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BUTLLETÍ OFICIAL
DEL PARL AMENT DE CATALUNYA
XI legislatura · quart període · número 318 · dimecres 1 de febrer de 2017
TAU L A D E C O N T I N G U T
3. Tramitacions en curs
3.10. Procediments que es clouen amb l’adopció de resolucions
3.10.25. Propostes de resolució
Proposta de resolució sobre la creació d’un carril bus d’alta eficiència i de baix cost,
des de la carretera B-23 fins a l’entrada de Barcelona
250-00753/11
Pròrroga del termini de presentació d’esmenes3
3.15. Mocions subsegüents a interpel·lacions
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre la protecció dels treballadors
públics
302-00104/11
Presentació: GP C’s3
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre l’ensenyament trilingüe
302-00105/11
Presentació: GP C’s4
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre els equipaments penitenciaris
a Barcelona
302-00106/11
Presentació: GP JS4
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre la infància en risc
302-00107/11
Presentació: GP CSP5
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre la revisió del model de finançament autonòmic
302-00108/11
Presentació: GP PPC6
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre la dignificació de l’atenció a
la infància
302-00109/11
Presentació: GP CUP-CC6
4. Informació
4.53. Sessions informatives, compareixences i audiències
4.53.05. Sol·licituds de compareixença i propostes d’audiència
Sol·licitud de compareixença de Roger Loppacher i Crehuet, president del Consell
de l’Audiovisual de Catalunya, davant la Comissió de Control de l’Actuació de la
Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals perquè expliqui l’estat i el contingut
del projecte de llibre blanc de l’audiovisual
356-00401/11
Acord sobre la sol·licitud9
Sol·licitud de compareixença de Núria Llorach, presidenta en funcions del Consell
de Govern de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals davant la Comissió
de Control de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals perquè informi sobre
el tractament informatiu del discurs de Nadal del rei d’Espanya
356-00462/11
Rebuig de la sol·licitud9
Tres fascicles, fascicle primer
BOPC 318
1 de febrer de 2017
Sol·licitud de compareixença de Jaume Peral, director de Televisió de Catalunya,
davant la Comissió de Control de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals
perquè informi sobre el motiu pel qual no es va emetre per TV3 el discurs de Nadal
del rei d’Espanya
356-00463/11
Rebuig de la sol·licitud9
Sol·licitud de compareixença de Roger Loppacher, president del Consell de l’Audiovisual de Catalunya, davant la Comissió de Control de l’Actuació de la Corporació
Catalana de Mitjans Audiovisuals perquè presenti el Llibre blanc de l’audiovisual
356-00480/11
Acord sobre la sol·licitud10
4.53.15. Sessions informatives i compareixences d’autoritats, de funcionaris i
d’altres persones
Compareixença de Roger Loppacher, president del Consell de l’Audiovisual de Catalunya, davant la Comissió de Control de l’Actuació de la Corporació Catalana de
Mitjans Audiovisuals per a presentar el Llibre blanc de l’audiovisual
357-00358/11
Acord de tenir la sessió de compareixença10
4.75. Dictàmens del Consell de Garanties Estatutàries
Projecte de llei del llibre sisè del Codi civil de Catalunya, relatiu a les obligacions i
els contractes
200-00002/11
Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries10
4.87. Procediments davant el Tribunal Constitucional
4.87.10. Recursos d’inconstitucionalitat interposats contra lleis de Catalunya
Recurs d’inconstitucionalitat 1442/2015, interposat pel president del Govern de l’Estat contra la Llei 16/2014, del 4 de desembre, d’acció exterior i de relacions amb la
Unió Europea
381-00009/10
Sentència del Tribunal Constitucional62
4.87.20. Recursos d’empara constitucional
Recurs d’empara 1315-2016, interposat pel Grup Parlamentari Socialista contra un
acord de la Mesa del Parlament de Catalunya del 8 de març de 2016
383-00004/11
Sentència del Tribunal Constitucional100
Recurs d’empara 1493-2016, interposat pel Grup Parlamentari de Ciutadans contra els acords de la Mesa del Parlament de Catalunya de l’1 i el 8 de març de 2016
383-00005/11
Sentència del Tribunal Constitucional115
4.90. Règim interior
4.90.15. Contractació
Contractació dels serveis de manteniment del sistema de conferències i votacions
del Saló de Sessions, dels sistemes de conferències d’altres sales i de la resta d’instal·lacions audiovisuals del Parlament
Aquesta publicació és impresa en
paper ecològic (definició europea
ECF), en compliment del que
estableix la Resolució 124/III del
Parlament, sobre la utilització del
paper reciclat en el Parlament i en
els departaments de la Generalitat,
adoptada el 30 d’abril de 1990.
615-00006/11
Anunci130
Nomenament de la Mesa de contractació132
Els documents publicats en el
Butlletí Oficial del Parlament de
Catalunya (BOPC) són una
reproducció fidel dels documents
originals entrats al Registre.
La numeració del BOPC no està
necessàriament vinculada a una
sola data.
Imprès al Parlament
ISSN: 0213-7798
DL: B-20.066-1980
www.parlament.cat
Taula de contingut
2
BOPC 318
1 de febrer de 2017
3.
Tramitacions en curs
3.10.
Procediments que es clouen amb l’adopció de resolucions
3.10.25.
Propostes de resolució
Proposta de resolució sobre la creació d’un carril bus d’alta
eficiència i de baix cost, des de la carretera B-23 fins a l’entrada de
Barcelona
250-00753/11
PRÒRROGA DEL TERMINI DE PRESENTACIÓ D’ESMENES
Sol·licitud: GP C’s (reg. 49080).
Pròrroga: 1 dia hàbil; última.
Finiment del termini: 03.02.2017; 12:00 h.
3.15.
Mocions subsegüents a interpel·lacions
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre la protecció dels
treballadors públics
302-00104/11
PRESENTACIÓ: GP C’S
Reg. 49000 / Admissió a tràmit: Mesa del Parlament, 31.01.2017
A la Mesa del Parlament
Carlos Carrizosa Torres, portaveu, José María Espejo-Saavedra Conesa, diputat
del Grup Parlamentari de Ciutadans, d’acord amb el que estableix l’article 158 del
Reglament del Parlament, presenten la següent moció, subsegüent a la Interpel·lació
al Govern sobre la protecció dels treballadors públics (tram. 300-00116/11).
Moció
El Parlament de Catalunya insta el Govern de la Generalitat a
1. Garantir que no cursarà ni als funcionaris ni a la resta de treballadors públics
cap ordre, instrucció, recomanació, suggeriment o indicació, ni escrita ni oral ni de
qualsevol mena, que sigui contrària a l’ordenament jurídic constitucional i estatutari
espanyol o a les resolucions judicials.
2. Abstenir-se de suggerir o fer indicacions als empleats públics sobre quan han
de gaudir dels seus dies festius o de lliure disposició ni per a què els han d’utilitzar.
Palau del Parlament, 30 de gener de 2017
Carlos Carrizosa Torres, portaveu; José María Espejo-Saavedra Conesa, diputat, GP C’s
3.10.25. Propostes de resolució
3
BOPC 318
1 de febrer de 2017
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre l’ensenyament
trilingüe
302-00105/11
PRESENTACIÓ: GP C’S
Reg. 49001 / Admissió a tràmit: Mesa del Parlament, 31.01.2017
A la Mesa del Parlament
Carlos Carrizosa Torres, portaveu, Sonia Sierra Infante, diputada del Grup Parlamentari de Ciutadans, d’acord amb el que estableix l’article 158 del Reglament del
Parlament, presenten la següent moció, subsegüent a la Interpel·lació al Govern sobre l’ensenyament trilingüe (tram. 300-00117/11).
Moció
L’anglès, llengua vehicular a totes les escoles catalanes
El Parlament de Catalunya insta el Govern de la Generalitat a
1. Augmentar la dotació de professorat d’anglès per reduir les ràtios a les classes
d’aquesta matèria mitjançant l’augment de desdoblaments i que aquests es facin segons el nivell d’anglès de l’alumnat.
2. Crear l’Oficina de Formació en Anglès amb les següents funcions:
2.a. Fomentar i coordinar la millora del nivell del professorat en aquest idioma.
2.b. Fomentar i coordinar la formació en AICLE del professorat.
2.c. Establir un pla d’intercanvis i estades del professorat en països de llengua
anglesa durant l’estiu.
2.d. Crear una figura de tutor d’anglès a cada centre que pugui fer un seguiment
de l’evolució del nivell d’anglès de cada alumne durant tota l’educació secundària
obligatòria.
3. En col·laboració amb ajuntaments i diputacions, dotar d’auxiliars de conversa
les escoles públiques i concertades que ho demanin.
4. Fer efectiu el trilingüisme en tots els centres escolars garantint que siguin llengües vehiculars el català, l’espanyol i l’anglès, així como l’occità a l’Aran.
5. Augmentar el nombre de continguts que afavoreixin l’aprenentatge de l’anglès
i de pel·lícules, sèries i programes en versió original amb subtítols en els mitjans públics de Catalunya.
Palau del Parlament, 30 de gener de 2017
Carlos Carrizosa Torres, portaveu; Sonia Sierra Infante, diputada, GP C’s
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre els equipaments
penitenciaris a Barcelona
302-00106/11
PRESENTACIÓ: GP JS
Reg. 49004 / Admissió a tràmit: Mesa del Parlament, 31.01.2017
A la Mesa del Parlament
Marta Rovira i Vergés, portaveu del Grup Parlamentari de Junts pel Sí, d’acord
amb el que estableix l’article 158 del Reglament del Parlament, presenta la següent
moció, subsegüent a la Interpel·lació al Govern sobre els equipaments penitenciaris
a Barcelona (tram. 300-00120/11).
Moció
El Parlament de Catalunya insta el Govern de la Generalitat a:
3.15. Mocions subsegüents a interpel·lacions
4
BOPC 318
1 de febrer de 2017
1) Tancar el Centre Penitenciari Homes de Barcelona (Model) durant l’any 2017
i posar la finca a disposició de l’Ajuntament de Barcelona per satisfer la necessitat
d’equipaments socials al barri de l’esquerra de l’eixample.
2) Garantir que el tancament de la presó Model no comportarà cap pèrdua de
llocs de treball.
3) Iniciar de manera immediata els tràmits necessaris per construir un Centre
Obert a la Zona Franca que, un cop acabat, permeti tancar el Centre Obert de Trinitat Vella.
4) Un cop tancat el Centre Obert de Trinitat Vella, i d’acord amb el conveni signat entre el Departament de Justícia i l’Ajuntament de Barcelona, posar l’espai a disposició de l’Ajuntament per tal que sigui destinat a la construcció d’habitatge social.
Palau del Parlament, 30 de gener de 2017.
Marta Rovira i Vergés, portaveu GP JS
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre la infància en
risc
302-00107/11
PRESENTACIÓ: GP CSP
Reg. 49005 / Admissió a tràmit: Mesa del Parlament, 31.01.2017
A la Mesa del Parlament
Joan Coscubiela Conesa, portaveu, Gemma Lienas Massot, portaveu adjunta del
Grup Parlamentari de Catalunya Sí que es Pot, d’acord amb el que estableix l’article
158 del Reglament del Parlament, presenten la següent moció, subsegüent a la Interpel·lació al Govern sobre la infància en risc (tram. 300-00118/11).
Moció
El Parlament de Catalunya insta el Govern a:
1. Constituir, en el termini d’un mes, una Comissió Mixta (Govern-Parlament)
amb la participació de l’Administració Local, sindicats, entitats socials i experts per
a la reformulació, adaptació a la realitat actual de la infància i l’adolescència, estabilització i encaix amb els diferent recursos d’atenció educativa, social i de salut, del
model d’atenció a la infància i adolescència en risc a Catalunya.
2. L’objectiu principal de l’esmentada Comissió serà revisar el conjunt de les
pràctiques per fer-les veritablement respectuoses amb els drets dels infants i adolescents, abordant, com a mínim, els següents eixos de treball:
a. Les garanties i la participació sistemàtica dels propis infants i adolescents en
els diferents moments d’aplicació del sistema de desemparaments.
b. Coordinació entre totes les administracions i els diferents recursos d’atenció a
la infància i adolescència en el territori, evitant la revictimització del propi infant i
donant prioritat a ajudar els grups familiars per esdevenir positius i útils en l’atenció
dels seus fills i filles.
c. Condicions laborals dels treballadors que permetin la seva estabilitat i implicació professional.
d. Transparència del sistema tant per les famílies com per als professionals, que
puguin ser coneixedors del procediment seguit, els processos d’atenció, les mesures
aplicades, i les dificultats aparegudes en el desenvolupant de cadascun dels infants
i adolescents atesos.
e. Actualització de l’acompanyament dels infants i adolescents sota la tutela de
l’administració als nous temps i als nous perfils d’atenció.
3.15. Mocions subsegüents a interpel·lacions
5
BOPC 318
1 de febrer de 2017
f. Inversió en infància i adolescència en les diferents situacions de risc a Catalunya.
3. Presentar, en el termini de 6 mesos, en el Parlament de Catalunya, les conclusions de l’esmentada Comissió, per cadascun dels eixos de treball.
Palau del Parlament, 30 de gener de 2017
Joan Coscubiela Conesa, portaveu; Gemma Lienas Massot, portaveu adjunta,
GP CSP
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre la revisió del
model de finançament autonòmic
302-00108/11
PRESENTACIÓ: GP PPC
Reg. 49072 / Admissió a tràmit: Mesa del Parlament, 31.01.2017
A la Mesa del Parlament
Santi Rodríguez i Serra, portaveu adjunt del Grup Parlamentari del Partit Popular de Catalunya, d’acord amb el que estableix l’article 158 del Reglament del Parlament, presenta la següent moció, subsegüent a la Interpel·lació al Govern sobre la
revisió del model de finançament autonòmic (tram. 300-00114/11).
Moció
El Parlament de Catalunya insta el Govern a:
1. Elaborar una avaluació objectiva dels recursos que proporciona a la Generalitat de Catalunya el model de fiançament autonòmic vigent, desglossat per conceptes
i impostos.
2. Participar en tots els debats multilaterals, entre el govern d’Espanya i els de
les comunitats autònomes, que tractin temes d’interès pels catalans, en particular al
President de la Generalitat en relació a la Conferència de Presidents Autonòmics.
3. Participar, amb representants propis, en les reunions i comissions que es creïn per tal de debatre i dissenyar temes que afecten als catalans, en particular a la
Comissió d’Experts derivada de la Conferència de Presidents Autonòmics, del proppassat 17 de gener, que té el mandat de formular un nou model de finançament
autonòmic.
Palau del Parlament, 30 de gener de 2017
Santi Rodríguez i Serra, portaveu adjunt GP PPC
Moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre la dignificació
de l’atenció a la infància
302-00109/11
PRESENTACIÓ: GP CUP-CC
Reg. 49076 / Admissió a tràmit: Mesa del Parlament, 31.01.2017
A la Mesa del Parlament
Mireia Boya e Busquet, presidenta, Gabriela Serra Frediani, diputada del Grup
Parlamentari de la Candidatura d’Unitat Popular - Crida Constituent, d’acord amb el
que estableix l’article 158 del Reglament del Parlament, presenten la següent moció,
subsegüent a la Interpel·lació al Govern sobre la dignificació de l’atenció a la infància (tram. 300-00119/11).
3.15. Mocions subsegüents a interpel·lacions
6
BOPC 318
1 de febrer de 2017
Moció
1. Revertir, dins de l’any 2017, les externalitzacions de tots els serveis vinculats
a la Unitat de Detecció i Prevenció del Maltractament Infantil i Infància Respon.
2. Creació, al llarg de l’any 2017, d’un equip de supervisió de les condicions de
vida als centres de menors, del compliment dels acords de gestió (en el cas de centres no públics) i del respecte a tots els drets dels menors recollits a la Llei d’Infància
de Catalunya, nomenat per l’Observatori del Drets dels Infants, que elabori informes
vinculants de forma permanent.
3. Abans d’acabar l’any 2017, planificar l’obertura progressiva de centres terapèutics (un per demarcació) amb personal qualificat per infants amb problemes psiquiàtrics i de salut mental, tal i com sol·licita el mateix Síndic de Greuges en diferents
informes.
4. Abans de finalitzar el 2017 abordar de forma integral la situació en la que es
troben els professionals que treballen als centres, i implementar mesures que garanteixin:
a) Fixar el nombre de professionals i la seva categoria laboral que hi ha d’haver a
cada centre d’acord amb una revisió de ràtios fixades a la cartera de serveis socials.
b) Dotar de personal de suport psicològic específic els centres de més de 20 places i a tots els altres que tinguin més d’un 25% d’infants amb problemes de salut
mental.
c) Garantir als professionals més hores de formació i espais tècnics per a la reflexió, gestió i participació.
d)Portar a terme durant el pròxim any una avaluació psicosocial de les plantilles
de tots els centres de menors de Catalunya per identificar i determinar la situació
risc en la que es troba les persones professionals.
e) Implementació de les mesures correctores per fer front als riscos psicosocials
de l’avaluació feta als Centres de la DGAIA.
5. Apostar per una gestió i provisió pública de les places de centres, i en aquest
sentit:
a) Garantir que totes les places de nova creació siguin de titularitat i gestió pública.
b) Pujar fins a un 80% la puntuació per criteris tècnics en les licitacions de gestions de centres, mentre no es reverteix de forma definitiva el model de concertació
vigent.
c) Fer efectiva la substitució progressiva dels serveis de cuina externalitzats per
serveis de cuina propis i amb dieta de productes de proximitat.
6. Dignificar i millorar de les condicions de vida dels menors als centres a partir
de les següents mesures a implementar progressivament abans de finalitzar el primer trimestre del 2017:
a) Pla de xoc contra el fracàs escolar dels menors tutelats que inclogui la renovació dels mitjans tecnològics necessaris i de personal específic contractat com a
suport educatiu.
b) Garantir que tots els nous centres (independentment de les unitats de convivència, grups educatius o mòduls) no superin les 10 o 12 places tal i com plantegen
les indicacions dels diferents informes del Síndic de Greuges.
c) Planificar la reducció, durant els proper 6 anys, de les places de cada centre
fins arribar a un màxim de 10-12 infants per centre tal i com es recomana en diversos informes del Síndic de Greuges.
d) Garantir la llibertat de consciència evitant qualsevol simbologia o expressió
religiosa i/o ideològica per part de les empreses titulars o gestores dels centres dintre
dels centres residencials de menors.
e) Incloure als pressupostos de cada centre una partida finalista específica dedicada a la realització d’activitats extraescolars al territori.
3.15. Mocions subsegüents a interpel·lacions
7
BOPC 318
1 de febrer de 2017
f) Recuperació del mòdul mèdic educatiu als centres de menors, eliminat arran
de les «mesures d’eficiència» a l’any 2012.
g) Garantir que no hi haurà cap infant tutelat en cap centre sense escolaritzar
més de 15 dies, passat aquest temps, assignar la figura del mestre de reforç.
h) Creació i impuls d’òrgans de participació als Centres de menors tal i com es
troba regulat per llei. Implementant inicialment els Consells de Participació de centres i en dos anys creació de Claustres.
i) Incrementar els recursos humans i econòmics per tractar la problemàtica dels
menors no acompanyats que arriben a Catalunya, i principalment a Barcelona.
Palau del Parlament, 30 de gener de 2017
Mireia Boya e Busquet, presidenta; Gabriela Serra Frediani, diputada, GP CUP-CC
3.15. Mocions subsegüents a interpel·lacions
8
BOPC 318
1 de febrer de 2017
4.
Informació
4.53.
Sessions informatives, compareixences i audiències
4.53.05.
Sol·licituds de compareixença i propostes d’audiència
Sol·licitud de compareixença de Roger Loppacher i Crehuet,
president del Consell de l’Audiovisual de Catalunya, davant la
Comissió de Control de l’Actuació de la Corporació Catalana de
Mitjans Audiovisuals perquè expliqui l’estat i el contingut del projecte
de llibre blanc de l’audiovisual
356-00401/11
ACORD SOBRE LA SOL·LICITUD
Acord de tenir la sessió de compareixença adoptat per la Comissió de Control de
l’Actuació de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, en la sessió 11, tinguda el 27.01.2017, DSPC-C 304.
Sol·licitud de compareixença de Núria Llorach, presidenta en
funcions del Consell de Govern de la Corporació Catalana de
Mitjans Audiovisuals davant la Comissió de Control de la Corporació
Catalana de Mitjans Audiovisuals perquè informi sobre el tractament
informatiu del discurs de Nadal del rei d’Espanya
356-00462/11
REBUIG DE LA SOL·LICITUD
Rebutjada per la Comissió de Control de l’Actuació de la Corporació Catalana de
Mitjans Audiovisuals, en la sessió 11, tinguda el 27.01.2017, DSPC-C 304.
Sol·licitud de compareixença de Jaume Peral, director de Televisió de
Catalunya, davant la Comissió de Control de la Corporació Catalana
de Mitjans Audiovisuals perquè informi sobre el motiu pel qual no es
va emetre per TV3 el discurs de Nadal del rei d’Espanya
356-00463/11
REBUIG DE LA SOL·LICITUD
Rebutjada per la Comissió de Control de l’Actuació de la Corporació Catalana de
Mitjans Audiovisuals, en la sessió 11, tinguda el 27.01.2017, DSPC-C 304.
4.53.05. Sol·licituds de compareixença i propostes d’audiència
9
BOPC 318
1 de febrer de 2017
Sol·licitud de compareixença de Roger Loppacher, president del
Consell de l’Audiovisual de Catalunya, davant la Comissió de Control
de l’Actuació de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals
perquè presenti el Llibre blanc de l’audiovisual
356-00480/11
ACORD SOBRE LA SOL·LICITUD
Acord de tenir la sessió de compareixença adoptat per la Comissió de Control de
l’Actuació de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, en la sessió 11, tinguda el 27.01.2017, DSPC-C 304.
Sessions informatives i compareixences d’autoritats, de funcionaris
i d’altres persones
4.53.15.
Compareixença de Roger Loppacher, president del Consell de
l’Audiovisual de Catalunya, davant la Comissió de Control de
l’Actuació de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals per a
presentar el Llibre blanc de l’audiovisual
357-00358/11
ACORD DE TENIR LA SESSIÓ DE COMPAREIXENÇA
Adoptat per la Comissió de Control de l’Actuació de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals en la sessió 11, tinguda el 27.01.2017, DSPC-C 304.
4.75.
Dictàmens del Consell de Garanties Estatutàries
Projecte de llei del llibre sisè del Codi civil de Catalunya, relatiu a les
obligacions i els contractes
200-00002/11
DICTAMEN DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
Reg. 48998 / Coneixement: Mesa del Parlament, 31.01.2017
A la presidenta del Parlament de Catalunya
Senyora,
D’acord amb l’article 22.1 de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries, us trameto, adjunta, còpia del Dictamen 1/2017, d’aquest Consell, emès el 26 de gener de 2017, sobre el Projecte de llei del llibre sisè del codi civil
de Catalunya, relatiu a les obligacions i els contractes, i de modificació dels llibres
primer, segon, tercer, quart i cinquè.
Atentament,
Barcelona, 26 de gener de 2017
Joan Egea Fernàndez, president del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya
4.53.15. Sessions informatives i compareixences d’autoritats, de funcionaris i d’altres persones
10
BOPC 318
1 de febrer de 2017
Dictamen 1/2017, de 26 de gener, sobre el Projecte de llei del llibre sisè
del Codi civil de Catalunya, relatiu a les obligacions i els contractes, i
de modificació dels llibres primer, segon, tercer, quart i cinquè
El Consell de Garanties Estatutàries, amb l’assistència del president Joan Egea
Fernàndez, del vicepresident Pere Jover Presa, dels consellers Eliseo Aja, Marc Carrillo i Jaume Vernet Llobet, del conseller secretari Àlex Bas Vilafranca, i dels consellers Francesc de Paula Caminal Badia i Carles Jaume Fernández, ha acordat emetre el següent
Dictamen
Sol·licitat per més d’una desena part dels diputats del Parlament de Catalunya,
respecte al Dictamen de la Comissió de Justícia sobre el Projecte de llei del llibre
sisè del Codi civil de Catalunya, relatiu a les obligacions i els contractes, i de modificació dels llibres primer, segon, tercer, quart i cinquè (BOPC núm. 290, de 20 de
desembre de 2016).
Antecedents
1. El dia 27 de desembre de 2016 va tenir entrada al Consell de Garanties Estatutàries (Reg. núm. 5590) un escrit de la presidenta del Parlament de Catalunya en què
es comunicava al Consell la Resolució de la Mesa del Parlament, de la mateixa data,
en la qual, segons el que preveuen els articles 16.1.b i 23.b de la Llei 2/2009, de 12
de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries, es va admetre a tràmit la sol·licitud
de dictamen presentada el 23 de desembre per més d’una desena part dels diputats,
del Grup Parlamentari de Ciutadans, sobre l’adequació a l’Estatut i a la Constitució
del Projecte de llei del llibre sisè del Codi civil de Catalunya, relatiu a les obligacions i els contractes, i de modificació dels llibres primer, segon, tercer, quart i cinquè.
2. El Consell, en la sessió del dia 30 de desembre de 2016, després d’examinar
la legitimació i el contingut de la sol·licitud, la va admetre a tràmit i es va declarar
competent per emetre el dictamen corresponent, d’acord amb l’article 24.2 de la seva
Llei reguladora. Per raó de l’especialitat de la matèria, va acordar designar una ponència conjunta integrada pel conseller senyor Jaume Vernet i Llobet i el president
senyor Joan Egea Fernàndez.
3. En la mateixa sessió, en aplicació de l’article 25, apartats 4 i 5, de la Llei
2/2009, es va acordar adreçar-se als sol·licitants, al Parlament, a tots els grups parlamentaris i també al Govern a fi de sol·licitar-los la informació i la documentació
complementàries de què disposessin amb relació a la norma sotmesa a dictamen.
4. En data 10 de gener de 2017 es va rebre en el Registre del Consell (Reg. núm.
5614) una còpia de la documentació presentada al Parlament de Catalunya, pel Grup
Parlamentari de Ciutadans, que adjuntava un escrit elaborat pel portaveu d’aquest
Grup, de 4 de gener de 2017, per tal que fos lliurada al Consell.
5. En data 12 de gener de 2017 es va rebre en el Registre del Consell (Reg. núm.
5618) un escrit del conseller d’Afers i Relacions Institucionals i Exteriors i Transparència de 12 de gener, que adjuntava còpia de la documentació aportada pel Departament de Justícia de la Generalitat de Catalunya al Parlament en relació amb el
Projecte de llei objecte de dictamen.
6. Finalment, després de les corresponents sessions de deliberació, es va fixar
com a data per a la votació i per a l’aprovació del Dictamen el dia 26 de gener de
2017.
Fonaments jurídics
Primer. L’objecte del Dictamen
Com hem indicat en els antecedents, els diputats sol·licitants demanen el parer
d’aquest Consell sobre l’adequació a l’Estatut d’autonomia i a la Constitució del
Dictamen de la Comissió de Justícia sobre el Projecte de llei del llibre sisè del Codi
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civil de Catalunya, relatiu a les obligacions i els contractes, i de modificació dels llibres primer, segon, tercer, quart i cinquè (en endavant, Projecte de llei o Projecte),
d’acord amb els articles 16.1.b i 23.b de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell
de Garanties Estatutàries.
En aquest fonament jurídic, resumirem el contingut i la finalitat del Projecte de
llei, exposarem breument el context normatiu en què s’insereix i sintetitzarem els
dubtes de constitucionalitat i d’estatutarietat que la norma genera en els peticionaris,
així com els arguments que els fonamenten. Finalment, assenyalarem l’estructura
que adoptarà el Dictamen per respondre a les diverses qüestions plantejades per la
sol·licitud.
1. El Projecte de llei, d’acord amb l’article 1, i de conformitat amb els articles 3.f
i 6 de la Llei 29/2002, de 30 de desembre, primera llei del Codi civil de Catalunya,
té per objecte establir l’estructura del llibre sisè del Codi, relatiu a les obligacions i
els contractes; regular els contractes de compravenda i de permuta; modificar i incorporar els contractes regulats per lleis especials, i substituir la Compilació del dret
civil de Catalunya. Addicionalment, tal com es desprèn del mateix preàmbul, la norma aprova la regulació del contracte de mandat (par. 1, 31 a 36) i modifica «diversos
llibres del Codi civil» (par. antepenúltim).
Per acomplir aquesta tasca, l’article 2 fixa l’estructura inicial del llibre en tres
títols: el títol I, referit a les disposicions generals; el II, sobre els tipus contractuals,
i el III, relatiu a les fonts no contractuals de les obligacions. D’acord amb aquesta
estructura, aprova, en els articles 3 a 8, diverses seccions que integren els capítols
I a VI del títol II, i en l’article 9 s’inclouen les disposicions addicionals, transitòries,
derogatòria i finals del llibre sisè del Codi civil de Catalunya (CCCat).
El mateix preàmbul del Projecte de llei recorda que el CCCat té el caràcter de
codi obert, de «formació successiva», de manera que el legislador ha optat per conferir al llibre sisè «una estructura mínima» que permeti ser completada en el futur,
i difereix, per tant, l’aprovació dels títols I i III. Centrant-nos en la regulació substantiva del títol II, que és el que ara es dota de contingut, segueix una sistemàtica
que permet l’agrupació dels diversos tipus contractuals en les categories conceptuals
següents:
a) Contractes amb finalitat transmissora (capítol I), entre els quals es troben el
de compravenda (art. 621-1 a 621-55 CCCat), de permuta (art. 621-56 i 621-57 CCCat) i de cessió de finca o d’aprofitament urbanístic a canvi de construcció futura
(art. 621-58 a 621-66 CCCat), que són aprovats per l’article 3 del Projecte de llei; b)
contractes sobre activitat aliena (capítol II), on s’hi inclou el contracte de mandat
(art. 622-21 a 622-39 CCCat) i la gestió d’afers aliens sense mandat (art. 622-40 a
622-42 CCCat), aprovats per l’article 4; c) contractes sobre objecte aliè (capítol III),
que comprenen els contractes de conreu (art. 623-1 a 623-33 CCCat), de custòdia
del territori (art. 623-34 CCCat) i d’arrendament per a pastures (art. 623-35 CCCat),
aprovats per l’article 5; d) contractes aleatoris (capítol IV), que integren el de violari
(art. 624-1 a 624-7 CCCat) i el d’aliments (art. 624-8 a 624-11 CCCat), aprovats per
l’article 6; e) contractes de cooperació (capítol V), que, per ara, se centra en el contracte d’integració (art. 625-1 a 625-12 CCCat), que aprova l’article 7, i, finalment,
f) els contractes de finançament i garantia (capítol VI), on s’inclou el de censal (art.
626-1 a 626-7 CCCat), que aprova l’article 8.
Com ha quedat dit, l’article 9 del Projecte de llei aprova la part final del llibre
sisè CCCat que inclou dues disposicions addicionals relatives, respectivament, a les
assegurances en els contractes de conreu i a la Junta d’Arbitratge i Mediació dels
Contractes de Conreu i dels Contractes d’Integració; set disposicions transitòries,
que estableixen el règim aplicable als contractes conclosos abans de l’entrada en vigor del llibre; una disposició que deroga, entre d’altres, les lleis especials que s’incorporen al CCCat i utilitza la fórmula de la substitució normativa pel que fa al Decret legislatiu 1/1984, de 19 de juliol, pel qual s’aprova el Text refós de la Compilació
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del dret civil de Catalunya, amb la idea de continuïtat i atesa la seva significació en
l’ordenament jurídic català, i nou disposicions finals.
Pel que fa a aquestes darreres, de la primera a la cinquena modifiquen, respectivament, els llibres primer, segon, tercer, quart i cinquè CCCat «com a conseqüència
de la nova regulació de la jurisdicció voluntària, la qual atribueix diverses competències que restaven en l’àmbit de l’autoritat judicial i que, en desjudicialitzar-se, han
passat al notariat i al lletrat de l’Administració de justícia» (par. antepenúltim del
preàmbul); la disposició final sisena reforma també la Llei 5/2006, de 10 de maig,
del llibre cinquè del Codi civil de Catalunya, relatiu als drets reals, i la setena, la
Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge. La disposició final vuitena
habilita el departament competent en matèria d’agricultura, ramaderia i desenvolupament del món rural per establir, mitjançant reglament, els models de contractes
de conreu i la novena disposa l’entrada en vigor de la norma l’1 de gener de 2018.
2. La llarga tradició codificadora del dret civil català rep un impuls definitiu mitjançant l’esmentada Llei 29/2002, que, amb la pretensió d’establir un únic cos legal
i harmònic, va fixar la sistemàtica del Codi civil de Catalunya, la seva estructura en
sis llibres i en va aprovar el primer (dedicat a les disposicions generals i que inclou
les disposicions preliminars i la regulació de la prescripció i la caducitat). Aquesta
Llei va ser objecte del recurs d’inconstitucionalitat núm. 2099-2003, que fou retirat posteriorment (Interlocutòria del Tribunal Constitucional de 3 de novembre de
2004, per la qual es declara el desistiment de l’advocat de l’Estat).
La tasca de codificació iniciada amb la Llei 29/2002 ha estat continuada, sense
que els quatre llibres següents del CCCat que n’han resultat hagin estat objecte de
conflictivitat constitucional, a excepció del capítol VII del títol IV del llibre cinquè,
relatiu a la propietat temporal, que va ser afegit per l’article 1 de la Llei 19/2015,
de 29 de juliol, d’incorporació de la propietat temporal i de la propietat compartida (recurs d’inconstitucionalitat núm. 2465-2016, pendent de resolució). El caràcter
obert del Codi, com hem dit, tant en l’estructura com en el contingut, ha provocat
també, com explicitarem més endavant, que l’aprovació successiva dels diferents
llibres s’hagi acompanyat d’una adaptació i modificació dels anteriors. Així doncs,
la Llei 5/2006, de 10 de maig, va aprovar el llibre cinquè, relatiu als drets reals; la
Llei 4/2008, de 24 d’abril, el llibre tercer, relatiu a les persones jurídiques; la Llei
10/2008, de 10 de juliol, el llibre quart, relatiu a les successions, i la Llei 25/2010, de
29 de juliol, el llibre segon, relatiu a la persona i la família que, en fase de projecte
de llei, va ser objecte del Dictamen d’aquest Consell 13/2010, de 6 de juliol.
Pel que fa en concret a la regulació de les relacions obligatòries i contractuals,
que són l’objecte del llibre sisè que aprova la iniciativa legislativa sotmesa al nostre
parer consultiu, cal dir que, fins al moment actual, ha estat tractada per normativa
de diferent rang i procedència. Per aquest motiu, a fi de contextualitzar normativament el Projecte de llei, cal citar, en l’àmbit català, la inicial Compilació del dret
civil especial de Catalunya aprovada per la Llei 40/1960, de 21 de juliol i, posteriorment, el seu Text refós, aprovat pel Decret legislatiu 1/1984, i en especial el llibre
quart, rubricat «De les obligacions i els contractes i de la prescripció», que regula la
rescissió per lesió (art. 321 a 325) i el contracte de venda a carta de gràcia (art. 326
a 328). Així mateix, podem fer menció de les lleis especials de caràcter patrimonial que, amb les modificacions pertinents, s’incorporen al CCCat i que el mateix
Projecte de llei esmenta en el preàmbul, com són la Llei 1/2008, de 20 de febrer,
de contractes de conreu, que, abans de la seva aprovació fou objecte del Dictamen
del Consell Consultiu núm. 284, de 15 de gener de 2008, el qual s’havia pronunciat també sobre un primer Projecte de contingut molt semblant i que va decaure per
finiment de la legislatura en el Dictamen núm. 273, de 14 de juliol de 2006; la Llei
2/2005, de 4 d’abril, de contractes d’integració; la Llei 23/2001, de 31 de desembre,
de cessió de finca o d’edificabilitat a canvi de construcció futura; la Llei 22/2000,
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de 29 de desembre, d’acolliment de persones grans, i la Llei 6/2000, de 19 de juny,
de pensions periòdiques.
Igualment, en la mesura que dins del contracte de compravenda la norma dictaminada reglamenta la compravenda de consum, que té relació evident amb la protecció del consumidor i l’usuari, podem fer menció específica a la Llei 22/2010, de
20 de juliol, del Codi de consum de Catalunya. Aquesta Llei ha estat objecte de la
interposició dels recursos d’inconstitucionalitat núm. 7418-2010 i 7611-2010, promoguts, respectivament, pel Defensor del Poble i per més de cinquanta diputats del
Grup Parlamentari Popular, que es troben ambdós pendents de resolució pel Tribunal Constitucional. Així mateix, posteriorment, la presidència del Govern de l’Estat
ha interposat sengles recursos d’inconstitucionalitat contra dues normes de modificació del Codi esmentat, com són el Decret llei 6/2013, de 23 de desembre, i la Llei
20/2014, de 29 de desembre, que va derogar-lo. El primer recurs, núm. 5831-2014,
ha estat objecte de la STC 62/2016, de 17 de març, i el segon, núm. 5459-2015, es
troba encara pendent de resolució.
En l’àmbit estatal, el marc normatiu en el qual s’emmarca el Projecte de llei
dictaminat, sens perjudici de la corresponent normativa sectorial, s’ha d’entendre
referit, amb caràcter general i fonamentalment, al Codi civil espanyol, publicat pel
Reial decret de 24 de juliol de 1889, en allò que sigui aplicable. I pel que fa, en concret, a la protecció del consumidor i usuari, hem de destacar les prescripcions del
Text refós de la Llei general per a la defensa dels consumidors i usuaris, aprovat pel
Reial decret legislatiu 1/2007, de 16 de novembre (TRLGDCU).
A l’últim, per cloure aquesta exposició sumària, no podem obviar l’existència de
diferents iniciatives en l’àmbit europeu (tot i que no han aconseguit reeixir com a
dret positiu) per endegar la construcció d’un dret de contractes, a l’inici de les quals
es troba l’esborrany o projecte de «Marc comú de referència» (Draft Common Frame of Reference [DCFR]), elaborat per la xarxa d’excel·lència CoPECL i publicat en
la seva versió definitiva l’any 2009, i que han tingut com a exponent clau la proposta
de Reglament del Parlament i del Consell, d’11 d’octubre de 2011, pel qual es pretenia establir un únic règim comú en matèria de compravenda europea (Document
COM [2011] 635 final, 2011/0284 COD) de manera que, amb caràcter optatiu, els
contractants poguessin escollir aquest instrument, en certs supòsits, com a dret que
regulés els seus contractes transfronterers.
Pel que ara interessa, i en l’àmbit de la compravenda de consum, la Comissió
Europea va presentar, el 9 de desembre de 2015, una proposta de Directiva del Parlament Europeu i del Consell, relativa a determinats aspectes dels contractes de
compravenda en línia i altres vendes a distància (COM [2015] 635 final), que a hores
d’ara es troba en tramitació.
En relació amb el dret positiu aplicable, el mateix Projecte de llei que dictaminem fixa en el preàmbul que s’hi incorporen les normes que estableix la Directiva
1999/44/CE, del Parlament Europeu i del Consell, de 25 de maig, sobre determinats
aspectes de la venda i de les garanties dels béns de consum i que té en compte la
Directiva 2011/83/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 25 d’octubre, sobre
drets dels consumidors, per la qual es modifiquen la Directiva 93/13/CEE del Consell i la Directiva 1999/44/CE del Parlament Europeu i del Consell i es deroguen la
Directiva 85/577/CEE del Consell i la Directiva 97/7/CE del Parlament Europeu i
del Consell.
3. Arribats a aquest punt, ens farem ressò del contingut de la sol·licitud (BOPC
núm. 297, de 29 de desembre de 2016, secció 4.67) i efectuarem un breu esment dels
preceptes sol·licitats, com també una succinta menció dels arguments que donen suport als dubtes de constitucionalitat i estatutarietat que ens plantegen els peticionaris, atès que un i altres es tractaran amb més detall quan se n’abordi l’anàlisi concreta en els fonaments jurídics corresponents. Respecte d’això, i com a qüestió prèvia,
cal posar de manifest que només en dos dels quatre apartats en els quals s’estructura
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el raonament dels sol·licitants, tal com posarem en relleu quan s’escaigui, es mencionen, expressament i individualment, quins són els preceptes que se sotmeten al
nostre parer consultiu.
A) En primer lloc, els sol·licitants es refereixen a l’esmena número 194, d’addició d’una nova disposició addicional tercera, proposada pel Grup Parlamentari de
Junts pel Sí en l’Informe de la Ponència, relativa a la modificació dels llibres primer,
segon, tercer, quart i cinquè CCCat, concloent que «[e]n consecuencia, los proyectados artículos introducidos por dicha enmienda [cal entendre que es refereix als articles dels llibres primer a cinquè CCCat que es modifiquen] están necesariamente
afectados por la ilegalidad intrínseca de aquella [il·legalitat que, al seu criteri, com
veurem posteriorment, estaria basada en la vulneració del dret de participació ex
art. 23 CE]».
Sobre això, cal recordar, en primer lloc, que la sol·licitud d’un dictamen ha d’indicar «els preceptes, els vots particulars i les esmenes que susciten dubtes d’inconstitucionalitat o d’antiestatutarietat» (art. 24.2 Llei 2/2009, de 12 de febrer, del
Consell de Garanties Estatutàries) i que el Consell es pronuncia sobre els preceptes
del Projecte de llei en el tràmit de dictamen de la comissió i les esmenes i els vots
particulars reservats per defensar en el Ple. Per tant, en aquest supòsit, els retrets
que efectuen els peticionaris no es poden entendre referits a l’esmena número 194
perquè aquesta no forma part del text del Dictamen de la Comissió ni és una esmena
reservada per defensar en el Ple sinó, en tot cas, a l’article 9 del Projecte de llei, que
aprova la part final del llibre sisè CCCat, i, en concret, a les seves disposicions finals
primera a cinquena, que modifiquen els llibres primer a cinquè CCCat.
De la lectura de l’argumentació de la sol·licitud es pot inferir que la tatxa d’inconstitucionalitat no es refereix al contingut de les disposicions finals esmentades
ni, per tant, tampoc a les modificacions que efectuen dels diversos llibres del Codi
civil de Catalunya. De fet, el que es qüestiona és la manera en què la dita esmena
s’ha incorporat al text del Dictamen de la Comissió.
No obstant això, pot ser útil en aquest moment enunciar l’objecte de les disposicions finals del llibre sisè que s’han d’entendre qüestionades per la seva vinculació
amb l’esmena número 194.
– La disposició final primera, relativa a la modificació del llibre primer CCCat,
en la modificació que efectua de les lletres a, b i e de l’article 121-16 CCCat («Suspensió per raons personals o familiars»).
– La disposició final segona, relativa a la modificació del llibre segon CCCat, en
l’addició que efectua d’un apartat 4 a l’article 211-3 («Capacitat d’obrar») i una lletra
e a l’apartat 2 de l’article 233-24 («Extinció del dret d’ús»), en la supressió de la lletra
a de l’apartat 1, de l’article 211-8 («Formes d’emancipació»), i en la modificació de:
l’apartat 2 de l’article 211-7 («Emancipació»); l’apartat 1 de l’article 222-21 («Inventari»); l’article 22229 («Conflicte d’interessos»); la lletra a de l’article 223-1 («Casos
de curatela»); la lletra b de l’article 223-9 («Extinció»); l’article 224-1 («Defensor judicial»); l’article 224-2 («Nomenament»); l’article 224-3 («Actuació»); l’article 23126 («Ineficàcia per nul·litat, separació judicial o divorci»); l’apartat 1 de l’article 23130 («Dret al parament de l’habitatge»); l’article 231-31 («Any de viduïtat»); la lletra
a de l’apartat 1 de l’article 23216 («Extinció»); la lletra a de l’apartat 1 de l’article
232-36 («Extinció del règim»); la rúbrica del capítol III, títol III, llibre segon («Els
efectes de la nul·litat del matrimoni, del divorci i de la separació judicial»); l’article
233-2 («Mesures definitives proposades per conveni regulador»); l’apartat 1 de l’article 233-3 («Aprovació judicial dels pactes»); l’apartat 1 de l’article 233-7 («Modificació de mesures»); l’apartat 1 de l’article 233-8 («Responsabilitat parental»); l’article
233-14 («Prestació compensatòria»); l’article 233-15 («Determinació de la prestació
compensatòria»); l’apartat 2 de l’article 23316 («Pactes sobre la prestació compensatòria»); l’article 234-6 («Acords assolits després del cessament de la convivència»);
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els apartats 1 i 2 de l’article 235-5 («Paternitat matrimonial»), i l’apartat 3 de l’article
235-16 («Persones que intervenen en el procés»).
– La disposició final tercera, relativa a la modificació del llibre tercer CCCat, en
la modificació que fa de l’apartat 1 de l’article 333-9 CCCat («Aprovació i presentació dels comptes»).
– La disposició final quarta, relativa a la modificació del llibre quart CCCat, en la
modificació de: la lletra b de l’apartat 2 de l’article 421-17 («Requisits de validesa»);
l’article 421-18 («Adveració»); l’article 421-19 («Caducitat del testament»); l’apartat
1 de l’article 422-13 («Ineficàcia sobrevinguda per crisi matrimonial o de convivència»); l’apartat 1 de l’article 429-4 («Acceptació, excusa i renúncia»); l’apartat 2 de
l’article 429-13 («Compliment de l’encàrrec»); l’apartat 1 de l’article 429-15 («Finalització de l’encàrrec»); l’apartat 1 de l’article 442-6 («Manca de dret a succeir»);
l’apartat 2 de l’article 442-12 («Successió a manca de parents dins del quart grau»);
l’apartat 1 de l’article 461-6 («Repudiació de l’herència»); l’article 461-12 («Delació i
interpel·lació judicial»), i l’apartat 2 de l’article 461-15 («Presa d’inventari»).
– Finalment, la disposició final cinquena, relativa a la modificació del llibre cinquè CCCat, i en concret de l’apartat 2 de l’article 561-14 («Cotitularitat en l’usdefruit»); l’apartat 3 de l’article 569-7 («Realització del valor del bé moble retingut»);
l’apartat 3 de l’article 569-8 («Realització del valor de la finca o del dret retinguts»);
les lletres c i d de l’apartat 4 de l’article 569-20 («Realització del valor del bé empenyorat»), i els apartats 1 i 2 de l’article 569-36 («Hipoteca en garantia de pensions
compensatòries»).
Pel que fa als retrets que efectuen els peticionaris, se centren en considerar que
l’admissió i la inclusió de l’esmena número 194 per la Ponència suposa «una violación del ius in officium de los diputados de los grupos parlamentarios» i «una violación mediata del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos políticos»,
d’acord amb l’article 23 CE. Una conculcació dels drets i els deures de participació
i representació en els assumptes públics dels diputats i dels drets dels ciutadans que
es considera «especialmente grave».
En efecte, segons el seu parer, es tractaria d’una esmena «ómnibus» que introdueix una sèrie de modificacions que «[n]o tienen íntima relación con el objeto del
Proyecto admitido a trámite por la Mesa del Parlament a instancia del Govern», el
qual versa només sobre la regulació dels contractes i les obligacions, objecte del
llibre sisè, de forma que es crearia, per sorpresa, una nova realitat aliena al contingut de la iniciativa legislativa. Es contravindria en aquest sentit l’article 116 del
Reglament del Parlament de Catalunya (RPC), que exigeix la congruència entre les
esmenes i l’articulat. A més, sostenen que el requisit de congruència evita l’exercici
abusiu i fraudulent de la facultat de presentar esmenes per part dels grups parlamentaris en la mesura que permet «la debida organización de los trámites parlamentarios como el debate o la votación». Per tant, segons el seu criteri, l’absència de debat
redueix les garanties parlamentàries de les minories i la participació i el control dels
ciutadans. El menysteniment de la participació ciutadana derivaria del fet que, en
incloure l’esmena amb posterioritat als tràmits d’audiència o informació pública de
la iniciativa legislativa, s’impossibilita l’esmentada participació de manera efectiva.
A l’últim, també consideren que es veuria afectada la seguretat jurídica, en la
mesura que la manca de participació en el procediment condueix a un desconeixement de la norma.
B) Segonament, la sol·licitud tracta la regulació específica del contracte de compravenda de consum.
Els dubtes dels peticionaris es projecten sobre els articles següents: article 6212.1 (expressió «principalment»), relatiu al concepte de compravenda de consum, i
621-2.2, quant al caràcter imperatiu de les normes i la seva renúncia; article 621-5.5,
sobre el preu; article 621-13.2, referent al temps de compliment; article 621-15.2,
quant a les despeses del contracte; article 621-23.2, sobre exigència i moment de la
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conformitat de les prestacions amb el contracte; article 621-24.2, relatiu a les manifestacions prèvies a la conclusió del contracte; article 621-25.2, en relació amb el
coneixement de la manca de conformitat pel comprador; article 621-28, pel que fa a
la notificació i el coneixement de la manca de conformitat; article 621-34, sobre la
recepció del bé, i article 621-45.2, quant a l’avantatge injust.
Respecte d’aquests preceptes, en el text de la sol·licitud s’argumenta que la jurisprudència del Tribunal Constitucional és pacífica en favor de la competència de
l’Estat en matèria de la compravenda de consum. De manera que «ni tan siquiera
le queda autorizado a la Comunidad Autónoma limitarse a reproducir preceptos
estatales». La regulació estatal sobre aquesta matèria estaria constituïda per la Llei
7/1998, de 13 d’abril, sobre condicions generals de la contractació i, sobretot, pel
TRLGDCU. Així doncs, en la mesura que els preceptes qüestionats reprodueixen la
regulació prevista al TRLGDCU, es vulnera la competència estatal, vulneració que
també tindria lloc quan s’aparten d’aquella regulació, en la mesura que «introducen
una serie de matices que, por acción u omisión, siembran un cierto desconcierto
acerca del régimen diferenciado al que se pretende aspirar».
Els peticionaris aporten una argumentació específica en el supòsit de l’article
621-45.2, en el sentit que no segueix la jurisprudència del Tribunal de Justícia de
la Unió Europea ni l’article 6.1 de la Directiva 93/13/CEE, del Consell, de 5 d’abril
de 1993, i que vulnera les competències estatals sobre les infraccions en l’àmbit del
consum i les bases de les obligacions contractuals.
C) El tercer apartat del raonament de la petició se centra en el contracte de compravenda i, en concret, els sol·licitants qüestionen l’apartat 1 de l’article 621-5, relatiu
a la determinació del preu, per tal com, al seu criteri, es devalua el consentiment en
no exigir que aquest s’hagi de projectar sobre el preu, cosa que contravé les bases de
les obligacions contractuals (això és, la determinació dels requisits per a la validesa
d’un contracte i la preservació del consentiment com a element formal per considerar que un contracte ha nascut per a l’ordenament) i, més concretament, suposa un
«claro divorcio y una expresa derogación» dels articles 1254, 1261.2, 1273, 1445,
1447, 1448, 1449 i 1450 del Codi civil espanyol (CCesp).
Els sol·licitants consideren, a més, que s’envaeixen les competències estatals en
«al menos, las siguientes materias: bases de las obligaciones contractuales, legislación mercantil, legislación procesal, las bases de la ordenación de crédito, banca,
seguro, energía, ordenación general de la actividad económica».
D) En última instància, els peticionaris al·ludeixen a una sèrie d’institucions jurídiques de dret civil, en concret, l’«avantatge injust, el contracte de mandat i gestió de
serveis aliens, els procediments extrajudicials, la permuta, l’adaptació de contractes,
etc.» que, segons la seva opinió, no constitueixen un autèntic desenvolupament de
les previstes a la Compilació del dret civil especial de Catalunya. Aquesta és l’única
i breu referència que aporten, sense especificar ni els preceptes del Projecte de llei
que consideren contraris a la Constitució i a l’Estatut ni justificar el perquè de l’anterior asseveració.
4. Una vegada exposats els preceptes del Projecte de llei que qüestionen els diputats sol·licitants, amb indicació dels principals dubtes de constitucionalitat i d’estatutarietat que els susciten, ens pertoca enunciar l’estructura del nostre Dictamen
per tal donar-hi una resposta adequada.
De manera preliminar, en el fonament jurídic segon, s’examinarà l’article 9, en
la mesura que conté les disposicions finals primera a cinquena del llibre sisè CCCat,
que modifiquen els llibres primer a cinquè del mateix Codi des de la perspectiva de
la seva tramitació parlamentària i la seva afectació als articles 23 CE i 116.2 RPC.
En el fonament jurídic tercer, d’acord amb l’enquadrament competencial del Projecte de llei, s’exposarà el règim constitucional i estatutari relatiu al dret civil i a les bases de les obligacions contractuals, i en els fonaments jurídics quart i cinquè, respectivament, s’aplicarà el paràmetre esmentat, d’una banda, a les diverses institucions
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jurídiques civils (l’avantatge injust, el contracte de mandat, la gestió d’afers aliens
sense mandat, la permuta, l’adaptació dels contractes i els procediments extrajudicials), mencionades a la sol·licitud, i, de l’altra, als preceptes relatius al contracte de
compravenda i a la compravenda de consum. Tot l’anterior ens permetrà concloure
sobre la seva adequació o no a la Constitució i a l’Estatut.
Per acabar, cal posar de manifest que l’article 9 del Projecte de llei esmentat, de
forma no coincident amb el preàmbul, i pel que ara interessa, considera les disposicions finals, incloent-hi la novena relativa a l’entrada en vigor, com a part final del
llibre sisè del Codi civil de Catalunya i no de la llei mateixa que l’aprova, a diferència del que s’observa que ha succeït en la resta de lleis que han aprovat els altres
llibres.
Segon. L’examen de l’adequació de la tramitació parlamentària de les disposicions
finals primera a cinquena a l’article 23 CE
Com hem exposat en el fonament jurídic anterior, les disposicions finals primera
a cinquena, que modifiquen els llibres primer a cinquè del Codi civil de Catalunya,
aprovades per l’article 9 del text del Projecte de llei, segons consta en el Dictamen
elaborat per la Comissió de Justícia, publicat el 20 de desembre de 2016 (BOPC
núm. 290), provenen fonamentalment de l’esmena número 194 de l’Informe de la
Ponència, publicat l’1 de desembre de 2016 (BOPC núm. 275), mitjançant la qual
s’afegia llavors una nova disposició addicional tercera al llibre sisè, que modificava
també els altres llibres del Codi civil.
1. Recordem que no és necessària una descripció detallada del contingut material de les abans mencionades disposicions finals, perquè la seva regulació concreta
no la qüestionen particularment els peticionaris. Tanmateix, pel que interessa a la
present anàlisi, cal efectuar una breu referència a allò que disposen i afecten, per
poder valorar l’abast de la modificació que proposen dels llibres primer a cinquè del
Codi civil, així com la seva incidència i pretesa vulneració del dret de participació
dels diputats, d’acord amb la sol·licitud.
Totes les disposicions esmentades fan referència al Codi civil, concernint els
llibres ja aprovats fins a la data. En la darrera versió del preàmbul de la norma, publicada per l’indicat Dictamen de la Comissió, es diu que els canvis introduïts per
aquestes disposicions estan motivats bàsicament «com a conseqüència de la nova
regulació de la jurisdicció voluntària [Llei estatal 15/2015], la qual atribueix diverses competències que restaven en l’àmbit de l’autoritat judicial i que, en desjudicialitzar-se, han passat al notariat i al lletrat de l’Administració de justícia». D’aquesta
manera, «s’ha revisat cada un dels llibres del Codi civil i, quan s’ha considerat necessari, s’han donat solucions pròpies, sempre conformes als principis que l’inspiren, o pel fet de tenir efectes diferents en la legislació estatal» (penúltim par. del
preàmbul del Projecte).
L’addició de les disposicions finals primera a cinquena, pel que fa només als
preceptes procedents de l’esmena número 194, produeix a primera vista un impacte
quantitativament important, com es pot llegir en la descripció efectuada en el fonament jurídic precedent. Val a dir que la tècnica de la reproducció dels articles sencers en la dita esmena indueix a magnificar els canvis que pretén introduir, ja que,
en realitat, les modificacions solen concretar-se en unes frases o expressions en cadascun dels articles.
Així, respecte al llibre primer del Codi civil de Catalunya, de forma limitada,
es modifiquen tres lletres d’un article (art. 121-16) i, quant al llibre tercer, només un
apartat d’un altre article (art. 333-9). La revisió més extensa recau en els llibres segon, quart i cinquè. En el llibre segon es tracta de modificacions i d’alguna addició o
supressió parcial a determinades parts d’articles preexistents. El gruix de l’afectació
és la regulació de les disposicions generals de la secció primera del capítol III (títol
III), sobre els efectes de la nul·litat del matrimoni, del divorci i de la separació judi-
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cial. També es reformen els articles 211-3 i 211-7, relatius a la capacitat d’obrar i a
l’emancipació, respectivament. Pel que fa al llibre quart, la majoria d’ajustos introdueixen canvis en algun apartat de determinats preceptes, llevat de la nova redacció
de l’article 421-18, l’article 42119 i l’article 461-12. En darrer terme, quant al llibre
cinquè, inclou modificacions i una addició d’apartats o de lletres a una pluralitat de
preceptes.
Des d’una perspectiva més qualitativa, si agrupem aquestes mateixes modificacions, segons la incidència material que provoquen, el resultat és el següent:
La majoria porten causa de diversos motius, tots d’escassa entitat i caràcter menor i, com hem indicat, pretenen adaptar els distints llibres del Codi civil a la nova
regulació de la jurisdicció voluntària, aprovada per la Llei estatal 15/2015, de 2 de
juliol (que també inclou una disposició final onzena que introdueix un nou títol
VII, sobre la intervenció dels notaris en expedients i actes especials, a la Llei de 28
de maig de 1862, del notariat). Així, se substitueixen les referències a la separació
judicial per legal (o, en algun cas, se suprimeix la referència judicial) en els articles
12116.b; 231-26; 231-30.1; 231-31.1; 232-16.1.a; 23236.1.a; rúbrica capítol III, títol
III, llibre segon; 233-8.1; 2355.1 i .2; 235-41.1.a; 42213.1; 442-6.1; 561-14.2, i 56936 CCCat; s’adapten les noves competències atribuïdes al lletrat de l’Administració
de justícia en determinats expedients de jurisdicció voluntària en els articles 224-1,
22229, 224-2, 224-3, 222-21.1 i 235-16.3 CCCat; s’adequa l’extinció de la unió estable de parella, la separació i el divorci de mutu acord fora de l’àmbit judicial, en els
articles 233-2, 233-3.1, 233-7, 234-6 i 569-36.2 CCCat; s’afegeixen les noves competències dels notaris en els articles 42117.2.b, 42118 i 421-19 CCCat (pel que fa al testament hològraf), en els 4616.1, 461-12.2 i 461-15.2 CCCat (en relació amb l’acceptació i la repudiació de l’herència) i en els 569-7.3, 569-8.3 i 569-20.4.c i .d CCCat
(sobre l’eliminació de la segona subhasta notarial); i s’actualitzen noves competències del notari i del lletrat de l’Administració de justícia en els articles 4294.1, 42913.2 i 429-15 CCCat. Finalment, també tenen relació amb aquests canvis legislatius
els articles 121-16.a i .e, 211-7, 211-8.1, 233-14, 233-15, 233-16.2 i 442-12.2 CCCat.
Un altre conjunt de modificacions estan orientades a precisar o resoldre eventuals dubtes d’aplicació i d’interpretació de preceptes d’aquests llibres del Codi civil,
com ara els articles 211-3.4, 223-1.a, 223-9.b, 23131.2, 233-24.2.e, 333-9 i 565-11.5
CCCat.
2. Amb relació a l’objecte del Dictamen, en aquest fonament jurídic destaquem
les observacions principals de l’al·legació dels sol·licitants.
La petició afirma que l’esmena número 194 del Grup Parlamentari de Junts pel Sí
ha estat incorporada al Dictamen de la Comissió, que no ha pogut ser debatuda i que
tampoc no és congruent amb l’objecte del Projecte, per la qual cosa s’ha vulnerat
l’article 23 CE. En aquest sentit, segons els diputats sol·licitants, les modificacions
a l’articulat que introdueix l’esmena no tenen una «íntima relación con el objeto del
Proyecto admitido a trámite por la Mesa del Parlament a instancia del Govern», cosa
que implica una «creación sorpresiva de una realidad jurídico-material totalmente
nueva y ajena al objeto de la iniciativa legislativa» que contravé l’article 116 RPC,
que estableix el «requisito de congruencia de las enmiendas al articulado que presenten los diferentes grupos parlamentarios con el objeto de la iniciativa legislativa». Per fonamentar l’anterior, afirmen que «la debida organización de los trámites
parlamentarios como el debate o la votación evita el posible ejercicio abusivo de la
facultad de realizar enmiendas de manera abusiva y fraudulenta por parte de los
grupos parlamentarios».
Per tant, al seu parer, es produeix una reducció de les garanties parlamentàries
de les minories i de la participació i el control parlamentaris. I afegeixen que la conculcació és «especialmente grave de los derechos/deberes de participación y representación en los asuntos políticos» dels diputats i dels ciutadans.
