad de incidencia de los
actores locales en las decisiones sobre el territorio, pero manifiestan: desunión,
“chacrismo”, intereses individuales o sectoriales que predominan sobre lo colectivo.
No existe un “actor complejo” que represente las diferentes lógicas de actor y opere
en torno a la construcción de un proyecto colectivo. Hay una ausencia de
“mediadores” que acerquen puntos de vista entre visiones diferentes de los actores
locales. Podría haber sin embargo lógicas complementarias y confluyentes si se
articularan en torno a un proyecto de desarrollo.
No existe una agenda de desarrollo local para La Paloma. Más bien existen temas
o asuntos que convocan a varios actores pero se perciben como conflictivos. No se
visualizan
agentes que operen como “sintetizadores” que hagan públicos esos
asuntos y los transformen en temas de política local, involucrando también a
actores estatales y privados extra locales.
124
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
5. Sugerencias y pistas de futuro
Las siguientes sugerencias y pistas son disparadoras o condensadoras de un
posible proceso de transformación a analizar y debatir en materia del desarrollo
local. Por tanto no se trata de una batería cerrada de trayectorias y de acciones
necesarias, prioritarias y excluyentes. Las pistas simplemente invitan a su reflexión
y a su propia elaboración por los actores locales.
5.1. La Paloma Grande y sus especificidades
Apostar a la concepción de “La Paloma Grande”.-
Tal como ya se ha señalado, La Paloma Grande comprende no solo el territorio que
se le reconoce tradicionalmente, sino todo el territorio constituido por sus diversas
vecindades. Ello incluye agrupamientos urbanos, ámbitos rurales y naturales
próximos. Esta “Paloma Grande” así visualizada se aproxima la noción de
“comarca” o “micro-región”. La misma podría operar como un ámbito articulador y
globalizador de las legítimas diferencias y de las especificidades a potenciar.
El logro de un nuevo umbral mínimo de amigabilidad del territorio.-
Este nuevo umbral de amigabilidad supone mejorar las plantas urbanas de “La
Paloma Grande”. También supone mejorar la conservación y la atención al visitante
-palomense o turista- en las áreas más naturales, sea en la costa atlántica, sea en
el área protegida de La Laguna de Rocha. Al respecto, entre otras, podrían
apostarse a varias acciones:
a)
En las plantas urbanas cabría priorizar el mantenimiento y eventual
pavimentación de algunas vías.
b)
La generación de pequeñas obras municipales emblemáticas de un cambio
en la imagen de la presencia pública local, compatibles con los limitados
recursos para obras públicas.
125
Javier Marsiglia
c)
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
La mejora e intensificación del principal acceso panorámico a La Paloma por
el Parque Andresito, un parque nacional que forma parte de la historia e
identidad de La Paloma.
Valorar e intensificar las especificidades territoriales de La Paloma.-
Como ya se ha señalado, el territorio de “La Paloma Grande” presenta una
importante diversidad de sitios, con diferentes niveles de aprovechamiento de su
potencial de desarrollo. Una pista es no sólo la puesta en valor de sus
especificidades, sino sobre todo su articulación, de manera de obtener diferentes
lugares con diferentes funciones ensambladas y más visibles que en la actualidad.
Algunas formas de intensificar lo específico pueden centrarse en el carácter de
ciudad de La Paloma, otras en su condición de centro balneario o nodo portuario.
Varias de estas formas de resaltar lo específico surgieron o se dispararon de las
conversaciones con los actores locales residentes y con los turistas. Ellas son:
a)
La creación de servicios esenciales relacionados con la vida y con la muerte
que convierten a un asentamiento en una “ciudad”. Hoy La Paloma debería
tener su propio centro asistencial con una unidad básica de maternidad, su
registro civil y su cementerio.
b)
La atención a los “barrios interiores” de La Paloma, La Aguada y Costa Azul,
como soportes de la imagen de una ciudad-balnearia “tranquila” e informal en
sus prácticas y rituales cotidianos.
c)
El fortalecimiento de las facilidades, equipamientos públicos o privados y
servicios dirigidos a diversos estratos etéreos de turistas.
d)
La intensificación del Puerto de La Paloma como un área pesquera y
recreativa. Ello es sin perjuicio de que se puedan viabilizar a mediano plazo
reconversiones mayores del puerto.
e)
Un plan de ordenamiento territorial y expansión de La Pedrera. En efecto, con
un mejor manejo de La Pedrera se beneficiaría todo la constelación de lugares
integrados bajo la denominación de “La Paloma Grande”.
126
Javier Marsiglia
f)
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La articulación de actores para el desarrollo local.
La efectivización de un Plan de Manejo y Desarrollo Local del Área Natural de
La Laguna de Rocha. La oportunidad de La Paloma de ser cabecera de un
área natural tan calificada no puede ser desaprovechada.
Potenciar la capitalidad latente de La Paloma.-
Jugando con la idea de “La Paloma Grande”, “colgándose” más fuertemente de su
micro-región, La Paloma podrá potenciar una capitalidad hoy latente como el
principal centro balneario de la Costa de Rocha.
5.2. Un posible replanteo de las modalidades de desarrollo
La elaboración de nuevos escenarios.-
Habría que reflexionar sobre la posibilidad de replantearse las modalidades de
desarrollo posibles para La Paloma, intentando elaborar nuevos escenarios en los
que se pongan de relieve algunos acuerdos básicos que permitan superar la
dispersión.
Será necesario definir los principales obstáculos que tiene hoy el desarrollo de la
micro-región y precisar los problemas que afectan la vida de sus habitantes. Si se
logra definir esos puntos cruciales del desarrollo de La Paloma, todos los sectores
de la comunidad aportarán desde su lugar los recursos humanos y materiales
necesarios para resolverlos.
Más que optar por uno u otro de los modelos que han sido planteados, la
posibilidad de construir un horizonte consensuado supone poner en juego fuertes
dosis de creatividad y generar mecanismos de negociación que permitan tomar en
consideración las diferencias.
Aproximación a las variables a considerar en el debate.-
Se pueden enumerar una serie de factores que deberán ser tenidos en cuenta en
cualquier formulación de un proyecto para La Paloma.
127
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Generación de fuentes de trabajo
No es viable pensar La Paloma únicamente como un lugar de veraneo que cree
trabajo en una estación estival cada vez más corta. Esto quiere decir que será
necesario crear otras fuentes de generación de oportunidades laborales. Esas otras
fuentes de trabajo tendrán que combinar diversas actividades principalmente de
carácter secundario, es decir en el mundo de la transformación industrial y de la
generación de valor agregado. Será necesario definir con claridad las
características de esos emprendimientos, pero será inevitable trabajar para que La
Paloma tenga un nivel de actividad económica permanente a lo largo del año.
Educación
Habrá que reforzar y estimular todas las iniciativas que se orienten a la calificación
de las personas. No alcanza con que los jóvenes terminen el Liceo. La Paloma en
conjunto con otras zonas del Departamento deberá desarrollar actividades de
formación profesional, de formación de adultos, de formación permanente. El
turismo y la industria son hoy demandantes de niveles exigentes de capacitación.
