¿Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual

05
Guías metodológicas
URB-AL III
URB-AL III es un programa de cooperación
regional descentralizada de la Comisión
Europea cuyo objetivo es contribuir a
incrementar el grado de cohesión social en
el seno de la colectividades subnacionales y
regionales de América Latina.
Liderada por la Diputación de Barcelona,
la Oficina de Coordinación y Orientación
de URB-AL III tiene la misión de apoyar la
ejecución del programa prestando asistencia
técnica y acompañamiento a los diferentes
proyectos para contribuir a hacer realidad
sus objetivos.
05
Guías metodológicas
URB-AL III
¿Cómo cooperar entre
instituciones locales?
Del proyecto puntual
al fortalecimiento de las
políticas públicas locales
¿Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual
al fortalecimiento de las políticas públicas locales
Jean-Pierre Malé
Economista e ingeniero. Experto
en desarrollo local y regional,
planificación estratégica, evaluación
de las políticas públicas y cooperación
al desarrollo. Antes de especializarse
en la cooperación descentralizada
ha trabajado en numerosos países de
América Latina y África en el marco de
la cooperación multilateral (PNUD). Ha
sido director ejecutivo del Observatorio
de la Cooperación Descentralizada
Unión Europea-América Latina, y
asesora a diversos ayuntamientos
sobre la elaboración de sus Planes
Directores de Internacionalización y
de Cooperación. Es autor de varias
publicaciones y conferencias y
responsable de módulos de formación
de postgrado sobre estos temas.
Este documento ha sido elaborado en el
marco de una subvención de la Unión
Europea. El contenido de este documento
es responsabilidad exclusiva del autor y en
modo alguno se debe considerar que refleja
la posición de la Unión Europea.
Edita: Programa URB-AL III
Travessera de les Corts, 139-151.
Pavelló Mestral, 4 08028 Barcelona
Tel. +34 934 049 470
Fax +34 934 022 473
E-mail info@urb-al3.eu
www.urb-al3.eu
© Edición: Diputación de Barcelona
(Oficina de Coordinación y Orientación
del Programa URB-AL III)
Consejo Editorial: Jordi Castells,
Octavi de la Varga, Eduardo Feldman,
Sara Sotillos, Carla Cors y Verónica Sanz
Edición: Dirección de Comunicación
de la Diputación de Barcelona
Diseño: Estudi Josep Bagà
DL: B.30214-2012
05
Guías metodológicas
URB-AL III
¿Cómo cooperar entre
instituciones locales?
Del proyecto puntual
al fortalecimiento de las
políticas públicas locales
Jean-Pierre Malé
6
Índice
9
Prólogo
11 Presentación de la guía
11 Punto de partida
11 Enfoque general y contenido de la guía
131. Las políticas públicas locales y la cooperación descentralizada actual:
una visión general
11 1.1. ¿Qué es una PPL?
13
1.1.1. Las políticas públicas en general: definición y puntos destacables
16
1.1.2. Las políticas públicas locales: rasgos específicos
181.2. ¿Cómo se construye una PPL?
201.3. ¿Qué necesita una institución local para desarrollar buenas PPL?
Condiciones y requisitos previos
221.4. La cooperación entre gobiernos locales: modalidades e instrumentos
221.4.1. La modalidad «tradicional» de cooperación: el proyecto puntual
231.4.2. Las diferencias entre un proyecto puntual y una política pública
241.4.3. Límites de la cooperación por proyectos y necesidad de un
enfoque más integral
272. Principios directores de una cooperación enfocada a las PPL
272.1. Unos nuevos objetivos para la cooperación descentralizada: la
consolidación de las PPL y el fortalecimiento institucional
272.2. Características de la nueva cooperación
282.3. Elementos a tener en cuenta a la hora de cooperar en temas de PPL
313. Orientaciones prácticas para el diseño de proyectos de cooperación
dirigidos al fortalecimiento de las PPL
313.1. ¿Cómo y dónde situar la cooperación?
323.2. Diseño orientado a incrementar los resultados de una ppl existente
353.3. Diseño orientado a mejorar una PPL existente
373.4. Diseño enfocado a contribuir a iniciar una nueva PPL
413.5. Diseño orientado a contribuir al fortalecimiento de la institución local
para mejorar el conjunto de sus PPL
443.6. Diseño enfocado a mejorar la gobernanza local multi-actor y multi-nivel
453.7. Consecuencias para los mecanismos de seguimiento y evaluación
474. Aprovechamiento de un proyecto puntual para avanzar hacia verdaderas
PPL mediante el fortalecimiento de la institución local
484.1. Reconsiderar los objetivos del proyecto y contemplar otros tipos de
resultados
504.2. «Internalizar» al máximo la gestión técnica y económica del proyecto
524.3. Revisar el ámbito social de incidencia y buscar la ampliación
y generalización de los resultados del proyecto
544.4. Institucionalizar los aportes del proyecto y hacer que perduren
56A modo de resumen
7
575. Aprovechamiento de un proyecto puntual para avanzar hacia
verdaderas PPL mediante una mejora de la gobernanza local
575.1. ¿Cómo hacer del proyecto un ejercicio de consolidación de la
participación ciudadana?
595.2. ¿Cómo aprovechar un proyecto puntual para articular y reforzar la
sociedad civil organizada?
605.3. ¿Cómo trabajar, desde un proyecto, con los actores locales, públicos
y privados?
625.4. ¿Cómo hacer del proyecto una palanca de cambio en la gobernanza
multi-nivel?
66A modo de resumen
onsideraciones finales: especificidad y reciprocidad
676. C
67Desplegar y poner de relieve la especificidad de la cooperación entre
instituciones locales
68Avanzar hacia la reciprocidad en el ejercicio de la cooperación
69Glosario
73Bibliografía y lecturas recomendadas
8
Prólogo
La Oficina de Coordinación y Orientación
del Programa URB-AL III (OCO) se
complace en presentar una serie de guías
metodológicas que son el producto del
trabajo e intercambio con los proyectos
y las lecciones aprendidas a lo largo
de la ejecución del Programa. Estas
guías abarcan gran diversidad de temas,
como son: el seguimiento, la evaluación
y la comunicación de proyectos, la
construcción de políticas públicas locales
en América Latina, la incidencia de
esas políticas en la cohesión social, o la
definición de estrategias de ciudad que
incorporen la visión de cohesión social.
La elaboración de la presente guía,
¿Cómo cooperar entre instituciones
locales? Del proyecto puntual al
fortalecimiento de las políticas públicas
locales, responde a la voluntad de dotar
a los gobiernos subestatales de una
herramienta que contribuya a generar
y orientar proyectos de cooperación
internacional con impacto en las políticas
públicas. Durante la ejecución del
Programa URB-AL III, la OCO se ha
preocupado especialmente de acompañar
a los proyectos en aras del avance de
políticas públicas locales encaminadas
a mejorar la cohesión social en sus
territorios a través de las intervenciones
aprobadas. Para ello, se diseñó e
implementó una metodología propia,
que se llevó a cabo en la totalidad de
los 74 territorios que ejecutan acciones
financiadas por el Programa URB-AL III.
Fruto de este trabajo, que han realizado
conjuntamente la OCO y los proyectos,
se ha puesto en práctica una innovadora
experiencia de fortalecimiento y creación
de políticas públicas a partir de proyectos de
cooperación descentralizada.
Después de constatar la creación, la
consolidación y/o el fortalecimiento de
más de 150 políticas públicas en América
Latina a partir de la implementación del
Programa, se ha considerado de gran
utilidad elaborar esta guía para que el
proceso pueda ser útil a otros programas
o proyectos que se planteen incidir en las
políticas públicas locales.
La guía que presentamos se inscribe en
las nuevas tendencias de la cooperación
descentralizada, donde la cooperación
pretende ser más horizontal y basada
en una relación entre iguales, y donde
la especificidad de los actores dota de
sentido y de valor añadido a las relaciones
que se establecen entre éstos. Es decir,
aquello que caracteriza a los gobiernos
locales, la capacidad de implementar
políticas públicas, es lo que se pretende
fortalecer para, de ese modo, mejorar la
gestión local de los territorios y contribuir
así a una mejora del bienestar de sus
poblaciones.
Partiendo de esta voluntad, y a sabiendas
que a día de hoy el proyecto sigue
siendo el instrumento central de la
cooperación internacional, la guía se
centra en intentar responder a la siguiente
cuestión: ¿cómo utilizar el proyecto
puntual en una perspectiva de apoyo a
las políticas públicas y al fortalecimiento
institucional?
De forma didáctica, se ofrece un recorrido
sobre los principios directores de una
9
cooperación descentralizada enfocada
en las políticas públicas, con el objetivo
de dar pautas sobre cómo diseñar,
implementar y evaluar una intervención
de cooperación internacional al desarrollo
mediante dicha orientación. Asimismo,
esto nos aporta una serie de herramientas
y ejemplos prácticos sobre cómo
aprovechar los proyectos puntuales en
curso para la consolidación de políticas
públicas mediante el fortalecimiento
institucional y la mejora de las
condiciones de gobernanza local. Es decir,
cómo aprovechar un proyecto existente
para avanzar en la dirección propuesta.
Finalmente, se pone de manifiesto
la especificidad de la cooperación
descentralizada como modalidad necesaria
y complementaria a la cooperación
bilateral y multilateral. Los objetivos,
instrumentos y modalidades que ofrece
permiten avanzar hacia formas de
cooperación más simétricas, donde la
reciprocidad y el aprendizaje mutuo
se conviertan en ejes centrales de las
relaciones entre gobiernos locales.
Desde la OCO esperamos que disfruten
de la lectura y de la aplicación práctica de
las pautas que nos brinda esta guía, y que
se convierta en la herramienta de trabajo
para los gobiernos locales que quieran
participar en relaciones de cooperación
descentralizada.
Jordi Castells,
Director de Relaciones Internacionales de la
Diputación de Barcelona y coordinador general
de la Oficina de Coordinación y Orientación del
Programa URB-AL III
10
Presentación de la guía
Punto de partida
Como órgano gestor de los proyectos
aprobados por la Unión Europea en el
marco del Programa URB-AL III,1 la
Oficina de Coordinación y Orientación del
Programa URB-AL III (OCO) ha procurado
poner de manifiesto la contribución de
estos proyectos a las políticas públicas
locales (PPL) y su aportación a la cohesión
social en sus territorios.
Para llevar a cabo este trabajo, la OCO ha
puesto a punto una metodología propia,
adaptada a la situación que gestiona (la
existencia de proyectos de cooperación
descentralizada) y a su objetivo (evidenciar
la contribución de los proyectos a la
cohesión social a través de las PPL
correspondientes). Esta metodología se ha
articulado en dos pasos:
/ Paso 1: Valorar la contribución
de los proyectos a la promoción y/o
consolidación de las PPL.
/ Paso 2: Evaluar cómo estas PPL están
encaminadas a la generación de una
mayor cohesión social y contribuyen a
ella.
A través del paso 1, aplicado a todos
los proyectos URB-AL III, la OCO ha
1 URB-AL III es un programa de cooperación descentralizada no reembolsable de la Comisión
Europea integrado por 20 proyectos, con impacto
directo en 75 territorios. http://www.urb-al3.eu/
index.php/contenido/urb_al_iii_2009_2012_nuevos_retos?id_submenu_principal=36
adquirido una gran experiencia de la
relación entre los proyectos puntuales
y las PPL. Por ello, se propone ahora
capitalizar y difundir esta experiencia
por medio de la presente guía, que ha
de servir a los gobiernos locales de
herramienta práctica para estimular
y mejorar la cooperación internacional
que realizan entre sí.
Enfoque general y contenido
de la guía
La guía está concebida como un
documento práctico y didáctico, destinado
a ayudar a los gobiernos locales a
desarrollar entre sí una cooperación
internacional orientada a fortalecer a las
instituciones públicas locales y mejorar
las PPL que llevan a cabo.
Como el proyecto es el instrumento que
ha sido tradicionalmente la modalidad
central de la cooperación internacional, la
guía se centra, de manera más precisa, en
intentar contestar a la siguiente pregunta:
¿cómo utilizar el proyecto puntual en
una perspectiva de apoyo a las PPL y al
fortalecimiento institucional?
Para poder dar elementos de respuesta a
esta cuestión central, la guía se divide en
seis capítulos, que abordan sucesivamente
los temas siguientes:
1. Visión general sobre las PPL y la
cooperación descentralizada actual.
11
2. Principios directores de una
cooperación local enfocada a sostener
y mejorar las PPL.
3. Orientaciones prácticas para la
elaboración y el diseño de proyectos de
cooperación dirigidos específicamente
hacia el fortalecimiento de las PPL.
4. Aprovechamiento de los proyectos
puntuales en curso para avanzar hacia
la consolidación de las PPL mediante el
fortalecimiento de la institución local.
5. Aprovechamiento de los proyectos
puntuales en curso para avanzar hacia
la consolidación de las PPL mediante la
mejora de las condiciones de gobernanza
local.
6. Consideraciones finales sobre
especificidad y reciprocidad en la
cooperación entre gobiernos locales.
12
1. Las políticas públicas locales y la cooperación
descentralizada actual: una visión general
Este primer capítulo de la guía intenta
responder sucesivamente a las siguientes
preguntas:
1. ¿Qué es una política pública (PP) en
general? ¿Cuáles son los rasgos específicos
de una política pública local (PPL)?
2. ¿Cómo se construye una PPL? ¿Cuáles
son las condiciones institucionales y de
gobernabilidad que permiten y facilitan,
para un gobierno local, la elaboración e
implementación de sus PPL?
3. ¿Cómo han cooperado hasta ahora los
gobiernos locales? ¿Cuáles han sido los
motivos, objetivos e instrumentos de la
cooperación descentralizada?
4. ¿Por qué el proyecto puntual ha sido el
instrumento más utilizado en este campo,
y cuáles son las limitaciones de esta
modalidad de cooperación?
5. ¿Por qué es necesaria una nueva
cooperación orientada al fortalecimiento
de las PPL?
1.1. ¿Qué es una PPL?
Como punto de partida, este apartado
pretende precisar lo que se entiende por
PPL. Más que dar una definición teórica
de este término, se trata de identificar
claramente los puntos clave de dichas
políticas y poner de manifiesto lo que
este concepto significa e implica para un
gobierno local.
Para ello, partiremos del concepto
general de política pública (PP) para ir
acercándonos posteriormente a la realidad
de las políticas públicas locales (PPL).
1.1.1. Las políticas públicas2
en general: definición y puntos
destacables
Para abordar el significado del término PP
que utilizaremos a lo largo de esta guía,
conviene hacer una observación previa.
Como señala Francesco Chiodi: «En
castellano, utilizamos la misma palabra
–política– para indicar lo que la tradición
anglosajona llama policy y politics.
La primera palabra designa los actos
que realiza el gobierno para enfrentar
cuestiones de interés público (política de
salud, reforma educativa, plan de
reordenamiento urbano, programa para
el fomento del turismo social en la región,
etc.); la segunda, en cambio, se refiere a la
lucha por el poder, a las fuerzas políticas,
los partidos, etc. En esta guía, nos referiremos
a la política en el sentido de policy».
Desde esta perspectiva, se puede definir de
manera sencilla una política pública como:
«Un conjunto de actuaciones coordinadas y
programadas desde una institución pública,
que pretende resolver una situación
2 La redacción de este apartado ha sido considerablemente enriquecida por las aportaciones de
Francesco Chiodi, redactor de la guía Identificación de los aportes de las políticas públicas a la
cohesión social.
13
negativa –o mejorar una situación
existente– que afecta a toda o a parte de
la población local y que tiende a alcanzar
así un objetivo inscrito en la agenda de
gobierno como uno de sus componentes
estratégicos. Estas actuaciones han de ser
llevadas a cabo desde la propia institución
pública local o bien lideradas por ella, con
la participación y colaboración de otros
actores».
Precisando y detallando un poco más esta
primera definición, se puede decir que
las políticas públicas son parte integrante
de unas estrategias conducidas por las
instituciones y administraciones públicas
que tienden a alcanzar determinados
objetivos y conseguir resultados concretos
usando un conjunto de medios (humanos,
financieros y materiales) para actuar sobre
una situación estructural o coyuntural
determinada (infraestructura, salud,
familia, vivienda, empleo, formación
profesional, investigación, función
pública, crisis, déficit), con el fin de
alcanzar un conjunto de objetivos fijados
previamente (igualdad, justicia, salud
pública, bienestar social, reducción
del déficit presupuestario, etc.), y
cuya evaluación se hace sobre la base
de la calidad y la oportunidad de la
intervención pública.
Más allá de las definiciones formales, es
importante poner de relieve los puntos
clave que caracterizan una PP. Estos
elementos pueden resumirse de la manera
siguiente:
/ En primer lugar, se ha de destacar
que toda PP manifiesta un propósito de
14
cambio, lo que significa que pretende
generar un proceso de transformación
desde una situación de partida
–considerada como problemática o
mejorable– hasta una situación esperada
de mejor calidad.
Esto da a la PP un carácter de
proceso complejo, con componentes y
dimensiones técnicas y organizativas, pero
también con facetas políticas, sociales y
ciudadanas importantes a tener en cuenta.
/ En segundo lugar, se ha de tener
presente que una PP pretende afrontar
un problema de interés público, es decir,
una cuestión que tiene una reconocida
importancia social y que merece la
intervención de las autoridades. No
se elabora e instrumenta una política
sobre aspectos puntuales o de poca
relevancia, ni tampoco en temas en los
cuales la intervención pública no sería
deseable ni pertinente. Hace falta que
la sociedad, a través de sus mecanismos
de representación y decisión, reconozca
que lo que está en juego es un asunto
de naturaleza colectiva que debe ser
abordado con criterios y valores de interés
público, y esto justifica que la institución
pública asuma un papel de liderazgo y
tenga un rol central en las actuaciones
correspondientes.
Este segundo elemento constituye la
base de legitimidad que justifica el rol
específico e insustituible del actor público
en una PP.
/ Un tercer aspecto importante es la
referencia a la estrategia de gobierno de
la institución pública interesada. Una PP
es realmente un acto de gobierno, que se
inscribe dentro del marco de decisión y
planificación estratégicas de la institución.
Por ello, ha de figurar explícitamente
dentro de la «agenda de gobierno»,3 como
uno de los campos prioritarios en los
cuales el gobierno ha decidido actuar.
La idea central, en este caso, es que la
PP es la materialización de una voluntad
política expresa del gobierno local. Por
ello, se inscribe dentro del conjunto de
decisiones y priorizaciones que configuran
la planificación estratégica de la
institución pública.