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En conclusió, els peticionaris entenen que l’esmena citada suposa «una violación
del ius n officium de los diputados de los grupos parlamentarios» i «una violación
mediata del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos políticos», d’acord
amb el que estableix l’article 23 CE.
3. Per analitzar la crítica plantejada, cal examinar principalment i separada dues
qüestions al·legades: la manca de coherència de l’esmena amb el Projecte presentat
pel Govern i la inexistència de debat parlamentari efectiu. Això anterior ens permetrà declarar si hi ha hagut la pretesa vulneració del dret fonamental precitat.
Per efectuar aquesta anàlisi, partirem del paràmetre constitucional i estatutari
relatiu al dret de participació política dels diputats i, més concretament, de la facultat d’esmena que correspon a aquests i als grups en virtut de l’esmentat dret (art. 23
CE), per després aplicar-lo a les dues qüestions mencionades.
La jurisprudència constitucional i la doctrina consultiva han afirmat que determinades infraccions del procediment legislatiu poden tenir rellevància constitucional i
comportar la inconstitucionalitat d’una llei, així com la violació dels drets constitucionals dels parlamentaris. Ara bé, perquè una contravenció del procediment suposi
un vici d’inconstitucionalitat formal de la llei, a més de l’al·legada infracció de la legalitat parlamentària, ha d’assolir un determinat nivell de gravetat (DCC núm. 244,
de 22 d’agost de 2003, F IV). En particular, es produirà quan «esa inobservancia
altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras» (STC 99/1987, d’11 de juny, FJ 1, i 103/2008, d’11 de setembre, FJ 5). S’ha
de tractar, doncs, d’una infracció greu i substancial, que tingui rellevància per a la
formació de la voluntat legisladora i, consegüentment, que provoqui un dèficit democràtic en l’elaboració de la llei (DCGE 6/2016, d’1 de desembre, FJ 2).
La facultat de presentar esmenes en les cambres legislatives forma part dels drets
dels parlamentaris (art. 23 CE) i pertany al nucli central del dret de participació i
de la funció representativa. A més, des de la perspectiva del procediment legislatiu,
l’esmena és un instrument rellevant per garantir un debat que ha d’assegurar el principi de pluralisme polític (art. 1.1 CE). El Consell Consultiu, en el Dictamen núm.
263, de 2 de març de 2004 (F II.2), va afirmar que una esmena «pretén influir en les
iniciatives legislatives sol·licitant el seu rebuig, la seva modificació total o parcial o
l’addició de qüestions no previstes en aquelles».
El Tribunal Constitucional, com a regla general, s’ha pronunciat de manera deferent amb el Parlament quant a la revisió dels procediments legislatius que han estat
sotmesos a la seva jurisdicció. Així, d’una banda, ha apreciat molt restrictivament
els supòsits de vulneració de l’article 23 CE com a conseqüència de l’afectació del
dret d’esmena dels diputats, i, de l’altra, ha interpretat de forma prou flexible i àmplia, tant pel que fa al moment procedimental com a l’abast, l’exercici d’aquesta
tasca essencial de la funció dels parlamentaris en la formació de la voluntat de la
cambra.
Només en una ocasió, davant la clara desvinculació de l’esmena presentada amb
la iniciativa legislativa i tenint en compte el moment de la tramitació d’aquesta al
Senat, va emparar els recurrents, entenent que s’havia vulnerat el seu dret de participació de l’article 23 CE. Concretament, va ser la STC 119/2011, de 5 de juliol (FJ
6 i seg.), que va apreciar que hi havia una desconnexió absoluta entre l’esmena i el
text esmenat, ja que aquella plantejava una problemàtica política totalment aliena
al debat sobre la Llei d’arbitratge en tramitació (que modificava la LOPJ, atribuint
competències d’arbitratge als jutjats mercantils), en la mesura que introduïa una
reforma del Codi penal, incloenthi tres tipus penals nous. Abans de la mencionada Sentència, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 263, quan va examinar la
qüestió que va donar lloc precisament a la STC 119/2011, ja esmentada, també la va
considerar contrària a la Constitució per raons semblants, entenent que hi va haver
«un ús abusiu del dret d’esmena [que] va limitar, de forma substancial i greu, el dret
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dels parlamentaris a poder intervenir en el procés de la formació de la voluntat del
legislatiu» (DCC núm. 263, F II.4).
A continuació, el Tribunal aplica la doctrina elaborada al cas que resol, deixant
constància de la «más absoluta desconexión» entre el Projecte de llei i les esmenes
debatudes, d’acord amb la finalitat i l’objecte d’aquell i d’aquestes, de manera que,
en tractar «cuestiones manifiestamente ajenas», l’esmena suposa una iniciativa legislativa nova (STC 119/2011, FJ 6).
Posteriorment, també en ocasió d’un recurs d’inconstitucionalitat, la STC
136/2011, de 13 de setembre, que reitera la jurisprudència anterior, insisteix que
el dret d’esmena a l’articulat té un caràcter subsidiari o incidental (FJ 8), i adverteix que aquest dret «puede desnaturalizar la oportunidad, principios o espíritu del
proyecto o proposición de ley» (FJ 6), per bé que no aprecia la disconformitat de
la Llei impugnada amb la Constitució, en la part que incorporava mesures fiscals,
administratives i de l’ordre social. En aquest sentit, recorda que «el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida
al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución
precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido
heterogéneo» (FJ 3).
Així mateix, la STC 209/2012, de 14 de novembre, referma que «es importante
concretar la entidad de la alteración propuesta», tenint en compte la seva «entidad
cualitativa o cuantitativa» (FJ 4.b). En el cas enjudiciat, un altre recurs d’inconstitucionalitat contra una llei de mesures fiscals, administratives i de l’ordre social
afirma que «no es lo mismo la introducción de medidas tributarias nuevas que no
estando previstas en el texto de la iniciativa tienen una virtualidad innovadora del
ordenamiento tributario y que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, alteran sensiblemente la posición de los ciudadanos frente a su deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado» i conclou que les mesures afegides
per l’esmena enjudiciada no tenen aquestes característiques innovadores (FJ 4), per
la qual cosa declara la seva conformitat amb la Constitució.
Per la nostra banda, el Consell de Garanties Estatutàries, en el Dictamen 3/2015,
de 26 de febrer (FJ 3.1), en un projecte de llei de mesures fiscals, financeres i administratives, fent-se ressò de l’exposada doctrina constitucional, recorda que «el
Tribunal ha raonat que, adoptada en el debat de totalitat la primera decisió sobre
la continuïtat del text, «se abre su discusión parlamentaria para perfilar su contenido concreto y específico a través del debate pudiendo, ahora sí, introducir cambios
mediante el ejercicio del derecho de enmienda». I afegeix que «no es pot acceptar
l’exercici del dret d’esmena com a mecanisme pal·liatiu o substitutiu de les insuficiències dels procediments legislatius, per molt convenient que sigui conjunturalment,
ja que suposaria ometre la voluntat del constituent (STC 119/2011, FJ 6 i 7)» (FJ 3).
En el DCGE 7/2015, de 4 de juny (FJ 5), s’analitza el pretès ús abusiu de la introducció d’una esmena en l’Informe de la Ponència en la tramitació de la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana en el seu tràmit
pel Senat. En aquest cas, no es va trobar a mancar «tota relació d’homogeneïtat amb
el text esmentat», ni tampoc es va considerar que fos en realitat «una iniciativa legislativa nova» (DCGE 7/2015, FJ 5.2), ja que es tractava «de la regulació d’un règim especial per als estrangers per fer front a les situacions que s’estan produint en
la línia fronterera de la demarcació territorial de Ceuta i Melilla que, per les seves
característiques, mantenen una certa relació de congruència amb el contingut de la
LOPSC, relatiu a la seguretat ciutadana». Per tant, consideràrem que existia una relació entre l’esmena i la matèria de la Llei precitada.
A l’últim, la STC 59/2015, de 18 de març (FJ 5), reitera els criteris de la jurisprudència anterior sobre infraccions del procediment parlamentari, els quals exposem
seguidament de forma sintètica.
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Primer, sosté que en l’exercici del dret d’esmena a l’articulat «debe respetarse
una conexión mínima de homogeneidad con el texto enmendado». Aquesta congruència exigida pot vincular-se a la matèria o, més concretament, a l’objecte de la
iniciativa legislativa. Cal distingir, com ho ha fet el Tribunal (STC 136/2011, FJ 6),
entre la matèria, en sentit general, i l’objecte, d’orientació més específica.
Així, aclareix que no n’hi ha prou «que se inscriban en el mismo sector material,
sino que es necesario que verse sobre el mismo objeto que el del texto enmendado»
(ITC 118/1999, de 10 de maig, FJ 4), tot i que la concreció de la relació amb l’objecte
l’ha determinat amb força flexibilitat, en la mesura que no exigeix identitat entre el
contingut de les esmenes i el text de la iniciativa, sinó afinitat de les matèries recollides (STC 59/2015, FJ 6.b, i 209/2012, FJ 4.b). L’esmena, doncs, no és una iniciativa
legislativa independent, ja que depèn d’una proposta legislativa preexistent que determina amb anterioritat l’objecte i la naturalesa que aquesta pot tenir. Així, només
s’esmena allò ja definit prèviament (STC 119/2011, FJ 6).
Dit això, en normes de contingut heterogeni, exposa que la connexió d’homogeneïtat s’ha d’entendre de forma flexible, tot i que «no las convierte en leyes de contenido indeterminado, ya que éste queda delimitado en el concreto texto presentado
para su tramitación parlamentaria» (STC 136/2011, FJ 8).
Segonament, afirma que per determinar «si concurre o no esa conexión material
o relación de homogeneidad entre la iniciativa legislativa y la enmienda presentada,
el órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar ese análisis contará con
un amplio margen de valoración». En aquest sentit, el Tribunal també ha precisat
que «el procedimiento legislativo no puede verse atrapado en unas reglas tan rígidas que hagan del debate parlamentario un procedimiento completamente reglado»
(STC 119/2011, FJ 7).
Val a dir que, durant força temps, no ha existit, ni a la Constitució, ni als reglaments de les Corts Generals, ni tampoc als de les assemblees legislatives de les
comunitats autònomes, cap norma que establís una «delimitación material» entre
l’esmena i la proposició de llei (STC 99/1987, FJ 1; STC 194/2000, de 19 de juliol,
FJ 3). Això ha canviat a l’àmbit estatal, amb l’aprovació d’un procediment per donar
compliment a la STC 119/2011, en relació amb la qualificació de les esmenes (acta
de la Mesa del Senat de 9 d’octubre de 2012 i art. 36.2 del Reglament del Senat), que
obre la possibilitat que els grups parlamentaris o els senadors afectats puguin sol·licitar la reconsideració de l’acord respecte de l’admissibilitat i, si escau, la tramitació
del document presentat (com recull la STC 59/2015, FJ 6).
A Catalunya, l’article 116 RPC, apartat 2 (que reitera l’art. 107.2 de l’anterior Reglament, aprovat pel Ple del Parlament en la sessió tinguda el dia 22 de desembre de
2005), en la seva primera part, diu que «2. Les esmenes poden ésser de supressió, de
modificació i d’addició. En els dos darrers supòsits, l’esmena ha de contenir el text
concret que es proposa com a modificació o com a addició, que ha d’ésser congruent
amb l’objecte material de la iniciativa legislativa», tot i que no s’ha creat un procediment específic per fer efectiva aquesta previsió.
L’exigència de congruència vol evitar la presentació d’iniciatives legislatives totalment noves sota l’aixopluc d’una esmena, de manera que no s’introdueixin textos
amb una manca absoluta de vinculació amb el projecte o la proposició que inicia el
procés legislatiu. En aquests casos, quan sigui evident i manifest que no hi ha cap
mena de vinculació, l’òrgan que qualifica i admet les esmenes hauria de rebutjar-les
per aquesta raó (STC 119/2011, FJ 7), funció que a Catalunya té encomanada la
mesa de la comissió (art. 116.1 RPC).
Finalment, en tercer lloc, el Tribunal declara que si no es preserva l’esmentada
connexió, aquest vici en el procediment, per tal de poder ser considerat rellevant des
d’una perspectiva constitucional, ha de tenir en tot cas una entitat suficient, de manera que alteri «de forma sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno
de las Cámaras» (STC 59/2015, FJ 5).
4.75. Dictàmens del Consell de Garanties Estatutàries
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4. Fetes les consideracions anteriors, estem en condicions de determinar si l’esmena d’addició té un contingut homogeni i manté una relació suficient amb el Projecte de llei i, per tant, no suposa una iniciativa nova, per la qual cosa examinarem
seguidament si s’ha produït una concreta infracció de l’article 116.2 de la norma
parlamentària.
A) En el supòsit que dictaminem, la matèria concernida, tant pel Projecte de
llei com per l’esmena número 194, és el dret civil codificat. Aquesta seria evidentment una connexió genèrica, que és una condició necessària però no és suficient. Té
lloc, doncs, una «genèrica» correlació material o, en altres paraules, una connexió
d’homogeneïtat mínima entre l’esmena i el text esmenat (ITC 118/1999, FJ 4; STC
119/2011, FJ 6).
Nogensmenys, caldria matisar el compliment de l’exigència jurisprudencial de
connexió en l’àmbit més específic i concret de l’objecte esmenat (STC 209/2012, FJ
8.b), tenint present que es tracta d’una esmena d’addició. Per al Tribunal, no es pot
alterar l’objecte de la iniciativa legislativa, tot i que afegeix que l’alteració introduïda
ha de ser substantiva.
En el nostre cas, l’objecte principal d’aquesta iniciativa són, en l’àmbit del dret
civil, les obligacions i els contractes, als quals es refereix el llibre sisè del Codi civil de Catalunya. Tanmateix, dins del text presentat inicialment pel Govern al Parlament, hi figuraven modificacions als llibres quart i cinquè (relatives a l’art. 46411 del llibre quart i als art. 531-13, 552-12, 568-1, 568-28, 56829, 568-30, 568-31 i
568-32 del llibre cinquè), per la qual cosa des d’un primer moment l’objecte de la
iniciativa legislativa no estava reclòs al llibre sisè, sinó que comprenia també altres
llibres del Codi civil, els quals modificava en diversos aspectes mitjançant les corresponents disposicions finals.
Certament, com apuntàvem abans, cal fer una valoració de l’abast de l’esmena,
de forma quantitativa i qualitativa, respecte de les innovacions legislatives que pretén introduir. En termes absoluts, la quantitat de preceptes modificats per l’esmena és nombrosa, però la majoria d’ells, com hem observat, segueixen uns criteris
d’adaptació a la legislació estatal, la qual ha variat des de la publicació dels anteriors llibres del Codi civil, cosa que fa que els canvis proposats i incorporats al text
del Projecte no siguin de gran entitat. Des d’un punt de vista qualitatiu, no es tracta
en cap cas d’institucions noves, ni s’afecten seccions, capítols o títols sencers dels
dits llibres, sinó que són meres actualitzacions de preceptes existents, sovint a través de paraules o expressions relatives a lletres o apartats de números dels articles
del Codi. Aquest fet matisa per si sol el nombre significatiu de preceptes incorporats, puix és clar que l’objectiu del contingut de l’esmena és, a pesar de la quantitat,
circumscrit, de manera que no s’altera o es qüestiona substancialment l’articulat del
text de la iniciativa. Així, l’abast de les modificacions introduïdes és qualitativament
de poca transcendència i no es refereix a aspectes nuclears ni a innovacions gaire
rellevants, ja que no incorporen institucions noves, sinó que constitueixen una mera
actualització o harmonització amb la legislació processal de les ja codificades, sense
que hi hagi cap canvi de significació o substantiu.
Ultra això, l’esmena és congruent amb aquelles disposicions que ja contenia el
text inicialment presentat, que suposaven una posada al dia dels llibres quart i cinquè del Codi civil, ja aprovats (disp. finals primera i segona), i és coincident amb el
seu esperit i els fins que persegueixen (ITC 118/1999, FJ 4). D’aquesta manera, l’esmena qüestionada no altera l’articulat de la iniciativa legislativa (ITC 275/1993, de
13 de setembre, FJ 4), ni desnaturalitza l’esperit del projecte (STC 136/2011, FJ 6), i
podem dir que tampoc no constitueix una nova iniciativa legislativa (STC 119/2011,
FJ 6 i 7).
D’aquesta manera, un cop valorats el grau de vinculació de les esmenes presentades amb el text inicial i el nivell escàs d’innovació de les esmenes, podem afirmar
que els preceptes introduïts al Projecte de llei són nombrosos, però la modificació
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real efectuada no és qualitativament significativa, ja que es tracta, per regla general, d’una adaptació, sobretot a la legislació estatal dictada mesos abans, o bé d’un
aclariment dels dubtes interpretatius que s’havien detectat en els diversos llibres del
Codi civil.
D’altra banda, els sol·licitants, de passada, diuen que l’abast material de l’esmena
«choca con el propio espíritu del Codi Civil de Cataluña y su característico proceso
de elaboración basado en libros específicamente destinados a subcategorías propias
del derecho civil».
Certament, l’estructura del Codi civil de Catalunya, dividida formalment i material en llibres, possibilita la seva aprovació de forma més sistemàtica, per bé que
la complexitat i el temps transcorregut des de l’aprovació dels primers llibres fa que
sigui necessària la seva actualització, precisament pel seu caràcter obert, que permet la modificació i l’addició sense afectar el seu ordre fonamental i la seva unitat.
No hi ha, doncs, prefixada, una única manera d’actualitzar textos anteriors, tampoc
en relació amb el Codi civil. En realitat, el legislador ha operat fent ús de tècniques
i formes ben diferents.
Així, la majoria de vegades, de la mateixa manera que s’ha efectuat en el Projecte de llei que estem examinant, s’han introduït les modificacions d’altres llibres del
Codi civil de Catalunya, en part via esmena, en les disposicions finals de les lleis
que aprovaven llibres específics del Codi civil, com ara en la del llibre quart i en
la del llibre segon. Per tant, no es pot afirmar que estigui consolidada, ni que sigui
exigida, una determinada forma de tramitar els diferents llibres del Codi civil i les
seves actualitzacions.
Allèn d’això, en aquesta ocasió que dictaminem, amb una millor tècnica legislativa, s’ha canviat el títol del Projecte de llei, introduint la referència expressa a la
modificació d’altres llibres del Codi civil, de manera que es permet la identificació
de la regulació que s’hi conté més clarament.
En conclusió i a tall de síntesi, podem dir que, a més de relació entre l’esmena i
la matèria civil, també n’hi ha amb l’objecte de la iniciativa, tot i que l’exigència de
la jurisprudència constitucional sembla referir-se més aviat a la primera: «no caben
enmiendas al articulado ajenas a la materia de la iniciativa, esto es, que no guarden
una conexión de homogeneidad mínima con la misma» (STC 136/2011, FJ 8). Altrament, segons el Tribunal Constitucional, la iniciativa legislativa és un condicionant,
però no és un marc rígid, motiu pel qual distingeix entre identitat i afinitat, concepte
aquest darrer molt menys estricte que l’anterior pel que fa a la delimitació de l’objecte de la iniciativa legislativa (STC 209/2012, FJ 4.b).
B) Seguidament, analitzarem si la incorporació de l’esmena número 194 a l’Informe de la Ponència ha suposat l’addició d’un conjunt de disposicions normatives
en el text del Projecte de llei elaborat pel Dictamen de la Comissió, respecte de les
quals, tenint en compte la regulació de l’iter parlamentari que fa el Reglament de la
Cambra catalana, no ha existit o s’ha restringit excessivament la possibilitat de debat
parlamentari i la presentació o defensa de propostes alternatives.
Dins de la funció legislativa del Parlament, pel que fa a la presentació d’esmenes,
aquesta facultat dels grups i dels parlamentaris no està regulada ni a la Constitució
ni a l’Estatut de forma general, i s’entén que hi ha una remissió implícita al reglament parlamentari. Per aquesta raó, haurem d’examinar la qüestió plantejada tenint
present el Reglament del Parlament en el que disposa i exigeix respecte de la fase
processal discutida de la tramitació parlamentària del Projecte de llei que transcorre
entre la publicació de l’Informe de la Ponència i el Dictamen de la Comissió.
El 3 de març de 2016 es va publicar el Projecte de llei del llibre sisè del Codi civil de Catalunya, relatiu a les obligacions i els contractes (BOPC núm. 72), el qual
va ser admès l’1 de març de 2016 (art. 109.a, 111.1 i 112 RPC). El text inicial incorporava un seguit de disposicions finals de modificació del llibre quart i del llibre
cinquè del Codi civil. Per tant, des del començament de la tramitació parlamentària,
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com s’ha apuntat, no només s’elaborava un nou llibre sisè, sinó que s’aprofitava per
modificar els llibres quart i cinquè, com s’ha fet en ocasions anteriors.
Abans del tràmit d’esmenes, s’han debatut les que ho són a la totalitat (art. 113
i 114 RPC) i s’han realitzat les corresponents audiències i compareixences (art. 115
RPC). D’acord amb la previsions del Reglament del Parlament, aquestes actuacions
no es repeteixen ulteriorment, de manera que la facultat de participació dels diputats respecte de les esmenes presentades a l’articulat no es pot exercir plenament i es
troba, doncs, reglamentàriament restringida. Els sol·licitants sostenen que entre els
drets «defraudados» per les esmenes hi ha «el voto en los trámites de toma en consideración, la designación de la comisión tramitadora, la solicitud y sustanciación de
comparecencias y la propia proposición de enmiendas». Aquest fet podria ser molt
rellevant, sempre que l’esmena objecte de dictamen no seguís el que disposa l’article
116.2 RPC, això és, que no fos congruent amb la iniciativa legislativa, cosa que ja
hem rebutjat en l’apartat anterior pel que fa al supòsit objecte de dictamen.
Singularment, quant a les compareixences, van tenir lloc els dies 28 de juny i 7 i
29 de juliol de 2016 (BOPC núm. 201, de 2 d’agost de 2016), d’acord amb el que preveuen els articles 57, 58 i 115 RPC. Cal fer una valoració altament positiva de la seva
integració en el procediment, en la mesura que constitueixen una obertura directa
a la ciutadania i permeten la consulta d’experts en la matèria. Tanmateix, no deixa
de ser un tràmit limitat i no és procedent acomplir-lo amb posterioritat a la presentació de les esmenes, sinó que facilita la seva elaboració. Les compareixences, des
del punt de vista del diputat, aporten informació per dur a terme la funció legislativa
amb més coneixements, però no afecten fonamentalment el nucli dur d’aquesta darrera funció (elaborar el text, esmenar-lo i votar-lo).
Ara bé, aquests tràmits anteriors a la presentació d’esmenes, que s’han enunciat,
no constitueixen les úniques oportunitats per presentar propostes i discutir-les amb
la resta de diputats abans de l’aprovació del Projecte pel Ple, per la qual cosa cal valorar la intensitat de la limitació dels drets dels diputats que s’ha produït, que dependrà de la pretesa incongruència i de la gravetat de l’afectació material, a fi d’avaluar
si ha tingut lloc un exercici abusiu del dret d’esmena, qüestió que ja hem descartat.
Durant els mesos de setembre i d’octubre de 2016 es van publicar cinc pròrrogues de presentació d’esmenes. Per tant, hi va haver temps suficient per formalitzar
objeccions a les esmentades modificacions d’altres llibres del Codi civil, que constaven al Projecte.
Les esmenes presentades pels grups a aquest Projecte de llei, al si de la Comissió
de Justícia, es van editar el 20 d’octubre de 2016 (BOPC núm. 239), data en la qual
es va conèixer l’esmena número 29 del Grup de Junts pel Sí, que donaria lloc posteriorment a l’esmena número 194 de l’Informe de la Ponència, entre d’altres esmenes
també referides a altres llibres.
Posteriorment, la Ponència redactora es va reunir el 17 i el 25 de novembre, dies
en què es van estudiar el Projecte i les esmenes presentades, d’acord amb l’article
118.1, .2 i .3 RPC (segons consta a l’encapçalament de l’Informe de la Ponència, publicat l’1 de desembre de 2016, BOPC núm. 275). L’Informe de la Ponència mencionat, com hem assenyalat, conté l’esmena número 194, justificada per l’esmena número 211 del mateix Grup Parlamentari, relativa a l’exposició de motius. De fet, la
Ponència les recomana les dues, llevat de l’apartat 4 de la primera (de modificació
del llibre quart del Codi civil), així com l’esmena número 200, referida al llibre cinquè. En canvi, la número 202 del Grup Parlamentari Socialista, de modificació del
llibre cinquè, roman reservada al Ple.
Finalment, un cop publicat l’Informe de la Ponència, «es discuteixen i voten,
article per article, tot l’articulat i les esmenes, i poden fer ús de la paraula els esmenants de l’article i la resta de membres de la comissió» (art. 118.5 RPC). Així, la
Comissió de Justícia, en la sessió del dia 15 de desembre, va estudiar el text del Projecte de llei del llibre sisè del Codi civil, l’Informe de la Ponència i les esmenes pre-
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sentades pels grups parlamentaris (segons consta expressament en la presentació del
Dictamen de la Comissió de Justícia, de 20 de desembre de 2016, BOPC núm. 290).
En conseqüència, tal com es desprèn de l’iter parlamentari que s’ha descrit, en
el qual no consta cap incidència en l’Informe de la Ponència ni en el del Dictamen
de la Comissió de Justícia que permeti dir el contrari, els grups parlamentaris han
tingut l’oportunitat de participar en els debats defensant les seves esmenes i fixant la
seva posició, tant respecte del Projecte com de les esmenes dels altres grups, i també
mitjançant la seva votació i possible manteniment per a la discussió en el Ple com a
esmenes vives o vots particulars. Per tant, pel cap baix, han disposat de tres sessions
formals per fer-ho (dues en Ponència i una en Comissió, com ha estat dit), un cop
publicat el text de l’esmena qüestionada. Això anterior es corrobora pel fet que, com
hem constatat, des del moment inicial de la tramitació de la norma, hi havia altres
esmenes que també proposaven modificacions de diversos llibres del Codi civil, diferents del sisè, i es mantenia fins i tot reservada alguna d’elles, concretament la del
Grup Socialista, per ser defensada davant el Ple.
Concretament, en relació amb l’esmena número 194, cal destacar que el seu apartat 4, que no va ser recomanat per la Ponència, va ser finalment inclòs per la Comissió en el seu Dictamen. Aquesta actuació parlamentària constitueix una evidència
que hi va haver una negociació de l’esmena qüestionada per part del Grup proposant
amb altres grups i que, per tant, va ser objecte de deliberació a les sessions convocades a aquest efecte. Així, l’esmena número 194 va ser incorporada tota sencera i
votada per parts (apts. 1, 2, 3 i 5, per una banda, i 4, per l’altra) al text del Dictamen
de la Comissió amb els vots a favor dels grups parlamentaris de Junts pel Sí, de la
Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent (pel que fa als apartats 1, 2, 3 i 5) i
del Partit Popular de Catalunya (respecte de l’apartat 4), l’abstenció del de Catalunya
Sí que es Pot i el vot contrari del de Ciutadans i Socialista.
L’esmena 194 es va integrar, com a part de l’article 9 del Projecte, en forma de
disposicions finals de modificació de distints llibres del Codi civil de Catalunya
(com consta en el Dictamen de la Comissió, de 20 de desembre de 2016, BOPC
núm. 290). Val a dir que, entre l’Informe de la Ponència i el Dictamen de la Comissió, el text de l’esmena es va alterar mínimament, ja que només va experimentar
canvis de caràcter estilístic, per bé que es pot destacar l’adaptació del títol del Projecte, en consonància amb el fet que aquest darrer, des d’un primer moment i com
hem assenyalat, no se cenyia únicament i específica a la regulació del llibre sisè del
Codi civil.
Certament, els diputats de l’oposició es van trobar, d’una manera sobtada, amb
un esmena del grup majoritari que introduïa una modificació quantitativament extensa de preceptes del Codi civil, que no figuraven en el text del Projecte i que no es
referien al llibre sisè. La seva capacitat d’intervenció sobre aquesta nova regulació
era limitada, ja que no podien esmenarla ni fer propostes transaccionals, atès que
les transaccions requereixen esmenes vives, com prescriuen els articles 118.2 RPC
(pel que fa a la ponència) i 118.6 RPC (pel que fa a la comissió). Ara bé, entenem
que aquesta limitació no té la rellevància que li atribueixen els sol·licitants, tal com
es desprèn de l’exposició que hem fet de l’iter parlamentari del Projecte. No s’ha alterat de forma substancial, doncs, el procés de formació de la voluntat al si del Parlament, ni tampoc es tracta d’una infracció greu ni essencial que provoqui un dèficit
democràtic en l’elaboració de la llei.
Per tant, els diputats han tingut la possibilitat de debatre i votar, també en comissió, les incorporacions al text, de manera que els tràmits del procediment legislatiu
en els quals els sol·licitants consideren que s’ha lesionat el seu dret de participació
política s’han dut a terme correctament i respectant el que disposa el Reglament del
Parlament.
En un altre ordre de coses, cal esmentar que els peticionaris consideren afectada
la seguretat jurídica, en tant que el desconeixement de la norma prové de la manca
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de participació en el procediment. No obstant això, hem de recordar que aquest principi constitucional (art. 9.3 CE) no resulta invocable en el present supòsit, tal com
ha estat configurat al llarg de la seva doctrina pel Tribunal Constitucional. A tall de
síntesi, s’ha d’assenyalar que, en el seu vessant objectiu, es refereix a la certesa de la
norma, entesa com a claredat i no confusió normativa, i, en el subjectiu, a la predictibilitat dels seus efectes. En definitiva, garanteix «la seguretat del que es coneix o es
pot arribar a conèixer com a prohibit, ordenat o permès pels poders públics a l’hora
de desenvolupar una determinada activitat en les relacions amb els ciutadans i les
organitzacions públiques i privades» (DCGE 10/2015, d’1 de juliol, FJ 2; 18/2015,
de 26 de novembre, FJ 3, i 6/2016, FJ 2, recollint doctrina constitucional). Per tant,
el principi resulta vulnerat quan es produeix una confusió o un dubte que generi en
els seus destinataris una incertesa raonablement insuperable sobre la conducta exigible per la norma o sobre la previsibilitat dels seus efectes (DCGE 6/2016, FJ 2).
C) A tall de recapitulació, hem d’acabar afirmant que no es compleix cap dels
dos requeriments exigits per la doctrina constitucional en el cas que ara ens ocupa.
D’una banda, s’ha de recordar que el contingut de l’esmena no és totalment nou (el
primer text del Projecte ja preveia modificacions d’altres llibres), ni aliè, ja que, com
hem posat de manifest, s’inclou dins de la matèria de dret civil i, concretament, es
projecta sobre el Codi civil de Catalunya. Per aquesta raó, podem dir que és congruent, i que té relació i afinitat amb el text de la iniciativa legislativa presentada, tant
per la matèria com per l’objecte i, consegüentment, no contradiu l’article 116.2 RPC.
I, de l’altra, cal dir que, bo i admetent l’existència d’una limitació, anteriorment
exposada, relativa a la nova regulació continguda a l’esmena 194, des de la perspectiva examinada, no s’ha produït un abús o un ús il·legítim de la mencionada norma
parlamentària en el tràmit de la presentació d’esmenes. Afirmació aquesta que ve
avalada pel fet que, com acabem d’exposar, els diputats sol·licitants han tingut la
possibilitat de participar en el debat corresponent per argumentar, defensar i votar
les seves posicions amb igualtat de condicions que els altres diputats. I, a partir del
consens que hagin despertat les seves propostes, s’han inclòs o, per contra, han estat
rebutjades per la majoria.
D) Finalment, més enllà del cas concret que s’ha examinat, resulta oportú fer algunes consideracions generals respecte d’una determinada pràctica parlamentària,
consistent en l’aprofitament del mecanisme d’esmena a un projecte o una proposició
de llei per resoldre «urgencias legislativas», en paraules del Tribunal (STC 119/2011,
FJ 7), que no tenen la mínima relació d’homogeneïtat requerida per la doctrina constitucional.
Aquest hàbit descrit, emprat per les majories, és criticable i constitueix una forma de procedir del tot inapropiada, que podria alterar substancialment la formació
de la voluntat legislativa de la cambra i afectar els drets dels parlamentaris. El capteniment assenyalat limita el debat in extenso sobre les esmenes que poden alterar notablement el text articulat presentat inicialment. Ara bé, que sigui un comportament
reprovable no implica per se la seva inconstitucionalitat, ja que, a més de la restricció en els drets dels diputats, ha de causar una màcula especialment greu en l’esmentada formació de la voluntat per ser considerat no conforme amb la Constitució.
Per això, a fi d’evitar aquesta pràctica en la mesura del possible, proposem una
millora reglamentària, d’acord amb la nostra funció consultiva. Un cop descartats
els motius que podrien conduir a una infracció constitucional i a una disminució
greu dels drets dels parlamentaris, es podria desenvolupar el mandat de l’actual article 116 RPC amb un procediment ad hoc que permetés fer un debat específic sobre
l’homogeneïtat de les esmenes introduïdes. D’aquesta manera, s’obriria així la possibilitat que la mesa de la comissió, òrgan encarregat de la qualificació material de
les esmenes, pogués reconsiderar-ne l’admissió, a partir de la discussió efectuada.
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En conclusió, no s’han vulnerat els drets de participació i de representació dels
diputats del Parlament de Catalunya en la tramitació parlamentària de les disposicions finals primera a cinquena del Projecte de llei.
Tercer. El règim constitucional i estatutari de distribució competencial en matèria
de dret civil i de bases de les obligacions contractuals
1. Per tal de donar adequada resposta als dubtes de naturalesa competencial que
planteja la sol·licitud de dictamen, en primer lloc, hem d’enquadrar materialment els
preceptes qüestionats, a fi de determinar el títol prevalent en què s’emparen i el seu
abast.
A parer dels peticionaris, les matèries afectades pel Projecte de llei són diverses.
D’una banda, com a objecció principal, tot i que la formulen en el darrer apartat de
la sol·licitud, sostenen que el Projecte podria haver incorregut en una extralimitació
de la competència que l’article 129 EAC atribueix a la Generalitat en matèria de dret
civil, ja que no es limitaria a la conservació, la modificació i el desenvolupament del
dret civil propi, en la interpretació que, sempre segons els peticionaris, els dóna la
STC 31/2010, de 28 de juny. En aquest sentit, fan esment d’algunes institucions del
llibre sisè del Codi civil respecte de les quals al·leguen que no són desenvolupament
de les contingudes en la Llei 40/1960, de 21 de juliol, sobre la Compilació del dret
civil especial de Catalunya (en endavant, Compilació).
Addicionalment, en els altres apartats de l’escrit, al·leguen la vulneració d’una
llista àmplia de títols competencials de l’Estat, sense distingir quins preceptes del
Projecte infringeixen cadascun. Així, al·ludeixen a les competències estatals sobre
les «bases de las obligaciones contractuales, legislación mercantil, legislación procesal, las bases de la ordenación de crédito, banca, seguro, energía, ordenación general de la actividad económica». D’altra banda, consideren que es produeix una
extralimitació competencial en matèria de les relacions de consum, com també una
confrontació amb el dret europeu vigent en aquest darrer àmbit sectorial.
Centrats així els termes de la sol·licitud en aquest punt, el nostre enjudiciament
exigeix, com dèiem, enquadrar competencialment la matèria objecte dels preceptes
qüestionats, que ja podem avançar que, atès el seu contingut i la seva finalitat principals, és el «dret civil» (art. 149.1.8 CE i 129 EAC). En efecte, com ha quedat dit en
el fonament jurídic primer, el Projecte de llei dictaminat estableix l’estructura inicial
del llibre sisè del Codi civil, que concreta en tres títols: el primer, relatiu a les disposicions generals; el segon, que regula els diferents tipus contractuals, i el tercer, referit a les fonts no contractuals de les obligacions. A partir d’aquí, la mateixa norma
ha optat per donar contingut tan sols a una part del títol segon (tipus contractuals),
que pot ser necessari completar més endavant: els contractes amb finalitat transmissora, concretament la compravenda –en què s’inclouen les especificitats pròpies de
la compravenda de consum–, la permuta i la cessió de finca o d’aprofitament urbanístic a canvi de construcció futura (cap. I); els anomenats contractes sobre activitat aliena, més específicament, el mandat, incloent-hi també, tot i la naturalesa no
convencional, la gestió d’afers aliens (cap. II); els contractes sobre objecte aliè, dels
quals efectua l’ordenació dels contractes de conreu, custòdia del territori i arrendament per a pastures (cap. III); els contractes aleatoris, que en aquest cas concreta en
el violari i el contracte d’aliments (cap. IV); els contractes de cooperació, que centra
en els d’integració en l’explotació ramadera (cap. V), i els contractes de finançament
i de garantia, més específicament el censal (cap. VI).
Resulta clar, com es desprèn del seu contingut, que es tracta d’institucions, totes
elles, d’indubtable naturalesa civil, per bé que, pel que fa concretament al contracte
de compravenda, en la mesura que alguns dels seus preceptes estableixen regles específiques per a les compravendes de consum, podrien afectar també la competència
referida a la protecció dels consumidors i els usuaris (art. 123 EAC) i indirectament,
si es regulés l’activitat de l’empresari, el dret mercantil (art. 149.1.6 CE).
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Pel que ara interessa, i tal com hem posat de manifest en el fonament jurídic primer, els preceptes que qüestionen individualment els sol·licitants s’encabeixen en la
secció primera del capítol I del títol II del llibre sisè del Codi civil, relatius a diferents aspectes del contracte de compravenda, «paradigma regulatori dels contractes d’intercanvi», en paraules del preàmbul de la norma, i un dels contractes civils
més freqüents, tant pel que fa a la compravenda en general com a la de consum, que
ara s’incorporen en un mateix cos per tal de promoure una regulació integradora
d’aquesta institució, sens perjudici del que estableix el Codi de consum de Catalunya.
Per tant, examinarem en primer lloc la distribució general de competències en
l’àmbit de la «legislació civil» i, en segon lloc, la que es projecta específicament
sobre la submatèria «bases de les obligacions contractuals» (art. 149.1.8 CE i 129
EAC), sense que això sigui obstacle perquè, més endavant, tractem puntualment altres aspectes competencials que pugui suscitar l’anàlisi concreta dels preceptes impugnats, com ara en el fonament jurídic quart. D.
Per dur a terme aquesta primera tasca, cal que ens remetem, entre d’altres, al que
vàrem dir àmpliament en el nostre Dictamen 13/2010, respecte del Projecte de llei
del llibre segon del Codi civil de Catalunya, relatiu a la persona i la família (FJ 2).
Així mateix, resulta oportú recordar que el Consell Consultiu també es va pronunciar sobre la distribució competencial en la matèria «dret civil» en els dictàmens 186,
de 22 de juny de 1993; 265, de 5 de gener de 2005, i 273, de 14 de juliol de 2006.
Seguirem, doncs, a grans trets, aquesta doctrina, per bé que hi afegirem, si escau, algunes precisions addicionals a fi i efecte de la seva actualització al moment present.
D’entrada, convé recordar que l’article 149.1.8 CE atribueix a l’Estat la competència exclusiva sobre: «[l]egislació civil, sens perjudici de la conservació, modificació i desenvolupament dels drets civils, forals o especials per part de les Comunitats
Autònomes allà on n’hi hagi. En qualsevol cas, les regles relatives a l’aplicació i a
l’eficàcia de les normes jurídiques, relacions juridicocivils relatives a les formes de
matrimoni, ordenació dels registres i instruments públics, bases de les obligacions
contractuals, normes per a resoldre els conflictes de lleis i determinació de les fonts
del Dret, d’acord, en aquest darrer cas, amb les normes del dret foral o especial».
I que, per la seva banda, l’article 129 EAC, reconeix a la Generalitat la «competència exclusiva en matèria de dret civil, excepte en les matèries que l’article 149.1.8 de
la Constitució atribueix en tot cas a l’Estat. Aquesta competència inclou la determinació del sistema de fonts del dret civil a Catalunya».
D’una primera lectura de l’esmentat precepte constitucional que, a primera vista,
és força enrevessat i poc clar, sembla que s’encapçali amb l’atribució a l’Estat de la
competència exclusiva sobre legislació civil, si bé aquesta atribució resulta a continuació exceptuada, en la mesura que el precepte reconeix a les comunitats autònomes la competència per a la conservació, la modificació i el desenvolupament del
drets civils, forals o especials «allà on n’hi hagi». De fet, com ja va posar de manifest el Consell Consultiu (DCC núm. 186, F II), la delimitació competencial que
s’hi conté ha estat objecte d’interpretacions diverses per part de la doctrina, com és
el cas de la que considera que a l’Estat només li corresponen en matèria civil els
àmbits materials que segueixen a l’expressió «en tot cas», o de l’oposada a l’anterior, que és del parer que l’Estat es reserva tota la matèria de dret civil, amb l’única
excepció de les matèries específicament regulades per les compilacions dels drets
territorials, incloent-hi les fonts del dret.
Als efectes del nostre Dictamen, el Tribunal Constitucional ha elaborat la seva
doctrina respecte dels drets civils autonòmics arran d’un seguit de sentències dictades en ocasió dels recursos d’inconstitucionalitat interposats contra la Llei 6/1986,
de 15 de desembre, de les Corts Valencianes, de regulació dels arrendaments històrics valencians (STC 121/1992, de 28 de setembre); la Llei 3/1988, de 25 d’abril,
de les Corts d’Aragó, sobre equiparació dels fills adoptius (STC 88/1993, de 12 de
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març); el Decret legislatiu 79/1990, de 6 de setembre, pel qual s’aprova el Text refós
de la Compilació del dret civil de les Illes Balears (STC 156/1993, de 6 de maig);
la Llei 11/1993, de 15 de juliol, sobre el recurs de cassació en matèria de dret civil
especial, de Galícia (STC 47/2004, de 25 de març); així com també de la qüestió
d’inconstitucionalitat plantejada sobre la Llei 11/2001, de 19 de desembre, d’unions
de fet, de la Comunitat de Madrid (STC 81/2013, d’11 d’abril).
A tall de resum, i prenent com a referència principal les STC 88/1993 i 156/1993,
hom pot dir que l’esmentada jurisprudència parteix de la idea que la Constitució, a
través de l’autonomia política, garanteix el que qualifica com a «foralidad civil» o,
el que és el mateix, l’existència de drets civils autonòmics en els territoris en què
ja n’hi hagués a la seva entrada en vigor. Per tant, fa un plantejament restrictiu dels
drets civils propis en la mesura que considera que el seu desenvolupament ha d’estar
vinculat al dret preexistent de la comunitat autònoma, però per altra part, concep la
dita vinculació de forma flexible, en el sentit que es pot projectar sobre aspectes no
regulats per adaptar el dret a les noves circumstàncies socials.
D’acord amb l’anterior, interpreta que l’expressió «allí donde existan» continguda a l’article 149.1.8 CE, és pressupòsit indispensable perquè les comunitats autònomes exerceixin la seva competència legislativa sobre el dret civil, preexistència que
no valora respecte de qualsevol coordenada temporal sinó que la lliga al temps de
l’entrada en vigor de la Constitució (STC 121/1992, FJ 1). Val a dir que, en la mesura
que admet el costum i apel·la als principis informadors propis del dret civil autonòmic, com també als àmbits que no es troben normats abans de la Constitució i que
se situen més enllà del contingut de les compilacions respectives, es refereix al dret
foral en el seu conjunt més que no pas a institucions concretes. Entesos d’aquesta
manera, declara, reiteradament, que els drets civils forals o autonòmics poden ser
objecte de conservació i de modificació, però també de desenvolupament, de forma
que són susceptibles d’un creixement orgànic que, més enllà de la seva historicitat i
actual vigència, permet la seva vitalitat cap al futur (STC 88/1993, FJ 3, i 156/1993,
FJ 1).
Segons aquesta mateixa jurisprudència, si la «conservació» permet la formalització legislativa de normes o costums vigents en el propi àmbit territorial, i la
modificació pressuposa quelcom anterior, que és el que es modifica o reforma, el
«desenvolupament» habilita per a una ordenació legislativa d’àmbits no normats pel
dret civil, ja que el contrari portaria a la inadmissible identificació d’aquesta expressió amb la més restringida de «modificació». Argumenta, doncs, que les competències autonòmiques per «desenvolupar» el dret civil poden donar lloc al creixement
orgànic d’aquest dret, actualitzant i innovant continguts, i, més concretament, a la
regulació de matèries que, malgrat estar absents del text originari de la Compilació, mantenen una relació de connexió suficient amb instituts ja disciplinats o altres
normes integrants del propi ordenament civil. Ara bé, l’anterior no significa, segons
l’alt Tribunal, el reconeixement d’una competència legislativa civil il·limitada ratione materiae que es deixi a disponibilitat de les comunitats autònomes, pel fet que
està delimitada per l’exigència de la necessària connexió amb institucions concretes
preexistents (STC 156/1993, FJ 1, i 4/2014, de 16 de gener, FJ 3).
Dit això, cal assenyalar que en les seves línies essencials, la doctrina constitucional exposada s’ha mantingut fins a l’actualitat, com ho demostren les recents resolucions dictades en un reguitzell de recursos d’inconstitucionalitat interposats tots
ells contra normes de dret civil de la Comunitat Valenciana, derivades de costums
preexistents. Aquest és el cas de les STC 82/2016, de 28 d’abril, relativa a la Llei
10/2007, de 20 de març, de règim econòmic matrimonial valencià; 110/2016, de 9 de
juny, sobre la Llei 5/2012, de 15 d’octubre, d’unions de fet formalitzades, i 192/2016,
de 16 de novembre, referida a la Llei 5/2011, d’1 d’abril, de relacions familiars dels
fills i filles els progenitors dels quals no conviuen.
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El Consell Consultiu, des d’un primer moment i de forma coetània a l’exposada jurisprudència, va argumentar que el plantejament del Tribunal Constitucional
no era l’única interpretació possible de l’abast competencial que s’havia de donar a
l’ambigu text de l’article 149.1.8 CE. Va considerar que l’exigència d’una connexió
suficient s’havia d’interpretar en un sentit ampli, de manera que no era necessari relacionarla amb institucions concretes ja regulades, sinó que «n’hi ha prou que
existeixi dret foral i alguna connexió entre la nova norma i el conjunt de les institucions preexistents», connexió que no ha de ser per força expressa, sinó que pot estar
present de forma indirecta. I encara més, va afegir que «també caldria expressar la
potencialitat dels principis informadors per legitimar el «desenvolupament» com
una forma diferent de «connexió suficient»: no ja amb una institució preexistent o el
conjunt d’aquestes, sinó amb els principis que informen un determinat ordenament».
El dret català preexistent a la Compilació es concep, doncs, com un ordenament civil complet i autosuficient, amb el seu propi dret supletori, el qual, aprovada aquella,
pot acabar essent d’aplicació com a part integrant de la tradició jurídica catalana, la
qual assumeix una funció bàsica en la interpretació i la integració del dret compilat
l’any 1960 (DCC 273, F II, i 265, F III).
Com ha posat de manifest aquest Consell en el Dictamen 13/2010, l’esmentada
afirmació continua sent vàlida en l’actualitat, atès que el vigent article 111-2.1 CCCat declara que: «[e]n la seva aplicació, el dret civil de Catalunya s’ha d’interpretar
i s’ha d’integrar d’acord amb els principis generals que l’informen, prenent en consideració la tradició jurídica catalana» (FJ 2). En aquest sentit, l’article 5 EAC «ha
vingut a refermar el protagonisme que ha de tenir la tradició jurídica catalana, ja que
la incorpora com un dels fonaments de l’autogovern de Catalunya, al mateix temps
que reconeix també la posició singular que ocupa la Generalitat en relació amb el
dret civil» (FJ 2).
De fet, posteriorment a la nostra opinió consultiva, el Tribunal Constitucional admet la rellevància del mandat d’actualització dels drets històrics en matèria de dret
privat, en declarar que d’acord amb l’esmentat precepte estatutari «[e]l autogobierno
de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en
sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la disposición transitoria segunda
y otros preceptos de la Constitución» (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 10).
Ultra això, en la mateixa resolució on ha declarat la constitucionalitat de l’article 129 EAC ha explicitat que la competència exclusiva de la Generalitat per a la
conservació, la modificació i el desenvolupament d’aquest dret (amb l’abast i en els
termes de la doctrina constitucional que ja s’han exposat anteriorment) comprèn la
determinació d’un sistema de fonts específic, que el legislador estatal ha de prendre
en consideració i respectar (FJ 76).
Encara més, resulta oportú assenyalar que la salvaguarda que estableix la clàusula 8a de l’article 149.1 CE, en el sentit que l’Estat respecti les fonts del dret que
siguin pròpies dels ordenaments civils autonòmics, inclou, necessàriament, entre
aquestes fonts, ja siguin qualificades com a tals o com a elements d’integració, el
dret positiu o legislat, però també els principis generals, el costum i la tradició jurídica catalana.
Altrament, és evident que el nou marc estatutari ha introduït un canvi normatiu
en la forma en què la Generalitat assumeix la competència legislativa en matèria de
dret civil, que permet efectuar una interpretació més oberta de l’expressió «desenvolupament del dret civil, foral o especial». No s’ha d’oblidar que la norma estatutària
forma part del bloc de la constitucionalitat i que, per tant, és una llei orgànica definidora de les competències de la comunitat autònoma, de manera que el seu contingut s’ha de tenir en compte a l’hora d’interpretar l’abast d’aquestes competències.
Tractant-se del dret civil, el Tribunal Constitucional ha reconegut expressament que
les dites competències poden tenir un contingut més ampli en unes comunitats que
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en d’altres, ja que la igualtat de tracte ex articles 14 i 139.1 CE, que no s’aplica en
l’àmbit del dret privat, tampoc «no es predicable de las Comunidades Autónomas,
ni puede permitir alterar el régimen de distribución competencial resultante de la
Constitución Española y del bloque de la constitucionalidad» (STC 82/2016, FJ 4, i
STC 20/2013, de 31 de gener, FJ 10).
Així, en el referit DCGE 13/2010 vam argumentar que l’article 129 EAC «[d]
elimita amb més precisió que l’abast material no depèn de quin hagués estat el contingut concret de la Compilació (que, com és sabut, és tributari d’una conjuntura
històrica no democràtica), sinó que l’objecte de la matèria és genèricament el dret
civil català». Pressuposa, com ja hem referit, el caràcter complet i autosuficient que
ha tingut històricament l’ordenament civil català, el qual no es va derogar sinó que
estava també present en la Compilació de 1960, per aplicació de la doctrina de la
iuris continuatio (FJ 2).
Certament, exclou l’aplicació de les interpretacions que pretenen identificar la
matèria «dret civil català» amb les «institucions civils compilades», tenint en compte, a més, que, «literalment, «compilació» i «desenvolupament» són conceptes antagònics». Permet, per tant, «una interpretació més àmplia de la competència en
matèria de dret civil, en el sentit que es pot entendre que el desenvolupament només es troba limitat per allò que l’article 149.1.8 CE atribueix en tot cas a l’Estat».
De la mateixa manera, l’article 129 EAC «pretén excloure l’aleatorietat que derivava del fet que s’interpretés que l’abast material d’aquesta competència depenia
de quin fos el contingut material del dret compilat en aprovar-se la Constitució»
(DCGE 13/2010, FJ 2).
D’aquesta manera, la concepció dels drets civils territorials com a realitats històriques residuals que estan vigents en el moment d’aprovació de la Constitució, que
hem vist que el Tribunal extreu de l’expressió «allí donde existan», entenem que és
restrictiva i que no és la que es desprèn de la Constitució, la qual es refereix a la
matèria «drets forals o especials» com una competència ordinària de determinades
comunitats autònomes, respecte de la qual l’article 149.1.8 CE reserva a l’Estat unes
concretes matèries («en todo caso»), que són les que veritablement considera necessari mantenir enfront d’aquests drets.
Amb relació al que s’ha dit, resulta adient afegir que el dret civil català, per definició, no es pot concebre com un conjunt residual de normes i institucions aïllades,
de caràcter fragmentat i subordinat al dret estatal, sinó com un sistema normatiu
modern, dotat de la connexió interna i de la completesa que caracteritzen un ordenament que, a més, té reconeguda la capacitat per determinar les seves fonts de
producció normativa.
Finalment, seguint la nostra doctrina consultiva, cal assenyalar que en l’etapa
constitucional el dret civil català, d’acord amb la política legislativa que ha dut a
terme la Generalitat en els darrers trenta-cinc anys, «ha tingut l’ideal d’ordenament
complet», primer a través de l’elaboració de lleis especials, després de codis sectorials i, finalment, mitjançant un Codi civil, el llibre sisè del qual és ara objecte de
dictamen. Per tant, l’article 129 EAC «s’ha fet ressò normatiu d’aquest plantejament
en el sentit que el nou marc estatutari consolida la interpretació que ha guiat, durant
tots aquests anys», l’esmentada política del legislador català en matèria de dret civil
(DCGE 13/2010, FJ 2).
2. La regulació substantiva dels contractes entre particulars i de les obligacions
que se’n deriven ens remet –sens perjudici, òbviament, del que direm més endavant
respecte de la contractació mercantil– al dret civil, cosa que, pel que fa a la distribució competencial, ens porta a la competència exclusiva de la Generalitat (art. 129
EAC), l’abast de la qual ha estat exposat en l’apartat anterior si bé, en el present cas,
amb el límit de les bases de les obligacions contractuals, que correspon fixar a l’Estat (art. 149.1.8, segon incís, CE).
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Per bé que tractarem posteriorment amb més detall el significat que adquireix
el terme «bases» del citat precepte constitucional, en una primera aproximació hem
d’entendre per «obligacions contractuals», com es desprèn del mateix tenor literal de
l’expressió, les que neixen dels contractes (art. 1089 i 1091 CCesp), de manera que
s’han de rebutjar les interpretacions que, en referir-se a les bases, d’una banda, individualitzen el substantiu «obligacions» i, de l’altra, el qualificatiu «contractuals».
D’entrada, cal dir, doncs, que resulta constitucionalment inapropiat identificar les
bases amb el tipus contractual o amb el contingut del contracte, ja que això portaria
a entendre que la comunitat autònoma, en el nostre cas la Generalitat de Catalunya,
resta mancada de tota competència en l’àmbit contractual civil i, en definitiva, atesa
la importància d’aquesta matèria, quedaria totalment desvirtuada la seva capacitat
per legislar i desenvolupar el dret civil propi, ex article 129 EAC. Per la mateixa raó,
el mot «obligacions» tampoc no es pot considerar autònomament, ja que portaria
a estendre, indegudament també, la competència estatal a totes les obligacions, fos
quina fos la seva font.
Així, de les consideracions que s’han efectuat, resulta palès que la competència
de la Generalitat per legislar sobre el dret civil propi, incloenthi allò relatiu a les
obligacions contractuals, amb el límit de les bases que en aquesta matèria pugui
fixar l’Estat, no és, al nostre parer, problemàtica, i això encara que s’adoptés una
interpretació més restrictiva de l’article 149.1.8 CE, que, segons hem vist, és la que
sembla acollir la STC 31/2010 (FJ 76), seguint l’anterior STC 88/1993 (FJ 3), quan
admet que les comunitats autònomes amb dret civil propi poden regular «instituciones conexas con las ya reguladas en la Compilación dentro de una actualización o
innovación de los contenidos de ésta según los principios informadores peculiares
del Derecho foral».
De fet, la Compilació ja contenia tot un llibre, el quart, que es dedicava, per bé
que de forma incompleta, a aquesta matèria, intitulat, precisament, «De les obligacions i els contractes i de la prescripció». En concret, es tractava d’una reduïda
regulació dels contractes de compravenda i de permuta, dels quals en disciplinava
les formes de lliurament dels béns venuts o permutats, les despeses de lliurament,
d’atorgament d’escriptura pública i d’expedició de còpies (art. 277). Establia també
el règim de rescissió per lesió en aquests contractes, respecte del qual fixava unes
regles específiques referides a l’alienació d’una pluralitat de coses en el mateix contracte de compravenda i a la restitució de fruits i interessos (art. 321 a 325); igualment, desenvolupava les vendes a carta de gràcia (art. 326 a 328); els contractes de
censal, violari i vitalici (art. 330 a 336), així com la parceria rústica (art. 337.1), la
masoveria (art. 337.2) i altres contractes de conreu com el de terratge, les boïgues i
les eixermades (art. 338) o el contracte de sòcita (art. 339). Finalment, acabava amb
la regulació de la donació, que incloïa els requisits de validesa, el frau de creditors,
les clàusules de reversió i la inoficiositat (art. 340 i 341).
I l’anterior, a banda d’altres referències o crides específiques a figures o institucions igualment de naturalesa contractual que la mateixa Compilació també contenia, en aquest cas fora del llibre quart. Per citar només uns quants exemples, ens podem referir als articles 18 (contractació entre cònjuges); 24 i 25 (compravenda amb
pacte de supervivència); 63 a 96 (contractes successoris); 145 (contracte de transacció sobre la llegítima), o 296 a 299 (contracte d’emfiteusi).
Tampoc no es pot menystenir, com hem assenyalat en l’apartat anterior, que en
tot aquest temps el Parlament de Catalunya ha anat consolidant una extensa producció legislativa i ha aprovat un conjunt de lleis especials relatives a diferents contractes civils, sense que se suscités cap qüestionament de la seva constitucionalitat.
Així, a tall d’il·lustració, tot i que, òbviament, no constitueix paràmetre de constitucionalitat, és convenient recordar que el legislador català ha aprovat cinc lleis
reguladores de diferents tipus contractuals –integrades avui en el Codi a través del
Projecte de llei que estem examinant–, a les quals hem fet referència en el fonament
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jurídic primer, com ara les relatives a les pensions periòdiques, la cessió de finca o
d’edificabilitat a canvi de construcció futura i els contractes d’integració, sense que,
com dèiem, aquesta actuació legislativa hagi estat impugnada per l’Estat.
3. Un cop ha quedat explicitada la competència de la Generalitat per legislar sobre dret civil i, per tant, en matèria d’obligacions i contractes, analitzarem si el fet
que es tracti de contractes de consum i, més concretament, atesa la sol·licitud de
dictamen, del contracte de la compravenda de consum, afecta d’alguna manera la
seva naturalesa civil i, per tant, si, paral·lelament, altera les regles de distribució de
competències.
Per contractes de consum, d’acord amb la definició més comuna que en fan tant
la legislació estatal com l’europea, així com també el Projecte de llei dictaminat (art.
621-2), hem d’entendre els que duu a terme un consumidor amb un empresari com a
conseqüència de l’activitat comercial d’aquest darrer i que es caracteritzen per una
regulació tutelar o protectora del consumidor, el qual es troba, respecte de l’altra
part contractant professional, en una situació de desigualtat informativa o substantiva. El cert és que, amb l’expressió «protecció del consumidor», més que delimitar
una matèria o un conjunt de matèries, es fa referència a un principi jurídic de caràcter tuïtiu que indica un objectiu o una finalitat que s’ha d’assolir i que es vincula al
benestar de la ciutadania.
Respecte d’això, cal recordar que l’article 123 EAC atribueix a la Generalitat la
competència exclusiva en matèria de «consum», que comprèn, pel que interessa a la
nostra anàlisi, «a) [l]a defensa dels drets dels consumidors i els usuaris, proclamats
per l’article 28». En aquests drets s’inclou, òbviament, la protecció dels legítims interessos econòmics dels consumidors, que es tradueix, sobretot, en el reforçament
legal de la seva posició en el contracte, del qual n’és la part feble, en contraposició
amb l’empresari, en l’adquisició dels productes i serveis.
Per la seva banda, la Constitució no conté un títol competencial específic sobre
les relacions de consum, sinó que es limita a incorporar, com a principi de la política
social i econòmica, la garantia, per part dels poders públics, de la defensa dels consumidors i els usuaris, per protegir-ne la seguretat, la salut i els legítims interessos
econòmics (art. 51 CE). Per aquest motiu, quan ha hagut de legislar sobre la matèria,
l’Estat ha acudit a altres títols competencials que hi presenten algun tipus de relació.
És en aquest sentit que hom pot afirmar que el dret del consum pot comprendre
diverses disciplines, atès que els camps sobre els quals es projecta, amb la finalitat
d’assolir una protecció efectiva dels consumidors i dels usuaris, són molt diversos i
van, per exemple, des del dret administratiu al penal, passant pel civil, el mercantil
o el processal. D’aquí es deriva també una jurisprudència constitucional que emfasitza aquest caràcter pluridisciplinari que resulta de normes sectorials reconduïbles
a altres matèries sobre les quals l’Estat [i les comunitats autònomes pel que fa a les
seves competències, afegim nosaltres] té atribuïdes competències, entre les quals
podem esmentar: les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals, la legislació civil i la mercantil i la protecció de la salut (STC 62/1991, de 22 de març, FJ 2).