Todos los esfuerzos que se hagan en la formación serán la mejor contribución al
desarrollo local.
La cultura local
No hay desarrollo posible sin una cultura de la iniciativa. La capacidad de
emprender, de asumir riesgos es una condición del desarrollo. Las sociedades
nostálgicas se estancan, miran únicamente hacia el pasado, son incapaces de
pensar en términos de proyecto. El desarrollo de una sociedad es el fiel reflejo de
su cultura. Cuando los valores que dominan son la conservación, el miedo a las
transformaciones, el querer dejar todo como está, no hay posibilidad de desarrollo.
El medio ambiente
Así como la diversidad social es básica, lo es también la biodiversidad. Las
sociedades humanas deben alcanzar formas de desarrollo sustentable en términos
128
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
de una adecuada articulación del uso y la renovación de los recursos naturales.
Pero no todo es diversidad; también en este campo es necesaria la dimensión
sistémica. La defensa extrema de la diversidad lleva a la destrucción del sistema
que articula la vida del ser humano en el medio natural. La cultura humana destruye
permanentemente la naturaleza porque la integra a su modo de vida. El problema
aparece cuando en esa tendencia deja de lado el mantenimiento y la renovación de
los recursos naturales.
5.3. La creación del ámbito de negociación y articulación
La construcción de la sociedad es un proceso que nunca termina. Toda sociedad
necesita de la afirmación de la unidad y del respeto de la diversidad. La tensión
entre estas dos grandes metas sociales es inevitable y en cada instante se generan
los mecanismos sociales para que siga existiendo unidad y diversidad. Es claro que
en esta construcción hay momentos en que se expresa con más fuerza la
diversidad y en otros el sentimiento de unidad es lo que predomina. Pero no hay
desarrollo posible si no se busca la realización de la unidad en la diversidad.
En esa perspectiva, tres elementos aparecen como centrales a la hora de imaginar
una intervención en la zona sobre la base de un esquema de articulación de
diferentes actores, que permita potenciar las fortalezas y minimizar las debilidades
anotadas:
•
Se comienza a percibir signos de apertura al diálogo, a considerar el
punto de vista y los argumentos del otro, saliendo lentamente de los
prejuicios y de la descalificación del diferente. Se insiste en la necesidad
de una mayor articulación entre los actores locales.
•
En la medida que se avance en la concepción de un proyecto común de
desarrollo local, la creación de un ámbito de encuentro, de debate y de
propuesta, se vuelve una primera prioridad. Estos ámbitos deberán estar
legitimados y deberán ser representativos de las “distintas sensibilidades
locales”, teniendo además capacidad de articular lo estatal y lo privado, lo
local y lo global.
129
Javier Marsiglia
•
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
El nuevo gobierno departamental tiene una enorme responsabilidad:
restaurar en la sociedad la confianza en el sistema político-institucional.
Para ello, la relación con la sociedad se vuelve la primera prioridad. Se
deberán establecer canales de comunicación fluidos y eficientes.
5.4. El orgullo de pertenecer a una comunidad
La posibilidad de actuar.-
El camino recorrido por los habitantes de La Paloma no fue fácil, las dificultades
fueron importantes. Pero además, no se ha logrado construir ese actor complejo
que logre canalizar el potencial identitario hacia la consolidación de un proyecto de
desarrollo alternativo. Ese potencial que se suele manifestar en "combatividad",
"rebeldía", "orgullo", "pertenencia".
Cuando las expresiones "capacidad de pelea", "tozudez", "no entregarse", son
frecuentes, ellas están revelando una identificación muy fuerte con la zona a la que
se pertenece. De allí surge una fuerte convicción sobre la posibilidad de actuar y
de resistir a lo que parece una muerte fatal. En el sistema de representaciones
mentales colectivo emerge con vigor la idea de ser protagonista de un cambio
decisivo que transformará la zona. Quienes así piensan se van constituyendo
progresivamente en actores del
desarrollo local. Así se irá reconstruyendo el
"orgullo" de ser de La Paloma como uno de los pilares del proceso de construcción
de la identidad local.
La historia y el proyecto.-
La afirmación de las identidades locales se traduce frecuentemente en actitudes
fuertemente conservadoras, opuestas a todo cambio que signifique poner en
cuestión las costumbres, los hábitos adquiridos, los modos tradicionales de
conducta. Es raro encontrar al mismo tiempo fidelidad a lo más auténtico de las
tradiciones y apertura a procesos de aprendizaje de nuevas pautas sociales y
económicas. El proceso de La Paloma muestra una población que vivió los cambios
130
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
y las crisis que hemos mencionado. El desafío actual es generar una cultura que
permita esa necesaria articulación entre historia y proyecto.
La innovación.-
Finalmente, en este proceso de constitución de la identidad del actor local, parece
necesaria la etapa de la experimentación. Los nuevos actores locales son
verdaderos innovadores. Deben cambiar hábitos, modos de vida, formas
productivas. Deben movilizar las mentalidades y atreverse a llevar adelante
experiencias riesgosas. Son muchos los obstáculos que deberán ser removidos,
tendrán que asimilar fracasos parciales y volver una y otra vez a osar la experimentación.
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Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
anexo III
BREVE DESCRIPCIÓN DE VILLA DE MERLO (PROVINCIA DE SAN LUIS) EN
CLAVE DESARROLLO LOCAL9
1. Algunas claves históricas de su desarrollo local
Merlo es un asentamiento de tardía fundación española ocurrida en el siglo XVIII.
Pero sus transformaciones sustantivas ocurrieron en la historia moderna del Siglo
XX y del presente. Dentro de este período pueden reconocerse tres grandes fases
de su desarrollo local signadas por:
•
su reposicionamiento pionero como pequeño pueblo turístico de la Sierra
•
su consolidación como nodo turístico regional
•
su cambio de escala reciente
9
Este anexo se elaboró tomando insumos del Informe 1 de “Posicionamiento Inicial del Plan Estratégico de
Desarrollo Local y Regional de Villa de Merlo-Provincia de San Luis-Argentina”, elaborado por el Consorcio
IDEL & Estudio Sprechmann & Capandeguy Arquitectos Asociados, bajo la coordinación de Diego
Capandeguy y Javier Marsiglia, Noviembre de 2007
132
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Una primera etapa moderna es la de su reposicionamiento pionero como
pequeño pueblo turístico de la sierra. Ello ocurrió en los años 30, 40 y 50, con la
construcción y explotación de “hoteles de verano” como el Hotel Rincón y el Hotel
Piedra Blanca. Estos jugaron como tempranas estaciones balnearias. Pero aún se
trataba de un pueblo distante con menos de 1.000 habitantes.
