1. No category

NlD05
Tribunal Electoralde
Vetactuz
RECURSO DE APELACTÓN
EXPEDIENTE: RAP 7812016
ACTOR:
PARTIDO
ACCIÓN
NACIONAL.
AUTORIDAD
CONSEJO
ORGANISMO
ELECTORAL
VERACRUZ.
RESPONSABLE:
GENERAL DEL
PÚBLICo LoCAL
DEL ESTADO
DE
MAGISTRADO PONENTE:
ROBERTO EDUARDO
SIGALA
AGUILAR.
SECRETARIO: JOSÉ LUIS BIELMA
MARTÍNEZ.
Xalapa-Enríquez, Veracruz, a veintiocho de octubre de dos
mildieciséis.
VISTOS, para resolver los autos del expediente indicado al
rubro, integrado con motivo del recurso de apelación
interpuesto por el Partido Acción Nacional, en contra del
Acuerdo OPLEV/CG22912016 del Consejo General del
Organismo Público Local electoral del Estado de Veracruzl,
por el que se emite el Reglamento para las candidaturas a
cargo de elección popular aplicable en el estado de Veracruz
de lgnacio de la Llave, aprobado el día catorce de septiembre
de dos mildieciséis.
v
1
En lo suces¡vo OPLE
RAP
78l20t5
RESULTANDO:
L Antecedentes. De la narración de los hechos que el actor
hace en su escrito de demanda y de las constancias que obran
en autos, se advierte lo siguiente:
a.
Reforma constitucional
en materia política electora!
"candidaturas independientes". El día nueve de agosto de
dos mil doce, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el
"Decreto por
el que se reforman y
adicionan diversas
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia política", momento a partir del cual' por
primera ocasión, se incluye el derecho ciudadano de solicitar el
registro de manera independiente, para todos los cargos de
elección popular.
b. Reforma constitucional en materia político electoral' El
diez de febrero de dos mil catorce, se publicó en el Diario Oficial
de la Federación, el Decreto por el que se
adicionaron
y
reformaron,
derogaron, diversas disposiciones
de
la
Constituclón Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia político-electoral; con motivo de lo anterior, en el artículo
transitorio segundo de dicha decreto se ordenó al Honorable
Congreso
de la Unión, diseñar y aprobar diversas
leyes
generales en materia electoral.
Expedición de los Lineamientos Generales para el
registro de candidatos independientes. En la sesión
c.
extraordinaria del Consejo General del OPLE, celebrada el
cuatro de diciembre de dos mil quince, mediante el acuerdo
identificado con
la clave OPLEVER/CG-36/2015, emitió
los
2
RAP 7812076
tt
Tribunal Electoralde
Veraquz
"Lineamientos Generales para
lndependientes en
el
Registro
de
Candidatos
el Estado de Veracruz de lgnacio de
la
Llave".
d. Aprobación de los criterios generales. El día diez de
febrero de dos mil dieciséis, el Consejo General del OpLE,
mediante el acuerdo identificado con la clave
A5í/OPLEA/ERyCG/1 0-02-1
6, aprobó tos "Criterios generales
para la presentación, resguardo
y
verificación del apoyo
ciudadano, de los aspirantes a candidatos independientes al
cargo de Gobernador constitucional y Diputados por el principio
de mayoría relativa para el proceso electoral 2015-2016".
e.
Aprobación
del
reglamento en !a comisión de
partidos políticos. En la sesión pública
prerrogativas
y
extraordinaria
de la comisión de prerrogativas y
partidos
políticos, celebrada eldoce de septiembre de dos mildieciséis,
sus integrantes e invitados discutieron y analizaron el proyecto
de "Reglamento para las candidaturas a cargos de elección
popular, aplicable en el Estado de Veracruz de lgnacio de la
Llave".
En la aludida sesión aprobaron
someterlo a
consideración del Consejo General del OpLE.
f. Aprobación delacuerdo impugnado. El pasado catorce de
septiembre de dos mil dieciséis, el Consejo General aprobó
mediante acuerdo identificado con la clave OpLElCG22gl2O16,
el mencionado Reglamento para las candidaturas a cargos de
elección popular, aplicable en el Estado de Veracruz de lgnacio
de la Llave.
3
v
t/
RAP 78l2OL6
g. Notificación del acuerdo definitivo y reglamento para las
candidaturas. A decir del actor, en fecha dieciséis de
septiembre de dos mil dieciséis del año en curso, le fue
notificado a través de correo electrónico de acuerdo definitivo y
et Reglamento para las candidaturas a cargos de elección
popular, aplicable en el Estado de Veracruz de lgnacio de la
Llave.
ll. Recurso de APelación.
el
a. Presentación. lnconforme con el acuerdo arriba señalado'
veinte de septiembre del presente año, el Partido Acción
Nacional, a través Lauro Hugo LÓpezZumaya, quien se ostenta
la
como su representante, interpuso recurso de apelación ante
autoridad señalada como responsable'
b. Publicidad y remisión' El siguiente dÍa veintiuno' dicha
autoridad administrativa ¡ealizíla publicitación del medio de
impugnación referido' certificando la conclusión del término
previsto en elartículo 366 del Código Electoral para el Estado
de Veracruz. Además, remitió a este Tribunal Electoral
el
a la
informe circunstanciado y demás documentación relativa
del
tramitación del presente juicio' conforme al artículo 367
de
mismo código, el cualfue recibido en la OficialÍa de Partes
este órgano jurisdiccional el pasado veintiséis de septiembre'
en
c, Turno. Por acuerdo de veintiséis de septiembre del año
curso, el Magistrado Presidente de este Tribunal Electoral
ordenó integrar el expediente RAP 7812016 y turnarlo a su
ponencia, para los efectos previstos en el artículo 369 del
Código Electoral.
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$!lDos
RAP 7812016
fi
Tribunal Elecioral de
Veracruz
d. Radicación. Por acuerdo de veintiocho de septiembre de
los corrientes, el Magistrado ponente acordó tener por
radicado el expediente para su sustanciación.
e. Admisión, c¡erre y cita a sesión pública. En su
oportunidad, se admitió, se cerró la instrucción y se citó a las
partes
a la sesión pública prevista por el artículo 372
del
invocado Código Electoral, con el fin de someter a discusión el
presente proyecto de resolución; lo que ahora se hace al tenor
de los siguientes:
CONSIDERANDOS
PRIMERO. Competencia. El Tribunal Electoral del Estado
de Veracruz es competente para conocer y resolver el
presente medio de impugnación, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 66 de la Constitución Política de la
entidad; 348,349, fracción
párrafos primero,
l, inciso b); 351, 369, y 381,
y segundo del Código Electoral para el
Estado de Veracruz; por tratarse de un recurso de apelación,
promovido por un partido político, en contra de un acuerdo
emitido por la autoridad electoral administrativa.
SEGUNDO. Causales de improcedencia. En virtud de que
los requisitos de procedibilidad se encuentran directa e
inmediatamente relacionados con aspectos cuyo
cumplimiento es necesario para la válida constitución del
proceso; por ende, el análisis de las causales de
»
improcedencia, es una cuestión de orden público y estudio
preferente, las aleguen
o no las partes, conforme a
lo
5
RAP
78l20t6
dispuesto por los artículos 1, 377 y 378 del Código Electoral.
En el caso, la autoridad responsable, en el informe
circunstanciado hace valer la causal de improcedencia
prevista por el numeral3TS fracción
relativa
a
lll del Código Electoral,
que los medios de impugnación que
sean
interpuestos por quien no tenga legitimación o interés jurídico
en los términos de este código, deberán ser desechados de
plano, por ser notoriamente improcedentes.
Este Tribunal Electoral desestima la causal de improcedencia
invocada por
la autoridad responsable, por las
siguientes
razones.
El Código Electoral del Estado, establece que previo a emitir
un pronunciamiento de fondo, por parte de las autoridades
jurisdiccionales, las mismas están compelidas
a la revisión
exhaustiva de los requisitos de procedibilidad; mismos que son
de
cumplimiento riguroso, pues solamente
de llegar a
cumplirse con los presupuestos procesales que exige la ley, la
autoridad resolutora estará
en posibilidad de atender
las
cuestiones litigiosas planteadas; y en su momento, fallar lo que
en derecho proceda; es decir, solo de esta manera, el Tribunal
Electoral competente estará facultado para administrar justicia
a los gobernados.
En efecto, el Código Electoral Local prevé en su numeral3TT,
que cuando un medio de impugnación se considere
notoriamente frívolo o su improcedencia se derive de las
disposiciones de este Código,
el Secretario del organismo
electoral correspondiente o el Secretario del Tribunal Electoral,
6
§\llDo§
RAP 7812016
Tribunal Electoralde
Veracruz
según el caso, dará cuenta al Pleno del Tribunal Electoral del
Estado, para que resuelvan lo conducente; asimismo, que de
con el dispositivo 378, fracción lll, del
ordenamiento en cita, los medios de impugnación se
conformidad
entenderán como notoriamente improcedentes y deberán ser
desechados de plano cuando, entre otras causas, los medios
de
impugnación sean interpuestos por quien
no
tenga
legitimación o interés jurídico en los términos de este código.