/ Un cuarto punto a destacar es que una
PP se concibe como un conjunto
organizado de actuaciones que supone
y exige una capacidad institucional para
3 Para precisar lo que se entiende en este caso por
agenda de gobierno, se puede recordar la siguiente
definición: «La agenda de gobierno, por su parte,
refleja los problemas, demandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y más propiamente
como objetos sobre los que han decidido actuar. Las
cuestiones que son objeto de las políticas públicas,
entre otras características, concitan la atención,
interés y movilización de otros actores de la sociedad. Se trata, por tanto, de cuestiones centrales en
la agenda pública, integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política
perciben comúnmente como merecedoras de atención pública y como asuntos que caen dentro de la
jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental
existente, es decir, en otros términos, que forman
parte de lo que se considera como el campo de
competencias de la institución». (Página 30 de la
Guía de seguimiento de la OCO.)
la definición y la priorización de
objetivos, la programación de las
actividades, la coordinación de los medios
y la articulación de todos los agentes y
actores que intervienen en ella.
El énfasis se pone, en este punto,
en la capacidad institucional y eficacia
de la acción pública, y en la necesidad de
contar con los medios técnicos necesarios
para garantizarlas.
/ Finalmente, se puede destacar que
la PP necesita también un sistema de
seguimiento, evaluación y difusión de los
resultados. Se trata en efecto de dinero
público aplicado a un fin determinado,
y es necesario poder verificar la correcta
utilización del mismo.
En este quinto y último rasgo destacable
de la PP, el acento está puesto en la
transparencia de la gestión pública y en
la rendición de cuentas a la ciudadanía.
Un punto importante a subrayar también
es que una política pública nunca es
estática, ya que se inscribe en una
dinámica marcada por los cambios
sociales y políticos constantes de la
sociedad local. Las necesidades de los
colectivos sociales pueden variar, la
percepción de las urgencias o el consenso
alrededor de las prioridades también,
y el marco político e institucional puede
verse alterado, lo cual requiere una gran
capacidad de transformación y de
adaptación de las PP. Como decía Aaron
Wildavsky, «toda política apunta a
objetivos que constantemente están en
movimiento. Cuando llegamos al punto
15
que queríamos, la propia realidad, las
propias exigencias sociales, nos empujan a
seguir actuando»,4 y podríamos añadir que
las autoridades públicas deben entonces ser
capaces de proponer y consensuar nuevas
maneras de elaborar y poner en marcha
otros instrumentos. De aquí proviene el
sentimiento de que las PP deben entenderse
como procesos sociales y políticos
complejos, de medio y largo alcance.
1.1.2. Las políticas públicas locales:
rasgos específicos
En el apartado anterior hemos identificado
los rasgos generales de lo que se
entiende desde mediados del siglo xx por
«políticas públicas». Conviene recordar
que dicho concepto ha sido desarrollado
en un contexto histórico en el cual los
Estados centrales tenían prácticamente el
monopolio de la definición y ejecución
de las estrategias públicas. De aquí viene
que el término de políticas públicas se
asocie generalmente a la figura del Estado
central. Hay que señalar que el papel de
las autoridades locales podía ser en aquel
contexto el de ejecutoras de la política
pública –cuando estaban encargadas de
implementar a escala local una política
definida desde la capital–, pero no se les
reconocía el derecho de tener políticas
públicas propias.
4 «Políticas públicas y cohesión social. Factores
territoriales y gobiernos locales», Joan Subirats
(URB-AL III, octubre 2010), http://www.urb-al3.
eu/uploads/documentos/PPLyCS_Subirats.pdf
16
En el período más reciente, diversos
fenómenos, como la globalización, la
crisis del Estado-Nación, las políticas
de descentralización o el fortalecimiento
de la sociedad civil y de la ciudadanía,
han transformado en profundidad el rol
y las funciones de los gobiernos locales.
Éstos emergen en la actualidad como
actores en la escena internacional y
también como promotores del desarrollo
de su territorio, gestores de los servicios
públicos básicos y garantes de la calidad
de vida y de la cohesión social local.
Por todo ello, los gobiernos locales son
reconocidos progresivamente como
actores políticos que pueden ejercer
una cierta autonomía local y definir
y ejecutar políticas públicas propias,
para hacer frente a las demandas sociales
y a los retos económicos que se les
presentan.
En este nuevo contexto, el hecho de
hablar de políticas públicas locales
pone el énfasis en las políticas que
define y ejecuta el gobierno local, como
actor político autónomo y responsable.
Por ello, las PP locales tienen todos
los atributos señalados anteriormente
para las PP en general, pero tienen
también rasgos específicos que conviene
mencionar.
Destacaremos en particular tres aspectos
centrales que adquieren en las PPL
una importancia mucho mayor que
en las políticas públicas de ámbito
estatal: la participación ciudadana, la
articulación con los actores locales y
la concertación con otros niveles de
la Administración pública.
A. La participación ciudadana
En comparación con el caso estatal, la
situación local se caracteriza por una
mayor proximidad entre el gobierno local
y los administrados. Se considera que la
institución local es la más cercana al
ciudadano y la que recibe en primer lugar
sus demandas y sus presiones. De hecho,
esta proximidad entre el gobierno local, la
sociedad civil y la ciudadanía hace que
las PPL no puedan ser «decretadas» desde
el gobierno local, sino que necesitan una
mayor legitimidad y un amplio consenso
de la sociedad civil (organizada o no) y de
la ciudadanía en general. El gobierno local,
consciente de que en las próximas elecciones
estará sometido a una valoración por parte
de la población, suele buscar el mayor
consenso posible con los representantes
de la sociedad civil y de las organizaciones
o entidades que tienen una capacidad
reconocida de movilización e incidencia.
Por esta razón, la definición, ejecución
y seguimiento de las PPL suelen estar
muy ligados a la activación de los
procesos de participación existentes
(en el caso de municipios que tienen ya
un dispositivo establecido de participación
ciudadana con consejos consultivos de
diferente índole), o en la creación de
mecanismos ad hoc de consulta o
concertación, como se verá con mayor
detalle más adelante.
B. La articulación público-privada y la
concertación con otros actores locales
De la misma manera, el hecho de que
las PPL conciernen a la sociedad local y
afectan directamente al tejido económico
y social local hace que los actores locales
se sientan directamente implicados y
que puedan también interferir, positiva
o negativamente, en los proyectos y
programas de la institución pública
local. En este acercamiento al territorio,
una condición importante de éxito de
las PPL es que sus responsables hayan
sabido asociar a los demás actores
locales y hayan logrado un alto nivel
de concertación con ellos. Es por eso
que la construcción de las PPL suele
ir acompañada de una reflexión sobre
cómo establecer y garantizar una buena
articulación público-privada, y de
experiencias interesantes de concertación
entre la institución municipal, las
empresas municipales de derecho público
(cuando existen), las empresas privadas,
las asociaciones de productores, los
representantes sindicales y, de manera
general, los actores económicos y sociales
locales dispuestos a colaborar con el
ayuntamiento para la elaboración y
el manejo de las PPL.
C. La coordinación con los demás niveles
de la Administración
Si las comparamos con las políticas
públicas de tipo estatal, las de ámbito
local presentan también la particularidad
de ser a menudo bastante más complejas
–por el hecho de tener que implicar a
otros actores públicos y privados– y
de necesitar una suma de actuaciones
y recursos financieros procedentes de
diversos niveles de la Administración:
provincial, regional o estatal, además
del municipal. Muchas PPL se construyen
17
así, combinando los programas de ámbito
estatal o regional con las acciones propias
del gobierno local, intentando tener en
cuenta las especificidades locales, pero
al tiempo aprovechando en lo posible los
aportes externos.
Se puede decir que la posición de los
gobiernos locales en el entramado
institucional –que ha sido hasta
ahora relativamente «subalterna»–,
así como la escasez crónica de los
recursos financieros locales, les obligan
constantemente a buscar fórmulas de
coordinación multi-nivel y mecanismos
de cofinanciación para poder llevar a
cabo sus PPL.
Cabe señalar que el peso de las
autoridades locales en este diálogo
institucional dependerá de aspectos
formales establecidos –como, por
ejemplo, el alcance de sus competencias
reconocidas legalmente–, pero también de
aspectos informales como su capacidad
de iniciativa, promoción y comunicación
institucional, o la fuerza legitimadora
que proviene, en su caso, de una fuerte
articulación con la ciudadanía y la
sociedad civil organizada.
Por todas estas razones, las PPL,
más que las políticas públicas de nivel
estatal, están marcadas por las exigencias
de participación ciudadana real, la
construcción de una democracia
participativa, la concertación con los
actores del territorio y la consolidación
de los mecanismos de gobernanza
multi-nivel.
18
1.2. ¿Cómo se construye una PPL?
Llegados a este punto, estamos en
condiciones de entender cómo se
construye y se genera una PPL. En este
proceso, se pasa generalmente por una
serie de etapas sucesivas, entre las cuales
podemos destacar las siguientes:
1. Identificación de una situación negativa
o insatisfactoria que concierne o afecta
a todo o a parte de la población local
(o de un campo de mejora posible de la
situación presente).
2. Reconocimiento de que esta cuestión
es un asunto colectivo y ciudadano, y
que requiere una intervención efectiva (o
una respuesta) por parte de la institución
pública local. Este punto garantiza, como
se ha mencionado, la legitimidad de
la implicación directa de la institución
pública, en nombre del interés general.
3. Activación de los mecanismos de
participación ciudadana y de concertación
o consultas con otros actores, y
posible fomento de un debate público
y ciudadano, con el objetivo de crear
un cierto consenso sobre la manera
de afrontar este tema y el rol de los
diferentes agentes.
4. Inclusión de este tema dentro de la
«agenda de gobierno» de la institución
local, es decir, reconocimiento de que se
trata de una cuestión importante y que
forma parte de las prioridades del
gobierno local. Este punto supone que la
institución local tiene competencia para
abordar este tema o que decide intervenir
en este ámbito aunque no esté
formalmente incluido dentro de su campo
competencial.
financieros y materiales necesarios,
los resultados concretos a alcanzar y los
plazos de las diversas actuaciones.
5. Elaboración de una estrategia para hacer
frente al problema o mejorar la situación.
Se puede hacer de manera individualizada
(formulación de una PPL específica) o en el
marco de un proceso más amplio (integral)
de planificación estratégica, teniendo
en cuenta el conjunto de las PPL de la
institución local.
8. Implementación de las actuaciones
previstas, movilizando las capacidades
de la institución local y las de los demás
agentes implicados.
6. En el período de puesta en marcha
e implementación, utilización de los
dispositivos existentes de participación
ciudadana, concertación con otros
actores locales y articulación con los
demás niveles de la Administración,
o establecimiento de los mecanismos
necesarios para ello.
7. Programación de las actuaciones
correspondientes, fijando cuáles serán los
agentes implicados (públicos y privados),
los objetivos, los medios humanos,
Sobre la
concepción
de la política
9. Seguimiento y evaluación de las
intervenciones realizadas, con el objetivo
de mejorar la PPL aplicada. En esta
fase se vuelve a plantear el tema de la
participación de la ciudadanía y de los
demás actores. Por ello, se ha de poner
énfasis en la difusión de los resultados, la
comunicación y rendición de cuentas a
la población.
Como complemento de lo anterior, y para
precisar el significado de ciertos términos
e ilustrar al mismo tiempo ciertos
aspectos de la PPL, podemos recurrir a las
definiciones complementarias siguientes,
extraídas de la Guía para el seguimiento
de los proyectos de la OCO:
Concepción de la política: con esta expresión se alude a los principios y fundamentos que
sostienen una política. La concepción o fundamentación de una política se basa en el análisis de la
realidad y en su interpretación a partir de valores y convicciones.
Por ejemplo, la concepción de una política de conciliación entre la vida laboral y la vida familiar
puede sustentarse en principios como los siguientes: (a) el derecho de la mujer de realizarse a través
del trabajo; (b) la comprobación de la dificultad objetiva de las familias para dedicar tiempo y
energías a sus hijos en cuanto están absorbidas, muchas horas al día, en sus actividades laborales;
(c) la obligación del Estado de procurar el bienestar de las personas y, por tanto, de reducir la
dificultad de las familias para conciliar vida familiar y vida laboral; (d) la baja tasa de actividad
de la población femenina, lo cual redunda en el desaprovechamiento de una importante riqueza
del territorio (puesto que el trabajo crea riqueza); (e) la convicción de que el equilibrio entre
compromisos laborales y vida familiar (relación de pareja, convivencia con los hijos, educación
de éstos, etc.) conlleva fuertes beneficios tanto en términos de productividad laboral como de
crecimiento sano de los hijos.
A partir de estos diagnósticos, supuestos, valores y fundamentos, la política define sus objetivos. Por
ejemplo, en el caso indicado, reducir la dificultad de conciliar vida laboral y vida familiar, a la vez
que fomentar el empleo femenino.
➜
19
➜
Sobre
estrategia
Estrategia de la política: la finalidad de la estrategia es alcanzar los objetivos fijados por la política
utilizando lo mejor posible los medios de que se disponen o que han sido seleccionados entre varios.
La estrategia, por tanto, se refiere al cómo, a la instrumentación que se decide implementar para
dirigir un asunto hasta conseguir el fin propuesto.
En el ejemplo anterior, una estrategia política puede ser sintetizada y esquematizada del siguiente
modo: (a) introducción de mecanismos de flexibilidad laboral para que las mujeres puedan trabajar
menos horas sin graves pérdidas salariales o para que puedan trabajar también desde sus casas;
(b) creación de incentivos económicos para las empresas, que fomentan la flexibilidad y facilitan a
las mujeres el acceso a jardines de infancia en las cercanías de los lugares de trabajo; (c) incremento
de los servicios de cuidado de la primera infancia; (d) promoción de una cultura de corresponsabilidad
hombre-mujer en la educación de los hijos.
Sobre los
instrumentos
Instrumentos de la política: trátase de servicios, medidas o programas que se ponen en marcha o
se refuerzan coherentemente con las decisiones estratégicas adoptadas.
Siguiendo con el ejemplo: (a) introducción de mecanismos de flexibilidad laboral = reforzamiento o
creación de nuevas tipologías de contrato tales como el tele-trabajo y el tiempo parcial; (b) creación
de incentivos económicos para las empresas = creación de una línea de subsidios a las empresas;
(c) incremento de los servicios de cuidado de la primera infancia = plan de inversión para ampliar la
oferta pública y privada de jardines de infancia; (d) promoción de una cultura de corresponsabilidad
hombre-mujer = campaña de comunicación dirigida a romper estereotipos de género en relación
con el desempeño laboral de las mujeres.
Sobre los
resultados
Resultados concretos de la política: los resultados de una política son lo que deja o produce su
implementación.
Por ejemplo, un resultado puede ser una mayor colaboración de una parte de la población
masculina en las tareas del hogar; otro resultado, un aumento de la demanda de mujeres que
quieren acogerse a las nuevas tipologías contractuales para la flexibilidad. En este caso, un proyecto
puede brindar aportes en el sentido, por ejemplo, de llevar a cabo la campaña de comunicación,
formar a las educadoras de nuevos jardines de infancia, realizar un plan de difusión entre las
empresas del territorio de las medidas previstas por la política, etc.
1.3. ¿Qué necesita una institución
local para desarrollar buenas PPL?
Condiciones y requisitos previos
Si examinamos ahora cuáles son los
requisitos y los elementos necesarios para
que una institución pública local esté
en condición de elaborar e implementar
buenas PPL, destacan en particular los
siguientes elementos, que se pueden
agrupar en tres grandes «bloques», que
corresponden respectivamente a: (1) su
determinación institucional en términos
políticos, (2) su capacidad técnica
y organizativa y (3) la calidad de la
gobernanza local.
20
A. Determinación del gobierno local en
términos políticos
El primer (y fundamental) requisito es
que el gobierno local esté determinado
a afrontar los problemas de la población
y las necesidades del territorio mediante
un conjunto de PPL, tal como las hemos
descrito. Esto supone, en particular, tres
elementos clave:
/ La voluntad política clara de afrontar
y resolver los problemas por parte del
equipo de gobierno, superando las
posibles resistencias de ciertos actores o
sectores de la población.
/ La capacidad para fijar la prioridad de
los temas en términos políticos y construir
una verdadera agenda de gobierno.
/ La voluntad de movilizar todas las
capacidades de la institución al servicio
de las PPL, con una visión de integralidad
y transversalidad.
B. Capacidad de la institución local en
términos técnicos
El segundo bloque de requisitos se refiere
a la capacidad técnica de la propia
institución local, que se puede detallar
de la manera siguiente:
/ Capacidad de detección de los
problemas colectivos e identificación de
los campos de mejora posibles, mediante
sistemas de información sobre necesidades
sociales, observatorios, think tanks u otros
instrumentos.
/ Capacidad de planificación estratégica,
lo que supone el establecimiento de una
cultura y una práctica de establecimiento
de diagnóstico, revisión periódica de los
problemas a afrontar, priorización de
los mismos, concepción de estrategias,
fijación de líneas directoras y ejes
estratégicos, etc.
/ Estructuras institucionales adaptadas
para afrontar problemas de una
cierta complejidad y, generalmente,
plurisectoriales.
/ Capacidad de programación operativa.
/ Disposición de los medios humanos
y recursos materiales necesarios para
implementar la PPL.
/ Existencia de dispositivos de
seguimiento y evaluación, canales
de difusión y rendición de cuentas.
/ Capacidad financiera y de recaudación
para poder hacer frente al coste de las
políticas.
Todo ello constituye la estructura técnica
y administrativa necesaria para que una
institución local pueda elaborar
y desarrollar unas buenas PPL.
C. Cultura participativa y calidad de la
gobernanza local
La calidad de las PPL no corresponde
solamente a la voluntad política del
gobierno local y a su capacidad técnica.
La elaboración e implementación de
buenas PPL exige también, como se
ha mencionado en el capítulo 1, que
el gobierno local haya construido
un sistema de gobernanza local
participativa multi-actor y multi-nivel
y que tenga, en particular, herramientas
operativas y experiencia sólida en
materia de:
/ Participación ciudadana.
/ Coordinación y concertación con
otros agentes sociales y económicos
del territorio, bajo el liderazgo de la
institución local.
/ Articulación deseable con otros niveles
institucionales.
21
Como se verá más adelante, en el
capítulo 3, la identificación de estos
tres bloques de condiciones y requisitos
nos servirá para determinar cómo y
dónde puede incidir la cooperación entre
gobiernos locales. No hemos de perder de
vista, en efecto, que la presente guía se
dirige a los gobiernos locales que quieren
estimular y mejorar su cooperación
internacional con el objetivo principal
de fortalecer las PPL.
