1. Educación

Recomendaciones de la OCDE
a Chile: cómo avanzar en
estándar habitacional en la
reconstrucción post terremoto
Por : Jorge Ossandón Rosales y Mathieu Gonzalez-Pauget en OpiniónPublicado: 10.04.2013
Las recientes recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) sobre Chile son muy poco conocidas y dejan
en evidencia un problema habitacional no resuelto: el riesgo y ubicación
espacial de los pobres. Un problema de segregación agravado por el
terremoto y maremoto del 27/F, cuya reconstrucción quedó nuevamente en
deuda si se piensa no en metros cuadrados, sino en el beneficio social que
genera un adecuado diseño de la ciudad y uso del espacio. Un punto central
en el déficit es el peso que recae en los municipios, ante lo cual la OCDE
propone modificar el sistema de financiamiento municipal. Un análisis que
impone mirar el diseño urbano como la búsqueda de una cierta calidad de
vida como estándar nacional.
Es bien conocido que Chile forma parte desde el año 2005 de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Menos conocidos por la ciudadanía son los
informes y la gran cantidad de información que este organismo genera sobre sus países
miembros en diferentes materias, así como los reportes que los mismos estados socios están
obligados a enviar. Por regla general, los informes OCDE empiezan reconociendo -en un tono
conciliador y colaborativo- los avances que han hecho los países en determinadas materias, para
luego analizar críticamente su institucionalidad y sus prácticas y terminar haciendo
recomendaciones que los países deberán cumplir.
El domingo 3 de marzo, El Mercurio dio avances sobre el último informe de la OCDE relativo a
la segregación urbana en los países miembros. Allí se hace referencia a un informe del año
pasado[1], de la misma organización, respecto del mercado inmobiliario habitacional chileno el
cual toca el tema de la segregación en las ciudades. Así, el informe comienza por dar cuenta de
los avances realizados en el ámbito de la infraestructura de habitación. Y destaca las
condiciones generales, como los tipos de construcción, acceso, servicios básicos asociados y
otros aspectos. Dicho esto, se procede a cuestionar los bajos estándares de habitación que
existen en Chile respecto de los demás países OCDE y hace importantes recomendaciones a
nuestro país.
Para muchos, estos informes no hacen más que confirmar lo que ha sido ampliamente estudiado,
expuesto y debatido por círculos académicos, profesionales y diversas organizaciones de la
sociedad civil: las ciudades chilenas adolecen de graves fallas estructurales en su diseño urbano
lo que genera una serie de patologías sociales y ambientales
RIESGO Y UBICACIÓN ESPACIAL DE LOS POBRES
En febrero de 2010 Chile fue sacudido por uno de los terremotos y tsunamis más devastadores
de toda su historia, cifrando los costos directos del desastre en unos 20 billones de dólares[2].
Como efecto directo se calcula que murieron alrededor de 600 víctimas. El terremoto aumentó
significativamente el porcentaje de personas viviendo en precarias condiciones de habitación (se
calcula que antes del terremoto ese porcentaje era de un 10%, cifra que aumentó a un 25% de la
población chilena con posterioridad al terremoto).[3] Muchas de las viviendas destruidas, sobre
todo por el tsunami, correspondieron a personas de bajos ingresos, construidas con materiales y
técnicas obsoletas y localizadas en zonas de alto riesgo.
Existe una alta correlación entre los ingresos y los efectos de los desastres naturales: la reacción
y la vulnerabilidad frente a los desastres naturales dependen del ingreso socioeconómico. Dime
cuánto ganas y te diré el grado de vulnerabilidad a la que estas expuesto. Se condena a las
familias pobres a vivir en zonas de riesgo, es decir, zonas susceptibles de inundación,
anegamientos, tsunamis, sequías, derrumbes o erupciones volcánicas, por nombrar algunos.
Detengámonos solo un momento a pensar en el devastador incendio en las quebradas de
Valparaíso el 14 de febrero de 2013 o el aluvión del 3 de mayo de 1993 en la Quebrada de
Macul.
A nivel internacional los casos son numerosos, pero el que más impacto causó en la comunidad
internacional fue el huracán Katrina (29 de agosto, 2005), por la cruda realidad de las personas
afroamericanas pobres, las más afectadas. No hay gran diferencia en el número de desastres
naturales entre los países desarrollados y no desarrollados, sin embargo, hay una gran diferencia
en el número de víctimas, la cantidad de daños, volumen de los efectos y en la resiliencia
institucional para volver al estado anterior al desastre. Eso tiene que ver con los sistemas
sociales, políticos, culturales y legales de cada sociedad.