A juicio de este Tribunal Electoral, el partido impugnante se
encuentra legitimado para interponer el presente recurso de
apelación, ya que está acreditado y debidamente representado
ante el OPLE, por lo que se surte la legitimación en términos
del numeral 378, fracción lll del Código Local.
Ahora bien, de las constancias procesales que integran el
presente controvertido, promovido por
Nacional, se advierte que
el
Partido Acción
el actor tiene reconocida la
personalidad con que se ostenta, por lo tanto de acuerdo con
lo establecido por el artículo 356, del Código Electoral, la
interposición de los medios de impugnación corresponde entre
otros a los partidos políticos y candidatos independientes, a
través de sus representantes legítimos, de igual forma el
artículo 351, establece que el recurso de apelación procede
contra los actos
I
o
resoluciones del Consejo General del
nstituto Electoral Veracruzano.
Asimismo, toda vez que en términos del artículo 41, fracción l,
de la Constitución General, los partidos políticos son entidades
de interés público, en ese sentido, al ser interpuesto el recurso
de apelación por un partido político que participa directamente
7
)
RAP
78l20t6
en el proceso electoral que se desarrolla en el Estado de
Veracruz, tiene en todo momento el interés jurídico y la
legitimación reconocida para imponerse en el desarrollo de las
actividades relativas a la preparación de la elección llevadas a
cabo por el Consejo General del Organismo Público Local
Electoral, en este caso, específicamente a la aprobación del
Reglamento para las candidaturas a cargo de elección popular.
Lo anterior, guarda relación con la jurisprudencia 712002 de
rubro y texto:
"INTERÉS JUR¡DrcO DIRECTO PARA PROMOVER
MEDIOS DE TMPUGNACIÓN, REQUISITOS PARA SU
SURTIMIENTO.- La esencia del añículo 10, pánafo 1, inciso
b), de la Ley General del Sislema de Medios de lmpugnaciÓn
en Materia Electoral implica que, por regla general, el interés
jurídico procesal se surfe, si en la demanda se aduce la
infracción de algún derecho sustancial del actor y a la vez éste
hace ver que la interuención del órgano iurisdiccional es
necesaria y útil para lograr la reparac¡Ón de esa conculcaciÓn,
mediante la formulación de algún planteamiento tendente a
obtener el dictado de una sentencia, que tenga el efecto de
revocar o modificar el acto o la resoluciÓn reclamados, que
producirá
la consiguiente restitución al
demandante en el
goce del pretendido derecho político electoral vlolado. Si se
satisface lo anteior, es claro que el actor tiene interés iurídico
procesal para promover el medio de impugnaciÓn,
conducirá
lo cual
a que se examine el mérito de la pretensiÓn.
Cuestión disfrnfa es la demostración de la conculcación del
derecho que se dice violado, lo que en todo caso conesponde
al estudio del fondo del asunto."
Por lo cual, al ser la aprobación del Reglamento para las
candidaturas a cargo de elección popular un acto que el
recurrente cons¡dera vulnera
su
derecho sustantivo,
al
8
RAP
78l2016
Tribural Eledoral de
Venüuz
cuestionar la legalidad de dicho Reglamento, es procedente el
medio de impugnación que hace valer ante esta autoridad
jurisdiccional.
Pues los partidos políticos están autorizados para impugnar los
acuerdos tomados por el Consejo General del OPLE, cuando a
su juicio se aduzcan violaciones a disposiciones legales
o
constitucionales, ya que al ser parte de la contienda electoral
tienen directamente interés de que las etapas del proceso
electoral se desarrollen con total apego
a las disposiciones
legales de la materia, ya que de no ser así se estarían violando
los derechos de todos los que participan en dicha contienda.
Proceder de manera contraria, haría nugatorio del derecho
humano de pleno acceso
a la justicia, y en desacato a lo
ordenado por el artículo primero constitucional, en el sentido de
que en todo momento, las autoridades jurisdiccionales deben
maximizar los derechos humanos de los gobernados; como en
el caso, el derecho de pleno acceso a los Tribunales para una
adecuada administración de justicia; pues como se ha referido,
atendiendo, al mandato constitucional, las normas relativas a
los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la
Constitución General de
la República, y con los tratados
internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a
las personas la protección más amplia.
Por consiguiente, la presentación del medio de impugnación
por parte del Partido Acción Nacional a juicio de este Tribunal
Electoral es procedente.
9
t
RAP 7812016
Una vez dejado claro lo anterior, se procede al estudio de
fondo de las cuestiones planteadas, para lo cual primero, se
analiza el cumplimiento de los requisitos de procedencia.
TERCERO. Requisitos de procedencia.
a) Forma. El medio de impugnación se presentÓ por escrito,
haciéndose constar el nombre del actor, su domicilio para oír y
recibir notificaciones. De igual forma, se identifica el acto
impugnado y la autoridad responsable; menciona los hechos
en que sustenta la
impugnación,
el
acuerdo
OPLEV/CG22912016 por el que se emite el Reglamento para
las candidaturas a cargos de la elección popular, aplicable en
el Estado de Veracruz de lgnacio de la Llave.
b) Oportunidad. Se cumple con este requisito, ya que si bien
el acto es del catorce de septiembre de dos mil dieciséis, el
actor señala habérsele notificado por correo electrónico el
dieciséis del mismo mes
y año, en la especie, impugna el
veinte siguiente, de ahí que se encuentra interpuesto en
tiempo; además de que la autoridad responsable no dice nada
en contrario.
c) Legitimación y personería. Además de lo razonado en la
parte relativa al tratamiento de la causal de improcedencia, se
resalta que el actor está legitimado para promover el presente
recurso por ser un partido político con registro nacional, de
conformidad con lo establecido en el artículo 356, fracción
l,
del Código Electoral. Asimismo, Lauro Hugo lópez Zumaya
cuenta con personería, por ser representante propietario ante
el Consejo General del OPLEV del Partido Acción Nacional,
10
RAP 7812016
Tribunal Electoral de
Veracruz
carácter que le es reconocido por la autoridad responsable; lo
anterior, de conformidad con el artículo 357, fracción l, del
Código Electoral.
d) Definitividad. Se satisface el requisito previsto en el artículo
351 del Código Electoral, en virtud que en contra de
la
impugnada determinación emitida por la autoridad señalada
como responsable, no procede algún medio de defensa que
deba agotar el recurrente antes de acudir a este órgano
jurisdiccional.
CUARTO. Agravios. Los agravios que el partido político actor
aduce en su escrito de demanda, en esencia, son los
siguientes.
a). Exceso de facultades reglamentarias y/o indebida
inclusión de supuestos no previstos en el Código
Electoral. Refiere que el OPLE haya considerado en los
artículos 50, 52, 83 y demás dispociones aplicables del
"Reglamento para las candídaturas a cargo de elección
popular", la inclusión de regidores dentro de las planillas de
candidaturas independientes a integrar los Ayuntamientos del
Estado, cuestión que a su juicio, excede de sus facultades
previstas en el artículo 108 y a su vez, viola lo dispuesto en el
numeral 261, ambos del Código Electoral, así como los
principios de legalidad y objetividad.
También tazona que el citado reglamento incorpora una
)
premisa que no está prevista en el Código de la materia, por Io
que el Consejo General del OPLE no puede hacer distinciones
y adecuar una disposición secundaria por encima de lo que la
LL
RAP 78l2OL6
propia ley no prevé, pues, considera que conforme
a
lo
establecido en los artículos 238 y 239 del Código de la materia,
la asignación de regidores está reservada a los partidos
políticos, y en vía de consecuencia, afirma, que no existe
disposición alguna que prevea que la asignación de regidurías
en el Estado de Veracruz, corresponda a los candidatos
independientes.
lgualmente, insiste en que la fracción lll, del artículo 261, de
dicho Código Electoral, establece la limitante legal que no
procede el registro de planillas de regidores por el principio de
representación proporcional, dado que en el sistema electoral
se reconoce que los regidores son electos de manera indirecta,
con base en la votación obtenida por quien encabeza
la
planilla, de ahí que estima que no puede incorporarse en una
disposición reglamentaria que deban ser registrados con las
planillas al cargo de Presidente y Sindico, porque los regidores
no pueden hacer campaña.
Del mismo modo, sostiene que dicho artículo al haber sido
objeto de impugnación
a
través
de la
acción
de
inconstitucionalidad 58/2015, el máximo Tribunal, lo dejó firme
al no haberse señalado el objeto de la impugnación.