En la mateixa línia, la STC 15/1989, de 26 de gener (FJ 1), seguint la STC 71/1982,
de 30 de novembre, afirma que la defensa del consumidor és un concepte de contorns imprecisos, com també remarca les dificultats que sorgeixen a l’hora de qualificar una norma que pugui tenir per finalitat la protecció del consumidor, de manera
que la dita qualificació no resoldria necessàriament el problema competencial, atès
que podria estar compresa en més d’una de les regles definidores de competències.
Hom pot concloure, doncs, que la competència legislativa sobre contractes de consum, incloent-hi òbviament el de compravenda, s’ha de vincular al títol que el Tribunal Constitucional qualifica de prevalent, segons la matèria regulada per la norma i
la seva orientació o vocació permanent (STC 88/1986, d’1 de juliol, FJ 4 i 5), i que és
el que, en cada supòsit, en determina l’atribució a l’Estat o a la comunitat autònoma.
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Per tant, deixant de banda la regulació administrativa de les relacions contractuals de consum, sobre les quals, en principi, ningú no qüestiona que les comunitats
autònomes que han assumit competències en matèria de protecció dels consumidors
puguin legislar, és clar que allò que afecta la determinació de les «bases de les obligacions contractuals» és competència de l’Estat i que a la Generalitat li correspon
regular, a l’empara de la seva competència sobre dret civil i respectant aquest límit
constitucional, la resta de la dita matèria.
Prova d’això és que el Codi de consum de Catalunya, aprovat per la Llei 22/2010,
de 20 de juliol, tot i que conté aspectes predominantment administratius de les anomenades compravendes de consum, en regula també alguns altres de naturalesa civil. A títol d’exemple, podem citar l’obligació d’«Informació precontractual» (art.
123-3) i la «Informació contractual» (art. 123-4); la conformitat dels béns al contracte de compravenda (art. 242-2); la integració de l’oferta, la promoció i la publicitat
en el contracte (art. 123-7); les relacions de consum a distància, en què s’inclouen la
contractació telefònica, la contractació per correspondència i la contractació feta per
mitjans audiovisuals i electrònics (art. 222-1 a 222-3), així com els contractes duts
a terme fora d’establiment comercial (art. 223-1 a 223-4), per mitjà de màquines
automàtiques (art. 224-1 a 224-3) o en establiments no sedentaris (art. 225-1 a 2252), entre d’altres. Val a dir, a més, que l’Estat no ha qüestionat aquestes previsions
normatives en el recurs d’inconstitucionalitat que la presidenta del Govern (en funcions) va interposar contra el Decret llei 6/2013, de 23 de desembre, que modificava
l’esmentat Codi (STC 62/2016, de 17 de març), ni tampoc en altres recursos, encara
pendents de resolució, com és el cas del de la Llei 20/2014, de 29 de desembre, també de reforma de diversos aspectes de la norma de consum catalana o dels plantejats
inicialment contra el Codi de consum de Catalunya.
Aquesta competència s’estén també, com és prou sabut, a la potestat per a la incorporació de la normativa europea sobre la matèria (art. 189.1 EAC), singularment
les directives que contenen regles sobre el règim jurídic obligacional dels contractes de consum, d’algunes de les quals hem fet esment en el fonament jurídic primer
d’aquest Dictamen. Així ho ha entès, des de l’inici, la mateixa jurisprudència constitucional en afirmar que «la singularización de las medidas de ejecución de las directivas comunitarias y qué órganos corresponde es algo que debe resolverse conforme
al orden constitucional interno, es decir, sin alterar las normas internas de deslinde
competencial» (STC 236/1991, de 12 de desembre, FJ 14).
4. Arribats a aquest punt i havent quedat justificat que, a l’efecte de la seva qualificació competencial, és irrellevant la distinció entre el règim jurídic substantiu
del contracte de la compravenda en general i el de la compravenda de consum (art.
129 EAC), haurem de determinar, tot seguit, l’abast del límit que suposa l’atribució
a l’Estat de la facultat per a la fixació de les bases de les obligacions contractuals
(art. 149.1.8, segon incís, CE). Val a dir, que algunes de les esmentades bases, com
veurem amb ocasió de l’examen dels preceptes concrets que farem en el fonament
jurídic cinquè, poden ser específiques de les obligacions que deriven dels contractes
amb consumidors, ateses les particularitats que caracteritzen aquest tipus de relacions obligatòries.
Convé retenir, ja des d’ara, que les bases de les obligacions contractuals, com la
resta de submatèries compreses en l’esmentat article 149.1.8 CE, són competència
de l’Estat quant a la «legislació», de manera que només aquest les pot establir. Dit
això, ja podem avançar que el fet que l’Estat encara no ho hagi fet no impedeix que
la Generalitat pugui legislar en àmbits que afectin les relacions obligacionals derivades dels contractes, ja que, d’acord amb una jurisprudència constitucional consolidada, les bases poden ser un producte de la legislació postconstitucional o, fins i tot,
«preconstitucional» vigent, de la qual es poden deduir aquells preceptes o, millor
dit, principis que, per referir-se a aspectes materials d’interès general, han de regir
a tot l’Estat.
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En aquest sentit, entre moltes d’altres de posteriors, la STC 32/1981, de 28 de juliol (FJ 6), referint-se al supòsit en què l’Estat no havia dictat la legislació bàsica en
una determinada matèria, va afirmar que: «[l]a noción de bases o de normas básicas ha de ser entendida como noción material y, en consecuencia, esos principios
o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se
deducen de la legislación vigente» (en la mateixa línia, sense ànim d’exhaustivitat,
STC 25/1983, de 7 d’abril, FJ 4; 48/1988, de 22 de març, FJ 3; 197/1996, de 28 de
novembre, FJ 5; 101/2005, de 20 d’abril, FJ 5; 135/2012, de 19 de juny, FJ 4). Dit
això, és obvi que si en el moment que l’Estat faci ús de la dita competència legislativa fixant-ne les bases resulta que la norma autonòmica anteriorment dictada no s’hi
ajusta, aquesta restarà sense efecte. Això mateix es desprèn de la STC 64/1982, de
4 de novembre, quan afirma que la deducció racional de les bases ho és «sin perjuicio de que el Estado pueda dictar en el futuro tales normas que, naturalmente, serán
entonces aplicables a las Comunidades Autónomas» (FJ 5).
La mateixa complexitat del concepte legislació sobre «bases de les obligacions
contractuals» i la seva indeterminació normativa ha comportat que els pronunciaments que el Tribunal Constitucional ha elaborat fins ara en matèria d’obligacions
i contractes siguin poc clars i ambigus, per no dir, directament, que ha obviat definir-les. En efecte, com tindrem ocasió de comprovar més endavant, en cap de les resolucions en què s’han tractat qüestions relatives a relacions jurídiques contractuals,
el Tribunal Constitucional s’ha pronunciat sobre l’abast de les dites bases. Només en
un parell de sentències hi ha al·ludit expressament, però fent-ho de manera incidental i indirecta, juntament amb la competència genèrica sobre «legislació civil» del
primer incís de l’article 149.1.8 CE.
Així, la STC 61/1997, de 20 de març, que resol els recursos d’inconstitucionalitat
interposats contra la Llei 8/1990, de 25 de juliol, sobre reforma del règim urbanístic
i valoracions del sòl, i contra el Text refós de la Llei sobre el règim del sòl i ordenació urbana, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/1992, de 26 de juny, afirma de passada i sense cap argumentació (per tant, sense que, al nostre parer es pugui considerar un pronunciament específic sobre la reserva estatal del segon incís de l’article
149.1.8 CE, sinó un mer esment) que el dret de retorn a favor dels arrendataris quan
el propietari decidia demolir l’edifici i reconstruir-lo perquè era disconforme amb el
planejament de la nova edificació (art. 137.5 RDL 1/1992) «se inserta en el régimen
de la relación arrendaticia urbana (un derecho del arrendatario frente al propietario) y encuentra, por consiguiente, su cobertura en el art. 149.1.8 CE («legislación
civil»; «bases de las obligaciones contractuales»)» (FJ 26). Que aquesta referència a
les indicades bases constitueix un mer obiter dicta es constata quan, en pronunciarse sobre la disposició addicional quarta (apt. 3), relacionada també amb el dret de
retorn, el mateix Tribunal simplement fonamenta la seva constitucionalitat en el fet
que «ostenta el Estado un evidente título competencial ex art. 149.1.8 CE, ya que establece una norma materialmente civil, atinente al tráfico jurídico privado» (FJ 41).
Una altra resolució que al·ludeix a les bases de les obligacions contractuals, però
que acaba aplicant altres títols competencials, és la STC 14/1998, de 22 de gener,
relativa a la Llei 8/1990, de 21 de desembre, de caça d’Extremadura, avui derogada.
En aquest cas, en relació amb l’exigència de forma escrita per als contractes d’arrendament de terrenys cinegètics i els contractes de caça (art. 26), després d’afirmar,
sense afegir-hi tampoc cap altra argumentació, que la validesa i l’eficàcia inter privatos de les relacions jurídiques derivades d’aquests contractes «pertenece materialmente al ámbito propio de la legislación civil –más concretamente, al de las bases de
las obligaciones contractuales– y que, por ende, su regulación compete en exclusiva
al Estado (art. 149.1.8. CE)», considera, en canvi, que, en aquest cas, l’exigència de
forma escrita «tiene únicamente efectos en las relaciones con la Administración autonómica, desplegando su eficacia jurídica única y exclusivamente en lo que atañe a
la obtención de los correspondientes permisos y autorizaciones» (FJ 6).
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Un raonament molt semblant fa també en relació amb l’article 27 de la Llei exposada, que establia una durada mínima de sis anys per a aquells mateixos contractes. En concret, l’alt tribunal no estima que el dit termini afecti l’eficàcia civil del
contracte ja que, malgrat que diu que aquesta disposició legal «condiciona la validez
de los contratos de esa naturaleza que se celebren, al ser una norma de ius cogens,
limitativa de la duración temporal del vínculo contractual y su renovación», a continuació matisa que la seva finalitat és mediambiental, de protecció de la fauna i protecció del recurs natural i, per tant, que s’insereix en la competència que correspon
a la comunitat autònoma (FJ 6).
En altres supòsits, el Tribunal Constitucional ha resolt els dubtes de constitucionalitat que li han estat plantejats en l’àmbit de les obligacions contractuals per la
via d’entendre que el títol corresponent a aquesta matèria és el relatiu a la legislació
mercantil, reservada en exclusiva a l’Estat per l’article 149.1.6 CE. Aquest és el cas,
per exemple, del pronunciament que va fer la STC 88/1986, que, referida novament
a les relacions de consum (concretament respecte de Llei del Parlament de Catalunya 1/1983, de 18 de febrer, de regulació administrativa de determinades estructures
comercials i vendes especials) i sense esmentar tampoc les bases de les obligacions
contractuals, entén que la competència de l’Estat troba empara en el mencionat article 149.1.6 CE.
Dit això, és especialment rellevant destacar que la mencionada Sentència qualifica, al nostre parer erròniament, les vendes no sedentàries, domiciliàries, a pèrdua,
en rebaixa o en liquidació com a compravendes mercantils, quan resulta que l’article 326 del Codi de comerç deixa clar que no es consideren mercantils les compres
d’efectes destinats al consum del comprador o de la persona per encàrrec de la qual
s’adquireixen. Aquesta conceptuació com a civils és, d’altra banda, la que ha mantingut sempre la jurisprudència i també la doctrina civilista. Cal afegir que la naturalesa civil o mercantil d’un contracte no és una qüestió merament dogmàtica, sinó
que té una rellevància constitucional determinant. Així, la competència correspon
a l’Estat quan es tracta de contractes mercantils (art. 149.1.6 CE), mentre que això
no és necessàriament d’aquesta manera en el cas dels contractes civils, atès que el
primer incís de l’article 149.1.8 CE deixa per a la Generalitat un ampli ventall d’actuació, limitat només, com dèiem, per les bases que pugui fixar l’Estat en l’àmbit de
les obligacions contractuals. Certament, aquesta referència a la legislació mercantil
només es pot explicar per l’intent de salvaguardar una unitat de mercat que, de fet,
no queda tan propera de la legislació civil.
En el mateix i inadequat encaix competencial dins la matèria «legislació mercantil» incorre, segons el nostre parer, la STC 4/2011, de 14 de febrer, amb relació
a l’article 34.1 del Decret legislatiu de la Generalitat de Catalunya 1/1993, de 9 de
març, sobre comerç interior, ja que, seguint la precedent STC 157/2004, de 21 de
setembre, ha considerat inconstitucional l’incís, inclòs en la definició legal de venda
en rebaixa, «o unes condicions especials d’aquests que n’impliquin la minoració en
relació amb els preus practicats habitualment». En aquest cas, el Tribunal Constitucional insisteix en el fet que «la determinación de las relaciones contractuales propias de los diferentes tipos de ventas desarrolladas por los comerciantes se inscribe
en el ámbito del art. 149.1.6 CE» (FJ 4). Partint d’aquesta equívoca premissa, no
entra a distingir si afecta o no la competència estatal sobre bases de les obligacions
contractuals, sinó que arriba al punt de sostenir que la mera tipificació del contracte
de venda en rebaixa és inconstitucional. És en aquest sentit que afirma que «definir
la venta en rebajas como aquella modalidad de venta en la que se ofertan al público
artículos «a un precio inferior al fijado antes de su venta o en unas condiciones que
supongan una minoración en relación con el precio practicado habitualmente» supone regular las relaciones contractuales en un aspecto tan central como es el precio
de los productos que se someten a esta modalidad de venta» (FJ 4).
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Val dir que, en diverses ocasions, el Tribunal Constitucional situa correctament
la problemàtica competencial en l’article 149.1.8 CE, és a dir, en la «legislació civil»,
per bé que tampoc no discerneix entre la competència que correspon a l’Estat en
matèria de contractació civil a l’empara del primer incís de l’esmentat precepte constitucional i la que li correspon amb suport en el segon incís, el referit a les «bases
de les obligacions contractuals». Es tracta d’una distinció que, com dèiem, resulta
fonamental en el repartiment de competències en l’àmbit de les relacions jurídiques
contractuals, tot i que, a hores d’ara segueix pendent d’aclariment per part de l’alt
tribunal. Aquesta manca d’explicitació la trobem ja en els primers pronunciaments,
per exemple en la STC 71/1982, relativa a la ja derogada Llei basca 10/1981, de 18
de novembre, de l’estatut del consumidor que, en pronunciar-se sobre els articles 12
i 31 relatius al sistema de responsabilitat per danys afirma, sense cap més explicació,
que «la norma es civil, de las atribuidas al legislador común, tal como previene el
art. 149.1.8.ª de la Constitución» (FJ 19). Afegeix també un altre element que resulta
confús, quan sosté que «[s]i introduce un novum –y así puede entenderse el precepto– tendrá que hacerse mediante una ley del Estado, pues el régimen de la responsabilidad debe ser uno y el mismo para todo el territorio del Estado. De donde resulta
que el precepto en cuestión –no por conculcación de los principios constitucionales
que deben informar la legislación positiva, que no los conculca–, pero sí por emanar
del legislador autonómico, excediéndose de su competencia, tiene que ser declarado
nulo (art. 149.1.8ª de la Constitución)» (FJ 19).
Com es pot apreciar, el Tribunal Constitucional no especifica si s’està referint
a la responsabilitat contractual o a l’extracontractual, per bé que el més raonable,
en aquest cas, és pensar que es refereix a les dues indistintament i, per tant, al primer incís de l’article 149.1.8 CE. Si no fos així, resultaria completament paradoxal
i xocaria amb la literalitat del precepte constitucional que la competència sobre les
bases de les obligacions contractuals pogués donar cobertura a l’Estat per fixar les
pròpies de les obligacions extracontractuals.
En aquesta mateixa Sentència, ara en relació amb l’article 13 de l’esmentada Llei
basca relatiu a les pràctiques abusives en la venda, manté l’ambigüitat anterior sobre
quin és el punt concret de l’article 149.1.8 CE que dóna empara al seu pronunciament. Així, doncs, declara la constitucionalitat del precepte perquè no té per finalitat
determinar quines són les clàusules abusives ni la sanció que comporten, i adverteix que si, en canvi, hagués establert «una regulación sobre lo que debe entenderse
por cláusulas abusivas en la contratación, introduciendo, en esta área del derecho,
innovaciones en lo que es –y debe ser– una regulación general, como comprendida
en lo que dispone el art. 149.1.8.ª de la Constitución, la conclusión tendría que ser
la de negar competencia al legislador vasco, pues el tratamiento de la materia, y las
soluciones al respecto, deben ser una, y la misma, para cualquier parte del territorio
del Estado» (FJ 14).
Ara bé, tot i que la doctrina constitucional considera que la definició d’allò que
s’ha d’entendre per clàusules abusives i sancionar-ne la infracció són «temas capitales en el Derecho de la contratación», el cert és que aquesta hipotètica conclusió
queda immediatament desvirtuada per la referència expressa a la necessitat de respectar la competència de les comunitats autònomes amb dret civil propi. En efecte, la STC 71/1982, de constant referència, acaba afirmant que tot i que el precepte
constitucional que atribueix competència a l’Estat en matèria de legislació civil es
consideri preferent respecte de la competència autonòmica en matèria de protecció
dels consumidors, la dita preferència ho és «a salvo la propia de la Comunidad Autónoma en el ámbito del derecho civil, foral o especial» (FJ 14). De la mateixa manera, amb ocasió de l’examen de la Llei 12/1984, de 28 de desembre, de l’estatut gallec del consumidor i usuari i, més específicament, sobre el contingut dels contractes
de consum que té la finalitat de reforçar les obligacions del venedor, el Tribunal diu
que és competència de l’Estat establir-lo a l’empara de l’article 149.1.6 CE, «en tanto
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que la Comunidad Autónoma no disponga de competencia en virtud de su derecho
foral» (STC 62/1991, FJ 4).
En resum, en totes aquestes resolucions es fa extremadament difícil determinar
si l’establiment legal d’obligacions en el contracte contravé l’article 149.1.8 CE perquè el dret civil de la comunitat autònoma implicada en el litigi no conté cap mena
de regulació dels contractes i, per tant, no pot desenvolupar aquesta matèria, o perquè contravé les bases de les obligacions contractuals que pertanyen a la competència estatal.
Tot indica, però, que la infracció competencial que justifica aquests pronunciaments no pot ser una altra que la del títol genèric sobre legislació civil. Entenem
que això és així perquè la mateixa literalitat de l’expressió «bases de les obligacions
contractuals» exclou que aquesta atribució competencial pugui comprendre, sense
més, la introducció de qualsevol novum en el contingut del contracte (STC 71/1982),
la regulació de les accions per incompliment, sanejament o resolució (STC 62/1991
i 264/1993, de 22 de juliol) o la responsabilitat per danys originats en l’adquisició,
la utilització o el gaudi pels consumidors de béns, mitjans o serveis (STC 124/2003,
de 19 de juny, i 157/2004).
Així doncs, a parer nostre, en matèria de contractes de consum, les afirmacions
emprades per la jurisprudència constitucional per justificar la competència estatal,
com ara que «a través de las normas autonómicas no se produzca un «novum» en
el contenido contractual o en otros términos de que no se introduzcan derechos ni
obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas» (STC 88/1986, FJ
5) o d’altres de semblants, només poden tenir raó de ser en aquelles comunitats autònomes que no tenen dret civil propi o que, tenint-lo, no regulen els contractes ni les
institucions connexes, i no tenen justificació en aquelles altres comunitats que, com
Catalunya, han tingut i segueixen tenint normes pròpies en aquest àmbit.
Arribats a aquest punt i als efectes del present Dictamen, podem afirmar que la
Generalitat està habilitada competencialment per regular els contractes civils i, dins
d’aquests, els de consum, sense que aquesta actuació per si sola impliqui, de manera
automàtica, una afectació de les bases de les obligacions contractuals, sempre, això
sí, que aquestes es respectin. No admetre-ho suposaria privar el legislador català
d’una competència que li correspon sobre dret civil ex article 129 EAC.
5. En conseqüència, davant d’una jurisprudència equívoca i confusa sobre la significació i l’abast de la competència estatal relativa al règim jurídic dels contractes
privats, particularment els de consum, que unes vegades confon la matèria civil amb
la mercantil i d’altres, la majoria, no aclareix si la infracció constitucional rau en el
fet que s’ha vulnerat la competència de l’Estat sobre «legislació civil» o la relativa a
les «bases de les obligacions contractuals», ens correspon aproximar-nos, tot seguit,
a la definició d’aquest concepte, per tal de poder determinar, en els següents fonaments jurídics, si el Projecte de llei s’hi ajusta o no.
Com ha quedat dit a l’inici d’aquest fonament jurídic, el fet que l’Estat no hagi
determinat encara quines són aquestes bases no impedeix que la Generalitat pugui
legislar sobre àmbits que afectin les obligacions contractuals, per bé que ho haurà de
fer atenint-se a les bases que es puguin extreure de la legislació vigent.
D’entrada, és obvi que les esmentades bases no es poden identificar, sense més,
amb la regulació que el llibre quart del Codi civil espanyol fa de les obligacions i els
contractes, ja que això, a banda de no respondre a un interès general concret, significaria buidar de contingut la competència legislativa de la Generalitat de Catalunya
en aquest àmbit del dret civil. En realitat, ni tan sols es pot dir que les bases es corresponen, genèricament, amb els principis codificats que resulten d’aquell mateix
llibre quart, atès que el citat Codi respon a una concepció vuitcentista i individualista del dret civil que avui ha quedat totalment superada per una aproximació més
social com la que representen les normes sobre protecció dels consumidors i que es
tradueix en una restricció de l’autonomia de la voluntat, que deriva d’una interven-
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ció de la llei cada cop més intensa, caracteritzada per l’establiment de situacions
jurídiques de caràcter imperatiu. Això fa que, a l’actualitat, per exemple, ja no es
pugui afirmar amb la rotunditat d’abans que la llibertat absoluta de contractar sigui
un principi bàsic, perquè resta condicionada a allò que en cada cas determina la llei.
A fi d’escatir quines són aquestes bases, pot resultar d’utilitat partir del concepte genèric de bases que ha anat bastint la jurisprudència constitucional, amb el
benentès que l’article 149.1.8 CE no estableix pròpiament una divisió competencial
de tipus funcional, com és el cas d’altres clàusules competencials d’aquest mateix
precepte constitucional. És a dir, no estem davant la coneguda partició bases-desenvolupament, o el que és el mateix, abstracció-concreció, de forma que s’ha de descartar que la legislació autonòmica compleixi la funció de ser complement dels principis o bases estatals.
Per tant, no es tracta que l’activitat legislativa de la Generalitat de Catalunya en
matèria de dret civil sigui de desenvolupament de les lleis de bases estatals, sinó de
legislar sobre la matèria civil que ha d’integrar l’ordenament civil català, el qual es
caracteritza, no ho oblidem, per un arrelament històric molt rellevant, que la Constitució (art. 149.1.8) i l’Estatut (art. 5 i 129) reconeixen explícitament.
Dit això, d’acord amb la doctrina constitucional, les bases han de tenir una «regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un
común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del
propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro
del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto les hayan atribuido sobre aquella misma materia» (STC 1/1982, de 28 de gener, FJ 1).
En aquest sentit, podem afirmar també que la finalitat de les bases no és la salvaguarda de la igualtat substancial dels espanyols en tot el territori de l’Estat, ja que el
Tribunal Constitucional, segons ja hem dit anteriorment, ha declarat que el principi
d’igualtat substancial «no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa
y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de
circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones», afegint tot seguit i de forma molt expressiva que «[e]sto no
ha sido nunca así entre nosotros en el ámbito del Derecho Privado y [...] no es ahora
resueltamente así en ningún ámbito» (STC 37/1981, de 16 de novembre, FJ 2).
Les bases se situen, doncs, en la línia dels principis, de la identificació del nucli
essencial de la regulació d’una determinada matèria a través d’una norma estatal
d’abast supraautonòmic, d’allò que hom pot identificar amb el «nucli bàsic de l’interès general». Podem dir, doncs, que, en el cas que ens ocupa i salvant les diferències
esmentades, a partir de l’articulació de la relació bases-legislació autonòmica, la
regulació d’aquest nucli bàsic queda en mans de l’Estat, mentre que les comunitats
autònomes poden normar tot allò que en una concreta matèria es considera que no
és l’establiment de bases de les obligacions contractuals.
Des del punt de vista del contingut, ja hem apuntat a l’apartat 2 d’aquest fonament jurídic que les esmentades bases no es poden identificar amb les normes que
defineixen cada tipus de contracte, ni amb el seu contingut, així com tampoc amb
les disposicions que, amb caràcter general, es puguin preveure com a comunes per a
tots els contractes. Les obligacions són un dels efectes que deriven de la celebració
d’un contracte i, per tant, no es poden assimilar al contracte mateix. El contrari implicaria, hem de tornar a insistir-hi, negar que les comunitats autònomes amb competència en dret civil puguin legislar sobre un subsector material i principal d’aquest
dret, com són els contractes i les obligacions que se’n deriven.
Tenint en compte l’anterior, i en una primera aproximació, entenem que l’interès
general supraautonòmic que justifica la fixació d’unes bases per a les obligacions
contractuals es relaciona amb els principis o les regles generals que, referits al nucli essencial de l’estructura i el règim jurídic d’aquestes obligacions, han de perme-
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tre garantir que no s’imposin obstacles o barreres que restringeixin o impedeixin
la lliure circulació de béns, de manera que puguin abocar a una fragmentació del
mercat. Aquest és, per tant, el mínim comú que, amb finalitat, per dir-ho així, econòmica, la Generalitat, en l’exercici de la seva competència en matèria de dret civil,
ha de respectar.
Ara bé, la lliure circulació de béns en tot l’Estat, que el legislador estatal pot garantir també a través dels altres instruments que li proporciona la Constitució quan
es tracta de temes d’especial rellevància econòmica (art. 149.1.13 CE), escassament
es veurà afectada per la pluralitat legislativa que integra el dret civil a l’Estat espanyol. De fet, són les mesures de naturalesa administrativa les que més entrebancs
poden suposar per a la dita llibertat, com ja es desprèn de la Llei 20/2013, de 9 de
desembre, de garantia de la unitat de mercat, que no esmenta la legislació civil entre
els títols competencials que li donen empara per garantir la dita unitat.
Des d’aquesta perspectiva, resulta que els aspectes que, segons la nostra opinió,
configuren les bases de les obligacions contractuals són els que es vinculen a la universalitat del tràfic econòmic i el seu no-entorpiment. En la mateixa línia sembla
pronunciar-se la ja esmentada STC 71/1982, relativa a la Llei basca sobre l’Estatut
del consumidor, per bé que novament incorre en una més que notable ambigüitat,
atès que, sense assenyalar-ne un títol preferent, es refereix simultàniament a la garantia de la uniformitat de les condicions bàsiques en l’exercici dels drets, a la unitat
de mercat i a l’afectació d’interessos que excedeixin de l’àmbit autonòmic com a límits «que deben tenerse presentes, pues, sin ellos, la competencia que con amplitud
determina el art. 10, apartados 27 [comerç interior] y 28 [defensa dels consumidors]
del Estatuto, debe en principio desarrollar todo su contenido» (FJ 2).
És en aquest sentit que el Tribunal Constitucional ha entès que el funcionament
de l’activitat econòmica –de la qual no cal dir que el contracte esdevé una peça clau,
ja que constitueix un instrument jurídic essencial en qualsevol operació d’intercanvi
de béns o prestació de serveis– exigeix que hi hagi uns principis bàsics de l’ordre
econòmic d’aplicació unitària i general a tot l’Estat. Això és, precisament, el que,
al nostre entendre, justifica que la reserva estatal del segon incís de l’article 149.1.8
CE se circumscrigui a les bases de les obligacions contractuals i no inclogui la resta
d’obligacions.
L’afectació de les condicions d’exercici de l’activitat de l’empresari i la consegüent obstaculització a la unitat de mercat que se’n pot derivar, en referència, però,
a una norma considerada de naturalesa mercantil, ha estat reconeguda pel Tribunal
Constitucional en donar resposta als dubtes de constitucionalitat que li havien estat
plantejats en relació amb l’article 29 de la Llei del Parlament basc 3/1981, de 12 de
febrer, relatiu als centres de contractació de càrregues en transport terrestre de mercaderies, que habilitava l’Administració autonòmica per imposar la celebració d’un
determinat contracte de transport (STC 37/1981). Aleshores, l’alt tribunal va entendre que el precepte en qüestió «invade también, por razones conexas, el terreno de
la legislación mercantil y, por ende, el ámbito reservado al Estado por el art. 149.1.6
de la Constitución» (FJ 3). A més, afegia que aquella obligació «anula la libertad de
opción del cargador y, en consecuencia, afecta a las condiciones básicas de ejercicio
de su actividad colocándolo en una situación sustancialmente distinta de aquella en
que se encontraría si la llevara a cabo, en cualquier otra parte de España» (FJ 2).
L’anterior no significa, hem de tornar a insistir-hi, que el principi d’unitat de
mercat (art. 139.1 CE) imposi una regulació única i uniforme en l’àmbit de les relacions contractuals i el seu règim obligacional, llevat d’aquells casos en els quals pot
quedar plenament justificada la fixació de criteris comuns en nom de la dita unitat.
Tampoc no vol dir que el mencionat principi es pugui veure afectat pel contingut
material d’una concreta regulació en l’àmbit del dret privat, com ho demostraria el
fet que la rescissió per lesió ultra dimidium dels ordenaments català i navarrès hagi
pogut conviure a l’Estat amb el sistema del Codi espanyol, que no la preveu.
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Partint, doncs, del fet contrastat que la diversitat jurídica no té per què suposar
necessàriament cap obstacle a la lliure circulació de béns i que les normes civils en
matèria de contractes tenen un paper poc rellevant en la llibertat de mercat, haurem d’admetre que, en el camp específic de la protecció del consumidor, l’existència
de normatives contractuals harmonitzades en determinats aspectes principals és no
només convenient, sinó necessària per tal de promoure un autèntic mercat, estatal o
interior europeu, per als consumidors, ja que d’aquesta manera s’estableix l’equilibri adequat entre els nivells de protecció de cada ordenament. En aquest punt, sense
que, òbviament, constitueixi paràmetre de constitucionalitat, el dret europeu resulta
fonamental.
Certament, en l’àmbit de les relacions de consum, no deixa de cridar l’atenció
que el procés d’harmonització que deriva del dret comunitari absorbeix gran part
del contingut de la competència estatal per a la fixació de les bases en aquest sector de la contractació, ja que des de les institucions europees es pretén l’establiment
d’una normativa comuna arreu de la Unió. En efecte, amb aquest conjunt normatiu,
hom persegueix que tant consumidors com comerciants puguin comptar amb un
únic marc basat en conceptes jurídics clarament definits que regulin determinats aspectes dels contractes celebrats entre empreses i consumidors. És a dir, no es tracta
tan sols de mers principis bàsics sinó que s’adopta la tècnica de la regulació gairebé
uniforme amb la qual es volen fer desaparèixer els obstacles derivats de la fragmentació de les normes i fer possible la consecució del mercat interior en aquest àmbit.
Un bon exemple d’això el constitueix la Directiva 2011/83/UE, del Parlament
Europeu i del Consell, de 25 d’octubre, sobre drets dels consumidors, que estableix
una equiparació de màxims, de manera que tant el legislador estatal com el català,
cadascun en l’àmbit de les seves respectives competències, no tenen marge de desviació. Així, l’esmentada Directiva, d’una banda, ha estat transposada a l’ordenament espanyol mitjançant la Llei 3/2014, de 27 de març, per la qual es modifica el
TRLGDCU, i, d’una altra, ha estat tinguda en compte, també, pel Projecte de llei
que ara examinem.
Per finalitzar, cal recordar, però, que les normes de l’Estat, tant si són mera
transcripció de les comunitàries com si n’efectuen un desenvolupament o en són
un complement, només poden tenir aplicació directa sense envair les competències
autonòmiques si l’Estat gaudeix d’un títol suficient per dictarles i, cas afirmatiu, no
sobrepassa l’abast que li correspon.
Quart. La competència de la Generalitat per regular l’avantatge injust, el contracte
de mandat, la gestió d’afers aliens sense mandat, la permuta, l’adaptació dels contractes i els procediments extrajudicials
Un cop ha quedat determinat, en el fonament jurídic anterior, el paràmetre de
constitucionalitat i d’estatutarietat que correspon aplicar als dubtes que planteja la
petició de dictamen, analitzarem les objeccions generals que se susciten en relació
amb el possible excés competencial en què, segons els diputats peticionaris, hauria
pogut incórrer el Projecte de llei.
1. Malgrat que l’apartat 2 de l’escrit de sol·licitud formula, en primer lloc, els
retrets que es refereixen als preceptes que, de forma específica, regulen la compravenda de consum (els quals seran objecte del nostre examen en el següent fonament
jurídic), n’expressa després, a l’apartat 3, un de general que sembla projectar-se sobre tot el llibre sisè del Codi civil de Catalunya. Així, sense identificar quins preceptes en concret vulnerarien cadascun del títols competencials que enumera en una
llista indiscriminada, sosté que «[e]l articulado proyectado y su incidencia tanto en
contratos conmutativos (compraventa y permuta) como de servicios implican una
incidencia directa y general en el núcleo de la regulación de estos contratos que [...]
invade las competencias estatales en, al menos, las siguientes materias: bases de las
obligaciones contractuales, legislación mercantil, legislación procesal, las bases de
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la ordenación de crédito, banca, seguro, energía, ordenación general de la actividad
económica».
Consideren, en fi, que el Projecte «pretende introducir una regulación omnicomprensiva de un marco contractual privado con incidencia en las relaciones patrimoniales civiles y mercantiles ajena, desapegada y alternativa al conjunto normativo
estatal vigente y dictado al amparo de las materias competenciales enumeradas en
el párrafo anterior».
Tenint en compte que la petició de dictamen pateix d’una absoluta manca de fonamentació en aquest punt, ja que, com hem dit, no identifica quins són els preceptes
que susciten els dubtes d’inconstitucionalitat o d’antiestatutarietat, ni individualitza
tampoc els títols competencials que podrien resultar vulnerats (art. 24.2 de la nostra
Llei reguladora), sinó que enumera una amalgama de fins a set títols competencials
de l’article 149.1 CE, entenem que és innecessari fer cap consideració especial sobre aquest retret tan genèric. Certament, n’hi haurà prou de recordar que, des del
punt de vista competencial, el caràcter omnicomprensiu o no d’una regulació no és
un criteri rellevant per dilucidar la seva adequació al bloc de la constitucionalitat, ja
que allò que realment s’ha de tenir en compte és, en primer lloc, si la Generalitat té
atribuïda la competència normativa en la matèria de què es tracti, en el present cas
els contractes i les institucions suara referides (art. 129 EAC). I, segonament, en cas
afirmatiu, si la regulació que en faci no depassa el límit que suposen les bases de les
obligacions contractuals, que són competència exclusiva de l’Estat (art. 149.1.8 CE).
Més endavant, pel que ara interessa, els diputats sol·licitants, en el quart i darrer
apartat, reiteren una crítica general sobre el llibre sisè, en la mesura que planteja el
dubte que «sea un auténtico desarrollo de las concretas instituciones de derecho civil contenidas en la Compilación», si bé en aquest cas al·leguen que el títol estatal
que resultaria infringit seria l’article 149.1.8 CE, com també la competència de la
Generalitat sobre dret civil, ex article 129 EAC. I això anterior ho fonamenten en
una part del pronunciament de la STC 31/2010, de 28 de juny, que, a parer seu, hauria restringit la interpretació de l’article 129 EAC al «alcance que es propio de las
funciones de «conservación, modificación y desarrollo» del Derecho civil existente
en Cataluña al constituirse ésta en Comunidad Autónoma».
Seguidament, els peticionaris qüestionen, sense ulteriors especificacions, «que
sea un auténtico desarrollo de la Compilación la regulación relativa a estas instituciones: avantatge injust, contracte de mandat i gestió de serveis aliens, els procediments extrajudicials, la permuta, l’adaptació dels contractes, etc.», que és el retret
sobre el qual centrarem el nostre examen.
Atesa la indeterminació que denota l’abreviatura de l’expressió «etcètera» amb
què, segons acabem de reproduir, acaba la formulació del dubte d’inconstitucionalitat, la nostra anàlisi es projectarà sobre les sis institucions que queden identificades expressament per l’escrit de la sol·licitud. D’altra banda, tenint en compte que la
menció que fan, de passada, als procediments extrajudicials, no afecta el dret civil
substantiu, el seu examen l’abordarem en la darrera part d’aquest mateix fonament
jurídic, entenent que, tot i que res no s’especifica, es pot referir a la disposició addicional segona del projectat llibre sisè del Codi civil relativa a la «Junta d’Arbitratge
i Mediació dels Contractes de Conreu i dels Contractes d’Integració».
L’aplicació del paràmetre que ha quedat fixat en el fonament jurídic tercer, sobre
l’abast de la competència de la Generalitat de Catalunya en matèria de dret civil, ens
porta a afirmar, sense necessitat de gaire més argumentació, que aquesta inclou totes les institucions aquí qüestionades.
En efecte, com vàrem assenyalar en el Dictamen 13/2010 (FJ 2), precitat, l’article
129 EAC ha introduït un canvi normatiu amb relació a la forma en què la Generalitat assumeix la competència legislativa en matèria de dret civil, que permet una
interpretació més flexible de la dita competència, «en el sentit que es pot entendre
que el desenvolupament només es troba limitat per allò que l’article 149.1.8 CE atri-
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bueix en tot cas a l’Estat». En el supòsit que ens ocupa, aquest límit el constituirien
les bases de les obligacions contractuals, sobre el qual ens pronunciarem més endavant, en el següent i darrer fonament jurídic, a propòsit de l’examen dels preceptes
concrets que se sotmeten al nostre parer consultiu, atès que els peticionaris entenen
que podrien excedir de les dites bases.
Partint del fet que el dret civil de Catalunya no és una singularitat, el nou precepte estatutari, tal com ha quedat dit en l’anterior fonament jurídic, delimita amb
més precisió el seu abast material i evita identificar-lo amb el dret compilat l’any
1960. Té molt present també que, històricament, ha sigut un ordenament complet i
autosuficient el qual, per aplicació de la doctrina de la iuris continuatio, no es va derogar sinó substituir (disp. final 1a Compilació). És a dir, d’alguna manera, l’article
1 de la Compilació el va mantenir viu en incorporar la «tradició jurídica catalana
encarnada en les antigues lleis, costums i doctrina de la qual deriven», com a criteri
interpretatiu específic.
Dit això, no podem obviar que la STC 31/2010, segons també ha quedat exposat, segueix interpretant l’esmentat precepte estatutari a partir de la mateixa jurisprudència anterior sobre l’article 149.1.8 CE, és a dir, la que el Tribunal va bastir a
començament dels anys noranta. Es tracta, com ja s’ha dit, d’una doctrina que admet una acció legislativa per part de la Generalitat que faci possible el creixement
orgànic del dret civil, foral o especial, reconeixent així una certa vitalitat del dret
civil català cap al futur, per bé que el Tribunal el segueix vinculant, però, a un dret
preexistent, motiu pel qual acaba exigint una connexió entre la nova regulació i les
institucions ja regulades.
2. Examinarem, doncs, les institucions qüestionades des d’aquesta perspectiva
jurisprudencial.
A) En primer lloc, ens referirem conjuntament a dues figures regulades en l’àmbit de la compravenda, però que comprenen també d’altres contractes de caràcter
onerós. D’una banda, l’«avantatge injust», respecte del qual ens centrarem en si la
Generalitat gaudeix de competència per regular-la, deixant per al fonament jurídic
cinquè l’examen de l’apartat 2 de l’article 621-45, que conté una regla específica
d’aquesta figura per a la compravenda de consum. En paral·lel, ens pronunciarem
també sobre si té competència per regular l’«adaptació dels contractes», atès que el
projectat article 621-47 del Codi la configura com una facultat de la part que ha patit l’avantatge injust per demanar l’adequació del contracte a la pràctica contractual
prevalent.
Ambdues institucions presenten una connexió directa amb la rescissió per lesió
que ja estava regulada a la Compilació (art. 321 a 325), atès que, com aquesta,
l’avantatge injust i l’adaptació al contracte que se’n pot derivar es configuren com
a instruments de protecció de la part contractual perjudicada, els quals es vinculen
a la correspondència de les prestacions, entesa, aquesta última, en un doble sentit:
la justícia de l’intercanvi (cas de l’avantatge injust) i l’equilibri econòmic o quantitatiu de les prestacions (rescissió per lesió). De fet, hom pot afirmar que l’avantatge
injust, sense deixar de ser una institució autònoma, ve a complementar aquella. És
a dir, de la mateixa manera que la rescissió per lesió ultra dimidium permet deixar
sense efecte el contracte de compravenda si el preu que es rep és d’un valor inferior
a la meitat del preu just, això és, partint d’un criteri merament objectiu, l’avantatge
injust incorpora ara l’element subjectiu (la situació de confiança, de vulnerabilitat,
de necessitat imperiosa, entre d’altres), però sense vincular-lo a una específica referència quantitativa ni identificar-lo tampoc amb els vicis de la voluntat. Aquesta
connexió amb la rescissió es demostra també pel fet que, com ja s’ha dit, l’article
621-47 CCCat fa una regulació conjunta dels remeis propis de cadascuna d’aquestes
institucions que permeten equilibrar l’economia del contracte.
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Les consideracions anteriors ens porten a concloure que la regulació de l’avantatge injust i de l’adaptació dels contractes troba empara en l’article 129 EAC i no és
contrària a l’article 149.1.8 CE.
B) Segonament, analitzarem, també conjuntament, el «mandat» i la «gestió
d’afers aliens». Pel que fa al mandat, cal tenir present que participa d’una naturalesa
semblant, almenys en part, a la marmessoria, que estava prevista a la Compilació
(art. 235 a 241), amb la qual presenta una clara connexió, per bé que aquesta darrera, lògicament, se circumscriu a l’esfera dels negocis per causa de mort. Així, tant
el mandat com la marmessoria es conceben com a institucions basades en la relació
de confiança per virtut de les quals s’atorguen a una o diverses persones les facultats
necessàries per complir i fer complir uns encàrrecs. Dit amb paraules més planeres,
la marmessoria es pot considerar com una mena de mandat post mortem en el qual
el marmessor actua en nom propi, però en interès aliè.
A banda de l’anterior, cal no oblidar que el contracte de mandat forma part de la
tradició jurídica catalana, no només perquè es va incorporar al nostre dret històric
des del dret romà (que, d’altra banda, fou el que també serví d’inspiració al Codi
civil espanyol, a través del Codi francès), sinó perquè inclogué també especificitats
pròpies de l’àmbit català, com són: la prohibició que els càrrecs públics poguessin
ser mandataris en el territori al seu càrrec, el caràcter onerós del contracte i un específic règim de responsabilitat de qui ha estat nomenat substitut.
Respecte de la gestió d’afers aliens, tot i que no és una institució de naturalesa
contractual, sinó que se situa en l’àmbit de les obligacions que deriven d’actes o fets
lícits, es pot connectar fàcilment al mandat, del qual n’és, com diu la mateixa exposició de motius del Projecte de llei dictaminat, una «institució residual», en el sentit
que «la ratificació de la gestió implica l’aplicació de les regles del mandat». De fet,
tampoc no es tracta d’una institució aliena al dret civil de Catalunya, sinó que en
tots aquests anys ha estat incorporada a preceptes concrets de lleis anteriors i al mateix Codi civil, com són l’article 231-4.4 CCCat, que, en relació amb la gestió feta
per un dels cònjuges en nom de l’altre (en l’àmbit de la direcció de la família), aplica
les regles de la gestió de negocis, i l’article 552-6.2 CCCat, que ho fa respecte de les
regles per retre comptes en les comunitats de béns de caràcter incidental.
D’acord amb el que s’ha dit, podem concloure igualment que la regulació del
mandat i de la gestió d’afers aliens sense mandat troba empara en l’article 129 EAC
i no és contrària a l’article 149.1.8 CE.
C) En tercer lloc, en relació amb la permuta, hem d’arribar a la mateixa conclusió
de constitucionalitat i d’estatutarietat. Respecte d’aquesta institució, serà suficient
que recordem, una vegada més, que el llibre quart de la Compilació, el destinat a les
obligacions i els contractes, ja contenia una mínima regulació del contracte de permuta, juntament amb la compravenda, del qual establia, per exemple, la forma de
lliurament de les coses objecte del contracte (art. 277 Compilació). I regulava també el règim de rescissió per lesió. Precisament, dins del capítol I del títol II, dedicat
als contractes amb finalitat transmissora, i juntament amb la permuta, el Projecte
regula també (incorporant la Llei 23/2001, de 31 de desembre, la constitucionalitat
de la qual no ha estat qüestionada) el contracte de cessió de la propietat d’una finca
o d’aprofitament urbanístic a canvi d’una construcció futura (art. 621-58 a 621-66),
que, si bé no es pot considerar una permuta en sentit estricte –atès que la cessió de
la finca té com a contraprestació no el lliurament directe d’una altra cosa, sinó la
realització prèvia d’una obra–, sí que hi presenta una connexió més que evident.
En conseqüència, la regulació del contracte de permuta troba empara en l’article
129 EAC i no és contrària a l’article 149.1.8 CE.
D) En darrer terme, la sol·licitud de dictamen qüestiona genèricament la competència de la Generalitat sobre els «procediments extrajudicials», sense indicar explícitament cap precepte. Ara bé, atès que l’única norma del llibre sisè CCCat que
Fascicle segon
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hi està relacionada és la disposició addicional segona, centrarem el nostre examen
d’adequació a la Constitució i a l’Estatut respecte d’aquesta.
Per això, primer descriurem l’esmentada disposició, indirectament qüestionada, i la contextualitzarem. Després, l’enquadrarem competencialment, ja que és des
d’aquesta perspectiva que la petició circumscriu el seu retret d’inconstitucionalitat
genèric. Un cop determinada la competència prevalent, examinarem si el títol competencial triat empara la regulació que es conté en els seus distints apartats i conclourem.
La disposició addicional segona es refereix a la Junta d’Arbitratge i Mediació
dels Contractes de Conreu i dels Contractes d’Integració (en endavant, Junta), la
qual, com veurem, ja està prevista en la legislació sectorial sobre aquests contractes,
que ara també s’incorpora al llibre sisè.
En l’apartat primer, defineix la Junta a partir de la seva funció de resoldre extrajudicialment les qüestions litigioses en el subàmbit dels contractes de conreu i els
d’integració. A més a més, al·ludeix al fet que està adscrita orgànicament al departament de la Generalitat que correspongui en cada moment, d’acord amb la matèria;
això és, el que sigui competent en matèria d’agricultura i ramaderia, com veurem
seguidament. Aquesta funció, tal com es preveu en els apartats segon i tercer per a
cada tipus de procediment extrajudicial, només s’exerceix si els particulars, parts en
els dits contractes, demanen voluntàriament a la Junta que hi intervingui, directament o indirecta.
L’apartat segon, referent a l’arbitratge, indica qui està legitimat per recórrer a la
Junta, d’acord amb un acte voluntari previ de les parts (sigui pactat expressament en
el contracte o per acord posterior a la seva formalització); així com l’efecte de les
seves decisions, és a dir, el compliment obligat per aquelles del laude, que es regeix
pel que disposa la legislació corresponent a l’arbitratge.
Finalment, l’apartat tercer, relatiu a la mediació, estableix els requisits (sol·licitud
voluntària i de comú acord) perquè la Junta designi una persona mediadora. El procediment de mediació seguirà el que determini la legislació específica.
Respecte al context normatiu de la disposició, i com a antecedent històric, podem fer esment de la primigènia normativa catalana, que va configurar uns òrgans
de caràcter arbitral per resoldre conflictes derivats dels contractes de conreu, els
quals eren de consulta preceptiva. Ens referim, en concret, a la Llei catalana de 26
de juny de 1933, que va crear les «comissions arbitrals» i, posteriorment, a la legislació republicana de 1934, que va regular les «juntes arbitrals».
A data d’avui, els contractes d’integració i de conreu es regulen per dues lleis
sectorials: d’una banda, la Llei 2/2005, de 4 d’abril, de contractes d’integració, i, de
l’altra, la Llei 1/2008, de 20 de febrer, de contractes de conreu. En la primera, l’article 14 estableix una Junta Arbitral de Contractes d’Integració, adscrita al departament competent en matèria de ramaderia, i remet la seva regulació al reglament.
Així mateix, en la segona, l’article 42 crea una Junta d’Arbitratge i Mediació per als
Contractes de Conreu, adscrita al Departament d’Agricultura, Alimentació i Acció
Rural, amb idèntica remissió reglamentària. La disposició addicional cinquena de
la Llei 1/2008 autoritza el Govern a unificar les dues juntes, cosa que es fa a través del Decret 170/2009, de 3 de novembre, que regula l’estructura, la composició i
el funcionament de la nova Junta única, així com el procediment no jurisdiccional
de caràcter voluntari de l’arbitratge (art. 12 a 18) i el de la mediació (art. 19 a 23).
Aquesta Junta (i abans la precedent Junta Arbitral de Contractes d’Integració) ha
estat operativa fins ara i cap dels preceptes esmentats ha estat objecte d’impugnació
competencial.
Al que hem dit, podem afegir a títol il·lustratiu que la previsió d’organismes arbitrals estatals i autonòmics, cadascun amb singularitats pròpies, ha estat usual en el
camp de l’activitat administrativa arbitral, això és, quan es faculta l’Administració
per decidir controvèrsies entre particulars. A tall d’exemple, en l’àmbit de Catalunya
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podem citar la seva creació en els sectors materials de consum (Junta Arbitral de
Consum de Catalunya), cooperatiu (Consell Superior de la Cooperació), de defensa
de la competència (Tribunal Català de Defensa de la Competència) i transport (Junta
Arbitral del Transport).
Finalment, per cloure l’anàlisi de context i evolució en què s’inscriu la norma,
hem de referir-nos, d’una banda, pel que fa a l’arbitratge, a la Llei estatal 60/2003,
de 23 de desembre (modificada, entre altres, per la Llei 11/2011, de 20 de maig).
I, d’altra banda, quant a la mediació, a la Llei catalana 15/2009, de 22 de juliol, de
mediació en l’àmbit privat, que regula aquest sistema voluntari de gestió de controvèrsies a Catalunya i a la Llei 5/2012, de 6 de juliol, de mediació en afers civils
i mercantils, que transposa la Directiva 2008/52/CE del Parlament Europeu i del
Consell, de 21 de maig.
L’argumentació dels diputats sol·licitants, com dèiem abans, és genèrica i tampoc fa referència en concret a la Junta. Tanmateix, es pot inferir un qüestionament
competencial sobre aquest organisme administratiu pel que fa a les funcions de mediació i arbitratge que se li atribueixen, en la mesura que dubten que puguin ser un
desenvolupament d’una institució civil prevista a la Compilació del dret civil especial de Catalunya. Així, donen per suposat que la competència de referència és la de
la matèria en dret civil, d’acord amb l’article 129 EAC, respecte de la qual el Projecte de llei, en l’aspecte que estem examinant, s’extralimita, ja que, segons la petició,
no és permès a la Generalitat regular els procediments extrajudicials.
Per tal d’enquadrar competencialment la norma hem d’assenyalar que, en aquest
tema, hi ha un possible creuament de competències de distinta naturalesa material
i funcional, per la qual cosa n’haurem de triar una, de forma justificada, com a prevalent. Normalment, per determinar el títol competencial principal examinem l’objecte i la finalitat del precepte.
Pel que ara interessa, d’acord amb el que hem vist que disposa el precepte examinat, podem avançar que les matèries inicialment concernides poden ser el dret civil
substantiu, i l’agricultura i ramaderia amb relació a la potestat d’autoorganització
de l’Administració de la Generalitat en aquest sectors. En el Dictamen del Consell
Consultiu núm. 273, de 14 de juliol de 2006, sobre el Projecte de llei de contractes
de conreu, el títol competencial escollit com a prevalent fou el de dret civil i no el
d’agricultura (F II.1). El fet que el dit Projecte regulés fonamentalment un contracte
(agrari) inter privatos que, en el futur, podria integrar-se en el cos del llibre sisè del
Codi civil, com així ha estat, va ser un dels arguments per incloure’l dins de la matèria civil. Tanmateix, en el Projecte de llei, fora de l’articulat del llibre sisè, hi ha la
disposició addicional segona, que no desenvolupa el règim jurídic de cap contracte
en concret, sinó que es limita a incorporar el mateix òrgan de l’administració sectorial que ja preveu el Decret 170/2009, de 3 de novembre, el qual actua, a instància
dels contractants, per resoldre els conflictes que es produeixen en l’aplicació dels
contractes de conreu i d’integració. L’especificitat de la matèria objecte d’aquests
contractes, és a dir, les activitats agrària i ramadera, justifica que, ja en el seu moment, es creés aquest servei que, a banda d’estalviar costos i temps als interessats,
es configura com un instrument que pretén dotar al sector d’una eina que facilita el
desenvolupament i la cohesió en el territori. En aquest sentit, cal recordar que l’esmentada Junta està composta, de manera molt destacada, per persones implicades
en aquestes activitats, en tant que pertanyen a les organitzacions professionals agràries, a les cambres agràries territorials i la Federació de Cooperatives Agràries de
Catalunya o bé a les organitzacions representatives del sector de la integració.
La Junta, adscrita al departament de la Generalitat corresponent i que ja exerceix aquestes funcions des de 2009, dóna així servei al món agrari i ramader. No
constitueix, doncs, una institució de dret civil, sinó que és un òrgan administratiu
que possibilita el sotmetiment a l’arbitratge o la mediació entre subjectes privats,
els quals han signat les diferents modalitats de contractes de conreu o d’integració.
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Consegüentment, no és equiparable a la resta d’institucions civils que hem analitzat
supra en aquest mateix fonament jurídic, les quals troben suport competencial de
forma directa en les competències substantives en dret civil.
Així, la disposició addicional segona no ordena directament el règim jurídic dels
contractes agraris o ramaders que, com hem indicat, s’incardinaria en la matèria civil (art. 129 EAC), sinó que es refereix a una eventual derivació d’aquests lligada a
les especificitats pròpies de l’activitat agrícola i ramaderia.
Així, a fi d’escatir si l’atribució a la Junta de les funcions relatives a l’arbitratge i
a la mediació, en la forma en la qual està redactada, es dicten a l’empara de la mateixa competència: la d’agricultura i la de ramaderia (art. 116 EAC), farem menció
específica a cadascun dels apartats de la citada disposició addicional.
L’apartat primer es podria inscriure de forma natural dins de la facultat d’autoorganització de la Generalitat (art. 150.a EAC). Aquesta competència, que ha estat
descrita al DCGE 17/2010, de 15 de juliol, inclou la capacitat de la Generalitat per
decidir lliurement l’estructura orgànica del seu aparell administratiu, en relació amb
la qual l’Estat ha d’abstenir-se d’intervenir (FJ 2). Ara bé, en el cas que dictaminem,
és instrumental de la competència en matèria d’agricultura i ramaderia, en la mesura
que aquest és el sector material en què dóna servei l’òrgan administratiu, que actuarà per a la resolució dels conflictes contractuals suscitats.
L’apartat segon faculta les parts per recórrer a la Junta i sotmetre’s al mecanisme
d’arbitratge, el qual, atès que té naturalesa heterocompositiva comprèn els procediments de resolució d’interessos confrontats, es pot relacionar amb la matèria processal. La literatura científica distingeix el caràcter autocompositiu o heterocompositiu,
segons siguin les mateixes parts contendents les que, de forma voluntària, arribin
a un acord o a una transacció o, per contra, sigui un tercer que resolgui imperativament per elles. Val a dir, però, que aquesta norma no regula aquest procediment
extrajudicial i fa remissió expressa a la legislació d’arbitratge pel que fa al laude.
L’apartat tercer habilita les parts, en aquest cas, a sol·licitar la intervenció de la
Junta per tal que designi una persona mediadora. De la mateixa manera que en el
supòsit anterior, no regula tampoc el procediment extrajudicial de mediació, el qual,
segons disposa el precepte mateix, s’haurà de regir pel que disposa la legislació específica. Pel que fa a l’activitat de mediació, cal recordar que la reforma estatutària
de 2006 va incloure l’article 106.2 EAC, que atribueix expressament la competència a la Generalitat per «establir els instruments i els procediments de mediació i
de conciliació en la resolució de conflictes en les matèries de la seva competència».
Certament, aquest precepte fou examinat pel Tribunal Constitucional en la STC
31/2010 i no va tenir cap objecció d’inconstitucionalitat, perquè permet crear eines
de caràcter autocompositiu, que no tenen caràcter jurisdiccional (FJ 54). Els principis jurídics d’aquesta facultat de mediació tenen una certa relació amb la competència prevista a l’article 130 EAC, segons la qual correspon a la Generalitat «dictar les
normes processals específiques que derivin de les particularitats del dret substantiu
de Catalunya», entre les quals evidentment hi ha les de dret civil de l’article 129
EAC, justament en el subàmbit dels contractes de conreu i els d’integració, que és el
que ara ens interessa particularment.
Segons l’objecte de la regulació de la disposició addicional segona, es tracta d’un
precepte que es dicta a l’aixopluc de l’article 116 EAC i que no s’inscriu dins de la
matèria de l’article 130 EAC, de manera que no afecta en res les competències estatals (art. 149.1.13 i .16 CE), a les quals ja fa referència aquest darrer precepte estatutari com a delimitadores de la competència autonòmica.
Això és així perquè els apartats segon i tercer de l’esmentada disposició, com
hem vist, no tenen per objecte regular directament els procediments que han de seguir els arbitratges i les mediacions que s’articulen davant la Junta, sinó que ambdues normes es remeten, en cada cas, a la legislació específica, com consta expressament al final de cada apartat. Oimés, tant la llei de contractes d’integració (art.
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14.2) com la de contractes de conreu (art. 42.2) remeten a la legislació d’arbitratge.
Tot i que excedeix del contingut que hem vist que té la disposició ara examinada, cal
recordar, ultra això, que la regulació general dels procediments relatius a la resolució de conflictes s’inclou normalment dins de la matèria de dret processal, tot i que
excepcionalment també es poden invocar altres títols com el dret civil o mercantil.
L’al·ludida matèria, de forma general, correspon a l’Estat, llevat de les «especialitats
que en aquest ordre es deriven necessàriament de les particularitats del dret substantiu de les comunitats autònomes», d’acord amb la part final de l’article 149.1.6 CE.
Aquest precepte constitucional, segons el Tribunal Constitucional, pretén preservar
la uniformitat dels instruments jurisdiccionals (STC 71/1982, de 30 de novembre, FJ
20, i 47/2004, de 25 de març, FJ 4), cosa que caldria matisar en relació amb els procediments extrajudicials, precisament per la seva naturalesa no jurisdiccional i dependència de la llibertat contractual. Així ho hem fet en el DCGE 13/2010, on hem
afirmat que la legislació processal no es troba directament concernida pels mitjans
alternatius de solució de conflictes, com ara l’arbitratge o la mediació, en la mesura
que fan referència al camp de l’autonomia de la voluntat (FJ 3).
Per tant, d’acord amb el que hem exposat, la Generalitat és competent per establir un òrgan administratiu de caràcter específic (art. 150 EAC) i atribuir-li funcions
extrajudicials, en l’àmbit de l’agricultura i la ramaderia, per tal d’oferir distintes vies
de solució a les discrepàncies que es plantegin als agricultors i els ramaders, sorgides dels contractes de conreu i d’integració que han acordat, segons l’article 116
EAC, i, en particular, disposa de la competència plena en mediació (art. 106 EAC).
En conclusió, la Junta d’Arbitratge i Mediació dels Contractes de Conreu i dels
Contractes d’Integració i l’atribució de funcions extrajudicials que efectua la disposició addicional segona examinada no són contràries a la Constitució i té empara en
l’article 116 EAC.
Cinquè. L’examen de l’adequació a la Constitució i a l’Estatut d’autonomia dels
articles 621-2, 621-5.1 i .5, 621-13.2, 621-15.2, 621-23.2, 621-24.2, 621-25.2, 621-28.1,
621-34.3 i 621-45.2
Com a qüestió preliminar i a l’efecte d’una major simplicitat en l’anàlisi que efectuarem dels preceptes en aquest fonament jurídic, els citarem segons la numeració
corresponent al CCCat i no per la del Projecte de llei que els aprova.
La sol·licitud de dictamen denuncia, en l’apartat 2 de la seva fonamentació jurídica, que el Projecte de llei hauria incorregut en una extralimitació competencial
en allò que es refereix específicament a la regulació de la compravenda de consum.
Argumenta que «como contrato de consumo, desde aquella función tuitiva cuenta
con una regulación estatal dispuesta en la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre Condiciones Generales de la Contratación [...] y, sobre todo, en el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias».