Una segunda fase es la de consolidación de Merlo como nodo turístico
regional. Ello ocurrió en las décadas del 60, 70, 80 y 90. En efecto, Merlo pasa de
ser un pueblo a constituirse en una pequeña ciudad del orden de los 10.000
habitantes y cerca de 2.000 plazas turísticas al final del período. La actuación
disparadora fue la localización del Casino Provincial en los años 60, en un tiempo
en que su número era muy limitado en la Argentina. Ello arrastró la generación de
nuevas actividades complementarias, en el área turística, comercial, de la
construcción y de múltiples servicios, con nuevos desarrollos hoteleros y con
nuevos migrantes que se radican. A lo largo de estas décadas Merlo refuerza su
marca como un destino regional y nacional. Para ello contribuyó el logro de un
pueblo crecientemente amigable, con apuestas identitarias como la apelación a los
techos rojos en las construcciones o el propio relato de Merlo como el “Tercer
Microclima del Mundo” (¿real o mítico?). Paralelamente, a partir de los años 80, se
diversifica su economía local al crearse un Parque Industrial en el marco de la Ley
de Promoción Industrial de la Provincia de San Luis.
Una tercera etapa del desarrollo local es la del cambio de escala reciente,
ocurrida en la última década y tendencialmente abierta. Es el Merlo con cerca de
20.000 habitantes y unas 10.000 plazas turísticos. Esta localidad crece en correlato
con los espectaculares guarismos ascendentes de muchos otros centros turísticos
de la Argentina. En esta fase de su desarrollo, Merlo destaca como el principal
destino de la Provincia de San Luis, con una presencia y una marca de alcance
nacional. Ya claramente se trata de una ciudad con creciente gravitación regional,
que juega en red y complementariamente con los municipios vecinos. Se trata de
un Merlo más complejo socialmente, que procesa una permanente reinvención de
su identidad local, con nuevas organizaciones sociales de base territorial, con un
comercio creciente y más diverso. Su perfil de plaza hotelera se mixtura con una
creciente para-hotelería y apartamentos en alquiler. Significativos de este cambio
133
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
de escala lo son el operativamente frustrado Aeropuerto Internacional del Valle de
Conlara o la localización del Hotel Howard Johnson.
Esta interpretación de las grandes fases del desarrollo local merlino habilita otras
lecturas más sectoriales.
2. La matriz territorial
La matriz territorial, el perfil identitario de la sociedad local y la propia actividad
económica focalizada en el turismo están asociados a la singularidad geográfica
merlina.
En efecto, Merlo es una localidad serrana con algunos atributos paisajísticos
distintivos como:
a)
Su condición de pueblo de pie de una sierra robusta, la Sierra de los
Comechingones, contundente en su atravesamiento norte – sur, que pliega y
comprime la percepción del espacio. Se trata de una formación escarpada,
con picos altos como el Cerro de la Oveja, Divisadero y Bayo. La Sierra es
fondo y es escenario escénico. Esta contrasta con la planicie suavemente
inclinada hacia el Valle del Conlara, que da cuenta de una impresionante
apertura espacial, tal como se percibe notablemente desde la Sierra.
b)
Su condición de posarse en un gran paisaje de valle, muy amplio, que
trasciende los límites provinciales y municipales, atravesados por pequeños
cursos de agua como el Arroyo Piedra Blanca, el Arroyo del Tigre y el Arroyo
del Rincón, que fueron factores históricamente aglutinadores.
c)
Sus grandes unidades de paisaje, como:
ƒ
la cúspide de la sierra, con importantes pendientes;
ƒ
las laderas y piedemonte con declives más suaves;
ƒ
las suaves planicies hacia el Río Conlara.
134
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Cuando estas unidades conservan una alta naturalidad dan cuenta de
formaciones vegetales diferenciales.
d)
La actual compacidad de su viejo casco urbano central y la amplia apertura de
sus tejidos urbanos más nuevos dispersos en el territorio, unificados por el
predominio “salpicado” de los techos rojos inclinados de las construcciones
que se posan en el terreno.
e)
Su carácter de paisaje no categórico, poco extremo, amigable a pesar de su
aridez y con múltiples matices. Sus alteraciones cromáticas a lo largo del día.
Estos atributos se expresan notablemente en diversos registros gráficos y poéticos
y en las entrevistas realizadas. También los mismos son objeto de disfrute de la
población local y en parte son explotados por el turismo.
2.1. Merlo y sus diversas territorialidades convergentes
Merlo puede ser comprendido según diversos registros territoriales convergentes,
unos más locales, y otros más microrregionales; unos más urbanos, otros
interpretando más a la región como una formación territorial latente y más amplia.
En efecto, Merlo:
a)
Da cuenta de una escala local, la de sus barrios y asentamientos diferenciales,
como el Centro, Barranca Colorada, Piedra Blanca, Rincón del Este, Cerro de
Oro, entre otros, o sus parajes serranos como Pasos Malos.
b)
Forma parte de una construcción política incipiente como lo es el Corredor de
Biocomechingones, junto a los municipios de Carpintería, Los Molles,
Cortaderas, Villa Elena, Villa Larca, Papagayos y Villa del Carmen, unificados
por la Sierra, y por un embrionario proceso de conurbación.
c)
También integra una más amplia red de pueblos serranos en la falda
occidental de las Sierras de los Comechingones, que engloba a los anteriores
y a los pueblos de Traslasierra en la Provincia de Córdoba como San Javier,
135
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Yacanto y La Población, entre otros, sólo administrativamente distantes de la
Provincia de San Luis. En particular, el Municipio de La Paz, constituye una
entidad territorial
fuertemente articulada a Merlo, administrativamente
separado por el hilo de agua del Arroyo Piedra Blanca y en el que gran parte
de su población residente trabaja, utiliza parte de las infraestructuras y
servicios públicos y aplica parte de sus gastos y consumos en Merlo.
d)
Puede visualizarse como el extremo del Valle de Conlara, con otras
localidades como Santa Rosa del Conlara y Concarán y diversos parajes. En
particular, Santa Rosa constituye un centro de servicios y de aporte de mano
de obra, con un creciente potencial como ciudades que juegan en par, con
múltiples complementaciones.
e)
Podría ser interpretado como un territorio de frontera, sea por su posición
contigua a la Provincia de Córdoba que la ha influenciado culturalmente, sea
por su fuerte tradición identitaria algo autónoma en relación a su propia
Provincia de San Luis.
f)
Se visualiza como un nodo de un amplio archipiélago serrano ubicado en el
borde de la gran unidad geográfica de la Región Central de la Argentina y de
la Región de Cuyo.
g)
Forma parte de la más amplia Ecorregión del Chaco Seco.
Seguramente los registros podrían ser otros. Lo significativo es que estas
territorialidades convergentes muestran fragmentaciones y fronteras pero también
tienen un potencial subyacente de desarrollo local y regional diferencial y
asociativo.
2.2. Conectividades regionales
Merlo tiene la singularidad de encontrarse a una distancia acotada de Buenos
Aires, Rosario y Córdoba. En efecto, este municipio se localiza a unos 800 Km. de
Buenos Aires, 250 kms. de Córdoba y 200 de la capital provincial, ubicándose a
136
Javier Marsiglia
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una distancia – temporal en automóvil de una jornada (9 horas) o media (6 a 4
horas) respectivamente. Por tanto no se trata de un destino o de una separación
distante significativa de los grandes emisores turísticos, a pesar de las fricciones y
fracturas generadas por la propia sierra.
Asimismo Merlo goza de las buenas infraestructuras de comunicación que
distinguen a la Provincia de San Luis, con un gran viario calificado y muy
vertebrado, como lo pauta el par carretero diferenciado del llamado Camino de la
Costa (Ruta 1) y la Ruta 55 (ex Ruta 148 como sigue siendo conocida).