Por otra parte, considera que el OPLE minimizó la función
legislativa a un simple reglamento, ya que pese a que el lNE,
a través de su Reglamento de elecciones en el artículo 284,
establece que para el registro de candidaturas de integrantes
de ayuntamientos se debe de tomar en consideración
la
legislación aplicable de cada una de las entidades federativas,
usurpó funciones legislativas, cuando solo debe estarse a ellas
72
RAP 7812015
Tribunal Electoralde
Veracruz
e interpretarlas en su más amplio criterio y en beneficio del
individuo, por lo cual, estima que antes de haber inobservado
lo dispuesto en la fracción lll, del artículo 261, del Código de la
materia, debió esperar
a que el Congreso del Estado de
Veracruz legislara sobre dicho tema, para no violentar
el
derecho que tienen los partidos políticos respecto al registro
de regidores de representación proporcional.
b). lncorporación de supuesto distinto, relacionado con la
pérdida de registro de candidaturas independientes de las
fórmulas de Presidente y Síndico. Aduce la afectación que
la causa el hecho de que en el artículo 54, párrafo segundo,
del reglamento impugnado, se prevea el supuesto de que,
únicamente sería cancelado
el
registro
de
candidatura
independiente cuando falte el propietario de la fórmula de
Presidente y no así la del Sindico, pues estima que, el artículo
286 del Código de la materia, establece otro hecho diferente,
es decir, que se debe cancelar el registro de candidaturas
independientes cuando falten los propietarios
al cargo
de
Presidente y Sindico.
Con lo cual, insiste en que el Consejo General excede sus
facultades reglamentarias al tomarse atribuciones que no le
corresponden, cambiando
el
sentido
de
dispociones
reglamentarias.
c). lnaplicación de leyes. Otro agravio hecho valer es que
el
OPLE, de manera implícita y sin facultades para ello, inaplicó
»
disposiciones del Código Electoral, como son los artículos 16,
párrafo tercero, 238, 239,261, fracción lll y 300, lo cual, a su
decir, resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 99 de la
13
RAP
78l20t6
Constitución federal, pues el único facultado para ello es el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
d). Cosa juzgada. Por último, aduce que le afecta que el OPLE
se haya pronunciado sobre temas en los que resulta aplicable
la figura de la cosa juzgada, cuando la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad
5012015
y sus acumulados 5512015, 5612015 y
5812015,
resolvió la constitucionalidad del supuestos de no prever el
otorgamiento de regidurías de representación proporcional a
los candidatos independientes.
Pretensión jurídica y causa de pedir. Se considera que la
pretensión de la parte actora se traduce en que este Tribunal
Electoral declare sus agravios como fundados, porque a su
decir, el acuerdo que aprobó el reglamento atacado de ilegal
contraviene disposiciones normativas legales
y
constitucionales y por ende se revoque el mismo.
Litis o problema jurídico a dilucidar.
'1. Si
el Consejo General del OPLE al haber reglamentado la
aceptación
de
candidatos independientes
al
cargo
de
regidores por el principio de representación proporcional, se
excedió en sus facultades previstas en el artÍculo 108 y a su
vez, si violó lo dispuesto en el numeral 261, ambos del Código
Electoral.
2. Si usurpó funciones legislativas, al inobservar la fracción lll,
del artículo 261, del Código de la materia, cuando solo debe
1,4
RAP 7812016
s
Tribunal Elec{oral de
Vetactuz
estarse a lo dispuesto en dicho numeral e interpretarlo en su
más amplio criterio y en beneficio del individuo.
3. Si se violentó el derecho de los partidos políticos respecto
al
registro
de candidatos independientes a regidores de
representación proporcional.
4. Si es conforme a derecho la incorporación de la premisa
prevista en el artículo 54, párrafo segundo, del reglamento
impugnado, que prevé, que únicamente sería cancelado el
registro
de
candidatura independiente cuando falte el
propietario de la fórmula de Presidente y no así la del Síndico.
5. Si el OPLE, de manera implícita y sin facultades para ello,
inaplicó disposiciones del Código Electoral.
6. Si se está en presencia de la figura de cosa juzgada, por el
hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las
acciones de inconstitucionalidad 5012015 y sus acumulados
5512015, 5612015
y
5812015,
haya resuelto
la
constitucionalidad del supuestos de no prever el otorgamiento
de regidurías de representación proporcional a los candidatos
independientes.
QUINTO. Metodología de estudio. Por cuestión de método,
los agravios sintetizados en el considerando anterior serán
analizados de la manera siguiente:
R
t/
En primer lugar se estudiarán en forma conjunta
los
y c) que se
refieren al posible exceso del Consejo General de sus
planteamientos identificados con los incisos a)
15
RAP
facultades reglamentarias
ylo
indebida inclusión
78lZOt6
en
el
reglamento aprobado, de un supuesto no previsto en el Código
Electoral, así como la indebida inaplicación de leyes; mismos
que están dirigidos
a
alcanzar
la anulación del
acuerdo
impugnado, pues de resultar fundado ello darÍa pie
a
su
revocación. Posteriormente, se analizarán en su orden, el resto
de los motivos de disenso, siendo aquellos que se identifican
en los incisos b) y d).
Lo anterior no causa perjuicio al partido recurrente, ya que de
conformidad con la jurisprudencia "AGRAVIOS, SU EXAMEN
EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN,', no es
la forma como los agravios se analizan lo que puede originar
una lesión, sino que, lo trascendental, es que todos sean
estudiados.
SEXTO. Estudio de fondo.
Cuestión previa. El artículo 116, fracción lV, inciso l) de
la
Constitución federal prevé que las Constituciones y leyes de
los
Estados
en
materia electoral, garantizarán
el
establecimiento de un sistema de medios de impugnación para
que todos los actos
y
resoluciones electorales se sujeten
invariablemente al principio de legalidad.
En ese sentido, la Constitución local dispone en su artículo 66,
que para garantizar que los actos y resoluciones en materia
electoral se sujeten invariablemente al principio de legalidad,
se establecerá un sistema de medios de impugnación de los
cuales conocerán, en los términos que señala
la ley,
el
Organismo Público Local Electoral y el Tribunal Electoral del
Estado de Veracruz.
16
§!¡rDOs
RAP 78l2OL6
Tribunal Electoralde
Veracruz
El principio de legalidad consiste en que todos los actos
y
resoluciones emitidos por la autoridad encargada de organizar
las elecciones que afecten a los ciudadanos o
partidos
políticos, puedan ser revisados por una autoridad jurisdiccional
especializada.
De tal forma, cuando en un medio de impugnación, se combate
la emisión de un acuerdo del Consejo General del OPLE
mediante el cual, se expidió un reglamento, este Tribunal
Electoral no puede sino declararse competente para examinar
y resolver, en su caso, el fondo de la controversia planteada.
Al hacerlo, deberá expresar las consideraciones de derecho
que se estimen procedentes, así como analizar la causa de
pedir expresada por el actor en su escrito recursal y, en
consecuencia, conceder o no su pretensión.
Se insiste en la competencia de este órgano jurisdiccional para
conocer
y
resolver sobre una controversia cuando el acto
impugnado
lo
constituye
un acuerdo general del
OPLE
mediante el cual, se expide un reglamento, pues aunque el
mismo pudiera contener normas de carácter general, no deja
de ser un acto administrativo susceptible de la
revisión
jurisdiccional.
el mismo Código Electoral el que se
encarga de dar al acuerdo el tratamiento de un acto
Primero, porque es
administrativo, pues se tiene que el OPLE expidió el acuerdo
impugnado, en uso de las atribuciones que el Código Electoral
le otorga. En efecto, el Consejo General de ese organismo,
77
b
RAP 78l2OL6
fundamentó
el acuerdo entre otros, en los artículos
100,
fracción ll, 102y 108, fracción ll, del referido cuerpo legal.2
A la letra, esos artículos disponen lo siguiente:
Atlículo 1U). El lnstituto Electoral Veracruzano, como
depositario de la autoidad electoral y del eiercicio de la
función estatal a que se refiere el artículo anterior, tendrá las
atibuciones siguientes:
ll. Garantizar
los derecf¡os y el acceso a las prenogativas de
los pañidos políticos
y candidatos, en el ámbito de su
competencia;
A¡tículo 102. El Consejo General es el órgano superior de
dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las
disposrbiones constitucionales y legales en mateia electoral.
Attículo 108. El Consejo General tendrá las atribuciones
siguientes:
ll.
Expedir
los
reglamentos necesarios para
el
buen
funcionamiento del lnstituto Electoral Veracruzano y de sus
órganos;
Por tanto, el OPLE ejerció su facultad reglamentaria, la cual,
no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir,
2
Como se aprecia en las hojas cinco y se¡s del acuerdo ¡mpugnado
18
$ñlD0s
RAP 7812016
Tr¡bunal Eledoral de
Veracruz
los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las
disposiciones
a las que reglamentan; por ende, solamente
pueden detallar las hipótesis y supuestos normativos legales
para su aplicación, sin incluir nuevos que sean contrarios a la
sistemática jurídica, ni pueden crear limitantes distintas a las
previstas expresamente en la ley.