En el mateix escrit, admet que la Generalitat pot assumir competències en matèria de regulació administrativa o sancionadora de la protecció del consumidor, però
nega, en canvi, que pugui fer-ho en allò que concerneix la regulació privada contractual (civil, mercantil), i això malgrat que tingui atribuïda la competència en matèria
de dret civil. Ho fonamenta en el fet que «en este caso prevalece el título competencial más genérico de protección del consumidor y usuario, que exige, en aras de la
unidad de mercado (arts. 38, 128 y 139 CE 1978 y la ley garantía de la unidad de
mercado), una regulación uniforme en todo el Estado español». Afegeix que la competència exclusiva de l’Estat en la regulació de la tutela contractual del consumidor
«se impone, por mor del art. 149.1.1.ª, 6.ª, 8.ª y 13.ª CE».
Amb citacions extretes de les STC 37/1981, de 16 de novembre; 71/1982; 88/1986;
62/1991; 264/1993, i 284/1993, de 30 de setembre, els peticionaris sostenen que les
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clàusules abusives, la determinació del contingut del contracte, la imposició de deures contractuals, les conseqüències de l’incompliment i qualsevulla altra matèria que
interfereixi en els mecanismes de defensa propis del dret privat contractual, queden
reservades de manera exclusiva a la competència de l’Estat. En conseqüència, neguen que la Generalitat pugui ni tan sols reproduir preceptes estatals.
Després d’aquest retret general d’inconstitucionalitat, que la sol·licitud fa a tota la
regulació de la compravenda de consum que conté el Projecte de llei, n’addueix uns
altres d’específics referits a articles concrets, els quals ja no es limitarien a reproduir
preceptes estatals, sinó que «con carácter más grave, introducen una serie de matices que, por acción u omisión, siembran un cierto desconcierto acerca del régimen
diferenciado al que se pretende aspirar».
1. Començarem pel qüestionament general, és a dir, el relatiu al fet que s’ha produït una extralimitació competencial en la regulació de la compravenda de consum.
La petició de dictamen sosté, en aquest punt, que, fins i tot admetent hipotèticament que «la relación entre derecho privado contractual estatal y derecho privado
contractual autonómico fuese la propia de una normativa básica estatal y una normativa autonómica, el articulado proyectado no superaría el canon de conformidad
por apartarse sustancialmente de la sustancia del ordenamiento jurídico privado
estatal».
Per donar resposta al dubte plantejat només caldrà que ens remetem al que hem
exposat en el fonament jurídic tercer sobre el títol competencial en què s’ubiquen
aquest tipus de contractes. En síntesi, dèiem aleshores que, a l’efecte de la seva qualificació competencial, la distinció entre el règim jurídic del contracte de compravenda (general) i el de compravenda de consum és irrellevant, ja que el títol prevalent per a aquest darrer és també la legislació civil (art. 149.1.8 CE i 129 EAC).
En efecte, contra el que sostenen els diputats sol·licitants quan afirmen que en
matèria de contractes de consum «prevalece el título competencial más genérico de
protección del consumidor y usuario, que exige, en aras de la unidad de mercado [...]
una regulación uniforme en todo el Estado español», el cert és que el mateix Tribunal Constitucional no ho ha entès així, sinó que ha remarcat els contorns imprecisos
de les normes sobre protecció dels consumidors (STC 88/1986, FJ 4 i 5) i també el
seu caràcter pluridisciplinari, que és el que permet reconduir-les a altres matèries
sobre les quals l’Estat (i les comunitats autònomes) té atribuïdes competències, entre les quals destaca, pel que fa a les relacions contractuals, la legislació civil (STC
62/1991, FJ 2). Per dir-ho resumidament, la competència legislativa sobre contractes de consum s’ha de vincular al títol que el Tribunal Constitucional qualifica de
prevalent, segons la finalitat i l’objectiu de la norma (STC 71/1982, FJ 2), i que és el
que, en cada supòsit, en determina l’atribució a l’Estat o a la comunitat autònoma.
En el cas dels contractes, és la legislació civil, amb relació a la qual ja hem dit que
la Generalitat també resulta competent. Qüestió diferent és que, en l’exercici de la
dita activitat legislativa, la comunitat autònoma es pugui haver excedit dels límits
que deriven de les bases de les obligacions contractuals.
A partir de les consideracions anteriors, podem concloure, doncs, que la Generalitat de Catalunya, a l’empara de l’article 129 EAC, és competent per legislar en matèria de contractes de consum, sempre que –hem d’insistir-hi novament– en aquesta
funció legislativa respecti les limitacions que deriven de la competència de l’Estat
sobre les esmentades bases de les obligacions contractuals (art. 149.1.8 CE).
2. Analitzarem a continuació els dubtes d’inconstitucionalitat que la sol·licitud
planteja respecte dels articles 621-2, 621-5.1 i.5, 621-13.2, 62115.2, 621-23.2, 62124.2, 621-25.2, 621-28, 621-34 i 621-45.2 des de la perspectiva de si respecten o no
les «bases de les obligacions contractuals». Per fer-ho, haurem de partir del concepte que ha quedat determinat en el fonament jurídic tercer, és a dir, entenent les dites
bases com «els principis o les regles generals que, referits al nucli essencial de l’estructura i el règim jurídic d’aquestes obligacions, han de permetre garantir que no
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s’imposin obstacles o barreres que restringeixin o impedeixin la lliure circulació de
béns, de manera que puguin abocar a una fragmentació del mercat».
A) El primer precepte qüestionat és l’article 621-2, que defineix la compravenda de consum com aquella en la qual el venedor actua en l’àmbit de la seva activitat empresarial o professional i el comprador, amb un propòsit principalment aliè a
aquestes activitats (apt. 1), i estableix també la ineficàcia de qualsevol pacte, clàusula o estipulació que modifiqui, en perjudici del consumidor, el règim imperatiu de
protecció que estableix la llei (apt. 2).
Pel que fa a l’apartat 1, els sol·licitants centren les seves crítiques en el fet que
«introduce el adverbio «principalmente» para definir la compraventa de consumo,
matiz que no se recoge para definir las relaciones contractuales de consumo ni en
el TRLGDCU ni en el Código de Consumo catalán». Entenen que això suposa la
invasió de competències exclusives reservades a l’Estat perquè, en apartar-se de la
regulació estatal, l’addició d’aquell adverbi «siembra un cierto desconcierto acerca
del régimen diferenciado al que se pretende aspirar».
Partint del fet que, tal com ha quedat a bastament argumentat mantes vegades,
la Generalitat pot legislar en matèria de contractes de consum, el nostre examen
s’ha de cenyir, com dèiem a l’inici del present fonament jurídic, a determinar si la
definició que el precepte fa de la compravenda de consum vulnera les bases de les
obligacions contractuals.
La resposta, ja ho podem avançar, ha de ser negativa. En efecte, tot i que, en la
definició de compravenda de consum, qui hagi de ser considerat consumidor (art.
3 TRLGDCU) constitueix una de les bases de les obligacions que deriven d’aquest
contracte, ja que, des del punt de vista subjectiu, forma part del nucli essencial de
l’estructura de la relació obligatòria, en tant que determina la submissió o no a un
règim jurídic fortament protector, el cert és que, com veurem més endavant, l’article
621-2 del projectat llibre sisè del Codi la respecta. És a dir, parteix d’un concepte
homogeni de consumidor, que coincideix amb el que dóna la legislació estatal, de
manera que no pot comportar cap obstacle significatiu en el funcionament del mercat. En altres paraules, que el precepte que estem examinant defineixi la part compradora (consumidor) com aquella que actua amb un propòsit principalment aliè a
l’activitat professional o empresarial, no implica, com acabem de dir, un apartament
del concepte que resulta, com a base, de l’article 3 TRLGDCU, interpretat en el sentit que necessàriament es deriva del dret europeu, tal com es desprèn de l’esperit del
Text refós mateix que, en el seu preàmbul, declara expressament que adapta el concepte de consumidor a la terminologia comunitària, d’aplicació obligatòria (par. III).
En concret, l’article 621-2 explicita allò que, des de fa més de cinc anys, s’ha
d’entendre implícit en l’esmentat article 3 TRLGDCU i que, de forma expressa, resulta de la Directiva 2011/83/UE, quan, en el considerant número 17, en relació amb
la definició de consumidor que fa l’article 2, precisa que «en el caso de los contratos con doble finalidad, si el contrato se celebra con un objeto en parte relacionado
y en parte no relacionado con la actividad comercial de la persona y el objeto comercial es tan limitado que no predomina en el contexto general del contrato, dicha
persona deberá ser considerada como consumidor». Prèviament, així ho havia resolt també la STJCE de 20 de gener de 2005 (assumpte Johann Gruber contra Bay
Wa AG) que, en interpretar, en aquest cas, l’article 13.1 del Conveni de Brussel·les,
de 27 de setembre de 1968, relatiu a la competència judicial i a l’execució de resolucions judicials en matèria civil i mercantil (avui substituït, entre els estats membres, pel Reglament (UE) núm. 1215/2012 del Parlament Europeu i del Consell, de
12 de desembre de 2012), va admetre que, dins la categoria «contracte celebrat per
un consumidor», s’hi podien incloure els contractes relatius a béns destinats a un ús
parcialment professional i parcialment aliè, sempre que l’ús professional tingués un
paper molt poc rellevant en el context global de l’operació.
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Posteriorment, tant la Directiva 2013/11/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 21 de maig de 2013, relativa a la resolució alternativa de litigis en matèria de
consum i per la qual es modifica el Reglament (CE) núm. 2006/2004, del Parlament
Europeu i del Consell, de 27 d’octubre, i la Directiva 2009/22/CE, de 23 d’abril, en
el seu considerant 18, com, més recentment, la Directiva 2014/17/UE, del Parlament
Europeu i del Consell, de 4 de febrer de 2014, sobre els contractes de crèdit celebrats
amb els consumidors per a béns immobles d’ús residencial i per la qual es modifiquen les directives 2008/48/CE, de 23 d’abril, i 2013/36/UE, de 26 de juny, i el Reglament (UE) núm. 1093/2010, de 24 de novembre, en aquest cas en el considerant
12, han reproduït literalment aquella interpretació més àmplia de «consumidor».
D’altra banda, a títol il·lustratiu, podem afegir que aquest és el concepte de consumidor que també adopta l’article I. 1: 105 del DCFR.
Així doncs, l’objectiu de la norma que ara estem examinant, en consonància amb
el concepte de «consumidor» que s’integra en el precitat article 3 TRLGDCU, tal
com ho hem exposat, s’adreça a aclarir l’abast de la protecció de qui, en principi, és
la part més feble de la compravenda de consum. No es pot dir, per tant, que estableixi cap regla aliena al dret estatal que alteri el nucli essencial de les obligacions que
es deriven d’aquests contractes, ni, consegüentment, que envaeixi la competència de
l’Estat per fixar-ne les bases (art. 149.1.8 CE), sinó que, com ha quedat palesat, les
respecta.
Tot l’anterior ens porta a concloure que l’apartat 1 de l’article 621-2 CCCat troba
empara en l’article 129 EAC i no és contrari a l’article 149.1.8 CE.
Passant ara a l’apartat 2 d’aquest mateix article 621-2, relatiu, com hem vist, a
la ineficàcia dels pactes de renúncia o de modificació que perjudiquin els drets del
consumidor reconeguts per la llei, la sol·licitud, sense esmentar cap precepte concret
de la Constitució que pogués resultar vulnerat, entén que estableix un règim de control de contingut de la compravenda de consum «confuso» i «estéril». El caràcter
confús derivaria, sempre a parer dels peticionaris, de la manera com està formulat
el precepte atès que «no distingue si abarca las condiciones generales o particulares empleadas por el vendedor/empresario, o también las cláusulas negociadas individualmente entre las partes». Pel que fa a l’esterilitat del precepte, entenen que és
inútil perquè sancionar «con ineficacia (o invalidez) los pactos que atenten contra el
régimen imperativo es consecuencia que ya prevén los arts. 6.3 y 1255 Código Civil Español (en adelante CCE), el art. 111-6 Código Civil de Cataluña (en adelante
CCC), y los arts. 10 y 82 y siguientes TRLGDCU (específicamente en materia de
contratación con consumidores)». Conclouen, en síntesi, «que estaríamos en presencia de una regla general que ya viene patrocinada desde la legislación contractual de
consumo uniforme del Estado español».
Per examinar el precepte qüestionat, hem de recordar, novament, que la Generalitat té atribuïda la competència exclusiva per legislar en l’àmbit dels contractes
de consum en la mesura que pertanyen a la matèria civil (art. 129 EAC). A partir
d’aquí, resulta irrellevant que la mateixa regla o el principi d’imperativitat es trobin
també en el TRLGDCU, de manera que la nostra anàlisi s’haurà de centrar, una vegada més, en si el precepte respecta o no les bases de les obligacions contractuals,
tal com han quedat delimitades en el fonament jurídic tercer.
L’esperit i la finalitat del precepte que ara analitzem és impedir que, a l’empara
de l’autonomia de la voluntat, es pugui reduir el nivell de protecció del consumidor,
com a part feble de la relació obligacional, establert tant per la Generalitat com, lògicament, també per la normativa europea i estatal que resulti d’aplicació (aquest és
el sentit que, indubtablement, té l’expressió «règim imperatiu de protecció establert
per la llei»). A aquest efecte, incorpora a l’àmbit dels contractes de consum la mateixa regla sobre la ineficàcia de la renúncia o l’exclusió voluntària de les normes
imperatives prevista a l’article 111-6 CCCat. La imperativitat és, d’altra banda, un
principi bàsic que caracteritza el dret de consum, tal com ho estableix també, per
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al dret espanyol, l’article 10 TRLGDCU, atès que és un sector material de l’ordenament jurídic que es defineix per l’asimetria en les posicions jurídiques dels subjectes
intervinents. Més concretament, la situació de poder, per dir-ho així, que té l’empresari enfront del consumidor per imposar-li unilateralment les seves condicions és
la que justifica una formulació normativa protectora de caràcter imperatiu.
La norma catalana, que en aquest punt tindrà una aplicació i uns efectes coincidents, com ja s’ha dit, amb l’article 10 TRLGDCU, pretén garantir el contingut
mínim de drets i facultats que tots els venedors que operen en el mercat han de respectar en concloure aquests contractes, que constitueix una base de les obligacions
que deriven d’aquesta classe de contractes i que no es pot derogar. És a dir, en la mateixa línia del que estableix també l’article 25 Directiva 2011/83/UE, vol evitar que
a través de pactes d’estipulacions de renúncia o qualsevol altra clàusula o disposició
contractual es pugui eludir el contingut tuïtiu del dret contractual de consum. No es
produeix, per tant, la vulneració de cap base de les obligacions contractuals, ans al
contrari, el precepte respecta el principi general del caràcter irrenunciable dels drets
reconeguts als consumidors i usuaris reconegut a l’esmentada norma estatal.
Les consideracions anteriors ens permeten concloure que l’apartat 2 de l’article
621-2 CCCat troba empara en l’article 129 EAC i no és contrari a l’article 149.1.8
CE.
B) Els retrets d’inconstitucionalitat que formulen els diputats que sol·liciten el
dictamen respecte de l’article 621-5 es projecten sobre els apartats 1 i 5: el primer,
relatiu a la determinació del preu en la compravenda en general, i el segon, referit
específicament a la compravenda de consum. Els examinarem separadament.
a) L’apartat 1 disposa que «[s]i el contracte conclòs no determina el preu ni estableix els mitjans per a determinar-lo, s’entén que el preu és el generalment cobrat
en circumstàncies comparables, en el moment de la conclusió del contracte i amb
relació a béns de naturalesa similar».
Els peticionaris denuncien que es tracta d’un exemple paradigmàtic de la pretensió del legislador català d’introduir una regulació «desapegada y alternativa al conjunto normativo estatal vigente y dictado al amparo de las materias competenciales
enumeradas en el párrafo anterior [es refereixen, a més de a les bases de les obligacions contractuals, a la legislació mercantil, processal, bases de l’ordenació del
crèdit, banca i assegurança, energia i ordenació general de l’activitat econòmica]».
Al·leguen que el precepte qüestionat regula els requisits de validesa del contracte
que en el sistema espanyol vénen representats, d’acord amb l’article 1261 CCesp, pel
consentiment, l’objecte i la causa; requisits que, segons segueixen dient, «descansan,
además, en el orden público [la qual cosa] explica por qué la infracción de cualquiera de ellos lleva aparejada la sanción civil más grave: la nulidad del contrato». Afegeixen també que «[t]ener por concluido un contrato de compraventa prescindiendo
de todo acuerdo sobre el precio supone un claro divorcio y una expresa derogación
para la compraventa catalana de los arts. 1254, 1261.2.°, 1273, además de los arts.
1445, 1447, 1448, 1449 y 1450 CCE. [...] [L]a norma, tal y como ha sido proyectada, podría ser inconstitucional por interferir en las «bases de las obligaciones contractuales», entendiendo que a ellas pertenece desde luego la determinación de los
requisitos para la validez de un contrato y la preservación del consentimiento como
elemento fundamental para considerar nacido un contrato por el ordenamiento».
Això anterior ho fonamenten en una doctrina constitucional que hauria considerat que la incidència sobre àmbits contractuals civils, de consum o mercantils, de
la normativa autonòmica, desborda no només els títols competencials de dret civil
sinó també, en ocasions, els del consum mateix. Nogensmenys, ho il·lustren, al nostre parer erròniament, amb una citació de la STC 62/2016 que, tot i tenir per objecte
una reforma de la Llei del codi de consum, es refereix, en aquest punt, a unes obligacions de l’empresari no vinculades al contracte, sinó a la seva consideració com
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a subjecte del sector elèctric, que era el títol competencial prevalent en el precepte
que aleshores es qüestionava.
Entrant ja en el dubte que plantegen els sol·licitants, hem de partir del fet que,
efectivament, en el nostre sistema contractual, el consentiment, l’objecte i la causa,
com a elements essencials del contracte que són, no només es pot considerar que, a
hores d’ara, integren el nucli essencial de l’estructura i el règim de les obligacions
que deriven del contracte, sinó que defineixen la compravenda mateixa en la legislació estatal. Dit això, cal tenir present també que l’article 621-5.1, ara qüestionat, en
regular un dels supòsits de determinació del preu, no se n’aparta, sinó que els respecta. En efecte, la configuració del contracte de compravenda que conté el Projecte
de llei no difereix en res dels sistemes contractuals que, com l’espanyol (art. 1261
CCesp), estableixen la imprescindibilitat dels tres requisits esmentats, tal com ho
confirma la mateixa definició del contracte de compravenda que fa l’article 621-1, i
que no ha estat objecte de la sol·licitud.
Concretament, l’article 621-1, en definir el tipus contractual de compravenda,
inclou dins les obligacions del comprador la del pagament del preu. Lògicament,
perquè neixi l’obligació el preu ha de ser cert i ho és no només quan la quantitat
de diners que s’ha de satisfer ha quedat establerta en el contracte, sinó també quan
aquest es limita a indicar la manera com es pot concretar la dita quantitat. Es considera, igualment, que el preu és determinable quan, tot i no constar expressament
en el contracte el criteri per a la seva determinació, el fixa la llei sobre la base d’una
voluntat presumpta de les parts que aquell es determini pericialment. És a dir, allò
que realment cal per tal que el contracte s’entengui perfeccionat (art. 1450 CCesp),
encara que les parts no n’hagin fixat expressament el preu ni els criteris per determinar-lo, és que existeixi una inequívoca voluntat comuna de tenir el contracte per
conclòs i d’atenir-se al preu generalment practicat. Si no fos així, la compravenda
seria ineficaç, perquè mancaria un element essencial del contracte.
Tenint en compte l’anterior, i respectant, com és el cas, l’exigència del consentiment, l’objecte i la causa, com a requisits essencials per al naixement de les obligacions en el sistema contractual espanyol, la Generalitat pot legislar sobre altres
aspectes, en aquest cas accessoris de les prestacions que constitueixen l’objecte del
contracte, com és la fixació de criteris per a la determinació del preu.
Consegüentment, hom pot afirmar, sense cap mena de dubte, que el contracte de
compravenda regulat en el projectat llibre sisè del Codi civil exigeix el preu per a la
seva validesa, i que allò que únicament fa l’article 621-5.1 és establir, sobre la base
de la voluntat presumpta de les parts, un criteri legal per determinar-lo, de manera
que si el contracte no el fixa específicament ni tampoc estableix la forma de ferho,
cal atenir-se al que «és el generalment cobrat en circumstàncies comparables, en el
moment de la conclusió del contracte i amb relació a béns de naturalesa similar».
Aquesta, però, és una qüestió que no afecta el nucli essencial de l’estructura del règim jurídic de les obligacions contractuals, ni, menys encara, suposa cap obstacle
a la lliure circulació de béns, oimés si, com és el cas, el criteri de determinació es
remet al preu de mercat.
Allèn d’això, hom pot dir que es tracta d’una regla general que no és estranya
a l’ordenament espanyol, sinó que, a través de la Convenció de les Nacions Unides
sobre els contractes de compravenda internacional de mercaderies, feta a Viena l’11
d’abril de 1980 (Instrument d’adhesió d’Espanya, de 17 de juliol de 1990), regeix
per a tot l’Estat, amb relació a les vendes a què fa referència. En concret, l’article
55 d’aquesta norma convencional disposa que, quan el contracte de mercaderies
no comprades per a ús personal s’hagi celebrat vàlidament però «ni expresa ni tácitamente se haya señalado el precio o estipulado un medio para determinarlo, se
considerará, salvo indicación en contrario, que las partes han hecho referencia implícitamente al precio generalmente cobrado en el momento de la celebración del
contrato por tales mercaderías, vendidas en circunstancias semejantes, en el tráfico
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mercantil de que se trate». Cal que afegim també, encara que només sigui a títol il·
lustratiu, que aquest mateix criteri de determinació del preu es conté, pràcticament
amb les mateixes paraules que el precepte objecte del nostre examen, a l’article II.
9: 104 DCFR.
Les anteriors consideracions ens permeten concloure que l’apartat 1 de l’article
621-5 CCCat troba empara en l’article 129 EAC i no és contrari a l’article 149.1.8 CE.
b) L’apartat 5 del mateix article 621-5 disposa que «[e]n la compravenda de consum, el preu total no pot ésser superior al preu informat en l’oferta o anunciat públicament, el qual ha d’incorporar els tributs de repercussió legalment obligada. Si,
per la naturalesa dels béns, el preu total no es pot calcular abans de la conclusió del
contracte, el venedor ha d’informar de la manera com es determina».
Els peticionaris objecten que aquesta regla ja està prevista als articles 1267 (volen dir 126-6) i 211-3.2 Codi de consum, així com a l’article 60.2.c TRLGDCU, de
manera que, afegeixen, «[l]a única utilidad de esta reiteración pasaría por entender
que mientras estos preceptos del CCONS solo sirven para desencadenar determinadas consecuencias en el ámbito administrativo o sancionador, la inclusión de normas semejantes en el CCC serviría para anudar consecuencias civiles de derecho
contractual. Mas, si fuera así, esta pretendida utilidad de nuevo rebasaría los límites
competenciales».
Hem de rebutjar novament el retret referit al fet que la regulació dels efectes civils dels contractes de consum ultrapassa els límits competencials de la Generalitat.
Per fer-ho, n’hi haurà prou que ens remetem, una vegada més, al que s’ha dit en el
fonament jurídic tercer respecte de l’abast de la competència exclusiva de la Generalitat en matèria de dret civil.
Centrant-nos en el contingut de la norma criticada, més concretament, en si
aquesta afecta les bases de les obligacions contractuals, hem de dir que reprodueix
per a la compravenda, concretament per a la determinació del preu, una regla d’abast
general aplicable a qualsevol contracte de consum, que consisteix en el fet que les
informacions i els anuncis publicitaris (en la part que sigui genuí contingut informatiu) integren el contingut del contracte i vinculen l’empresari. Es tracta d’una norma
que no altera cap dels elements essencials del contracte, sinó que pertany a l’àmbit
de la interpretació integradora, en aquest cas legal. Per tant, no afecta el nucli essencial del règim jurídic de les obligacions que deriven dels contractes de consum, ni
suposa cap obstacle que impliqui una fragmentació del mercat. Al contrari, allò que
pretén, senzillament, és assegurar la protecció contractual de l’interès del consumidor, que ha format la seva voluntat a partir de declaracions i de promocions inexactes o, simplement, enganyoses. En fi, persegueix que, dins les limitacions temporals
que s’hagin pogut fixar, les condicions contractuals prèviament anunciades esdevinguin les que s’ofereixin efectivament, sempre, és clar, que aquestes darreres no
siguin més avantatjoses. Per altra part, aquesta mateixa regla està recollida també a
l’article 61 TRLGDCU.
El mateix s’ha de dir respecte de la incorporació dels tributs en el preu total. En
aquest cas, hom parteix del fet que la simple menció del preu, tot i ser un element
cabdal en el contracte de compravenda, no permet conèixer amb precisió l’abast del
sacrifici econòmic que ha de realitzar el consumidor en l’adquisició, ja que sovint hi
ha partides o prestacions accessòries (com els impostos i les taxes) que influeixen
de manera rellevant en la decisió de contractar. És a dir, amb l’establiment d’aquest
deure d’informació de l’empresari es pretén que el consumidor pugui tenir un efectiu coneixement d’allò a què s’obliga, que no és tan sols el preu, sinó també aquells
altres elements que, sense ser pròpiament preu, delimiten el sacrifici econòmic total.
Per tant, la seva finalitat és garantir que, en la formació de la voluntat contractual,
hi hagi la màxima transparència i evitar així que es produeixi un desequilibri material en el contracte.
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De fet, a tall d’il·lustració, cal assenyalar que es tracta d’una regla que trobem
també en el dret comunitari (art.2.a Directiva 98/6/CE, del Parlament Europeu i
del Consell, de 16 de febrer, i art. 5.1.c i 6.1.e Directiva 2011/83/UE) i que coincideix amb les previsions que es contenen en els articles 20.1.c, 60.2.c, 97.1.e, 152.1.f
i 154.1.j TRLGDCU. D’aquesta manera, difícilment es pot dir que l’apartat 5 de
l’article 621-5 estableixi cap afectació al nucli essencial de la relació obligatòria que
condueixi a un apartament de les regles dels drets comunitari o estatal, ni, consegüentment, que imposi cap barrera o restricció a l’actuació del venedor/empresari
en el mercat.
En conseqüència, l’article 621-5.5 CCCat troba empara en l’article 129 EAC i no
és contrari a l’article 149.1.8 CE.
C) L’article 621-15.2, per la seva banda, disposa que «[e]n la compravenda de
consum, el comprador només ha de pagar les despeses de lliurament, de transport o
postals si en va ésser informat pel venedor de manera clara i comprensible i abans
de la conclusió del contracte. Si l’import de les despeses no es pot determinar anticipadament, el venedor ha d’advertir el comprador d’aquesta circumstancia».
Els diputats sol·licitants formulen el mateix retret d’inconstitucionalitat que respecte de l’article 621-5.5, precepte aquest que tot just acabem d’examinar. És a dir,
entenen que la previsió sobre les despeses de lliurament, que s’afegeixen al preu, ja
està continguda en els preceptes del TRLGDCU abans esmentats, i que el que ara
es fa és regular aspectes civils del preu, vulnerant així la competència estatal. En
suma, argumenten que l’exercici de la competència autonòmica en matèria de protecció del consumidor va més enllà d’una regulació de caràcter administratiu i entra
en el règim substantiu, la qual cosa «además de haber sido reiteradamente declarada
como inconstitucional para el caso de otras comunidades autónomas, es la principal
causa de los varios recursos de inconstitucionalidad de los que ha conocido o se encuentra conociendo actualmente el Tribunal Constitucional tanto contra el originario Código de consumo de Cataluña como con sus posteriores modificaciones». Val
a dir, però, que de l’anàlisi dels objectes dels recursos interposats no es desprèn que
en cap d’ells s’impugnin preceptes relatius als contractes que s’hi regulen.
Ateses les consideracions anteriors, la resposta al dubte plantejat ha de ser la
mateixa que hem donat respecte del precitat article 621-5.5, ja que la norma que ara
estem examinant es refereix també a despeses econòmiques de caràcter complementari, que poden tenir una repercussió rellevant en el preu i, per tant, en la decisió de
contractar. Així doncs, hem de donar per reproduïts els arguments que ens han servit per considerar constitucional aquell precepte.
En conseqüència, l’apartat 2 de l’article 621-15 CCCat troba empara en l’article
129 EAC i no és contrari a l’article 149.1.8 CE.
D) En aquest subapartat, analitzarem conjuntament els articles 621-13.2, 62123.2, 621-28 i 621-34, atès que en tots ells la sol·licitud es limita a argumentar que
coincideixen amb articles del TRLGDCU. I, seguidament, els articles 621-24.2 i
621-25.2, als quals fa extensiva la mateixa crítica, si bé entén que també en susciten
d’altres d’específiques.
Segons això, els peticionaris consideren que «esta técnica de incorporar lo ya regulado en la legislación estatal para el contrato de consumo, amén de suponer una
invasión de competencias exclusivas estatales, genera, en ese pretendido desplazamiento del TRLGDCU, no pocas y preocupantes dudas». I, quant als articles 62124.2 i 621-25.2, al·leguen que no es limitarien a repetir preceptes estatals, sinó que
en farien una regulació diferent. Així, afirmen, d’una banda, que, de la comparació
de l’esmentat article 621-24.2 amb l’article 116.1.d TRLGDCU, en resultaria «una
restricción injustificada de las excepciones oponibles por el vendedor»; i, d’una altra,
que l’acarament del projectat article 621-25.2 amb l’article 116.3 TRLGDCU permetria concloure que el precepte català «al limitar los casos en que no procede la falta
de conformidad, amplía el campo de protección del comprador. ¿Endurecimiento
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del régimen del vendedor empresario o extensión del régimen tuitivo del comprador
consumidor? Ambas tentativas le quedan vetadas al Parlamento autonómico».
a) Donarem resposta, en primer lloc, al retret genèric relatiu al fet que bona part
dels preceptes que regulen la compravenda de consum en el Projecte examinat coincideixen amb uns altres del TRLGDCU. Segons la petició, aquesta coincidència es
produiria amb «el art. 621-13.2 [que] contiene la previsión del plazo de 30 días para
cumplir con la entrega, previsión que ya está igualmente recogida en el art. 66 bis.1
TRLGDCU». Considera, també, que l’article 62123.2 se superposa amb allò que ja
preveu l’article 123.1 TRLGDCU sobre el termini en què s’ha de posar de manifest
la manca de conformitat; que l’article 621-28 reitera el que disposa l’article 123.5
TRLGDCU quant al termini en el qual el consumidor ha d’informar de la manca
de conformitat (entenem que, atesa la fonamentació de la crítica, fa referència al
seu apartat 1), i, finalment, denuncia, igualment, que l’article 621-34 coincideix amb
l’article 66 quater TRLGDCU, relatiu a la prohibició d’enviaments no sol·licitats (en
aquest cas, doncs, al·ludeix al seu apartat 3).
Amb relació al contingut i la naturalesa d’aquestes normes, cal indicar que l’establiment dels terminis en què el venedor ha de lliurar el bé (art. 62113.2), quan s’ha
de posar de manifest la manca de conformitat (art. 621-23.2) o el consumidor ha
d’informar de la dita manca de conformitat (art. 621-28.1), així com la previsió que
no s’ha de pagar cap contraprestació per un bé lliurat no sol·licitat (art. 621-34.3),
constitueixen aspectes tangencials del règim juridicoobligacional dels contractes de
consum, que no entorpeixen o fragmenten el mercat. Això és, cap d’elles afecta el
nucli essencial de la relació obligatòria que, pel que ara ens ocupa, seria el principi
de conformitat amb el contracte, cosa que pot considerar-se una regla comuna a les
diferents tradicions jurídiques (tal com afirma el considerant 7 Directiva 1999/44/
CE i recullen l’art. 2 i seg.) i una base estatal de la relació obligatòria nascuda del
contracte, en tant que garanteix el mínim de protecció que es pot exigir a creditors
i deutors en el mercat: la identitat de la prestació. En efecte, aquest principi o, el
que és el mateix, que els béns que constitueixen l’objecte de la prestació s’han de
correspondre amb les especificacions pactades, es refereix a allò més bàsic de les
obligacions contractuals, el seu compliment, i que, tot i no emprar aquesta denominació, és un principi que ja es troba recollit en la redacció originària del Codi civil
espanyol (art. 1469).
Altra cosa és que, per disposició del dret comunitari, la regulació que fa el dret
català d’aquests terminis i dels altres aspectes esmentats sigui coincident amb l’estatal, fet que, d’altra banda, permetria afirmar que, per aquesta via, resta assegurat
que no s’introdueix cap obstacle o limitació al tràfic jurídic en el mercat intern ni
europeu. En aquest sentit, val la pena recordar que tots els preceptes ara qüestionats (i també els seus homòlegs del Text refós de la Llei general per a la defensa
dels consumidors i usuaris) són transposició o tenen en compte el que disposen
diferents normes de dret comunitari. Així, d’una banda, el projectat article 62113.2 CCCat i l’article 66 bis.1 TRLGDCU es corresponen amb l’article 18 Directiva
2011/83/UE; l’article 621-23.2 CCCat i el 123.1 TRLGDCU, amb l’article 5.3 Directiva 1999/44/CE; l’article 621-28.1 CCCat i el 123.5 TRLGDCU s’ajusten també a
allò que preveu l’article 5.2 d’aquesta darrera Directiva, i, finalment, l’article 62134.3 CCCat i 66 quater TRLGDCU tenen el seu equivalent en l’article 27 Directiva
2011/83/UE.
En conseqüència, els articles 621-13.2, 621-23.2, 621-28.1 i 621-34.3 CCCat troben empara en l’article 129 EAC i no són contraris a l’article 149.1.8 CE.
b) Arribats a aquest punt, i un cop ha quedat descartat que la coincidència de
regulacions impliqui, en aquest cas, un vici d’inconstitucionalitat o d’antiestatutarietat, ens centrarem tot seguit en els dubtes que es refereixen als articles 621-24.2 i
621-25.2. Aquests, segons hem vist que diu la petició de dictamen, derivarien del fet
que no són reproducció de normes estatals, sinó que, per contra, s’aparten dels seus
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preceptes homòlegs, concretament, de l’article 116, apartats 1.d i 3 TRLGDCU, respectivament.
L’apartat 2 de l’article 621-24 disposa el següent: «[e]n la compravenda de consum, les manifestacions públiques fetes per qualsevol tercer que hagi intervingut en
la cadena de comercialització, incloent-hi la publicitat o l’etiquetatge del bé, s’entenen fetes pel venedor, llevat que aquest, en el moment de concloure el contracte, no
les conegués o no fos raonable esperar que les hagués de conèixer».
Com ja hem avançat, els sol·licitants argumenten, d’una forma molt lacònica, que
aquest precepte restringeix injustificadament les excepcions oposables per part del
venedor en relació amb allò que estableix el precitat article 116.1.d TRLGDCU, donant a entendre que es produeix un apartament de la legislació estatal, que podria
vulnerar la competència exclusiva de l’Estat en matèria de bases de les obligacions
contractuals.
Respecte d’això, entenem que no es pot considerar que la concreció dels supòsits en els quals el venedor no resta obligat per les declaracions públiques de tercers
(venedor, productor o representant) sobre les característiques concretes dels béns,
en particular en la publicitat o l’etiquetatge, impliqui regular el nucli essencial de la
relació obligatòria. Tot això sens perjudici que, com en l’article anteriorment examinat, per imperatiu del dret comunitari, ens trobem, com veurem tot seguit, davant
d’una regulació que coincideix exactament amb la de la norma estatal, malgrat el
que diuen els peticionaris.
En efecte, la simple lectura de l’article 621-24 permet comprovar que no es produeix la restricció que aquells denuncien. I basem l’afirmació anterior en el fet que el
Codi civil de Catalunya incorpora els tres supòsits en els quals, d’acord amb el dret
comunitari, el venedor no queda obligat per les declaracions públiques sobre les característiques concretes dels productes fetes pel productor o el seu representant (genèricament tercers), i, particularment, en la publicitat o en l’etiquetatge. De fet, segueix en aquest punt el que disposa l’article 2.4 Directiva 1999/44/CE (que, a escala
estatal, ha estat implementat per l’article 116.1.d TRLGDCU). D’acord amb l’esmentada norma comunitària, els tres casos en els quals el venedor no queda obligat per
les dites declaracions són, concretament: (i) «que desconocía y no cabía razonablemente esperar que conociera la declaración en cuestión»; (ii) «que dicha declaración
había sido corregida en el momento de la celebración del contrato», o (iii) «que dicha declaración no pudo influir en la decisión de comprar el bien de consumo».
Per bé que l’apartat 2 que ara examinem tan sols es refereix a la primera de les
excepcions oposables, el cert és que, com la norma estatal, s’adapta completament
al dret comunitari, ja que les altres dues vénen regulades en l’apartat 1, que, atès el
caràcter integrat de la regulació de la compravenda general i la de consum, s’aplica
a ambdós tipus contractuals. Ens referim, específicament, a la lletra b, relativa al cas
que «[e]l venedor hagi rectificat les manifestacions fetes abans de concloure el contracte de manera cognoscible per al comprador o destinatari de la manifestació corregida», i a la lletra c, quan exceptua també de la manca de responsabilitat el cas en
què «[l]es manifestacions fetes no puguin haver influït sobre la decisió de comprar».
D’acord amb el raonament efectuat, ens hem de remetre, doncs, a la mateixa fonamentació que ens ha servit per afirmar la constitucionalitat dels quatre articles
anteriorment examinats, en el sentit que la concreció de les excepcions oposables
al consumidor no constitueix una regulació nuclear de les obligacions que deriven
de la compravenda de consum, de forma que no es pot qualificar com una base. Altrament, com també passava en el supòsit abans referit i que, alhora, hem posat de
manifest, les dites excepcions que preveu la norma catalana coincideixen plenament
amb les que preveu el dret estatal, per derivació també del comunitari, la qual cosa
garanteix una regulació homogènia dels casos en els quals el venedor no queda obligat per les declaracions públiques fetes per aquells tercers.
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Per tant, les consideracions anteriors ens porten a concloure que l’apartat 2 de
l’article 621-24 CCCat troba empara en l’article 129 EAC i no és contrari a l’article
149.1.8 CE.
Pel que fa a l’article 621-25, en el seu apartat 2, disposa que «[e]n la compravenda de consum, el venedor respon sempre de la manca de conformitat, llevat que el
comprador la conegués i l’hagués acceptada expressament».
En aquest cas, els peticionaris el comparen amb l’article 116.3 TRLGDCU i afirmen que «al limitar los casos en que no procede la falta de conformidad, amplia el
campo de protección del comprador». A partir d’aquí sostenen que tant si es considera que es tracta d’un enduriment del règim del venedor empresari com de l’extensió del règim tuïtiu del comprador consumidor, «[a]mbas tentativas quedan vetadas
al Parlamento autonómico».
La denúncia d’inconstitucionalitat tampoc no pot prosperar en aquest cas, atès
que, tot i que és cert que el principi de conformitat amb el contracte, com ja hem dit,
afecta el nucli central de la relació obligatòria contractual i que, per tant, té atribuït
el caràcter de base estatal, també ho és que la norma projectada que ara estem examinant no altera en res l’esmentada base comuna.
En efecte, l’apartat 2 de l’article 621-25 no afecta el nucli principal de la manca
de conformitat amb el contracte, sinó que se centra en una de les excepcions que
poden excloure la responsabilitat (seguint allò que també preveu l’art. 2.3 de la Directiva 1999/44/CE), a saber, que el consumidor conegui la manca de conformitat
en concloure el contracte. L’altra excepció, la que els sol·licitants troben a faltar per
referència a l’esmentat article 116.3 TRLGDCU i que els porta a denunciar que el
precepte amplia el camp de protecció del comprador «al limitar los casos en que no
procede la falta de conformidad», és la que té el seu origen en el fet d’haver seguit
les instruccions del comprador o d’haver emprat materials subministrats per aquest;
excepció que es fonamenta en l’exigència d’una mínima obligació de diligència del
consumidor/comprador, i que es troba regulada a l’article 62126. Ambdues excepcions responen a la vinculació amb els propis actes, sense que es pugui dir que interfereixin o afectin el nucli essencial de la relació obligatòria.
Hem de rebutjar, per tant, que els casos d’exclusió de la responsabilitat per manca de conformitat constitueixin una base de les obligacions contractuals i, per tant,
que afectin la unitat de mercat. És més, una interpretació integrada de l’article 62125.2 amb l’article 621-26 permet afirmar que la regulació de les excepcions oposables pel venedor que pretén dur a terme el Projecte de llei que estem examinant resulta ser plenament homogènia amb la que disposa el TRLGDCU i el dret europeu
que aquella implementa, motiu pel qual ni tan sols es pot dir que es tracti d’una regulació diferent a l’estatal.
En conseqüència, l’apartat 2 de l’article 621-25 CCCat troba empara en l’article
129 EAC i no és contrari a l’article 149.1.8 CE.
E) En darrer lloc, havent quedat determinat, en el fonament jurídic quart, que
la Generalitat té competència exclusiva per legislar en matèria d’avantatge injust,
passarem a examinar el segon apartat de l’article 621-45, que disposa que «[e]n la
compravenda de consum, el contracte es pot rescindir, a més de pels motius a què
fa referència l’apartat 1, si ocasiona en els drets i obligacions de les parts un greu
desequilibri en perjudici del consumidor contrari a les exigències de la bona fe i
l’honradesa de tractes».
Els peticionaris sostenen que és doctrina jurisprudencial establerta pel Tribunal
de Justícia de la Unió Europea «en el supuesto de que el juez nacional constate la
existencia de una cláusula abusiva en un contrato celebrado entre un profesional y
un consumidor, que dicho juez modifique el contenido de la cláusula abusiva, en lugar de limitarse a dejarla sin aplicación frente al consumidor». Com es pot veure,
consideren que l’article 621-45.2 es refereix a les clàusules abusives i, a partir d’aquí,
argumenten que el jutge que estigui coneixent dels efectes d’una possible clàusula
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d’aquesta naturalesa «solamente puede sustituir la misma siempre que esta sustitución se ajuste al objetivo del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 93/13 y permita
restablecer un equilibrio real entre los derechos y las obligaciones de las partes del
contrato. No obstante, esta posibilidad queda limitada a los supuestos en los que la
declaración de la nulidad de la cláusula abusiva obligaría al juez a anular el contrato en su totalidad, quedando expuesto el consumidor de ese modo a consecuencias
de tal índole que representaran para éste una penalización, la anulación de las cláusulas contractuales en cuestión no puede acarrear consecuencias negativas para el
consumidor».
De l’anterior conclouen que «dicho precepto, además de directamente inconstitucional por infracción del ámbito competencial estatal (consecuencias de las infracciones en materia de consumo y/o bases de las obligaciones contractuales), es
indirectamente inconstitucional por violar la primacía del derecho comunitario».
Respecte d’això, hem de començar recordant, tal com ja vàrem indicar en el nostre anterior Dictamen 6/2016 (FJ 3.2), que les normes jurídiques emanades de les
institucions europees, malgrat la seva primacia en el si dels ordenaments dels estats membres, no constitueixen en sentit estricte paràmetre de validesa de les lleis
aprovades per les Corts o el Parlament, sinó que ho són únicament la Constitució
i l’Estatut, segons ho estableix la jurisprudència constitucional (recentment, STC
157/2016, de 22 de setembre, FJ 7). En aquest sentit, el nostre examen s’ha de centrar, exclusivament, en si la norma qüestionada s’ajusta o no al bloc de la constitucionalitat. Concretament, haurem de determinar si, com sostenen els sol·licitants,
infringeix les competències de l’Estat en «materia de consumo y/o bases de las obligaciones contractuales».
Pel que fa a consum, ha quedat dit en els fonaments jurídics precedents que el fet
que la regulació de la compravenda que es conté a la secció primera del capítol I del
títol II del projectat llibre sisè del Codi civil de Catalunya integri també la compravenda de consum no altera la naturalesa civil de la institució ni, per tant, la competència de la Generalitat per regular-la a l’empara de l’article 129 EAC.
Passarem, doncs, a examinar si l’article 621-45.2 respecta el límit que suposa la
competència de l’Estat per establir les bases de les obligacions contractuals.
L’esmentat precepte incorpora, per a la compravenda de consum, el que podríem
dir que forma part d’un dret contractual que hom pot qualificar d’acceptació general en les transaccions comercials, com és la possibilitat de deixar sense efecte els
contractes que provoquen un avantatge injust perquè hi concorre alguna de les situacions que la mateixa norma descriu, a les quals hi afegeix, específicament, per als
contractes amb consumidors, la causació d’un desequilibri en perjudici del consumidor contrari a les exigències de la bona fe i l’honradesa de tractes (principis que
també trobem formulats, per a les relacions jurídiques privades en general, a l’article
111-7 CCCat). Es tracta d’una institució (equivalent a l’unfair advantage o unfair exploitation del dret comparat) que, a l’empara de la llibertat contractual i com a manifestació de la causa onerosa, pretén assegurar, com hem vist en el fonament jurídic
quart, la justícia de l’intercanvi de prestacions. És a dir, persegueix que en el procés
de conclusió del contracte, el consumidor, com a part contractual més feble, no es
vegi abocat a una situació inequitativa, desproporcionada o d’explotació.
Cal retenir, a més, que és una institució que, tot i que podria arribar a aplicar-se
a clàusules concretes d’un contracte, no s’ha d’identificar necessàriament amb el
règim de les clàusules abusives. Dit en altres paraules, es tracta d’una regla d’abast
més general que pot afectar qualsevol contracte que, per les circumstàncies assenyalades, esdevingui injust per al consumidor, i que podrà ser rescindit o modificat pel
jutge. És a dir, la regla de l’avantatge injust s’aplica amb independència que les clàusules hagin estat negociades individualment o acceptades expressament.
Partint d’aquesta configuració com a acció rescissòria, perd sentit recórrer, com
pretén la sol·licitud, a les previsions que l’article 6.1 Directiva 93/13 estableix per
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a les clàusules abusives i a la facultat que el jutge pugui substituir-les per establir
l’equilibri real dels drets i les obligacions de les parts. De fet, la possibilitat d’adaptació judicial del contracte rescindible per avantatge injust, a petició de la part perjudicada, és concebuda com una figura plenament autònoma i independent de les
clàusules abusives, que permet eliminar el perjudici que representa un desequilibri
contractual greu per al consumidor i, d’aquesta forma, adequar el contracte a la
pràctica prevalent en el moment de concloure’l, així com als estàndards vigents de
raonabilitat, bona fe i honradesa de tractes (art. 621-47.1). És a dir, per reajustar-lo
a la pràctica comercial raonable i honesta relativa al gènere d’operacions de què es
tracti.
Tot l’anterior ens porta a afirmar que l’article 621-45.2 és una norma que encaixa
plenament en la concepció tradicional del contracte que té com a un dels seus punts
centrals la llibertat contractual, amb la qual s’assoleix la justícia del contracte. Per
tant, no es pot dir que el precepte qüestionat alteri o fixi un principi aliè a allò que
és el nucli essencial en l’estructura i el règim jurídic de les obligacions contractuals
i, consegüentment, que imposi cap mena de limitació ni trava en el mercat. Simplement, pretén protegir el consumidor com a part perjudicada quan la manca de correspondència entre les prestacions li provoca un desequilibri, amb la limitació que
sigui greu i contrari a les exigències de la bona fe i l’honradesa de tractes.
En conseqüència, l’apartat 2 de l’article 621-45 CCCat troba empara en l’article
129 EAC i no és contrari a l’article 149.1.8 CE.
Atesos els raonaments continguts en els fonaments jurídics precedents, formulem les següents
Conclusions
Primera. La tramitació parlamentària de les disposicions finals primera a cinquena del llibre sisè del Codi civil de Catalunya, aprovades per l’article 9 del Projecte de llei del llibre sisè del Codi civil de Catalunya, relatiu a les obligacions i els
contractes, i de modificació dels llibres primer, segon, tercer, quart i cinquè, no ha
vulnerat l’article 23 CE.
Aprovada per unanimitat.
Segona. La Generalitat té competència per regular l’avantatge injust, el contracte
de mandat, la gestió d’afers aliens sense mandat, la permuta i l’adaptació dels contractes a l’empara de l’article 129 EAC.
Aprovada per unanimitat.
Tercera. L’article 3 del Projecte de llei, pel que fa als articles 621-2; 621-5, apartats 1 i 5; 621-13, apartat 2; 621-15, apartat 2; 621-23, apartat 2; 621-24, apartat 2;
621-25, apartat 2; 621-28, apartat 1; 621-34, apartat 3, i 621-45, apartat 2, del Codi
civil de Catalunya, no vulnera la Constitució ni l’Estatut, com tampoc els vulnera
l’article 9, quant a la disposició addicional segona.
Aprovada per unanimitat.
Aquest és el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem al Palau Centelles en la data indicada a l’encapçalament.
Àlex Bas Vilafranca, conseller secretari (e.f.) del Consell de Garanties Estatutàries,
Certifico que el present exemplar és còpia autèntica de l’original, el qual és a
l’arxiu al meu càrrec.
Barcelona, 26 de gener de 2017
Vist i plau
El president (e. f.), Joan Egea Fernàndez
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4.87.
Procediments davant el Tribunal Constitucional
4.87.10.
Recursos d’inconstitucionalitat interposats contra lleis de Catalunya
Recurs d’inconstitucionalitat 1442/2015, interposat pel president del
Govern de l’Estat contra la Llei 16/2014, del 4 de desembre, d’acció
exterior i de relacions amb la Unió Europea
381-00009/10
SENTÈNCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Reg. 47406 / Coneixement: Mesa del Parlament, 17.01.2017
Tribunal Constitucional
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los
Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares Garcia, don Juan Antonio Xiol Rios, don
Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
En nombre del Rey
la siguiente
Sentencia
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1442-2015 interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de
Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión
Europea. Han comparecido y formulado alegaciones la Abogada de la Generalitat
de Cataluña y el Letrado del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 11 de marzo 2015, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, ha interpuesto recurso de
inconstitucionalidad contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de
Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión
Europea. Los motivos del recurso son los que se recogen a continuación.
El Abogado del Estado fundamenta el recurso en la vulneración del sistema de
distribución competencial. Con carácter general, denuncia que la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014 invade la competencia estatal exclusiva en materia de
relaciones internacionales reconocida en el art. 149.1.3 CE, en relación con los arts.
63, 93 a 96 y 97 del mismo texto constitucional. La Ley 16/2014 vulnera los citados
preceptos de forma directa. Lo hace también de forma mediata, en la medida en que
infringe las previsiones de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio
exterior del Estado. Asimismo vulnera los arts. 184 a 192 y 193 y siguientes del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), sobre las relaciones con la Unión Europea
y la acción exterior de la Generalitat.
La Abogacía del Estado expone la doctrina constitucional sobre el alcance de la
competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales, recogida
últimamente en la STC 46/2015, de 5 de marzo. Resume la regulación estatal en esta
materia refiriéndose a la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, dictada en ejercicio de la facultad estatal para establecer medidas que regulen y
coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas.
En concreto, invoca los arts. 1.2 b), 3, 5 y 11, que definen la acción exterior del Estado, enumeran sus principios rectores, establecen que las Comunidades Autónomas
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mantendrán informado al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de sus
actuaciones con proyección exterior para que éste pueda informar y, en su caso, formular recomendaciones y concretan las actividades que las Comunidades Autónomas pueden realizar en el exterior, en el marco de sus competencias, adecuándose a
la planificación de la acción exterior que realiza el Estado.
Asimismo invoca la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, complementaria de la Ley 2/2014, que regula los acuerdos internacionales que pueden celebrar las Comunidades Autónomas y los requisitos de
coordinación necesarios con el Estado. Recuerda, en fin, la doctrina sentada en la
STC 31/2010 sobre las competencias de la Generalitat recogidas en el Estatuto de
Autonomía de Cataluña en materia de relaciones con la Unión Europea y acción
exterior.
A continuación, el Abogado del Estado se refiere al informe del Consejo de Estado, favorable a la interposición del recurso. Realiza dos consideraciones generales
que afectan a la totalidad de la Ley 16/2014. En primer lugar, la Ley emplea conceptos muy difusos, distintos de los manejados en la legislación estatal y en el Derecho
internacional (tales como «actores» en lugar de «sujetos») con la aparente finalidad
de justificar sus contenidos y eludir la aplicación del Derecho estatal e internacional.
En segundo lugar, la Ley 16/2014 omite mencionar las competencias de coordinación y los principios rectores de la acción exterior del Estado recogidos en la Ley
estatal 2/2014, que la Generalitat no ha impugnado; esto revelaría que se ha dictado
sin consideración a las competencias del Estado en esta materia.
Las concretas denuncias de inconstitucionalidad que formula respecto de los preceptos impugnados son las siguientes:
Artículo 1: El Abogado del Estado afirma que este precepto configura a Cataluña como un sujeto de Derecho internacional que pretende actuar en el exterior al
margen de las competencias de la Generalitat. Para apoyar esta conclusión destaca
la distinción que realiza el art. 1.1 de la Ley –en su frase primera y en el apartado
c)– entre «acción exterior de Cataluña» y «relaciones de la Generalitat con la Unión
Europea». Afirma que se segrega la acción exterior de Cataluña en la actuación de la
«Generalitat»; la distinción sería trascendente pues, mientras que no existe objeción
alguna a la acción de la Generalitat en el ámbito de la Unión Europea, la atribución
a Cataluña de una acción exterior «indiscriminada, difusa e ilimitada» y «desvinculada de sus competencias» no es conforme con la doctrina del Tribunal Constitucional. Esta tacha atañe a todo el articulado impugnado de la Ley, destacándose que
el Estatuto de Autonomía de Cataluña se refiere a la «acción exterior de la Generalitat», no de Cataluña.
Afirma también que los apartados a) y b) del art. 1.1, al referirse a «la máxima
proyección exterior de Cataluña» y al «posicionamiento de Cataluña en el exterior
como actor internacional», sin vinculación a título competencial alguno, confirman
lo dicho. Añade que resulta especialmente contraria a la Constitución la calificación
de Cataluña como «actor internacional» que hace el art.1.1 b), en cuanto proclama
la subjetividad internacional de Cataluña equiparándola a un Estado.
El recurso cuestiona asimismo el art. 1.1 en cuanto alude a la dirección, coordinación y orientación del Gobierno (obviamente del de la Generalitat, lo que se
deduce claramente del contexto de la ley, en especial de su artículo 7). Al no mencionarse la coordinación que corresponde al Gobierno de la Nación en este ámbito
–a diferencia de lo que ocurre en el art. 193 EAC, que deja a salvo la competencia
del Estado en materia de relaciones internacionales– se prescinde de las competencias estatales.
Los apartados 2 y 3 del artículo 1 se consideran inconstitucionales por los mismos motivos, en cuanto pretenden regular la acción exterior de Cataluña (no de la
Generalitat de Cataluña) como actor internacional, sin tener en cuenta la competencia del Estado en la materia y menoscabando su ius legationis.
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Artículo 2: El recurso afirma que las tachas de inconstitucionalidad formuladas
al artículo 1 son trasladables al artículo 2, que lleva como epígrafe «Definiciones».
Especialmente a su apartado a), en cuanto se refiere a «la proyección exterior de
Cataluña fuera del ámbito de la Unión Europea» y, en el párrafo segundo, al inciso
«los intereses del país». Todo ello evidencia la atribución de subjetividad internacional a Cataluña.
Sostiene asimismo la Abogacía del Estado que la definición de los «acuerdos de
colaboración» del artículo 2 d) contraviene los arts. 2 c) y 53 y siguientes de la Ley
25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, así como el art. 195 EAC.
Esta ley estatal define los acuerdos de colaboración como acuerdos internacionales
no normativos que contienen declaraciones de intenciones o compromisos de actuación políticos, técnicos o logísticos sin ser fuente de obligaciones internacionales; el
artículo 2 d) impugnado los define por su parte como acuerdos sin efectos jurídicos
de Derecho internacional, que solo imponen obligaciones jurídicas a las partes que
los otorgan.
Afirma también que son inconstitucionales los apartados e) y f) del artículo 2,
que definen las «Delegaciones del Gobierno en el exterior» y la «Delegación del
Gobierno ante la Unión Europea»; exceden del ámbito competencial de Cataluña y
pretenden dotarla de aparente subjetividad internacional, especialmente en el caso
de las Delegaciones en el exterior, a las que se atribuye la defensa de la «proyección
internacional del país».
Recurre igualmente el término «diplomacia» [apartados i), j), k) y l) del artículo
2] porque invade la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales, pues alude a las relaciones diplomáticas entre Estados.
Artículo 3: Sostiene la Abogacía del Estado que este precepto, relativo a los
principios rectores de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea,
incluye principios de política exterior propios del Estado. Especialmente comprueba
la extralimitación competencial en el apartado e), que se refiere al «reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos» y puede interferir con la política exterior
del Estado. También cuestiona el apartado h), en cuanto alude a la «búsqueda de
sinergias con el Gobierno del Estado y con las demás Administraciones públicas»,
en términos de absoluta igualdad con el Estado y desconociendo su función coordinadora. Además, el precepto se refiere «a los principios rectores de las políticas
públicas establecidos por el Estatuto», sin mencionar la Constitución ni la Ley de
acción exterior del Estado; lo que acredita que no se asume que la acción exterior
de las instituciones catalanas debe coordinarse con la actuación exterior estatal, con
prevalencia de esta última en caso de conflicto, como dispone el art. 2.2 b) de la Ley
estatal de acción exterior.
Artículo 4: Afirma su inconstitucionalidad por remisión a los razonamientos anteriores; en particular se impugnan sus apartados a) y b), en cuanto se refieren a la
acción exterior de Cataluña.
Artículo 5: Se impugna en cuanto, al referirse a las funciones del Parlamento de
Cataluña como actor de la acción exterior, en el apartado a) menciona el control de
la «acción exterior de la Generalitat», en el apartado c) «el plan estratégico de acción exterior» y en el apartado e) las «relaciones bilaterales con otros parlamentos».
Especialmente, considera que excede de las competencias autonómicas el apartado
h), que atribuye al Parlamento catalán «ejercer la función de control del principio de
subsidiariedad de los actos legislativos de la Unión Europea», mientras que el art.
188 EAC dispone que el Parlamento «participará» en los procedimientos de control,
ya que solo el Estado Español es miembro de la Unión Europea y solo a él le corresponde ejercer el control del citado principio.
Artículo 6: Se considera inconstitucional en la medida en que, de manera indiscriminada, sin sujeción al principio de lealtad institucional ni comunicación al Go-
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bierno de la Nación, atribuye a la Presidencia de la Generalitat la función de «mantener relaciones con las autoridades del ámbito internacional».
Artículo 7: Este precepto confirma que la mención al «Gobierno» que hace el
art. 1.1 de la Ley 16/2014 es al Gobierno de la Generalitat, lo que conlleva la inconstitucionalidad de todo el precepto, conforme a lo antes razonado. Especial reproche merece el apartado e), que atribuye al Gobierno de la Generalitat la función de
aprobar acuerdos de colaboración, por los motivos ya expuestos en la impugnación
del artículo 2 d).
Artículos 8 y 9: Se afirma su inconstitucionalidad por conexión, en cuanto que
las funciones de la Administración y de las instituciones de la Generalitat a que se
refieren se proyectan en un ámbito exterior.
Artículo 26: El recurso entiende que este precepto es inconstitucional en cuanto
alude a las relaciones del Gobierno de la Generalitat «con gobiernos de otros territorios», dentro de un capítulo que no se refiere a las relaciones con la Unión Europea; lo que trasluce una concepción de la posición institucional de la Generalitat incompatible con la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales.
Reproche especial merece el apartado e), que considera objetivo del Gobierno de la
Generalitat establecer relaciones institucionales con el cuerpo consular presente en
Cataluña y promover consulados de otros países para potenciar las relaciones bilaterales con territorios que puedan tener interés en Cataluña. El precepto vulnera el
art. 149.1.3 CE porque las relaciones consulares, conforme al Convenio de Viena de
1963, se desarrollan entre sujetos de Derecho internacional; esto es, entre Estados y
organizaciones de Derecho internacional, en su caso.
Artículos 29 a 33: Se impugnan estos preceptos, ubicados dentro del título III de
la Ley relativo a la «Representación de la Generalitat en el exterior». Aun partiendo de la doctrina recogida en la STC 165/1994, que avaló la constitucionalidad de
las oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea para la defensa de los
intereses autonómicos derivados de sus competencias, su redacción se considera
«equívoca» y susceptible de dar lugar a la atribución de funciones muy similares a
las propias del ius legationis que corresponde al Estado ex art. 149.1.3 CE (SSTC
165/1994, 31/2010 y 80/2012). De manera específica cuestiona la expresión «intereses reales del país» del artículo 29.3, así como la de «el conjunto de los intereses de
Cataluña y la proyección internacional del país» del artículo 31.