También posee una infraestructura aeroportuaria vacante, como da cuenta el
Aeropuerto Internacional del Valle de Conlara, de construcción reciente, pero casi
sin prestaciones significativas.
Sin perjuicio de lo anterior, las conectividades son problemáticas cuando se las
evalúa a nivel local.
2.3. Buena amigabilidad y urbanidad
El Municipio de Merlo tiene una buena amigabilidad y urbanidad. Seguramente para
esta calificación se combinan varios atributos:
a)
La baja altura de las construcciones, con sus compacidades y escalas
acotadas.
b)
La calificación de sus arquitecturas.
c)
Los amplios jardines privados y las importantes áreas no edificadas.
d)
La presencia dominante de pequeños cercos entre propiedades.
e)
El control de las escalas de construcción.
f)
Un cierto talante identitario merlino asociado a un ritmo vital calmo.
137
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
2.4. El patrimonio natural y cultural
Merlo da cuenta de un patrimonio natural y cultural que se ha reconocido a lo largo
del último medio siglo. La Sierra ha sido el gran ámbito territorial que se ha
intentado conservar como ámbito de alta naturalidad. Por otra parte, el territorio
urbano de Merlo da cuenta de un acotado pero importante soporte de interés
patrimonial. Todo el Casco Central constituye un ámbito emblemático. También
algunos edificios puntuales y elementos vivos están salvaguardados, como la Vieja
Capilla (hoy Monumento Histórico Nacional), otros múltiples edificios de valor
histórico singular o un monumento natural de gran carga cultural como el Algarrobo
Abuelo en Piedra Blanca Abajo, al que le cantó el poeta Antonio Esteban Agüero.
Más allá de tales declaraciones, Merlo, con sus tejidos urbanos y suburbanos, y sus
vacíos múltiples, posee una robusta matriz de espacios verdes, sí bien en un gran
porcentaje tienen césped y árboles exóticos.
Sin perjuicio, de los recursos anteriores señalados, el territorio de Merlo y la más
amplia comarca da cuenta de tradiciones y prácticas patrimoniales específicas.
2.5. Lo natural y lo antrópico en tensión
Más allá de los antecedentes y avances antes citados, la historia reciente de Merlo
muestra de una creciente sensibilidad ambiental. Ello se manifiesta en:
a)
una amplia concientización sobre su sentido;
b)
la existencia de diversas organizaciones ambientalistas y/o con apuestas
fuertes en ello, como el caso pionero de JUVENNAT;
c)
múltiples prácticas individuales y colectivas en la materia;
d)
la emergencia de diversos conflictos socio – territoriales de base ambiental (en
la Sierra, en la gestión del agua y las riberas, o en relación a los residuos
sólidos urbanos).
138
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Particularmente la Sierra ha constituido el principal condensador de la problemática
ambiental. Es el sitio de la máxima tensión entre lo natural y lo antrópico, situación
también presente en otros municipios argentinos cabeceras de ámbitos de alta
naturalidad.
Esta problemática emergió en los diversos encuentros y entrevistas realizados
como en diversos antecedentes analizados hasta la fecha. Al respecto cabe anotar
varias percepciones primarias:
a)
La creciente presión antrópica sobre esta área, con diversos niveles de
degradación por quemas, desmontes, sobrepastoreo u otras actividades
extractivas.
b)
La falta de una efectiva y profunda gestión territorial fundada en estudios
técnicos específicos y concertada entre los diversos operadores.
c)
En particular, se reconoce una gestión ambiental pública muy primaria y una
gestión urbanística rígida y genérica, de matriz previsora.
d)
Una radicalización de algunos discursos y prácticas de diversos operadores
territoriales, cada uno con sus diversas lógicas y racionalidades
e)
Una falta de comprensión y de confianza entre los mismos.
f)
Una fuerte presencia mediática de la problemática del área.
g)
Una notoria incertidumbre sobre su futuro.
Cabe contextualizar el fenómeno anterior en el más amplio interés por la
naturaleza y por el paisaje que emerge como un tema relevante en la cultura
contemporánea. Ello adopta múltiples formas, desde el reconocimiento de su
necesaria conservación como en los modos de su actuación. Esta apreciación
suele ir paralela a un creciente goce y disfrute del paisaje y de la naturaleza, sea
para la localización en las áreas de alta naturalidad, sea para su visita.
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Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
3. EL SISTEMA DE ACTORES
3. 1. El actor político-administrativo
Más allá del predominio de una lógica centralista en el aparato institucional del
Estado lo que ha llevado a una debilidad y dependencia histórica de los gobiernos
locales, en los últimos tiempos estos han asumido un nuevo rol como actores del
desarrollo en sus localidades. Es sin duda el actor político por excelencia en los
territorios.
En el caso de Merlo la Municipalidad cuenta con un ejecutivo al frente del cual
está el Intendente Municipal, reelecto para un nuevo período que llegó al gobierno
representando al radicalismo, partido de signo político distinto al que gobierna la
provincia desde hace más de veinte años, constituyéndose actualmente en la única
de las sesenta y cuatro municipalidades de la provincia en esta situación. Como es
notorio esto impacta fuertemente en las relaciones del gobierno local con
organismos provinciales, intermunicipales y aún dentro de su propio territorio y
conlleva el gran desafío de la búsqueda de espacios de concertación en asuntos
estratégicos que hacen entre otras cosas al propio Plan de Desarrollo Local.
La
Municipalidad
cuenta
con
cinco
Secretarías:
Gobierno;
Hacienda;
Planeamiento, Medio Ambiente y Gestión Territorial; Desarrollo Humano y Social; y
Turismo, Cultura y Deportes. De estas secretarías se desprenden a su vez varias
direcciones.
El Honorable Concejo Deliberante (legislativo comunal) está conformado por diez
concejales representantes de varios
sectores partidarios, órgano en el que el
oficialismo local está en minoría y que opera como “la caja de resonancia” de la
disputa sobre el territorio que ejercen las diferentes fuerzas políticas.
El Ejecutivo Municipal posee como una de sus principales fortalezas -a diferencia
de la casi totalidad de los municipios de la provincia- que la mayor porción del
presupuesto local está financiado por recursos genuinos, lo que le da mayores
posibilidades de autonomía y de gestión, aunque por la coparticipación está
recibiendo una dotación de recursos correspondiente a una población que es casi
la mitad de la actual.
140
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
A la vez, por el crecimiento económico y demográfico señalado, la Municipalidad se
enfrenta a una demanda de servicios básicos por encima de sus capacidades.
Sumado a ello, la normativa local vigente y el propio aparato de gestión municipal
en los temas de ordenamiento territorial, catastro, etc. han sido superados por la
diversidad y cantidad de nuevas situaciones y demandas que aparecen. Ello
requiere de un talante legislativo que aspire a calibrar su trabajo en relación a las
capacidades reales de gestión y de contralor de la propia Administración Municipal
y de la sociedad civil. Esto genera debates permanentes en el Concejo Deliberante,
constituyéndose en una de las cuestiones centrales para la confrontación política
local.