De hecho, una cooperación de este tipo
puede pretender, por ejemplo, incidir en
referencia al segundo y tercer bloques,
es decir, en el campo de la capacidad
técnica institucional y en el de las
condiciones de gobernanza local. El
primer bloque, centrado en la voluntad
política del gobierno local, difícilmente
puede ser considerado como un objeto
de cooperación y es, más bien, una
condición sine qua non para que se pueda
desarrollar.
Teniendo presente esta presentación
general de las PPL, podemos ahora
dedicar el resto del capítulo a situar cómo
los gobiernos locales han cooperado
hasta ahora y apuntar el camino que
han de hacer para que la cooperación
descentralizada pueda llegar a ser un
instrumento de consolidación de las PPL
y de fortalecimiento institucional.
1.4. La cooperación entre
gobiernos locales: modalidades
e instrumentos
1.4.1. La modalidad «tradicional» de
cooperación: el proyecto puntual
La modalidad más frecuente de
cooperación internacional ha sido,
tradicionalmente, la definición de
proyectos puntuales orientados
a cubrir necesidades o a mejorar
aspectos puntuales, pero no enfocados
a la consolidación de las PPL y al
fortalecimiento institucional.
Esta concepción de la cooperación ha
ido acompañada tradicionalmente de
una fuerte disimetría entre los actores
implicados en ella, ya que se distingue
claramente, en este caso, entre el que
aporta los medios (considerado el
«donante») y el que los recibe (considerado
la «contraparte» o el socio «receptor» de
la cooperación).
En este apartado, se mencionan de manera
breve y necesariamente esquemática
algunos de los límites e insuficiencias
de estos proyectos aislados y, de manera
más general, de esta concepción de la
cooperación. Se puede poner el acento, en
particular, en algunos puntos claramente
limitativos como, por ejemplo, los
siguientes:
/ Los proyectos puntuales aislados son
instrumentos orientados generalmente
hacia la consecución de resultados
materiales concretos, pero que resultan
mal adaptados, al contrario, para provocar
22
o acompañar procesos y cambios sociales,
fortalecer instituciones o mejorar las
condiciones de gobernabilidad.
como un elemento de justificación y
legitimación a posteriori del proyecto que
ha sido acordado desde arriba.
/ Estos proyectos dependen más de la
intervención y financiación externa
que de una dinámica endógena, y
no establecen por ellos mismos unas
condiciones de sostenibilidad a medio y
largo plazo.
/ Por parte de la institución «receptora»,
los proyectos puntuales se consideran
a menudo como simples fuentes de
recursos y complementos de financiación,
antes que como instrumentos de mejora
institucional.
/ Las actuaciones puntuales de este
tipo suelen crear diferencias (entre los
«beneficiarios» y el resto de la población)
y generar sistemas compartimentados
para el mantenimiento de las prestaciones
de los proyectos. No garantizan una
mejora duradera de los servicios públicos
ni la cobertura de las necesidades
sociales básicas según criterios de interés
colectivo.
Podríamos desarrollar más este análisis
crítico, pero los puntos que se han
señalado son suficientes para introducir el
apartado siguiente.
/ El proyecto se diseña muy a menudo,
en este caso, como una acción aislada
y compartimentada, que tiene un
funcionamiento separado del resto de la
institución «receptora». Tiene sus propios
objetivos, medios, presupuesto, calendario,
normativa y sistemas de seguimiento y
evaluación, que, por lo general, no están
integrados dentro de los instrumentos y
mecanismos del desarrollo local.
Comparando las características de un
proyecto puntual con los rasgos centrales
de las políticas públicas locales que se han
mencionado más arriba, se ven claramente
las diferencias. En el cuadro siguiente
podemos resumir y sintetizar algunas de
ellas.
/ En el proceso de identificación,
selección y ejecución de este tipo de
proyectos, los actores que toman las
decisiones suelen ser los dos gobiernos
locales –el «donante» y el «receptor»– y
la participación de las entidades de la
sociedad civil y de la ciudadanía o bien
es inexistente o se plantea a menudo
1.4.2. Las diferencias entre un
proyecto puntual y una política
pública
Asimismo, conviene afinar un poco el
análisis y evitar caer en una dicotomía
simplista que opondría de manera
demasiado tajante los términos «proyecto»
y «política» y los presentaría como
incompatibles. En efecto, a la vista del
cuadro anterior queda claro que un
proyecto puntual no puede pretender ser
una política pública, pero hay que tener
presente que una política pública se puede
plasmar perfectamente en una serie de
23
Aspectos
Proyecto puntual
Política pública
Génesis y proceso
de toma de
decisión
Generalmente, las decisiones referentes al
contenido y a la financiación de un proyecto
puntual se toman desde la cúpula del
gobierno local, sin que den lugar a un proceso
participativo.
La elaboración y puesta en marcha de una
política pública se inscribe dentro de los
procesos establecidos de democracia local,
y requiere una información pública y la
participación de los grupos políticos de
oposición, miembros de consejos consultivos y
otros actores locales.
Objetivo central
Resolver unas necesidades puntuales para un
grupo de beneficiarios o cubrir una necesidad
concreta de la institución local.
Dar una respuesta sostenible a un problema
que afecta a un colectivo o a la población en
general.
Horizonte
temporal
El proyecto tiene un horizonte muy limitado,
que suele situarse entre uno y tres años.
El horizonte temporal de una política pública
suele ser de medio o largo plazo, con posibles
revisiones según el ritmo de los cambios
políticos registrados en el equipo de gobierno.
Procedencia de
los medios
El proyecto suele tener una gran proporción
de medios externos. Tiene un carácter
fuertemente exógeno.
La política pública suele movilizar
principalmente los medios de la propia
institución local.
Gestión de las
actuaciones
La gestión de un proyecto puntual puede
ser delegada a operadores externos a la
institución local o a instituciones creadas
expresamente y previstas solamente para la
duración del proyecto.
La gestión de una política pública es la
responsabilidad directa y uno de los ejes
de actuación de un departamento de la
institución local. Este departamento puede
externalizar ciertas tareas concretas, pero
sigue estando totalmente implicado en el
seguimiento y la evaluación de la política.
proyectos diferenciados, si así lo aconseja
la naturaleza del problema a resolver.
Se puede imaginar, por ejemplo, que
una política pública local orientada a
facilitar el acceso a la escuela de los niños
desfavorecidos se subdivida, con fines
operativos, en tres proyectos: un primer
proyecto de transporte escolar gratuito,
un segundo de comedores escolares y un
tercero de abaratamiento de los libros de
texto mediante sistemas de rotación entre
alumnos. Lo importante es que, en este
caso, los tres proyectos están integrados
dentro de una estrategia común y no son
más que el desglose operativo de una
misma política.
24
1.4.3. Límites de la cooperación por
proyectos y necesidad de un enfoque
más integral
Las observaciones desarrolladas en este
primer capítulo de la guía demuestran
que un gobierno local, para dar respuesta
a los problemas sociales, económicos y
políticos que se plantean en su municipio
o territorio, ha de elaborar y llevar a
cabo políticas públicas locales, tal como
se han definido y presentado más arriba.
En efecto, no se puede limitar a paliar
puntualmente situaciones negativas
o problemas urgentes, sino que ha de
diagnosticar el conjunto de la situación
existente, seleccionar las prioridades,
fijar estrategias realistas, programar
los medios necesarios, asegurar los
elementos pertinentes de participación
de la ciudadanía y de concertación entre
actores, evaluar y difundir los resultados;
lo que quiere decir, finalmente, ejercer su
acción de gobierno mediante verdaderas
PPL.
También se ha visto que los gobiernos
locales han cooperado internacionalmente
en la solución de problemas, pero muy
a menudo mediante la modalidad de
proyectos puntuales, que presenta fuertes
limitaciones, como se ha mencionado.
En estas condiciones, el reto ante el
cual nos situamos ahora es el siguiente:
¿Cómo hacer de la cooperación un
elemento decisivo para consolidar las
políticas públicas locales y fortalecer
las capacidades institucionales
correspondientes? En el capítulo siguiente
presentaremos brevemente los ejes
directores de lo que sería una cooperación
de esta naturaleza.
25
26
2. Principios directores de una cooperación
enfocada a las PPL
Después de haber expuesto los aspectos
discutibles de los proyectos de cooperación,
la presente guía busca ahora poner
claramente de manifiesto la diferencia
entre el planteamiento de cooperación
basado en proyectos puntuales y el que
pretende desplegar una estrategia de apoyo
a las políticas públicas locales.
De la misma manera que la modalidad de
proyecto puntual iba ligada a una visión
asimétrica (norte-sur, donante-receptor),
estos nuevos objetivos van asociados
con un nuevo enfoque de relación de
partenariado, tan simétrica como sea
posible, entre las instituciones locales,
para que puedan ahora cooperar entre
sí buscando un beneficio común, un
aprendizaje mutuo y un empoderamiento
recíproco.
2.1. Unos nuevos objetivos para
la cooperación descentralizada: la
consolidación de las PPL y el
fortalecimiento institucional
Esta nueva opción ha de ser claramente
expresada y justificada, y se han de
construir los instrumentos pertinentes
para llevarla a cabo. La presente guía
pretende contribuir a esta tarea y ayudar a
los gobiernos locales que quieren enfocar
su cooperación en la consolidación de
las políticas públicas locales, mostrando
cómo se puede hacer el paso de los
proyectos puntuales a las PPL.
Para paliar las deficiencias señaladas en el
capítulo anterior, es necesario superar el
enfoque asistencialista de la cooperación
y fijar para la cooperación entre gobiernos
locales unos nuevos objetivos, que se centran
en el fortalecimiento de las instituciones
públicas locales y en la consolidación y
mejora de las PPL que llevan a cabo.
Este enfoque se basa, en particular, en
el respeto de la función política y la
responsabilidad social de las autoridades
locales de cada país. Por ello, se
renuncia explícitamente a los intentos
de solucionar directamente desde el
norte las situaciones de pobreza o las
necesidades básicas no cubiertas en el
sur, y se renuncia también a delegar en
organizaciones no gubernamentales.
Se opta deliberadamente, al contrario,
por consolidar las instituciones públicas
locales, que son las que tienen legitimidad
en lo que se refiere a la gestión de los
asuntos locales.
2.2. Características de la nueva
cooperación
Como recordatorio de lo que se ha
señalado hasta ahora, se puede decir
que la nueva cooperación institucional
basada en el partenariado tiene una
serie de características propias que la
distinguen de la cooperación asistencial.
En particular, se ha visto que:
/ Exige un compromiso institucional
y unas voluntades políticas firmes.
/ Toma como referencia explícita el marco
27
de planificación estratégica y la agenda de
los gobiernos locales implicados.
/ Tiene unos objetivos que trascienden los
resultados concretos de unas actuaciones
determinadas, que consisten en consolidar,
mejorar o generar una PPL.
/ Sus resultados esperados no se miden
solamente en términos de incrementos
cuantitativos (número de beneficiarios,
realizaciones físicas, etc.), sino en
términos de mejora de las capacidades
institucionales y aumento de resultados
cualitativos.
/ Necesita unos criterios de evaluación
y unos indicadores diferentes de los
de la cooperación «tradicional», para
que se pueda valorar si ha contribuido
a lograr unas PPL más eficientes, más
participativas y de mejor calidad.
2.3. Elementos a tener en cuenta
a la hora de cooperar en temas
de PPL
Para iniciar y llevar a cabo esta nueva
forma de cooperación se han de tener en
cuenta diversos aspectos determinantes,
que condicionan en cada caso los medios
e instrumentos que se pueden utilizar:
/ En primer lugar, se ha de tener presente
que cada una de las PPL debe responder
a problemas específicos nacidos de una
realidad local particular. Esto hace que
las PPL tengan un marcado carácter
28
endógeno y que no sea pertinente concebir
la cooperación como la «exportación»
y replicación de modelos, por exitosos
que hayan sido. Al contrario, cualquier
cooperación en este campo requiere la
revisión en profundidad y la reformulación
de las soluciones existentes para que
puedan responder a los problemas reales
en un territorio y una sociedad local
determinados.
/ Sin embargo, hay que reconocer
al mismo tiempo que las PPL de los
gobiernos locales tienen puntos comunes
y bastante universales. En efecto, las
agendas locales presentan fuertes
similitudes, ya que las instituciones
públicas locales han de hacer frente a
problemas y cuestiones muy similares,
aunque en situaciones y entornos
económicos, sociales y políticos que
pueden llegar a ser muy diferentes. Se
ha de tener presente que una institución
local, sea cual sea el contexto, ha de
cumplir ciertas funciones esenciales que
son semejantes en todos los países y
culturas como, por ejemplo: distribuir
y hacer asequibles los servicios públicos
básicos de proximidad, organizar el
espacio urbano y el territorio, canalizar
la democracia local, etc. Ésta es la base
sobre la cual se asienta la especificidad
de la cooperación entre gobiernos
locales, como se verá más adelante.
/ Otro punto importante a tener en
cuenta es el grado de autonomía de la
institución local para poder definir sus
propias PPL. En este terreno, la situación
puede ser muy dispar de un país a otro,
y es importante tener información
precisa sobre este punto a la hora de
iniciar una cooperación descentralizada,
so pena de generar incomprensiones o
frustraciones.5
encuentren obligadas a dar respuestas,
aunque las cuestiones planteadas no
estén incluidas de forma explícita en su
catálogo de competencias.
/ Ligado con el anterior se perfila
el tema del ámbito de competencias
de la institución local, entendiendo
por ello la lista de las competencias,
totales o compartidas, que los textos
de derecho administrativo en vigor
reconocen al sujeto público de ámbito
local. Teóricamente, las PPL solo
pueden plantearse dentro del área de
competencias de la institución local.
Sabemos que la definición formal y
explícita de las competencias otorgadas
en el ámbito local puede variar
substancialmente de un país a otro.
Esto puede crear dificultades, a la hora
de cooperar, entre instituciones locales
que no tienen un mismo ámbito de
competencias. Sin embargo, este punto
se ha de considerar de manera dinámica,
ya que la frontera de las competencias
locales se desplaza en función de las
circunstancias y necesidades sociales. Los
gobiernos locales han asumido a menudo
ciertos temas como, por ejemplo, el género
o la propia cooperación internacional, sin
que estén formalmente incluidos dentro
de las competencias reconocidas al nivel
local. La presión de las necesidades o
las demandas de la ciudadanía hacen
que, a veces, las instituciones locales se
/ También se han de considerar las
diferencias existentes en la cultura
organizacional y de descentralización,
en la práctica de la articulación públicoprivada, o en la relación entre los
diferentes niveles de la Administración.
El bagaje, la historia y la experiencia
de cada gobierno local pueden ser muy
diferentes, y condicionar de una manera
o de otra las soluciones a adoptar.
/ De la misma manera, existen
unos grados bastante diferentes de
transparencia y control ciudadano.
De aquí viene la reticencia de ciertos
gobiernos locales a cooperar con
las autoridades de ciertos países
del sur, consideradas a veces como
insuficientemente democráticas.
/ Finalmente, un punto bastante
compartido que condiciona la cooperación
entre los gobiernos locales es la escasez
crónica de la Hacienda local y el bajo
nivel de los recursos locales, que se
revelan muchas veces insuficientes para
poder poner en marcha las PPL o ampliar
su propio campo de competencias.
5 En ciertos países las autoridades locales son elegidas y tienen un fuerte nivel de autonomía, mientras que en otros pueden ser simples delegaciones
del poder central.
29
30
3. Orientaciones prácticas para el diseño
de proyectos de cooperación dirigidos
al fortalecimiento de las PPL
Después del análisis sintético de las PPL
y de la cooperación entre instituciones
locales, nos adentramos a partir de ahora
en las orientaciones prácticas que se
pueden dar a los gobiernos locales para el
diseño y la implementación de proyectos
de cooperación destinados a consolidar
las PPL.
En este tercer capítulo de la guía,
nos situamos en la fase de diseño e
intentamos identificar y precisar cuáles
son los objetivos que se pueden dar en
los nuevos proyectos diseñados según
esta nueva perspectiva. En efecto, es
importante clarificar desde el inicio qué
se propone el proyecto y cómo pretende
incidir en el fortalecimiento de las PPL.
Para ello vamos a utilizar los elementos
desarrollados en los dos primeros
capítulos de la guía respecto a lo que
es una PPL, cómo se construye y qué
condiciones técnicas, institucionales
y políticas son necesarias para que
una institución local pueda elaborar,
implementar y evaluar sus PPL.
Esto nos permitirá identificar a qué
niveles puede intervenir la cooperación.
3.1. ¿Cómo y dónde situar la
cooperación?
Cuando un gobierno local está decidido
a cooperar con el objetivo central de
consolidar las PPL, se da cuenta de que
puede intentar incidir en diferentes
niveles. Para entender estas diferentes
opciones, conviene partir del esquema
en el cual se presenta de forma sintética
el proceso de elaboración y construcción
de las PPL para una institución local
determinada. (Véase el esquema 1.)
En este esquema se recoge lo que se ha
señalado anteriormente:
Los tres bloques de elementos generales
que facilitan la elaboración de las PPL
figuran en lo alto del esquema. Estos tres
bloques, (1) capacidad de decisión política,
(2) capacidad técnica de programación
y gestión de las PPL, y (3) gobernanza
local multi-actor y multi-nivel, son los
tres pilares que permiten la definición
de la agenda de gobierno. A partir de
ella se despliegan las diferentes PPL
sectoriales, lo que implica en cada caso la
determinación de una estrategia sectorial
específica y la búsqueda de ciertos
resultados concretos.
Utilizando esta representación
simplificada, se pueden identificar
5 niveles en los cuales puede intervenir
una cooperación de este tipo y que
podemos presentar a continuación, desde
lo más sencillo e inmediato hasta lo más
complejo. De manera esquemática, la
cooperación entre instituciones locales
puede proponerse:
A. Incrementar los resultados de una
PPL existente, sin pretender en principio
alterarla o mejorarla.
B. Transformar o mejorar una PPL
existente.
31
Gobernanza multi-actor
y multi-nivel
Voluntad política
Orientación estratégica
Esquema 1
Capacidad institucional
(general)
Agenda de gobierno
PPL 1
PPL 1
PPL 1
Estrategia e
instrumentos
Resultados
C. Iniciar o promover una nueva PPL,
no incluida hasta ahora en la agenda de
gobierno.
D. Aumentar las capacidades generales
(humanas y técnicas) de una institución
local para la elaboración y gestión del
conjunto de sus PPL.