RECOMENDACIONES DE LA OCDE ANTE LA
SISMICIDAD DE CHILE
Se reconoce a Chile como un país altamente sísmico, y en principio, con una generalizada
infraestructura sísmica resistente y buena calidad de materiales de construcción disponibles. Se
hace necesaria la actualización de la normativa de construcción y las formas de aplicación de la
ley o “enforcement”[4]. Este último factor es crítico cuando se trata de construcciones para
personas con alta vulnerabilidad y carenciados, las que no pueden acceder por sí solas a casas de
mejor calidad, sino que deben elegir dentro del limitado marco que les corresponde a partir de la
política del subsidio estatal.
Se establece la ubicación de las construcciones como un factor crítico en la prevención, y un
factor que debe ser considerado en la reconstrucción. La relocalización de la población a partir
de los planes de reconstrucción es considerada como un umbral ideal de política pública post
terremoto, sin embargo ello no es posible debido a los altos costos. Se recomienda, sin embargo,
realizar gestos progresivos de relocalización, como la identificación de las zonas de riesgo, y a
partir de ahí, prohibir el otorgamiento de permisos de construcción en esas áreas; o disminuir o
eliminar la construcción de infraestructura pública y de servicios en esas zonas.
Otra recomendación es la necesidad de avanzar hacia el aseguramiento de las casas. La
experiencia del 27/F demuestra que un tercio de los daños causados por el terremoto y tsunami
fue cubierto por pólizas de seguro, y que los procedimientos contemplados fueron relativamente
rápidos y expeditos. Sin embargo, muy pocas casas habitación estaban cubiertas por algún
mecanismo de seguro, lo que redunda en que los costos deben ser asumidos por los propios
dueños o finalmente por el Estado. Hoy la legislación vigente solo contempla la obligación, para
créditos hipotecarios, de estar protegidos por seguro de desgravamen e incendio. En ambos
casos, sin embargo, los beneficiarios son las instituciones otorgantes del crédito, no el dueño de
la propiedad. Un proyecto de ley busca hacer obligatorio el seguro contra sismos, modificando
la Ley Nº 19.537 de Copropiedad Inmobiliaria.[5]
SOLUCIONES Y ESTRATEGIAS DESDE EL ESTADO
Las señales y soluciones por parte del Estado en este tipo de aproximaciones son
contradictorias. Identificadas las zonas de alto riesgo, donde en los hechos el tsunami del 27/F
destruyó todo a su paso, se destinaron recursos públicos para habitar nuevamente el borde
costero en lugares donde la evidencia científica indica que la probabilidad de que ocurra
nuevamente un fenómeno similar es alta. Se realizaron planes de reconstrucción sobre las
mismas zonas arrasadas. Aparecieron las viviendas tsunami resistentes, en altura, estilo
palafito[6]. Dado los antecedentes disponibles, que indican que en este tipo de fenómenos las
olas pueden alcanzar 40 metros, ¿es posible pensar en ese tipo de soluciones? ¿Son medidas de
mitigación real y efectiva las llamadas “franjas arbóreas de mitigación”, con olas de 40 metros?
¿No sería más racional, en términos de ocurrencia de desastres y de ahorro de recursos a largo
plazo, la exclusión de viviendas en el borde costero con alto riesgo?[7]
JUSTICIA
RIESGO
AMBIENTAL,
VULNERABILIDAD
Y
La dignidad humana y la igualdad de oportunidades para participar en la vida nacional están
aseguradas por nuestra Constitución. En términos reales, sin embargo, la población más pobre
se ubica en lugares más peligrosos, con alto riesgo de sufrir daños materiales e incluso de perder
la vida. El reparto justo y proporcionado de las cargas ambientales puede ser englobado bajo el
concepto de justicia ambiental. La distribución socioeconómica dentro del territorio y la
ocupación de las zonas de peligrosidad natural por parte de personas con alta vulnerabilidad
social, debe ser un tema a considerar en la elaboración de las políticas públicas. Cabe decir que
la reducción de la segregación y la integración social es otra de las recomendaciones de los
informes de la OCDE a los que hemos hechos referencia.