Este cuadro de situación debe enfrentarse con una planta de personal, que más
allá de múltiples valores individuales, presenta carencias en personal técnico
idóneo y en mandos medios capacitados para hacer frente a los desafíos de una
gestión compleja. A esto se debe agregar las dificultades de la planta física para un
adecuado funcionamiento y la necesidad de dotarse en el corto plazo de mejoras
tecnológicas y nuevos dispositivos organizacionales y de procedimientos para una
mejor atención al ciudadano.
La ejecución del Plan de Desarrollo Local en análisis, agrega nuevos desafíos al
gobierno local que deberá fortalecerse necesariamente para poder llevar adelante
las acciones que deriven de las diferentes etapas de implementación.
El Gobierno Provincial no posee mucha representación institucional en Merlo.
Dentro de los organismos locales del Gobierno Provincial, se encuentran la
Secretaría Provincial de Turismo, el Parque Recreativo Merlo que está bajo
concesión, la Dirección Provincial de Ingresos Públicos (Rentas), el Hospital
Provincial de Merlo, la Educación, Vialidad Provincial y Policía.
La Provincia marca su presencia mediante algunas obras de infraestructura en las
áreas de su jurisdicción, como en el caso de la construcción de relativamente
calificados barrios de vivienda social y con el desarrollo de un plan social para
desocupados, denominado Plan de Inclusión Social, que ha sido otorgado
aproximadamente a 800 personas en la localidad. Ello se inscribe en una fuerte
tradición centralista e intervencionista de la Provincia de San Luis, con muchas
141
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
actuaciones públicas de gran impacto socio – territorial, cargadas de una intensa
ambición representativa del poder provincial, que son muy visibles en otras
localidades provinciales.
La presencia del Gobierno Nacional se manifiesta básicamente en el territorio a
través de la gestión de programas provenientes de los Ministerios de Trabajo, de
Desarrollo Social (Plan Nacional Manos a la Obra) y de Salud, el PAMI, como así
también de otros organismos como la Secretaría de Turismo y Parques Nacionales.
La Municipalidad gestiona un paquete de programas de las dependencias
señaladas del gobierno nacional que se traducen en la formulación y seguimiento
de emprendimientos productivos, la producción mediante cooperativas en
actividades como la construcción, artesanías, etc.; la conformación de una Oficina
de Empleo que opera en la intermediación laboral, la gestión del Centro de
Integración Comunitaria (CIC), entre otras.
La articulación vertical con las otras jurisdicciones del sector público se presenta
compleja, por las dificultades de relación entre Gobierno Nacional – Gobierno
Provincial y entre éste y el Gobierno Municipal. Este debe ser un aspecto a trabajar
a futuro, procurando que más allá de las divergencias existentes se podrían pactar,
democráticamente, acuerdos en torno a asuntos estratégicos que hacen al
desarrollo de la Villa.
3.2. La economía local y los actores empresariales
La economía de Merlo está muy marcada por el turismo y la construcción. Cabe
anotar que si bien de alguna manera el turismo ha dinamizado el sector de la
construcción, éste no depende sólo de las inversiones turísticas y su nivel de
actividad también está asociado a la construcción de casa – habitación para
personas que se radican en la ciudad y la edificación de segundas residencias con
fines de descanso de habitantes pertenecientes a las clases medias – altas y altas
142
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
de las ciudades importantes de las Provincias de San Luis, Córdoba y
principalmente Buenos Aires.
Asimismo se desarrolló un sector industrial apadrinado por las leyes de promoción
industrial implementadas en la Provincia de San Luis durante los ochenta. Del
desarrollo que tuvo este sector hoy sólo quedan algunas empresas, en particular
radicadas en el Parque Industrial.
Informes ad hoc e informantes calificados permiten tener un panorama aproximado
a la situación de la industria manufacturera caracterizado por pequeños y medianos
establecimientos, siendo excepciones las grandes empresas (de 200 y más
personal ocupado); concentrados en los sectores del plástico, la metalurgia y la
química; y que dan empleo a unos setecientos trabajadores aproximadamente.
Adicionalmente, es importante el sector del comercio, muy vinculado a las dos
actividades principales ya mencionadas anteriormente.
Esta rápida descripción de la actividad económica de Merlo permite sacar unas
primeras conclusiones generales:
1. En primer lugar el funcionamiento de la economía se encuentra muy
asociada al turismo como una de las dos actividades principales. Por lo tanto
las características de esta actividad, entre las que se encuentra una marcada
estacionalidad, determinan fuertemente la dinámica económica de Villa de
Merlo.
2. Por su parte el sector de la construcción presenta un dinamismo más parejo
a lo largo del año. Sin embargo, las características de este sector es de un
marcado informalismo y precarización de las relaciones laborales; al
respecto la forma de operar en Merlo no sería una excepción a esta regla
general según lo expresan informantes vinculados a la actividad e
informantes conocedores del mercado de trabajo merlino.
143
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
3. No se pudo constituir un sector de industrias manufactureras dinámico y
competitivo en Villa de Merlo y su zona de influencia a partir de las ventajas
fiscales y tributarias ofrecidas por las provincias en los ochenta.
4. La actividad económica se desarrolla en general a partir de emprendimientos
pequeños y medianos; normalmente explotaciones de tipo familiar y llevadas
adelante por personas radicadas en Merlo en los últimos años;
adicionalmente estos emprendedores no provenían del sector de actividad
que decidieron desarrollar una vez instalados en la Villa. Algunas opiniones
recabadas aseguran que muchos de los emprendimientos hoteleros,
gastronómicos o comerciales no calibraron bien la estacionalidad del turismo
y por lo tanto se tomaron decisiones en las cuales faltó planificación y
previsión en la iniciativa empresarial.
A modo de resumen se listan las particularidades del Mercado de Trabajo de
Merlo encontradas en el marco del presente posicionamiento inicial:
1.
Mayor tasa de ocupación y menor tasa de desempleo en comparación a la
realidad de la Provincia de San Luis.
2.
Una economía basada en pequeños y medianos emprendimientos de
carácter
familiar.
Ello
esta
en
consonancia
con
la
importante
representación entre los ocupados de las categorías patrón, cuenta propia
y empleo familiar.
3.
Mayor ocupación en las ramas de comercio, restaurante y hoteles,
servicios y construcción.
4.
Alto grado de informalización y precarización en las relaciones laborales;
5.
Desequilibrios importantes entre la oferta y la demanda de trabajo en
algunos sectores claves como ser todos los vinculados a la actividad
turística
144
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Finalmente y con respecto a la capacidad organizativa del empresariado en sus
diversas expresiones, se puede apreciar en la realidad actual de Merlo una cierta
atomización y fragmentación entre organizaciones sectoriales de diverso tipo que
fueron surgiendo por agregación y a veces superponiéndose en su funcionamiento.