De ahí que, si la ley debe determinar el qué, quién, dónde y
cuándo
de una situación jurídica general, hipotética
y
abstracta; al reglamento compete, por consecuencia, el cómo
de esos propios supuestos jurídicos, es decir, su desarrollo, en
razón de que éste únicamente despliega la obligatoriedad de
un principio ya definido por la ley y, en ese tenor, de ninguna
manera puede ir más allá de lo que ésta regula, ni extenderla
a supuestos distintos, y menos aún contradecirla, sino que
exclusivamente debe concretarse a indicar la forma y medios
para cumplirla.
En este sentido, si se respetan las directrices apuntadas, es
válido que en un reglamento se desarrollen derechos,
restricciones u obligaciones a cargo de los sujetos que en ellos
se vinculen, siempre y cuando estos tengan sustento en todo
el sistema normativo, a saber, en las disposiciones, principios
y valores tutelados por la ley que regulan, por la Constitución
e incluso, tratándose de derechos humanos, por los Convenios
en esa materia que haya celebrado válidamente el Estado
Mexicano.3
Por otra parte, el reglamento reviste las características de un
acto formalmente
3
y
materialmente administrativo, pues, lo
S¡milar criter¡o se observa en la sentenc¡a dictada dentro del expediente SUP-JRC-79/2013
19
b
RAP 7812015
expide la autoridad administrativa pero además, cuenta con la
debida motivación y fundamentación, características que lo
identifican como un acto administrativo susceptible de ser
revisado por este Tribunal Electoral.
En ese orden de ideas, se considera que resulta procedente la
intervención
de este órgano jurisdiccional para dirimir
la
controversia planteada, pues razonar lo contrario, haría
nugatorio el derecho de acceso a la justicia previsto en el
artículo 17 Constitucional, siendo que su ejercicio es de gran
transcendencia, pues a través de él se hacen efectivos todos
los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal,
legislación secundaria y tratados internacionales de los que el
Estado mexicano sea parte.
Por otra parte, dado el margen de libertad que tiene reconocido
el
legislador local para definir las bases generales para
reglamentar el principio de representación proporcional, el
nivel de escrutinio que se debe aplicar en el test de
proporcionalidad de las restricciones respecto al principio de
igualdad, debe ser extenso.
Consecuentemente, bastará que la diferencia en el trato legal
de los independientes bajo ese principio, responda a una
finalidad u objeto legítimo para la conformación del
la finalidad sea razonable-, que no
Ayuntamiento
-que
resulte contraria a las disposiciones de orden público, y que el
trato distinto sea adecuado para la consecución del objeto
pretendido
la proporcionalidad-.
-propiamente
20
DOS
RAP 78l2OL6
Tribunal Electoralde
Vetacruz
Una finalidad legítima o razonable es aquella que responde a
un objetivo constitucionalmente admisible. Así, en el particular,
este órgano jurisdiccional no advierte que la diferencia de trato
para los candidatos independientes en el acceso a las
regidurias de representación proporcional responda a una
finalidad legítima o razonable, según se explica a continuación.
El derecho a ser votado y al acceso de cargos de elección
popular está reconocido en el artículo 35, fracción
ll de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A partir de la reforma constitucional de nueve de agosto de dos
mil doce, se incluyó expresamente en dicho
precepto
normativo la posibilidad de las personas de ser votadas en su
calidad de candidatos independientes, como una alternativa a
la participación a través de los partidos políticos.
En consecuencia, mediante posterior reforma de veintisiete de
diciembre de dos mil trece, se reformó la Constitución federal,
esta vez en su artículo 116, a efecto de establecer que
la
obligación de las constituciones y leyes de los Estados de ftjar
bases
y
requisitos para los ciudadanos que solicitaran su
registro como candidatos independientes a cargos de elección
popular.
Esto revela la aceptación desde el texto constitucional de esta
nueva forma de participación ciudadana a nivel local, y si bien
Ia reglamentación de la misma es facultad de las legislaturas
estatales, esta libertad no puede llegar al grado de crear
diferencias materiales, de modo que el régimen que les sea
21-
2
RAP
78l20t6
aplicable durante la asignación de cargos de representación
proporcional sea irrazonablemente distinto.
Lo anterior, toda vez que si las personas que aspiran a un
cargo de elección popular carecen de posibilidades reales de
obtenerlo, se estarían produciendo tres violaciones de gran
trascendencia paru el orden constitucional:
1. Se vulneraría el derecho a ser votado.
2. Se afectaría el derecho de la ciudadanía a elegir una opción
política distinta a la ofrecida por el esquema tradicional de los
partidos políticos, trasgrediendo esa dimensión colectiva del
derecho de acceder a cargos de elección popular.
3. Se haría nugatorio el derecho a ser votado de los candidatos
independientes; efectivamente,
si se
restringen que los
candidatos independientes a miembros de los ayuntamientos,
no puedan participar en la asignación de regidurías de
representación proporcional, sin existir una verdadera
justificación para ello, se provoca que el valor del voto por las
planillas de candidatos independientes sea menor, pues sólo
pueden acceder
a
cargos
de mayoría
relativa,
en
contraposición a lo que sucede con los partidos políticos que
pueden acceder a los cargos tanto de mayoría relativa como
de representación proporcional.
En la base l, del artículo 41, constitucional se establece que
los partidos polÍticos son entidades de interés público cuya
finalidad consiste en promover la participación del pueblo en Ia
vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de
RAP 7812016
¡?.
Tribunal Elecloralde
Veracruz
representac¡ón política y como organizaciones de ciudadanos,
hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
En estos términos, resulta evidente que los partidos políticos
no son un fin en sí mismo, sino que su relevancia constitucional
deriva del rol instrumental que tienen para la democracia, al
permitir el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder
público.
Asi,
resultaría
un
contrasentido limitar las
posibilidades de las personas a través de la vía independiente
de acceder a cargos de representación proporcional, en aras
de favorecer a los partidos políticos como consecuencia de su
rol para permitir el acceso ciudadano al poder público.
Caso concreto.
Primer agravio. En los puntos de disenso hechos valer por el
recurrente identificados con los incisos a) y c) aduce que le
afecta
el
hecho de que OPLE haya considerado en los
artÍculos 50, 52 y 83, del Reglamento para las candidaturas a
cargo de elección popular, la inclusión de regidores dentro de
las planillas de candidaturas independientes a integrar los
Ayuntamientos del Estado, cuando el Código de la materia lo
prohíbe, cuestión que
a su juicio, excede sus facultades
previstas en el artículo 108 del Código Electoral, violando los
principios de legalidad y objetividad.
Como consecuencia de ello, estima que usurpó funciones
legislativas, violando el derecho de los partidos políticos a la
asignación de regidores por ese principio, y además, sin tener
facultades para ello, inaplicó disposiciones
del
Código
Electoral, como son los artículos 16, párrafo tercero, 238,239,
261, fracción lll y 300, lo cual, a su decir, resulta contrario a lo
23
t
RAP 7812015
dispuesto por el artículo 99 de la Constitución federal, ya que
el único facultado para ello es el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
A juicio de este Tribunal Electoral
resulta parcialmente
fundado dicho argumento pero a la postre insuficiente' para
la finalidad pretendida, por las siguientes razones.
Lo fundado de dicho agravio radica en que, el OPLE inobservó
el procedimiento establecido en la Ley, para la elaboración de
lineamientos en materia electoral, lo anterior, porque dicha
autoridad administrativa fue más allá de sus facultades e
inobservó una disposición de acatamiento general, prevista en
el
Código Electoral local, facultad que
se encuentra
debidamente expresa para los órganos jurisdiccionales y no
así para los administrativos, tal y como lo ha sostenido los
diversos criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
cuyo número rubros se citan: Tesis Aislada número
y
CCCLI)U2013, "CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y
CONVENCIONALIDAD
EX OFFICIO. SU EJERCIO NO
NECESARIEMENTE LLEVA
A LA INAPLICACIÓN DE UNA
NORMA" y la Tesis ClVt2014,.CONTROL CONSTITUCIONAL
CONCENTRADO
O
ADMINISTRATIVAS
DIFUSO.
NO
ESTAN
LAS
AUTORIDADES
FACULTADAS PARA
REALIZARLO."
Se afirma lo anterior porque si bien la autoridad administrativa
pretendió justificar su acuerdo, bajo la premisa de que como
autoridad administrativa se encontraba obligada a aplicar la
Jurisprudencia de los tribunales electorales del país, también
lo es, que en el caso en concreto no tenía facultades para
24
$\{tDos
RAP 7812016
T.ibunal Electoralde
Veracruz
inobservar una prohibición expresa, que
se
encontraba
prevista en el Código comicial del Estado, aun cuando la
misma pudiera restringir derechos y ser contraria a los últimos
criterios emitidos por la máxima autoridad en la materia, pues
como es bien sabido derivado al artículo 1 constitucional, el
control concreto de constitucionalidad
o la inaplicación de
normas corresponde realizarlo a los órganos jurisdiccionales
en sus respectivos ámbitos de
competencia
y
aplicar
directamente la jurisprudencia.