Al respecto el Abogado del Estado invoca el art. 12 de la Ley estatal de acción
exterior, que exige la observancia de una serie de requisitos y mecanismos de coordinación para que las Comunidades Autónomas puedan abrir oficinas para su
promoción exterior que la Ley recurrida desconoce. En definitiva, concluye que los
arts. 29 a 33 incurren en inconstitucionalidad inmediata, dada la falta de competencia autonómica para establecer órganos permanentes de representación ante sujetos
internacionales, y en inconstitucionalidad mediata, al vulnerar la Ley estatal de acción exterior.
Artículos 34 a 38: Por último, impugna el Abogado del Estado estos preceptos
incluidos en el título IV de la Ley sobre «Relaciones de la Generalitat con la ciudadanía y con la sociedad civil en materia de acción exterior». Aun afirmando que, en
especial los cuatro primeros, tienen carácter programático, denuncia que en todos
ellos se vinculan las actuaciones a la acción exterior de la Generalitat (arts. 34.2,
35.1, rúbrica del 36, 37.2 y 38) en el marco de la diplomacia pública, con especial
relevancia en el artículo 37.3. Considera pieza clave el artículo 38 en la medida en
que dice que el Gobierno de la Generalitat «dirige y coordina las actividades de
diplomacia pública que lleva a cabo la Administración de la Generalitat para garantizar la adecuación y coherencia de dichas actividades con el plan estratégico de
acción exterior y de relaciones con la Unión Europea». Afirma que las definiciones
de «diplomacia pública, privada económica y deportiva» del art. 2 adquieren así un
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sentido claramente inconstitucional al atribuir a la Generalitat unas funciones que
solo corresponden al Estado.
2. Mediante providencia de 14 de abril de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado
del Estado, contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña
16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el
art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los
Diputados, al Senado, al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de
Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de 15 días,
puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó asimismo tener por invocado por el Presidente del Gobierno el
art. 161.2 CE, lo que, conforme al art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del
recurso (11 de marzo de 2015) para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros.
Ordena la comunicación de la suspensión a los Presidentes de la Generalitat y del
Parlamento de Cataluña, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín
Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat».
3. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 22 de abril de 2015, la Vicepresidenta Primera y Presidenta en funciones del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y
ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Otro tanto hizo el Vicepresidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en la misma
fecha.
4. Con fecha 7 de mayo de 2015 tuvo entrada en el registro general del Tribunal
escrito de la Abogada de la Generalitat de Cataluña por el que comparece en la representación que ostenta y formula alegaciones, interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno en relación
con los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de
4 de diciembre, de acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea. Mediante otrosí solicitó el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados.
Como consideración previa, la Abogada de la Generalitat manifiesta que la impugnación de una ley autonómica no puede fundamentarse ni en una interpretación
ajena al texto legal ni en la mera ausencia de cita expresa de las competencias estatales. Sin embargo, es justamente esto lo que sucede en este caso, pues el recurso
no se basa en el tenor de los preceptos impugnados, sino en la interpretación que el
recurrente hace de los mismos. Esa interpretación sería artificiosa y forzada y obvia
la exposición de motivos de la Ley 16/2014, que se remite a las previsiones del Estatuto de Autonomía de Cataluña sobre la acción exterior de la Generalitat, declaradas
constitucionales por la STC 31/2010.
La interpretación que hace el Abogado del Estado es ajena al texto legal en varios sentidos. De una parte, en cuanto el recurso insiste en que la Ley 16/2014 utiliza
determinados términos con la voluntad de «eludir los límites» de la acción exterior
de la Generalitat; olvida así la Abogacía del Estado que el juicio de inconstitucionalidad debe verificarse al margen del nomen iuris. De otra parte, en cuanto el recurso
deduce la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados de la ausencia en los
mismos de referencias expresas a la competencia estatal en materia de relaciones
internacionales o las leyes estatales en la materia, como la Ley 2/2014, de acción
exterior del Estado, y la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales,
a pesar de que el Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad de la
reproducción en leyes autonómicas de la normativa estatal cuando no se dispone de
título competencial habilitante y la reiteración no es necesaria para hacer inteligible
4.87.10. Recursos d’inconstitucionalitat interposats contra lleis de Catalunya
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la norma (entre otras, STC 47/2004, FJ 8). Por último, afirma que tampoco es consistente apoyar la inconstitucionalidad de la Ley 16/2014 en el hecho de que la Generalitat no haya impugnado la Ley estatal 2/2014; Cataluña no cuestiona, en contra
de lo que mantiene el recurso, la facultad del Estado de dirigir la política exterior y
de establecer mecanismos de coordinación en este ámbito.
A continuación, la Abogada de la Generalitat explica que sus alegaciones se dividen en dos bloques. El primero, dirigido a argumentar que de la Ley 16/2014 no
se deriva el reconocimiento de Cataluña como sujeto de Derecho internacional, sino
solo el legítimo ejercicio por una Comunidad Autónoma de una acción exterior conforme a su Estatuto de Autonomía y a la doctrina del Tribunal Constitucional. Y el
segundo, en el que se da respuesta a las alegaciones concretas relativas a los preceptos impugnados.
Previamente a su análisis, no obstante, la Abogada de la Generalitat precisa que
el parámetro de constitucionalidad a tener en cuenta está integrado por el art. 149.1.3
CE y los capítulos II y III del título V del Estatuto de Autonomía de Cataluña y la
doctrina del Tribunal Constitucional; pero no por la Ley estatal 2/2014, que invoca
el Abogado del Estado para formular sus tachas de inconstitucionalidad mediata,
pues ni estamos en un ámbito de competencia estatal básica, ni existe en ningún
caso contradicción entre la ley estatal y la ley autonómica.
Expone a continuación la doctrina constitucional sobre el art. 149.1.3 CE a partir de las SSTC 165/1994, 80/2012, 198/2013 y 46/2015 de las que resultaría que las
actividades con relevancia exterior de las Comunidades Autónomas son constitucionales si son necesarias o convenientes para el ejercicio de una competencia autonómica. No pueden sin embargo incluirse en lo que se ha considerado como relaciones internacionales en sentido estricto y no perturban ni condicionan la política
exterior del Estado el cual puede establecer medidas que regulen y coordinen esas
actividades. Afirma que esta doctrina fue recogida en los arts. 193 a 200 EAC sobre
acción exterior de la Generalitat, que fueron declarados constitucionales por la STC
31/2010, a pesar de lo cual el recurso contra la Ley 16/2014, que desarrolla tales artículos insiste en los mismos argumentos que había ya rechazado la STC 31/2010.
Entrando a desarrollar el primer bloque de alegaciones anunciado, en el que se
trata de argumentar que la Ley 16/2014 no configura a Cataluña como sujeto de
Derecho internacional, la Abogada de la Generalitat sostiene que los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 (cita en particular los arts. 1, 2 y 4) se limitan a indicar
que las actuaciones que las instituciones públicas y administraciones de Cataluña
llevan a cabo en el exterior («acción exterior») deben tener por objeto la proyección
y promoción de los intereses de Cataluña y el ejercicio de sus competencias. La Ley
16/2014 distingue entre actuaciones de proyección exterior cuyo principal objetivo
es la promoción exterior de Cataluña en el plano cultural y económico y las que
suponen ejercicio directo de competencias de la Generalitat. Solo en este segundo
caso la ley reconoce la posición de Cataluña como actor, que no sujeto, de Derecho
internacional. Los preceptos impugnados no reconocen a las instituciones catalanas
capacidad para crear Derecho internacional o reclamar su cumplimiento ante instancias internacionales; sino que solo les reconocen capacidad para participar en el
marco internacional. La actuación exterior de las Comunidades Autónomas es instrumental respecto del ejercicio de sus competencias pero, estando esas competencias interrelacionadas, sería absurdo pretender delimitar en cada caso qué concreta
competencia legitima una actuación en el exterior; su ejercicio difuso y conjunto
comporta el reconocimiento de una acción exterior cuyo objeto es la promoción de
los intereses de Cataluña.
Ya la STC 31/2010 legitimó –afirma– la actuación exterior de la Generalitat para
la promoción de sus intereses en el ámbito de la Unión Europea y no cabe ignorar
que el Estatuto de Autonomía de Cataluña reconoce esa promoción en otros ámbitos
previstos en sus arts. 194, 195, 197 y 198; sin que la previsión expresa de «los intere-
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ses de Cataluña» haya merecido ningún reproche constitucional. Por ello, es erróneo
impugnar los arts. 5 a 9 de la Ley 16/2014 por atribuir funciones a las instituciones
catalanas no limitadas al ámbito de competencias de la Generalitat y también basar
la inconstitucionalidad de estos preceptos en el hecho de no referirse expresamente
a la función coordinadora del Estado en el ámbito de las relaciones internacionales.
Aunque los arts. 1 y 7 de la Ley 16/2014 se refieren a la función coordinadora del
Gobierno de la Generalitat, ello es conforme con los arts. 68 y 199 EAC y es compatible con las funciones del Estado en materia de relaciones internacionales que
la Ley 16/2014 no niega ni impide. En particular, no las impide la enumeración de
principios rectores de la acción exterior del art. 3 de la Ley 16/2014, ni cabe deducir
de ella un desconocimiento de la competencia estatal de coordinación. En suma, los
preceptos impugnados no definen a Cataluña como sujeto de Derecho internacional
ni pretenden que ocupe el papel del Estado en la definición y dirección de la política
internacional.
Examinando en concreto los artículos recurridos, la Abogada de la Generalitat
rechaza la impugnación dirigida contra el art. 7.2 e) de la Ley 16/2014, relativo a la
facultad del Gobierno (de la Generalitat) de aprobar la conclusión de acuerdos de colaboración con entes públicos de otros Estados o con organizaciones internacionales
y contra la definición de esos acuerdos de colaboración del artículo 2 d). Sostiene
que basta analizar esta definición de los acuerdos de colaboración para comprobar
que sus elementos no se corresponden con los de los tratados internacionales que
solo puede suscribir el Estado ex art. 149.1.3 CE; no producen efectos jurídicos de
Derecho internacional ni generan obligaciones internacionales o responsabilidades
al Estado español frente a otros Estados u organizaciones internacionales. Aunque
la Ley 16/2014 no mencione los requisitos para la celebración de acuerdos internacionales no normativos regulados en la Ley estatal 25/2014, ello no es causa de inconstitucionalidad; la Ley 25/2014 no es ley básica y además los arts. 2 d) y 7 e) no
niegan ni impiden su aplicación. La STC 31/2010, FJ 126, ya admitió la suscripción
por la Generalitat de acuerdos de colaboración con proyección exterior.
Las alegaciones de la Abogada de la Generalitat rebaten a continuación el recurso contra los apartados e) y f) del art. 2 y contra los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014,
que definen y regulan las delegaciones del Gobierno en el exterior y ante la Unión
Europea. Niega que estos artículos excedan de las previsiones del Estatuto de Autonomía de Cataluña por desvincular las funciones de las delegaciones y oficinas de
las competencias autonómicas. Dice que el Estatuto de Autonomía de Cataluña tampoco contiene referencia expresa al ejercicio concreto de competencias autonómicas
porque las actuaciones con proyección exterior de las Comunidades Autónomas se
justifican en el conjunto de sus competencias y así lo reconocen la STC 31/2010 y,
antes, la STC 165/1994, al avalar las oficinas de las Comunidades Autónomas ante
las instituciones europeas para la defensa de intereses autonómicos.
Los arts. 2 e) y f) y 29 a 33 no invaden el ius legationis del Estado al definir las
delegaciones y oficinas como órganos de representación institucional de la Generalitat. No supone que sean órganos de representación de un Estado en el exterior
acreditados ante el Estado receptor; la Generalitat no es sujeto internacional, ni las
delegaciones y oficinas tienen funciones de protección de los intereses de los nacionales y ni de negociación, ni inmunidades o privilegios. Tampoco contradicen los
preceptos referidos la Ley estatal 2/2014, cuyo artículo 12 ya admite el establecimiento por las Comunidades Autónomas de oficinas para su promoción exterior con
sujeción a unos requisitos que la Ley 16/2014 no recoge expresamente porque no le
corresponde, pero tampoco los niega ni impide su cumplimiento.
La Abogada de la Generalitat rechaza también la inconstitucionalidad de las definiciones de «diplomacia pública» de los apartados i), j), k) y l) del art. 2 y de su
regulación contenida en los arts. 34 a 38 de la Ley 16/2014. Dice que el recurso solo
realiza una concreta alegación de inconstitucionalidad del artículo 38, pues admite
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el recurrente que los demás preceptos tienen un carácter programático. Señala que
la diplomacia pública, en contra de lo que afirma el recurso, no se corresponde con
el concepto de diplomacia propio del Derecho internacional, pues no se realiza por
sujetos internacionales en su calidad de tales a través de órganos que actúan en su
nombre. La diplomacia pública, explica, es un concepto nuevo que aparece por primera vez en un texto legal en la conocida como Fullbright-Hays Act de 1961; consiste en una estrategia de información dirigida a atraer la atención y orientar a la
opinión pública internacional con objetivos tanto económicos, atrayendo inversiones
o turismo, como culturales. Los objetivos de la diplomacia pública se corresponden
con competencias autonómicas, siendo esta diplomacia susceptible de ser utilizada
también por el Estado y sin que interfiera en el ejercicio por éste de la diplomacia en
sentido técnico, ni con su dirección de la política exterior. De hecho, las actividades
de diplomacia pública en Cataluña, realizadas por entidades públicas y privadas, a
veces en colaboración con el Estado, se llevan realizando desde hace más de treinta
años, siendo ejemplos de ello el «Centre Unesco de Catalunya», el «Patronat Catalunya Mon-Consell de la Diplomacia Pública de Catalunya» o la «Casa Asia».
La Abogada de la Generalitat se opone igualmente a la inconstitucionalidad de
los arts. 6 y 26 de la Ley 16/2014, sobre relaciones de su Presidente con las autoridades de ámbito internacional y objetivos de las relaciones de su Gobierno con
otros gobiernos. Considera que las SSTC 165/1994 y 31/2010 no niegan que las Comunidades Autónomas puedan relacionarse con gobiernos de otros territorios para
promover sus intereses, sin perjuicio de la competencia del Estado en materia de
relaciones internacionales. Del artículo 26 no resulta la creación de obligaciones internacionales o que den lugar a responsabilidad del Estado. Este artículo desarrolla
los arts. 193, 197 y 198 EAC, no impugnados en su día; la misma Ley estatal 2/2014,
de acción y del servicio exterior del Estado, como evidencia su exposición de motivos, reconoce que las Comunidades Autónomas deben mantener relaciones en el
exterior. El artículo 26.1 e) se refiere a las relaciones con el cuerpo consular presente
en Cataluña, que se justifican en la actuación exterior de la Generalitat. No suponen
ejercicio de funciones consulares ni conllevan que la Generalitat pueda sustituir al
Gobierno estatal en la decisión sobre el establecimiento de relaciones consulares
con otro Estado; así lo demuestra que el artículo 26 establezca como objetivo del
Gobierno de la Generalitat el promover el establecimiento de nuevos consulados de
otros países sin atribuirle función decisoria alguna.
Por último, la Abogada de la Generalitat rebate la tacha de inconstitucionalidad
formulada contra los arts. 5 h) y 7.2 c) de la Ley 16/2014.
En cuanto al artículo 5 h), que establece como función del Parlamento de Cataluña el control del principio de subsidiariedad de los actos legislativos de la Unión
Europea, la Abogada de la Generalitat, tras recordar la doctrina constitucional sobre participación de las Comunidades Autónomas en las políticas europeas (SSTC
252/1988 y 165/1994), destaca que los instrumentos de participación de la Generalitat en la Unión Europea se regulan en los arts. 185 a 188 EAC, que fueron declarados constitucionales por la STC 31/2010. Seguidamente, pone de manifiesto que el
principio de subsidiariedad, previsto en el art. 5.3 del Tratado de la Unión Europea
y en su protocolo número 2, supone que solo se legitime la intervención de la Unión,
en ámbitos en que su competencia no es exclusiva, cuando los Estados miembros
no pueden alcanzar suficientemente los objetivos; así el protocolo número 2 prevé
que los Parlamentos nacionales, que deben velar por el cumplimiento de tal principio, consulten a los Parlamentos regionales afectados. En España, este proceso de
consultas se regula en el art. 6 de la Ley 8/1994, de regulación de la comisión mixta
para la Unión Europea, introducido por la Ley 24/2009. Así, el art. 5 h) de la Ley
16/2014 se limita a recoger esa función de control que la legislación europea y española atribuyen a los Parlamentos autonómicos sin pretender modificar el sistema
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de control regulado por el legislador estatal como entendió ya la STC 31/2010 al interpretar el art. 188 EAC.
El artículo 7.2 c) enumera entre las funciones del Gobierno de la Generalitat la
de participar en el nombramiento de los representantes de la Generalitat en las delegaciones negociadoras y en la representación permanente del Estado ante la Unión
Europea. Afirma la Abogada de la Generalitat que de su redacción no resulta que se
pretendan negar las facultades del Estado en la designación de los representantes,
por lo que su impugnación solo busca obtener del Tribunal una interpretación innecesaria que debe ser rechazada conforme a lo declarado en la STC 31/2010.
5. El 8 de mayo de 2015 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal escrito del Letrado del Parlamento de Cataluña por el que se persona en el recurso en
la representación que ostenta y solicita su desestimación. Mediante otrosí interesa el
levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados.
Las alegaciones del Letrado del Parlamento de Cataluña comienzan con una
serie de consideraciones generales sobre la competencia exclusiva del Estado en
materia de relaciones internacionales y la regulación sobre acción exterior y relaciones con la Unión Europea contenida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y
validada en la STC 31/2010. Recuerda la doctrina constitucional sobre la competencia estatal citada (SSTC 165/1994 y 31/2010) que supondría que las Comunidades
Autónomas pueden realizar actuaciones con proyección exterior en ejercicio de sus
competencias, con el límite de la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.3
CE. Esta se refiere a las relaciones entre sujetos internacionales regidas por el Derecho internacional y, sin ánimo de exhaustividad, comprende la celebración de
tratados (ius contrahendi), la representación exterior (ius legationis), la creación de
obligaciones internacionales, la responsabilidad internacional del Estado y la coordinación de las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas
en aras de la dirección y ejecución de la política exterior.
A su vez, la Ley catalana 16/2014, de acción exterior y de relaciones con la
Unión Europea, codifica la práctica ya existente en este ámbito, fundamentada jurídicamente en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y en leyes sectoriales como la
Ley 18/1996, de 27 de diciembre, de relaciones con las comunidades catalanas del
exterior y la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperación al desarrollo, no impugnadas ante el Tribunal Constitucional. Cita también el Letrado del Parlamento
de Cataluña el plan de acción exterior del Gobierno de Cataluña 2010-2015 cuyos
objetivos coincidirían con los de la Ley 16/2014 y tampoco fue impugnado. Sostiene que la práctica de la acción exterior de la Generalitat desde los años 80 ha sido
similar a la del resto de Comunidades Autónomas; ha consistido esencialmente en
viajes de autoridades al extranjero, creación de oficinas en el exterior y acciones de
cooperación. Señala también, con cita de varios autores, que la doctrina ha defendido la necesidad de una acción exterior de las Comunidades Autónomas y concluye
este apartado con una síntesis del objeto, finalidades, estructura y contenido de la
Ley 16/2014.
A continuación, el Letrado del Parlamento de Cataluña examina la presunta vulneración competencial que el recurso imputa a la Ley 16/2014, analizando pormenorizadamente las alegaciones relativas a cada precepto impugnado.
En cuanto al art. 1.1 de la Ley 16/2014, rechaza que sea inconstitucional la distinción entre «acción exterior de Cataluña» y «relaciones de la Generalitat con la
Unión Europea» y que la atribución a Cataluña de una acción exterior carezca de
base competencial. Sostiene que la relación entre las nociones jurídicas de «Cataluña» y «Generalitat» deriva de los arts. 1 y 2 EAC, siendo la Generalitat el sistema
institucional en que se organiza jurídicamente el autogobierno de Cataluña. Dice
que debe subrayarse que, tanto el Estatuto de Autonomía de Cataluña como la Ley
16/2014, distinguen, al referirse a la proyección exterior de la actuación de la Comunidad Autónoma, entre su objeto específico (art. 1.2 de la Ley) y sus finalidades
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genéricas (apartados 1.1 y 1.4), de manera que el artículo 1.1 a), que alude a la máxima proyección exterior de Cataluña y la promoción en el exterior de sus intereses,
es muy semejante al art. 193 EAC.
Añade que las competencias de la Generalitat para promover los intereses de
Cataluña en el exterior se fundamentan en los arts. 6, 12, 13, 127, 134, 150, 171, 184
a 192 y 193 a 200 EAC y recuerda que el art. 137 CE determina que las Comunidades Autónomas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Del art. 1 de la Ley 16/2014 no cabe inferir que la Generalitat invada la competencia
estatal del art. 149.1.3 CE. La acción exterior de la Generalitat se viene realizando
pacíficamente desde hace años; el artículo 1, en el ámbito de la Unión Europea, se
remite a la normativa vigente, por lo que se ajusta al bloque de constitucionalidad.
La calificación de Cataluña como «actor internacional» no supone, como entiende
el recurrente, que se atribuya a la Generalitat subjetividad internacional. Distingue,
con cita de doctrina, entre los actores internacionales que juegan algún papel en el
sistema internacional y los sujetos de Derecho internacional público, principalmente
Estados y organizaciones internacionales. Considera que cuando el recurrente afirma que el artículo 1 no menciona la coordinación que corresponde al Gobierno de la
Nación en este ámbito, contradice la interpretación literal y sistemática del precepto.
Así, el artículo 1 c) se refiere a la normativa vigente; el artículo 2, al definir la acción
exterior, la relaciona con las atribuciones competenciales de la Generalitat; el artículo 3, sobre principios rectores de la acción exterior, incluye «la garantía de coordinación» (letra c) y «el principio de lealtad institucional y la búsqueda de sinergias
con el Gobierno del Estado» (letra h). Cita también el artículo 18 y el preámbulo de
la Ley 16/2014, que se remite al Estatuto de Autonomía de Cataluña y a la jurisprudencia constitucional. En cuanto a los apartados 2 y 3 del artículo 1, se remite a lo
dicho sobre el apartado 1.
El Letrado del Parlamento catalán rechaza también la supuesta inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley 16/2014 remitiéndose a lo dicho sobre el artículo 1, puesto
que el recurso afirma que las tachas de inconstitucionalidad formuladas frente a éste
son trasladables al artículo 2. Reitera que el artículo 2 a) precisa que la acción exterior abarca todas las políticas, actividades e iniciativas de la Generalitat derivadas
de sus competencias y que las menciones a la proyección exterior de Cataluña y a la
promoción de sus intereses reproducen lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de
Cataluña, que no mereció en este punto reproche de la STC 31/2010.
Defiende asimismo la constitucionalidad de la definición de los «acuerdos de colaboración» del artículo 2 d), que no atribuye a la Generalitat el ejercicio del ius contrahendi, puesto que el precepto establece que estos acuerdos no tienen naturaleza ni
efectos jurídicos de Derecho internacional. Afirma que los argumentos del recurso
sobre la afectación de las competencias estatales de coordinación y la omisión de
las formalidades previstas en la Ley estatal 25/2014, no resultan del texto de la Ley
impugnada sino de una eventual aplicación contraria a la normativa vigente. Son
de carácter preventivo, lo que ha de conducir a su rechazo, conforme a la doctrina
constitucional (SSTC 239/1992, 49/1984 y 165/1994). Añade que la reproducción de
preceptos de legislación estatal en las normas autonómicas cuando la Comunidad
Autónoma carece de competencia en la materia es una práctica no solo inadecuada
sino incursa en inconstitucionalidad (STC 150/1998, entre otras).
Sobre los apartados e) y f) del artículo 2, afirma el Letrado del Parlamento catalán que tienen fundamento en los arts. 192 y 194 EAC, avalados por la doctrina
constitucional en los términos expuestos. Por último, contesta al reproche que se
formula al término «diplomacia» [apartados i), j), k) y l) del artículo 2] por remisión
a lo que luego alega para rebatir la impugnación que se dirige contra el artículo 38.
Rechaza igualmente la pretendida inconstitucionalidad del art. 3 de la Ley
16/2014. El hecho de que el precepto, al enumerar los principios rectores de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea, incluya principios de política
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exterior propios del Estado, no supone sino la adecuación a esos principios. Sobre
el inciso relativo al «reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos», recuerda
que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado expresamente sobre el «derecho
a decidir» declarando que cabe una interpretación constitucional de este principio
[STC 42/2014, FJ 3 b). Respecto al apartado h), rechaza que desnaturalice el principio de lealtad institucional y que desconozca la coordinación del Estado en política
exterior. Afirma que, al utilizar este apartado la conjunción «y», se deduce que la
búsqueda de sinergias es otro principio rector que refleja la voluntad de asociación
de distintas Administraciones para conseguir los objetivos de las políticas públicas.
Si se menciona solo el Estatuto (y no la Constitución ni la Ley estatal) es por ser la
norma institucional básica de la Generalitat. Da también aquí por repetido lo ya dicho respecto de las alegaciones preventivas, la improcedencia de reproducir las leyes
estatales en las autonómicas y la necesidad de una interpretación sistemática del art.
3 h) con los arts. 2, 3 c), 18 y con el preámbulo de la Ley 16/2014.
En cuanto al art. 4 de la Ley 16/2014, cuyos apartados a) y b) se impugnan por
referirse a la acción exterior de Cataluña como actor internacional, el Letrado del
Parlamento catalán sostiene que este precepto no conculca la competencia exclusiva
del Estado en materia de relaciones internacionales como ha sido interpretada por
el Tribunal Constitucional. El recurso tendría también en este punto, carácter preventivo. Pide que se den por repetidas sus alegaciones sobre la inadecuación de la
reproducción de leyes estatales por las autonómicas.
Al examinar la impugnación de los arts. 5 a 9 de la Ley 16/2014, el Letrado del
Parlamento de Cataluña afirma que la alegación de extralimitación competencial del
recurso en este punto es genérica y que los preceptos citados se limitan a enumerar las funciones de las instituciones de la Generalitat. Reproducen, en la mayoría
de los casos, los preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña, o lo previsto en
el Tratado de la Unión Europea, o en la Ley estatal 24/2009, de modificación de la
Ley 8/1994, que regula la comisión mixta para la Unión Europea para su adaptación al Tratado de Lisboa, como en el caso de la función de control del principio de
subsidiariedad. En particular, el art. 5 de la Ley 16/2014 enumera las funciones del
Parlamento catalán de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Cataluña, por
lo que no cabe argumentar que son funciones ilimitadas ni sin base competencial.
La función de debate y seguimiento del plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea del apartado c) es una función fundamental de toda
asamblea parlamentaria, reconocida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. La
función de control del principio de subsidiariedad del apartado h) no puede contradecir el Estatuto de Autonomía de Cataluña, puesto que se remite al mismo. Por otro
lado, la interpretación del recurrente sobre esta función es contraria a su naturaleza,
que conlleva la participación de los Parlamentos regionales. Invoca el Letrado del
Parlamento de Cataluña el art. 12 del Tratado de la Unión Europea, su protocolo número 2 y la Ley estatal 24/2009, así como los arts. 188 EAC y 181 del Reglamento
del Parlamento de Cataluña y la interpretación doctrinal del principio de subsidiariedad. Sostiene que, desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, esta
función se ha ejercido habitualmente por el Parlamento de Cataluña y por el resto
de Parlamentos autonómicos.
En cuanto al art. 6 de la Ley 16/2014, el Letrado del Parlamento de Cataluña
afirma que no cabe sostener que es contrario al principio de lealtad institucional. Se
trata de un principio rector de la acción exterior recogido como tal en el art. 3 h) de
la Ley 16/2014. Añade que el artículo 6 es conforme al art. 67 EAC, que atribuye a
la Presidencia de la Generalitat su más alta representación, y a la práctica seguida
en esta materia; son habituales las relaciones de Presidentes de Comunidades Autónomas con autoridades internacionales. Manifiesta que el recurso vuelve a tener
en este caso carácter preventivo.
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Tampoco considera el Letrado del Parlamento de Cataluña inconstitucional el
art. 7 de la Ley 16/2014. El hecho de que no mencione al Gobierno de la Nación es
debido a que su objeto es regular las atribuciones del Gobierno de la Generalitat. Si
lo que quiere destacar el recurrente es que el precepto no se refiere a la coordinación
con el Gobierno del Estado, se han de reiterar las alegaciones sobre el carácter preventivo del recurso. Respecto al apartado e), que se recurre por atribuir al Gobierno
de la Generalitat la función de aprobar acuerdos de colaboración definidos en el artículo 2 d), también recurrido, se dan por reproducidos los argumentos ya expuestos.
Respecto al apartado c), que atribuye al Gobierno de la Generalitat la función de
participar en el nombramiento de las personas que deben representar a esta en las
delegaciones negociadoras del Estado ante la Unión Europea y en la representación
permanente del Estado ante la Unión Europea, el recurso no le achaca vicio de inconstitucionalidad sino que solo dice que debe entenderse referido a una función de
propuesta. Frente a ello el Letrado del Parlamento de Cataluña manifiesta que esta
es, en efecto, la única interpretación posible según el tenor del artículo 7 c) de la Ley
16/2014 y los arts. 149.1.3 CE y 196 EAC.
Sostiene también el Letrado del Parlamento catalán la constitucionalidad del
art. 8 de la Ley 16/2014, puesto que regularía funciones de ejecución de los departamentos de la Generalitat con competencias en materia de acción exterior con fundamento jurídico genérico en el art. 150 EAC y específico en los arts. 193 a 200
EAC. Entiende que estas funciones no traspasan los límites de la acción exterior de
la Generalitat definidos en la doctrina constitucional. En cuanto al artículo 9, puesto
que el reproche de inconstitucionalidad que se le formula se basa en el mismo razonamiento esgrimido frente al artículo 8, se dan por reproducidos los argumentos
anteriores. Respecto a la observación del recurso relativa a la necesidad de limitar
las relaciones de colaboración y mecanismos de información, que este precepto contempla, a las competencias autonómicas, el Letrado del Parlamento catalán afirma
que no cabe otra interpretación, aunque la formulación de esta observación se considera incongruente con la inconstitucionalidad que se alega. Concluye este apartado del escrito afirmando que los arts. 1 a 9 de la Ley 16/2014 no vulneran la competencia del Estado sobre relaciones internacionales y permiten una interpretación
conforme con la Constitución.
En cuanto al art. 26 de la Ley 16/2014, relativo a las «Relaciones del Gobierno
con otros gobiernos», su fundamento legal está, según el Letrado del Parlamento
catalán, en los arts. 193, 195, 197 y 198 EAC, avalados por la STC 31/2010. Se basa
en la práctica anterior, pues el Gobierno de Cataluña participa en acciones de cooperación con otros gobiernos en diversos foros internacionales, sin que ello haya sido
impugnado ante el Tribunal Constitucional. También son habituales las reuniones de
Presidentes de Comunidades Autónomas con representantes consulares acreditados
ante el Estado español. A su juicio, el tenor del artículo 26 no traspasa los límites
de la acción exterior de las Comunidades Autónomas establecidos por la doctrina
constitucional. Solo establece que el Gobierno de la Generalitat puede relacionarse
con otros gobiernos para promover una serie de objetivos genéricos de carácter económico, social o cultural; todo esto no se materializa en la conclusión de tratados
internacionales, ni supone ejercicio del derecho de legación, ni genera responsabilidad internacional del Estado, ni tiene por qué incidir en la política exterior. Entiende
que una interpretación del art. 26 de la Ley 16/2014 como la que plantea el recurso,
además de preventiva, sería contraria a los principios rectores de los apartados h) y
j) del art. 3 de la misma Ley y a los arts. 3.1, 3.2 y 193 EAC. Cabe una interpretación del artículo 26 conforme a la Constitución. En particular, no puede entenderse
inconstitucional el apartado e), que solo establece el objetivo de promover relaciones con el cuerpo consular: aun siendo «fluidas y constantes» no son permanentes
ni reguladas por el Derecho internacional. Igualmente se habla de promover nuevos
consulados, los cuales, en su caso, deberán ser establecidos por el Estado español y
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el tercer Estado afectado. Recuerda, en fin, que las Comunidades Autónomas pueden realizar actuaciones con proyección exterior y ejecutar obligaciones derivadas
de tratados internacionales ratificados por España, lo que puede comportar que se
establezca una relación entre una Comunidad Autónoma y un Estado soberano (cita
la STC 58/1982, FJ 4).
Tampoco puede acogerse, dice el Letrado del Parlamento catalán, la impugnación de los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014, por varias razones. Ante todo, porque
estos preceptos regulan una serie de unidades administrativas meramente instrumentales respecto de los objetivos de las actividades con proyección exterior de
la Generalitat. Esta es competente para crear dichas unidades conforme a los arts.
150, 192 y 194 EAC. La Ley 2/2014, de la acción exterior del Estado, reconoce que
las Comunidades Autónomas pueden realizar actividades con promoción exterior y
crear oficinas en el exterior; lo que no se incluye en la materia de relaciones internacionales reservada al Estado ex art. 149.1.3 CE. Así se evidencia en la práctica de
las Comunidades Autónomas que han creado unidades orgánicas en el exterior; en
concreto, Cataluña ha abierto oficinas en el exterior desde los años 80, citando el
escrito varios ejemplos. La STC 165/1994 ya avaló el establecimiento por las Comunidades Autónomas de oficinas en el exterior.
Las delegaciones y oficinas reguladas en los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014 no
suponen ejercicio por la Comunidad Autónoma del derecho de legación del Estado.
Se crean por decreto del Gobierno catalán, mientras que el establecimiento de relaciones diplomáticas y consulares se efectúa por consentimiento mutuo entre los
Estados. Además, el régimen jurídico de estas oficinas y delegaciones de la Generalitat no es el de las misiones diplomáticas ni el de las oficinas consulares regulado
en los respectivos Convenios de Viena. Tras comparar las funciones de las misiones
diplomáticas y oficinas consulares con las de las delegaciones y oficinas de Cataluña
en el exterior, llega a la conclusión de que no coinciden; a ello añade que estas últimas no cuentan con las inmunidades y privilegios propios de las primeras. Tampoco
cuenta el personal de las oficinas y delegaciones autonómicas en el exterior con el
especial estatuto jurídico del personal diplomático y consular, lo que ilustra con cita
de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 29 de noviembre de
2007, dictada en los asuntos C-7/06, C-8/06 y C-9/06. Aunque los arts. 29 a 33 no
se refieran a los requisitos que establece el art. 12 de la Ley estatal 2/2014 para que
las Comunidades Autónomas puedan abrir oficinas en el exterior, ello no permite
asumir que la ley estatal se vaya a incumplir; el recurso tiene también carácter preventivo en este punto. Finalmente, no es correcta la observación del recurso según
la cual la instalación de las oficinas autonómicas en el exterior deberá tener lugar
dentro de los locales del Servicio Exterior de Estado, pues esto no se adecúa al art.
12.4 de la Ley estatal 2/2014, según el Letrado del Parlamento de Cataluña.
Por último, se opone el representante del Parlamento catalán a la impugnación de
los arts. 34 a 38 de la Ley 16/2014, en relación con el art. 2, apartados i), j), k) y l),
de la misma ley, relativos a la «diplomacia pública» de Cataluña. Afirma que estos
artículos no vulneran la competencia exclusiva del Estado sobre relaciones internacionales, pues contienen medidas meramente programáticas cuyo fundamento es el
art. 200 EAC, que atribuye a la Generalitat la función de promover la proyección
internacional de las organizaciones sociales, culturales y deportivas de Cataluña.
El concepto de diplomacia pública definido en el art. 2 i) de la Ley 16/2014 no infringe los arts. 56.1, 96, 97 y 149.1.3 CE, pues se refiere a una noción distinta de la
diplomacia tradicional a la que alude el informe del Consejo de Estado invocado en
el recurso. La diplomacia pública se entiende como estrategia de información, en el
marco internacional, dirigida a facilitar las actividades en el exterior de Cataluña.
Es un concepto, propuesto por la doctrina, congruente con la práctica política de los
Gobiernos de la Generalitat cuyo destinatario es la opinión pública general en lugar
de los gobiernos de otros países como ocurre con la diplomacia tradicional. Así, los
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preceptos impugnados, dentro del título de la Ley 16/2014 sobre «Relaciones de la
Generalitat con la ciudadanía y con la sociedad civil en materia de acción exterior»,
por su contenido no suponen relaciones entre sujetos internacionales regidas por el
Derecho internacional. Además, una interpretación sistemática de estos preceptos
conlleva su adecuación a los principios rectores recogidos en el art. 3, entre ellos, la
lealtad institucional del art. 3 h) y el respeto al Derecho internacional del art. 3 j).
6. Mediante providencia de 12 de mayo de 2015 el Pleno del Tribunal acuerda
incorporar a los autos los escritos de alegaciones de los Letrados del Gobierno de la
Generalitat y del Parlamento de Cataluña y dar traslado al Abogado del Estado por
cinco días para alegaciones sobre las solicitudes formuladas por aquellos de levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados.
7. Evacuado por el Abogado del Estado el traslado conferido, mediante ATC
122/2015, de 7 de julio, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión del
apartado 1 b) del artículo 1; de las letras i), j), k) y l) del artículo 2; de la letra a) del
artículo 4 y de los artículos 34 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014,
de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea y levantar la suspensión del apartado 1 a) y c) y del apartado 2 del artículo 1; de las letras
a) a la h) del artículo 2; del artículo 3; de las letras b) a la h) del artículo 4; de los artículos 5 a 9; del artículo 26; y de los artículos 29 a 33, todos ellos de la misma ley.
8. Por providencia de 20 de diciembre de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. La presente Sentencia tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno,
contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de
4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea.
El Abogado del Estado, en los términos ya expuestos, considera que los preceptos impugnados vulneran de forma inmediata la Constitución en cuanto infringen
el art. 149.1.3 CE, en relación con los arts. 63, 93 a 96 y 97 CE, por invadir la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. También, de
forma mediata, en cuanto contradicen la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción
y del servicio exterior del Estado. Asimismo entiende que los preceptos recurridos
vulneran los arts. 184 a 192 y 193 EAC sobre relaciones de la Generalitat con la
Unión Europea y acción exterior de la Generalitat.
Los Letrados de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, conforme ha quedado expuesto en el relato de antecedentes, niegan las vulneraciones denunciadas,
considerando que la Ley 16/2014 tiene fundamento en el Estatuto de Autonomía de
Cataluña y es respetuosa con la competencia del Estado en materia de relaciones
internacionales, conforme a la doctrina constitucional al respecto.
2. Para encuadrar adecuadamente las dudas de constitucionalidad planteadas
procede recordar la doctrina constitucional sobre la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). Es preciso partir de la STC
165/1994, de 26 de mayo que, siguiendo la línea iniciada por la STC 37/1981, de 16
de noviembre, y reiterada en otras posteriores como la STC 137/1989, de 20 de julio,
FJ 5, precisó el contenido de este título competencial estatal, dejando claro que «no
puede en forma alguna excluirse que, para llevar a cabo correctamente las funciones que tenga atribuidas, una Comunidad Autónoma haya de realizar determinadas
actividades, no ya sólo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los límites territoriales de España» (STC 165/1994, FJ 3).
En particular es necesario tener en cuenta, dada su relación con el objeto del
presente recurso, la STC 31/2010, de 28 de junio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña reformados por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio; entre ellos algunos
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de los relativos a las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea y su acción
exterior, que sirven de base a los preceptos de la Ley 16/2014 ahora impugnados.
La STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4 (como recuerda la reciente STC 85/2016,
de 28 de abril, FJ 3), resume la doctrina sobre las actividades de las Comunidades
Autónomas con proyección en el exterior y el alcance de la competencia estatal del
art. 149.1.3 CE de la forma siguiente:
«La doctrina sobre actividades de las Comunidades Autónomas con proyección
exterior y el alcance de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones
internacionales ha sido reiterada en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 125, con cita
expresa de la STC 165/1994, de 26 de mayo, FFJJ 5 y 6, a las que se hace referencia
por las partes en el presente recurso y posteriormente en la STC 118/2011, de 5 de
julio, FJ 10, citada a su vez por la 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4.
Dicha doctrina puede sintetizarse, a los efectos que aquí y ahora interesan, en
los siguientes extremos:
a) Las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias,
pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, si bien con el límite de las
reservas que la Constitución efectúa a favor del Estado y, en particular, de la reserva
prevista en el art. 149.1.3 CE, que le confiere competencia exclusiva en materia de
relaciones internacionales.
b) En la delimitación del alcance de la competencia exclusiva estatal del art.
149.1.3 CE es preciso tener en cuenta que no cabe identificar la materia relaciones
internacionales con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior, ya que
si así fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aunque en
todo caso han de quedar fuera de la actividad con proyección exterior de las Comunidades Autónomas las actuaciones comprendidas en el referido título competencial.
c) Sin pretender una descripción exhaustiva de la reserva a favor del Estado del
art. 149.1.3 CE, este Tribunal ha identificado como algunos de los elementos esenciales que conforman su contenido los relativos a la celebración de tratados (ius contrahendi), a la representación exterior del Estado (ius legationis), así como a la creación de obligaciones internacionales y a la responsabilidad internacional del Estado;
en otras palabras, las relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el
art. 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho
internacional, lo que supone, necesariamente, que las actividades con proyección
exterior que pueden llevar a cabo las Comunidades Autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen
obligaciones inmediatas y actuales frente a los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente
a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.
d) Dentro de la competencia estatal, se sitúa la posibilidad de establecer medidas
que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades
Autónomas, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta
en ejecución de la política exterior que corresponde en exclusiva al Estado.»
En cuanto a los arts. 63, 93 a 96 y 97 CE, invocados por el Abogado del Estado
en relación con la competencia estatal ex art. 149.1.3 CE, cabe recordar que la STC
198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3, con cita a su vez de la STC 137/1989, de 20 de
julio, FJ 4, advierte que «los arts. 93, 94 y 97 CE, aunque no constituyen ningún
título atributivo de competencias, contribuyen a perfilar el título competencial que
contiene el art. 149.1.3 CE». Otro tanto cabe predicar, claro está, de los arts. 63, 95
y 96 CE.
A lo expuesto se han de añadir las consideraciones de la STC 31/2010 relativas
a preceptos estatutarios que sirven de base a la Ley 16/2014 o que regulan la acción
exterior de la Generalitat. Así, la STC 31/2010 no solo resume en su fundamento
jurídico 125 la doctrina constitucional sobre el art. 149.1.3 CE, en los términos lue-
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go recogidos por la STC 46/2015 ya expuestos, sino que además contiene otros pronunciamientos relevantes a efectos del presente recurso. A ellos tendremos ocasión
de referirnos, en lo que resulte pertinente, al examinar las impugnaciones que se
dirigen frente a los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña
16/2014.
3. Antes de proceder al enjuiciamiento de los concretos preceptos legales impugnados, conviene precisar las consideraciones generales del recurso relativas a la
amplitud y ambigüedad de los términos utilizados por la Ley 16/2014 y a la omisión
de referencias a las competencias estatales en materia de acción exterior (recogidas
en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de acción y del servicio exterior del Estado, sobre la que este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en su STC 85/2016, de
28 de abril, y la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales). Estas consideraciones se formulan inicialmente de forma genérica
e imprecisa, con referencia a la ley en su conjunto; sin embargo, se individualizan
luego en la impugnación de determinados preceptos, por lo que las examinaremos
al enjuiciarlos.
4. Tras la precisión expuesta, procede abordar el examen del art. 1 de la Ley
16/2014 frente al cual se esgrimen diversos argumentos con los que se trata de demostrar que este precepto (y el resto de los impugnados) configura a Cataluña como
un sujeto de Derecho internacional, que pretende actuar en el exterior al margen
de sus competencias e invadiendo las del Estado. En aras de la claridad expositiva
abordaremos el examen de esos argumentos de forma separada.
Así, en primer lugar, sostiene el recurrente que la distinción que realiza el precepto entre la «acción exterior de Cataluña» y las «relaciones de la Generalitat con
la Unión Europea» supone que Cataluña se configura como sujeto de Derecho internacional y que su acción exterior se desvincula de las competencias autonómicas, lo
que no se acomoda a la doctrina constitucional al respecto, contraviniendo la competencia estatal ex art. 149.1.3 CE. Este Tribunal no comparte este primer reproche
de inconstitucionalidad formulado frente al art. 1 de la Ley 16/2014, excepto en los
extremos que luego se dirán.
Nuestra jurisprudencia ha reiterado (SSTC 31/2010, FJ 125, y 46/2015, FJ 4) que
las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior que sean necesarias o convenientes para el ejercicio de sus competencias, siempre que no invadan la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones
internacionales del art. 149.1.3 CE (u otras competencias estatales) ni perturben la
dirección de la política exterior que incumbe al Gobierno según el art. 97 CE.
Por otra parte, la acción exterior de las Comunidades Autónomas no se circunscribe, lógicamente, a la Unión Europea. Aunque en esta los intereses autonómicos
pueden verse más intensamente afectados, dadas las competencias de las instituciones europeas, ello no supone que no pueda existir afectación de tales intereses en
otros ámbitos. En todo caso, la acción exterior autonómica fuera de la Unión Europea se encuentra admitida en nuestro ordenamiento, como lo demuestra el propio
Estatuto de Autonomía de Cataluña, que regula en dos capítulos distintos las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea (arts. 184 a 192) y la acción exterior
de la Generalitat (arts. 193 a 199). La STC 31/2010, FJ 118, rechazó la impugnación
de los arts. 184, 185.1, 186, 187.1, 2 y 3, 188, 189.2 y 3 y 191 EAC (cuestionados por
referir la participación de la Generalitat en asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten «a los intereses de Cataluña»), razonando que la «noción de ‘intereses’con la perspectiva de la organización territorial del Estado no sólo no es inapropiada, sino absolutamente irreprochable en términos constitucionales, como revela
la simple lectura del art. 137 CE, y además, como el Abogado del Estado pone de
manifiesto en su escrito de alegaciones, este Tribunal ha vinculado las nociones de
intereses y competencias de las Comunidades Autónomas, al enmarcar aquéllos las
competencias y definir éstas, a su vez, los intereses (SSTC 4/1981, de 2 de febrero,
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FJ 3, y 25/1981, de 14 de julio, FJ 3), lo que revela la interrelación entre el ámbito
competencial y los intereses de las Comunidades Autónomas».
Estando claro, pues, que no es inconstitucional la acción exterior de las Comunidades Autónomas, también fuera del ámbito de la Unión Europea, igualmente lo
está que la misma debe estar ligada al ejercicio de sus competencias. Así lo ha declarado este Tribunal en los pronunciamientos ya citados. Sin perjuicio de ello, no
compartimos la premisa del recurso según la cual el art. 1 de la Ley 16/2014 desvincula la acción exterior de la Generalitat de Cataluña de su ámbito competencial. En
primer lugar, el art. 193 EAC, que sirve de base a la Ley 16/2014 (junto con el resto
de preceptos estatutarios relativos a la acción exterior y las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea), vincula claramente la acción exterior de la Generalitat
al ejercicio de sus competencias, sin que los preceptos de la Ley 16/2014 puedan ser
entendidos fuera del marco constitucional y estatutario. Además, el propio art. 1.1 lo
hace también así en sus tres apartados: en el b), al referirse a las «materias que son
competencia de la Generalitat»; en el c), al remitirse a la normativa vigente y en el
a), al ligar la proyección exterior de (la Generalitat de) Cataluña y su promoción a
«sus intereses», sin que quepa desconocer la vinculación de las nociones de intereses
y competencias que ha realizado este Tribunal, como recuerda el citado fundamento
jurídico 118 de la STC 31/2010.
Tampoco cabe apreciar la extralimitación competencial que se alega en cuanto a la vinculación subjetiva de la acción exterior a Cataluña y no a la Generalitat
(artículo 1.1, primer párrafo). Ciertamente, en sentido propio, la acción exterior no
corresponde a Cataluña, sino a la Generalitat de Cataluña, como expresamente determina el enunciado del capítulo II del título V del Estatuto de Autonomía de Cataluña («Acción exterior de la Generalitat») y su mismo articulado (arts. 193 a 200).
No obstante, siendo Cataluña la Comunidad Autónoma y la Generalitat el sistema
institucional en que se organiza su autogobierno (arts. 1 y 2 EAC), no hay inconveniente en vincular a Cataluña como hace la Ley 16/2014 con el ejercicio de la acción
exterior que luego, lógicamente, desarrollarán sus instituciones. El mismo Estatuto
de Autonomía de Cataluña habla de la «proyección de Cataluña en el exterior» (art.
193) y de la promoción de los intereses de Cataluña (arts. 193, 194, 195). Entendida
así la referencia, que se contiene en el art. 1.1, primer párrafo, de la Ley 16/2014, a
la «acción exterior de Cataluña» no merece reproche de inconstitucionalidad, y así
se dispondrá en el fallo. Por la misma razón debe rechazarse también la impugnación que se dirige frente a los arts. 1.2 a), 3, primer párrafo, y 4, primer párrafo, de
la Ley 16/2014 por regular la acción exterior «de Cataluña» y no «de la Generalitat
de Cataluña».
En definitiva, las previsiones contenidas en la Ley del Parlamento de Cataluña
16/2014, y en particular en su artículo 1, sobre el objeto y la finalidad de la «acción
exterior de Cataluña», han de ser entendidas dentro del marco constitucional y estatutario; en consecuencia esa acción exterior no puede significar en ningún caso la
consideración de Cataluña como un sujeto de Derecho internacional, cualidad de la
que como ente territorial carece (SSTC 165/1994, FJ 5, y 31/2010, FJ 127). Tal como
se establece en el art. 193 EAC y confirma nuestra reiterada doctrina esa acción exterior, que lo es de la Generalitat de Cataluña, con el objetivo de promover sus intereses en ese ámbito y directamente relacionada con el ejercicio de sus competencias
propias, debe ejercerse siempre con respeto a la competencia del Estado en materia
de relaciones exteriores (art. 149.1.3 CE).
Se afirma asimismo en el recurso de manera específica la inconstitucionalidad
del último inciso del párrafo primero del art. 1.1 de la Ley 16/2014: «bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno», en relación con el artículo 7.1, que
precisa que dicho Gobierno es el de la Generalitat (sin mención alguna a las competencias del Estado): «El Gobierno, a través del departamento competente en materia
de acción exterior, dirige, ejecuta y coordina la acción exterior de la Generalitat para
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la proyección exterior de Cataluña y la promoción de sus intereses, en el marco de
las directrices generales de la acción de gobierno establecidas por el presidente de
la Generalitat».
A juicio del recurrente, lo dispuesto en el último inciso del párrafo primero del
art. 1.1 de la Ley 16/2014, en relación con el art. 7.1 de la misma ley, contradice
la competencia exclusiva estatal sobre relaciones internacionales y dirección de la
política exterior, incluidas las facultades de coordinación que le corresponden. La
función de «dirigir» por su propia naturaleza es única y no puede ser asumida a la
vez por dos Administraciones distintas, si no se contempla de forma expresa algún
tipo de coordinación por parte del Estado. Esto sería precisamente lo que acontece,
según el recurso, en los preceptos impugnados, que además incurrirían en inconstitucionalidad mediata por vulnerar diversos preceptos de la Ley 2/2014, de la acción
y del servicio exterior del Estado, dictada en ejercicio de la competencia estatal ex
art. 149.1.3 CE (sobre cuya constitucionalidad se ha pronunciado la STC 85/2016,
como ya se ha dicho).
Para dar respuesta a esta tacha debemos recordar que, conforme a la doctrina
constitucional ya citada, la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno autonómico, debe respetar el ejercicio por el Estado de sus competencias sobre relaciones internacionales y dirección
de la política exterior (art. 149.1.3 CE), incluidas las funciones de coordinación que
le corresponden (por todas, SSTC 165/1994, FJ 6; 31/2010, FJ 125; 46/2015, FJ 4, y
85/2016, FFJJ 4 a 8).
Examinados el último inciso del párrafo primero del art. 1.1 y el art. 7.1 de la
Ley 16/2014 a la vista de esa consolidada doctrina constitucional, llevan a la conclusión de rechazar la tacha de inconstitucionalidad que el recurso dirige a estos preceptos; en modo alguno excluyen el sometimiento del Gobierno de la Generalitat,
en el ejercicio de las facultades que dichos preceptos contemplan, a las directrices
y criterios fijados por el Estado para la dirección y coordinación de la política exterior, conforme a lo actualmente establecido en la Ley 2/2014, de la acción y del
servicio exterior del Estado y en la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados
y otros acuerdos internacionales (leyes no impugnadas por la Generalitat de Cataluña). La ausencia de una reserva expresa de las competencias del Estado sobre política exterior ex art. 149.1.3 CE no determina la inconstitucionalidad de los preceptos
impugnados, toda vez que, como recuerda la STC 31/2010, FJ 73, «la incorporación
expresa de cláusulas de salvaguardia de competencias estatales no es exigible en
términos constitucionales».
Conforme señala la STC 85/2016, el principio de unidad de acción en el exterior,
que consagra el art. 3.2 a) de la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del
Estado, «parte de la premisa de que las Comunidades Autónomas y otros sujetos
distintos del Estado pueden actuar en el exterior pero de forma coordinada, a fin de
garantizar los objetivos de la política exterior del Gobierno que deben ser preservados ... Si la fijación de directrices y objetivos es consustancial a cualesquiera tareas
de dirección y coordinación, máxime en un Estado compuesto como es el nuestro,
ello es aplicable, incluso con mayor intensidad, en el ámbito de la acción exterior del
Estado, en el que se ha de combinar la competencia exclusiva que el mismo ostenta
en materia de relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE (que, entre otras cosas,
se reitera, conlleva que solo el Estado pueda relacionarse en el exterior como sujeto
de Derecho internacional) con la existencia, que hemos reconocido, de una multiplicidad de sujetos habilitados para realizar, en el ejercicio de sus competencias, actuaciones con proyección internacional» (STC 85/2016, FJ 4).
En definitiva, el desarrollo de la acción exterior de la Generalitat de Cataluña
bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno de la Generalitat, no impide el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales en materia de relaciones internacionales y política exterior. Interpretados en estos términos, el último
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inciso del párrafo primero del art. 1.1 y el art. 7.1 de la Ley 16/2014 no merecen reproche de inconstitucionalidad, y así se dispondrá en el fallo.
Si hemos rechazado hasta aquí la alegada inconstitucionalidad del art. 1 de la
Ley 16/2014, en los apartados indicados, debemos descartarla igualmente, por las
razones que seguidamente se expondrán, en cuanto al inciso «como actor internacional activo» de Cataluña que se contiene en el art. 1.1 b). Conforme ha quedado
indicado, el Abogado del Estado sostiene que este inciso resulta especialmente lesivo de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3
CE, en cuanto proclama la subjetividad internacional de Cataluña, equiparándola
con el Estado.
Conviene reparar en que solo los Estados son sujetos internacionales debido a su
soberanía, según proclama el art. 2.1 de la Carta de las Naciones Unidas, y debido a
sus atribuciones internacionales soberanas como la de reclamar responsabilidad internacional (legitimación activa) y ser responsable internacionalmente (legitimación
pasiva), entre otras atribuciones (celebración de tratados, derecho de legación activa
y pasiva, etc..). De modo que, en palabras de nuestra propia doctrina, «las relaciones
internacionales objeto de la reserva contenida en el art. 149.1.3 CE son relaciones
entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional, lo que supone,
necesariamente, que las actividades con proyección exterior que pueden llevar a
cabo las Comunidades Autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del
Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales» (por todas, SSTC 46/2015, FJ 4, y 85/2016, FJ 3).
Así pues, solo el Estado puede relacionarse en el exterior como sujeto de Derecho internacional, conforme a la competencia exclusiva que ostenta ex art. 149.1.3
CE, como recuerda la STC 85/2016, FJ 4. Los entes territoriales dotados de autonomía política no son sujetos de Derecho internacional y no pueden, en consecuencia,
participar en las relaciones internacionales (SSTC 165/1994, FJ 5, y 31/2010, FJ 127,
por todas). En el Derecho internacional, por tanto, las Comunidades Autónomas no
pueden ser sujetos internacionales, pero nada impide que puedan presentarse como
actores internacionales, estando esas entidades territoriales facultadas en determinados casos para realizar actuaciones en el ámbito exterior actuando siempre en el
marco de las competencias propias de las Comunidades Autónomas.
No cabe duda que la Generalitat puede llevar a cabo actividades con proyección
exterior, derivadas de su competencia y para la promoción de sus intereses, con respeto siempre a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art.
193 EAC y STC 31/2010, FFJJ 125 y 126), por lo que la configuración de Cataluña
como un «actor internacional activo», que se contiene en el art. 1.1 b) de la Ley
16/2014, en ningún caso puede ser entendida como una atribución de subjetividad
internacional a esta Comunidad Autónoma, cualidad de la que los entes territoriales dotados de autonomía política carecen (SSTC 165/1994, FJ 5, y 31/2010, FJ 127,
por todas).
Interpretada en estos términos, la expresión «actor internacional activo» que se
contiene en el art. 1.1 b) de la Ley 16/2014 no es inconstitucional y así se dispondrá
en el fallo.
5. Es también objeto de recurso el art. 2 de la Ley 16/2014, que define hasta doce
conceptos utilizados en esta Ley, si bien, aunque se interesa que se declare inconstitucional todo el precepto, solo se argumenta la inconstitucionalidad de ocho de
sus apartados [a), d), e), f), i), j), k) y l)], por lo que a estos habrá de ceñirse nuestro
enjuiciamiento (por todas, SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5; 13/2007, de 18 de
enero, FJ 1, y 137/2010, de 16 de diciembre, FJ 9).
De estos ocho, los apartados e) y f), relativos a las delegaciones del Gobierno de
la Generalitat en el exterior, guardan estrecha relación con los arts. 29 a 33 de la
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Ley 16/2014 que también se recurren y que regulan en detalle estas delegaciones,
por lo que se examinarán al tratar la impugnación de estos últimos. Igualmente, los
apartados i) a l), relativos a la llamada «diplomacia pública de Cataluña», están relacionados con los arts. 34 a 38 de la Ley 16/2014 incluidos en el capítulo I de su
título IV, que lleva esta rúbrica, por lo que se analizarán al tratar la impugnación de
estos preceptos.
Sentado lo anterior, procede examinar la impugnación del apartado a) del artículo 2 que define, a efectos de la Ley 16/2014, lo que haya de entenderse por «acción
exterior» a Cataluña. El recurso afirma la inconstitucionalidad de este apartado por
referirse a «la proyección exterior de Cataluña» y también por aludir, en el párrafo
segundo, a la «promoción en el exterior de los intereses del país»; lo que se considera un eufemismo que oculta la atribución de subjetividad internacional a Cataluña,
sin que se salvaguarde el ius legationis reservado al Estado ex art. 149.1.3 CE.
Puesto que la argumentación relativa a la atribución a Cataluña de una acción exterior ya ha sido rechazada conforme a la interpretación del art. 1 de la Ley 16/2014
que ha quedado reflejada en el fundamento jurídico precedente, la misma suerte ha
de seguir esta impugnación del art. 2 a), con remisión a lo entonces razonado. Tampoco se considera inconstitucional la alusión de este precepto a «los intereses del
país», en cuanto esta expresión permite ser interpretada como referida a la Comunidad Autónoma, en cuanto entidad territorial no dotada de subjetividad internacional, cuyos intereses en su proyección exterior estarán ligados, como queda dicho, al
desempeño de sus competencias. Cumple advertir en este sentido que el enunciado
del art. 2 a) de la Ley 16/2014, que define la «acción exterior de Cataluña», ha de
entenderse referido en todo caso a acciones con proyección exterior que se deriven
directamente de las competencias de la Generalitat de Cataluña (art. 193.2 EAC) y
respetando siempre la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE (art. 193.1 EAC; SSTC 165/1994, FJ 5; 31/2010, FJ 125;
46/2015, FJ 4, y 85/2016, FJ 4, por todas). Así interpretado, el art. 2 a) de la Ley
16/2014 no es inconstitucional.
Distinto fundamento tiene la impugnación del apartado d) del artículo 2, que define los «acuerdos de colaboración» como «acuerdos sujetos al derecho público que
no tienen naturaleza ni efectos jurídicos de Derecho internacional y sólo imponen
obligaciones jurídicas a las partes que los contraen»; lo que, a juicio del recurrente,
vulnera el art. 195 EAC y no se ajusta a la definición de «acuerdos internacionales
no normativos» de la Ley estatal 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, ni a los requisitos en ella establecidos. La impugnación de este apartado está
ligada a la del art. 7.2 e), que autoriza al Gobierno de la Generalitat a aprobar la
conclusión de estos acuerdos.