Son asociaciones profesionales, cámaras de turismo, hoteleras, parahoteleras, de
comercio, inmobiliarias, industriales, artesanales y de servicios, varias de las cuales
incluso son poco conocidas por la población a pesar de su potencial relevancia
como actores económico-productivos. A título de ejemplo pueden mencionarse:
Asociación Empresaria Hotelero – Gastronómica
Asociación de Casas de Alquiler Merlinas
Asociación de casas de Alquiler Temporario
Asociación de Camping
Asociación de Turismo Recreativo Rural
Asociación de Guías de Turismo (AGUITUR)
Asociación de Talleres Artesanales
Agrupación de Guías Baqueanos
Asociación de Profesionales en Turismo
Existen dos cooperativas importantes prestadoras de servicios: la Cooperativa de
Agua y la Cooperativa Telefónica que también presta servicios de conexión a
Internet, TV Cable, Turismo, Servicio Social, gas envasado y gas natural
comprimido. En este último caso cabe mencionar que la empresa realizó una gran
inversión con capitales propios en la instalación de una Estación de GNC. Ambas
cooperativas tienen mucha legitimidad a nivel local y pueden jugar un rol importante
como actores de desarrollo, más allá de sus funciones específicas. Otras empresas
vinculadas al sector servicios son la empresa de electricidad y dentro de los medios
de comunicación social, particularmente las radios.
Los colegios profesionales tales como el de arquitectura y el de ingeniería se
consideran de especial interés debido a la gran cantidad de obras civiles que se
vienen realizando en los últimos años derivados de la gran afluencia de turistas que
posteriormente eligen a la villa como lugar de residencia o para realizar algún
emprendimiento turístico. En particular el Colegio de Arquitectos es también un
145
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
ámbito de generación de conocimiento y opinión sobre los temas que hacen al
Ordenamiento Territorial y la planificación urbana de la Villa.
Existen algunas organizaciones que agrupan empresas locales con distinto nivel de
funcionamiento e incidencia en la comunidad, más allá de sus funciones
específicas. Se trata por ejemplo de las siguientes: Cámara de la Construcción,
Cámara de la Industria, Cámara Inmobiliaria y Cámara de Comercio.
Por otro lado, se destaca la existencia de asociaciones de artesanos que
representan un número significativo de los mismos y que dedican su actividad
artesanal a la madera y el tejido como elementos típicos de la zona, pero también a
otros rubros.
La Mesa Territorial de Empleo promovida desde la Municipalidad es un ámbito
donde se discuten temas que hacen al mercado de trabajo, el empleo y la
formación empresarial así como brinda pautas para la regulación de las relaciones
laborales.
3.3. Los actores socio-territoriales
Las organizaciones del tercer sector conforman un puñado heterogéneo de
Instituciones,
tanto
por
sus
objetivos,
áreas
de
interés,
como
por
la
representatividad de sus fundadores e integrantes
Están aquellas que tienen como finalidad la preservación del medio ambiente y el
paisaje. Cabe destacar entre ellas a las asociaciones ambientalistas: Fundación
Espacios Verdes y Juventud y Naturaleza (Juvennat). Particularmente esta última
ha tenido un importante papel en las acciones de defensa de los faldeos en la
Sierra; en el cuidado de la flora y la fauna y en la búsqueda de formas alternativas
de recolección y clasificación de los residuos sólidos urbanos. Combina acciones
de denuncia, educación, prevención y elaboración de propuestas alternativas a las
prácticas tradicionales de manejo y preservación. En la temática ambiental también
cabe consignar la actuación de la Unión Vegetariana Argentina (UVA).
146
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Existen varias organizaciones de carácter cultural vinculadas a diversas
manifestaciones artísticas: literatura, artesanías, escultura y pintura. Entre ellas
destacamos la Casa Museo de Palmira Scrosoppi, la Fundación de la Casa del
Poeta, las bibliotecas, Popular Antonio Esteban Agüero y la Popular Lugones en
Piedra Blanca. La Villa de Merlo es sede de los “Encuentros Nacionales de Pintores
Paisajísticos”, una destacada actividad con más de quince años de vigencia. Como
centros nativistas se encuentran entre otras las organizaciones tradicionales
gauchescas que suman alrededor de ocho organizaciones
Existen además varias organizaciones que brindan apoyo y contención a sectores
vulnerables de la comunidad. Se destacan el Centro de Educación Especial
“MIRLO”, la Asociación de Alcohólicos Anónimos, el grupo de Voluntarios
Asociados para Acciones Solidarias “VAAS”, “Volver a empezar”, el Grupo AMAD,
“Alas de Vida” y otras asociaciones cuyo principal interés es el de brindar un
servicio solidario.
Hay dos clubes sociales y deportivos, el Club Casino y el Club San Martín donde la
juventud de Merlo realiza sus actividades deportivas y fundamentalmente de fútbol,
con poca incidencia de otras actividades sociales de interés general.
Existen más de doce asociaciones vecinales que plantean las necesidades de sus
respectivos barrios, varias de ellas con un funcionamiento discontinuo. Se han
entrevistado varias de ellas en el marco de este trabajo. Destacamos las
capacidades existentes en cuanto a diagnóstico de situación y presentación de
propuestas que pueden dar lugar a experiencias de cogestión entre las
asociaciones y la municipalidad frente a temas de infraestructura urbana, ambiente
y políticas sociales.
Este conjunto de actores está desempeñando diversas tareas comunitarias, lo que
habla de una riqueza en el tejido social, más allá de que algunas tienen un
funcionamiento inestable, agrupan a pocas personas y en general (salvo
excepciones) sólo se expresan individualmente y con poca capacidad de coordinar
esfuerzos en programas más abarcativos.
147
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
De todas maneras, se puede observar un potencial organizativo interesante que
adecuadamente trabajado puede revertir en un trabajo de articulación más efectivo
en aras de objetivos comunes. Para eso se requiere la búsqueda de espacios de
integración que permitan reforzar el diálogo, las apuestas colectivas, las iniciativas
locales y las capacidades concretas de acción.
4. Merlo: su valoración sintética
A modo de síntesis, pueden identificarse diversas Fortalezas, Oportunidades,
Amenazas y Debilidades (FODA) de Merlo.
Entre las fortalezas y oportunidades pueden consignarse:
1. El tamaño de Merlo como pequeña ciudad. Tal tamaño se asocia a mínimas
masas críticas y a escalas de vecindad y urbanidad apetecibles por diversos
colectivos de residentes y de turistas. Asimismo, en comunidades de este formato
es posible articular y promover intervenciones en el Desarrollo Local y Regional con
altas potencialidades de cambio difícilmente concretables en las grandes
aglomeraciones metropolitanas.
2. La dotación de recursos humanos capacitados y recursos naturales y culturales
potencialmente transformables en productos turísticos, muchos de ellos sin
demasiadas inversiones económicas.
3. Su territorialidad comarcal. Merlo se inscribe en una más amplia constelación
comarcal y microregional de localidades y vecindades rur – urbanas, que lo
complejiza como ámbito territorial. Merlo tiene un rol de centralidad en la
microrregión y eso facilita su liderazgo en propuestas de mediano y largo aliento.
4. La densa trama de actores socio – territoriales, empresariales y políticos con una
apetencia mayoritaria de cooperación en diversos temas comunitarios, gran parte
de los cuales han apoyado la presente instancia de planeamiento.