En este contexto, si la autoridad pretendía emitir lineamientos
que fueran acorde con los últimos criterios vertidos por la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
Federación,
de
en todo caso debió haber realizado
la
una
interpretación conforme de toda la legislación local electoral
para efecto de exponer de manera fundada
y motivada la
necesidad de maximizar los derechos de los gobernados, sin
embargo, en el caso que ahora nos ocupa, si bien es verdad
aborda de manera muy ligera el contenido de la fracción lll, del
artículo 261, de la Ley electoral local, también lo es que
materialmente lo inobservó, ya que si bien trata de hacer una
interpretación de la legislación en materia de participación de
candidaturas independientes, en la forma más favorable para
las personas, no se encarga de indicar la manera en la que, a
través de esa interpretación, debe darse significado a la norma
Iegal que impide el registro de planillas de los candidatos
independientes a regidores de representación proporcional, lo
que llevó al inconforme a considerar que en los hechos, se
había realizado una inaplicación de diversas disposiciones
legales por parte de la autoridad administrativa.
25
b
RAP
78l20t6
En ese sentido, no obstante a que el Consejo General del
OPLE cuenta con facultad para interpretar las normas
aplicables a la esfera jurídica de los ciudadanos de la forma
más favorable para lograr su protección más amplia, éste no
cuenta con
la
posibilidad
de
inaplicar
o
declarar
la
incompatibilidad de las mismas, al ser una facultad dada a los
órganos jurisdiccionales
a través del control concreto
de
constitucionalidad, tal como se ha sostenido en la Tesis aislada
P.LXlXl2011, emitida por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación de rubro "PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD
Y
CONVENCIONALIDAD EX
OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS".
Así, al pretender maximizar los derechos humanos de los
candidatos independientes para poder acceder
a
regidurías
por el principio de representación proporcional, pasó por alto
expresar las razones por las que se apartó de una prohibición
expresa, misma que conforme al principio general de derecho:
"las autoridades so/o pueden hacer lo que la ley les faculta",
estaba obligada a observar.
si bien la responsable en su informe
circunstanciado, considera no haber efectuado una
Por otra parte,
inaplicación de un precepto legal, sino que, con base en el
artículo 1 de la Constitución Federal, intento hacer uso de sus
facultades para interpretar las normas aplicables a la esfera
jurídica de los ciudadanos de la forma más favorable para
lograr su protección más amplia; lo cierto es, que el Consejo
General del OPLE con independencia de que no se pronunció
sobre la inaplicación de un determinado precepto normativo,
26
$$lDos
RAP
78l20t6
Tr¡bunal Electoral de
Veracruz
materialmente
e
implícitamente
sí
realizó actos
de
inaplicación.
Aunado a que, si su intención era la maximización de los
derechos de
la ciudadanía, a través de la
interpretación
conforme, para permitir su postulación por la vía independiente
por el principio de representación proporcional (regidores), lo
cierto es que no refirió expresamente al supuesto de una
interpretación conforme,
y
materialmente inaplicó una
disposición legal contenida en la norma electoral local.
Lo que resalta en el acuerdo de mérito, es la alusión de los
criterios emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, como lo es la tesis de
jurisprudencia identificada con la clave 412016, aprobada en
sesión pública del veintisiete de abril de dos mil dieciséis, cuyo
rubro es el siguiente: "CANDIDATURAS INDEPENDIENTES.
LAS
RELACIONADAS CON
LA INTEGRACIÓN DE
AYUNTAMIENTOS, TIENEN DERECHO
ASIGNEN REGIDURíAS POR
EL
A
QUE SE LES
PRINCIPIO
DE
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.''
Criterio que, en términos del artículo 232, fracción I y 233 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de
la
Federación,
la
jurisprudencia del Tribunal Electoral es considerada como
obligatoria en todos los casos para las Salas y el lnstituto
Federal Electoral. Así como para las autoridades
electorales locales, cuando se declare jurisprudencia en
asuntos relativos
a
derechos político-electorales
de
los
ciudadanos o en aquéllos en que se hayan impugnado actos o
resoluciones de esas autoridades, en los términos previstos
I
/
RAP 7812016
por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y las leyes respectivas.
En ese sentido, se puede evidenciar que el Consejo General
del OPLE, fue más allá de sus atribuciones, al inobservar una
norma general
la cual se encontraba obligado a
acatar,
emitiendo el reglamento sin fundar y motivar adecuadamente
su actuación, lo cual resulta contrario a los criterios emitidos
en relación al control concreto de constitucionalidad y
la
inaplicación de leyes, mismo que se encontraba obligado a
acatar por Ley y por los diversos precedentes pronunciados en
relación con dicho tema.
Aspectos sobre la interpretación conforme'
Así las cosas, se insiste, en que si la intención de la autoridad
administrativa era la de maximizar los derechos de los
gobernados acorde con los últimos criterios vertidos en la
materia, resultaba estrictamente necesario realizar una
interpretación conforme del marco normativo para efecto de
cumplir con la obligación de fundar y motivar adecuadamente
sus actos.
Es importante destacar, que la interpretación conforme es un
principio interpretativo de corte constitucional y obliga a todas
las autoridades, de acuerdo con la reforma de junio de dos mil
once, al artículo 1 de la Ley Fundamental, que en el párrafo
segundo, a la letra dice: "Las normas relativas a los derechos
humanos
se
interpretarán
de conformidad con esfa
Constitución y con los tratados internacionales de /a materia
28
RAP 78l2OL6
Tr¡bunal Elecloralde
Veracruz
favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más
amplia".
Para que la autoridad pueda estar en condiciones de realizar
una interpretación conforme debe atender a la unidad del
ordenamiento jurídico, la presunción de constitucionalidad de
la norma a interpretar y encaminar sus argumentaciones a la
conservación del derecho.
La unidad del ordenamiento jurídico, consiste en concebir al
sistema jurídico como una unidad, coherente y cohesionada,
la cual, se organiza a partir de la Norma Fundamental, que le
da validez al sistema normativo secundario y, para conservar
esa unidad y funcionalidad, es que las normas jurídicas deben
interpretarse de conformidad con la Constitución.
La presunción de constitucionalidad se cumple cuando la
postura inicial del juzgador es considerar a la norma
constitucional; ello, con la finalidad de evitar su expulsión por
la simple sospecha o apariencia de inconstitucionalidad.
En ese sentido, el juez debe optar siempre por Ia conservación
del derecho, lo que implica la necesidad de hacer que
prevalezca la norma cuando admita una interpretación
conforme a la Constitución y así, evitar el vacío que supone la
norma que se declara nula.
La observación del principio constitucional de interpretación
conforme, puede presentar algunas dificultades para los
tribunales cuando, como resultado de una labor interpretativa, )
se deba optar entre dos normas aparentemente contradictorias
29
RAP
78l20t6
entre sí, debiendo elegirse aquella que más se adapte a la
Constitución, empero, no escapan al juzgador los indicios de
inconstitucionalidad
que pudiera presentar la
norma
interpretada.
Ante esos escenarios, de acuerdo con el tratadista Francisco
Rubio Llorente, una forma de resolver este dilema son las
llamadas sentencias interpretativas, entendidas éstas como
un
aquellas que emiten
pronunciamiento,
no sobre
el
enunciado de la ley sino sobre una norma que de él puede
deducirse mediante el empleo de los métodos habituales de
interpretacióna.
En ese orden, la labor realizada por los jueces en una
sentencia interpretativa en sentido estricto, no plantearía duda
alguna de invasión de competencias legislativas, si esta
sentencia se limita a señalar, entre varias interpretaciones
posibles
de un texto, cuál o cuáles son conformes a
Constitución;
en el
entendido
interpretativa encierra
en
de que esa
la
operación
muchos casos una labor de
especificación o concreción que incluso puede aproximarse a
la realización de un añadido al texto de la ley, al distinguir o
concretar lo que aquél establece, para resolver la controversia
que se le plantea.
Justo aquí, es donde adquieren las personas que se le está
dada la facultad de impartir justicia su papel de mayor
relevancia, porque lo anterior no significa que se ignore lo
normado legalmente, sino que el esfuerzo de intelección sea
Rub¡o Llorente, Francisco, La forma del poder (estudios sobre la ConstituciÓn), Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p. 516.
30
1
RAP 7812015
",t
Tribunal Elecloralde
Veracruz
tal, que se haga funcional el sistema jurídico del
país,
integrándolo y armonizándolo para lograr una aplicación que
atienda todos los principios establecidos en la Constitución
para el caso a resolvers.
Interpretación conforme del artículo
261
, fracción Ill, del
Código Electoral para e! Estado de Veracruz.