Partiendo de la premisa de que es pacífica la reserva del ius contrahendi al Estado, conforme al título competencial del art. 149.1.3 CE (por todas, SSTC 137/1989,
FJ 5; 31/2010, FFJJ 73, 119 y 125; 198/2013, FJ 4; y 46/2015, FJ 4), se trata de examinar si los «acuerdos de colaboración» que define el art. 2 d) de la Ley 16/2014 y
que el Gobierno de la Generalitat puede concluir, según el art. 7.2 e) de la misma
ley, implican el ejercicio de un ius contrahendi; de ser así, la normativa autonómica
impugnada sería inconstitucional por vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias. En cualquier caso, se ha de tener en cuenta que es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos legales impugnados
de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la inconstitucionalidad de
aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable, por ser imposible llevar a
cabo dicha interpretación (entre otras muchas, SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1;
176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3, y 101/2008, de 24 de julio, FJ 9).
De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, «el Estado es el único sujeto dotado
de ius contrahendi en la esfera de las relaciones internacionales» (SSTC 137/1989,
FJ 5, y 198/2013, FJ 4). Sin perjuicio de ello, este Tribunal ha precisado también
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que, «aunque el ius contrahendi es una competencia exclusiva del Estado en virtud
del art. 149.1.3 CE, nuestra Constitución no impide que la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas se proyecte en relación con los tratados internacionales, condición de la que participan los tratados de la Unión Europea. Así, hemos
admitido que las Comunidades Autónomas puedan ejercer ciertas facultades limitadas respecto al proceso de elaboración de los tratados (capacidad de instar su celebración, recepción de información, entre otras) siempre que no pongan en cuestión
las competencias del Estado para su celebración y formalización (STC 137/1989, de
20 de julio, FJ 4)» (STC 31/2010, FJ 119).
El fundamento competencial de los «acuerdos de colaboración» a los que se refieren los arts. 2 d) y 7.2 e) de la Ley 16/2014 se encuentra en el art. 195 EAC, que
autoriza a la Generalitat a suscribirlos «para la promoción de los intereses de Cataluña» y «en el ámbito de sus competencias» (precisando asimismo el precepto estatutario que «a tal fin, los órganos de representación exterior del Estado prestarán el
apoyo necesario a las iniciativas de la Generalitat»).
Acerca del art. 195 EAC se pronunció la STC 31/2010, FJ 126, razonando que
«el precepto no contiene en sí mismo nada que permita apreciar que se traspasen los
límites antes referidos a las actividades con proyección exterior de las Comunidades
Autónomas. En efecto, la facultad que se reconoce a la Generalitat para suscribir
acuerdos de colaboración con proyección exterior se circunscribe siempre, según
reza el propio precepto, al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma y
para la promoción de sus intereses. De la redacción del precepto en modo alguno
cabe deducir que dicha facultad implique el ejercicio de un ius contrahendi, ni que
origine obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, ni que incida en la política exterior del Estado, ni, en fin, que genere responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales; ámbitos estos reservados
al Estado ex art. 149.1.3 CE y que la Comunidad Autónoma debe respetar en todo
caso en ejercicio de la facultad que le reconoce el art. 195 EAC».
La definición de los «acuerdos de colaboración» que se contiene en el art. 2 d) de
la Ley 16/2014, en relación con lo dispuesto en el art. 7.2 e) de la misma ley, ha de
ser entendida en los estrictos términos del art. 195 EAC (conforme a la interpretación resultante de la STC 31/2010, FJ 126), que se limita a habilitar a la Generalitat
para suscribir estos acuerdos en el ámbito de sus competencias y para la promoción
de los intereses de Cataluña (art. 193 EAC); no pueden pues generar obligaciones
jurídicas para sus firmantes ni suscribirse por la Comunidad Autónoma con sujetos
de Derecho internacional, por ser ámbito reservado al Estado ex art. 149.1.3 CE, que
la Comunidad Autónoma debe respetar en todo caso, como afirmamos en la citada
STC 31/2010, FJ 126. Es más, si la misma STC 31/2010, FJ 87, consideró conforme
con la Constitución la posibilidad de suscribir la Generalitat acuerdos en materia de
juventud con «entidades internacionales», fue por no ser éstas, en sentido estricto,
sujetos de Derecho internacional público, «sino expresión de la diversidad y plasticidad de las relaciones que pueden mantener actualmente otros entes en la esfera
internacional sin que por ello adquieran aquella naturaleza, de lo que se deriva que
el precepto estatutario impugnado no contiene previsiones relativas al ejercicio del
ius contrahendi».
De la redacción de los arts. 2 d) y 7.2 e) de la Ley 16/2014 no cabe deducir que
la facultad del Gobierno de la Generalitat de celebrar «acuerdos de colaboración»
implique el ejercicio de un ius contrahendi, reservado al Estado ex art. 149.1.3 CE.
Nada hay en estos preceptos que permita considerar que esos «acuerdos de colaboración» constituyan tratados internacionales ni que se obstaculice o dificulte la
función de coordinación estatal. Esta se concreta en la obligación por parte de la
Comunidad Autónoma de remitir los proyectos de acuerdos internacionales «administrativos» y «no normativos» que pretenda celebrar, en materias propias de su
competencia, al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación antes de su firma,
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para que sean informados por la asesoría jurídica internacional acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el Derecho internacional, conforme establecen los arts. 52.3 y 53.3 de la Ley 25/2014, de tratados y otros
acuerdos internacionales, a fin de que la celebración de tales acuerdos no provoque
distorsiones en la política exterior diseñada por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva del art. 149.1.3 CE. Asimismo debe tenerse en cuenta lo dispuesto
en el art. 47.2 d) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector
público, que posibilita que una Comunidad Autónoma celebre con órganos, organismos públicos o entes de un sujeto de Derecho internacional convenios, no constitutivos ni de tratado, ni de acuerdo internacional administrativo, ni de acuerdo no
normativo, que estarán sometidos al ordenamiento jurídico interno que determinen
las partes.
En definitiva, los arts. 2 d) y 7.2 e) de la Ley 16/2014 han de ser interpretados en
el sentido de que esta regulación permite que Gobierno de la Generalitat de Cataluña pueda concluir acuerdos de colaboración con proyección exterior en los términos previstos por el art. 195 EAC; circunscritos siempre, según reza el propio precepto estatutario, al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma y para la
promoción de sus intereses, como hemos tenido ocasión de confirmar en la citada
STC 31/2010, FJ 126. Interpretados en estos términos, los arts. 2 d) y 7.2 e) de la Ley
16/2014 no son inconstitucionales, lo que se dispondrá así en el fallo.
6. Procede a continuación analizar el art. 3 de la Ley 16/2014 que se impugna,
en general, por entender que incluye principios de política exterior propios del Estado, si se comparan con los de los arts. 2 y 3 de la Ley estatal 2/2014, de la acción
y del servicio exterior del Estado. Especialmente se cuestionan los apartados e) en
cuanto se refiere al «reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos», y h) en
cuanto alude a la «búsqueda de sinergias con el Gobierno del Estado». La mención
a la acción exterior «de Cataluña» que se contiene en el párrafo inicial del art. 3, ha
de entenderse referida, como ya se razonó en el fundamento jurídico 4 de la presente
resolución, a la acción exterior de la Generalitat, lo que permite descartar la inconstitucionalidad de este inciso.
Examinando el art. 3 de la Ley 16/2014 a la luz de los arts. 149.1.3 y 97 CE, que
se reputan infringidos por el recurrente, debe afirmarse que la determinación por el
legislador autonómico de los principios rectores que rigen la acción exterior de la
Generalitat de Cataluña en modo alguno puede entenderse en un sentido que suponga interferir o condicionar la dirección de la política exterior del Estado, que corresponde al Gobierno de la Nación, en los términos que ha precisado este Tribunal
(por todas, STC 85/2016, FJ 4).
El art. 3 de la Ley 16/2014 tiene principalmente un contenido genérico y programático del que no resulta un condicionamiento de la política exterior del Estado,
siempre que dicho precepto se interprete en el sentido que seguidamente se señala
y a salvo de lo que luego se dirá en cuanto a su apartado e). Los principios rectores
de la acción exterior de la Generalitat de Cataluña y de las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea que enumera el precepto impugnado han de entenderse
en el marco que establece el citado art. 193 EAC, que limita la acción exterior de la
Generalitat, para la promoción de sus intereses, a la que se derive directamente de
sus competencias y respetando siempre las del Estado en materia de relaciones exteriores. Todo ello en consonancia con la doctrina de este Tribunal al respecto (por
todas, SSTC 31/2010, FFJJ 125 y 126, y 85/2016, FJ 4). Interpretado en estos términos, el art. 3 de la Ley 16/2014 no es inconstitucional y así se dispondrá en el fallo.
Lo dicho se refiere al artículo 3 en su conjunto y se ha de extender también al inciso de su apartado h) que enuncia, como principio rector de la acción exterior de la
Generalitat de Cataluña y de las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea,
«el cumplimiento del principio de lealtad institucional y la búsqueda de sinergias
con el Gobierno del Estado y con las demás administraciones públicas, de acuerdo
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con los principios rectores de las políticas públicas establecidos por el Estatuto».
Aunque no se haga referencia expresa en el precepto, como denuncia el Abogado
del Estado, a la Constitución ni a la Ley estatal 2/2014, de la acción y del servicio
exterior del Estado, ello no determina la inconstitucionalidad del precepto, pues «la
incorporación expresa de cláusulas de salvaguardia de competencias estatales no es
exigible en términos constitucionales» (STC 31/2010, FJ 73, por todas), ni puede impedir el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estales exclusivas en materia
de relaciones internacionales y dirección de la política exterior (art. 149.1.3 CE). En
tal sentido cabe recordar una vez más que el Estatuto de Autonomía de Cataluña, al
que el art. 3 h) de la Ley 16/2014 se remite expresamente, establece en su art. 193
la vinculación de las acciones con proyección exterior de la Generalitat a las que se
deriven directamente de sus competencias y siempre con respeto a la competencia
estatal en materia de relaciones exteriores. No de otra forma debe ser interpretado
el apartado h) del art. 3 de la Ley 16/2014.
Ahora bien, si hemos descartado hasta aquí la alegada inconstitucionalidad del
art. 3 de la Ley 16/2014, con la interpretación indicada, debemos apreciarla en cambio en cuanto al inciso de su apartado e) que enuncia, como principio rector de la
acción exterior de la Generalitat Cataluña y de las relaciones de la Generalitat con
la Unión Europea, «el reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos»; inciso
sobre cuya inconstitucionalidad pone especial énfasis el recurrente, afirmando que
«afecta y puede interferir la política exterior del Estado».
El inciso en cuestión viene a habilitar a la Generalitat de Cataluña para apoyar
procesos de independencia en otros Estados, lo que en modo alguno tiene acomodo
en las facultades que le corresponden a la Generalitat en su acción exterior, que está
ligada por disposición expresa del art. 193 EAC, como queda dicho, a la promoción
de los intereses autonómicos mediante el ejercicio de acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias, y siempre con respeto de
las competencia estatal exclusiva en materia de política internacional y relaciones
exteriores (art. 149.1.3 CE). En suma, la Generalitat de Cataluña carece de competencia para llevar a cabo el reconocimiento del derecho a la autodeterminación o a
la soberanía de pueblo alguno, por cuanto este tipo de reconocimientos solo corresponde al Estado español, como sujeto de Derecho internacional público. No otra es
la interpretación del derecho a la autodeterminación que resulta del Derecho internacional, pudiendo citarse en especial el art. 1.2 de la Carta de Naciones Unidas y
su desarrollo en las resoluciones pertinentes de la Asamblea General de Naciones
Unidas (Resoluciones 1514-XV de 1960 y 2625-XXV de 1970).
En consecuencia debemos declarar inconstitucional y nulo el inciso «el reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos», contenido en el apartado e) del art.
3 de la Ley 16/2014.
7. Debemos examinar seguidamente la impugnación del art. 4 de la Ley 16/2014,
cuya rúbrica es «Finalidades de la acción exterior y de las relaciones con la Unión
Europea». Este precepto se considera inconstitucional, en general, con fundamento
en las consideraciones ya expuestas. En particular, se impugnan sus apartados a) y
b) en cuanto mencionan la acción exterior de Cataluña reiterando su condición de
actor internacional. Así, establece el artículo 4 como finalidades por las que se rigen la acción exterior de Cataluña y las relaciones de la Generalitat con la Unión
Europea: «a) La proyección en el exterior de Cataluña como un actor internacional
comprometido, solidario y responsable»; y «b) La promoción en el exterior de los
intereses del conjunto de Cataluña, haciendo de la internacionalización un eje principal para el desarrollo equilibrado de los distintos territorios».
En cuanto a la mención a la acción exterior «de Cataluña» que se contiene en el
párrafo inicial del artículo 4, ha de entenderse referida, como ya se razonó en el fundamento jurídico 4 de la presente resolución, a la acción exterior de la Generalitat,
lo que permite descartar la inconstitucionalidad de este inciso.
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El recurrente no formula argumentos suficientes frente a los apartados c) a h) del
artículo 4 que, por lo demás, han de considerarse conformes con la doctrina constitucional sobre proyección exterior de la actuación de las Comunidades Autónomas
en materias de su competencia (por todas, STC 31/2010, FFJJ 125 y 126 en general
y, particularmente, FJ 73, en cuanto a la atribución estatutaria a la Generalitat de
la proyección internacional de la cultura catalana, y FJ 129, en cuanto a la atribución estatutaria a la Generalitat de la promoción de la proyección internacional de
las organizaciones sociales, culturales y deportivas de Cataluña). Por otra parte, el
artículo 4 debe necesariamente entenderse, como el resto de la Ley 16/2014, en el
marco del Estatuto de Autonomía de Cataluña y, en concreto, de su artículo 193,
que vincula la acción exterior de la Generalitat a la que se derive directamente de
sus competencias y siempre con respeto a la competencia del Estado en materia de
relaciones exteriores (art. 149.1.3 CE).
En cuanto al apartado b) del art. 4 de la Ley 16/2014, al que se refiere singularmente el recurso, no apreciamos en el mismo reproche de inconstitucionalidad, toda
vez que vincula la promoción exterior de Cataluña al conjunto de sus intereses, lo
que ha de entenderse siempre, conforme a lo ya razonado, en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma y respetando la competencia estatal exclusiva
(art. 193 EAC y STC 31/2010, FFJJ 125 y 126).
Finalmente, en consonancia con lo resuelto en el fundamento jurídico 4, debemos declarar que no es inconstitucional el inciso «como un actor internacional comprometido, solidario y responsable» del apartado a) del art. 4 de la Ley 16/2014, siempre que se interprete en los términos que han quedado señalados en el referido
fundamento jurídico. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.
8. Los arts. 5 a 9 de la Ley 16/2014 se impugnan de forma conjunta por considerar que enumeran unas competencias de las instituciones catalanas que configuran
una acción exterior de la Comunidad Autónoma desproporcionada y sin base competencial. El recurso destaca además algunos apartados concretos de los preceptos
citados sobre cuya inconstitucionalidad llama especialmente el Abogado del Estado
la atención, como son los apartados a), c), e) y h) del artículo 5 y los apartados 1 y
2. c) y e) del artículo 7.
La impugnación genérica de los arts. 5 a 9 de la Ley 16/2014 debe ser rechazada.
Las funciones de las instituciones catalanas en el ámbito de la acción exterior y de
relaciones con la Unión Europea que estos preceptos regulan no invaden la competencia estatal en materia de relaciones internacionales en la medida en que –con las
excepciones que a continuación se indicarán– su configuración no permite deducir
que perjudiquen o perturben esta competencia y en cuanto se vinculan en la propia
ley al ejercicio de las competencias autonómicas. Así resulta de la remisión al Estatuto de Autonomía de Cataluña que establecen expresamente los artículos 5 («de
conformidad con el Estatuto» y 7.2 («de acuerdo con el Estatuto») y de la referencia
los «departamentos con competencias en materia de acción exterior y relaciones con
la Unión Europea» que realiza el artículo 8. Por su parte, el artículo 9 únicamente
contempla relaciones de colaboración y mecanismos de información mutua, sin que
quepa presumir que tales relaciones van a ir más allá de las competencias autonómicas.
Examinando en particular los apartados del artículo 5 (funciones del Parlamento de Cataluña) a los que el recurso hace especial mención, el apartado a) se limita
a señalar que el Parlamento de Cataluña controla la acción exterior de Generalitat,
lo que es consecuente con la función general de control de la acción política y de
gobierno que le atribuye el art. 55.2 EAC; del tenor del precepto no cabe deducir
exceso competencial en la configuración de dicha acción exterior, máxime teniendo
en cuenta el contenido del citado art. 193 EAC, al que se remite el art. 5 de la Ley
16/2014 y considerando que ya se ha depurado en el fundamento jurídico 5 de esta
Sentencia el concepto de acción exterior definido en el artículo 2 a) de la misma Ley.
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El apartado c) del artículo 5 atribuye al Parlamento catalán el debate del plan
estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea de acuerdo con
lo establecido en el artículo 15, que no ha sido impugnado, por lo que tampoco se
aprecia reproche de inconstitucionalidad en el referido apartado. El apartado e) del
artículo 5 atribuye al Parlamento de Cataluña la función de mantener, en su caso,
relaciones bilaterales con otros parlamentos; de donde tampoco resulta una extralimitación competencial, ni la atribución a dicha institución de la condición de sujeto
de Derecho internacional. A este respecto, cabe señalar que el art. 187.4 EAC, no
impugnado en su día, reconoce que el Parlamento de Cataluña puede establecer relaciones con el Parlamento Europeo en ámbitos de interés común.
Por último, el apartado h) del artículo 5 es el que merece mayor reproche para el
recurrente en cuanto atribuye al Parlamento de Cataluña el ejercicio de «la función
de control del principio de subsidiariedad de los actos legislativos de la Unión Europea», función que –se afirma– excede con mucho las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pues una cosa es «participar en los procedimientos de
control», como dice el 188 EAC, y otra bien distinta «ejercer la función de control»,
como establece el precepto impugnado. Esta queja también ha de ser rechazada,
pues se advierte que esa función de control debe ser ejercida por el Parlamento de
Cataluña «de conformidad con el Estatuto», como el propio artículo 5 establece; lo
que significa que ha de serlo «en relación con las propuestas legislativas europeas
cuando dichas propuestas afecten a competencias de la Generalitat» (art. 188 EAC).
Como señaló la STC 31/2010 al enjuiciar el art. 188 EAC, este precepto no cuestiona
«que al Estado le corresponde el control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad» establecidos por el Derecho de la Unión Europea, de suerte que la
intervención del Parlamento de Cataluña prevista en el art. 188 EAC, a la que se refiere el art. 5 h) de la Ley 16/2014, «en los asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten a las competencias o intereses de Cataluña, ha de tener lugar en los
concretos términos que establezca la legislación del Estado» (STC 31/2010, FJ 122).
El art. 6 de la Ley 16/2014 establece que «corresponde al Presidente de la Generalitat, en el ejercicio de la más alta representación de la Generalitat, impulsar y
mantener relaciones con las autoridades del ámbito internacional». En el recurso se
reprocha a este precepto que tales funciones con proyección exterior se atribuyan al
Presidente de la Generalitat sin sujeción al principio de lealtad institucional ni comunicación al Gobierno de la Nación, a quien corresponde la dirección de la política
exterior española.
El art. 6 de la Ley 16/2014 debe ser entendido como desarrollo de las previsiones estatutarias sobre la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, que resultan
conformes con la Constitución; la Comunidad Autónoma, como parte del ejercicio
de sus competencias, puede llevar a cabo actividades con proyección exterior, siempre con respeto a las competencias constitucionalmente reservadas al Estado, en
particular en lo que atañe a la política exterior y las relaciones internacionales, ex
art. 149.1.3 CE (por todas, SSTC 31/2010, FJ 125, y 46/2015, FJ 4). Por otra parte
el art. 6 de la Ley 16/2014 no excluye la necesaria coordinación del Presidente de la
Generalitat con las autoridades estatales en el ejercicio de esas relaciones con autoridades de ámbito internacional que puedan tener lugar en el marco de las acciones
con proyección exterior de la Generalitat, las cuales han de circunscribirse en todo
caso al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña (art. 193
EAC). En suma, no se aprecia la inconstitucionalidad del art. 6 de la Ley 16/2014.
Respecto del art. 7 de la Ley 16/2014 (referido a las funciones del Gobierno de
la Generalitat en materia de acción exterior y relaciones con la Unión Europea), ya
hemos apreciado en los fundamentos jurídicos 4 y 5 de esta Sentencia la conformidad con la Constitución de su apartado 1 y del inciso «con entes públicos de otros
Estados o con organizaciones internacionales» del apartado 2 e), en relación con los
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acuerdos de colaboración, siempre que se interpreten estos preceptos en los términos indicados en dichos fundamentos.
De las demás letras del apartado 2 del artículo 7 solo hace referencia específica
el recurso a la c), a cuyo tenor corresponde al Gobierno de la Generalitat, «de acuerdo con el Estatuto», «participar en el nombramiento, a propuesta del departamento
competente en esta materia, de las personas que deban representar a la Generalitat
en las delegaciones negociadoras del Estado ante la Unión Europea y en la representación permanente del Estado ante la Unión Europea». Lo que sostiene el Abogado
del Estado es que tales funciones han de entenderse como de mera propuesta, puesto
que el Gobierno de la Generalitat no puede vincular al Estado en la designación de
las personas que han de formar parte de las referidas delegaciones y de la representación permanente del Estado.
Lo que plantea el recurso no es tanto una tacha de inconstitucionalidad del precepto, sino una interpretación de conformidad constitucional del mismo. En todo
caso baste decir que la remisión al Estatuto que realiza el art. 7.2 de la Ley 16/2014
supone que lo dispuesto en su letra c) ha de ser entendido en relación con el art. 187
EAC, que contempla la participación de la Generalitat en las delegaciones españolas
ante la Unión Europea que traten asuntos de la competencia legislativa de la propia
Generalitat y en la designación de representantes en el marco de la representación
permanente del Estado ante la Unión Europea «de acuerdo con la normativa aplicable» y «de acuerdo con el Estado». Como este Tribunal señaló al enjuiciar el citado
art. 187 EAC en la STC 31/2010, «es al Estado al que, en el ejercicio de la competencia reservada ex art. 149.1.3 CE, le corresponde determinar los concretos supuestos,
términos, formas y condiciones de las participaciones indicadas en el precepto estatutario, participaciones que, además, no pueden privar al Estado de sus exclusivas
facultades de decisión en este ámbito» (STC 31/2010, FJ 121). No se aprecia pues
que el art. 7.2.c) de la Ley 16/2014 sea inconstitucional.
El artículo 8, según el recurrente, sería inconstitucional por conexión, puesto que
las funciones de la Administración de la Generalitat que enumera se proyectan en
un ámbito exterior, definido en la Ley 16/2014, que es inconstitucional. Esta tacha
ha de ser rechazada ya que el precepto, una vez depurada la definición de acción
exterior a efectos de la Ley 16/2014 recogida en su artículo 2 a), conforme a lo razonado anteriormente, y puesto que define las funciones de la Administración de la
Generalitat refiriéndose a los departamentos con competencias en esta materia (lo
que remite implícitamente al citado art. 193 EAC), no supone extralimitación competencial ni invade la competencia estatal del art. 149.1.3 CE.
Por último, tampoco merece reproche de inconstitucionalidad, según lo ya indicado, el art. 9 de la Ley 16/2014, en cuanto se limita a prever la posible existencia
de relaciones de colaboración entre las instituciones de la Generalitat que enumera y
sus homólogos europeos e internacionales; relaciones estas que, en cuanto tales, no
presuponen invasión de la competencia estatal del art. 149.1.3 CE.
9. Procede a continuación examinar el art. 26.1 de la Ley 16/2014, que se impugna en general por referirse a las relaciones del Gobierno de la Generalitat con otros
gobiernos. Estando ubicado en un capítulo que no se refiere a las relaciones con la
Unión Europea, dota, a juicio del recurrente, a la Generalitat de una posición institucional que invade la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales. En particular, se impugna su apartado e) según el cual es objetivo del Gobierno
de la Generalitat, «en el ejercicio de sus relaciones con gobiernos de otros territorios», «establecer relaciones institucionales fluidas y constantes con el cuerpo consular presente en Cataluña, en especial con las legaciones de países que tengan fuertes
intereses y vínculos socio-económicos y culturales con Cataluña, y promover el establecimiento de nuevos consulados de otros países, como una forma de potenciar
las relaciones bilaterales con territorios que puedan tener interés en Cataluña».
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El art. 26.1 se refiere a las relaciones del Gobierno de la Generalitat «con gobiernos de otros territorios», entendidos naturalmente como territorios de otros Estados.
Esta previsión, sin embargo, no puede reputarse inconstitucional pues, de forma similar a lo que hemos razonado para rechazar el recurso contra el artículo 6, los objetivos generales que el Gobierno de la Generalitat puede promover en el ejercicio de
tales relaciones según este precepto se deben entender necesariamente enmarcados
en las acciones con proyección exterior de la Generalitat de Cataluña, circunscritas
al ámbito de sus competencias y para la promoción de sus intereses, con respeto de
la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales (art. 193
EAC; STC 31/2010, FJ 125, por todas). En modo alguno pueden suponer obligaciones de Derecho internacional, ni ejercicio del ius contrahendi o del ius legationis,
reservados ambos al Estado ex art. 149.1.3 CE. Ello sin perjuicio de que tampoco
debe olvidarse que «las relaciones internacionales, en cuanto materia jurídica, no se
identifican en modo alguno con el contenido más amplio que posee dicha expresión
en sentido sociológico, ni con cualquier actividad exterior» (STC 165/1994, FJ 5).
Debe, pues, desestimarse la impugnación del artículo 26.1 en este punto.
Distinta conclusión se alcanza, sin embargo, al examinar el apartado e) del artículo 26.1, transcrito más arriba, que se impugna específicamente por cuanto las
relaciones consulares, conforme al Convenio de Viena de 1963, se desarrollan entre
sujetos de Derecho internacional. Sin perjuicio de lo afirmado con carácter cautelar en el ATC 122/2015, de 7 de julio, FJ 6, en la medida en que este apartado se
refiere al establecimiento por la Generalitat de relaciones institucionales con cuerpos consulares de Estados extranjeros presentes en Cataluña y a la promoción por
la Comunidad Autónoma del establecimiento de consulados de otros países «como
una forma de potenciar las relaciones bilaterales», el precepto impugnado propicia
la asunción por parte de la Generalitat de una función representativa a nivel internacional que no le corresponde, por ser propia del Estado ex art. 149.1.3 CE y no ser la
Comunidad Autónoma de Cataluña sujeto de Derecho internacional.
En efecto, el apartado e) del art. 26.1 de la Ley 16/2014 viene a equiparar el cuerpo consular, categoría recogida en el Convenio de Viena de 1963, con el concepto de
«legación», que es un tipo de representación diplomática (dirigida por un ministro o
encargado de negocios, no por un embajador), estableciendo que el Gobierno de la
Generalitat de Cataluña mantendrá relaciones con el cuerpo consular y con legaciones (diplomáticas), lo que contraviene la reserva ex art. 149.1.3 CE a favor del Estado en relación con el ius legationis (por todas, SSTC 46/2015, FJ 4 y 85/2016, FJ 3).
Además, el precepto impugnado obvia por completo que las oficinas consulares
no poseen stricto sensu funciones políticas, salvo acuerdo entre el Estado que envía
y el receptor (art. 17 del Convenio de Viena sobre relaciones consulares). Por tanto,
que el Gobierno de la Generalitat de Cataluña se relacione con una oficina consular «para potenciar las relaciones bilaterales», como establece el apartado e) del art.
26.1 de la Ley 16/2014, puede suponer un condicionamiento o menoscabo para la
política exterior del Estado español.
No cabe a este respecto admitir la interpretación de conformidad que propone la
Abogada de la Generalitat de Cataluña en sus alegaciones. Sostiene que el apartado
e) del artículo 26.1 no comporta que la Generalitat pueda sustituir al Gobierno estatal en la decisión sobre el establecimiento de relaciones consulares con otro Estado,
siendo la función de la Generalitat de mera propuesta o sugerencia. Sin embargo, lo
cierto es que el tenor del precepto no permite tal interpretación, pues enuncia, como
hemos dicho, una clara relación bilateral entre el Gobierno de la Generalitat y los
cuerpos consulares de otros Estados, en abierta contradicción con la competencia
exclusiva del Estado en esta materia ex art. 149.1.3 CE. Como venimos diciendo desde la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 4, no puede este Tribunal «tratar de reconstruir
una norma que no esté debidamente explícita en un texto, para concluir que esta es
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la norma constitucional». En consecuencia, ha de declararse inconstitucional y nulo
el art. 26.1.e) de la Ley 16/2014.
10. Corresponde ahora examinar la impugnación de los arts. 29 a 33 de la Ley
16/2014 sobre «Representación de la Generalitat en el exterior», que integran su título III, relativo a la «Naturaleza de la representación de la Generalitat en el exterior»,
así como las definiciones de «delegaciones del Gobierno en el exterior» y «delegación del Gobierno ante la Unión Europea» contenidas en los apartados e) y f) del
art. 2 de la misma Ley.
En relación con estos preceptos considera el Abogado del Estado que, aunque la
STC 165/1994 avaló la constitucionalidad de las oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea para la defensa de los intereses autonómicos derivados de
sus competencias, la redacción de la Ley 16/2014 es equívoca y susceptible de dar
lugar a la atribución a la Generalitat de funciones muy similares a las propias del
ius legationis, reservado al Estado, con infracción del art. 149.1.3 CE. Se alega asimismo que el art. 33 de la Ley 16/2014 no menciona la necesaria coordinación con
las competencias estatales en la materia. Se considera, en definitiva, que los preceptos impugnados incurren en inconstitucionalidad inmediata derivada de la falta de
competencia autonómica para el establecimiento de órganos permanentes de representación ante sujetos internacionales, competencia que corresponde en exclusiva al
Estado ex art. 149.1.3 CE; así como en inconstitucionalidad mediata o indirecta al
colisionar con las previsiones contenidas en la legislación estatal acerca de los requisitos y procedimientos para la apertura de oficinas de promoción exterior de las
Comunidades Autónomas (art. 12 de la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado).
Para dar respuesta a esta tacha de inconstitucionalidad debemos recordar que, en
efecto, ya la STC 165/1994 consideró conforme a la Constitución, como consecuencia lógica de la admisión de la actuación exterior de las Comunidades Autónomas
para la defensa de sus intereses derivados del ejercicio de sus competencias, la apertura de oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea, encargadas de canalizar esa actuación exterior; la existencia de tales oficinas «no prejuzga su tipo de
actividad ni determina que haya de incidir forzosamente en el ejercicio de la competencia estatal sobre relaciones internacionales» (STC 165/1994, FJ 8). La misma
STC 165/1994, FJ 8, describe las funciones posibles de estas oficinas autonómicas
en el ámbito de la Unión Europea como funciones de seguimiento, información e
instrumentación del ejercicio de competencias autonómicas.
Sin embargo, la STC 165/1994 se cuidó también de establecer en todo caso como
límite a esa acción exterior de las Comunidades Autónomas la competencia estatal
ex art. 149.1.3 CE y de deslindar las funciones de esas oficinas autonómicas de la
asunción de funciones de representación a nivel internacional propias de la representación exterior del Estado (ius legationis). Así, la STC 165/1994, FJ 5, afirmó
que la reserva prevista en el art. 149.1.3 CE, que confiere al Estado competencia
exclusiva en materia de relaciones internacionales, excluye que las Comunidades
Autónomas (entes territoriales dotados de autonomía política), por no ser sujetos
internacionales, puedan establecer órganos permanentes de representación ante sujetos dotados de un estatuto internacional; ello implicaría un previo acuerdo con el
Estado receptor o la organización internacional ante la que ejercen sus funciones,
posibilidad que la Constitución no admite.
Los arts. 192 y 194 EAC, no impugnados en su día, disponen que «la Generalitat establecerá una delegación para la mejor defensa de sus intereses ante la Unión
Europea» y que «la Generalitat, para la promoción de los intereses de Cataluña,
puede establecer oficinas en el exterior». A su vez, el art. 12 de la Ley 2/2014, de la
acción y del servicio exterior del Estado, admite expresamente la creación por las
Comunidades Autónomas de oficinas para su promoción exterior, estableciendo la
obligación de informar al Gobierno del Estado con carácter previo a su apertura y
Fascicle tercer
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debiendo pronunciarse al respecto los departamentos ministeriales que el precepto señala, sin que tales informes tengan carácter vinculante, como precisa la STC
85/2016, FJ 6. Ello constituye una obligación que sin duda tiene pleno encaje en la
reserva competencial del art. 149.1.3 CE, como hemos tenido ocasión de declarar
expresamente en la STC 85/2016, FJ 6, pues «la competencia estatal en materia de
relaciones internacionales habilita a las instituciones estatales para ordenar y coordinar esas actividades con relevancia externa de las Comunidades Autónomas, de
forma que no condicionen o perjudiquen la dirección de la política exterior, competencia exclusiva del Estado» (STC 165/1994, FJ 8).
En suma, habiendo reconocido ya este Tribunal la legitimidad constitucional del
establecimiento de oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea, para la
defensa de sus intereses derivados del ejercicio de sus competencias, en los términos
expuestos (STC 165/1994, FFJJ 5 y 8), la previsión de una «delegación del Gobierno
[de la Generalitat] ante la Unión Europea» que se contiene en el apartado f) del art.
2 de la Ley 16/2014, así como en los arts. 29 y 30 de la misma Ley, no puede merecer reproche de inconstitucionalidad.
Por lo que se refiere al establecimiento de oficinas de las Comunidades Autónomas en el exterior (al margen de la representación ante las instituciones y órganos
de la Unión Europea), lo es «para la promoción de los intereses de Cataluña», como
establece expresamente el art. 29.3 de la Ley 16/2014, reiterando las previsiones
del art. 194 EAC. Debe recordarse en este sentido, una vez más, que «la noción
de ‘intereses’ con la perspectiva de la organización territorial del Estado no sólo
no es inapropiada sino absolutamente irreprochable en términos constitucionales»
(STC 31/2010, FJ 118); a ello cabe añadir que, como reconoce el art. 193.1 EAC, «la
acción exterior de la Generalitat se ejerce «respetando la competencia del Estado
en materia de relaciones exteriores» (STC 31/2010, FJ 126), como resulta obligado
dada la reserva a favor del Estado del art. 149.1.3 (SSTC 165/1994, FJ 5; 31/2010, FJ
125, y 46/2015, FJ 4, por todas).
Por otra parte, ha de entenderse que las previsiones contenidas en los arts. 29 a
33 de la Ley 16/2014 deben conjugarse con la aplicación de las medidas previstas en
la Ley estatal 2/2014 con el fin de coordinar las actividades con proyección externa
de las Comunidades Autónomas en relación con el establecimiento de oficinas en el
exterior. Tales previsiones son compatibles con la sujeción a los requisitos establecidos en la referida Ley estatal, sobre cuya constitucionalidad ya nos hemos pronunciado en la citada STC 85/2016, FJ 6: comunicación previa al Estado de la decisión
de apertura de tales oficinas y emisión de informes por los Ministerios competentes
en aras a preservar el principio de unidad de acción en el exterior y el principio de
eficiencia en la gestión de los recursos públicos, así como la adecuación al orden
competencial.
El eventual incumplimiento por la Generalitat de los requisitos de coordinación
establecidos por el legislador estatal ex art. 149.1.3 CE, al crear oficinas o delegaciones de Gobierno de la Generalitat en otros Estados, podrá desde luego ser motivo
para impugnar ante la jurisdicción competente los correspondientes Decretos de
creación de esas oficinas en el exterior, pero no puede erigirse en razón suficiente
para apreciar la inconstitucionalidad de los referidos preceptos de la Ley 16/2014,
que no impiden la necesaria coordinación con las instituciones estatales en esta materia (STC 165/1994, FJ 8).
En este sentido, la previsión de «Delegaciones del Gobierno [de la Generalitat]
en el exterior» que se contiene en el apartado e) del art. 2 de la Ley 16/2014, así
como en los arts. 29 y 31 de la misma Ley, tampoco puede merecer reproche de inconstitucionalidad.
Las «delegaciones del Gobierno en el exterior» y la «delegación del Gobierno
ante la Unión Europea» que definen los apartados e) y f) del art. 2 de la Ley 16/2014,
se describen, respectivamente, como «las unidades de representación institucional
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del Gobierno en el exterior que tienen como objetivo defender en el exterior los intereses de Cataluña y la proyección internacional del país» y como «la unidad de
representación institucional del Gobierno ante la Unión Europea que tiene como
objetivo defender en ese ámbito los intereses de Cataluña y la proyección internacional del país». A partir de estas definiciones, el art. 29.2 de la Ley 16/2014 vuelve
a referirse a estas delegaciones, denominándolas «unidades de representación institucional del Gobierno en el exterior», lo que se reitera en los arts. 29.5, 30.1 y 31.1.
Este último, por su parte, vuelve a atribuir a las delegaciones del Gobierno de la
Generalitat en el exterior «la proyección internacional del país», objetivo que se enmarca dentro de las previsiones del art. 193 EAC, conforme al cual «la Generalitat
debe impulsar la proyección de Cataluña en el exterior y promover sus intereses en
este ámbito, respetando la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores» (art. 193.1 EAC). Asimismo, «la Generalitat tiene capacidad para llevar a cabo
acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias»
(art. 193.1 EAC). Igualmente, el artículo 29.3, sobre el que incide también el recurso,
se refiere a la creación por el Gobierno de la Generalitat de delegaciones y oficinas
sectoriales en el exterior «atendiendo a las necesidades reales del país». En fin, el
artículo 33.1 determina que el Gobierno de la Generalitat «garantiza la actuación
coordinada, eficaz y eficiente del conjunto de integrantes de la representación de la
Generalitat en el exterior».
Analizada la regulación cuestionada, ha de rechazarse que la atribución a esas
oficinas autonómicas de una función de «representación institucional» ligada a «la
proyección internacional del país» en general y a «las necesidades reales del país»,
vaya más allá de esa actividad promocional en el exterior de los intereses de Cataluña (art. 193 EAC) y, por ello, que invada los límites del ius legationis que corresponde al Estado en exclusiva ex art. 149.1.3 CE, como se sostiene en el recurso.
Nada hay en los preceptos impugnados que autorice llegar a esa conclusión. La Ley
16/2014 no otorga en modo alguno al delegado del Gobierno de la Generalitat ante
la Unión Europea (artículo 30) ni a los delegados del Gobierno de la Generalitat en
el exterior, un status diplomático, que sería incompatible con la competencia estatal
exclusiva ex art. 149.1.3 CE en relación con el ius legationis. Por otra parte, ya se
razonó en el fundamento jurídico 5, al examinar la impugnación referida al párrafo
segundo del art. 2 a) de la Ley 16/2014, que se refiere a la «promoción en el exterior
de los intereses del país». Esta alusión la considera el recurso un eufemismo para
ocultar la atribución de subjetividad internacional a Cataluña, sin que se salvaguarde el ius legationis reservado al Estado. Este inciso no es sin embargo inconstitucional, toda vez que la expresión «los intereses del país», permite ser interpretada
como referida a la Comunidad Autónoma, en cuanto entidad territorial no dotada de
subjetividad internacional, cuyos intereses en su proyección exterior estarán ligados,
como queda dicho, al desempeño de sus competencias y respetando siempre la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 193 EAC).
No se estima tampoco que sea inconstitucional la referencia al «conjunto de los
intereses de Cataluña» del artículo 33.1, que también se cuestiona de manera específica en el recurso, dada la vinculación ya reconocida por este Tribunal entre intereses y competencias de las Comunidades Autónomas en el ámbito de la actuación
exterior. Tampoco es inconstitucional dicho precepto por no hacer referencia a la
legislación estatal en la materia, ya que hemos declarado que no es necesaria para la
constitucionalidad de las leyes autonómicas la inclusión de cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales; en todo caso, la acción exterior de la Generalitat
encuentra su regulación en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuyo artículo 193
deja a salvo las competencias del Estado, como también hemos señalado. No es preciso por ello declarar que la Ley 16/2014 en su conjunto y en particular los preceptos
ahora examinados, deban aplicarse e interpretarse en el marco estatuario y consti-
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tucional, sin perjuicio, por tanto, de la legislación estatal dictada en ejercicio de la
competencia exclusiva del art. 149.1.3 CE.
11. Por último, se ha de analizar la impugnación de los apartados i), j), k) y l)
del art. 2 de la Ley 16/2014 en relación con los arts. 34 a 38 relativos, todos ellos, a
la denominada «Diplomacia pública de Cataluña»; expresión que, según el recurso,
alude a las relaciones diplomáticas entre Estados y por ello invade la competencia
estatal del art. 149.1.3 CE.
El tenor de las definiciones cuestionadas del art. 2 de la Ley 16/2014 es el siguiente:
«i) Diplomacia pública de Cataluña: cualquier actuación de un agente público o
privado que tenga una incidencia efectiva y positiva en la opinión pública exterior
con el objetivo de potenciar la imagen, la influencia y el prestigio de Cataluña en el
exterior.
j) Diplomacia cultural de Cataluña: las actividades de diplomacia pública de Cataluña que consisten en la proyección internacional de la creación, la industria y la
lengua catalanas, en el apoyo a la formación exterior de los creadores y en la participación en organizaciones culturales internacionales, de acuerdo con la normativa
vigente.
k) Diplomacia económica de Cataluña: las actividades de diplomacia pública de
Cataluña dirigidas a impulsar el reconocimiento internacional de Cataluña como
destino de inversiones y origen de exportaciones de primer nivel, país turístico de
referencia y centro de prestigio en el ámbito de la investigación y de la innovación.
l) Diplomacia deportiva de Cataluña: las actividades de diplomacia pública de
Cataluña dirigidas a impulsar el reconocimiento internacional del deporte catalán.»
Por su parte el art. 38 de la Ley 16/2014 establece:
«1. El Gobierno, a través del departamento o departamentos competentes en materia de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, dirige y coordina las
actividades de diplomacia pública que lleva a cabo la Administración de la Generalidad, para garantizar la adecuación y coherencia de dichas actividades con el Plan
estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea.
2. El Gobierno debe fomentar la creación de una estructura de espacios de diálogo adecuados para permitir la participación de la sociedad civil en la diplomacia
pública de Cataluña.»
A la vista de los preceptos transcritos, la llamada en la Ley 16/2014 «diplomacia pública» se configura como un conjunto de actuaciones con incidencia exterior,
no vinculadas al ejercicio de competencias autonómicas, que dirige y coordina la
Generalitat y cuyos destinatarios pueden perfectamente ser los Estados u organizaciones internacionales como sujetos de Derecho internacional, a tenor de las finalidades que persigue.
Así las cosas, las definiciones de «diplomacia» recogidas en los apartados i), j),
k) y l) del artículo 2 y la regulación contenida en el art. 38 de la Ley 16/2014 son
inconstitucionales y nulas, puesto que configuran una actuación exterior de la Generalitat que no se vincula a sus competencias, asume como destinatarios a sujetos
del Derecho internacional y se prevé dirigida y coordinada por la propia Generalitat,
sin respetar la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE, ni las funciones de dirección de la política exterior que,
según el art. 97 CE, corresponden al Estado.
Es cierto, como dice el representante del Parlamento de Cataluña, que el art. 200
EAC prevé la promoción por la Generalitat de «la proyección internacional de las
organizaciones sociales, culturales y deportivas de Cataluña y, si procede, su afiliación a las entidades afines de ámbito internacional». Sin embargo, este precepto
estatutario no ampara la «diplomacia pública» que la Ley 16/2014 define, no mencionada en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, ni la dirección de la misma a la
que se refiere el art. 38 de la Ley 16/2014. Si el art. 200 EAC fue considerado con-
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forme a la Constitución en la STC 31/2010, FJ 129, fue justamente por entender este
Tribunal que la expresión «si procede», que el precepto estatutario utiliza, supone la
supeditación de la acción de la Generalitat a lo que se disponga tanto en la normativa reguladora de las entidades de ámbito internacional a las que se pretenda afiliarse como a la que dicte el Estado en el ejercicio de la competencia exclusiva del art.
149.1.3 CE. No siendo Cataluña sujeto de Derecho internacional, no cabe pretender
que esta Comunidad Autónoma se arrogue la capacidad de establecer relaciones diplomáticas, reservadas al Estado ex art. 149.1.3 CE. Debe, en consecuencia, declararse la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados i), j), k) y l) del artículo 2 y
del art. 38 de la Ley 16/2014, como ya se ha señalado. Por la misma razón, la rúbrica
del capítulo I del título IV de la Ley 16/2014 («Diplomacia pública de Cataluña»), en
el que se incardinan los artículos 34 a 38, deviene inconstitucional y nula, al serlo la
definición del concepto que da nombre a dicho capítulo.
En cuanto a los artículos 34 a 37, el propio Abogado del Estado reconoce en el
recurso que estos preceptos tienen carácter declarativo e incluso meramente «programático»; los impugna por considerar que vinculan las actuaciones que enuncian
a la acción exterior de la Generalitat en el marco de la «diplomacia pública» catalana, destacando en especial el artículo 37.3, según el cual «Para el posicionamiento
de Cataluña en el exterior y para la proyección internacional de la marca Cataluña,
el Gobierno [de la Generalitat, se entiende] debe aprovechar la implantación y presencia de la marca Barcelona, especialmente atendiendo al espacio central y pionero que ejerce la capital dentro de la región euromediterránea, en cuanto sede de la
Unión por el Mediterráneo».
Tal queja no puede ser atendida, una vez depurada la tacha de inconstitucionalidad que afecta a la rúbrica del capítulo en el que se insertan dichos preceptos, al no
utilizar estos la expresión «diplomacia pública» y en cuanto resulta conforme con la
reserva competencial del art. 149.1.3 CE, según ha quedado expuesto, la existencia
de una acción exterior de Cataluña para la defensa de sus intereses derivados del
ejercicio de sus competencias y respetando la competencia del Estado en materia de
relaciones internacionales (art. 193 EAC y STC 31/2010, FFJJ 125 y 126). Por ello
mismo, debe descartarse en particular la pretendida inconstitucionalidad del artículo 37.3, sobre el que el Abogado del Estado llama especialmente la atención, pues
siendo indiscutible que la Generalitat puede llevar a cabo actividades de promoción
y proyección exterior, con los condicionamientos indicados, la proyección internacional a la que se refiere el precepto de la «marca Cataluña», aprovechando la implantación de la «marca Barcelona», no comporta el reconocimiento a Cataluña de
la condición de sujeto de Derecho internacional (cualidad de la que carecen los entes
territoriales dotados de autonomía política, como ya hemos tenido ocasión de recordar) ni puede en ningún caso perturbar o perjudicar el ejercicio de la competencia
en materia de política exterior que corresponde en exclusiva al Estado (art. 149.1.3
CE), bajo la dirección del Gobierno de la Nación (art. 97 CE).
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que
le confiere la constitución de la Nación Española,
Ha decidido
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 1442-2015, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley
del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea y, en consecuencia:
1.º Declarar inconstitucionales y, por lo tanto, nulos: los apartados i), j), k) y l) del
art. 2; el inciso «el reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos», contenido
en el apartado e) del art. 3 de la Ley 16/2014; el art. 26.1 e); la expresión «Diplomacia pública de Cataluña» que rubrica el capítulo I del título IV y el artículo 38.
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2.º Declarar que no son inconstitucionales, siempre que se interpreten en los
términos establecidos en el fundamento jurídico que se indica, los siguientes preceptos: los arts. 1, 3 y 4 en cuanto a la referencia que se contiene en los mismos a
«la acción exterior de Cataluña», así como el último inciso del párrafo primero del
artículo 1.1, la expresión «actor internacional activo» que se contiene en el artículo
1.1 b), y el artículo 7.1 (fundamento jurídico 4); los apartados a) y d) del artículo 2 y
el artículo 7.2 e) (fundamento jurídico 5); y el inciso «como un actor internacional
comprometido, solidario y responsable» del apartado a) del artículo 4 (fundamento
jurídico 7).
3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el Boletín Oficial del Estado.
Dada en Madrid, a veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.
Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Adela Asua Batarrita, Encarnación Roca
Trías, Andrés Ollero Tassara, Fernando Valdés Dal-Ré, Juan José González Rivas, Santiago Martínez-Vares García, Juan Antonio Xiol Ríos, Pedro José González-Trevijano Sánchez, Ricardo Enríquez Sancho, Antonio Narváez Rodríguez
Votos particulares
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia
dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1442-2015, al que se adhiere el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré.
En el ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional, formulo el presente Voto concurrente para exponer las razones de mi discrepancia con la argumentación utilizada en el fundamento jurídico
11 para declarar la inconstitucionalidad de los preceptos allí examinados, si bien
muestro mi acuerdo con el conjunto de la Sentencia y con el fallo, conforme expuse
en la deliberación correspondiente en el Pleno.
La coherencia del razonamiento que conduce a la decisión sobre la inconstitucionalidad de una ley constituye presupuesto de la legitimidad de nuestro quehacer
jurisdiccional, lo que abona la importancia de las deliberaciones y de la búsqueda
de consensos sobre el mejor argumento que pueda compartirse, más allá de meros
acuerdos o convicciones sobre el sentido del fallo. Por ello entiendo que la explicación que aporta un voto concurrente favorece la práctica deliberativa en el seno
del Tribunal, en sintonía con el pleno respeto a la opinión de los magistrados que lo
componen.
Mi explicación se ciñe estrictamente al fundamento jurídico 11 en lo que concierne a la explicación por la que se considera inconstitucional y nula la expresión
«diplomacia pública de Cataluña» tanto de la rúbrica del capítulo I del título IV de
la Ley 16/2014, como las cuatro definiciones (diplomacia pública, cultural, económica y deportiva de Cataluña) que se contienen en los apartados i), j), k) y l) del
artículo 2.
Entiendo que la utilización de la expresión «diplomacia pública de Cataluña»
resulta improcedente más allá de equívoca, porque si bien lo que se regula bajo
tal epígrafe no se corresponde con el concepto de diplomacia de los Estados en su
sentido estricto según la doctrina internacional, el legislador autonómico no tiene
competencia para incidir en la definición o alcance de un concepto que remite a la
competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.3 CE, en lo relativo al servicio de diplomacia exterior. Por ello, aun reconociendo el riesgo de incurrir en un argumento de
mero nominalismo, puedo compartir la declaración de inconstitucionalidad de la
expresión «diplomacia pública» en la Ley impugnada, y la procedencia de la expulsión de dicho término del texto legislativo en cuestión. Lo que no puedo compartir
es la concreta argumentación que se ofrece en la Sentencia para afirmar la inconstitucionalidad de los apartados i), j), k) y l) del artículo 2, que en realidad consiste
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en dos afirmaciones, lo que contrasta con los razonamientos más elaborados y matizados utilizados en los fundamentos jurídicos precedentes. Así, se afirma en el
fundamento jurídico 11 que «a la vista de los preceptos transcritos, la llamada en la
Ley 16/2014 ‘diplomacia pública’ se configura como un conjunto de actuaciones con
incidencia exterior, no vinculadas al ejercicio de competencias autonómicas, que dirige y coordina la Generalidad y cuyos destinatarios pueden perfectamente ser los
Estados u organizaciones internacionales como sujetos de Derecho Internacional,
a tenor de las finalidades que persigue». En mi opinión, ambas afirmaciones no se
corresponden con el contenido de los apartados impugnados y no puede fundamentarse en ellas la declaración de su inconstitucionalidad. Analizaré por separado ambas afirmaciones.
En primer lugar, en cuanto al artículo 2 referido, dedicado a ofrecer las definiciones previas sobre cómo deben entenderse los términos usados «a efectos de la presente ley», la lectura del concreto texto del apartado i) muestra que bajo el flamante
título de «diplomacia exterior» se acoge, literalmente, «cualquier actuación de un
agente público o privado que tenga una incidencia efectiva y positiva en la opinión
pública exterior con el objetivo de potenciar la imagen, la influencia y el prestigio de
Cataluña en el exterior.» Potenciación de la imagen, incidencia en la opinión pública, en definitiva simples manifestaciones de lo que se conoce como paradiplomacia,
actuaciones que a lo largo de la propia Sentencia, y en particular en el fundamento
jurídico 10, se reconocen insertas en las competencias de acción exterior de la Generalitat, art. 193 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: (EAC) en cuanto actor
internacional de carácter subestatal. Idénticas observaciones son de aplicación a las
definiciones contempladas en los apartados posteriores (letras j, k y l) relativos a la
actuaciones de «diplomacia pública catalana», en relación a la cultura, la economía
y el deporte, que remiten a actuaciones insertas en las competencias descritas en el
art. 200 EAC.
En segundo lugar, el hecho de que la ley configure la «diplomacia pública catalana» como un conjunto de actuaciones con incidencia exterior no implica por sí
mismo inconstitucionalidad alguna, como se desprende de lo que se explica en los
fundamentos previos de la misma Sentencia. No es congruente afirmar en el fundamento jurídico 11 que la inconstitucionalidad provendría de que los destinatarios de
esas actuaciones «pueden perfectamente ser» sujetos de Derecho internacional, esto
es, de una mera posibilidad.
A la vista de la concepción más abierta sobre la acción exterior de las Comunidades Autónomas que se plasma en el resto de la Sentencia sorprende que en este punto se haya sido tan drástico, y que no se haya apreciado que los preceptos declarados
inconstitucionales solo pretenden definir el tipo de relaciones que la Generalitat de
Cataluña puede dirigir y coordinar como «actor internacional activo». Recordemos
a este respecto que, como afirma la Sentencia, «[n]o cabe duda que la Generalidad
puede llevar a cabo actividades con proyección exterior, derivadas de su competencia y para la promoción de sus intereses, con respeto siempre a la competencia del
Estado en materia de relaciones exteriores (art. 193 EAC y STC 31/2010, FFJJ 125
y 126)» (FJ 4).
En este concreto punto la Sentencia parece ignorar el estado de la cuestión sobre
la acción exterior de los entes subestatales. Esa acción exterior se conoce en el ámbito de la ciencia política con el neologismo de «paradiplomacia» que se refiere a la
acción exterior de sujetos que no tienen la condición de Estados: entes subestatales,
organizaciones no gubernamentales, gobiernos locales, las diferentes iglesias, etc.
Lo mismo que se habla de una «diplomacia» parlamentaria, una «diplomacia» de
altos tribunales y tribunales constitucionales, etc., aunque propiamente no son sino
manifestaciones de «paradiplomacia».
La Sentencia tampoco es en este punto coherente con nuestra doctrina constitucional. Es interesante un fragmento de la STC 31/2010 que se cita, precisamente,
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en el fundamento jurídico 5 de la propia Sentencia: si la misma STC 31/2010, FJ
87, consideró conforme con la Constitución la posibilidad de suscribir la Generalitat acuerdos en materia de juventud con «entidades internacionales», fue por no ser
éstas, en sentido estricto, sujetos de Derecho internacional público, «sino expresión
de la diversidad y plasticidad de las relaciones que pueden mantener actualmente
otros entes en la esfera internacional sin que por ello adquieran aquella naturaleza,
de lo que se deriva que el precepto estatutario impugnado no contiene previsiones
relativas al ejercicio del ius contrahendi». Pues bien, la paradiplomacia que subyace
a los preceptos impugnados no es más que esa «diversidad y plasticidad de las relaciones que pueden mantener actualmente otros entes [que son sujetos de Derecho
internacional público] en la esfera internacional sin que por ello adquieran aquella
naturaleza». Al desarrollo de ese tipo de relaciones se refiere la Ley impugnada cuando califica a Cataluña de «actor internacional activo»: un tipo de relaciones que
no invaden el ámbito de actuación constitucionalmente reservado al Estado. No es la
clase de actuaciones cuya relación se incardina bajo el nomen «diplomacia pública»
lo que resulta inconstitucional, sino la utilización impropia de un concepto jurídicamente acuñado como materia de competencia exclusiva del Estado, por más que se
haya transformado su contenido para dotar de mayor resonancia a la denominación
de lo que en sí mismo solo puede calificarse de paradiplomacia.
En definitiva, las aseveraciones en que se funda la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los mencionados preceptos abundan en una concepción reduccionista de la acción exterior de las Comunidades Autónomas que no casa con la
concepción más aperturista que inspira la fundamentación del resto de la Sentencia.
Madrid, a veintidós de diciembre de dos mil dieciséis
Adela Asua Batarrita, Fernando Valdés Dal-Ré
Votos particulares
Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1442-2015
Con el máximo respeto a la opinión de mis compañeros de Pleno, en la que se
funda la Sentencia, aunque he votado en favor de esta, manifiesto mi discrepancia
con una parte de su fundamentación jurídica y formulo este Voto concurrente por
las razones que a continuación se exponen.
1. La supuesta competencia del Estado para coordinar la acción exterior de las
Comunidades Autónomas.
La opinión de la mayoría en la que se sustenta la Sentencia se aparta, en buena
medida, del criterio fundado en la existencia de una omnímoda competencia del
Estado para coordinar la acción exterior de las Comunidades Autónomas, la cual
subyace en la STC 85/2016, de 28 de abril y fue criticada, en su día, en mi Voto particular. Esta reorientación de la jurisprudencia constitucional, en la que quiero creer
que puede haber influido aquel Voto, no es para mí sino motivo de satisfacción; revela, a mi juicio, una actitud del Tribunal más prudente y acorde con la Constitución
y constituye, en último término, un nuevo motivo de estímulo para formular mis
opiniones disidentes en votos particulares con el fin de aportar motivos de reflexión
y discusión sobre la jurisprudencia constitucional y, cuando sea el caso, elementos
para su modificación futura.
En el Voto particular sostuve que en aquella Sentencia se realizaba una lectura
premoderna del art. 149.1.3 CE, dando nueva lectura e imponiendo un giro a la jurisprudencia constitucional clásica en materia de límites a la acción exterior de las
Comunidades Autónomas. En la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia
puede intuirse en parte la misma concepción. Esto se deduce, fundamentalmente,
del tratamiento que se da al concepto de paradiplomacia y a las relaciones institu4.87.10. Recursos d’inconstitucionalitat interposats contra lleis de Catalunya
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cionales con los consulados extranjeros. Sin embargo, frente a lo que sucedía en la
STC 85/2016, se hace un esfuerzo notable por aceptar una interpretación conforme
con la Constitución y el bloque de la constitucionalidad, que incluye el Estatuto de
Autonomía de Catalunya, de los preceptos impugnados. En determinados casos en
los que se declara la inconstitucionalidad hubiera sido posible, a mi juicio, aceptar
una interpretación conforme con la Constitución mediante una comprensión menos
extensiva de la competencia estatal contenida en el art. 149.1.3 CE. Sin embargo, la
argumentación de que parte la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia
no puede ser considerada como extravagante y corrige en parte el sesgo de la citada
STC 85/2016.
En algunos puntos se echa de menos en la opinión mayoritaria en que se sustenta
la Sentencia, como se verá a continuación, una argumentación más precisa respecto
de las razones que, en contra del principio de conservación de la norma, la llevan a
entender imposible una interpretación conforme a la Constitución de los preceptos
impugnados y declarados finalmente inconstitucionales cuando esa interpretación
era, efectivamente, posible. La opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia
no siempre, a mi juicio, ofrece un criterio claro que permita comprender por qué se
declara inconstitucional o por qué se conserva la norma autonómica.
2. La condición de «actor internacional activo».
El fundamento jurídico 4 se recogen una serie de argumentos de la opinión
mayoritaria en que se sustenta la Sentencia que concluyen admitiendo una interpretación conforme a la Constitución del inciso «como actor internacional activo» del
art. 1.1 b) de la Ley del Parlamento de Catalunya 16/2014, y del inciso «como un
actor internacional comprometido, solidario y responsable» del art. 4 a) de la Ley.
Los argumentos desarrollados ponen el énfasis en la subjetividad internacional
del Estado frente a la ausencia de subjetividad internacional de la Comunidad Autónoma, pero en realidad no acaban de dar pautas claras que resuelvan la objeción
de inconstitucionalidad opuesta por el recurrente. La declaración conforme con la
Constitución hubiera exigido, a mi juicio, interpretar en sus justos términos la noción de «actor internacional». Esta cuestión es obviada por la opinión mayoritaria
en que se sustenta la Sentencia para realizar una afirmación apodíctica que niega,
con razón, la subjetividad internacional de las Comunidades Autónomas, pero que
no explica cómo y por qué hay que entender que la concepción de la Comunidad
Autónoma de Catalunya como autor internacional activo no contraría la afirmación
previa. Los conceptos de actor internacional y de sujeto internacional no son sinónimos, pero la opinión mayoritaria en se sustenta la Sentencia no explica con exactitud, a mi juicio, por qué niega una sinonimia que defiende el Abogado del Estado
en su escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad.