E. Mejorar las condiciones de gobernanza
local, para que sean más favorables al
desarrollo de verdaderas PPL.
Vamos a detallar a continuación estos
diferentes objetivos y el modo de
incidencia del proyecto en cada uno de
estos niveles, intentando ofrecer ejemplos
prácticos extraídos del Programa URB-AL.
32
Asimismo, conviene tener en cuenta que
esta presentación esquemática (que es útil
para identificar y precisar la orientación
principal de cada proyecto) no debe
tomarse de una forma rígida y excluyente.
Un mismo proyecto puede combinar
varios de estos objetivos y actuar de
manera simultánea en diferentes niveles.
3.2. Diseño orientado a
incrementar los resultados de
una ppl existente
Hemos visto que la cooperación entre
instituciones locales no debería estar
centrada única ni principalmente en la
transmisión de recursos económicos. En
efecto, si bien es cierto que puede y debe
haber en la cooperación transferencia de
recursos, ésta no debería ser el objetivo,
sino un medio para establecer entre las
instituciones locales cooperantes otro tipo
de relación, centrada en el intercambio y
el aprendizaje mutuo.
Sin embargo, se puede considerar como
interesante y válida una cooperación
centrada principalmente en una
transferencia de medios humanos y
materiales cuando dicha aportación no
está destinada a resolver simplemente un
problema puntual, sino que está puesta
Esquema 2
Gobernanza multi-actor
y multi-nivel
+
explícitamente al servicio de consolidar una
PPL determinada. (Véase el esquema 2.)
Nos situamos claramente entonces en
el marco de una PPL existente, que está
inscrita en la agenda del gobierno local
y en sus instrumentos de planificación y
programación estratégicas, y que el
proyecto de cooperación no pretende
alterar ni modificar. Se trata normalmente
de una PPL sectorial, en campos como
la promoción económica, la gestión
ambiental, la sanidad, la educación, la
seguridad ciudadana, etc.
En estas condiciones, las instituciones
locales cooperantes deben tomar como
Voluntad política
Orientación estratégica
+
Capacidad institucional
(general)
Agenda de gobierno
PPL 1
PPL 1
PPL 1
Estrategia e
instrumentos
Proyecto que pretende aportar medios
materiales para incerementar los resultados
Resultados
33
EL PROYECTO: «LÍNEA
INTERNACIONAL.
UNIÓN DE DOS
PUEBLOS»
Coordinador:
Prefeitura de Ponta
Porá (Brasil)
Territorio: Municipios
de Ponta Porá (Brasil)
y Pedro Juan Caballero
(Paraguay)
El proyecto concierne a dos municipios fronterizos colindantes: Ponta Porá (Brasil) y Pedro
Juan Caballero (Paraguay). Estos dos municipios han definido una política de integración
urbana y ordenamiento territorial destinada a articular los tejidos urbanos de los dos
municipios y a reducir los posibles desequilibrios o desigualdades en la dotación de servicios
públicos, manteniendo aun así la identidad de cada municipio.
Antes del lanzamiento del proyecto, los dos municipios habían empezado a implementar
esta política pública local realizando una serie de actividades comunes como, por ejemplo,
la creación y puesta en funcionamiento del Parlamento Internacional Municipal (PARLIM)
o la realización coordinada de actividades de recolección de residuos.
El proyecto URB-AL se inscribe dentro del marco de esta política ya existente. Pretende
esencialmente aportar medios para aumentar sus resultados y acelerar su impacto.
Concretamente, los objetivos materiales del proyecto son: (1) la construcción de un mercado
para mejorar la precaria infraestructura comercial existente en la franja fronteriza, y (2) la
reurbanización de esta misma zona.
Un tercer objetivo, de carácter más cualitativo, se refiere al fomento de la participación de
las asociaciones de comerciantes y de la sociedad civil, como ya se había experimentado en
la implementación de otras políticas públicas locales (por ejemplo, el Acuífero Guaraní).
referencia explícita el plan estratégico
o el programa de gobierno existente,
identificar la PPL que será objeto de
cooperación, indicar su estado de avance
y las actuaciones previstas y fijar las
modalidades de intervención del
proyecto.
El proyecto toma entonces a su cargo
una parte de las actuaciones concretas
previstas y/o aporta medios humanos y
materiales para consolidar o capacitar
a los responsables y a los técnicos de la
estructura encargada de la ejecución de
la PPL considerada.
En este caso, la cooperación consiste en
aportar recursos económicos y/o medios
humanos que permitan realizar más
actuaciones, ampliar el número de personas
beneficiarias o simplemente acelerar el
calendario previsto. El objetivo no es incidir
en un cambio de la política local, sino
incrementar los resultados de la misma.6
A partir de este ejemplo, conviene
destacar que un aspecto interesante de
este tipo de cooperación es ver cómo
los responsables de una política pública
local existente pueden ir identificando y
diseñando proyectos que cubran una parte
de las actividades previstas en la PPL
considerada, y cómo pueden buscar socios
de cooperación que les aseguren una
parte de la financiación de dichos
proyectos, que se completará con medios
locales o nacionales.
6 Tal como señalamos anteriormente, no hay que
tomar las categorías propuestas como totalmente
excluyentes. Un proyecto dirigido a mejorar los
resultados de una PPL existente puede dar ocasión
a un intercambio entre los socios cooperantes y
tener, en definitiva, una cierta influencia sobre la
mejora de dicha política.
34
En esta estrategia de financiación que
implica la búsqueda y la selección de
socios por parte del gobierno local, éste
debe ser consciente de que no todas las
fuentes de financiación son equivalentes, y
que el hecho de que cooperen instituciones
locales y puedan intercambiar experiencias
con sus homólogos de otros países aporta
un valor añadido muy valioso, más allá
de la simple transferencia de recursos
económicos y humanos.
3.3. Diseño orientado a mejorar
una PPL existente
En comparación con el caso anterior,
el papel específico e insustituible de la
cooperación descentralizada se hace más
Esquema 3
Gobernanza multi-actor
y multi-nivel
+
evidente cuando lo que se pretende no es
simplemente incrementar o acelerar los
resultados de una PPL, sino incidir en una
mejora cualitativa de la misma. (Véase el
esquema 3.)
Seguimos estando en el escenario de
una PPL sectorial existente, pero ahora
la cooperación intenta ayudar a revisar,
reorientar o enriquecer la manera en que
se lleva a cabo dicha política. La iniciativa
puede venir de uno u otro de los dos
socios (según nace del deseo de un
gobierno local de explorar nuevas
perspectivas y maneras de hacer o, al
contrario, del interés del socio por
difundir o extender una práctica exitosa),
Voluntad política
Orientación estratégica
+
Capacidad institucional
(general)
Agenda de gobierno
PPL 1
PPL 1
Proyecto que pretende mejorar o transformar
una PPL existente
PPL 1
Estrategia e
instrumentos
Resultados
35
La Intendencia de Paysandú tenía una política pública local de control de la violencia
en áreas urbanas marginales, de carácter tradicional, con herramientas principalmente
represivas.
PROYECTO DE
«POLÍTICAS LOCALES
DE PREVENCIÓN DE
LA VIOLENCIA EN
ÁREAS URBANAS
MARGINALES»
Coordinador: Estado
de Pernambuco (Brasil)
Territorio: Intendencia
Municipal de Paysandú
(Uruguay)
El proyecto URB-AL pretende incidir en un cambio de orientación de esta política existente.
Su orientación inicial se quiere reconducir hacia un enfoque de prevención, integración y
participación ciudadana. Se trata, por lo tanto, y muy claramente, de un proyecto enfocado
a la revisión y a la mejora de una política pública local existente.
Las principales actividades del proyecto, entre otras, son: (1) la creación de una policía
comunitaria, (2) el establecimiento de Mesas Locales de Seguridad y Convivencia, y (3) la
creación de una Oficina de Articulación con el gobierno central.
En particular, el proyecto interviene en tres niveles:
A. En la fase de planificación, se elaboró un «Plan Piloto de Intervención», que definió
objetivos, resultados esperados y actividades.
B. E n la fase de implementación, el proyecto actúa como facilitador y movilizador de las
actuaciones que necesitan la articulación entre actores (gobierno local, sociedad civil,
organizaciones, empresas privadas) y entre niveles (central, local).
C. P
aralelamente, el proyecto asegura la capacitación de los técnicos locales, policías y
actores de la sociedad civil, y el apoyo técnico y financiero a actividades locales de
inclusión social y cívica.
El gobierno de La Paz tiene un marco normativo y un modelo de desarrollo económico local
que se aplica a través de la Oficialía Mayor de Promoción Económica (OMPE). Mediante el
proyecto se ha fortalecido dicha política a través de la generación de un modelo de gestión
de desarrollo económico municipal y su instrumento territorial, el modelo de emprendedurismo
plural.
PROYECTO
«DESARROLLO LOCAL
Y EMIGRACIÓN EN
LATINOAMÉRICA
(EMIDEL)»
Coordinador:
Ayuntamiento de
L’Hospitalet de
Llobregat
Territorio: Gobierno
Autónomo Municipal
de La Paz (GAMLP)
Según el coordinador del proyecto en La Paz y los representantes de las Unidades de
Promoción Económica entrevistados, el proyecto les ha dado la oportunidad de articular
lo productivo con lo social y de identificar a sectores de población con alguna actividad
económica vulnerable para apoyarles. En este sentido, consideran que la aplicación del
modelo de emprendedurismo generado por el proyecto desde las unidades de promoción
económica ha permitido actuar desde una perspectiva más integral y estratégica, adaptando
dicho instrumento a las particularidades y necesidades de sus territorios.
Dicho mecanismo ha permitido dotar de contenido y equipo a las unidades de desarrollo
económico existentes o creadas en siete de las nueve subalcaldías de La Paz con miras a
contribuir a una política real de impulso al desarrollo territorial, con claros componentes
de cohesión social.
Se trata, por tanto, de un proyecto que se propone transformar y mejorar una política
pública local existente.
Principales actividades:
1. F ortalecimiento de la OMPE y creación de seis Oficinas o Unidades de Promoción Económica
encargadas en particular de definir y llevar a cabo una estrategia de promoción local
adaptada a la realidad de cada distrito.
2. Identificación y capacitación de los micro-emprendedores y formación de los técnicos
locales.
3. Implantación de mercados alternativos para mejorar el intercambio entre productores y
consumidores a un precio solidario.
4. A
rticulación y concertación con agentes y entidades locales que trabajan en el campo del
desarrollo económico local y de la emigración.
5. D
ifusión del proyecto y sensibilización.
36
La municipalidad de Cuenca ha tenido hasta ahora una política pública local «clásica»
de gestión de residuos, que se ha llevado a cabo a través de una empresa municipal
especializada.
El proyecto URB-AL pretende:
1. Considerar la dimensión social y económica de las actividades de recolección y reciclaje de
basura y valorizar el rol y la participación de las personas dedicadas a dichas actividades.
2. Promover así una gestión integral con visión de cohesión social.
3. Difundir una cultura de reciclaje medioambiental.
PROYECTO «LA
BASURA SIRVE»
Coordinador: Comune
di Arezzo (Italia)
Territorio:
Municipalidad de
Cuenca (Ecuador)
4. Intentar difundir y promover esta nueva perspectiva en otros territorios, con miras a hacer
de este modelo un referente para América Latina.
Por lo tanto, el proyecto busca incidir en una política pública existente y contribuir
a la mejora y a la transformación de la misma, introduciendo nuevas orientaciones y
experiencias. Se puede decir, como indican los informes de seguimiento, que «anteriormente,
la EMAC solo se ocupaba del componente técnico de la gestión de residuos, pero ha
aprovechado el proyecto para introducir el componente social de las recicladoras y lo ha
impulsado con la coordinación de la Secretaría de Inclusión Social del municipio, así como
con los Ministerios de Educación, Salud e Integración Social, para que tengan sus derechos y
los de sus hijos/as cubiertos».
El proyecto se dedica en particular a:
1. Elaborar un plan específico para las personas recolectoras y recicladoras.
2. Desarrollar cursos de capacitación técnica sobre gestión de residuos, así como actividades
de sensibilización en temas medioambientales.
3. Fortalecer la Empresa Municipal de Aseo Público de Cuenca (EMAC), como empresa
pública encargada de la gestión de residuos.
4. Articular el proyecto con los demás departamentos municipales y con otros niveles de la
Administración para mejorar conjuntamente la salud y los derechos de las personas que
trabajan en este sector.
pero lo importante es que el objetivo
consciente y declarado del proyecto es, en
este caso, una transformación substancial
de una PPL existente, gracias al apoyo y
know-how del socio que tiene más
experiencia en este campo.
Se trata, de una manera o de otra, de
intercambiar y difundir nuevos métodos,
nuevas orientaciones o nuevos sistemas
de participación de los actores locales,
en un campo en el cual los dos socios
llevan a cabo una PPL, cada uno con sus
características propias. Un buen ejemplo
de esta situación es el proyecto que se
presenta a continuación, orientado a una
revisión de la política de seguridad y de
control de la violencia.
En este caso, ha destacado el rol
específico de la cooperación
descentralizada. Más allá del aporte
financiero y del soporte institucional que
proporciona cualquier proyecto de
cooperación internacional, la presencia
de otras instituciones locales como socias
del proyecto ha permitido la realización
de un rico intercambio de experiencias
exitosas con el municipio de Bérgamo
(Italia), como el intercambio de prácticas
formativas policiales, y con la ciudad de
Recife (Brasil).
37
Se combinaron así dos elementos:
(1) la voluntad de asegurar que las
intervenciones del proyecto fueran
definidas localmente, en el marco de una
amplia articulación con diferentes actores
y sectores de la sociedad; y (2) la apertura
dinámica hacia otras experiencias, que
sirvieron para el enriquecimiento del
conocimiento y de las experiencias
locales, gracias a la aportación de los
socios internacionales.
También se puede citar un ejemplo
parecido, orientado a transformar una
política pública existente, esta vez en el
campo del desarrollo local, ligado con el
tema de la emigración.
El rol de la cooperación descentralizada
y su valor añadido son especialmente
interesantes en este último ejemplo,
porque el proyecto pretende (más allá
de la aportación de recursos) establecer
un diálogo entre los gobiernos locales
de las ciudades emisoras de emigración
y los de las ciudades de destino. Esto
ha permitido que los dos tipos de
municipios hagan un trabajo compartido
en red para elaborar, en particular, el
contenido y las orientaciones de la
formación.
Otro ejemplo interesante es el del
proyecto «La basura sirve», que se
propone en particular reformular la PPL
de recolección y reciclaje de residuos.
38
3.4. Diseño enfocado a contribuir
a iniciar una nueva PPL
Los dos apartados anteriores se refieren
al fortalecimiento de PPL existentes.
Examinamos ahora el caso de una
cooperación entre gobiernos locales
que se materializa en un proyecto que
tiene como horizonte y objetivo a
medio y largo plazo la posible inclusión
en la agenda de gobierno de una nueva
PPL que no existía hasta ahora, como
tal, en uno de los socios. (Véase el
esquema 4.)
En este caso, el proyecto está concebido
como una primera experiencia de la
institución «receptora» en un campo
donde no tiene experiencia, o que no
ha considerado hasta ahora como un
campo donde podía elaborar y poner
en aplicación una PPL. Más allá de sus
resultados inmediatos, el proyecto tiende
a: (1) sensibilizar a los responsables y
técnicos municipales respecto al interés
del tema; (2) generar una primera
experiencia concreta en este campo;
(3) identificar las necesidades de la
institución en cuanto a sus estructuras
y su personal, si desea llevar adelante
en el futuro la PPL considerada; y (4)
iniciar en ciertos casos la creación
o implantación de los mecanismos e
instrumentos que serán necesarios en
el futuro.
El cuadro de la página siguiente (proyecto
«Fronteras turísticas») ilustra esta
situación.
Esquema 4
+
Gobernanza multi-actor
y multi-nivel
Proyecto piloto que pretende sugerir
o iniciar una nueva PPL
Voluntad política
Orientación estratégica
+
Capacidad institucional
(general)
Agenda de gobierno
PPL 1
PPL 1
PPL 1
Estrategia e
instrumentos
Resultados
PROYECTO
«FRONTERAS
TURÍSTICAS»
Coordinador: Provincia
de Frosinone (Italia)
Territorio:
Purmamarca
(Argentina)
San Pedro de Quemes
y Calacoto (Bolivia)
Tarata (Perú)
Las zonas transfronterizas consideradas en el proyecto han sido hasta ahora marginales, sin
actividades económicas destacadas. El proyecto pretende crear un corredor turístico entre
las municipalidades de los territorios considerados, con unos componentes de desarrollo
económico local y de fomento de la identidad cultural.
Las actividades del proyecto se centran en la consecución de su objetivo central
(desarrollar rutas turísticas en la zona), pero ponen también las bases para la elaboración e
implementación futuras de una política pública de desarrollo turístico compartida entre las
instituciones locales que son socias del proyecto.
Las actuaciones incluidas en el proyecto abarcan efectivamente estos diferentes aspectos:
1. Identificación y valorización de sitios y empoderamiento de las comunidades.
2. Acuerdos entre gobiernos locales, coordinación con los agentes privados y otros niveles de
la Administración, y creación de una red con entidades de la sociedad civil.
3. Establecimiento de rutas turísticas temáticas en territorios supramunicipales («Desierto de
sal», «Ruta de la Llama», «Quinoa», «Museos y casas coloniales», etc.).
4. Creación y difusión en ferias de la marca «Camino Andino».
5. Capacitación del personal local.
6. Creación de una plataforma común y elaboración de una estrategia común de desarrollo
turístico para toda la zona.
39
Como se ve, esta actuación piloto refuerza
a las instituciones locales implicadas en
el proyecto y las conduce a elaborar una
estrategia conjunta de desarrollo turístico,
que se puede considerar como el primer
paso hacia una verdadera política pública
común.
En este sentido, se puede decir que el
proyecto «Fronteras turísticas» pretende
contribuir de forma decisiva a implantar
una nueva política pública local, que no
existía anteriormente.
Cabe subrayar que el rol específico de
la cooperación descentralizada en el
proyecto mismo ha sido importante:
la Provincia de Bolzano (Italia) ha
compartido su experiencia de ecoturismo
con fortalecimiento de la identidad local
(valorización de los productos y materiales
locales, estímulo de los elementos
simbólicos y señas de identidad locales,
etc.), y se han realizado intercambios de
PROYECTO
«PACTO PARA LA
CAPACITACIÓN DEL
EMPLEO FEMENINO»
(PACEF)
Coordinador: Región
de Sicilia (Italia)
Territorio:
Gobernación
Departamento Central
(Paraguay)
personas entre los socios del proyecto y la
capacitación técnica de las mismas.