Con el ánimo de maximizar los derechos de los ciudadanos
que
participen bajo
el
esquema
de
candidaturas
independientes, este Tribunal Electoral estima que tienen
derecho de acceder a todos los cargos de elección popular, en
condiciones de igualdad a los candidatos postulados por los
partidos políticos, pues sostener una postura en la que no se
reconozca
el derecho de los candidatos
independientes a
acceder a regiduría de representación proporcional implicaría
una violación al principio de igualdad consagrado en el artículo
1
constitucional,
23 de la Convención Americana
sobre
derechos humanos y 25 del Pacto lnternacional de derechos
civiles y políticos.
Por tanto, se hace necesario darle un sentido a la fracción lll,
del artículo 261 del Código local, que sea coherente con el
sistema jurídico en su conjunto, a efecto de que la norma no
sea tildada de inconstitucional ni que por su contenido literal
deba revocarse el acuerdo, como lo pide el actor, por
supuesta contravención
e
invasión
de competencias
la
que
k
subyace en las normas reglamentarias.
/
5
Similar criterio sostuvo la Sala Superior al resolver el expediente SUP-JDC-1599/20'16.
31
RAP 78l2OL6
Esto es, de leerse la norma contenida en el artículo 261 '
fracción lll, de manera literal, se estaría en presencia de un
artículo que no es acorde ni con la Constitución ni con los
tratados de talla internacionales en la materia y gue además,
se encuentra en oposición a la jurisprudencia 4/2016 citada
líneas arriba, mediante la cual, se reconoce el derecho de las
candidaturas independientes a participar en la asignación de
regidurías de representación proporcional.
Así, la interpretación conforme que realiza este órgano
jurisdiccional, tiene como base la realizada por el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación en el expediente
sM-JDC-258120166.
Se toma como base el precedente aludido, pues se realizÓ
sobre una legislación que, como en la de Veracruz, existe una
disposición
que prohíbe el registro de
candidatos
independientes por el principio de representación proporcional.
A partir de todas las consideraciones aquí expuestas,
se
establecen las siguientes premisas a efecto de interpretar la
restricción aludida en el plano de igualdad y maximización de
los derechos de los candidatos independientes:
a)
Si no existe un registro específico de planillas
para
partidos políticos, con el fin de participar en la asignación de
regidurías por
el principio de representación proporcional,
puede sostenerse que la fracción que prohíbe el registro de
6 En el expediente
SM-JDC-2581?016, la Sala Regional Monterrey real¡zÓ una
interpretación conforme respecto a la legislación del Estado- de Tamaulipas, que
contíene una prohib¡ción sim¡lar a la expresada en nuestro código. Esa sentencia fue
conf¡rmada por la Sala Superior en el exPediente SU P-REC-729/2016
32
RAP 7812016
Tribunal Eleclorafde
Vetact\)2
planillas independientes por este principio es restrictiva y no
permisiva.
b)
Por ello, se considera necesario, regular el registro de
planillas de los candidatos independientes para que participen
en la asignación de regidores de representación proporcional,
igual que a las planillas de los partidos políticos.
c)
En ese sentido, al no contemplarse la participación de
candidatos independientes en la asignación de regidores de
representación proporcional, tampoco puede existir una
reglamentación respecto a la forma en cómo participarían, por
lo que, se debe hacer una interpretación maximizadora
del
derecho a ser votado.
d)
Ahora bien, en cuanto a la restricción de la fracción lll del
artículo 261 del Código local, que dice:
'Att. 261. ...
lll. (...) No procederá en ningún caso el registro de
planillas de regidores por el principio de
re p re se nt ació n p ropo rcio n al.
"
Debe interpretarse que el registro de planillas de regidores por
el principio de representación proporcional estará permitido
solo en aquellos casos cuando cumplan con los requisitos de
postulación que señala el Código.
8
i...
Lo anterior, tomando en cuanto el contexto normativo en que
se encuentra el artículo, ya que los preceptos 173 a 178 del
33
RAP
78l20t6
Código de la materia regula, respectivamente el registro de
candidatos.
Con esta interpretación, se busca dar sistematicidad y
coherencia a todo el ordenamiento jurídico, pues la norma
legal ya no solo es opuesta a la Constitución, los tratados
internacionales y la jurisprudencia 412016, sino que regula un
aspecto que, con la interpretación literal, salta el obstáculo que
no había sido considerado por el legislador, que es el acceso
de los candidatos independientes a ser considerados como
regidores por el principio de representación proporcional.
En ese sentido, además de estar acorde al nuevo sistema de
justicia electoral, dicha reglamentación daría certeza
legalidad
y
a las reglas en materia de candidaturas
independientes.
A partir de esta nueva interpretación de la norma legal, es
viable jurídicamente el contenido del reglamento aprobado por
el OPLE, pues los artículos impugnados desarrollan la manera
en la cual debe darse el registro de planillas de los candidatos
independientes.
Al
la
norma legal, es posible confirmar la
reglamentaria, pues aunque la motivación realizada por la
responsable pudiera ser deficiente, lo cierto es que este
preservar
Tribunal Electoral, comparte la convicción de garantizar el
acceso en condiciones de igualdad de los ciudadanos a todos
los cargos de elección popular y, en razón de ello, se realiza la
interpretación conforme para tales efectos.
34
RAP 7812016
lt
Tr¡bunal Electoral de
Veracruz
De igual forma, se tiene presente que con una interpretación
conforme se atiende al principio de unidad del sistema jurídico,
pues inaplicar una norma puede tener un impacto en todas las
demás normas que integran el sistema jurídico, produciendo
lagunas o interpretaciones contradictorias en otros casos.
En suma, se evita hacer un pronunciamiento sobre la
inconstitucionalidad de la fracción lll, del artículo 261, en la
porción normativa que contenía la restricción y, al darle el
sentido que se estableció en esta sentencia, hace posible su
continuidad y la de las normas reglamentarias aprobadas por
el Consejo General del OPLE.
Por tanto, no es necesario acudir a la inaplicación de la norma
para que pervivan las que han sido impugnadas, lo que es
acorde con los pasos que se deben seguir para ejercer el
control
de
constitucíonalidad
y, en consecuencia, lo
procedente será confirmar el acuerdo del OpLE en lo que fue
materia de impugnación.
De esa manera, es jurídicamente posible aplicar al caso, la
jurisprudencia 412016, comentada lÍneas arriba y en
consecuencia, resulta ajustado
a derecho el actuar del
Consejo General del OPLE, en cuanto a la regulación que hace
del acceso de las candidaturas independientes a la asignación
de representación proporcional.
En tales circunstancias, tal y como ha quedado debidamente
precisado, aun cuando se haya considerado que en cuanto a
la forma, al proceso y la emisión del reglamento, la autoridad
administrativa electoral fue más allá de sus atribuciones al
35
,
R
P
78/2OL6
inobservar una norma de carácter general, también lo es que,
después de realizar un análisis minucioso del mismo, se arriba
a la conclusión que resulta apegado a derecho, al estar acorde
con lo expuesto en el último criterio jurisprudencial emitido por
la Sala Superior, además de maximizar en favor de los
gobernados su derecho a poder participar por candidatos
independientes.
De ahí que se considera preciso destacar que este Tribunal
Electoral resuelve en atención al principio de congruencia que
rige en las sentencias, por lo que, el estudio y la determinación,
se hace con base en la pretensión y la causa de
pedir
expresada por el actor, las cuales, en este caso no fueron
suficientes para conceder lo pedido.
Se aclara, lo resuelto en esta sentencia no limita en modo
alguno las facultades de este órgano jurisdiccional para que,
ante la eventualidad de nuevas reclamaciones que versen
sobre los mismos artículos, se conozca y se entre al fondo del
asunto, existiendo la posibilidad de adoptar determinaciones
diferentes
a la actual, siempre que la causa de pedir sea
distinta.T
En tales circunstancias, aun cuando se encuentra demostrado
que el procedimiento relativo a la emisión de los lineamientos
no se ajustó a lo previsto por la Ley, careciendo de una
adecuada fundación y motivación, se estima que la finalidad
perseguida por
la autoridad administrativa fue correcta
y
q
'No
Al respecto, Hernando Devis Echandía, comparte lo anterior cuando señala ue:
puede
el
por
tener
que
otra;
se
por
determinada,
una causa
es lo mismo pretender algo
Teoría
Hernando'
Echandía'
Devis
y
En
estai'no
de
áárecno en'razón de aiuella
p-433'
General det Proceso, Editorial Temis, Bogotá' Colombia, 2012,
7
36
§r,$DO§
RAP 78l2OL6
Tr¡bunal Electoralde
Veracruz
ajustada a los procedentes y criterios jurisprudenciales, con lo
cual no resultaría procedente revocar dicho acuerdo.
Ello, porque a ningún fin práctico conducirÍa revocar el acuerdo
para el efecto de que el OPLE resolviera esta situación, ya que,
este órgano jurisdiccionaf cuenta con las
atribuciones
necesarias para interpretar las disposiciones jurídicas materia
de este juicio y resolver la controversia planteada.