Un concepto que puede servir en el tratamiento de este tema es el de “justicia
ambiental”, entendido como la posibilidad que toda la población tenga acceso a vecindarios
seguros y limpios, trabajos adecuados, escuelas de buena calidad y comunidades sustentables,
de forma tal que la pobreza, la exclusión, la marginalidad y la exposición a los riesgos sean un
factor prioritario en la planificación territorial, de gestión ambiental y de desastres.
OBSERVACIONES
DE
LA
RECONSTRUCCION POST 27/F
OCDE
Y
LA
El diseño de nuestras ciudades crea una serie de condiciones que debilitan la movilidad social y
la posibilidad de una meritocracia real, lo que aumenta la discriminación y las desigualdades en
nuestro país. En este escenario, el proceso de reconstrucción post 27/F pudo haber sido la
ocasión ideal para tratar de ejecutar una política distinta que hubiese recogido las críticas y
sugerencias de los años anteriores. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de la gente
involucrada, la política habitacional en el proceso de reconstrucción puede considerarse más un
retroceso que un avance en lograr las metas sugeridas por la OCDE.
En parte, este retroceso se explica por la loable voluntad del Ejecutivo de lograr finalizar la
reconstrucción en un plazo de cuatro años, entregando rápidamente soluciones habitacionales a
los damnificados. Sin embargo, la prisa puede ser mala consejera y la prioridad por reconstruir
rápido excluye de la discusión el “cómo se reconstruye”. Así, en nuestros futuros procesos de
reconstrucción deberemos considerar la calidad de una forma diferente, no solo pensarla en
metros cuadrados, sino en el beneficio social que genera un adecuado diseño de la ciudad y uso
del espacio.
Como ejemplo de este retroceso puede mencionarse lo sucedido en la ciudad de Talca. Antes de
la catástrofe, esta ciudad de la Región del Maule era considerada como una de las urbes más
igualitarias de Chile, en la cual convivían en el mismo barrio sectores de bajos ingresos con
sectores acaudalados. Cuando el terremoto de 2010 destruyó gran parte del centro histórico, los
habitantes más pobres se vieron empujados fuera de él, en un proceso de gentrificación apoyado
y sostenido por las políticas urbanas de entrega de subsidios con los cuales se construyeron
viviendas alejadas del centro urbano.
No obstante, centrarse en las ciudades importantes, aún aquellas tan emblemáticas como Talca,
oculta un problema mayor. Para entender dicho problema, antes debemos mencionar una cifra
en especial: hoy en día el 89% de la población chilena es urbana y se espera que para el 2015
esta cifra llegue al 91%[8]. Las personas que pertenecen al 89% viven diferentes realidades y
aquellos que habitan en pueblos o pequeñas ciudades tienen un proceso de reconstrucción muy
semejante al proceso de reconstrucción de los sectores rurales. Al respecto, Isabel Brain
Valenzuela y Pía Mora Camus[9] señalan sobre los subsidios de reconstrucción que
estos “fueron de dos tipos: para reparación y para construcción. Esta última modalidad, que podía
darse tanto en sitio propio como en un nuevo sitio, reportó una complejidad adicional: la de
proporcionar soluciones específicas y adecuadas a cada contexto y a las necesidades específicas del
beneficiario. Esto fue particularmente crítico en el caso de localidades pequeñas y de difícil
accesibilidad, donde las capacidades y competencia en el mercado eran menores”.
Esta variedad de realidades dificulta el proceso de reconstrucción, dificultad que se ve agravada
cuando se consideran otros factores de carácter social, educativo y cultural. Por una parte, una
cifra importante de damnificados son personas de tercera edad, con enfermedades y dificultades
de desplazamiento; otro grupo importante es de menor formación educativa y no tiene el
conocimiento cultural para tratar con una burocracia estatal confusa y con funcionarios
desbordados, tanto del SERVIU como de las municipalidades; finalmente, muchas de las
oficinas a las cuales las personas damnificadas deben acudir se encuentran lejos de sus hogares
de manera que el precio y el tiempo del traslado hace que los trámites necesarios se realicen
mucho más lentos.