De manera general, «en territorios cuyas
autoridades disponen de escasos recursos
y/o de competencias institucionales
muy limitadas, las políticas públicas
pueden nacer de proyectos o de acciones
puntuales. Por ejemplo, la constitución
de un vivero municipal de empresas aún
no configura una política propiamente
dicha, pero desde esta iniciativa o
alrededor de ella pueden originarse otras
acciones hasta llegar a formar un todo
integrado y de mayor calado, o sea, una
política pública. Para que ello ocurra
es indispensable que la acción de un
proyecto, aun siendo algo inicialmente
aislado o parcial, esté bien enmarcada en
una visión política y estratégica».
Un caso algo diferente al ejemplo anterior
es el del proyecto «PACEF», que se
presenta a continuación. Este proyecto
En la gobernación del Departamento Central de Paraguay no se había puesto en marcha
todavía una política pública orientada a estimular y favorecer el empleo femenino. En
cambio, existía un interés por parte del gobierno departamental por iniciar la elaboración
y la puesta en marcha de una política pública local en este campo, y ésta es la razón por
la cual se ha lanzado el proyecto URB-AL, considerado como una experiencia y un posible
factor desencadenante.
Concretamente, el proyecto «PACEF» pretende actuar directamente sobre la situación del
empleo femenino mediante la creación de las Oficinas de Capital Humano, encargadas
de conocer y acercar la oferta y la demanda de este colectivo y de llevar a cabo acciones de
capacitación, y preparar al mismo tiempo la posible inclusión del tema en las agendas
municipales y la creación de las instituciones necesarias para llevar a cabo las actuaciones
correspondientes.
En la práctica, el proyecto abarca, en particular:
1. La creación de las Oficinas de Capital Humano.
2. La definición de agendas municipales de género, con base en la agenda departamental.
3. L a asistencia técnica para la definición de partidas presupuestarias de la gobernación y de
las municipalidades.
40
pretende iniciar una PPL orientada
a estimular el empleo femenino, y lo
consigue acercando y «poniendo a
dialogar» a los departamentos encargados
de los temas de empleo y de género.
En este ejemplo, se ve claramente que
las Oficinas de Capital Humano son un
primer paso hacia el reconocimiento del
tema del fomento del empleo femenino
como uno de los elementos estratégicos
a incluir dentro de la agenda de los
gobiernos locales. El proyecto por sí
mismo no abarca todos los elementos
necesarios para la implantación de una
verdadera PPL en este campo, pero sí
prepara el terreno en esta dirección.
Del éxito del proyecto dependerá en
Esquema 5
Gobernanza multi-actor
y multi-nivel
+
Voluntad política
Orientación estratégica
+
gran parte que las instituciones locales
que participan en ello perciban todas
las implicaciones y decidan o no llevar
a cabo de manera estable una PPL de
fomento del empleo femenino.
3.5. Diseño orientado a contribuir
al fortalecimiento de la institución
local para mejorar el conjunto de
sus PPL
En los apartados anteriores se ha visto
cómo un proyecto podía contribuir a la
consolidación de una PPL existente o
estimular el lanzamiento de una nueva.
Capacidad institucional
(general)
Agenda de gobierno
PPL 1
PPL 1
Proyecto que
pretende
mejorar las
capacidades
para formular e
implementar PPL
PPL 1
Estrategia e
instrumentos
Resultados
41
Estas consideraciones se referían, por
lo general, a las políticas sectoriales
(promoción económica, medio ambiente,
urbanismo, finanzas, educación, salud, etc.).
de fortalecer las instituciones locales para
que sean capaces de diseñar, programar,
financiar, ejecutar y evaluar sus políticas
públicas a escala local o territorial.
Como se ha visto más arriba, la
cooperación entre gobiernos locales puede
también tener un objetivo más general
de fortalecimiento de la institución
local, para que esté más preparada
para desarrollar el conjunto de sus PPL
sectoriales. (Véase el esquema 5.)
A partir de esto, se pueden identificar los
diferentes campos en los cuales establecer
una cooperación internacional, orientada
hacia los aspectos más generales
(planificación estratégica, finanzas
públicas locales, calidad y transparencia
de la Administración local, sistemas de
seguimiento y evaluación, mecanismos
de participación ciudadana, etc.) y no hacia
los de carácter sectorial, ligados con cada
sector y cada política pública concreta.
Si nos referimos al contenido del capítulo 1
de la Guía, vemos que esta capacidad
institucional abarca todo un conjunto de
elementos, que van desde la capacidad
de planificación estratégica hasta la propia
capacidad de recaudación para financiar
sus PPL. Se pone de relieve la necesidad
Dos ejemplos sacados del Programa
URB-AL III permiten ilustrar estas
observaciones:
Las municipalidades de Puerto Cortés, Tela y Omoa (Honduras) y Puerto Barrios (Guatemala)
han planteado su necesidad de consolidar y mejorar unos de los instrumentos básicos para
la elaboración e implementación de las diversas políticas públicas sectoriales. Se trata de los
instrumentos que permiten el control físico y jurídico-legal de los aspectos territoriales.
Concretamente, el proyecto URB-AL pretende:
1. Elaborar y poner en marcha un catastro.
PROYECTO DE
«GESTIÓN INTEGRAL
DE TIERRAS»
Coordinador:
Municipalidad de
Puerto Cortés
Territorio: Cuatro
municipios de
Honduras y Guatemala
2. Dotar a las municipalidades de un Sistema de Información Geográfica (SIG).
3. Elaborar planes de desarrollo con enfoque territorial en los cuatro municipios.
Estos instrumentos son indispensables para facilitar la realización de diversas políticas
públicas locales como, por ejemplo:
/ La regularización de las propiedades y la seguridad jurídica de la población.
/ La política fiscal y de recaudación.
/ La política de gestión del territorio y, en particular, de los recursos hídricos en esta zona
marítimo-terrestre.
/ La política de gestión de riesgos.
/ La política ambiental.
/ La política de promoción del desarrollo económico local.
En este sentido, se trata efectivamente de capacidades y competencias generales y no
sectoriales, y de un elemento clave que condiciona o limita una serie de políticas de la
institución local considerada.
42
PROYECTO DE
«MANCOMUNIDAD
TRINACIONAL
FRONTERIZA RÍO
LEMPA»
Coordinador:
Mancomunidad
Trinacional Fronteriza
Río Lempa
Territorio:
Conjunto de los
municipios integrados
en el proyecto
El proyecto parte de la idea de que los municipios cercanos, a pesar de ser territorios
administrativamente separados, comparten necesidades y características muy similares y
se enfrentan a unas problemáticas que solo se pueden abordar de manera eficaz e integral
desde una óptica mancomunada y trinacional.
Concretamente, el proyecto establece unas mancomunidades compuestas por municipios
fronterizos de tres nacionalidades, para llevar a cabo actuaciones urbanas (con un fuerte
componente en el manejo de los desechos sólidos) y territoriales.
Los puntos centrales del proyecto consisten: (1) en lograr la delegación de servicios de
los municipios a las mancomunidades, y (2) en crear políticas mancomunadas que den
sostenibilidad, coherencia e integralidad a estos servicios.
En este caso, el proyecto ayuda a dotar a los municipios concernidos de unas estructuras
compartidas destinadas a mejorar la planificación y la ejecución de PPL comunes.
Asimismo, se ha de manifestar que
no se trata solo de un fortalecimiento
técnico o administrativo que permita
a la institución local llevar a cabo sus
tareas de manera más eficiente, sino
que puede incluir también una mejora
cualitativa, enfocada a la consolidación
y profundización de la democracia local.
La cooperación puede y debe abordar
igualmente estos aspectos políticos, que
permiten una fuerte articulación entre la
acción de los gobiernos locales y la de la
sociedad civil u otros actores. Esto nos
lleva a abordar a continuación los temas
de gobernanza local.
3.6. Diseño enfocado a mejorar
la gobernanza local multi-actor
y multi-nivel
Como último caso posible, examinamos
ahora el diseño de un proyecto cuyo
objetivo principal sea la mejora de las
condiciones de gobernanza local, es
decir, de las relaciones que se establecen
entre la institución pública local y los
demás actores del territorio. (Véase el
esquema 6.)
Se puede diseñar un proyecto que esté
explícitamente enfocado a mejorar estos
aspectos al nivel general del municipio o
de la institución local. Éste es el caso, por
ejemplo, del proyecto «Plan Estratégico
Provincial» de Santa Fe (Argentina) que
se presenta a continuación. También
podría tratarse de un proyecto situado
en un sector determinado pero cuya
finalidad sea la de experimentar cambios
en la gobernanza local en este sector,
y que se proponga después capitalizar y
difundir a otros sectores la experiencia
realizada.
Lo que es interesante también en este
proyecto es el hecho de que sirve para
acelerar y apoyar el despliegue de las
PPL de regionalización y planificación
estratégica participativa del gobierno
provincial. En este caso, la voluntad
política de llevar a cabo un «Plan
43
Esquema 6
Gobernanza multi-actor
y multi-nivel
+
Voluntad política
Orientación estratégica
+
Capacidad institucional
(general)
Proyecto que pretende
incidir en las condiciones
de gobernanza local
Agenda de gobierno
PPL 1
PPL 1
PPL 1
Estrategia e
instrumentos
Resultados
Estratégico Provincial» es previa a la
convocatoria URB-AL III, y el proyecto
incide en dotar de más medios a las
PPL provinciales. En este sentido, tiene
similitudes con los proyectos que se
describieron en el apartado 3.2., aunque
no se trate en este caso de una política
«sectorial» sino de un conjunto de PPL
generales y transversales, que inciden en
todo el ámbito de la gobernanza local.
En este caso es destacable que el proyecto
no se limita a dotar al gobierno provincial
de más medios económicos, sino que
moviliza también las aportaciones de los
44
socios del proyecto en materia de
conocimientos y know-how sobre el tema
tratado. Entre los socios se ha dado, por
ejemplo, un intercambio interesante de
pasantías y de experiencias en este campo.
3.7. Consecuencias para los
mecanismos de seguimiento
y evaluación
Al repasar brevemente estas opciones
de diseño, se ve claramente que, según
La provincia de Santa Fe (Argentina) ha elaborado desde 2007 una política pública de
regionalización, descentralización, planificación estratégica y participación ciudadana, que
pretende romper con el modelo centralizado y poco participativo que caracterizaba el tipo de
gobernanza previo.
PROYECTO DE
«PLAN ESTRATÉGICO
PROVINCIAL»
Esta nueva política ha sido diseñada con anterioridad al lanzamiento del proyecto, pero el
proyecto URB-AL supone un apoyo decisivo para lograr efectivamente la puesta en aplicación
de esta política y conseguir de esta manera un cambio cualitativo en el modo de gobernanza
local.
El apoyo concreto del proyecto consiste principalmente en:
1. Capacitar a funcionarios públicos sobre planificación estratégica y procesos participativos.
Coordinador:
Provincia de Santa Fe
(Argentina)
2. Crear y mantener en cada una de las cinco regiones que componen la provincia un Consejo
Regional de Planificación Estratégica.
Territorio:
Cinco regiones de la
provincia de Santa Fe
4. Construir indicadores de regionalización.
3. Establecer en cada región un sistema de asambleas ciudadanas (a escala regional y
microrregional) como espacios de participación.
5. Promover marcas regionales y denominaciones de origen.
6. Equipar centros cívicos.
7. Organizar los congresos de ciudades.
Como se ve, este proyecto quiere incidir directamente en las condiciones de gobernabilidad
local, en particular en los aspectos de participación ciudadana y concertación con otros
actores locales. Se puede considerar, por lo tanto, un buen ejemplo que ilustra el propósito
del presente apartado.
el nivel de intervención que se escoja, el
proyecto tiene objetivos diferentes.
En el primer caso (diseño orientado al
incremento de los resultados de una PPL
existente), los objetivos se pueden
expresar en términos de realizaciones
concretas (o de reducción de los plazos
previstos para la implementación de un
programa de gobierno). En otros casos, en
cambio, los objetivos se han de formular
en términos más cualitativos (procesos,
aumento de capacidades, cambios
institucionales, etc.).
y la evaluación del proyecto. Se ve que
el hecho de cambiar los objetivos de la
cooperación (poniendo énfasis en las PPL
y en el fortalecimiento institucional y
no en los simples resultados materiales)
obliga a buscar otras metodologías e
instrumentos, adaptados operativa y
conceptualmente a una nueva filosofía
de cooperación entre instituciones locales.
Se ha de tener presente que esto implica
a su vez que la formulación de los
resultados esperados será también
diferente y, en consecuencia, lo será la
selección de los indicadores pertinentes
en cada caso para permitir el seguimiento
45
46
4. Aprovechamiento de un proyecto puntual
para avanzar hacia verdaderas PPL mediante
el fortalecimiento de la institución local
El capítulo anterior ha descrito cómo
se puede enfocar el diseño de un
proyecto que pretende cooperar para
fortalecer y consolidar las PPL. Se ha
visto, mediante una serie de ejemplos
sacados del Programa URB-AL III, que
las instituciones locales tienen a su
disposición un abanico de posibilidades
y que pueden incidir en diferentes
niveles, desde el más sencillo (ayudar a
incrementar los resultados de una PPL
existente) hasta el más complejo (ayudar
a mejorar las condiciones locales de
gobernanza, favoreciendo la concertación
con los actores económicos y sociales y
la participación de la ciudadanía en la
elaboración y el seguimiento de las PPL).
El capítulo 3 se situaba en la fase de
diseño y se planteaba las opciones que
tienen a su disposición los gobiernos
locales cuando tienen claro que el
objetivo de su cooperación es el apoyo a
las PPL y el fortalecimiento institucional
correspondiente.
Los capítulos 4 y 5 se refieren a la fase
de ejecución del proyecto, y abarcan
no solamente la de los proyectos que
han sido diseñados desde el inicio
como planes de apoyo a las PPL, sino
también y sobre todo la de los proyectos
puntuales, que no hacen referencia a ellas.
Nos situamos en este último caso en el
escenario, muy frecuente en la actualidad,
de unas instituciones locales que están
cooperando de la manera tradicional (es
decir, mediante un proyecto puntual que
no hace ninguna referencia explícita a
una PPL existente o a la creación de una),
y nos preguntamos qué pueden hacer los
gobiernos locales si quieren aprovechar
este proyecto existente para avanzar hacia
un enfoque de PPL.
En este punto preciso es donde la OCO
ha acumulado mucha experiencia al
dar seguimiento y asesoramiento a los
gobiernos locales a través del llamado
«paso 1», que intentaba relacionar
los proyectos aprobados en el marco
del Programa URB-AL y las PPL.
Procuraremos utilizar y sistematizar dicha
experiencia para ayudar a los gobiernos
locales interesados.
De hecho, y en la línea de lo que se ha
dicho hasta ahora, la OCO ha podido
comprobar que el gobierno local que
se plantea efectivamente consolidar y
mejorar sus PPL puede aprovechar de
manera muy interesante los proyectos
puntuales que ejecuta, y obtener
diferentes efectos que van en esta
dirección:
/ Un primer bloque de efectos posibles
gira en torno a resituar el proyecto
puntual en el marco de las PPL y a
desarrollar todas sus potencialidades
en materia de apoyo a las mismas y de
fortalecimiento de la institución local.
/ El segundo se refiere a utilizar el
proyecto puntual como palanca para
conseguir cambios más generales en
el campo de lo que podemos designar
gobernanza local, es decir, en el terreno
de la participación ciudadana, de la
concertación con otros actores locales o
en la concertación entre los diferentes
niveles de la Administración.
47
Estos dos bloques de efectos están ligados
y forman parte de las PPL tal como las
hemos definido y descrito. Sin embargo,
por razones operativas, los distinguiremos
y trataremos sucesivamente. Los aspectos
técnicos y de gestión se abordarán a
continuación, mientras que el capítulo 5
se dedicará a los aspectos más políticos,
ligados con la participación y la
coordinación interinstitucional.
Antes de seguir describiendo los cambios
a introducir en la manera de abordar
y gestionar los proyectos, conviene
señalar que nos situamos, en esta guía,
en el marco de proyectos de cooperación
internacional, pero que muchas de las
observaciones que vamos a formular se
aplican tanto a este tipo de proyectos
como a los proyectos propios que no
se benefician de financiación exterior.
4.1. Reconsiderar los objetivos del
proyecto y contemplar otros tipos
de resultados
Un proyecto puntual diseñado sin
ninguna referencia a PPL existentes o en
preparación suele tener como objetivos la
satisfacción de determinadas necesidades
no cubiertas de algunos colectivos de
población, la construcción de ciertas
infraestructuras o equipamientos o la
dotación de materiales y equipos.
En todos estos casos se toma como referencia
implícita o explícita un criterio de efectividad
a corto plazo: el proyecto se plantea unos
48
resultados materiales concretos fácilmente
verificables, y su éxito depende solamente
de la rapidez y eficacia con las que se
obtendrán dichos resultados.
Si quiere hacer de este proyecto un
elemento de apoyo a una PPL (existente
o en construcción), el gobierno local debe
cambiar su perspectiva e identificar qué
puede aportar dicho proyecto a medio
y largo plazo, más allá de los resultados
inmediatos, y cómo puede contribuir a
fortalecer o iniciar una PPL.
Se trata, en particular, de preguntarse:
/ ¿Cómo puede inscribirse el proyecto
dentro del marco de una PPL existente
y reforzarla?
/ ¿En qué sentido puede ayudar el
proyecto a consolidar la institución local
a medio y largo plazo?
/ ¿Qué aporta como experiencia concreta
replicable o ampliable, para satisfacer
necesidades sociales del territorio?
/ ¿Cómo puede contribuir a capacitar al
personal local y fortalecer las capacidades
existentes?
/ ¿Cómo puede servir de experiencia
piloto para posibles procesos de
participación ciudadana o de concertación
de actores?
/ ¿Cómo va a incidir en la calidad de la
democracia local?
A través de estos ejemplos, se ve
claramente que los efectos generales
de un proyecto van más allá de sus
resultados concretos esperados. Así,
el gobierno local, a medida que va
identificando estos posibles efectos,
puede percibir que los objetivos más
importantes (desde una perspectiva de
PPL) se sitúan en los cambios a medio y
largo plazo a los cuales puede contribuir
el proyecto. No se limitan a la obtención
de resultados materiales concretos,
sino que se expresan en términos de
fortalecimiento de procesos, aumento de
capacidades, transmisión de experiencias,
consolidación de instituciones, etc.