Además, la presente decisión es con el fin de prever que los
ciudadanos en la modalidad de candidatura independiente
puedan participar en el próximo proceso electoral local 20162017, con un esquema de reqlas claras y ciertas apegadas al
marco de constitucionalidad, convencionalidad y criterios
recientes que dan pie a la construcción de un puente de
derecho plenamente reconocido, que permite saltar los
obstáculos y abismos que existen entre una limitación y la
posibilidad de llegar a ocupar un cargo dentro de un
Ayuntamiento del Estado.
En ese orden de ideas, se estima inatendible el argumento def
partido recurrente, en
el
sentido
de que la
autoridad
responsable con la aprobación del acuerdo multicitado inaplicó
Ios artículos 16, párrafo tercero, 238, 239
Electoral local, pues con
lo
resuelto
determinación, siguen coexistiendo por
y 300 de la Ley
en la
presente
si mismos dado
su
contenido y alcance de regulación, ya que tienen que ver con
la posibilidad de participación de los partidos políticos en la
asignación de regidurías a que tienen derecho.
)
37
RAP
78l20t6
Segundo agravio. Incorporación de supuesto distinto,
relacionado con la pérdida de registro de candidaturas
independientes de las fórmulas de Presidente y Síndico.
En relación al agravio identificado como inciso b)' donde la
parte actora señala que el artículo 54, párrafo segundo, del
reglamento impugnado, se pretende normar cuestiones no
previstas en el Código Electoral, como el supuesto de que'
únicamente sería cancelado
independiente cuando falte
el
registro
de
candidatura
el propietario de la fórmula de
Presidente y no así la del Sindico, al estimar que, el artículo
286 del Código de la materia, establece otro hecho diferente,
es decir, que se debe cancelar el registro de candidaturas
independientes cuando falten los propietarios al cargo de
Presidente Y Sindico.
Dicho agravio es infundado, debido a que el Reglamento para
las candidaturas a cargos de elección popular para el Estado,
sí prevé la cancelación del registro de la fórmula en caso de
ausencia del Síndico propietario, tal y como se observa de la
siguiente transcriPción.
"Artículo 54. Tratándose de diputados locales el registro será
cancelado cuando faltare el propietario de la formula, mientras
que en Ayuntamientos, cuando faltare el propietario del
candidato a Presidente municipal' La ausencia del suplente
no invalidará la formula.
En el caso de las fórmulas de candidatos independientes al
cargo de Presidente v Sindico, será cancelado el registro de
la formula completa cuando falte el propietario. La ausencia
de suplente no invalidara la formula. (Conforme al artículo 286
del Código electoral)."
38
rJNrDos
R
P
78l2OL6
Tribunal Elec{oralde
VetacnJz
En ese sentido, es por lo que se puede sostener que el partido
político actor pretende sorprender
a esta autoridad
jurisdiccional, al afirmar mediante una trascripción errónea e
incompleta del referido artículo 54 del reglamento, que no se
considera la cancelación del registro de la fórmula (presidente
y SÍndico) cuando faltare el Síndico propietario, pues queda
evidenciado que si se encuentra prevista dicha hipótesis, de
ahí lo infundado.
Tercer agravio. Cosa juzgada. por último, toca dilucidar lo
relativo al agravio identificado con inciso d), donde el partido
inconforme aduce que le afecta el hecho de que el OpLE se
haya pronunciado sobre temas en los que resulta aplicable la
figura de la cosa juzgada, pues, previamente la Suprema Corte
de Justicia de Ia Nación resolvió en las acciones de
inconstitucionalidad S0t201S
5612015
y
y
sus acumulados SSI2O1S,
5812015, que es constitucional que no se
contemplara en el Código de la materia, la asignación de
regidores por el principio de representación proporcional a los
candidatos independientes.
El agravio en cuestión es infundado atento a lo siguiente:
En efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al
resolver el concepto de invalidez planeado por el partido
político Morena, en la Acción de lnconstitucionalidad
acumulada, sentenció lo siguiente:
b
"Finalmente, también son infundados los aruumentos
relativos a que /os preceDto s tmp uqnados son
tn constituciona les al no
de
reDresen
ver el
mten to de
ala
/os
rns
candidatos
39
RAP 7812016
independientes. Este Pleno
sentido
ya se ha pronunciado en
de que sobre este pañicular existe liberlad
el
de
configuración para las entidades federativas, las cuales no
están obligadas a hacer pañicipar a las candidaturas
independientes en sus sisfemas de representación
proporcional."
No pasa desapercibido para quien resuelve que en la acción
de inconstitucionalidad que aqui se reseña' la porción
normativa del artículo 261, fracción
electoral local, no fue materia
de
lll, del
ordenamiento
pronunciamiento, sin
embargo,eltemaencuestiónimplícitamenteestáreferenciado
y abordado en dicha acción, ya que expresamente en el fallo
que los
se dijo que eran infundados los argumentos relativos a
preceptos impugnados son inconstitucionales al no prever el
a
otorgamiento de regidurías de representaciÓn proporcional
los candid atos indePe nd ie nte
s
-
Así, la Suprema Corte consideró que quedaba al arbitrio del
legislador local permitir a los candidatos independientes
principio de
acceder a cargos de elección popular a través del
que la falta
representación proporcional, sin que ello implicara
de regulación en este sentido resultara contraria al
texto
constitucional.
que si bien el
mecanismo de
representación proporcional es una opción para que los
Asimismo, sostuvo
candidatos independientes accedan a cargos de elecciÓn
popular, lo cierto es que la ausencia de su regulación no
vulnera el sistema de candidaturas independientes, pues no se
traduce en un requisito excesivo que limite el ejercicio del
derecho fundamental a ser votado.
40
§lrDos
RAP 7812016
Tribunal Electoralde
De ahí que, se considera que la Suprema Corte de Justicia de
la
Nación en modo alguno validó que los candidatos
independientes no tengan derecho de participar en la
asignación de regidores por el principio de representación
proporcional, sino que reconoció la libertad configurativa que
tienen las legislaturas locales en los términos descritos y la
validez del precepto constitucional local que establece las
bases para la integración de los ayuntamientos de aquella
entidad,
en las que no se incluía a los
candidatos
independientes en la referida asignación.
Es por lo que este Tribunal Electoral, estima que una
disposición que excluye a las candidaturas independientes de
la asignación de regidurías por el principio de representación
proporcional vulnera
el derecho de acceso a los
cargos
púbicos en condiciones de igualdad, el carácter igualitario del
voto, y además contravienen las finalidades del principio de
representación proporcional.
En tales circunstancias, con lo razonado en la presente
resolución, este Tribunal Electoral considera que dicho
reglamento da más beneficios a las candidaturas
independientes,
acorde
y a los ciudadanos en particular y
a los precedentes y
resulta
criterios jurisprudenciales
expuestos, esto es, resultan más favorables a las personas,
aun cuando la autoridad responsable en dicho procedimiento
no hubiese seguido las directrices legales establecidas para la
elaboración del mismo, las cuales deberá acatar en lo sucesivo
y no ir más allá de las atribuciones que le han sido conferidas
por Ley, porque resulta claro que dicho control constitucional
4t
v
RAP 7812016
se encuentra previsto para los órganos jurisdiccionales, pues
de lo contrario se analizará cada caso en concreto para efecto
de deslindar la responsabilidad administrativa que pudiera
Incurrtr.
Finalmente, en acatamiento a lo dispuesto por los artículos 5,
fracción lll y 8, fracción )fill de la Ley de Transparencia y
Acceso a la lnformaciÓn Pública para la entidad, esta sentencia
deberá publicarse en la página de
(http://www.teever.gob.mx/) perteneciente
a
este
internet
órgano
jurisdiccional.
Por lo expuesto Y fundado, se:
RESUELVE
Út¡lCO. Con base en las consideraciones vertidas en la parte
conducente, se confirma el acto impugnado.
NOTIFíQUESE, personalmente al promovente en el domicilio
señalado para tal efecto; por oficio con copia certificada de
este fallo, al Organismo Público Local Electoral de Veracruz y
por estrados a los demás interesados; en términos de lo
señalado por los artÍculos 330, 387, 388 y 393 del Código
Electoralde la misma entidad federativa.
Asimismo, publíquese la presente resolución en la página de
internet de este órgano jurisdiccional.
En su oportunidad, archívese el presente asunto como total y
definitivamente concluido.
42
tJ\llDos
RAP
78l2016
§,
Tribunal Elecloralde
Vetactuz
Así, por mayoría de votos, con el voto en contra del
Magistrado José Oliveros Ruiz, lo resolvieron y firmaron los
Magistrados integrantes del Tribunal Electoral del Estado de
Veracruz de lgnacio de la Llave, Roberto Eduardo Sigala
Aguilar, Presidente,
y a cuyo cargo estuvo la ponencia y Javier
Hernández Hernández, ante la Licenciada Juliana Vázquez
Morales, Secretaria General de Acuerdos, con quien actúan.