La noción de actor internacional es mucho más amplia que la de sujeto internacional. Una y otra se diferencian, principalmente, en que la subjetividad jurídica
internacional solo se proclama del segundo. Tal como precisa la doctrina internacionalista, un actor internacional no se define, ni se identifica por su subjetividad internacional, sino por las funciones que realiza y, sobre todo, por su capacidad para
movilizar recursos que le permitan alcanzar unos objetivos que formula con cierta
autonomía, ejerciendo su influencia sobre otros actores internacionales. También se
suele entender que el actor internacional debe ser tenido en cuenta en el diseño de la
política exterior de los Estados y esa caracterización, así como el resto de las notas
apuntadas, excluyen sin lugar a dudas la posibilidad de considerar que la expresión
«actor internacional activo» sea un trasunto de la noción de sujeto internacional.
Puede afirmarse que los Estados, sujetos de Derecho internacional por antonomasia
por gozar de subjetividad jurídica internacional, son también actores internacionales, y que no puede derivarse de esta afirmación que toda unidad del sistema internacional a la que podamos denominar actor sea, por eso y simultáneamente, sujeto
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de Derecho internacional. La noción de actor internacional surge, en definitiva, de
la necesidad de formular un concepto diverso del de sujeto internacional una vez
que así lo ha venido exigiendo el avance del sistema de relaciones internacionales
en el último cuarto del siglo XX. Si se me permite la licencia, echo de menos, en
esta como en otras ocasiones, una orientación más hegeliana de la jurisprudencia
constitucional.
La noción de actor internacional es, así, mucho más flexible que la de sujeto de
Derecho internacional, que se restringe exclusivamente a la denominación de los
actores que pueden participar del poder normativo internacional y ser titulares de
derechos y obligaciones según el Derecho internacional. Estas características funcionales, como bien se deduce de la jurisprudencia constitucional clásica en relación
con las relaciones internacionales a las que se refiere el art. 149.1.3, no concurren
en las Comunidades Autónomas en general y no están presentes entre las funciones asociadas a las competencias propias de la Comunidad Autónoma de Catalunya. Son sujetos internacionales, exclusivamente, los Estados y las Organizaciones
Internacionales porque son actores de la sociedad internacional destinatarios de la
norma jurídica internacional. Ahora bien, las Comunidades Autónomas, como las
regiones y los entes locales en otros sistemas jurídicos, son considerados como actores subestatales o como actores gubernamentales no centrales que pueden desarrollar actividad con proyección internacional. Esta proyección, en el marco de nuestro
ordenamiento jurídico, no ha de estar supeditada a lo que «permita» el Estado (una
expresión similar se eliminó felizmente del texto definitivo al menos en una ocasión), sino al reparto de competencias que se establece en las normas que integran
el bloque de la constitucional y entre las que no puede incluirse la Ley 2/2014, de 25
de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, como podría intuirse que
entiende la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia.
3. Las «relaciones consulares» [apartado e) del art. 26.1 de la Ley].
En esta materia, a mi juicio, la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia no alcanza a justificar la contradicción con lo que se declaró en el ATC 122/2015,
en que se ventilaba la cuestión del levantamiento de la suspensión de vigencia de la
ley autonómica que fue impugnada por el Presidente del Gobierno.
La suspensión se levantó argumentando que la relación de la Generalitat con
Gobiernos de otros territorios debía verse enmarcada «como no puede ser de otro
modo, en las acciones con proyección exterior de la Generalitat, circunscritas al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma de Catalunya y para la promoción
de sus intereses, con respeto de la competencia exclusiva del Estado en materia de
relaciones internacionales (arts. 149.1.3 CE y 193 EAC; y STC 31/2010, FJ 125)».
Dicho en otros términos, en el Auto se asumió que era posible aceptar una interpretación conforme a la Constitución del precepto que prevé la facultad de la
Generalitat para «e) Establecer relaciones institucionales fluidas y constantes con el
cuerpo consular presente en Cataluña, en especial con las legaciones de países que
tengan fuertes intereses y vínculos socio-económicos y culturales con Cataluña, y
promover el establecimiento de nuevos consulados de otros países, como una forma de potenciar las relaciones bilaterales con territorios que puedan tener interés
en Cataluña».
Según el Auto parece posible establecer relaciones institucionales con el cuerpo
consular de terceros estados, como una fórmula de entablar relaciones con Gobiernos de otros territorios, sin que esto suponga invadir competencia estatal alguna.
Debe entenderse que no se está hablando aquí de establecer relaciones consulares, sino «relaciones institucionales con cuerpos consulares foráneos». La diferencia
es evidente y esta perspectiva diversa pone de manifiesto el reconocimiento de la
proyección de la actividad institucional de la Generalitat, la cual no debe identificarse como una acción consular en sentido estricto o asimilarse materialmente con las
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relaciones internacionales que le están vedadas por aplicación del art. 149.1.3 CE.
Sin embargo, la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia opta por entender que la ley está parangonando la categoría de «cuerpo consular» con la de legación diplomática. Podría, efectivamente, interpretarse también así la dicción del precepto impugnado, pero la opinión mayoritaria no aclara la razón por la que opta por
una interpretación y no por la otra, sino que se limita a seleccionar una de ellas sin
explicar suficientemente, a mi juicio, la razón de tal selección. De nuevo la opinión
mayoritaria en que se sustenta la Sentencia recurre a la noción, últimamente omnipresente en la jurisprudencia que resuelve conflictos competenciales, de menoscabo
o condicionamiento de la competencia estatal, en este caso sobre el desarrollo de la
política exterior del Estado español. El menoscabo se afirma de forma apodíctica,
sin concretar las razones por las cuales el hecho de que la Generalitat de Catalunya
potencie las relaciones bilaterales a través de una oficina consultar puede condicionar la política exterior el Estado. Podría ser así siempre y cuando la materia sobre la
que se activen o potencien las relaciones bilaterales no sea propia de las competencias materiales de la Comunidad Autónoma, pero si el objetivo del refuerzo de las
relaciones bilaterales va encaminado a facilitar el ejercicio de competencias autonómicas esto no supone menoscabo alguno de las competencias estatales contenidas
en el art. 149.1.3 CE. Dicho en pocas palabras, la argumentación desarrolla por la
opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia (FJ 9) habría admitido un buen
número de matices.
4. La diplomacia pública.
Por último, la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia afirma que las
definiciones de «diplomacia» recogidas en el art. 2 de la Ley 16/2014, y más concretamente en los apartados i), j), k) y l), así como en el artículo 38, son inconstitucionales por configurar una actuación de la Generalitat que no se vincula a sus competencias, asume como destinatarios a sujetos de Derecho internacional y se prevé
dirigida y coordinada por la Generalitat sin respetar la competencia exclusiva del
Estado en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3, ni las funciones de
dirección de la política exterior derivadas de la dicción literal del art. 97 CE.
La opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia insiste en la idea de que
no siendo Catalunya sujeto de Derecho internacional no puede arrogarse la capacidad de establecer relaciones diplomáticas. Esto es cierto, pero, a mi juicio, no está
tan claro como aquella opinión supone que la ley atribuya tal capacidad a la Comunidad Autónoma porque, aunque utilice el término diplomacia en los preceptos impugnados, en realidad parece estarse refiriendo al fenómeno de la paradiplomacia
global, noción extendida y de uso común en la teoría de las relaciones internacionales. Este tipo de relaciones paradiplomáticas, desarrolladas por quien no tiene subjetividad internacional, comprenden los contactos políticos y administrativos que
se entablan con actores internacionales (estatales, subestatales y no estatales) con el
objetivo de promover los intereses propios.
La opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia niega a la ley autonómica el recurso a la noción de «diplomacia» o «diplomacia pública» para referirse a
las actividades que describe el título IV, pero quizá hubiera bastado con entender, e
interpretar, que donde la ley habla de diplomacia o de diplomacia pública está, en
realidad, refiriéndose materialmente a la noción de paradiplomacia (paradiplomacy)
o protodiplomacia (protodiplomacy), o public diplomacy, trayendo los términos de
la terminología anglosajona, en la medida en que se trata de nociones aceptadas y
extendidas en el ámbito de los estudios en relaciones internacionales para referirse a
la actividad con proyección internacional de los entes subestatales.
Cuando estos entes subestatales, en el caso de nuestro sistema principalmente
las Comunidades Autónomas, aunque también podríamos hablar de los municipios,
ejercen o pretenden ejercer presión o influencia en las instancias internacionales no
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estatales, o en la sociedad civil foránea, para la defensa de los intereses propios (esta
función no es negada por la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia la
Comunidad Autónoma de Catalunya), desarrollan funciones de paradiplomacia o
diplomacia global. En los estudios sobre paradiplomacia se identifican exactamente
tres tipos de razones que empujan a los entes subestatales a comprometer este tipo
de actividad: razones políticas, razones culturales y razones económicas. Son, con
toda exactitud, las que se recogen en el texto de la ley. La paradiplomacia o la diplomacia pública son nociones distintas de la diplomacia tradicional que solo puede ser
desarrollada por los actores con subjetividad internacional, de la cual carece la Comunidad Autónoma de Catalunya, como insiste en recordar la opinión mayoritaria
en que se sustenta la Sentencia.
En resolución, la actividad descrita en la norma seguirá siendo paradiplomacia
aunque la Ley que da cobertura a la proyección exterior de las competencias autonómicas no la denomine de ese modo y utilice una terminología a la que podría imputarse, como mínimo, falta de precisión. La arquitectura internacional ha cambiado
de manera notable en los últimos 20 años, desbordando las nociones más clásicas
del Derecho y de las relaciones internacionales. Esas nociones clásicas han sido revisitadas, y han surgido conceptos nuevos que reflejan realidades que fueron nuevas
en su momento, pero que hoy se han consolidado. Es el caso de la proyección exterior de los entes subestatales. Hoy se habla sin complejos de la paradiplomacia de
las regiones, y de los mecanismos de gobernanza global. Hubiera sido positivo que
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional integrase en su argumentación esos
avances habidos en las dos últimas décadas, dejando a un lado la sospecha del uso
inconstitucional que la Comunidad Autónoma de Catalunya puede hacer de las previsiones contenidas en su Ley de acción exterior.
Madrid, a veintidós de diciembre de dos mil dieciséis
Juan Antonio Xiol Ríos
4.87.20.
Recursos d’empara constitucional
Recurs d’empara 1315-2016, interposat pel Grup Parlamentari
Socialista contra un acord de la Mesa del Parlament de Catalunya del
8 de març de 2016
383-00004/11
SENTÈNCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Reg. 46882 / Coneixement: Mesa del Parlament, 10.01.2017
Tribunal Constitucional
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por doña Adela Asua
Batarrita, Presidenta, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas,
don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don
Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
En nombre del Rey
la siguiente
Sentencia
En el recurso de amparo núm. 1315-2016, promovido por los diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña, representados por la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura y asistidos por el Abogado
don Álvaro Sánchez Manzanares, contra los acuerdos de la Mesa del Parlamento de
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Cataluña de 1 y de 8 de marzo de 2016 –este último, ratificando el anterior–, mediante los cuales el órgano rector de la cámara catalana calificó y admitió a trámite
las solicitudes de puesta en marcha de tres ponencias redactoras conjuntas para elaborar el texto de tres proposiciones de ley, al amparo del art. 126 del Reglamento
del Parlamento de Cataluña. Ha comparecido el Parlamento de Cataluña, a través de
sus representantes. Se personan como parte, a través de su representante legal, los
diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Parlamento de Cataluña. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez
Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de marzo de 2016, los diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña, representados por la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura y asistidos
por el Abogado don Álvaro Sánchez Manzanares, interpusieron demanda de amparo contra los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña que se mencionan en
el encabezamiento.
2. Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo son los siguientes:
a) En fecha 3 de febrero de 2016 los grupos parlamentarios de Junts pel Sí (JpS)
y de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent (CUP-CC), presentaron ante
el registro del Parlamento de Cataluña tres solicitudes de creación de ponencias parlamentarias conjuntas para la elaboración, respectivamente, de una proposición de
ley integral de protección social catalana, de una proposición de ley del régimen jurídico catalán y de una proposición de ley de la Administración tributaria catalana,
conteniendo por única justificación, que tales solicitudes se realizaban «de acuerdo
con lo establecido en el artículo 126 del Reglamento del Parlamento».
En lo que importa al presente recurso de amparo, el art. 126 del Reglamento
del Parlamento de Cataluña (RPC), está recogido en el apartado dedicado a «Los
proyectos y las proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de autonomía
de Cataluña», dentro de la Sección Tercera (Especialidades del procedimiento legislativo), del capítulo segundo (procedimiento legislativo), en los siguientes términos:
«Artículo 126. Ponencia redactora.
1. Con relación al desarrollo básico de lo establecido por el Estatuto de autonomía de Cataluña, la Mesa del Parlamento, sin perjuicio del régimen general de la
iniciativa legislativa establecido por el art. 109, de acuerdo con la Junta de Portavoces y previa iniciativa de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los
diputados, puede decidir que en estas materias la iniciativa parlamentaria sea ejercida por el conjunto de grupos parlamentarios. A tal fin, la comisión que designe
la Mesa del Parlamento debe constituir una ponencia, con representación de todos
los grupos parlamentarios, para que elabore el texto de la proposición de ley en el
plazo de tres meses, al término del cual se entiende que decae el encargo, salvo en
caso de una prórroga otorgada expresamente. Para publicar la proposición, se sigue
lo dispuesto por el artículo 112.
2. El texto elaborado por la ponencia a que se refiere el apartado 1 se tramita por
el procedimiento legislativo común. Las proposiciones de ley elaboradas siguiendo
este procedimiento deben someterse al debate establecido por el artículo 114 y, si
están firmadas por todos los grupos parlamentarios, no pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad. La presentación de la proposición de ley debe efectuarse por el
diputado designado por la ponencia.»
Por su parte, el art. 62.2 de Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), dispone, bajo el epígrafe «Iniciativa legislativa y ejercicio de la función legislativa», lo
siguiente:
«Son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulan directamente las
materias mencionadas por los artículos 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2
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y 94.1. La aprobación, la modificación y la derogación de dichas leyes requieren el
voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento en una votación final
sobre el conjunto del texto, salvo que el Estatuto establezca otra.»
b) Con relación a estas tres iniciativas, el Grupo Parlamentario Socialista dirigió
a la Presidenta del Parlamento un escrito que tuvo entrada en el registro general de
la Cámara el 9 de febrero de 2016, en el que se exponían varias dudas sobre la legitimidad jurídica de creación de las mencionadas ponencias conjuntas y se solicitaba que los servicios jurídicos de la Cámara emitieran un informe para clarificar la
cuestión. En relación con el mismo asunto el Vicepresidente segundo del Parlamento
entregó a la Mesa, en la sesión celebrada el día 9 de febrero de 2016, un escrito en el
que se expresaban los motivos por los que se oponía a la admisión de las solicitudes
de constitución de las ponencias conjuntas, solicitando, asimismo, que los servicios
jurídicos emitieran un informe sobre esta cuestión.
El mismo día 9 de febrero de 2016, en sesión conjunta de la Mesa y de la Junta de
Portavoces, se acordó encomendar a los Servicios Jurídicos del Parlamento la elaboración de un informe sobre la cuestión planteada y posponer, a la espera del mismo,
la decisión definitiva de la Mesa sobre la admisión a trámite.
En fecha 16 de febrero de 2016 se emitió dicho informe, en el que se expone, en
síntesis, que la creación de una ponencia conjunta es una especialidad del procedimiento legislativo establecido por el art. 126 RPC, previsto para poder aplicarlo a
las leyes de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) que
aparecen enumeradas en el art. 62.2 EAC. No obstante lo anterior, la praxis parlamentaria muestra varios precedentes de tramitación de proposiciones de ley por el
procedimiento de ponencia conjunta sin que su ámbito material estuviera incardinado en los supuestos del art. 62.2 EAC, aunque tal decisión de admisión a trámite
de la Mesa y de la Junta de Portavoces se tomó con el acuerdo de todos los grupos
parlamentarios, toda vez que la finalidad de las ponencias conjuntas es la de constituir un marco de trabajo conjunto.
Caso contrario, si no se trata de las materias previstas en el art. 62.2 EAC y no
hay consenso, los servicios jurídicos de la Cámara entienden que se presentan dudas sobre la viabilidad de la ponencia, porque esta pierde el sentido para el cual ha
sido prevista (ser plataforma de trabajo «conjunto» de los grupos) y porque su creación puede generar como efecto adicional que los grupos parlamentarios que se han
opuesto a ella deban asumir una participación activa en la elaboración de un texto
normativo en contra de sus legítimos intereses políticos, obligación que el reglamento no les impone.
En el informe se hace mención expresa a que en estos casos en que las materias no corresponden al desarrollo básico del Estatuto, la decisión de la Mesa y de la
Junta de Portavoces de crear las ponencias se ha tomado siempre con consenso o sin
la oposición expresa de ningún grupo parlamentario. Por último, en el informe se
aconseja a los grupos parlamentarios que han solicitado la creación de las ponencias conjuntas que ejerzan su derecho de iniciativa de acuerdo con el procedimiento
legislativo ordinario, recordándoles que disponen de otros instrumentos parlamentarios sin necesidad de utilizar la vía de la ponencia conjunta.
c) En fecha 29 de febrero de 2016, los grupo parlamentarios JpS y de la CUP-CC
presentaron ante el registro del Parlamento un escrito dirigido a la Mesa exponiendo
las consideraciones que, según su criterio, vendrían a fundamentar la legitimidad de
un acuerdo de la Mesa que diera trámite a estas iniciativas legislativas de acuerdo
con el procedimiento del art. 126 RPC. Se afirma en dicho escrito que el art. 126
RPC «se ha convertido en la práctica en un procedimiento legislativo que va más
allá de una interpretación estricta y formal de su tenor literal, de otra manera no hubieran sido posibles la mayoría de las ponencias conjuntas realizadas en las últimas
legislaturas», señalando a continuación un listado de proposiciones legislativas –sin
otra indicación que el título de cada una– presentadas en las últimas legislaturas,
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y defendiendo que la Mesa, en caso de duda sobre si la iniciativa se enmarca en el
ámbito de materias del art. 126 RPC, no debe prejuzgar su adecuación sino admitirla. Niegan que un solo grupo de la Cámara pueda tener derecho de veto y que la
unanimidad en la constitución de la ponencia no sea un requisito prefijado en este
procedimiento, sino el de la participación de todos los grupos, insistiendo en que
no caben controles previos sobre las tres iniciativas presentadas, solicitando se dé
trámite a las mismas.
d) La Mesa del Parlamento, en sesión celebrada el 1 de marzo de 2016, acordó
(con el voto en contra del Vicepresidente segundo y de los Secretarios segundo y
tercero) tramitar dicha iniciativa parlamentaria mediante el procedimiento previsto
en el art. 126 RPC, constituyendo las correspondientes ponencias conjuntas.
e) Contra dicha resolución se presentaron tres peticiones de reconsideración, al
amparo del art. 38 RPC, por parte del Grupo Parlamentario de Ciudadanos (núm.
de Registro 12798), del Grupo Parlamentario Socialista (núm. de registro 12381) y
del Grupo Parlamentario del Partido Popular de Cataluña (núm. de registro 13120).
Concretamente, los hoy recurrentes en amparo elevaron dicha petición de reconsideración en fecha 2 de marzo de 2016.
f) En fecha 8 de marzo de 2016 la Mesa, de acuerdo con lo dispuesto en el art.
38.3 RPC, con el voto en contra del Vicepresidente segundo y de los Secretarios segundo y tercero, acordó desestimar la petición de reconsideración.
Razona la Mesa, en síntesis:
i) Que la solicitud presentada cumple con los requisitos formales que establece
el art. 126 RPC, teniendo en cuenta que lo han pedido dos grupos parlamentarios,
se ha producido el acuerdo favorable de la Junta de Portavoces, «y la Mesa dispone
de un margen de apreciación para decidir sobre su creación cuando se cumplen estos dos requisitos».
ii) Que «al margen de la interpretación del artículo 126, más allá del cumplimiento de los requisitos formales», dicho art. 126 RPC «ha sido interpretado de forma
amplia y extensiva en las últimas legislaturas sin que este hecho habitual haya sido
fruto de controversia por parte de la Mesa y la Junta de Portavoces».
iii) «En caso de duda sobre si la materia objeto de las proposiciones es o no de
desarrollo básico estatutario, la Mesa, por un criterio de prudencia, no puede prejuzgar ex-ante la adecuación del procedimiento de la ponencia redactora».
iv) «La referencia que hace el art. 126 RPC a «la representación de todos los grupos»no puede ser interpretada como requisito necesario para la ponencia redactora,
ya que esto podría significar el derecho de veto de un solo grupo, claramente contrario al derecho de iniciativa legislativa que corresponde a los grupos parlamentarios»; y en todo caso el art. 126.2 RPC «prevé que el texto elaborado por la ponencia
no sea firmado por todos los grupos parlamentarios», aunque con ella se busca el
máximo consenso.
3. La demanda se interpone al amparo del art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y en la misma se solicita la declaración de nulidad de los
acuerdos de la Mesa citados anteriormente. Los recurrentes aducen que los acuerdos
impugnados han conculcado la legalidad parlamentaria, con el resultado de vulnerar
facultades de los Diputados que pertenecen al núcleo de su función representativa
parlamentaria (art. 23.2 CE), en conexión con el art. 23.1 CE.
Con respecto a la infracción de la legalidad parlamentaria, los recurrentes ponen de manifiesto que de acuerdo con lo previsto en el art. 126 RPC no es posible
constituir una ponencia con representación de todos los grupos parlamentarios, para
que elabore el texto de una proposición de ley sobre materias que quedan fuera del
ámbito material definido por el art. 62.2 EAC, como ocurre en el presente caso. En
este sentido, sostienen que el art. 126 RPC regula una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a los proyectos y proposiciones de ley de desarrollo
básico del Estatuto de autonomía de Cataluña y, de acuerdo con el art. 62.2 EAC,
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son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulen directamente las materias
mencionadas en los arts. 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC,
lista de preceptos que configura un numerus clausus. En este sentido, los recurrentes
concluyen que el ámbito de trabajo de las ponencias conjuntas que se pretende crear
no encaja en ninguno de los ámbitos materiales a los que se refiere el art. 62.2 EAC,
poniendo de manifiesto que a esta misma conclusión se llega en el informe elaborado por los servicios jurídicos del Parlamento, a petición de la Mesa.
Para los Diputados recurrentes tal infracción del Reglamento lleva aparejada la
vulneración de las facultades parlamentarias previstas en el art. 23 CE, porque «la
iniciativa legislativa es, en último término, una expresión de la voluntad de los diputados y de las diputadas, agrupados en grupos parlamentarios», argumentando que
esta expresión de voluntad puede traducirse en la presentación de proposiciones de
ley, y ciertamente en la participación en ponencias conjuntas, pero «difícilmente se
puede interpretar que se pueda forzar a los grupos que manifiestamente no quieren
compartir una determinada iniciativa legislativa a ser partícipes de la misma mediante el establecimiento de una ponencia conjunta de todos los grupos parlamentarios, cuando todos los que no han sido promotores de la proposición de ley en cuestión manifiestan su voluntad de no ejercer su iniciativa legislativa en este caso y de
acuerdo con esta forma especial de tramitación». Asimismo, los recurrentes insisten
en el hecho de que la iniciativa legislativa de los grupos promotores de las tres proposiciones de ley no quedaría negativamente afectada por una decisión de la Mesa
del Parlamento contraria a su tramitación por la vía de la especialidad prevista en el
art. 126 RPC, puesto que los grupos proponentes mantienen la posibilidad de ejercer
su iniciativa legislativa en forma de proposición de ley por la vía ordinaria y pueden
hacerlo conjuntamente, si esta es su voluntad.
Por último, los recurrentes cuestionan que pueda considerarse que existe acuerdo favorable de la Junta de Portavoces por la simple mayoría en este órgano, puesto
que, a su juicio, debería exigirse conformidad de todos, habida cuenta del hecho que
la materia sobre la que versan las mencionadas proposiciones excede el marco definido por el articulo 62.2 EAC.
4. La Sala Segunda de este Tribunal, por providencia de 7 de junio de 2016, acordó admitir a trámite la demanda de amparo, apreciando que concurre una especial
trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el asunto suscitado trasciende
del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC
155/2009, FJ 2 g)]. Asimismo, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC,
acordó requerir a la Mesa del Parlamento de Cataluña la remisión del testimonio de
las actuaciones, acompañándose copia de la demanda a los efectos de su personación en el presente proceso.
5. La Secretaría de Justicia de la Sala Segunda de este Tribunal, por diligencia de
ordenación de 6 de julio de 2016, acordó tener por personado y parte al Letrado don
Pere Sol i Ordis, en nombre y representación del Parlamento de Cataluña y tener por
personados y parte en el procedimiento al Procurador don Manuel Sánchez-Puelles
y González Carvajal, en nombre y representación de los Diputados y Diputadas del
Grupo Parlamentario Popular en el Parlamento de Cataluña, y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de 20 días
para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con el art.
52 LOTC.
6. Los Letrados del Parlamento de Cataluña, mediante escrito registrado el 16
septiembre de 2016, formularon sus alegaciones solicitando la desestimación del recurso de amparo, al entender que los acuerdos impugnados no vulneran el art. 23
CE y fueron adoptados en cumplimiento de lo establecido en el Reglamento de la
Cámara y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Para los representantes de la Cámara, las solicitudes presentadas por los grupos
parlamentarios de Junts pel Sí y de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Cons-
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tituent, para la creación de ponencias parlamentarias conjuntas de acuerdo con el
procedimiento que prevé el art. 126 RPC, cumplen los requisitos formales que establece el Reglamento para la creación de las ponencias redactoras, dado que: i) lo
han solicitado dos grupos parlamentarios y ii) se ha producido el acuerdo favorable
de la Junta de Portavoces.
Los Letrados del Parlamento catalán afirman que, cuando se cumplen estos dos
requisitos «la Mesa dispone de un margen de apreciación para decidir» sobre la creación de ponencias parlamentarias conjuntas y ponen de manifiesto que el art. 126
RPC ha sido interpretado de forma flexible en las últimas legislaturas, toda vez que,
a su juicio, no siempre es posible identificar claramente cuáles son las materias que
deben considerarse incluidas en el ámbito material del desarrollo básico del Estatuto de Autonomía (que aparecen recogidas en el art. 62.2 EAC) ya que en ocasiones el resultado de dicha remisión es poco preciso o demasiado amplio y ambiguo,
habiéndose aprobado la creación de ponencias redactoras de iniciativas legislativas
que no estaban comprendidas en el ámbito material al que se refieren dicho precepto
estatutario, como por ejemplo, en la última legislatura, en la que se utilizó el procedimiento previsto en el art. 126 RPC para elaborar las proposiciones de ley que
finalmente dieron lugar a la Ley de transparencia y acceso a la información pública, a la Ley de consultas populares no referendarias y participación ciudadana, y a
la Ley de igualdad entre hombres y mujeres, añadiendo que, en caso de duda sobre
si la materia objeto de la proposición de ley es de desarrollo básico estatutario, la
Mesa, por motivos de prudencia, no puede prejuzgar ex ante la adecuación del procedimiento de la ponencia redactora, todo ello en consonancia con la jurisprudencia
constitucional que ha venido sosteniendo que la Mesa, en el trámite de admisión, ha
de verificar exclusivamente los requisitos formales exigidos por el Reglamento parlamentario, excluyendo que este acto de calificación pueda comportar un juicio de
oportunidad sobre el contenido de la propuesta.
Por último, la representación procesal del Parlamento catalán aduce que los recurrentes reclaman el restablecimiento de un pretendido derecho subjetivo que no
existe y, por tanto, no pueden utilizar el proceso constitucional de amparo con la
mera finalidad de restaurar la legalidad parlamentaria presuntamente infringida, argumentando que, en relación con las ponencias redactoras, los recurrentes conservan intacto su derecho a no designar representante, a no participar en sus reuniones
y a enmendar, si lo consideran oportuno, el texto que elaboren los grupos que participen en dicho órgano y, finalmente, a no votarlo, concluyendo que, en todo caso,
este procedimiento especial es más garantista que el procedimiento ordinario, ya
que permite a todos los grupos parlamentarios participar desde el inicio en la elaboración de la proposición de ley.
7. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 10
de octubre de 2016, en el que interesa se dicte Sentencia estimando el recurso de
amparo y se declare vulnerado el derecho fundamental de los demandantes a ejercer sus funciones representativas de acuerdo con lo garantizado en el art. 23.2 CE.
Tras exponer detalladamente los antecedentes de los que trae causa el recurso,
así como los principales argumentos esgrimidos por los recurrentes, el Fiscal analiza la queja relativa a la vulneración del Reglamento del Parlamento de Cataluña y,
en segundo término, expone las consecuencias que para el estatuto constitucionalmente relevante de los diputados recurrentes, se derivan de tal vulneración.
En este sentido, el Fiscal lleva a cabo una interpretación sistemática y teleológica
del art. 126 RPC, llegando a la conclusión de que se trata de un precepto que regula
una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a los proyectos y proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de autonomía de Cataluña, siendo
estos los que versan sobre las materias recogidas en el art. 62.2 EAC, con arreglo al
cual son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulen directamente las materias mencionadas por los arts. 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1
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EAC, lista de preceptos que, a su juicio, configura claramente un numerus clausus
que no coincide con las materias que resultan objeto de las proposiciones de ley que
se intentan tramitar en el caso que nos ocupa, añadiendo que estamos ante una especialidad que supone una excepción al régimen procedimental legislativo general,
por lo que la interpretación que se impone ha de ser necesariamente muy estricta e
incluso restrictiva.
Asimismo, el Ministerio Fiscal entiende que la decisión de la Mesa no puede justificase en una supuesta «praxis parlamentaria», pues dicho uso parlamentario, relativo a la interpretación flexible de las materias a las que se refiere el art. 126 RPC,
sólo se dio en anteriores legislaturas cuando se contó con el consenso de todos los
grupos parlamentarios, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa y, por tanto, la
Mesa no puede invocar la costumbre parlamentaria para apartarse del Reglamento y, con ello, ignorar los derechos y garantías que el Reglamento reconoce a los
parlamentarios (SSTC 107/2016, de 7 de junio, FJ 4, y 57/2011, de 3 de mayo, FJ 7,
entre otras).
Constatada la infracción reglamentaria, para el Fiscal no cabe duda que el ejercicio de la función legislativa y, dentro de esta, la iniciativa legislativa, forma parte
de la función representativa que garantiza el art. 23 CE (por todas, STC 23/2015,
de 16 de febrero, FJ 3) y, por tanto, pertenece al núcleo de derechos y facultades
constitucionalmente relevante de los diputados, con el consiguiente derecho a que
la iniciativa legislativa se ejerza y tramite conforme a los procedimientos parlamentarios idóneos y procedentes. Así, el Fiscal coincide con los recurrentes en que, en
el caso que nos ocupa, los derechos y facultades atribuidos a los diputados se ven
afectados, toda vez que la especialidad de tramitación del art. 126 RPC afecta a la
capacidad de iniciativa legislativa de aquellos, pues la ponencia conjunta fuerza a
los grupos parlamentarios que manifiestamente no quieren compartir una determinada iniciativa legislativa a ser partícipes de la misma, sometiendo a los diputados
y grupos disidentes a una innecesaria tensión entre sus deberes de participación en
los debates del Pleno y de las comisiones, deber que la doctrina ha extrapolado a
los trabajos parlamentarios de las ponencias, conculcando su legítimo interés de no
participar de forma activa en ponencias conjuntas por entrar en contradicción con la
defensa de las propias posiciones políticas.
En conclusión, el Fiscal sostiene que la Mesa se ha separado de lo expresamente
previsto en el Reglamento de la Cámara (que habilita el empleo del art. 126 RPC
sólo para las materias tasadas en el art. 62.2 EAC), que también se aparta de la propia praxis parlamentaria, toda vez que la flexibilidad de la Mesa a la hora de examinar las materias que pueden ser objeto de esta especialidad del procedimiento
legislativo sólo se dio en anteriores legislaturas cuando se contó con el consenso de
todos los grupos parlamentarios, lo que le lleva a afirmar que se ha vulnerado el derecho de iniciativa legislativa de los diputados recurrentes, que forma parte de las
facultades parlamentarias garantizadas por el art. 23.2 CE.
8. Por providencia de 15 de diciembre de 2016, se señaló para la deliberación y
votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. Como se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes, la cuestión suscitada en el presente recurso de amparo se centra en determinar si los acuerdos de la
Mesa del Parlamento de Cataluña que se mencionan en el encabezamiento de esta
Sentencia y mediante los que se admitió a trámite la solicitud de los grupos parlamentarios de Junts pel Sí y de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent, de
creación de tres ponencias parlamentarias conjuntas de acuerdo con el procedimiento que prevé el art. 126 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), para
la elaboración, respectivamente, de una proposición de ley integral de protección
social catalana, de una proposición de ley del régimen jurídico catalán y de una pro4.87.20. Recursos d’empara constitucional
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posición de ley de la Administración tributaria catalana, vulneran el derecho de los
diputados recurrentes a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos
públicos regulado en el art. 23.2 CE, en relación con el derecho de los ciudadanos a
participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, previsto en el art.
23.1 CE.
Los diputados recurrentes, miembros del Grupo Parlamentario Socialista del
Parlamento de Cataluña, ponen de manifiesto que, de acuerdo con lo previsto en
el art. 126 RPC, no es posible utilizar el cauce que proporciona dicho precepto,
consistente en constituir una ponencia con representación de todos los grupos parlamentarios, cuando la finalidad de la misma es elaborar el texto de varias proposiciones de ley cuyo contenido no se refiere a materias directamente relacionadas con
el desarrollo básico del Estatuto de autonomía de Cataluña. En este sentido, insisten
en que el art. 126 RPC regula una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a los proyectos y proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto
de Autonomía de Cataluña y que, de acuerdo con el art. 62.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), son leyes de desarrollo básico del Estatuto sólo las que
regulan directamente las materias mencionadas en los arts. 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5,
68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC, que configura una lista cerrada en la que no encaja ninguna de las materias propuestas y admitidas por la Mesa para tal fin en los
acuerdos impugnados.
Los diputados recurrentes alegan que tal infracción del Reglamento por parte de
la Mesa lleva aparejada la vulneración de su derecho de iniciativa legislativa, facultad que pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria protegida por
el art. 23.2 CE, toda vez que se ven obligados, en contra de su voluntad, a formar
parte de una iniciativa legislativa que no comparten, viéndose forzados a participar
en tres ponencias conjuntas para elaborar tres proposiciones de ley y, en definitiva,
a formar parte de un procedimiento legislativo sustancialmente distinto al que se
sigue en el trámite legislativo ordinario.
Por su parte, los Letrados del Parlamento de Cataluña solicitan la desestimación
del recurso de amparo argumentando que la Mesa ejerció legítimamente sus facultades y aplicó correctamente las normas del Reglamento de la Cámara, por lo que,
a su juicio, no cabe imputar a la actuación de la Mesa la pretendida lesión de los
derechos fundamentales garantizados por el art. 23 CE. Para los representantes de
la Cámara, las solicitudes presentadas para la creación de ponencias parlamentarias
conjuntas cumplen los requisitos formales que establece el art. 126 RPC, dado que
la iniciativa parte de dos grupos parlamentarios y se cuenta con el acuerdo favorable
de la Junta de Portavoces. Cumplidos estos dos requisitos, los Letrados entienden
que existe un margen de flexibilidad de la Mesa a la hora de valorar las materias que
deben considerarse incluidas en el ámbito material del desarrollo básico del Estatuto
de Autonomía (ex art. 62.2 EAC) y, en este sentido, señalan que en otras legislaturas
la Mesa tramitó sin problemas la solicitud de creación de ponencias redactoras relativas a iniciativas legislativas que no estaban comprendidas en el ámbito material
al que se refieren dicho precepto estatutario. Por último, afirman que, con independencia de la eventual infracción del Reglamento, no estamos ante la vulneración de
ningún derecho fundamental de los recurrentes.
El Ministerio Fiscal, finalmente, interesa la estimación del recurso de amparo en
los términos que han quedado expresados en los antecedentes de la presente Sentencia y que, en síntesis, se dirigen a argumentar que la Mesa se ha separado, tanto de
lo expresamente previsto en el Reglamento de la Cámara (que habilita el empleo del
art. 126 RPC sólo para las materias tasadas en el art. 62.2 EAC), como de la propia
praxis parlamentaria, toda vez que la flexibilidad de la Mesa a la hora de examinar
las materias que pueden ser objeto de esta especialidad del procedimiento legislativo, constituye un uso parlamentario sólo cuando se cuenta con el consenso de todos
los grupos parlamentarios, razones que le llevan a concluir que se ha vulnerado el
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derecho de iniciativa legislativa de los diputados recurrentes, que forma parte de las
facultades parlamentarias garantizadas por el art. 23.2 CE.
2. Entrando ya en el análisis de la queja que se formula en la demanda de amparo, resulta oportuno traer a colación la doctrina constitucional sobre los derechos
fundamentales invocados, en conexión con el contenido y finalidad de los acuerdos
parlamentarios impugnados. Así, debe recordarse lo siguiente:
a) El art. 23.2 CE, que reconoce el derecho de los ciudadanos «a acceder en
condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que
señalen las leyes», conforme nuestra reiterada doctrina este «no sólo garantiza el
acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan
accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con
lo que la ley disponga (SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3; 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2; 28/1984, de 28 de febrero, FJ 2; 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de
20 de septiembre, FJ 6, y 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, entre otras» [STC 1/2015,
de 19 de enero, FJ 3].
Y hemos añadido que «esta garantía añadida resulta de particular relevancia cuando, como ocurre en el presente caso, la petición de amparo se presenta por los representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que en tal
supuesto resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los
asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el art. 23.1 CE (SSTC
161/1988, FJ 6; 181/1989, de 3 de noviembre, FJ 4; 205/1990, de 13 de diciembre, FJ
4; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3, y 40/2003, FJ 2)» [STC 1/2015, FJ 3].
Acerca de la relación entre los dos apartados del art. 23 CE, «[e]n una línea jurisprudencial que se inicia con las SSTC 5/1983 y 10/1983, este Tribunal ha establecido una conexión directa entre el derecho de los parlamentarios (art. 23.2 CE)
y el que la Constitución atribuye a los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), pues «puede decirse que son primordialmente los representantes
políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los
asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 CE, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o
sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado
en su ejercicio» (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ
3; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3, y 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, entre otras
muchas)» [STC 202/2014, de 15 de diciembre, FJ 3].
b) Asimismo, como inequívocamente se desprende del inciso final del propio art.
23.2 CE, se trata de un derecho de configuración legal que corresponde establecer a
los Reglamentos parlamentarios, «a los que compete fijar y ordenar los derechos y
atribuciones propios de los parlamentarios... una vez creados, quedan integrados en
el status propio de su cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente
constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del
propio órgano en el que se integren (entre tantas otras, STC 36/2014, de 27 de febrero, FJ 5, y las allí citadas)» [SSTC 107/2016, de 7 de junio, FJ 4 B) a), y 108/2016,
de 7 de junio, FJ 4 B) a)].
En concreto, podrán reclamarlos ante este Tribunal por el cauce del recurso de
amparo, según lo previsto en el art. 42 de nuestra Ley Orgánica (SSTC 161/1988,
FJ 7; 38/1999, FJ 2; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4; 107/2001, FJ 3; 203/2001, FJ 2;
177/2002, FJ 3; 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, y 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, entre otras muchas).
En este sentido, este Tribunal ha venido reiterando que «no cualquier acto del
órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del
derecho fundamental, pues sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los
derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su
función representativa parlamentaria, siendo vulnerado el art. 23.2 CE si los propios
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órganos de las Asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que
contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes. Tales
circunstancias imponen a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva
de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos
derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del
representante público y a motivar las razones de su aplicación, bajo pena, no sólo
de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su
cargo (art. 23.2 CE), sino también de infringir el de estos a participar en los asuntos
públicos ex art. 23.1 CE (SSTC 38/1999, FJ 2, y 107/2001, FJ 3; 40/2003, FJ 2, entre
otras muchas)» [STC 1/2015, FJ 3; también, STC 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3].
c) Por último, y en relación con el tipo de iniciativa parlamentaria cuya admisión
a trámite se cuestiona en este caso, este Tribunal ha venido afirmando que el ejercicio de la función legislativa por los representantes de los ciudadanos constituye «la
máxima expresión del ejercicio de la soberanía popular en el Estado democrático».
Y «[p]uesto que la participación en el ejercicio de dicha función y el desempeño de
los derechos y facultades que la acompañan, entre los que indudablemente debe contarse con el derecho a la iniciativa legislativa, constituyen una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante» (STC 10/2016, de 1
de febrero, FJ 4, y las allí citadas), «toda decisión de la Mesa sobre la tramitación de
una iniciativa legislativa promovida por un representante de los ciudadanos afecta a
su derecho al libre e igual ejercicio de su cargo público, de forma que, perturbado o
coartado este, se perturba y coarta la participación de los ciudadanos en los asuntos
públicos, infringiendo, así pues, el art. 23.1 y 2 CE» (STC 10/2016, FJ 4).
Hemos precisado, además, que «esta exigencia de rigor es aún más intensa, si
cabe, cuando el examen de admisibilidad que le compete a la Mesa recae sobre
iniciativas legislativas de origen parlamentario, pues la Mesa debe cuidarse de no
perturbar con su decisión el derecho de los representantes a suscitar el debate parlamentario sobre una materia determinada mediante el recurso a la iniciativa legislativa (STC 124/1995). Si no fuese así, la Mesa dejaría de obrar como un órgano de gobierno de la Cámara ejerciendo el debido control legal sobre la regularidad jurídica
de la iniciativa, para mutarse en un órgano netamente político, impidiendo, además,
que las iniciativas promovidas por las minorías parlamentarias se sometiesen al debate público en la Cámara. Lo que colocaría a estos representantes en una posición
de inferioridad y desigualdad lesiva del art. 23.2 CE. (SSTC 118/1995 y 38/1999, de
22 de marzo, FJ 3)» [STC 10/2016, FJ 4].
3. Sentado lo que antecede, debemos recordar que cuando se reclama la tutela de
derechos o facultades que pertenecen al núcleo de la función representativa parlamentaria frente a posibles vulneraciones de los órganos de la Cámara correspondiente, este Tribunal debe ser especialmente cuidadoso en la identificación, primero,
de la base normativa del derecho alegado (toda vez que estamos ante un derecho
fundamental de configuración legal, como se ha expuesto en el fundamento jurídico
anterior) y, segundo, en la identificación de la regulación reglamentaria de las facultades del órgano de la Cámara al que se imputa la vulneración. Por ello, resulta
obligado comenzar con un análisis del sentido, alcance y ámbito material del art.
126 RPC.
Del Reglamento del Parlamento de Cataluña se desprende que la regulación relativa al procedimiento legislativo (capítulo II del título IV) contempla unas disposiciones generales sobre sujetos, requisitos y admisión a trámite de iniciativas legislativas (arts. 109 a 111), una normas para el procedimiento legislativo común (arts.
112 a 125) y, por lo que aquí interesa, una serie de especialidades del procedimiento
legislativo (arts. 126 a 145), cuya ordenación en sus tres primeros apartados responde a un claro criterio ratione materiae. Así, el apartado primero (arts. 126 y 127) se
refiere a «Los proyectos y las proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto
de autonomía de Cataluña»; el apartado segundo (arts. 128 a 131) al proyecto de ley
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de presupuestos; y el apartado tercero (art. 132), a la reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña.
Más en concreto, el art. 126 RPC contempla una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a la iniciativa para promover la elaboración conjunta de
proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
regulando, tal y como se ha reproducido en los antecedentes, la posibilidad de que
la iniciativa parlamentaria se ejerza por el conjunto de grupos parlamentarios, mediante la constitución de una ponencia redactora que contará con la presencia de todos
los grupos. Además, de acuerdo con lo previsto en los arts. 62.2 in fine EAC y 127
RPC, la proposición de ley elaborada por la ponencia conjunta requerirá, para su
aprobación, el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno, en una votación final
sobre el conjunto del texto, sin que sea posible su aprobación en comisión (art. 133
RPC). Estos rigurosos requisitos de tramitación y aprobación sólo se justifican por
razón de la materia que se pretende regular mediante este procedimiento especial
(el desarrollo básico del Estatuto de autonomía de Cataluña) y coinciden con los que
el Reglamento exige para «las iniciativas de reforma estatutaria» (art. 132 RPC).
De lo dicho se deduce con claridad que para acudir al procedimiento legislativo especial que regula el art. 126 RPC, es requisito sine qua non (como apunta el
Fiscal y también aducen los recurrentes) que la iniciativa se dirija a elaborar proposiciones de ley relativas «al desarrollo básico de lo establecido por el Estatuto de
autonomía de Cataluña», lo que nos remite al art. 62.2 EAC, con arreglo al cual son
leyes de desarrollo básico del Estatuto «las que regulen directamente las materias
mencionadas en los arts. 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC»,
lista de preceptos que configura claramente un numerus clausus y que se remiten a
las siguientes materias: a los municipios, las veguerías, las comarcas y demás entes
locales que integran el sistema institucional de la Generalidad (art. 2.3 EAC), a la
lengua propia y oficiales de Cataluña (art. 6 EAC), a las garantías de los derechos
estatutarios (art. 37.2 EAC), a la composición del Parlamento y régimen electoral
(art. 56.2 EAC), al estatuto personal del Presidente o Presidenta de la Generalidad
(art. 67.5 EAC), a la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Gobierno
de la Generalitat (art. 68.3 EAC), a la composición y el funcionamiento del Consejo
de Garantías Estatutarias, el estatuto de sus miembros y los procedimientos relativos al ejercicio de sus funciones (art. 77.3 EAC), al estatuto personal del Síndic de
Greuges, sus incompatibilidades, sus causas de cese, así como la organización y las
atribuciones de la institución (art. 79.3 EAC), al estatuto personal, las incompatibilidades, las causas de cese, la organización y el funcionamiento de la Sindicatura
de Cuentas (art. 81.2 EAC) y, finalmente, al régimen jurídico especial de Arán (art.
94.1 EAC).
Asimismo, debemos reparar en el hecho de que no sólo se trata de una lista cerrada y taxativa de materias, sino que, además, del tenor literal del art. 62.2 EAC se
desprende que sólo son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulan «directamente» dichas materias, lo que excluye toda interpretación flexible o extensiva
al calificar las iniciativas que se presenten bajo su cobertura y, correlativamente,
al acordar la apertura del procedimiento legislativo especial previsto en el art. 126
RPC para su tramitación.
4. Debe anticiparse que no cabe apreciar prima facie la necesaria correspondencia «directa» entre las materias de desarrollo básico del Estatuto ex art. 62.2
EAC, y las materias respecto de las que se pretende elaborar tres proposiciones de
ley utilizando el procedimiento especial previsto en el art. 126 RPC; esto es, una
proposición de ley integral de protección social catalana, una proposición de ley del
régimen jurídico catalán y una proposición de ley de la Administración tributaria
catalana. Ninguna de ellas se refiere a la regulación de las instituciones ya establecidas en el Estatuto de Autonomía que indica su art. 62.2 (Generalitat, Parlamento,
Consejo de Garantías Estatutarias, Sindic de Greuges y Sindicatura de Cuentas);
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tampoco a la ordenación de los municipios, veguerías y comarcas de la propia Comunidad, ni a la organización territorial o administrativa de Arán. Es evidente, por
lo demás, que cualquier institución u organización administrativa no recogida en el
Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuya creación pretendiera fraguarse bajo las
proposiciones de ley que se anuncian, no podría responder a un «desarrollo básico»
del propio Estatuto. En lo que hace, por otro lado, a las garantías de los derechos estatutarios, el art. 37.2 EAC prevé expresamente que con este fin se apruebe por ley
la «Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña». Pero esta última tampoco es asumida por las tres iniciativas en examen, ni con ellas se pretende,
en fin, la regulación de la lengua propia y oficiales de Cataluña, o la regulación del
régimen electoral.
Esa correspondencia no queda en modo alguno justificada por los dos grupos
parlamentarios que firman la iniciativa, ni en su solicitud inicial, la cual se limita a
decir que se cumple con lo establecido en el art. 126 RPC, ni en el posterior escrito
de 29 de febrero, en el que formulaban alegaciones contrarias al informe del Servicio Jurídico de la Cámara –favorable este último a una interpretación estricta de la
norma–. De hecho, y como se expuso en el antecedente 2 c), de esta Sentencia, en
tal escrito no se realiza ningún esfuerzo dialéctico por relacionar las tres proposiciones de ley con alguna de las materias sujetas al procedimiento especial, sino que se
postula la aplicación de este al margen del tenor literal de la norma (art. 126 RPC),
únicamente porque así se habría hecho anteriormente con otras proposiciones de ley
que, sin ninguna clase de acreditación, se relacionan sin más en un listado.
A lo anterior se une que los acuerdos impugnados no contienen tampoco una
argumentación de la Mesa dirigida a fundamentar la necesaria conexión material,
tal y como exige el Reglamento, entre el objeto de dichas proposiciones de ley y las
leyes de desarrollo básico del Estatuto. Al contrario, la Mesa, en su acuerdo de 8 de
marzo de 2016, mediante el que desestimó la reconsideración solicitada por varios
grupos parlamentarios, alude a una interpretación amplia, extensiva y flexible de
dicho precepto, que va «más allá de su lectura estricta, formal y literal» para, a continuación, justificar su decisión en la existencia de un uso parlamentario que legitimaría la aplicación del art. 126 RPC para la tramitación de iniciativas legislativas
que no se corresponden estrictamente con las materias propias del desarrollo básico
del Estatuto de Autonomía.
Tampoco los Letrados del Parlamento de Cataluña aportan ningún argumento de
fondo para fundamentar la conexión material entre las tres solicitudes de creación
de ponencias parlamentarias conjuntas y las leyes de desarrollo básico del Estatuto
de Cataluña, sino que también se remiten a una legítima interpretación flexible del
art. 126 RPC por parte de la Mesa y a la necesidad de que dicho órgano lleve a cabo
un mero examen formal de los requisitos de admisibilidad de la iniciativa, insistiendo, asimismo, en el hecho de que en anteriores legislaturas se crearon ponencias redactoras conjuntas para la elaboración de proposiciones de ley que no estaban
comprendidas en el ámbito material al que se refiere el art. 62.2 EAC.
Pues bien, este Tribunal ha insistido repetidamente en que «a la Mesa le compete, por estar sujeta al Ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los
Reglamentos Parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en
aras de la mencionada eficiencia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad
jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa (STC 205/1990), esto es, examinar
si la iniciativa cumple con los requisitos formales exigidos por la norma parlamentaria» (STC 10/2016, FJ 4), pero también hemos aclarado que, no obstante lo anterior,
el Reglamento Parlamentario puede establecer que la Mesa «extienda su examen de
la iniciativa más allá de la estricta verificación de sus requisitos formales, siempre,
claro está, que los escritos y documentos parlamentarios girados a la Mesa, sean
de control de la actividad de los Ejecutivos o sean de carácter legislativo, vengan,
justamente, limitados materialmente por la Constitución, el bloque de la constituci-
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onalidad o el Reglamento Parlamentario pertinente», como es el caso de la calificación... de lo que han de considerarse mociones o interpelaciones, o con la iniciativa
legislativa popular que tiene vedadas ciertas materias por imposición del art. 87.3
CE (SSTC 95/1994, 41/1995 y 124/1995; ATC 304/1996)» [STC 10/2016, de 1 de
febrero, FJ 4].
Esta doctrina ha de ser aplicada al caso que nos ocupa, toda vez que tal examen
material afecta al procedimiento legislativo especial que prevé el art. 126 RPC para
elaborar proyectos de ley que se refieren al desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Así, este Tribunal tiene declarado que las facultades de las Mesas «lo son sobre todo a efectos de controlar la regularidad jurídica y la viabilidad
formal o procesal de las iniciativas presentadas, si bien pueden también extenderse,
cuando así lo prevea el respectivo reglamento, a un examen material de aquellas si
tal delimitación sustantiva existe en el ordenamiento y ello a efectos de definir cuál
sea el procedimiento parlamentario en cada caso idóneo para su tramitación (por
todas, SSTC 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, y 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3)» [SSTC
107/2016, de 7 de junio, FJ 3, 108/2016, de 7 de junio, FJ 3, y 109/2016, de 7 de junio, FJ 4].
De otro lado, los precedentes a los que aluden tanto los dos grupos proponentes
de las tres iniciativas legislativas, como la Mesa, y la representación procesal de la
Cámara, sólo han tenido lugar en el Parlamento Catalán, según se defiende, cuando
se contó con el consenso de todos los grupos parlamentarios. No se ha acreditado
en modo alguno, el empleo del cauce del art. 126 RPC para constituir una ponencia
conjunta, relativa a proposiciones de ley sobre materias que no encajan en el ámbito material definido por el art. 62.2 EAC, cuando los únicos grupos parlamentarios
que la quieren constituir son los dos que promueven la iniciativa y cuando los demás
grupos parlamentarios se oponen a ello. No hay base para fundar en esos precedentes, por tanto, un uso parlamentario con la fuerza jurídica que se pretende, pues
una cosa es el eventual consenso de los grupos –aquí inexistente– para realizar una
iniciativa legislativa conjunta, para lo que no es preciso siquiera que se trate de las
materias del art. 62.2 EAC ni que se siga el procedimiento del art. 126 RPC, y otra
muy distinta es que se inste a la apertura de este último, prescindiendo de la reserva
material y requisitos estrictos que marcan los dos preceptos citados.
Pero, además, incluso si hubiera podido hablarse de un auténtico uso parlamentario, no podemos olvidar que, como ha venido insistiendo este Tribunal: «los usos
parlamentarios tienen su límite inmediato en el Reglamento mismo; de manera que
la práctica parlamentaria efectivamente instaurada no puede resultar tan restrictiva
que impida u obstaculice desproporcionadamente las facultades reconocidas a los
parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente garantizadas
(SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 7, y 190/2009, de 28 de septiembre, FJ 4). En
otras palabras: los usos parlamentarios son eficaces para la regulación del modo de
ejercicio de las prerrogativas parlamentarias, pero no pueden restringir su contenido
reconocido en la norma reglamentaria» [STC 57/2011, de 3 de mayo, FJ 7].
Por tanto, desde el control que puede desarrollar este Tribunal en esta jurisdicción de amparo parlamentario, debemos concluir que, en los acuerdos impugnados,
la Mesa del Parlamento de Cataluña llevó a cabo una interpretación y aplicación del
art. 126 RPC que se separa de los términos literales del mismo, de su finalidad (que
es la de constituir un marco de trabajo conjunto de los grupos parlamentarios, en
aras del consenso, para elaborar el texto de proposiciones de ley que se refieran de
manera directa al desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña), y de los
precedentes parlamentarios de la Cámara que se esgrimen a su favor.
Resta analizar, a continuación, si tal proceder ha supuesto una vulneración del
derecho a la iniciativa legislativa de los recurrentes, facultad que, como antes quedó
expuesto, pertenece al núcleo esencial de la función representativa parlamentaria
protegida por el art. 23.2 CE.
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5. Como se ha expuesto en el fundamento jurídico 2 de esta Sentencia, este Tribunal ha precisado que no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la
legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, pues sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al
representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria,
como es, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa y, dentro de esta función, el derecho de iniciativa legislativa, en los términos previstos en el Reglamento
de la Cámara.
La respuesta a la cuestión planteada, exige tomar en consideración las particularidades del procedimiento especial que ha sido abierto por los actos aquí recurridos. Tanto el Estatuto de Autonomía de Cataluña como el propio Reglamento del
Parlamento de Cataluña contemplan en este caso varias restricciones al régimen
ordinario de iniciativa legislativa y de tramitación de las proposiciones de ley a los
miembros y grupos de la Cámara; restricciones que se justifican de manera extraordinaria, precisamente, por tratarse de leyes de desarrollo básico del Estatuto, cuya
relevancia está reconocida por este último al margen del debate político. Se prevé
por ello:
i) Que una vez presentada la solicitud por dos grupos parlamentarios o por una
quinta parte de los diputados, sin exigir por tanto unanimidad ni mayoría, la Mesa
queda facultada, con el acuerdo de la Junta de Portavoces, para realizar el control
formal y material que exige el art. 62.2 EAC y, siempre en el entendido de que tales
requisitos se cumplen, acordar la constitución de la ponencia llamada a elaborar un
texto con la respectiva proposición de ley; decisión que adopta la Mesa al margen
de la voluntad que expresen los demás grupos y parlamentarios (art. 126.1 RPC).
ii) Además, las comisiones legislativas permanentes, a las que el Pleno puede delegar la tramitación y aprobación de las iniciativas legislativas en el procedimiento
ordinario, no pueden en cambio intervenir aquí (art. 62.3 EAC).
iii) Por último, y prescindiendo de otras restricciones que en el presente supuesto tendrían menos virtualidad (como la prohibición de delegación legislativa al Gobierno, excepto para aprobar textos refundidos –art. 63.1 EAC– o la del dictado de
decretos-leyes –art. 64.1 EAC–), el trabajo de la Ponencia designada, que se extiende
a un mínimo de tres meses con posibilidad de prórroga (art. 126.1 RPC), si acaba
por traducirse en la presentación de una proposición de ley, exige para su aprobación el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento (arts. 62.1
EAC, 127.1 RPC). De no conseguirse dicha mayoría, supondría la devolución del
texto para la emisión de un nuevo dictamen y votación por el Pleno, en las mismas
condiciones. La imposición de una mayoría absoluta, como ha recordado en ocasiones este Tribunal, supone la excepción en nuestro sistema parlamentario, pues:
«el procedimiento legislativo se ha ordenado con arreglo al denominado principio
mayoritario que constituye una «afirmación del principio democrático, respecto del
cual toda mayoría cualificada ... debe mantenerse en términos de excepción a la
regla» (STC 212/1996, de 19 de diciembre, FJ 11), al ser excepcional «la exigencia de mayoría absoluta y no la simple para su votación y decisión parlamentaria»
[SSTC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 2; y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3 A)]» [STC
136/2011, de 13 de septiembre, FJ 5].
Así, una vez constatado que los acuerdos impugnados desbordan el objeto, función y finalidad de la especialidad establecida en el procedimiento legislativo por el
art. 126 RPC, debemos concluir que, además, en este caso, dichos acuerdos vulneran el derecho fundamental invocado por los recurrentes (art. 23.2 CE), pues se trata de actos de la Mesa relativos a la tramitación de tres iniciativas legislativas conjuntas que imponen a los recurrentes su participación en una ponencia en la que no
quieren integrarse. Los recurrentes ven afectada su libertad de iniciativa legislativa,
se insiste, al verse forzados en contra de lo expresamente previsto en el Estatuto de
Autonomía y en el Reglamento parlamentario, a formar parte de un procedimiento
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legislativo especial que no promueven, que les obliga a participar en tres ponencias
redactoras cuyo objeto no comparten porque no corresponden al cauce legalmente
previsto, y cuya actividad parlamentaria se ve restringida, como se ha dicho ya, en
todas las fases del procedimiento incluyendo la de su aprobación definitiva, sin que
concurran los presupuestos que legitimen dicha restricción. Su actuación imperativa
se traduce, en expresión de nuestra doctrina ya citada antes, en una perturbación en
el libre e igual ejercicio de su cargo público (STC 10/2016, FJ 4).
Tal vulneración a su derecho fundamental no queda salvada, como aducen los
Letrados del Parlamento de Cataluña, por las actuaciones de facto a las que, se sugiere, podría acudir el grupo parlamentario disconforme, como la de no nombrar a
un representante para la ponencia conjunta, o no asistir a las sesiones de trabajo de
esta última, acciones que no serían la expresión correcta del ius in officium que cabe
esperar de todos los miembros de la Cámara, sino más bien la inadecuada invitación
a su no ejercicio. Tampoco, en fin, la solución consiste en recordar que se puede votar en contra del informe de la ponencia, lo que no hace sino certificar la inutilidad
de todo el procedimiento.
Por otra parte, es importante señalar que la iniciativa legislativa de los dos grupos promotores de las tres proposiciones de ley (Junts pel Sí y la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent) no quedaría negativamente afectada por una decisión
de la Mesa del Parlamento contraria a su tramitación por la vía de la concreta especialidad prevista en el art. 126 RPC, pues los grupos proponentes mantienen la
posibilidad de ejercer su iniciativa legislativa en forma de proposición de ley por la
vía ordinaria y, además, pueden hacerlo conjuntamente, si esta es su voluntad. La
especialidad de tramitación del art. 126 RPC no se configura como la única forma
de tramitación a la que forzosamente hay que acudir para legislar sobre desarrollo
básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña, tal y como se desprende de su inciso: «sin perjuicio del régimen general de la iniciativa legislativa establecido por el
art. 109».
6. En consecuencia, y de conformidad con los razonamientos precedentes, procede otorgar el amparo solicitado, «toda vez que se ha vulnerado el derecho de iniciativa legislativa de los recurrentes, facultad que pertenece al núcleo de la función
representativa parlamentaria» (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1
CE).