De una manera un tanto esquemática,
se puede decir que el énfasis en los
resultados materiales inscritos en el corto
plazo debe dar paso a un énfasis puesto
en los beneficios inmateriales, en un
horizonte de medio y largo plazo.
(Véase el esquema 7.)
Es probable que estos objetivos
ocultos no hayan sido formalizados ni
explicitados en el documento de proyecto,
y que los mecanismos de seguimiento y
evaluación no incluyan tampoco un
sistema de indicadores capaz de dar
cuenta de los resultados inmateriales e
intangibles de esta naturaleza. En estas
condiciones, es posible que el socio de
cooperación se limite a la gestión formal
del proyecto, según los procedimientos
establecidos y en función de los objetivos
materiales consignados inicialmente en el
documento de proyecto. El gobierno local
deberá intentar sensibilizar y convencer a
su socio, hacerle entender el rol que puede
tener el proyecto como apoyo a unas PPL
Esquema 7
Cambiar el objetivo que se persigue
Proyecto puntual
Apoyo a PPL
Proyecto orientado para obtener
resultados materiales concretos
Proyecto orientado para obtener
resultados materiales concretos
Proyecto orientado para obtener
resultados materiales concretos
Orientado a fortalecer procesos,
aumentar capacidades,
consolidar instituciones
Más allá de los resultados a corto plazo, se persiguen unos cambios en las políticas y estructuras
49
de mayor envergadura, sin olvidarse de
actuar también, desde su propia iniciativa,
para garantizar el mejor aprovechamiento
posible del proyecto según una
perspectiva de medio y largo plazo.
Este diálogo sobre objetivos y
modalidades de la cooperación hará
madurar la relación con el socio,
y permitirá quizá que las futuras
actuaciones de cooperación se diseñen
ya desde la perspectiva de apoyo a las
PPL (conforme lo que se ha descrito en
el capítulo 3 de la presente guía).
4.2. «Internalizar» al máximo la
gestión técnica y económica del
proyecto
Desde el punto de vista técnico, el
proyecto puntual se presta a menudo
a una cierta externalización o
subcontratación de la ejecución, que
se confía entonces a una empresa u
organismo que no depende directamente
del gobierno local. La lógica centrada
en el resultado parece aconsejar, en
efecto, que un personal especializado se
encargue de la realización del proyecto,
contando que estos profesionales externos
cumplirán más fácilmente que el personal
local con los requisitos de calidad, plazos,
etc.
Esta visión de eficacia a corto plazo deja
de ser pertinente cuando se busca que el
proyecto ayude a reforzar las instituciones
locales y sus políticas públicas. En
50
este caso, es oportuno y deseable que
las instituciones locales puedan estar
implicadas en el manejo técnico del
proyecto a través de sus propios equipos
técnicos, y puedan beneficiarse del
aprendizaje correspondiente. Lo que
se puede perder, aparentemente, en
términos de eficacia a corto plazo, estará
compensado con creces por los beneficios
a más largo plazo.
En lo que se refiere a la gestión
administrativa del proyecto, se pueden
hacer observaciones parecidas. Un
proyecto puntual suele estar gestionado
de manera aislada y particular, como
un elemento deliberadamente ajeno al
funcionamiento normal de la institución
local. Suele tener una estructura de
gestión ad hoc que dispone de medios
financieros y humanos propios, con el
objetivo de garantizar que la realización
del proyecto sea posible en el tiempo
acordado y no esté sometida a las
posibles limitaciones del presupuesto
local. Además, el proyecto se rige
a menudo por reglas específicas de
gestión, seguimiento, evaluación y
justificación de gastos, que corresponden
generalmente a las normas impuestas por
la institución financiadora.
Todas estas características se explican
desde la perspectiva de un proyecto
puntual, centrado en la consecución de
objetivos concretos que no se relacionan
con el resto de las actividades de la
institución local, y desde la cultura de
una cooperación acostumbrada a priorizar
la eficacia y el control de los medios
empleados.
Desde la perspectiva de partenariado
que hemos presentado y defendido como
la nueva filosofía de la cooperación
descentralizada, la visión es totalmente
opuesta. El objetivo real no es
prioritariamente la consecución de un
objetivo material concreto sino, a través
de ello, la consolidación de las PPL y el
fortalecimiento de la propia institución
local. En consecuencia, lo más
importante es que la institución local
pueda gestionar directamente el proyecto
y avanzar en un camino de aprendizaje
institucional, ya que la capacitación
del personal técnico en el campo de la
gestión de proyectos internacionales
y la participación de los responsables
políticos en el manejo global de este tipo
de cooperación pasan a ser dos de sus
objetivos centrales.
Los responsables técnicos de la gestión
deben adquirir esta nueva experiencia,
familiarizarse con los mecanismos y
criterios de seguimiento y evaluación
de otros países, acostumbrarse a los
requisitos de ciertas fuentes de
financiación en cuanto a la rendición
de cuentas y, en general, ser capaces de
comparar los sistemas de gestión y
mejorar así, progresivamente, sus propias
prácticas.
Un ejemplo claro de este aprendizaje
institucional ha sido, en el caso europeo,
la difusión de la cultura de la evaluación
que se ha realizado a partir de la
gestión de proyectos cofinanciados por
la Unión Europea. Dichos proyectos
habían de respetar normas estrictas en
este terreno, mientras que los proyectos
Esquema 8
Cambiar el tipo de gestión
Proyecto puntual
Apoyo a PPL
PROYECTO GESTIONADO DE MANERA
AISLADA, con estructuras ad hoc,
medios financieros y humanos propios
y reglas de gestión específicas (que se
justifican por unos objetivos materiales
a cumplir en un tiempo determinado)
PROYECTO GESTIONADO POR LAS
INSTITUCIONES EXISTENTES, utilizando
y potenciando las estructuras, medios
humanos e instituciones existentes
Se evita trabajar con las estructuras
locales que podrían retrasar la
realización y ejecución del proyecto
Se busca, al contrario, trabajar con las
estructuras locales, porque se considera
que su APRENDIZAJE, CAPACITACIÓN
y participación en el manejo del
proyecto son unos de los objetivos
principales
51
de financiación nacional no estaban
obligados siquiera a facilitar informes
de seguimiento y evaluación.
Teniendo en cuenta estas observaciones,
el gobierno local deberá reducir al
máximo el aislamiento del proyecto
e integrarlo en lo posible dentro de
la práctica regular de gestión de la
institución. (Véase el esquema 8.)
En este caso, el hecho de que el proyecto
esté ya en curso de ejecución también
puede ser un obstáculo importante en
el corto plazo, y es posible que resulte
muy difícil modificar las reglas de
gestión establecidas desde el principio.
Sin embargo, a medio y largo plazo
tendrán efectos positivos todos los
esfuerzos realizados para adecuar en
lo posible la gestión del proyecto a las
modalidades locales existentes, evitar
su externalización y delegación a
empresas o expertos externos, estimular
la capacitación de los técnicos locales
y adaptar las normas extranjeras a las
necesidades locales.
4.3. Revisar el ámbito social de
incidencia y buscar la ampliación
y generalización de los resultados
del proyecto
Un proyecto puntual orientado a
resultados materiales suele delimitar
de manera rígida y estrecha el círculo de
sus beneficiarios. Normalmente, el
proyecto no toma en consideración en
52
toda su amplitud los problemas sociales
existentes en un territorio, ya que no tiene
los medios materiales e institucionales
para hacerles frente. Se limita a identificar
a un grupo de personas que tienen una
necesidad concreta (vivienda, agua
potable, urbanización, educación, salud,
etc.) y a aportar directamente una solución
para cubrirla. No se plantea ni identificar
el alcance social del problema ni buscar
las soluciones más eficientes que puedan
ser asumibles por la institución pública a
mayor escala. Ofrece soluciones puntuales,
mediante unos medios que son a menudo
unos instrumentos excepcionales y que
difícilmente se pueden movilizar fuera
del marco estricto del proyecto como,
por ejemplo, una financiación o una
tecnología exterior.
En cambio, la visión desde la institución
pública local es totalmente diferente, ya
que ésta es la responsable de responder
a las necesidades de los ciudadanos a
través de la elaboración e implementación
de verdaderas políticas públicas (en el
sentido indicado en el capítulo 1 de la
presente guía) que se puedan aplicar y
llevar a cabo con los medios disponibles
(o alcanzables a coste razonable) en el
propio territorio.
Aquí se ve claramente que la lógica de un
proyecto puntual puede estar muy alejada
de la lógica en términos de las PPL. Para
corregir esto, la institución pública local
tendría que resituar cualquier actuación
puntual dentro del marco de su agenda
de políticas públicas, y valorar esta
actuación según lo que aporta o no a la
construcción de una de sus PPL.
En este sentido, un proyecto puntual
puede ser interesante y productivo para
una PPL si ofrece, por ejemplo, unas
soluciones innovadoras que podrán ser
extendidas por la propia institución
local o replicadas con otros aportes
de cooperación, o si ayuda a probar y
comparar soluciones técnicas que se
podrán desarrollar posteriormente. De
hecho, aquí se empieza a percibir que el
proyecto se puede poner al servicio de
una PPL.
Un ejemplo sacado del Programa URB-AL:7
El proyecto «PACEF», mencionado más
arriba, es un buen ejemplo de la extensión
del ámbito de incidencia mediante la
creación de instrumentos replicables.
En Cochabamba se ha participado en
particular en el diseño de las cartas
orgánicas municipales con el objetivo de
incluir el enfoque de género en éstas. Esto
permite la generación de instrumentos
para apoyar el proceso que regulará las
políticas públicas al nivel de los gobiernos
municipales, quienes podrán replicar
este modelo de manera estandarizada a
través de la Asociación de Municipios de
la Provincia de Cochabamba (AMDECO).
Por otra parte, el proyecto participa
activamente en el diseño de metodologías
y herramientas que se aplicarán en el
proceso de descentralización que atraviesa
el país, en el cual el proyecto lidera la
elaboración de la propuesta de género
7 Ejemplo citado en el Informe de Avance del Programa: http://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/informe_de_avance_de_programa.pdf
en el marco del Estatuto Autonómico
Departamental. Según la coordinación
del proyecto, «existe una incidencia del
proyecto sobre un territorio más amplio
que es la provincia de Cochabamba,
mediante la elaboración del estatuto
autonómico departamental, al tiempo
que se participa activamente para que
las cartas orgánicas se difundan a los
otros municipios. Dicha sinergia se lleva
a cabo mediante la mesa de trabajo
interinstitucional».
Desde el punto de vista de un gobierno
local preocupado por sus PPL, un proyecto
puntual no sirve tanto para solucionar
las necesidades de un estrecho grupo
de beneficiarios como para preparar,
facilitar o enriquecer las soluciones que
el gobierno local tendrá que poner en
marcha para responder a las necesidades
de su población. En efecto, en la primera
de estas dos alternativas, el gobierno local
tendría que multiplicar los proyectos de
cooperación para responder realmente a
los problemas de su población, ya que
cada proyecto abarca un número escaso
de personas. En cambio, en la segunda,
el proyecto es un instrumento para poner
a punto y posibilitar una actuación
responsable de la institución pública en
forma de PPL.
Un ejemplo claro es el caso de la
reconstrucción de viviendas después de
una catástrofe natural como un terremoto
o una inundación.
En un proyecto puntual de cooperación
tradicional, se plantea simplemente la
entrega de un número determinado de
53
viviendas. En las mismas circunstancias,
un proyecto orientado a dar apoyo a
las PPL se planteará cómo dotar al
gobierno local de la capacidad técnica
y organizativa necesaria para elaborar y
poner en marcha una política pública
local de reconstrucción. Su contenido,
establecido de común acuerdo, podrá
centrarse, según los casos, en la
planificación urbana para rediseñar
los barrios afectados, la puesta a punto
de modelos constructivos baratos con
materiales locales, la capacitación de
los técnicos municipales, la creación
de dinámicas de autoconstrucción
participativa, o cualquier otro aspecto
que el gobierno local considere necesario
para hacer frente, de manera organizada
y responsable, a la situación de su
población.
A través de este último ejemplo se ve
claramente cómo el contenido y la
orientación de un proyecto se transforman
según si se focaliza en un resultado
concreto inmediato o si pretende, por
el contrario, aportar elementos para la
construcción o consolidación a medio y
largo plazo de una política pública. (Véase
el esquema 9.)
4.4. Institucionalizar los aportes del
proyecto y hacer que perduren
Uno de los defectos más evidentes de los
proyectos puntuales es su carácter
efímero. Una vez finalizadas las
actuaciones y obtenidos los resultados
Esquema 9
Cambiar el ámbito social de incidencia
Proyecto puntual
Apoyo a PPL
PROYECTO DE ÁMBITO SOCIAL
LIMITADO, aplicable a un pequeño
grupo de beneficiarios
PROYECTO QUE APUNTA A POLÍTICAS
PÚBLICAS CON COBERTURA UNIVERSAL
El proyecto se preocupa únicamente de
la participación de los beneficiarios
El proyecto intenta incidir en los
mecanismos generales de participación
ciudadana
La focalización en un pequeño grupo de ciudadanos no se acepta si no es un paso necesario
hacia una PPL de amplia cobertura
54
propuestos, el proyecto se disuelve y no
deja más huellas en el territorio. Las
innovaciones introducidas en la ejecución,
los nuevos dispositivos institucionales
y los beneficios políticos conseguidos a
lo largo del proceso suelen desaparecer
con mucha facilidad.
Por el contrario, para hacer de un
proyecto puntual un instrumento de
consolidación de las PPL, conviene
lograr la irreversibilidad y sostenibilidad
de estos logros inmateriales. Un buen
indicador, en este sentido, es el grado de
institucionalización conseguido. Si los
elementos organizativos y metodológicos
que el proyecto ha generado han sido
asumidos por la institución local o han
encontrado una vía de financiación más
Esquema 10
allá del proyecto, se dan las condiciones
para que puedan ser incorporados de
manera estable en el funcionamiento local
y que los logros del proyecto perduren en
el tiempo.
Algunos ejemplos sacados del Informe de
Avance del Programa URB-AL:
La ejecución de algunos proyectos ha
impulsado la creación en el interior de
las administraciones públicas ejecutoras
de unidades inexistentes antes del inicio de
los proyectos. En el caso del proyecto
«Fronteras turísticas», ha creado una
unidad de planificación y proyectos que
quedará instalada en los municipios una
vez finalice la ayuda externa. Otros
proyectos han generado unidades de
Institucionalizar los éxitos del proyecto
Proyecto puntual
Apoyo a PPL
VISIÓN OPERACIONAL A CORTO PLAZO
VISIÓN DE CONSTRUCCIÓN
INSTITUCIONAL A MEDIO PLAZO
Para la realización de los objetivos
concretos del proyecto se pueden
realizar acuerdos puntuales con otros
actores o con otros niveles
de la Administración
A partir de las experiencias puntuales,
se propone la institucionalización
de nuevas formas y mecanismos de
coordinación, participación y
concertación interinstitucional
El proyecto tiene sentido como experimentación, para avanzar en cambios permanentes en las condiciones
de gobernabilidad local
55
gestión multidisciplinares donde también
hay la voluntad de continuidad una vez
finalizada la intervención en el marco del
Programa URB-AL. Éste es el caso en la
Asamblea Municipal de Poder Popular de
Centro Habana, en el marco del proyecto
«Gestión urbana y territorial participativa»,
donde se ha creado una nueva unidad que,
por primera vez, integra a ingenieros
urbanos con profesionales sociales para la
gestión del plan de movilidad interna.
Por ello, cuando se gestiona un proyecto
puntual, se ha de procurar, lo antes posible,
identificar los elementos del mismo que
podrían ser generalizables o replicables,
e intentar que se integren en el programa
que recoge las actuaciones municipales
previstas. (Véase el esquema 10.)
A modo de resumen
Recordemos algunos cambios tangibles
que, a partir de un proyecto puntual,
pueden representar una consolidación
institucional y reforzar o facilitar las PPL:
/ Mayor implicación de la propia
institución local en la gestión técnica
y administrativa del proyecto.
/ Decisión de ampliar el alcance previsto
del proyecto o de replicarlo a otra escala.
/ Adopción por la institución local de
sistemas e instrumentos experimentados
en el marco del proyecto.
56
/ Creación de nuevas unidades
administrativas estables, que se incluyen
en el organigrama de la institución y
tienen vocación de perdurar más allá
del proyecto.
/ Cambios en las normativas y en las
metodologías de funcionamiento de la
institución.
/ Avances en la transversalidad:
nuevos mecanismos de información
y concertación entre departamentos.
5. Aprovechamiento de un proyecto puntual para
avanzar hacia verdaderas PPL mediante una
mejora de la gobernanza local
Un proyecto puntual no siempre
prevé mecanismos de participación y
dispositivos de concertación. Es posible
incluso que un proyecto de este tipo,
deliberadamente o no, tienda a evitarlos
para protegerse de posibles retrasos en
la ejecución o de posibles desviaciones o
transformaciones del contenido inicial.
La existencia de un proyecto con
financiación y apoyo exterior puede
también generar un interés político e
institucional por parte de las autoridades
regionales o estatales, facilitar que se
involucren en el éxito del proyecto y
obtener decisiones importantes o cambios
en las relaciones interinstitucionales.
Por el contrario, el gobierno local
interesado en ampliar y consolidar el
campo de sus políticas públicas está
interesado en utilizar un proyecto en
curso como ejemplo o como experiencia
piloto de participación y concertación,
considerando que estos dos elementos
sirven no solamente para dar legitimidad
al propio proyecto, sino también para
fortalecer el conjunto de las PPL puestas
en práctica por el gobierno local.
Intentamos a continuación apuntar
algunos de estos aspectos, analizando
la relación que se puede establecer,
respectivamente, con la ciudadanía, las
entidades de la sociedad civil organizada,
los actores económicos y sociales y las
diferentes administraciones.
De hecho, un proyecto puntual suele
ser un excelente terreno para una
experiencia de este tipo, debido a su
visibilidad, su importancia social y
política, los medios de los cuales dispone
y los apoyos institucionales que recibe.
El proyecto tiene el inconveniente de ser
efímero, pero tiene al mismo tiempo la
ventaja de ser un acontecimiento
extraordinario que conviene aprovechar,
porque puede lograr cosas que
difícilmente se podrían conseguir en las
circunstancias normales. Puede ser
utilizado como banco de pruebas y
también como un escaparate privilegiado
para procesos sociales nuevos o hasta
ahora minoritarios, orientados a los
agentes locales, públicos y privados,
a la sociedad civil organizada o a la
ciudadanía en su conjunto.