148
Javier Marsiglia
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5. Las identidades locales de merlo. Este municipio tiene una fuerte identidad física
y un rico mundo cultural que nutre su imaginario. Esta identidad, el perfil de los
atractivos turísticos propios y su escala aún acotada, diferencian a Merlo de otras
ofertas tan distintas y potencialmente competitivas como Villa General Belgrano,
Mina Clavero o el masificado Carlos Paz.
6. Merlo es un destino turístico consolidado a nivel nacional, con una imagen de
marca ya ganada. Se trata de un importante atributo positivo, especialmente
considerando que Merlo no es un nodo urbano de un atractivo turístico categórico.
Su adecuada gestión es una cuestión abierta.
7. Merlo y Argentina están atravesando un ascendente ciclo de crecimiento. El
crecimiento puede constituir el motor de una nueva fase de Desarrollo Local y
Regional más consistente de la que no se puede “perder el tren”. Cabe advertir que
el mero crecimiento no habilita a alcanzar un mejor Desarrollo Local y Regional.
8. El logro de una economía local basada en pequeños y medianos
emprendimientos de carácter familiar mayoritariamente sostenibles.
9. Su importante tasa de ocupación y menor tasa de desempleo en comparación a
la Provincia de San Luis.
10. A nivel social los indicadores de pobreza son limitados, no reconociéndose la
existencia de villas – miseria o de asentamientos espontáneos irregulares y de
formación reciente.
11. La creciente sensibilidad ambiental de la sociedad local.
Entre las principales debilidades y amenazas se destacan:
1. La gran debilidad municipal en sus distintos ámbitos de competencia, no acorde
con la complejidad actual y futura de este municipio. Esta precariedad supone un
“techo” para la calidad institucional local y para la motorización de las iniciativas de
149
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
Desarrollo Local y Regional en estudio. En especial, a juzgar por las medidas que
se toman y los marcos de prioridades que se anuncian, el turismo no aparece como
una actividad explícitamente apoyada por las políticas municipales. En ese sentido
faltan decisiones básicas que muestren los rumbos estratégico que se pretenden.
2. Malas articulaciones entre la provincia de San Luis y el municipio, primando las
legítimas visiones y bloqueos políticos institucionales sobre las necesarias
convergencias de la ciudadanía.
3. Otros bloqueos sociales expresados en radicalismos y posiciones extremas y
pocas escuchas al otro en materia del Desarrollo Local y Regional, sea en
cuestiones ambientales, socio-territoriales u otras.
4. Una cultura estatista que cruza a los diferentes actores, dada por fuertes
expectativas sobre el rol del Estado contemporáneo, expectativas quizás excesivas.
5. Un mercado de trabajo signado por un alto grado de informalización y
precarización en las relaciones laborales y por desequilibrios importantes entre la
oferta y la demanda de trabajo en algunos sectores.
6. Un eventual desmadre de los crecimientos futuros ante la crisis o ausencia de
nuevas pautas en materia del Ordenamiento Territorial y Ambiental del Merlo
Futuro. En particular, cabe consignar como amenazas:
a) El deterioro de la Sierra, tanto a nivel ambiental como urbanístico.
b) Nuevas crisis en las infraestructuras públicas, como el agua potable y la energía.
c) La generación de un tejido urbano trabado, con problemas de conectividad
interna.
d) Un déficit de espacios públicos.
150
Javier Marsiglia
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La articulación de actores para el desarrollo local.
7. Una masificación de las ofertas turísticas, con una baja competitiva del producto
merlo y un deterioro de su imagen de marca.
8. Carencias en los equipamientos turísticos, en el mobiliario urbano y paisajístico y
en las infraestructuras de comunicación.
9. Bajo contralor sobre los servicios turísticos. Se asegura que hay vacíos legales y
que las normativas no se adecuan a la realidad actual. Faltan articulaciones entre el
sector público y privado e incluso en la interna de cada uno de esos sistemas
(público-público, privado-privado). No hay criterios sistematizados para vigilar y
controlar la prestación de los servicios ofrecidos.
10. Es aún insuficiente la diversificación de las inversiones y son escasas las
iniciativas para innovar. Hay por ejemplo, poca oferta de recreación, no hay ofertas
especializadas convenientemente, y es escaso el desarrollo de nuevos productos lo
que hace que las ofertas sean innecesariamente repetitivas.
11. Baja inversión en capacitación. Esta sigue siendo insuficiente en relación al
crecimiento cuantitativo y cualitativo de los actuales públicos. Se estima que la
inversión en la formación de cuadros gerenciales es una asignatura pendiente en
buena parte de los emprendimientos y parece haber poco interés en la gestión de
calidad. Además Faltan estudios actuales rigurosos para analizar las relaciones
precio-calidad considerando la oferta local con la demanda real y potencial.
5. Algunas pistas y señales para la acción
1.
El proyecto compartido. El sueño posible
La intervención en Desarrollo Local es compleja en la medida que se vincula a una
mayor exigencia y compromiso de los diferentes actores y a la identificación de
temáticas comunes en torno a las cuales construir consensos y actuar en
consecuencia. Se trata de lograr una visión colectiva y compartida del municipio y
su comarca. Esto requiere de un liderazgo participativo que debe asumir el
gobierno local en diálogo con la sociedad en función de una cartera de proyectos
151
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
que surja de prioridades acordadas colectivamente y en el marco de un clima social
de cooperación. Este entorno favorable a la búsqueda de acuerdos, implica crear
reglas de juego que favorezcan la negociación entre intereses diversos. En síntesis,
aprender a “gestionar las diferencias” en base a la construcción de confianza en
torno a la consecución de metas compartidas.
2.
Avanzar en una Agenda de Desarrollo Local para Merlo
Una Agenda compartida implica una serie de asuntos definidos colectivamente en
torno a prioridades que pueden ser propuestas por el gobierno local, pero deben
acordarse en ámbitos públicos de discusión donde se puedan expresar los
diferentes actores locales. La agenda deberá ser estratégica, lo que no implica que
no se asuman objetivos de corto plazo, sino que estos deben estar contemplados
en un plan más abarcativo que de coherencia a las acciones y permita atender los
desafíos de mediano y largo plazo. Esta agenda deberá desembocar en algún
momento en una reflexión sobre las capacidades de la institucionalidad existente
para sostener y profundizar esta práctica organizativa, o crear nuevos dispositivos
institucionales. (Agencia de Desarrollo Local, Asociación pro Desarrollo, etc.).
3.
Fortalecer los ámbitos de encuentro
Merlo ha ensayado en los últimos tiempos espacios de concertación de diferentes
actores en asuntos colectivos. Es importante que el ejercicio del Plan de Desarrollo
Local cuente con un espacio idóneo y legitimado donde se puedan expresar las
diferentes voces y protagonistas de la escena local. Para ello es importante apostar
por una convocatoria incluyente y abierta y que a la vez permita a través de una
metodología de trabajo participativa y eficaz elaborar e implementar proyectos
priorizados colectivamente. La experiencia de la RIM y otros espacios
4.