Ello comporta, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 55.1 LOTC, que restablezcamos a los recurrentes en la integridad del derecho fundamental vulnerado, anulando los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 y de 8 de marzo de
2016, así como toda la tramitación parlamentaria derivada de tales acuerdos.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que
le confiere la constitución de la Nación Española,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo interpuesto por los diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Parlamento de Cataluña y, en su virtud:
1.º Declarar que se ha vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho
de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes
(art. 23.1 CE).
2.º Restablecer a los recurrente en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de
los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 marzo de 2016 y de 8 de
marzo de 2016, mediante los cuales el órgano rector de la cámara catalana calificó
y admitió a trámite las solicitudes de puesta en marcha de tres ponencias redactoras
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conjuntas para elaborar el texto de tres proposiciones de ley, al amparo del art. 126
RPC, así como toda la tramitación parlamentaria derivada de tales acuerdos.
Publíquese esta Sentencia en el Boletín Oficial del Estado.
Dada en Madrid, a diecinueve de diciembre de dos mil dieciséis
Adela Asua Batarrita, Fernando Valdés Dal-Ré, Juan José González Rivas, Pedro José González-Trevijano Sánchez, Ricardo Enríquez Sancho, Antonio Narváez
Rodríguez
Recurs d’empara 1493-2016, interposat pel Grup Parlamentari de
Ciutadans contra els acords de la Mesa del Parlament de Catalunya
de l’1 i el 8 de març de 2016
383-00005/11
SENTÈNCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Reg. 46884 / Coneixement: Mesa del Parlament, 10.01.2017
Tribunal Constitucional
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por doña Adela Asua
Batarrita, Presidenta, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas,
don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don
Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
En nombre del Rey
la siguiente
Sentencia
En el recurso de amparo núm. 1493-2016, promovido por los diputados del Grupo Parlamentario de Ciudadanos del Parlamento de Cataluña, representados por
el Procurador de los Tribunales don José Luis García Guardia y asistidos por los
Abogados don José María Espejo-Saavedra Conesa y don Carlos Carrizosa Torres,
contra los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 y 8 de marzo de
2016 –este último, ratificando el anterior–, mediante los cuales el órgano rector de
la cámara catalana calificó y admitió a trámite las solicitudes de puesta en marcha
de tres ponencias redactoras conjuntas para elaborar el texto de tres proposiciones
de ley, al amparo del artículo 126 del Reglamento del Parlamento de Cataluña. Ha
comparecido el Parlamento de Cataluña, a través de sus representantes. Se personan
como parte, a través de su representante legal, los diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Parlamento de Cataluña. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha
sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer
del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 18 de marzo de 2016, los diputados del Grupo Parlamentario de Ciudadanos del Parlamento de Cataluña, representado por el Procurador de los Tribunales don José Luis García Guardia y asistido
por los Abogados don José María Espejo-Saavedra Conesa y don Carlos Carrizosa
Torres, interpusieron demanda de amparo contra los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña que se mencionan en el encabezamiento.
2. Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo son los siguientes:
a) En fecha 3 de febrero de 2016 los grupos parlamentarios de Junts pel Sí (JpS)
y de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent (CUP-CC), presentaron ante
el registro del Parlamento de Cataluña tres solicitudes de creación de ponencias parlamentarias conjuntas para la elaboración, respectivamente, de una proposición de
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ley integral de protección social catalana, de una proposición de ley del régimen jurídico catalán y de una proposición de ley de la Administración tributaria catalana,
conteniendo por única justificación, que tales solicitudes se realizaban «de acuerdo
con lo establecido en el artículo 126 del Reglamento del Parlamento».
En lo que importa al presente recurso de amparo, el art. 126 del Reglamento
del Parlamento de Cataluña (RPC), está recogido en el apartado dedicado a «Los
proyectos y las proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de autonomía
de Cataluña», dentro de la sección tercera (especialidades del procedimiento legislativo), del capítulo segundo (procedimiento legislativo), en los siguientes términos:
«Artículo 126. Ponencia redactora.
1. Con relación al desarrollo básico de lo establecido por el Estatuto de autonomía de Cataluña, la Mesa del Parlamento, sin perjuicio del régimen general de la
iniciativa legislativa establecido por el artículo 109, de acuerdo con la Junta de Portavoces y previa iniciativa de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de
los diputados, puede decidir que en estas materias la iniciativa parlamentaria sea
ejercida por el conjunto de grupos parlamentarios. A tal fin, la comisión que designe
la Mesa del Parlamento debe constituir una ponencia, con representación de todos
los grupos parlamentarios, para que elabore el texto de la proposición de ley en el
plazo de tres meses, al término del cual se entiende que decae el encargo, salvo en
caso de una prórroga otorgada expresamente. Para publicar la proposición, se sigue
lo dispuesto por el artículo 112.
2. El texto elaborado por la ponencia a que se refiere el apartado 1 se tramita por
el procedimiento legislativo común. Las proposiciones de ley elaboradas siguiendo
este procedimiento deben someterse al debate establecido por el artículo 114 y, si
están firmadas por todos los grupos parlamentarios, no pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad. La presentación de la proposición de ley debe efectuarse por el
diputado designado por la ponencia.»
Por su parte, el art. 62.2 de Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), dispone, bajo el epígrafe «Iniciativa legislativa y ejercicio de la función legislativa», lo
siguiente:
«Son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulan directamente las
materias mencionadas por los artículos 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2
y 94.1. La aprobación, la modificación y la derogación de dichas leyes requieren el
voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento en una votación final
sobre el conjunto del texto, salvo que el Estatuto establezca otra.»
b) Con relación a estas tres iniciativas el Grupo Parlamentario Socialista dirigió
a la Presidenta del Parlamento un escrito que tuvo entrada en el registro General de
la Cámara el 9 de febrero de 2016, en el que se exponían varias dudas sobre la legitimidad jurídica de creación de las mencionadas ponencias conjuntas y se solicitaba que los servicios jurídicos de la Cámara emitieran un informe para clarificar la
cuestión. En relación con el mismo asunto el Vicepresidente segundo del Parlamento
entregó a la Mesa, en la sesión celebrada el día 9 de febrero de 2016, un escrito en el
que se expresaban los motivos por los que se oponía a la admisión de las solicitudes
de constitución de las ponencias conjuntas, solicitando, asimismo, que los servicios
jurídicos emitieran un informe sobre esta cuestión.
El mismo día 9 de febrero de 2016, en sesión conjunta de la Mesa y de la Junta de
Portavoces, se acordó encomendar a los servicios jurídicos del Parlamento la elaboración de un informe sobre la cuestión planteada y posponer, a la espera del mismo,
la decisión definitiva de la Mesa sobre la admisión a trámite.
En fecha 16 de febrero de 2016 se emitió dicho informe, en el que se expone, en
síntesis, que la creación de una ponencia conjunta es una especialidad del procedimiento legislativo establecido por el artículo 126 RPC, previsto para poder aplicarlo
a las leyes de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) que
aparecen enumeradas en el artículo 62.2 EAC. No obstante lo anterior, la praxis par-
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lamentaria muestra varios precedentes de tramitación de proposiciones de ley por
el procedimiento de ponencia conjunta sin que su ámbito material estuviera incardinado en los supuestos del artículo 62.2 EAC, aunque tal decisión de admisión a
trámite de la Mesa y de la Junta de Portavoces se tomó con el acuerdo de todos los
grupos parlamentarios, toda vez que la finalidad de las ponencias conjuntas es la de
constituir un marco de trabajo conjunto.
Caso contrario, si no se trata de las materias previstas en el art. 62.2 EAC y no
hay consenso, los Servicios Jurídicos de la Cámara entienden que se presentan dudas sobre la viabilidad de la ponencia, porque esta pierde el sentido para el cual ha
sido prevista (ser plataforma de trabajo «conjunto» de los grupos) y porque su creación puede generar como efecto adicional que los grupos parlamentarios que se han
opuesto a ella deban asumir una participación activa en la elaboración de un texto
normativo en contra de sus legítimos intereses políticos, obligación que el reglamento no les impone.
En el informe se hace mención expresa a que en estos casos en que las materias no corresponden al desarrollo básico del Estatuto, la decisión de la Mesa y de la
Junta de Portavoces de crear las ponencias se ha tomado siempre con consenso o sin
la oposición expresa de ningún grupo parlamentario. Por último, en el informe se
aconseja a los grupos parlamentarios que han solicitado la creación de las ponencias conjuntas que ejerzan su derecho de iniciativa de acuerdo con el procedimiento
legislativo ordinario, recordándoles que disponen de otros instrumentos parlamentarios sin necesidad de utilizar la vía de la ponencia conjunta.
c) En fecha 29 de febrero de 2016, los grupo parlamentarios JpS y de la CUP-CC
presentaron ante el registro del Parlamento un escrito dirigido a la Mesa exponiendo
las consideraciones que, según su criterio, vendrían a fundamentar la legitimidad de
un acuerdo de la Mesa que diera trámite a estas iniciativas legislativas de acuerdo
con el procedimiento del artículo 126 RPC. Se afirma en dicho escrito que el art.
126 RPC «se ha convertido en la práctica en un procedimiento legislativo que va
más allá de una interpretación estricta y formal de su tenor literal, de otra manera
no hubieran sido posibles la mayoría de las ponencias conjuntas realizadas en las
últimas legislaturas», señalando a continuación un listado de proposiciones legislativas –sin otra indicación que el título de cada una– presentadas en las últimas legislaturas, y defendiendo que la Mesa, en caso de duda sobre si la iniciativa se enmarca en el ámbito de materias del art. 126 RPC, no debe prejuzgar su adecuación
sino admitirla. Niegan que un solo grupo de la Cámara pueda tener derecho de veto
y que la unanimidad en la constitución de la ponencia no sea un requisito prefijado
en este procedimiento, sino el de la participación de todos los grupos, insistiendo en
que no caben controles previos sobre las tres iniciativas presentadas, solicitando se
dé trámite a las mismas.
d) La Mesa del Parlamento, en sesión celebrada el 1 de marzo de 2016, acordó
(con el voto en contra del Vicepresidente segundo y de los Secretarios segundo y
tercero) tramitar dicha iniciativa parlamentaria mediante el procedimiento previsto en el artículo 126 RPC, constituyendo las correspondientes ponencias conjuntas.
e) Contra dicha resolución se presentaron tres peticiones de reconsideración,
al amparo del art. 38 del RPC, por parte del Grupo Parlamentario de Ciudadanos (núm. de registro 12798), del Grupo Parlamentario Socialista (núm. de registro
12381) y del Grupo Parlamentario del Partido Popular de Cataluña (núm. de registro
13120). Concretamente, los hoy recurrentes en amparo elevaron dicha petición de
reconsideración por escrito de fecha 4 de marzo de 2016.
f) En fecha 8 de marzo de 2016 la Mesa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38.3 RPC, con el Voto en contra del Vicepresidente segundo y de los Secretarios
segundo y tercero, acordó desestimar la petición de reconsideración.
Razona la Mesa, en síntesis:
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i) Que la solicitud presentada cumple con los requisitos formales que establece
el art. 126 RPC, teniendo en cuenta que lo han pedido dos grupos parlamentarios,
se ha producido el acuerdo favorable de la Junta de Portavoces, «y la Mesa dispone
de un margen de apreciación para decidir sobre su creación cuando se cumplen estos dos requisitos».
ii) Que «al margen de la interpretación del artículo 126, más allá del cumplimiento de los requisitos formales», dicho art. 126 RPC «ha sido interpretado de forma
amplia y extensiva en las últimas legislaturas sin que este hecho habitual haya sido
fruto de controversia por parte de la Mesa y la Junta de Portavoces».
iii) «En caso de duda sobre si la materia objeto de las proposiciones es o no de
desarrollo básico estatutario, la Mesa, por un criterio de prudencia, no puede prejuzgar ex-ante la adecuación del procedimiento de la ponencia redactora».
iv) «La referencia que hace el art. 126 RPC a «la representación de todos los grupos»no puede ser interpretada como requisito necesario para la ponencia redactora,
ya que esto podría significar el derecho de veto de un solo grupo, claramente contrario al derecho de iniciativa legislativa que corresponde a los grupos parlamentarios»; y en todo caso el art. 126.2 RPC «prevé que el texto elaborado por la ponencia
no sea firmado por todos los grupos parlamentarios», aunque con ella se busca el
máximo consenso.
3. La demanda se interpone al amparo del art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y en la misma se solicita la declaración de nulidad de los
acuerdos de la Mesa citados anteriormente. Los recurrentes aducen que los acuerdos
impugnados han conculcado la legalidad parlamentaria, con el resultado de vulnerar
facultades de los Diputados que pertenecen al núcleo de su función representativa
parlamentaria (art. 23.2 CE), en conexión con el art. 23.1 CE.
Con respecto a la infracción de la legalidad parlamentaria, los recurrentes ponen de manifiesto que de acuerdo con lo previsto en el art. 126 RPC no es posible
constituir una ponencia, con representación de todos los grupos parlamentarios para
elaborar el texto de una proposición de ley sobre materias que quedan fuera del ámbito material definido por el artículo 62.2 EAC, como ocurre en el presente caso.
Tal infracción del Reglamento lleva aparejada la vulneración de las facultades parlamentarias previstas en el art. 23 CE, toda vez que se obliga a los Diputados a participar en la elaboración de una proposición de ley con la que no están de acuerdo y,
además, se hace utilizando una especialidad del procedimiento legislativo prevista
exclusivamente para los «proyectos y las proposiciones de ley de desarrollo básico
del Estatuto de Autonomía de Cataluña». Se trata de materias que necesitan de una
amplia mayoría parlamentaria para su aprobación, cuando no es el caso.
Los recurrentes también aducen que la vulneración denunciada es «la consecuencia del inconstitucional proceder de la Mesa del Parlamento de Cataluña dirigida a incumplir la Sentencia del Tribunal Constitucional 259/2015», argumentando
en este sentido que hay una conexión entre las proposiciones de ley que se pretenden elaborar mediante el procedimiento previsto en el art. 126 RPC y la creación de
un proceso constituyente, toda vez que los portavoces de los grupos parlamentarios
que proponen la creación de una ponencia conjunta no han dejado de reiterar que se
trata de «leyes de desconexión». Como apoyo de esta afirmación se adjuntan noticias de prensa en las que se refleja que la finalidad que se busca con la aprobación
de dichas leyes es la «desconexión» y la independencia de España y afirman que la
resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre, declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015, incluía un apartado en el que se recogía que
«el Parlamento de Cataluña considera pertinente iniciar en el plazo de treinta días la
tramitación de las leyes de proceso constituyente, de seguridad social y de hacienda
pública», razones que llevan a los recurrentes a afirmar que mediante este procedimiento se está obligando a todos los grupos parlamentarios a participar en la elaboración de un texto normativo inconstitucional.
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4. Con fecha 25 de abril de 2016, el Presidente del Tribunal Constitucional firmó
un acuerdo de conexión con el recurso de amparo núm. 1315-2016, en aplicación del
acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional, de 23 de octubre de 2013, una vez
visto que ambos recursos provienen del mismo procedimiento parlamentario, disponiendo que prosigan su tramitación ante la Sala Segunda de este Tribunal, siendo
turnados al mismo Magistrado Ponente.
5. La Sala Segunda de este Tribunal, por providencia de 7 de junio de 2016, acordó admitir a trámite la demanda de amparo, apreciando que concurre una especial
trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el asunto suscitado trasciende
del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC
155/2009, FJ 2 g)]. Asimismo, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC,
acordó requerir a la Mesa del Parlamento de Cataluña la remisión del testimonio de
las actuaciones, acompañándose copia de la demanda a los efectos de su personación en el presente proceso.
6. La Secretaría de Justicia de la Sala Segunda de este Tribunal, por diligencia de
ordenación de 6 de julio de 2016, acordó tener por personado y parte al Letrado don
Pere Sol i Ordis, en nombre y representación del Parlamento de Cataluña y tener por
personados y parte en el procedimiento al Procurador don Manuel Sánchez-Puelles
y González Carvajal, en nombre y representación de los Diputados y Diputadas del
Grupo Parlamentario Popular en el Parlamento de Cataluña, y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de 20 días
para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con el art.
52 LOTC.
7. Los Letrados del Parlamento de Cataluña, mediante escrito registrado el 16
septiembre de 2016, formularon sus alegaciones solicitando la desestimación del recurso de amparo, al entender que los acuerdos impugnados no vulneran el art. 23
CE y fueron adoptados en cumplimiento de lo establecido en el Reglamento de la
Cámara y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Para los representantes de la Cámara las solicitudes presentadas por los grupos
parlamentarios de Junts pel Sí y de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent, para la creación de ponencias parlamentarias conjuntas de acuerdo con el
procedimiento que prevé el art. 126 RPC, cumplen los requisitos formales que establece el Reglamento para la creación de las ponencias redactoras, dado que: i) lo
han solicitado dos grupos parlamentarios y ii) se ha producido el acuerdo favorable
de la Junta de Portavoces.
Los Letrados del Parlamento catalán afirman que, cuando se cumplen estos dos
requisitos «la Mesa dispone de un margen de apreciación para decidir» sobre la creación de ponencias parlamentarias conjuntas y ponen de manifiesto que el artículo
126 RPC ha sido interpretado de forma flexible en las últimas legislaturas, toda vez
que, a su juicio, no siempre es posible identificar claramente cuáles son las materias
que deben considerarse incluidas en el ámbito material del desarrollo básico del Estatuto de Autonomía (que aparecen recogidas en el art. 62.2 EAC) ya que en ocasiones el resultado de dicha remisión es poco preciso o demasiado amplio y ambiguo,
habiéndose aprobado la creación de ponencias redactoras de iniciativas legislativas
que no estaban comprendidas en el ámbito material al que se refieren dicho precepto
estatutario, como por ejemplo, en la última legislatura, en la que se utilizó el procedimiento previsto en el art. 126 RPC para elaborar las proposiciones de ley que
finalmente dieron lugar a la Ley de transparencia y acceso a la información pública, a la Ley de consultas populares no referendarias y participación ciudadana, y a
la Ley de igualdad entre hombres y mujeres, añadiendo que, en caso de duda sobre
si la materia objeto de la proposición de ley es de desarrollo básico estatutario, la
Mesa, por motivos de prudencia, no puede prejuzgar ex ante la adecuación del procedimiento de la ponencia redactora, todo ello en consonancia con la jurisprudencia
constitucional que ha venido sosteniendo que la Mesa, en el trámite de admisión, ha
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de verificar exclusivamente los requisitos formales exigidos por el Reglamento parlamentario, excluyendo que este acto de calificación pueda comportar un juicio de
oportunidad sobre el contenido de la propuesta.
Por último, la representación procesal del Parlamento Catalán aduce que los recurrentes reclaman el restablecimiento de un pretendido derecho subjetivo que no
existe y, por tanto, no pueden utilizar el proceso constitucional de amparo con la
mera finalidad de restaurar la legalidad parlamentaria presuntamente infringida, argumentando que, en relación con las ponencias redactoras, los recurrentes conservan intacto su derecho a no designar representante, a no participar en sus reuniones
y a enmendar, si lo consideran oportuno, el texto que elaboren los grupos que participen en dicho órgano y, finalmente, a no votarlo, concluyendo que, en todo caso,
este procedimiento especial es más garantista que el procedimiento ordinario, ya
que permite a todos los grupos parlamentarios participar desde el inicio en la elaboración de la proposición de ley.
8. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 10
de octubre de 2016, en el que interesa se dicte Sentencia estimando el recurso de
amparo y se declare vulnerado el derecho fundamental de los demandantes a ejercer sus funciones representativas de acuerdo con lo garantizado en el art. 23.2 CE.
Tras exponer detalladamente los antecedentes de los que trae causa el recurso,
así como los principales argumentos esgrimidos por los recurrentes, el Fiscal analiza la queja relativa a la vulneración del Reglamento del Parlamento de Cataluña y,
en segundo término, expone las consecuencias que para el estatuto constitucionalmente relevante de los diputados recurrentes, se derivan de tal vulneración.
En este sentido, el Fiscal lleva a cabo una interpretación sistemática y teleológica
del art. 126 RPC, llegando a la conclusión de que se trata de un precepto que regula una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a los proyectos y
proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de autonomía de Cataluña,
siendo estos los que versan sobre las materias recogidas en el artículo 62.2 EAC,
con arreglo al cual son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulen directamente las materias mencionadas por los artículos 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3,
77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC, lista de preceptos que, a su juicio, configura claramente
un numerus clausus que no coincide con las materias que resultan objeto de las proposiciones de ley que se intentan tramitar en el caso que nos ocupa, añadiendo que
estamos ante una especialidad que supone una excepción al régimen procedimental
legislativo general, por lo que la interpretación que se impone ha de ser necesariamente muy estricta e incluso restrictiva.
Asimismo, el Ministerio Fiscal entiende que la decisión de la Mesa no puede justificase en una supuesta «praxis parlamentaria», pues dicho uso parlamentario, relativo a la interpretación flexible de las materias a las que se refiere el art. 126 RPC,
sólo se dio en anteriores legislaturas cuando se contó con el consenso de todos los
grupos parlamentarios, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa y, por tanto, la
Mesa no puede invocar la costumbre parlamentaria para apartarse del Reglamento y, con ello, ignorar los derechos y garantías que el Reglamento reconoce a los
parlamentarios (SSTC 107/2016, de 7 de junio, FJ 4, y 57/2011, de 3 de mayo, FJ 7,
entre otras).
Constatada la infracción reglamentaria, para el Fiscal no cabe duda que el ejercicio de la función legislativa y, dentro de esta, la iniciativa legislativa, forma parte
de la función representativa que garantiza el art. 23 CE (por todas, STC 23/2015,
de 16 de febrero, FJ 3) y, por tanto, pertenece al núcleo de derechos y facultades
constitucionalmente relevante de los diputados, con el consiguiente derecho a que
la iniciativa legislativa se ejerza y tramite conforme a los procedimientos parlamentarios idóneos y procedentes. Así, el Fiscal coincide con los recurrentes en que, en
el caso que nos ocupa, los derechos y facultades atribuidos a los diputados se ven
afectados, toda vez que la especialidad de tramitación del art 126 RPC afecta a la
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capacidad de iniciativa legislativa de aquellos, pues la ponencia conjunta fuerza a
los grupos parlamentarios que manifiestamente no quieren compartir una determinada iniciativa legislativa a ser partícipes de la misma, sometiendo a los diputados
y grupos disidentes a una innecesaria tensión entre sus deberes de participación en
los debates del Pleno y de las comisiones, deber que la doctrina ha extrapolado a
los trabajos parlamentarios de las ponencias, conculcando su legítimo interés de no
participar de forma activa en ponencias conjuntas por entrar en contradicción con la
defensa de las propias posiciones políticas.
En conclusión, el Fiscal sostiene que la Mesa se ha separado de lo expresamente
previsto en el Reglamento de la Cámara (que habilita el empleo del art. 126 RPC
sólo para las materias tasadas en el art. 62.2 EAC), que también se aparta de la propia praxis parlamentaria, toda vez que la flexibilidad de la Mesa a la hora de examinar las materias que pueden ser objeto de esta especialidad del procedimiento
legislativo sólo se dio en anteriores legislaturas cuando se contó con el consenso de
todos los grupos parlamentarios, lo que le lleva a afirmar que se ha vulnerado el derecho de iniciativa legislativa de los diputados recurrentes, que forma parte de las
facultades parlamentarias garantizadas por el art. 23.2 CE.
9. Por providencia de 15 de diciembre de 2016, se señaló para la deliberación y
votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. Como se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes, la cuestión suscitada en el presente recurso de amparo se centra en determinar si los Acuerdos de la
Mesa del Parlamento de Cataluña que se mencionan en el encabezamiento de esta
Sentencia y mediante los que se admitió a trámite la solicitud de los grupos parlamentarios de Junts pel Sí y de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent,
de creación de tres ponencias parlamentarias conjuntas de acuerdo con el procedimiento que prevé el artículo 126 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC),
para la elaboración, respectivamente, de una proposición de ley integral de protección social catalana, de una proposición de ley del régimen jurídico catalán y de una
proposición de ley de la Administración tributaria catalana, vulneran el derecho de
los diputados recurrentes a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y
cargos públicos regulado en el art. 23.2 CE, en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, previsto
en el artículo 23.1 CE.
Los diputados recurrentes, miembros del Grupo Parlamentario de Ciudadanos
del Parlamento de Cataluña, ponen de manifiesto que, de acuerdo con lo previsto
en el art. 126 RPC, no es posible utilizar el cauce que proporciona dicho precepto,
consistente en constituir una ponencia con representación de todos los grupos parlamentarios, cuando la finalidad de la misma es elaborar el texto de varias proposiciones de ley cuyo contenido no se refiere a materias directamente relacionadas con
el desarrollo básico del Estatuto de autonomía de Cataluña. En este sentido, insisten
en que el art. 126 RPC regula una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a los proyectos y proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto
de Autonomía de Cataluña y que, de acuerdo con el art. 62.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), son leyes de desarrollo básico del Estatuto sólo las que
regulan directamente las materias mencionadas en los artículos 2.3, 6, 37.2, 56.2,
67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC, que configura una lista cerrada en la que no
encaja ninguna de las materias propuestas y admitidas por la Mesa para tal fin en
los acuerdos impugnados.
Los diputados recurrentes alegan que tal infracción del Reglamento por parte de
la Mesa lleva aparejada la vulneración de su derecho de iniciativa legislativa, facultad que pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria protegida por
el art. 23.2 CE, toda vez que se ven obligados, en contra de su voluntad, a formar
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parte de una iniciativa legislativa que no comparten, viéndose forzados a participar
en tres ponencias conjuntas para elaborar tres proposiciones de ley y, en definitiva,
a formar parte de un procedimiento legislativo sustancialmente distinto al que se
sigue en el trámite legislativo ordinario.
También aducen que la vulneración denunciada es «la consecuencia del inconstitucional proceder de la Mesa del Parlamento de Cataluña dirigida a incumplir la
Sentencia del Tribunal Constitucional 259/2015», argumentando en este sentido que
hay una conexión entre las proposiciones de Ley que se pretenden elaborar mediante el procedimiento previsto en el art. 126 RPC y la creación de un proceso constituyente, toda vez que los portavoces de los Grupos Parlamentarios que proponen la
creación de una ponencia conjunta no han dejado de reiterar que se trata de «leyes
de desconexión», razones que llevan a los recurrentes a firmar que mediante este
procedimiento se está obligando a todos los grupos parlamentarios a participar en
la elaboración de un texto normativo inconstitucional.
Por su parte, los Letrados del Parlamento de Cataluña solicitan la desestimación
del recurso de amparo argumentando que la Mesa ejerció legítimamente sus facultades y aplicó correctamente las normas del Reglamento de la Cámara, por lo que,
a su juicio, no cabe imputar a la actuación de la Mesa la pretendida lesión de los
derechos fundamentales garantizados por el art. 23 CE. Para los representantes de
la Cámara, las solicitudes presentadas para la creación de ponencias parlamentarias
conjuntas cumplen los requisitos formales que establece el art. 126 RPC, dado que
la iniciativa parte de dos grupos parlamentarios y se cuenta con el acuerdo favorable
de la Junta de Portavoces. Cumplidos estos dos requisitos, los Letrados entienden
que existe un margen de flexibilidad de la Mesa a la hora de valorar las materias que
deben considerarse incluidas en el ámbito material del desarrollo básico del Estatuto
de Autonomía (ex art. 62.2 EAC) y, en este sentido, señalan que en otras legislaturas
la Mesa tramitó sin problemas la solicitud de creación de ponencias redactoras relativas a iniciativas legislativas que no estaban comprendidas en el ámbito material
al que se refieren dicho precepto estatutario. Por último, afirman que, con independencia de la eventual infracción del Reglamento, no estamos ante la vulneración de
ningún derecho fundamental de los recurrentes.
El Ministerio Fiscal, finalmente, interesa la estimación del recurso de amparo en
los términos que han quedado expresados en los antecedentes de la presente Sentencia y que, en síntesis, se dirigen a argumentar que la Mesa se ha separado, tanto de
lo expresamente previsto en el Reglamento de la Cámara (que habilita el empleo del
art. 126 RPC sólo para las materias tasadas en el art. 62.2 EAC), como de la propia
praxis parlamentaria, toda vez que la flexibilidad de la Mesa a la hora de examinar
las materias que pueden ser objeto de esta especialidad del procedimiento legislativo, constituye un uso parlamentario sólo cuando se cuenta con el consenso de todos
los grupos parlamentarios, razones que le llevan a concluir que se ha vulnerado el
derecho de iniciativa legislativa de los diputados recurrentes, que forma parte de las
facultades parlamentarias garantizadas por el art. 23.2 CE.
2. Entrando ya en el análisis de la queja que se formula en la demanda de amparo, resulta oportuno traer a colación la doctrina constitucional sobre los derechos
fundamentales invocados, en conexión con el contenido y finalidad de los acuerdos
parlamentarios impugnados. Así, debe recordarse lo siguiente:
a) El art. 23.2 CE, que reconoce el derecho de los ciudadanos «a acceder en
condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que
señalen las leyes», conforme nuestra reiterada doctrina este «no sólo garantiza el
acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan
accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con
lo que la ley disponga (SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3; 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2; 28/1984, de 28 de febrero, FJ 2; 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de
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20 de septiembre, FJ 6, y 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, entre otras» [STC 1/2015,
de 19 de enero, FJ 3].
Y hemos añadido que «esta garantía añadida resulta de particular relevancia cuando, como ocurre en el presente caso, la petición de amparo se presenta por los representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que en tal
supuesto resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los
asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el art. 23.1 CE (SSTC
161/1988, FJ 6; 181/1989, de 3 de noviembre, FJ 4; 205/1990, de 13 de diciembre, FJ
4; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3, y 40/2003, FJ 2)» [STC 1/2015, FJ 3].
Acerca de la relación entre los dos apartados del art. 23 CE, «[e]n una línea jurisprudencial que se inicia con las SSTC 5/1983 y 10/1983, este Tribunal ha establecido una conexión directa entre el derecho de los parlamentarios (art. 23.2 CE)
y el que la Constitución atribuye a los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), pues «puede decirse que son primordialmente los representantes
políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los
asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 CE, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o
sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado
en su ejercicio» (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ
3; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3, y 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, entre otras
muchas)» [STC 202/2014, de 15 de diciembre, FJ 3].
b) Asimismo, como inequívocamente se desprende del inciso final del propio art.
23.2 CE, se trata de un derecho de configuración legal que corresponde establecer a
los Reglamentos parlamentarios, «a los que compete fijar y ordenar los derechos y
atribuciones propios de los parlamentarios... una vez creados, quedan integrados en
el status propio de su cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente
constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del
propio órgano en el que se integren (entre tantas otras, STC 36/2014, de 27 de febrero, FJ 5, y las allí citadas)» [SSTC 107/2016, de 7 de junio, FJ 4 B) a), y 108/2016,
de 7 de junio, FJ 4 B a)]
En concreto, podrán reclamarlos ante este Tribunal por el cauce del recurso de
amparo, según lo previsto en el art. 42 de nuestra Ley Orgánica (SSTC 161/1988,
FJ 7; 38/1999, FJ 2; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4; 107/2001, FJ 3; 203/2001, FJ 2;
177/2002, FJ 3; 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2, y 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, entre otras muchas).
En este sentido, este Tribunal ha venido reiterando que «no cualquier acto del
órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del
derecho fundamental, pues sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los
derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su
función representativa parlamentaria, siendo vulnerado el art. 23.2 CE si los propios
órganos de las Asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que
contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes. Tales
circunstancias imponen a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva
de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos
derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del
representante público y a motivar las razones de su aplicación, bajo pena, no sólo
de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su
cargo (art. 23.2 CE), sino también de infringir el de estos a participar en los asuntos
públicos ex art. 23.1 CE (SSTC 38/1999, FJ 2; 107/2001, FJ 3, y 40/2003, FJ 2, entre
otras muchas)» [STC 1/2015, FJ 3; también STC 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3].
c) Por último, y en relación con el tipo de iniciativa parlamentaria cuya admisión
a trámite se cuestiona en este caso, este Tribunal ha venido afirmando que el ejercicio de la función legislativa por los representantes de los ciudadanos constituye «la
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máxima expresión del ejercicio de la soberanía popular en el Estado democrático».
Y «[p]uesto que la participación en el ejercicio de dicha función y el desempeño de
los derechos y facultades que la acompañan, entre los que indudablemente debe contarse con el derecho a la iniciativa legislativa, constituyen una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante» (STC 10/2016, de 1
de febrero, FJ 4, y las allí citadas), toda decisión de la Mesa sobre la tramitación de
una iniciativa legislativa promovida por un representante de los ciudadanos afecta a
su derecho al libre e igual ejercicio de su cargo público, de forma que, perturbado o
coartado este, se perturba y coarta la participación de los ciudadanos en los asuntos
públicos, infringiendo, así pues, el art. 23.1 y 2 CE» (STC 10/2016, FJ 4).
Hemos precisado, además, que «esta exigencia de rigor es aún más intensa, si
cabe, cuando el examen de admisibilidad que le compete a la Mesa recae sobre
iniciativas legislativas de origen parlamentario, pues la Mesa debe cuidarse de no
perturbar con su decisión el derecho de los representantes a suscitar el debate parlamentario sobre una materia determinada mediante el recurso a la iniciativa legislativa (STC 124/1995). Si no fuese así, la Mesa dejaría de obrar como un órgano de gobierno de la Cámara ejerciendo el debido control legal sobre la regularidad jurídica
de la iniciativa, para mutarse en un órgano netamente político, impidiendo, además,
que las iniciativas promovidas por las minorías parlamentarias se sometiesen al debate público en la Cámara. Lo que colocaría a estos representantes en una posición
de inferioridad y desigualdad lesiva del art. 23.2 CE (SSTC 118/1995 y 38/1999, de
22 de marzo, FJ 3)» [STC 10/2016, FJ 4].
3. Sentado lo que antecede, debemos recordar que cuando se reclama la tutela de
derechos o facultades que pertenecen al núcleo de la función representativa parlamentaria frente a posibles vulneraciones de los órganos de la Cámara correspondiente, este Tribunal debe ser especialmente cuidadoso en la identificación, primero,
de la base normativa del derecho alegado (toda vez que estamos ante un derecho
fundamental de configuración legal, como se ha expuesto en el fundamento jurídico
anterior) y, segundo, en la identificación de la regulación reglamentaria de las facultades del órgano de la Cámara al que se imputa la vulneración. Por ello, resulta
obligado comenzar con un análisis del sentido, alcance y ámbito material del art.
126 RPC.
Del Reglamento del Parlamento de Cataluña se desprende que la regulación relativa al procedimiento legislativo (capítulo II del título IV) contempla unas disposiciones generales sobre sujetos, requisitos y admisión a trámite de iniciativas legislativas (arts. 109 a 111), una normas para el procedimiento legislativo común (arts.
112 a 125) y, por lo que aquí interesa, una serie de especialidades del procedimiento
legislativo (arts. 126 a 145), cuya ordenación en sus tres primeros apartados responde a un claro criterio ratione materiae. Así, el apartado primero (arts. 126 y 127) se
refiere a «Los proyectos y las proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto
de autonomía de Cataluña»; el apartado segundo (arts. 128 a 131) al proyecto de ley
de presupuestos; y el apartado tercero (art. 132), a la reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña.
Más en concreto, el art. 126 RPC contempla una especialidad dentro del procedimiento legislativo, relativa a la iniciativa para promover la elaboración conjunta de
proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
regulando, tal y como se ha reproducido en los antecedentes, la posibilidad de que
la iniciativa parlamentaria se ejerza por el conjunto de grupos parlamentarios, mediante la constitución de una ponencia redactora que contará con la presencia de todos
los grupos. Además, de acuerdo con lo previsto en los arts. 62.2 in fine del EAC y
127 RPC, la proposición de ley elaborada por la ponencia conjunta requerirá, para
su aprobación, el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno, en una votación
final sobre el conjunto del texto, sin que sea posible su aprobación en comisión (art.
133 RPC). Estos rigurosos requisitos de tramitación y aprobación sólo se justifican
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por razón de la materia que se pretende regular mediante este procedimiento especial (el desarrollo básico del Estatuto de autonomía de Cataluña) y coinciden con
los que el Reglamento exige para «las iniciativas de reforma estatutaria» (art. 132
RPC).
De lo dicho se deduce con claridad que para acudir al procedimiento legislativo
especial que regula el art. 126 RPC, es requisito sine qua non (como apunta el Fiscal
y también aducen los recurrentes), que la iniciativa se dirija a elaborar proposiciones
de ley relativas «al desarrollo básico de lo establecido por el Estatuto de autonomía
de Cataluña», lo que nos remite al art. 62.2 EAC, con arreglo al cual son leyes de
desarrollo básico del Estatuto «las que regulen directamente las materias mencionadas en los artículos 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC»,
lista de preceptos que configura claramente un numerus clausus y que se remiten a
las siguientes materias: a los municipios, las veguerías, las comarcas y demás entes
locales que integran el sistema institucional de la Generalidad (art. 2.3 EAC), a la
lengua propia y oficiales de Cataluña (art. 6 EAC), a las garantías de los derechos
estatutarios (art. 37.2 EAC), a la composición del Parlamento y régimen electoral
(art. 56.2 EAC), al estatuto personal del Presidente o Presidenta de la Generalidad
(art. 67.5 EAC), a la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Gobierno
de la Generalitat (art. 68.3 EAC), a la composición y el funcionamiento del Consejo
de Garantías Estatutarias, el estatuto de sus miembros y los procedimientos relativos al ejercicio de sus funciones (art. 77.3 EAC), al estatuto personal del Síndic de
Greuges, sus incompatibilidades, sus causas de cese, así como la organización y las
atribuciones de la institución (art. 79.3 EAC), al estatuto personal, las incompatibilidades, las causas de cese, la organización y el funcionamiento de la Sindicatura
de Cuentas (art. 81.2 EAC) y, finalmente, al régimen jurídico especial de Arán (art.
94.1 EAC).
Asimismo, debemos reparar en el hecho de que no sólo se trata de una lista cerrada y taxativa de materias, sino que, además, del tenor literal del art. 62.2 EAC se
desprende que sólo son leyes de desarrollo básico del Estatuto las que regulan «directamente» dichas materias, lo que excluye toda interpretación flexible o extensiva
a la hora de calificar las iniciativas que se presenten bajo su cobertura y, correlativamente, al acordar la apertura del procedimiento legislativo especial previsto en el
art. 126 RPC para su tramitación.
4. Debe anticiparse que no cabe apreciar prima facie la necesaria correspondencia «directa» entre las materias de desarrollo básico del Estatuto ex art. 62.2 EAC,
y las materias respecto de las que se pretende elaborar tres proposiciones de ley
utilizando el procedimiento especial previsto en el artículo 126 RPC, esto es, una
proposición de ley integral de protección social catalana, una proposición de ley del
régimen jurídico catalán y una proposición de ley de la Administración tributaria
catalana. Ninguna de ellas se refiere a la regulación de las instituciones ya establecidas en el Estatuto de Autonomía que indica su art. 62.2 (Generalidad, Parlamento,
Consejo de Garantías Estatutarias, Síndic de Greuges y Sindicatura de Cuentas);
tampoco a la ordenación de los municipios, veguerías y comarcas de la propia Comunidad, ni a la organización territorial o administrativa de Arán. Es evidente, por
lo demás, que cualquier institución u organización administrativa no recogida en el
Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuya creación pretendiera fraguarse bajo las
proposiciones de ley que se anuncian, no podría responder a un «desarrollo básico»
del propio Estatuto. En lo que hace, por otro lado, a las garantías de los derechos estatutarios, el art. 37.2 EAC prevé expresamente que con este fin se apruebe por ley
la «Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña». Pero esta última tampoco es asumida por las tres iniciativas en examen, ni con ellas se pretende,
en fin, la regulación de la lengua propia y oficiales de Cataluña, o la regulación del
régimen electoral.
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Esa correspondencia no queda en modo alguno justificada por los dos grupos
parlamentarios que firman la iniciativa, ni en su solicitud inicial, la cual se limita a
decir que se cumple con lo establecido en el art. 126 RPC, ni en el posterior escrito
de 29 de febrero, en el que formulaban alegaciones contrarias al Informe del Servicio Jurídico de la Cámara –favorable este último a una interpretación estricta de la
norma–. De hecho, y como se expuso en el antecedente 2 c), de esta Sentencia, en
tal escrito no se realiza ningún esfuerzo dialéctico por relacionar las tres proposiciones de ley con alguna de las materias sujetas al procedimiento especial, sino que se
postula la aplicación de este al margen del tenor literal de la norma (art. 126 RPC),
únicamente porque así se habría hecho anteriormente con otras proposiciones de ley
que, sin ninguna clase de acreditación, se relacionan sin más en un listado.
A lo anterior se une que los acuerdos impugnados no contienen tampoco una
argumentación de la Mesa dirigida a fundamentar la necesaria conexión material,
tal y como exige el Reglamento, entre el objeto de dichas proposiciones de ley y las
leyes de desarrollo básico del Estatuto. Al contrario, la Mesa, en su acuerdo de 8 de
marzo de 2016, mediante el que desestimó la reconsideración solicitada por varios
grupos parlamentarios, alude a una interpretación amplia, extensiva y flexible de
dicho precepto, que va «más allá de su lectura estricta, formal y literal» para, a continuación, justificar su decisión en la existencia de un uso parlamentario que legitimaría la aplicación del art. 126 RPC para la tramitación de iniciativas legislativas
que no se corresponden estrictamente con las materias propias del desarrollo básico
del Estatuto de Autonomía.
Tampoco los Letrados del Parlamento de Cataluña aportan ningún argumento de
fondo para fundamentar la conexión material entre las tres solicitudes de creación
de ponencias parlamentarias conjuntas y las leyes de desarrollo básico del Estatuto
de Cataluña, sino que también se remiten a una legítima interpretación flexible del
art. 126 RPC por parte de la Mesa y a la necesidad de que dicho órgano lleve a cabo
un mero examen formal de los requisitos de admisibilidad de la iniciativa, insistiendo, asimismo, en el hecho de que en anteriores legislaturas se crearon ponencias redactoras conjuntas para la elaboración de proposiciones de ley que no estaban
comprendidas en el ámbito material al que se refiere el art. 62.2 EAC.
Pues bien, este Tribunal ha insistido repetidamente en que «a la Mesa le compete, por estar sujeta al Ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los
Reglamentos Parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en
aras de la mencionada eficiencia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad
jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa (STC 205/1990), esto es, examinar
si la iniciativa cumple con los requisitos formales exigidos por la norma parlamentaria» (STC 10/2016, FJ 4), pero también hemos aclarado que, no obstante lo anterior,
el Reglamento Parlamentario puede establecer que la Mesa «extienda su examen de
la iniciativa más allá de la estricta verificación de sus requisitos formales, siempre,
claro está, que los escritos y documentos parlamentarios girados a la Mesa, sean
de control de la actividad de los Ejecutivos o sean de carácter legislativo, vengan,
justamente, limitados materialmente por la Constitución, el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento Parlamentario pertinente», como es el caso de la calificación... de lo que han de considerarse mociones o interpelaciones, o con la iniciativa
legislativa popular que tiene vedadas ciertas materias por imposición del art. 87.3
CE (SSTC 95/1994, 41/1995 y 124/1995; ATC 304/1996)» [STC 10/2016, de 1 de
febrero, FJ 4].
Esta doctrina ha de ser aplicada al caso que nos ocupa, toda vez que, tal examen
material afecta al procedimiento legislativo especial que prevé el art. 126 RPC para
elaborar proyectos de ley que se refieren al desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Así, este Tribunal tiene declarado que las facultades de las Mesas «lo son sobre todo a efectos de controlar la regularidad jurídica y la viabilidad
formal o procesal de las iniciativas presentadas, si bien pueden también extenderse,
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cuando así lo prevea el respectivo reglamento, a un examen material de aquellas si
tal delimitación sustantiva existe en el ordenamiento y ello a efectos de definir cuál
sea el procedimiento parlamentario en cada caso idóneo para su tramitación (por
todas, SSTC 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, y 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3)» [SSTC
107/2016, de 7 de junio, FJ 3, 108/2016, de 7 de junio, FJ 3, y 109/2016, de 7 de junio, FJ 4].
De otro lado, los precedentes a los que aluden tanto los dos grupos proponentes
de las tres iniciativas legislativas, como la Mesa, y la representación procesal de la
Cámara, sólo han tenido lugar en el Parlamento Catalán, según se defiende, cuando
se contó con el consenso de todos los grupos parlamentarios. No se ha acreditado
en modo alguno, el empleo del cauce del art. 126 RPC para constituir una ponencia
conjunta, relativa a proposiciones de ley sobre materias que no encajan en el ámbito material definido por el art. 62.2 EAC, cuando los únicos grupos parlamentarios
que la quieren constituir son los dos que promueven la iniciativa y cuando los demás
grupos parlamentarios se oponen a ello. No hay base para fundar en esos precedentes, por tanto, un uso parlamentario con la fuerza jurídica que se pretende, pues
una cosa es el eventual consenso de los grupos –aquí inexistente– para realizar una
iniciativa legislativa conjunta, para lo que no es preciso siquiera que se trate de las
materias del art. 62.2 EAC ni que se siga el procedimiento del art. 126 RPC, y otra
muy distinta es que se inste a la apertura de este último, prescindiendo de la reserva
material y requisitos estrictos que marcan los dos preceptos citados.
Pero, además, incluso si hubiera podido hablarse de un auténtico uso parlamentario, no podemos olvidar que, como ha venido insistiendo este Tribunal: «los usos
parlamentarios tienen su límite inmediato en el Reglamento mismo; de manera que
la práctica parlamentaria efectivamente instaurada no puede resultar tan restrictiva
que impida u obstaculice desproporcionadamente las facultades reconocidas a los
parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente garantizadas
(SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 7, y 190/2009, de 28 de septiembre, FJ 4). En
otras palabras: los usos parlamentarios son eficaces para la regulación del modo de
ejercicio de las prerrogativas parlamentarias, pero no pueden restringir su contenido
reconocido en la norma reglamentaria» [STC 57/2011, de 3 de mayo, FJ 7].
Por tanto, desde el control que puede desarrollar este Tribunal en esta jurisdicción de amparo parlamentario, debemos concluir que, en los acuerdos impugnados,
la Mesa del Parlamento de Cataluña llevó a cabo una interpretación y aplicación del
art. 126 RPC que se separa de los términos literales del mismo, de su finalidad (que
es la de constituir un marco de trabajo conjunto de los grupos parlamentarios, en
aras del consenso, para elaborar el texto de proposiciones de ley que se refieran de
manera directa al desarrollo básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña), y de los
precedentes parlamentarios de la Cámara que se esgrimen a su favor.
Resta analizar, a continuación, si tal proceder ha supuesto una vulneración del
derecho a la iniciativa legislativa de los recurrentes, facultad que, como antes quedó
expuesto, pertenece al núcleo esencial de la función representativa parlamentaria
protegida por el art. 23.2 CE.
5. Como se ha expuesto en el fundamento jurídico 2 de esta Sentencia, este Tribunal ha precisado que no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la
legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, pues sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al
representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria,
como es, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa y, dentro de esta función, el derecho de iniciativa legislativa, en los términos previstos en el Reglamento
de la Cámara.
La respuesta a la cuestión planteada, exige tomar en consideración las particularidades del procedimiento especial que ha sido abierto por los actos aquí recurridos. Tanto el Estatuto de Autonomía de Cataluña como el propio Reglamento del
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Parlamento de Cataluña contemplan en este caso varias restricciones al régimen
ordinario de iniciativa legislativa y de tramitación de las proposiciones de ley a los
miembros y grupos de la Cámara; restricciones que se justifican de manera extraordinaria, precisamente, por tratarse de leyes de desarrollo básico del Estatuto, cuya
relevancia está reconocida por este último al margen del debate político. Se prevé
por ello:
i) Que una vez presentada la solicitud por dos grupos parlamentarios o por una
quinta parte de los diputados, sin exigir por tanto unanimidad ni mayoría, la Mesa
queda facultada, con el acuerdo de la Junta de Portavoces, para realizar el control
formal y material que exige el art. 62.2 EAC y, siempre en el entendido de que tales
requisitos se cumplen, acordar la constitución de la ponencia llamada a elaborar un
texto con la respectiva proposición de ley; decisión que adopta la Mesa al margen
de la voluntad que expresen los demás grupos y parlamentarios (art. 126.1 RPC).
ii) Además, las comisiones legislativas permanentes, a las que el Pleno puede delegar la tramitación y aprobación de las iniciativas legislativas en el procedimiento
ordinario, no pueden en cambio intervenir aquí (art. 62.3 EAC).
iii) Por último, y prescindiendo de otras restricciones que en el presente supuesto tendrían menos virtualidad (como la prohibición de delegación legislativa al Gobierno, excepto para aprobar textos refundidos –art. 63.1 EAC– o la del dictado de
decretos-leyes –art. 64.1 EAC–), el trabajo de la ponencia designada, que se extiende
a un mínimo de tres meses con posibilidad de prórroga (art. 126.1 RPC), si acaba
por traducirse en la presentación de una proposición de ley, exige para su aprobación el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento (arts. 62.1
EAC, 127.1 RPC). De no conseguirse supondría todavía la devolución del texto para
la emisión de un nuevo dictamen y votación por el Pleno, en las mismas condiciones. La imposición de una mayoría absoluta, como ha recordado en ocasiones este
Tribunal, supone la excepción en nuestro sistema parlamentario, pues «el procedimiento legislativo se ha ordenado con arreglo al denominado principio mayoritario
que constituye una «afirmación del principio democrático, respecto del cual toda
mayoría cualificada... debe mantenerse en términos de excepción a la regla» (STC
212/1996, de 19 de diciembre, FJ 11), al ser excepcional «la exigencia de mayoría
absoluta y no la simple para su votación y decisión parlamentaria» [SSTC 160/1987,
de 27 de octubre, FJ 2, y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3 A)]» [STC 136/2011, de 13
de septiembre, FJ 5].
Así, una vez constatado que los acuerdos impugnados desbordan el objeto, función y finalidad de la especialidad establecida en el procedimiento legislativo por el
art. 126 RPC, debemos concluir que, además, en este caso, dichos acuerdos vulneran el derecho fundamental invocado por los recurrentes (art. 23.2 CE), pues se trata de actos de la Mesa relativos a la tramitación de tres iniciativas legislativas conjuntas que imponen a los recurrentes su participación en una ponencia en la que no
quieren integrarse. Los recurrentes ven afectada su libertad de iniciativa legislativa,
se insiste, al verse forzados en contra de lo expresamente previsto en el Estatuto de
Autonomía y en el Reglamento parlamentario, a formar parte de un procedimiento
legislativo especial que no promueven, que les obliga a participar en tres ponencias
redactoras cuyo objeto no comparten porque no corresponden al cauce legalmente
previsto, y cuya actividad parlamentaria se ve restringida, como se ha dicho ya, en
todas las fases del procedimiento, incluyendo la de su aprobación definitiva, sin que
concurran los presupuestos que legitimen dicha restricción. Su actuación imperativa
se traduce, en expresión de nuestra doctrina ya citada antes, en una perturbación en
el libre e igual ejercicio de su cargo público (STC 10/2016, FJ 4).
Tal vulneración a su derecho fundamental no queda salvada, como aducen los
Letrados del Parlamento de Cataluña, por las actuaciones de facto a las que, se sugiere, podría acudir el grupo parlamentario disconforme, como la de no nombrar a
un representante para la ponencia conjunta, o no asistir a las sesiones de trabajo de
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esta última, acciones que no serían la expresión correcta del ius in officium que cabe
esperar de todos los miembros de la Cámara, sino más bien la inadecuada invitación
a su no ejercicio. Tampoco, en fin, la solución consiste en recordar que se puede votar en contra del informe de la ponencia, lo que no hace sino certificar la inutilidad
de todo el procedimiento.
Por otra parte, es importante señalar que la iniciativa legislativa de los dos grupos promotores de las tres proposiciones de ley (Junts pel Sí y la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent) no quedaría negativamente afectada por una decisión
de la Mesa del Parlamento contraria a su tramitación por la vía de la concreta especialidad prevista en el art. 126 RPC, pues los grupos proponentes mantienen la
posibilidad de ejercer su iniciativa legislativa en forma de proposición de ley por la
vía ordinaria y, además, pueden hacerlo conjuntamente, si esta es su voluntad. La
especialidad de tramitación del art. 126 RPC no se configura como la única forma
de tramitación a la que forzosamente hay que acudir para legislar sobre desarrollo
básico del Estatuto de Autonomía de Cataluña, tal y como se desprende de su inciso: «sin perjuicio del régimen general de la iniciativa legislativa establecido por el
art. 109».
6. En consecuencia, y de conformidad con los razonamientos precedentes, procede otorgar el amparo solicitado, toda vez que se ha vulnerado el derecho de iniciativa
legislativa de los recurrentes, facultad que pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos
a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
Ello comporta, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 55.1 LOTC, que restablezcamos a los recurrentes en la integridad del derecho fundamental vulnerado, anulando los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 y de 8 de marzo de
2016, así como toda la tramitación parlamentaria derivada de tales acuerdos.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que
le confiere la constitución de la nación española,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo interpuesto por los diputados del Grupo Parlamentario de Ciudadanos en el Parlamento de Cataluña y, en su virtud:
1.º Declarar que se ha vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho
de los ciudadanos a participar en los asunto públicos a través de sus representantes
(art. 23.1 CE).
2.º Restablecer a los recurrente en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de
los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 1 marzo de 2016 y de 8 de
marzo de 2016, mediante los cuales el órgano rector de la cámara catalana calificó
y admitió a trámite las solicitudes de puesta en marcha de tres ponencias redactoras
conjuntas para elaborar el texto de tres proposiciones de ley, al amparo del art.126
RPC, así como toda la tramitación parlamentaria derivada de tales acuerdos.
Publíquese esta Sentencia en el Boletín Oficial del Estado.
Dada en Madrid, a diecinueve de diciembre de dos mil dieciséis
Adela Asua Batarrita, Fernando Valdés Dal-Ré, Juan José González Rivas, Pedro José González-Trevijano Sánchez, Ricardo Enríquez Sancho, Antonio Narváez
Rodríguez
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4.90.
Règim interior
4.90.15.
Contractació
Contractació dels serveis de manteniment del sistema de
conferències i votacions del Saló de Sessions, dels sistemes de
conferències d’altres sales i de la resta d’instal·lacions audiovisuals
del Parlament
615-00006/11
ANUNCI
Secretaria General
Anunci pel qual es fa pública la Resolució de la Mesa del Parlament de Catalunya, del 24 de gener de 2017, per la qual s’acorda de convocar la licitació pública per
a la contractació dels serveis de manteniment del sistema de conferències i votacions
del Saló de Sessions, dels sistemes de conferències d’altres sales i de la resta d’instal·
lacions audiovisuals del Parlament (expedient núm. 615-00006/11)
1. Entitat adjudicadora
Organisme: Parlament de Catalunya (Departament de Comunicació)
2. Objecte del contracte
A. Descripció de l’objecte:
Lot 1: Manteniment del sistema de conferències i votacions del Saló de Sessions
i dels sistemes de conferències d’altres sales.
Lot 2: Manteniment de la resta d’instal·lacions audiovisuals i de difusió (broadcast).
CPV: 50300000-8
B. Termini d’execució:
El contracte s’estableix per a un període de vint-i-quatre mesos, amb la possibilitat de prorrogar-se fins a dos anys més.
S’estableix que el termini d’execució del contracte comenci, aproximadament, el
dia 1 de juliol de 2017, sens perjudici que pugui començar en una data posterior si
així ho exigeixen la tramitació i la data de finiment del procediment licitatori, o a
petició del Departament de Comunicació del Parlament.
3. Tramitació, procediment i forma d’adjudicació
a) Tramitació: ordinària.
b) Procediment: obert.
c) Contracte subjecte a una regulació harmonitzada: sí.
4. Determinació del preu
a) Pressupost màxim de la licitació:
Lot 1: Manteniment del sistema de conferències i votacions del Saló de Sessions
i dels sistemes de conferències d’altres sales: 27.100,00 € (IVA no inclòs).
Lot 2: Manteniment de la resta d’instal·lacions audiovisuals i de difusió (broadcast): 194.480,00 € (IVA no inclòs).
b) Valor estimat del contracte: 443.160,00 € (IVA no inclòs).
5. Garanties
a) Provisional: no se n’exigeix.
b) Definitiva: el 5% del pressupost màxim de licitació de cada lot.
6. Requisits específics del contractista
Els requisits específics del contractista són els que estableix el plec de clàusules
administratives.
4.90.15. Contractació
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7. Criteris de valoració
Lots 1 i 2:
A. Criteris d’adjudicació quantificables automàticament (de 0 a 60 punts).
Oferta econòmica amb relació al manteniment preventiu (de 0 a 27 punts).
Oferta econòmica amb relació als fungibles i al programari que s’ha de subministrar (de 0 a 6 punts).
Oferta econòmica amb relació al preu per hora del tècnic per al manteniment
correctiu i altres actuacions (de 0 a 27 punts).
B. Criteris d’adjudicació no quantificables automàticament (de 0 a 40 punts).
Proposta executiva amb relació al manteniment preventiu i correctiu (de 0 a 5
punts).
Proposta amb relació al personal tècnic (de 0 a 30 punts).
Millores (fins a 5 punts).
8. Obtenció de documentació i informació
a) Entitat: Departament de Comunicació del Parlament de Catalunya.
b) Domicili: Palau del Parlament de Catalunya. Parc de la Ciutadella, s/n.
c) Localitat i codi postal: Barcelona, 08003.
d) Telèfon: 933 046 610.
e) Fax: 932 213 989.
f) Adreça electrònica:
[email protected]
[email protected]
g) Perfil de contractant: www.parlament.cat/contractacions.
h) Data límit d’obtenció de documents i informació: 27 de febrer de 2017.
i) Horari de lliurament de la documentació: de dilluns a divendres, de 9.00 h a
14.00 h.
9. Presentació de les ofertes
a) Data límit de presentació: 6 de març de 2017.
b) Documentació que cal presentar: la que estableixen les clàusules 26, 27, 28, 29
i 30 del plec de clàusules administratives.
c) Lloc de presentació:
Entitat: Registre de la Secretaria General del Parlament de Catalunya.
Domicili: Palau del Parlament de Catalunya. Parc de la Ciutadella, s/n.
Localitat i codi postal: Barcelona, 08003.
Horari del Registre: de dilluns a dijous, de 9 h a 14 h i de 15 h a 18 h, i els divendres, de 9 h a 14 h i de 15 h a 17 h. Per a més informació, consulteu la pàgina web:
http://www.parlament.cat/web/activitat-parlamentaria/registre-general/index.html
d) Termini durant el qual el licitador està obligat a mantenir l’oferta: quatre mesos.
e) Admissió de variants: no.
10. Obertura dels sobres B
L’acte públic d’obertura dels sobres B tindrà lloc el 14 de març de 2017, a les
12.00 h, al Palau del Parlament.
11. Altres informacions
La informació restant s’especifica en el plec de clàusules administratives i en el
de prescripcions tècniques.
12. Despeses dels anuncis
Les despeses dels anuncis són a càrrec de la part adjudicatària.
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13. Data d’enviament de l’anunci al DOUE
24 de gener de 2017.
Palau del Parlament, 24 de gener de 2017
Xavier Muro i Bas, secretari general
NOMENAMENT DE LA MESA DE CONTRACTACIÓ
Acord: Mesa del Parlament, 24.01.2017
Mesa del Parlament
La Mesa del Parlament, en la sessió tinguda el 24 de gener de 2017, d’acord amb
el que estableix la clàusula 17 del plec de clàusules administratives, que determina
la composició de la mesa de contractació, ha acordat de nomenar-ne membres les
persones següents:
a) President: el vicepresident segon del Parlament de Catalunya, José María Espejo-Saavedra, o, en substitució seva, el vicepresident primer del Parlament de Catalunya, Lluís M. Corominas.
b) Vocals:
– La secretària primera de la Mesa del Parlament, Anna Simó, o, en substitució
seva, la secretària quarta de la Mesa del Parlament, Ramona Barrufet.
– El lletrat del Parlament Ferran Domínguez o, en substitució seva, la lletrada
del Parlament Mercè Arderiu.
– L’oïdora de comptes en funcions, Maria Guiu, o, en substitució seva, el tècnic
de gestió de tresoreria i comptabilitat, Raül Galceran.
– El cap del Departament de Comunicació, Josep Escudé, o, en substitució seva,
el tècnic de l’Audiovisual del dit departament, Daniel Rodríguez.
c) Secretària: la funcionària del Parlament Noemí Osorio o, en substitució seva,
la funcionària Yasmina Garcia.
Palau del Parlament, 24 de gener de 2017
La secretària primera, Anna Simó i Castelló; la presidenta, Carme Forcadell i
Lluís
4.90.15. Contractació
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