5.1. ¿Cómo hacer del proyecto un
ejercicio de consolidación de la
participación ciudadana?
Como se ha indicado, los proyectos
puntuales no siempre recurren a la
participación ciudadana y, cuando
lo hacen, tienen tendencia a crear
mecanismos de participación ad hoc
limitados al círculo de los beneficiarios y
a los objetivos estrictos del proyecto. Se
suelen hacer así unas consultas puntuales,
destinadas sobre todo a dar legitimidad al
proyecto, y que no contribuyen a validar
y reforzar los mecanismos existentes de
participación y control de las decisiones
por parte de los ciudadanos y ciudadanas.
Por el contrario, como se vio en el
capítulo 1, cuando se parte de la intención
de construir y reforzar las PPL, la
57
participación ciudadana es uno de los ejes
fundamentales y una de las características
específicas de las políticas públicas en
el ámbito local. Por ello, en este caso, el
proyecto debe priorizar la utilización y la
dinamización de los dispositivos y procesos
existentes de participación de la población
local. Si no existen dichos mecanismos, y
si el proyecto ha de crear nuevos espacios
o nuevos canales, se les puede dar una
función importante de experiencia piloto,
y las autoridades locales (una vez
comprobados en este caso concreto sus
resultados positivos) han de prestar una
atención especial a las posibles
generalización e institucionalización
progresivas de los mismos.
Según el Informe de Avance del Programa
URB-AL:
La generación, impulso y/o fortalecimiento
de mecanismos de consulta y participación
ciudadana pone de manifiesto la
apropiación de un enfoque de política
pública más acorde con la visión del
Programa, y manifiesta un cambio de
mentalidad sobre la misma. Siendo uno
de los aspectos centrales en la mayoría de
las intervenciones, casi todos los territorios
crean o fortalecen espacios de
participación. Se trata de consejos, foros,
mesas y otras instancias de coordinación
y deliberación. La participación se ve
reforzada también por otros mecanismos,
tales como talleres, intercambios y espacios
de diferente tipo en que se comparten
informaciones y orientaciones.
Incluso, en algunos casos la participación
no es concebida como un método de
58
trabajo o algo accesorio, sino como
un objetivo medular de algunas
intervenciones. En este sentido, destacan
los proyectos «Innovación institucional»,
«Gente diversa, Gente equivalente»,
«Habitar goes» y «Gestión urbana y
territorial participativa», en los que la
participación constituye un aspecto
consustancial de las intervenciones,
colocándose en el centro de las mismas.
En una época de consolidación de
las democracias latinoamericanas y,
al mismo tiempo, de desencanto y
pérdida de confianza de la sociedad
en la transparencia y la eficacia de los
mecanismos de representación, estos
intentos de «co-responsabilidad» de la
ciudadanía pueden convertirse en nuevos
laboratorios de prácticas democráticas más
avanzadas.
El hecho de potenciar la participación
ciudadana en el marco de un proyecto
tiene también un efecto revulsivo sobre la
población implicada. La experimentación
concreta de nuevas formas de diagnóstico
participativo y de sistemas de toma
de decisiones desde abajo provoca un
empoderamiento de la población y un
cambio de relación con la Administración
pública local. En estas circunstancias
pueden presentarse dos alternativas.
Si el gobierno local no tiene una PPL
clara de desarrollo de la participación
ciudadana, puede estar tentado de frenar
esta dinámica y limitarla al ámbito
estricto del proyecto. En cambio, si la
participación ciudadana forma parte
de sus opciones estratégicas y figura
explícitamente en su agenda de gobierno,
Esquema 11.
Aprovechamiento de un
proyecto para consolidar
la participación
ciudadana
Etapas
Contenido
Observaciones
1
Experiencia piloto de participación ciudadana
realizada en el marco estricto de un proyecto.
Para ser realmente válida, necesita un seguimiento
cercano y una gran transparencia y difusión
pública.
2
Evaluación de la experiencia. Valoración de los
procesos seguidos y de su replicabilidad.
La propia evaluación debe ser participativa y debe
asociar los actores implicados.
3
Formulación de propuestas para mejorar
los procesos existentes o establecer nuevos
mecanismos de participación ciudadana.
4
Aprobación de los cambios por el gobierno local.
5
Inclusión de los cambios en la PPL de participación
ciudadana y en la agenda de gobierno.
estará dispuesto a aceptar y potenciar
estos cambios de actitud y de mentalidad,
que pueden generar evidentemente una
mayor demanda de participación en
las decisiones estratégicas, junto con
una mayor transparencia y una mejor
rendición de cuentas.
Es significativo que el Informe de
Avance del Programa URB-AL apunte
que estos «ejercicios de democracia
local» han generado además «un cambio
de mentalidad sobre la política de
cooperación por parte de la ciudadanía,
que ha pasado de entender como
cooperación útil aquella que aporta
beneficios materiales a la comunidad
a aquella que apoya otros aspectos
como, por ejemplo, los mecanismos
de incorporación ciudadana en la
planificación y la gestión pública».
De manera indicativa, se puede proponer
el siguiente esquema para pasar de un
ejercicio puntual de participación a una
Se recoge previamente la opinión de los órganos
consultivos existentes.
posible transformación o mejora de la
política del gobierno local en materia de
participación ciudadana.
Como se ve, las dos primeras etapas
mencionadas se sitúan dentro de las
actividades del proyecto mismo. En
cambio, las etapas siguientes son las
que reflejan una voluntad de aprovechar
la experiencia del proyecto para una
mejora de la política pública local de
participación ciudadana.
5.2. ¿Cómo aprovechar un proyecto
puntual para articular y reforzar la
sociedad civil organizada?
Este aspecto está muy ligado a la
participación ciudadana mencionada
en el apartado anterior, pero merece
una atención especial porque una parte
importante de la cooperación internacional
59
concierne y moviliza directamente a
este tipo de entidades y organismos.
La cooperación no gubernamental, así
como la cooperación sectorial entre
universidades y centros educativos o entre
hospitales y centros sanitarios, se realiza
generalmente entre organismos de la
sociedad civil, al margen de la cooperación
entre las instituciones públicas locales.
Así, las organizaciones no
gubernamentales suelen tener como
contrapartes a otras entidades del mismo
tipo en el sur, que consideran como las
destinatarias prioritarias de su cooperación.
Con todo, el trabajo entre las sociedades
civiles de ambos lados puede ser un
complemento muy importante de
la cooperación descentralizada y, en
ciertos casos, un elemento de control
democrático muy valioso de las relaciones
que se establecen entre instituciones
públicas.
Así, para avanzar hacia políticas públicas
locales participativas e integradoras, se
tendrá que estudiar detenidamente, en
cada caso, cómo se puede articular en el
marco del proyecto el trabajo desde la
institución local y el que se hace desde
las entidades y los grupos creados por la
ciudadanía.
Esto permitirá clarificar dos aspectos
fundamentales: (1) la especificidad del
papel que han de jugar la institución
pública, por un lado, y las organizaciones
de la sociedad civil, por otro; y (2) la
posibilidad de que estas actuaciones
se complementen y se refuercen
mutuamente.
60
Los proyectos de cooperación entre
instituciones públicas locales empiezan
a hacer participar en sus actividades a
los representantes de ciertas entidades.
Como botón de muestra, el proyecto
«UNE - Estrategias de desarrollo local
incluyentes y participativas» ha creado
el Consejo Consultivo 21, donde están
representados los diferentes actores
y que ha generado nuevas dinámicas y
vinculaciones como, por ejemplo, con
la universidad, situación anteriormente
inexistente.
De la misma manera, el proyecto
«EMIDEL», que ha sido mencionado
anteriormente, ha permitido también
articular un acuerdo entre universidades
de España y Bolivia sobre formación de
postgrado en desarrollo local.
Estos ejemplos muestran el inicio de
una nueva dinámica, en la cual los
gobiernos locales asumen el liderazgo de
la cooperación pero asocian e integran
en ella a los representantes de la sociedad
civil en el territorio.
5.3. ¿Cómo trabajar, desde un
proyecto, con los actores locales,
públicos y privados?
Además de los representantes de la
sociedad civil, se plantea el interés y
la necesidad de asociar a esta nueva
cooperación local a los principales actores
sociales y económicos del territorio. Para
ello, nos podemos preguntar si se puede
utilizar un proyecto existente para realizar
los primeros pasos en esta dirección.
Aunque esta posibilidad no se haya
contemplado explícitamente desde su
inicio, efectivamente se puede intentar
articular alrededor de un proyecto
existente las iniciativas de los actores
locales, convirtiéndolo en la ocasión de
realizar un avance concreto en el campo
de la colaboración público-privada.
Un punto de partida es que la
participación y colaboración activa de
estos actores pueden ser necesarias o
incluso indispensables para el éxito del
proyecto mismo. Nos encontramos, pues,
muy a menudo con la posibilidad de
proponer a ciertos actores locales que
se asocien al desarrollo del proyecto
o a algunas de sus actividades. Esta
justificación puntual y pragmática puede
permitir llevar a cabo una experiencia real
de articulación multi-actores, que puede
generar de hecho un proceso dinámico
que represente un primer paso hacia una
colaboración organizada y duradera entre
la institución pública local y los agentes
locales y actores económicos relevantes.
Para iniciar este proceso, el gobierno local
puede movilizar, en primera instancia, a
las empresas municipales o instituciones
públicas (universidades, centros de
enseñanza e investigación, hospitales,
etc.), y ampliar progresivamente esta
dinámica, mediante círculos concéntricos,
al resto de los actores privados.
Como se ve, la búsqueda de esta
articulación pluri-actores bajo el liderazgo
de la institución pública local va más allá
del proyecto, y puede ser un objetivo en
sí mismo y un campo en el cual desplegar
una PPL específica de participación y
articulación de actores, estrechamente
ligada con los temas de desarrollo local,
creación de empleo e inclusión social.
En el Programa URB-AL III, como lo
señala el Informe de Avance, «existe una
gran variedad de ejemplos en este sentido,
aunque los más destacados son aquellos
proyectos entre cuyos objetivos está la
dinamización del territorio y la creación
de empleo. En el caso del proyecto de
“La basura sirve” tanto en el Lago Agrio
(Ecuador), Arica (Chile) o Cuenca
(Ecuador) hay acuerdos público-privados
entre asociaciones y empresas que se
dedican a comprar los residuos que han
sido separados por el municipio, hecho
que según su coordinadora: “Es una
experiencia de articulación políticoinstitucional que surge a raíz del proyecto
y es súper interesante”».
Por su parte, en el marco del proyecto
«COCAP» se han creado diversas «usinas»
o mesas de trabajo entre distintos actores
en los tres territorios. Las usinas son
espacios de debate y formulación de
ideas en los que participan los principales
actores (Administración, sociedad y
sector privado) involucrados en un área
productiva concreta.
Recordemos que para desplegar todo el
potencial de esta participación y para
que el proyecto se inserte como un
instrumento clave de realización de esta
política, convendría evidentemente que
61
estuviera, desde el inicio, seleccionado,
discutido y acordado con los agentes
interesados, y que dichos agentes
estuvieran asociados al seguimiento y a
la evaluación, tal como se ha apuntado
en el capítulo 3 de la presente guía.
Otro ejemplo interesante es el proyecto
«PACEF», ya mencionado, que se basa
precisamente en la articulación de
pactos intersectoriales para fomentar
el empleo femenino en los diferentes
territorios donde se ejecuta. Se trata
de la construcción de un sistema de
cooperación y coordinación entre diversos
actores públicos, privados y la academia
para la construcción de relaciones
de colaboración y confianza entre las
instituciones públicas locales y
las empresas del territorio.
Es interesante constatar que las iniciativas
de colaboración público-privada iniciadas
por las instituciones públicas tienen una
incidencia importante en las propias
empresas. Como lo señala el Informe
de Avance, «el cambio de mentalidad
también ha impactado a los actores
territoriales, en concreto a la empresa
privada que, en algunos casos por falta
de tradición, mostraban resistencias a
trabajar con las municipalidades, y que a
raíz de la ejecución de las intervenciones
se han concienciado sobre los beneficios
que supone para ambos sectores».
Un ejemplo lo encontramos en el caso
del proyecto «PACEF», cuyo coordinador
argumenta: «Había resistencia de ellos
de trabajar con los municipios y ahora
ya no; antes trabajaba aisladamente de
62
la demanda laboral, ahora está mucho
más involucrado. Esa relación empresarelación pública es un producto que se
genera con PACEF».
Así, el proyecto puntual, bien utilizado,
puede acabar siendo un elemento valioso
en la construcción progresiva de una
política de concertación multi-actor,
a condición de que las plataformas o
espacios de concertación establecidos
durante el proyecto puedan tener
continuidad, de una forma o de otra, más
allá del proyecto mismo.
5.4. ¿Cómo hacer del proyecto
una palanca de cambio en la
gobernanza multi-nivel?
Nos hemos de plantear finalmente cómo
un proyecto de cooperación puede
contribuir a mejorar la relación entre los
diferentes niveles de la Administración.
Sin que sea forzosamente un objetivo
explícito del proyecto, es frecuente
que la realización de un proyecto de
cooperación dé ocasión a un ejercicio
de gobernanza multi-nivel, y que dicha
experiencia concreta ayude a mejorar el
clima existente entre los diferentes actores
públicos.
El proyecto ofrece, en efecto, un conjunto
de actuaciones a realizar y un marco de
intervención en los cuales pueden (y,
a menudo, deben) participar diferentes
niveles de la Administración. Es la ocasión
práctica de encuentros, negociaciones
y pactos entre administraciones, no de
manera abstracta y teórica, sino alrededor
de una finalidad concreta. Los avances
que se realizan en este caso en el terreno
de la comunicación y la coordinación
entre dichas administraciones pueden ser
el preludio de una mejor colaboración
institucional en el futuro inmediato.
En esta situación, la fuerza del proyecto
es la de imponer una mayor coordinación
efectiva entre las administraciones de los
diferentes niveles territoriales y ámbitos
sectoriales para conseguir el logro de
determinados objetivos concretos. Lo
que es una necesidad pragmática situada
en el marco de un proyecto puntual
se puede convertir entonces en una
palanca para desbloquear situaciones
de incomunicación, o para plantear la
viabilidad y la necesidad de que estos
diferentes niveles de la Administración
avancen hacia una gobernanza multi-nivel.
Por tanto, para sacar el máximo beneficio
de este fenómeno, la institución local debe
estar muy atenta a optimizar el posible
impacto del proyecto sobre la gobernanza
multi-nivel y, de manera más amplia,
sobre las condiciones de gobernanza
local en general. Para ello, debe analizar
previamente cuáles son las relaciones
institucionales (público-públicas y públicoprivadas) que el proyecto va a necesitar
y/o generar. Teniendo consciencia de ello,
los responsables políticos del proyecto
deben tener siempre una doble perspectiva
y preocupación: (1) la realización y los
resultados del proyecto en sí, y (2) la
utilización del proyecto como medio de
introducción (a medio y largo plazo) de
nuevas prácticas entre los actores públicos
y privados del municipio y del territorio.
En el nivel técnico, dichos responsables
deben buscar que el proyecto sea
la ocasión para hacer trabajar
conjuntamente a los equipos de diferentes
administraciones, y para que éstos
experimenten directamente el interés
de colaborar, realizando cada uno su
aportación específica como, por ejemplo:
el conocimiento de la situación local y de
las necesidades de la población, en el caso
de los técnicos locales, y la visión general
y comparativa con otros territorios, en
el caso de los técnicos provinciales,
regionales o estatales.
Algunos proyectos del Programa
URB-AL III han dado algunos pasos al
respecto, ya sea por haber formulado
alguna propuesta o por formar parte
oficial de mesas intersectoriales desde
las cuales generar incidencia. Éste es
el caso del proyecto «Políticas locales
de prevención de la violencia en áreas
urbanas marginales» coordinado por
el estado de Pernambuco (Brasil). En
este proyecto, el territorio de Paysandú
(Uruguay) se articula con el Ministerio
del Interior a través de una Mesa de
Concertación sobre Seguridad Ciudadana,
creada e impulsada por el gobierno
nacional.
En el ámbito político, los responsables
del proyecto han de saber compartir
el éxito del mismo entre las diferentes
administraciones que han colaborado
de una forma o de otra. Han de poner
63
de manifiesto que dicho éxito se debe
en gran parte, precisamente, al hecho
de que las instituciones públicas han
colaborado entre sí, y que esta misma
filosofía se podría aplicar a otros
temas o actuaciones, con resultados
muy favorables. Solo así el proyecto
puede tener un «efecto demostración»
y una incidencia sobre las prácticas de
colaboración interinstitucional.
En el Programa URB-AL III, el
Informe de Avance constata que
«la institucionalización de mesas
intersectoriales de colaboración entre
departamentos, entre el sector público y
el privado (agentes territoriales) y entre
diferentes niveles de gobierno es una
característica común a varios proyectos.
Para algunos territorios esto representa un
importante avance político-institucional,
puesto que o bien no existían antes del
Programa o, caso de existir, la ejecución
de las intervenciones los ha dotado de
contenido y los ha potenciado».
La experiencia demuestra que muchos
proyectos URB-AL se han visto
conducidos a llevar a cabo acciones de
articulación multi-nivel, con el objetivo
de generar sinergias, tener incidencia
directa y participar en espacios de diseño
de políticas supra-locales.
Por ejemplo, en temas de residuos
sólidos, el proyecto «La basura sirve» en
el territorio de Surco (Perú) se relaciona
con el Ministerio o Secretaria de
Ambiente para articularse con las políticas
nacionales de gestión medioambiental.
En el mismo proyecto pero en Cuenca
64
(Ecuador), se han establecido lazos con
el Ministerio de Salud Pública para
garantizar la vacunación y la asistencia
médica a los recicladores, y con el de
Ministerio de Educación, que colabora,
por ejemplo, en la apertura de guarderías
por la noche para los hijos de los
recicladores.
Lo más importante, como se ha
mencionado más arriba, es que estas
experiencias de coordinación entre
administraciones no se limiten a la
vida del proyecto, sino que adquieran
un carácter estable y permanente: en
realidad, el proyecto permite experimentar
los procesos y las modalidades de
coordinación y hacer la demostración
tangible de su utilidad y eficacia pero,
más allá del proyecto, debe aparecer una
voluntad política compartida de seguir en
esta vía. Esto no depende únicamente de
la institución local, pero conviene que el
gobierno local aproveche al máximo las
«aperturas institucionales» que se generen
en el transcurso de un proyecto.