Trabajo en red. Sinergia entre todos los operadores. (públicos/ privados;
públicos/ públicos; privados/ privados)
Un trabajo en redes a nivel territorial permite avanzar en procesos de concertación
de actores capaces de articularse en torno a proyectos colectivos. Distintas
152
Javier Marsiglia
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
experiencias en la región han dejado aprendizajes interesantes en torno a la
virtualidad del relacionamiento horizontal entre actores con lógicas y racionalidades
diferentes, que en función de la conciencia común de pertenencia a “su territorio”
han generado iniciativas en diversos campos del desarrollo con resultados
auspiciosos para la población. Seguramente el camino que está recorriendo Merlo
planteará alternativas de respuesta interesantes a estos desafíos. Pero
necesariamente habrá que vencer uno de los principales obstáculos que frenan
esta posibilidad que es la compartimentación, fragmentación y excesiva
sectorización de las iniciativas.
5.
Fortalecer capacidades locales tanto a nivel del Estado como de la
Sociedad Civil
Un Plan de Desarrollo Local para Merlo necesita de una Municipalidad dotada de
las capacidades técnicas y operativas para operar como agente de desarrollo en un
territorio complejo y en crecimiento económico y demográfico. Y también necesita
de un Concejo Deliberante que acompañe desde su labor legislativa los desafíos
permanentes de una realidad en cambio. Ambos con una actitud proactiva que les
permita anticiparse a los acontecimientos y no actuar solamente sobre las
consecuencias de las acciones no planificadas de diferentes actores.
Una Sociedad Civil que sea capaz de operar en base a la reivindicación y la
denuncia, pero también mejorando sus capacidades de propuesta y cogestión con
el gobierno local en los asuntos que se definan como prioritarios en la agenda
compartida.
En ambos casos, implica un desafío de capacitación y aprendizaje permanentes,
para lo cual es fundamental que se generen dispositivos (talleres, seminarios,
trabajos de tesis, etc.) en el marco del propio Plan de Desarrollo Local, en los
cuales puedan participar las instituciones educativas, la propia Municipalidad y
otros apoyos estatales y privados que se puedan canalizar del nivel nacional o
provincial.
153
Javier Marsiglia
6.
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Fortalecimiento del Municipio de Merlo
Como ya se ha señalado, el Municipio de Merlo se fortalecerá acorde con los
desafíos presentes que se incrementan día a día. Hoy su debilidad lo torna un “infra
– municipio” frente a las importantes obligaciones y oportunidades a los que se
enfrenta. Se profundizará su fortalecimiento por distintas vías, como:
ƒ
El montaje de un Sistema de Información Básica y pública sobre su gestión.
ƒ
La definición de Protocolos de Gestión Preliminares en Catastro y en la
gestión administrativa de las solicitudes de subdivisión del suelo y
edificación.
ƒ
La Capacitación focalizada de las plantillas municipales
ƒ
Una fiscalidad más transparente, equitativa y con un nuevo manejo de
fondos por programas.
7.
Promover canales de comunicación fluidos y lo más eficientes posible
Estos facilitarán llegar a acuerdos sustantivos sobre las prioridades del futuro. El
gobierno local recientemente electo (Ejecutivo y Legislativo renovados) tiene una
enorme responsabilidad: restaurar en la sociedad la confianza en el sistema
político-institucional. Para ello la relación con la sociedad se vuelve la primera
prioridad. Esto encuentra en los diferentes canales de comunicación mecanismos
para lograr los impactos buscados. Se deberá lograr buenas formas de relación con
los medios de comunicación. La idea es que el Plan se convierta en objeto de
interés público y que los avances sean sujetos habituales de la información. La
información deberá ser constante y pródiga pero concisa y breve. Habrá que actuar
con transparencia en todas las gestiones y en todas las formas de tomar
decisiones. Por otro lado será preciso exhibir constantemente los logros y avances
que
se
vayan
alcanzando.
Informar
de
manera
clara,
comprensible
y
contextualizada.
154
Javier Marsiglia
8.
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Merlo y su capitalidad latente
Merlo asumirá por vía de los hechos una creciente capitalidad dentro de la
Provincia de San Luis y en el contexto comarcal interprovincial en el que se
localiza. Se trata de un más amplio fenómeno contemporáneo de construcción de
una nueva territorialidad. Merlo así visualizado abre un campo de exploraciones
muy amplio, desde el formato de los grandes equipamientos, sus oportunidades
nodales, las intensificaciones identitarias o los acuerdos sobre temas concretos con
otros ámbitos administrativos municipales o provinciales.
9.
Intensificar especificidades locales
Refiere a fortalecer el carácter identitario diferencial, trabajando a fondo las
características
históricas,
antropológicas,
culturales,
geográficas,
y
demás
elementos particulares que puedan por un lado identificar pero por otro tengan
capacidad de integrar.
10. Marca Merlo
Se pretende robustecer esta marca ya reconocida para que incluya y simbolice la
diversidad de la oferta (Merlo turístico pero Merlo en otras dimensiones).
11. Apostar a un “Multiterritorio”
Se anticipa que frente a ciertas disyuntivas de desarrollo territorial en términos
dicotómicos
“densificación
–
extensión”
o
“concentración-dispersión”,
se
profundizará la comprensión y gestión del Ejido Municipal y su comarca como un
“Multiterritorio”. Este se concibe como un ámbito complejo en el que:
•
Se produzca un nuevo pacto entre la geografía y la urbanización.
•
Se operen por directrices urbanísticas explicitas.
•
Se intensifiquen las fortalezas locales y vecinales.
•
Se “descomprima” el territorio por una buena vertebración vial, pudiéndose
habilitar urbanizaciones y desarrollos puntualmente compactos.
155
Javier Marsiglia
•
¿Cómo gestionar las diferencias?
La articulación de actores para el desarrollo local.
Se conciban Macro – trazados Viales Primarios, parte de ellos concebidos
como Caminos y Vías Paisajísticas de distinta jerarquía.
•
Se privilegie el valor del vacío, sea en el suelo no urbanizable, sea en otras
categorías de suelo a profundizar, todas ellas claramente definidas.
•
Se promuevan regulaciones específicas y de promoción para el Casco Central
y su Centro Cívico.
•
Se aliente la concreción de un Centro de Convenciones, de un nuevo Hospital,
de equipamientos comerciales y de amenidades contemporáneas.
•
Se promueva el tratamiento lo más riguroso de los problemas ambientales.
•
Se profundice en prefiguraciones gráficas exploratorias que anticipen
visualmente problemas y modos de manejo del territorio.
12. Orientarse a la calidad
Merlo tiene los atributos para apostar a la calidad en distintos campos, lo cual lo
fortalecerá competitivamente. La apuesta a la calidad se expresará en múltiples
planos: la calidad de los servicios públicos, de las prestaciones turísticas, de los
nuevos emprendimientos que se entiendan deseable promover, de la calidad de las
obras públicas y del mobiliario urbano, etc.
13. Un marco más sostenible para la inversión privada
El actual marco regulatorio y de promoción es insuficiente. Ello refiere a reglas
claras y a procedimientos debidamente articulados y codificados. Además, el
Municipio puede orientar la inversión de acuerdo a los grandes objetivos de
planeamiento y Desarrollo Local y Regional que pondere más convenientes.
156