En lo concerniente a las oficinas públicas involucradas en el proceso de reconstrucción (Serviu,
Minvu, etc) y a las municipalidades afectadas, muchas veces éstas no tienen la cantidad de
funcionarios necesarios o con la preparación suficiente para gestionar el proceso de
reconstrucción de una manera efectiva. En efecto, si ya en situaciones normales estas oficinas
(en especial las municipalidades) sufren de una carencia crónica de personal, este problema se
agrava de manera alarmante en una catástrofe natural que genera necesidades de una
complejidad inabordable para una institución mal preparada. Lo último es evidente en el caso de
los municipios, los cuales, a causa de su estructura de financiamiento, no cuentan con el dinero
suficiente para financiar una planta de personal idónea para sus necesidades. Este problema es
identificado con gran tino por parte de la OCDE, quien propone modificar el sistema de
financiamiento municipal.
Así las cosas, las falencias detectadas en el proceso de reconstrucción ponen en evidencia la
necesidad imperativa de pensar en la prevención de riesgos de una manera diferente: ya no
desde las municipalidades sino desde el Estado central o los gobiernos regionales. En este caso,
las recomendaciones de la OCDE pidiendo que el mapeo de las zonas de riesgo sea nacional y
que se dé “una asistencia técnica para que los municipios la ejecuten”, van por buen camino.
Por ende, no deja de sorprender la respuesta dada a El Mercurio por Pilar Giménez, jefa de la
división de Desarrollo Urbano del Minvu[10], quien señala sobre el informe de la OCDE: “Ellos
no tuvieron la sensibilidad suficiente para pensar en este país, que tiene toda una costa sujeta a
maremotos, 500 volcanes activos que tienen al 50% del territorio en influencia directa, además de
riesgo de deslizamientos e inundaciones. Quizás eso resultaría en países con riesgos puntuales, pero
Chile está casi completamente expuesto a amenazas naturales”. Difícil es entender sus
declaraciones puesto que los mismos argumentos que utiliza para criticar las sugerencias del
informe más bien parecen fortalecer la pertinencia de las recomendaciones de la OCDE.
Entender lo contrario sería renunciar a pensar con mayor rigor sobre el manejo del riesgo
natural de nuestro país, entregarse a la fatalidad de nuestra geografía y abandonar las
municipalidades -en especial las más vulnerables- a su suerte frente a la difícil tarea que tienen
por delante.
Es por eso que, cuando se analiza el desarrollo de las ciudades y la política territorial, además de
hablar de desigualdad y de la mantención de un sistema de baja movilidad social, hay que tener
en cuenta la prevención de los riesgos naturales y la realización de futuros procesos de
reconstrucción de nuestras ciudades. Se hace también necesario hablar de las responsabilidades
que deben asumir los municipios y avanzar en el diseño de una política que les dé el
financiamiento necesario para hacer frente a sus desafíos y/o simplemente liberarlas de tareas
para las cuales no dan el ancho. En efecto, los municipios de comunas de estratos socioeconómicos bajos caen en un círculo vicioso ya que, incapaces de aplicar medidas efectivas de
prevención de riesgos ante desastres naturales, aumentan la vulnerabilidad de su población y
profundizan la brecha con las municipalidades de comunas con más recursos económicos.
CONCLUSIONES
Así las cosas, si se quiere hacer una política que sea realmente efectiva en la tarea de reducir el
riesgo de las amenazas naturales es necesario asumir que los problemas producidos por estas se
deben a un diseño deficitario del Estado, donde las responsabilidades en la creación de ciudades
y uso del territorio se encuentran difuminadas en diferentes organismos y se sobrecarga a los
municipios con tareas que sus recursos no les permiten cumplir, agravando la vulnerabilidad de
nuestra población. De esta manera, el terremoto del 27/F y sus terribles consecuencias no son
más que los frutos de años de políticas que han demostrado ser insuficientes o inapropiadas para
el problema. Ya es hora de remplazar dichas políticas por nuevos conceptos y, bajo estas
condiciones, el informe de la OCDE es bienvenido.
De esta forma, no es exagerado aspirar a que la gestión del desastre natural por parte de nuestro
Estado considere el criterio de la Justicia Ambiental y otros como el de vulnerabilidad, para que
cada episodio de sufrimiento humano que acarrean estos fenómenos sirva de aprendizaje social
para no incurrir en los mismos errores de planificación y gestión. La coordinación entre los
órganos de la administración es fundamental, también los son la participación ciudadana y la del
sector privado. La vulnerabilidad, el riesgo y la Justicia Ambiental no son conceptos que sirven
solamente al problema de la sismicidad en Chile, sino que pueden ser utilizados como punto de
partida y marco para otros temas en los que el país se debe involucrar dado los intereses sociales
y bienes públicos comprometidos (como por ejemplo, el cambio climático). Todo, en el
entendido de lograr un adecuado equilibrio ecológico y no solo la mera sobrevivencia de los
habitantes más carenciados de la sociedad, sino buscando una cierta calidad de vida como
estándar nacional.