Por ejemplo, en el proyecto «PACEF»,
los gobiernos locales no han dudado
en ampliar la composición prevista de
la mesa de trabajo para hacer participar
a otras instituciones nacionales, lo cual
ha permitido ampliar el radio de
incidencia del proyecto.
Otro efecto interinstitucional destacable de
un proyecto es que los socios, después
de realizar conjuntamente las actividades
previstas en el mismo, vean la necesidad
de seguir colaborando de una manera
más estable y más amplia, y que esto se
materialice en formas permanentes,
que pueden ir desde la constitución de
plataformas o alianzas territoriales hasta
la creación de mancomunidades y nuevas
figuras administrativas supramunicipales.
Éste ha sido el caso del proyecto de
«Gestión integral de tierras (Puerto
Cortés)», que ha dado nacimiento a una
mancomunidad de municipios no prevista
inicialmente.
De manera parecida, el proyecto
«Fronteras turísticas» ha conducido a
crear una oficina conjunta de gestión y
contribuido a institucionalizar una alianza
estable entre los municipios participantes.
Esta nueva figura institucional ha
decidido promover y ampliar las
actividades del proyecto, buscando nuevas
fuentes de financiación y presentándose a
nuevas convocatorias (como, por ejemplo,
un nuevo proyecto presentado en la
convocatoria de la UE para Actores No
Estatales, que está dedicado al tema de la
gobernabilidad local).
De la misma manera, el Informe de
Avance del Programa URB-AL recoge la
opinión del coordinador del proyecto
«Fronteras turísticas», según el cual
«gracias a la articulación multi-nivel se
consolidaron las alianzas regionales y los
apoyos con los gobiernos centrales en la
aportación de recursos a beneficiarios
directos para la puesta en valor de
servicios turísticos, y el acompañamiento
y respaldo a los objetivos del proyecto».
Según indicó, en este sentido destacan «el
gobierno central del Perú, a través de su
Ministerio de Turismo, que se ha asociado
al proyecto y se ha vinculado con el
desarrollo de la región andina aymara
en su conjunto; el gobierno central
de Bolivia, a través de su Ministerio de
Culturas, Cancillería y el Ministerio
de Turismo, apoyando a los socios del
proyecto, así como el apoyo del Ministerio
de Desarrollo Rural de Bolivia a través
del proyecto VALE, que trabaja de forma
coordinada con el proyecto».
Según la opinión de los representantes
de este proyecto, «ningún municipio subnacional ha logrado tanta articulación
y posicionamiento en las instancias
del gobierno central. Estamos siendo
invitados por nuestros socios del gobierno
central a participar de eventos de nivel
nacional e internacional, como ejemplo de
articulación y de generación de proyectos
fronterizos para el mejoramiento de la
calidad de vida de sus habitantes».
Otra dimensión remarcable de la
incidencia multi-nivel de un proyecto es
su posible impacto en normativas o leyes
que sobrepasan evidentemente el nivel
local, y que reflejan a veces un cambio en
las políticas públicas de mayor rango.
Por lo que se refiere a aspectos
normativos, algunos proyectos URB-AL III
han impulsado o aprobado nuevas leyes,
como el caso del proyecto de «COCAP». En
el marco de este proyecto en el territorio
de la provincia de San Juan se aprobó una
norma que dio rango de ley al proyecto,
permitiéndole manejar los fondos
comunitarios. Según su coordinador, «esto
no estaba en la provincia, y permite que el
proyecto sea directamente asumido como
65
propio por el Ministerio de Desarrollo
Económico». Asímismo, también en San
Juan se ha elaborado un borrador de ley
para la creación de una agencia financiera
gracias al proyecto URB-AL. Según
el coordinador de este proyecto, «por
primera vez la provincia contará con una
agencia autóctona que permita facilitar
el acceso al crédito a los pequeños
productores, hoy en día fuera del circuito
financiero, reducir costes y reconducir los
recursos».
Finalmente, hemos de subrayar que el
hecho de trabajar desde una perspectiva
de gobernanza multi-nivel, a partir de un
proyecto, es lo que muchas veces permite
y favorece la extensión del proyecto a
otros territorios y su replicabilidad, temas
que han sido evocados en el apartado 4.3.
Así, por ejemplo, el proyecto de la
provincia de Santa Fe, ya mencionado
anteriormente, ha sido tomado como
modelo por el Área de Planificación del
Estado central argentino, y está siendo
replicado en dos provincias más, la de
Buenos Aires y la de Corrientes.
A modo de resumen
Algunos cambios tangibles que pueden
representar una mejora de las condiciones
de gobernanza local, a partir de un
proyecto puntual:
/ Acuerdos entre la institución pública
y otros actores locales, que se plasmen
en la creación de plataformas multi-
66
actor e instrumentos de consulta y
coordinación.
/ Mejoras en la participación ciudadana,
con la constitución e institucionalización
posterior de consejos, mesas, foros u otros
mecanismos informales (espacios, talleres,
etc.).
/ Progresos en la articulación entre
diferentes niveles de gobierno: creación
de nuevos mecanismos de concertación
y coordinación entre el gobierno central y
las autoridades regionales y municipales.
/ Impacto sobre el marco jurídico y
reglamentario a un nivel supramunicipal.
/ Creación de mancomunidades y
constitución de alianzas territoriales.
6. Consideraciones finales: especificidad
y reciprocidad
La presente guía ha intentado precisar
elementos conceptuales y ofrecer
instrumentos prácticos para los gobiernos
locales que se proponen orientar su
cooperación hacia la consolidación
de las PPL y el fortalecimiento de las
instituciones locales.
Después de dar una visión general de las
PPL y de la cooperación descentralizada
actual, (capítulo 1) y formular los
principios directores de una cooperación
local enfocada a sostener y mejorar
las PPL (capítulo 2), hemos visto, en
particular, cómo se podía diseñar una
intervención de cooperación que tuviera
claramente establecidos estos objetivos
(capítulo 3) y, mientras tanto, cómo se
podía aprovechar un proyecto existente
para avanzar en esta dirección
(capítulos 4 y 5).
Desplegar y poner de relieve la
especificidad de la cooperación
entre instituciones locales
Cuando la cooperación entre instituciones
locales se aleja del enfoque tradicional,
que se centra en aportar recursos para
acciones puntuales y se acerca a una
visión de partenariado enfocado a la
mejora y consolidación de las PPL, se
evidencia cada vez más la especificidad y
el carácter insustituible de la cooperación
entre gobiernos locales.
En efecto, la modalidad que consiste en
financiar proyectos puntuales es una
forma de cooperación que podríamos
llamar indiferenciada, que puede ser
llevada a cabo tanto por las instituciones
locales como por otros agentes de
cooperación internacional. Lo único
que cuenta en este caso es el volumen
de recursos movilizados, lo que explica
que, en este contexto, la cooperación
descentralizada tenga una importancia
relativamente marginal, dada la escasez
crónica de los recursos locales. Dicho de
otra forma, si el criterio de la cooperación
se focaliza en el volumen de recursos, los
gobiernos locales no pueden «competir»
con otras fuentes de financiación.
En cambio, la cooperación basada en el
fortalecimiento institucional requiere las
competencias específicas de los actores
públicos locales. Son ellos los que tienen
experiencia contrastada en el suministro
de los servicios públicos básicos, en la
ordenación de la ciudad, en la
construcción de la democracia local y,
de manera general, en la gestión de los
asuntos locales. Son ellos los que,
diariamente, elaboran y llevan a cabo
políticas públicas en todas las áreas del
gobierno local y que pueden transmitir
e intercambiar este know-how. Por
consiguiente, es este tipo de cooperación
la que expresa mejor la especificidad de
los gobiernos locales y los hace realmente
insustituibles como actores de
cooperación internacional, y es bueno
que la cooperación descentralizada
evolucione en este sentido, dando cada
vez más importancia y valor a los aportes
en términos técnicos, organizacionales,
institucionales, sociales y políticos,
con respecto a los aportes materiales.
67
Avanzar hacia la reciprocidad en el
ejercicio de la cooperación
En la perspectiva que hemos apuntado, y
cuando los gobiernos locales se reconocen
mutuamente una gran experiencia en
la gestión de la sociedad local, se puede
empezar a plantear de manera realista un
verdadero partenariado y una progresiva
reciprocidad.
La cooperación descentralizada se puede
plantear entonces como un instrumento
de trabajo horizontal, bidireccional y
como una actividad de fortalecimiento
y de aprendizaje mutuos. Estas ideas
han sido ampliamente desarrolladas
en los trabajos del Observatorio de la
Cooperación Descentralizada Unión
Europea-América Latina a nivel teórico
y conceptual, pero hasta ahora se
había tenido cierta dificultad para
materializarlas en el marco del Programa
URB-AL II.
Parece que en el Programa URB-AL III
estamos ya en condiciones de ir más
lejos que la simple reflexión conceptual.
Conviene destacar, en efecto, que la
OCO ha detectado diversos ejemplos
concretos en los cuales se ha dado ya esta
reciprocidad.
El Informe de Avance del Programa URB-AL
señala que:
Asimismo, algunos proyectos coordinados
por actores europeos han resaltado el
beneficio de su participación en URBAL III en términos de la mejora de sus
propias políticas públicas. Por ejemplo,
68
en el caso del proyecto «La basura sirve»,
su coordinación manifiesta que su
participación en el proyecto ha significado
un aprendizaje para ellos respecto a la
gestión de residuos: «En esta última fase
hay un intercambio muy interesante
también de los modelos latinoamericanos
hacia Europa. Arezzo, en los seminarios,
por ejemplo, también ha aprendido
elementos para la gestión de los residuos».
En el mismo sentido se expresó también
la coordinación del proyecto «PACEF»,
apuntando que: «La región de Sicilia ha
experimentado la metodología de Pacto
para la Capacitación Formativo y quería
experimentar su aplicación en América
Latina y mejorarla, para averiguar si esta
experiencia se puede exportar».
Deseamos que estos casos, como el
conjunto de la presente guía, puedan
servir de ilustración práctica y de aliciente
para los gobiernos locales interesados en
profundizar en la construcción de una
cooperación local específica y recíproca,
orientada hacia la consolidación de
las PPL, el aprendizaje mutuo y el
fortalecimiento de las instituciones
públicas locales.
Glosario
Agenda de gobierno
La agenda de gobierno contiene los
temas y asuntos que los responsables del
gobierno local consideran prioritarios y
sobre los cuales han decidido actuar.
Alianza territorial
Una alianza territorial es un acuerdo
estratégico entre actores públicos y
privados de un territorio con el propósito
de proyectarlo al exterior, promover
ciertas actividades o defender intereses
comunes. A nivel organizativo, se puede
materializar en la creación de una
entidad nueva o limitarse a establecer
un espacio de concertación entre los
participantes.
Articulación público-privada
Se entiende aquí como el intento por
parte de la institución pública local
de asociar a las empresas y entidades
privadas para la elaboración y ejecución
de las políticas públicas, y/o la
realización de ciertos proyectos,
buscando espacios de concertación y
modalidades concretas de colaboración
con dichos actores.
Cooperación descentralizada
En esta guía, la cooperación
descentralizada se entiende como
cooperación descentralizada pública, es
decir, como la cooperación que se realiza
entre colectividades locales o territoriales.
Esta cooperación puede asociar a las
entidades de la sociedad civil y a otros
actores económicos y sociales del
territorio, pero siempre bajo el liderazgo
de las instituciones públicas.
Gobernanza local multi-actor
El concepto de gobernanza local designa
en esta guía la manera en que se
gestiona la sociedad local y se toman las
decisiones de interés común. Esto incluye
no solamente los mecanismos políticos
formales, sino también los procesos
de consultación y concertación que los
acompañan. La gobernanza multi-actor
pone el acento en la conveniencia y en
la necesidad, por parte de las autoridades
locales, de hacer participar en los
procesos de elaboración y evaluación
de las políticas públicas a otros actores
locales (universidades, asociaciones y
entidades de la sociedad civil, empresas,
etc.).
Gobernanza local multi-nivel
La gobernanza local multi-nivel hace
referencia a la necesidad, para el
gobierno local, de establecer relaciones
de concertación y coordinación
permanentes con los demás niveles de la
Administración pública, para hacer frente
a los problemas locales que requieren
una intervención combinada de las
autoridades municipales y regionales o
nacionales. La existencia de un sistema
formal e informal de coordinación
interinstitucional permite desplegar
mejor las PPL, a condición de que las
instituciones implicadas respeten la
autonomía local y no invadan su campo
de competencias.
69
Institución pública local
Política pública local
En la guía se utiliza este término
para designar a una institución
pública responsable de la gestión y el
suministro de los servicios básicos y
de la administración de la población a
un nivel local o territorial subnacional.
Esta definición se refiere básicamente
a los municipios (o municipalidades o
intendencias), pero incluye también las
agrupaciones de municipios, comarcas,
departamentos, provincias y regiones.
Conjunto de actuaciones coordinadas
y programadas desde una institución
pública de ámbito local, que pretende
resolver una situación negativa (o mejorar
una situación existente) que afecta a toda
o a parte de la población local, y que está
considerada como un asunto colectivo que
exige una intervención de las autoridades
públicas. La política pública tiende a
alcanzar así un objetivo inscrito en la
agenda de gobierno. Estas actuaciones
han de ser llevadas a cabo desde la
propia institución pública local o bien
lideradas por ella, con la participación
y colaboración de otros actores.
Mancomunidad
Fórmula administrativa supramunicipal
por la cual varios municipios ponen en
común de forma voluntaria la gestión de
determinados servicios o la ejecución
de determinadas políticas acordadas de
manera consensuada. La financiación
de la macomunidad está asegurada por
los municipios que forman parte de ella,
según las reglas establecidas de común
acuerdo.
Partenariado
El partenariado es una relación no
jerárquica que se establece entre los
actores de la cooperación cuando todos
los implicados comparten un interés
común, tienen la misma consideración
y pueden participar activamente en la
toma de las decisiones. Esto significa
en particular que dichos actores se
consideren socios y co-responsables
de las actuaciones.
70
Reciprocidad
En esta guía, se habla de reciprocidad
cuando la cooperación no se concibe como
una aportación unidireccional, remitida
desde el municipio «rico» o experimentado
al municipio «pobre» o inexperimentado,
sino como una actividad de doble sentido,
en la cual cada socio aporta y recibe.
Replicabilidad
Se dice de un proyecto que es «replicable»
cuando se dan las condiciones para que
pueda ser reproducido en otro territorio
o a otra escala, o cuando su metodología
puede inspirar directamente otras
actuaciones de la institución local.
Sostenibilidad
En cooperación, las actividades sostenibles
son las que se pueden mantener de
manera duradera más allá
de la finalización del proyecto. Como
el proyecto se basa muchas veces en
aportes externos (financiación, tecnología,
know-how, etc.), el riesgo de que sus
actuaciones no perduren es muy grave.
De aquí nacen la preocupación y el
interés por encontrar la manera de
garantizar una mayor sostenibilidad
mediante la capacitación del personal
local, el uso de tecnologías autóctonas
o la búsqueda de recursos financieros
propios.
Transversalidad
La transversalidad es la capacidad de
una institución pública local para hacer
trabajar de manera coordinada a los
diferentes departamentos técnicos que la
componen, en lugar de que éstos actuen
de forma compartimentada y limitándose
a seguir su propia lógica sectorial. En
este sentido, la transversalidad se puede
considerar como una condición sine qua
non para que la institución pueda abordar
problemas complejos que requieren unas
PPL integrales o que implican a varios
departamentos y sectores.
71
72
Bibliografía y lecturas recomendadas
BOSSUYT, J. (2009): «La articulación
entre los gobiernos locales europeos y
la sociedad civil de su territorio en la
cooperación descentralizada», en Anuario
de la cooperación descentralizada año
2008, Observatorio de la Cooperación
Descentralizada UE-AL, Montevideo.
HUSSON, B. (2007): «Cooperación
descentralizada y fortalecimiento
institucional, una dinámica a construir»,
documento presentado en la
II Conferencia Anual del Observatorio
de Cooperación Descentralizada UE-AL,
Observatorio de la Cooperación
Descentralizada UE-AL, Guatemala.
MALÉ, J. P. (2006): «Especificidades
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pública: actores, contenidos y modelos»,
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Montevideo.
MALÉ, J. P. (2007): «La cooperación
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Observatorio de Cooperación Descentralizada
UE-AL, Observatorio de la Cooperación
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año 2007, Observatorio de la Cooperación
Descentralizada UE-AL, Montevideo.
MALÉ, J. P. (2009): «La cooperación
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mirada sobre su evolución (2005-2009)»,
en Anuario de la cooperación
descentralizada año 2008, Observatorio
de la Cooperación Descentralizada UE-AL,
Montevideo.
OCO (2011): Aportes de los proyectos
URB-AL III a las políticas públicas
locales. Sistematización de los POA 2011,
OCO, Barcelona.
OCO (2011): Identificación de los aportes
probables de las políticas públicas
apoyadas por los proyectos y sus socios
a la cohesión social, OCO, Barcelona.
OCO (2011): Primer informe: la
construcción y avance del Programa
URB-AL III, OCO, Barcelona.
OCO (2010): Guía metodológica para
el análisis de los aportes a la cohesión
social de los proyectos URB-AL III, OCO,
Barcelona.
OCO (2010): Sistema de seguimiento del
Programa URB-AL III. Guía práctica,
OCO, Barcelona.
SANZ, B. (2008): Elementos para la
construcción de una política pública local
de cooperación descentralizada. Guía para
la acción exterior de los gobiernos locales
y la cooperación descentralizada Unión
Europea-América Latina. Volumen I.
Observatorio de la Cooperación
Descentralizada UE-AL, Montevideo.
ZAPATA, E. (2007): Manual práctico para
internacionalizar la ciudad. Guía para la
acción exterior de los gobiernos locales y
73
la cooperación descentralizada Unión
Europea-América Latina. Volumen I.
Observatorio de la Cooperación
Descentralizada UE-AL, Montevideo.
74
05
Guías metodológicas
URB-AL III
URB-AL III es un programa de cooperación
regional descentralizada de la Comisión
Europea cuyo objetivo es contribuir a
incrementar el grado de cohesión social en
el seno de la colectividades subnacionales y
regionales de América Latina.
Liderada por la Diputación de Barcelona,
la Oficina de Coordinación y Orientación
de URB-AL III tiene la misión de apoyar la
ejecución del programa prestando asistencia
técnica y acompañamiento a los diferentes
proyectos para contribuir a hacer realidad
sus objetivos.
05
Guías metodológicas
URB-AL III
¿Cómo cooperar entre
instituciones locales?
Del proyecto puntual
al fortalecimiento de las
políticas públicas locales