Jorge Ossandón Rosales y Mathieu Gonzalez-Pauget son miembros del equipo Derecho Piensa en
Chile, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, grupo de estudio de los desastres
naturales desde una perspectiva legal.
Fuentes
Brain Isabel, Mora Pía, editoras, Emergencia y reconstrucción: El antes y después del terremoto y
tsunami del 27/ en Chile, PUC, 2012.
Caldera Sánchez, A. (2012), Building Blocks for a Better Functioning Housing Market in
Chile, OECD Economics Department Working Papers, No. 943, OECD
Publishing.http://dx.doi.org/10.1787/5k9fj3hgsnvh-en
Chile. Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Programa de reconstrucción nacional de vivienda:
Construcción de viviendas en sitio propio emplazadas en zonas de riesgo por inundación por
tsunami en localidades del borde costero Región del Bio Bío. 2011. 21 p.
El Mercurio 3 de marzo 2013
Hervé Dominique. Noción y elementos de la justicia ambiental: Directrices para su aplicación en
la planificación territorial y en la evaluación ambiental estratégica. Revista de Derecho,
Universidad Austral de Chile. 23 (1): 9-36. Julio 2010.
Nogueira Alcalá, Humberto. Justicia Ambiental y Constitucional. Revista Justicia Ambiental.
(2): 11-19. 2010.
Romero, Hugo y Vidal, Claudia. Efectos ambientales de la urbanización de las cuencas de los
ríos Bío-Bío y Andalién sobre los riesgos de inundación y anegamiento de la ciudad de
Concepción. Concepción Metropolitano. Planes, procesos y proyectos. Pérez L. e Hidalgo, R.
(Eds.). Serie GeoLibros. Instituto de Geografía. Pontificia Universidad Católica de Chile. 2010.
Romero, Hugo. Conferencia en las III Jornadas de Derecho y Catástrofe. Universidad de Chile.
Facultad de Derecho. 2011. s/p.
Hayden, Thomas. Huracanes asesinos. National Geographic en español. 19 (2): 38-49. 2006.
[1] Caldera Sánchez A. (2012), Building Blocks for a Better Functioning Housing Market in
Chile, OECD Economics Department Working Papers, No. 943, OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/5k9fj3hgsnvh-en
[2] Caldera Sánchez A. (2012), p. 8.
[3] Ibid.
[4] Una ley “con dientes”, es decir, que la normativa contemple mecanismos reales que habiliten
a la autoridad a actuar cuando se detecte un incumplimiento de los requisitos y exigencias con el
fin de compeler al infractor a cumplir y a remediar los daños presentes o potenciales derivados
de la desviación de la norma. Esto abarca la imposición de sanciones y la existencia de sistemas
de responsabilidad civiles o penales.
[5] Boletín N° 7419-14 Modifica la ley N° 19.537 de copropiedad inmobiliaria, estableciendo
un seguro que cubra los daños derivados de un sismo.
[6] Elevada en su primer nivel, para así dejar la primera planta libre en base a una estructura de
hormigón armado (palafito). Esta tipología de vivienda cuenta con hasta 150 UF adicionales al
subsidio base (380 UF), siempre que se incluyan medidas destinadas a mitigar los riesgos de
inundación por tsunami.
[7] Según datos de la propia administración en Dichato se construyeron 27 viviendas en zonas
de alto riesgo, mientras que en Coliulmo, también en la comuna de Tomé, VIII Región, 35
viviendas. Otras 536 viviendas, en siete localidades diferentes fueron construidas en zonas de
riesgo medio.
[8] INE
[9] Isabel Brain Valenzuela y Pía Mora Camus, “Introducción: Chile pre y post catástrofe:
algunas claves
para aproximarse a los desafíos de reconstrucción, en Emergencia y reconstrucción: El antes y
después del terremoto y tsunami del 27/F en Chile, PUC, 2012.
[10] El Mercurio, 3 de marzo 2013