Doy fe.
MA
NTE
P
.t'
RDO SIGALA AGUILAR
MA IST
JAVIER
H
DO
NÁN
MA G ST
JOSÉ
L
DO
ER
RUIZ
\
HE
.---'-f
SECRETARIA GENERAL DE ACUER DOS
.¡.
l
\
J I}LIANA VAZO UEZ MORALES
\
§NtDo§
Tribunal Electoral
de Veaacruz
VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN LOS
ARTíCULoS 4I4, FRACCIÓN VI, DEL cÓDIGo NÚMERo 577
ELECTORAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZDE IGNACIO DE
LA LLAVE, ASí COMO 25, 26, y 37, FRACCTÓN X,
DEL
REGLAMENTO INTERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL
ESTADO DE VERACRUZ OE IGNACIO DE LA LLAVE, EMITE EL
MAGISTRADO JOSÉ OLVEROS RUIZ, RESPECTO
DE
LA
SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE APELACIÓN RAP
78t2016.
Con el debido respeto que merecen los señores Magistrados,
me
de la
confirmación del Acuerdo
OPLEV/CG22912016 del Consejo General del Organismo Público
Local Electoral en Veracruzl, aprobado el catorce de
septiembre del año en curso, por el que se emite el
permito disentir
"Reglamento para las candidaturas a cargos de elección popular,
aplicable en el Estado de Veracruz de lgnacio de la Llave", que se
realiza en la sentencia dictada por este Tribunal en el recurso de
apelación identificado con la clave RAP 78/2016.
Lo anterior, toda vez que no comparto las consideraciones
relativas a declarar parcialmente fundados los agravios del partido
recurrente, hechos valer esencialmente para cuestionar que el órgano
administrativo electoral excedió sus facultades
reglamento
en el que se
al
expedir
un
pretende regular cuestiones que
contravienen el Código Electoral de Veracruz, como la inclusión de
regidores en las planillas de candidatos independientes bajo el
principio
de
representación proporcional,
ni la consecuente (
determinación mayoritaria de confirmar el acuerdo impugnado; motivo
por el cual se formula este voto particular, al tenor de las siguientes
consideraciones.
1
En adelante será denominado por sus siglas "OPLEV"
§ÉlD
Tribunal Electoral
de Veracruz
En la sentencia RAP 7812016 que motiva el presente, se
declaran parcialmente fundados los agravios del actor relativos a la
extralimitaclón de facultades e inaplicación de normas realizada por
el Consejo General del OPLEV, esencialmente bajo el argumento de
que se inobservó el procedimiento establecido en la Ley para la
elaboración de lineamientos en materia electoral, porque dicha
autoridad administrativa fue más allá de sus facultades e incumplió
una disposición de acatamiento general prevista en el Código
Electoral local, facultad que se encuentra debidamente expresa para
los órganos jurisdiccionales y no así para los administrativos.
Sin embargo, en dicha sentencia se agrega que, aun cuando se
encuentra demostrado que el procedimiento relativo a Ia emisiÓn de
los lineamientos no se ajustó a lo previsto por la ley, careciendo de
una adecuada fundación y motivación, se estima que la finalidad
perseguida por la autoridad administrativa fue correcta y ajustada a
los procedentes y criterios jurisprudenciales, por lo cual no resultaría
procedente revocar dicho acuerdo.
En ese tenor, la sentencia en comento concluye que el OPLEV
actuó con base en su facultad de interpretar la norma en el sentido
más favorable a la persona, por lo que su actuar fue conforme a
derecho, consecuentemente, se confirma el acto impugnado.
Al respecto, respetuosamente me permito disentir del sentido
de la sentencia por las siguientes razones:
-Existe una variación de la litis, toda vez que el fallo se centra
en realizar una interpretación en la que considera que el reglamento
aprobado con motivo del acto impugnado otorga mayores beneficios
al ciudadano, lo cual escapa al planteamiento del recurrente, puesto
que su pretensión es revocar el acuerdo por inaplicar artículos del
Código Electoral y reglamentar cuestiones no previstas en el mismo.
-Al realizar la interpretación donde se prevé que los ciudadanos
puedan participar en la modalidad de candidatura independiente en el
próximo proceso electoral local 2016-2017, con un esquema de reglas
apegadas al marco de constitucionalidad, convencionalidad y criterios
2
NlDOS
JO
Tr¡bunal Electoral
de Veracruz
jurisprudenciales, en el proyecto realmente se está haciendo control
de constitucionalidad en abstracto, cuando dicho tipo de control
escapa a las facultades constitucionales de este Tribunal, lo que es
contrario al principio de legalidad.
-El registro de candidatos independientes bajo el principio de
representación proporcional es un hecho incierto, puesto que
actualmente el proceso electoral local no ha iniciado, lo que evidencia
que en la sentencia se pretende realizar una interpretación en
abstracto sobre hechos futuros que se desconoce si acontecerán.
-Existe un cambio de criterio respecto al adoptado por los
miembros de este Tribunalal aprobar el RAp 77t2016 del índice de
este órgano jurisdiccional, que versa sobre una temática similar en
cuanto al exceso de atribuciones del Consejo General del OpLEV, lo
que puede motivar una eventual impugnación ante la incongruencia
externa en ambas resoluciones.
Precisando que no está en tela de juicio el hecho de que esta
autoridad pueda realizar interpretación conforme al caso concreto,
pero no en abstracto, como lo pretende en la sentencia, pasando por
alto que el presente asunto no se trata de una interpretación aplicable
al caso concreto, sino de la expedición de un reglamento general y
abstracto, con disposiciones que violentan el principio de legalidad.
Sin pasar por alto que el criterio adoptado en el SM-JDC_
25812016, aludido en el cuerpo de la sentencia para justificar el
sentido del presente asunto, así como los precedentes invocados por
el OPLEV en el acuerdo impugnado, versan sobre casos concretos
en los cuales los candidatos independientes que participaron en una
elección por el principio de mayoría relativa, solicitaron el registro de
su planilla respectiva para la asignación de regidores bajo el principio
de representación proporcional.
Es decir, en aquellos precedentes en ningún momento se
cuestionó jurisdiccionalmente la validez o no de una reglamentación
genérica y abstracta sobre este tema, sino que se trató de asuntos en
los que se cuestionó el registro específico de planillas de regidores de
3
k
§lrlDos
fr¡bunal Electoral
ds veracruz
representación proporcional, tema que resulta ajeno a la litis
planteada en el presente asunto, porque lo que aquí se controvierte
es determinar si el consejo General del oPLEV cuenta con facultades
para expedir un reglamento en el que se regulen cuestiones que
exceden
lo previsto por la
normativa electoral inherente
a
sus
funciones, y no lo relativo a un caso concreto de registro específico
de planillas de regidores de candidaturas independientes, lo cual, en
la especie, atenta contra el principio de legalidad.
En efecto, del análisis al escrito de demanda, se advierte que el
actor aduce esencialmente que le causa agravio que el OPLEV
exceda sus facultades
al expedir un
reglamento en
el que
se
considera:
1. La pretensión de normar cuestiones no previstas en el Código
ElectoraldeVeracruz,comolainclusiónderegidoresdentrode
las planillas de candidatos independientes en Ayuntamientos'
bajo el principio de representación proporcional;
2.
La cancelación de candidaturas independientes de ediles en el
casodeausenciadelPresidente,noasídelSÍndico(artículo54
del Reglamento), contraviniendo el artículo 286 del Código
Local, que incluYe ambos cargos;
3.LainaplicacióndedisposicionesdelCódigoElectoralviolando
lo dispuesto por el artículo 99 Constitucional, pues el único
órgano autorizado para declarar la no aplicación de leyes sobre
la materia electoral contrarias a la Constitución, es el TEPJF'
las cuales se limitarán al caso concreto en que verse el juicio; y
4. La inclusión de temas que son cosa juzgada, acorde a lo
resuelto en la acción de inconstitucionalidad 50/2015 y sus
acumulados, donde la Suprema Corte de Justicia de la Nación
resolvió que las entidades federativas no están obligadas a
hacer participar
sistemas
de
a las candidaturas
independientes en sus
representación proporcional, atendiendo
a
la
libertad de configuración legislativa.
A
§§rDOs
Lo cual, en concepto del recurrente, atenta contra los artículos
Tr¡bunal Electoral
de Veracruz
14, 16,41 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos2, así como del 16, 108, 238, 239,261y 286 det Código
Electoral para el Estado de Veracruz de lgnacio de la Llave3, por lo
que su pretensión es que se revoque el acuerdo impugnado y se deje
sin efectos el reglamento en cuestión.
Ahora bien, como se advierte de los motivos de agravio, en
concepto del emisor del presente voto, el análisis del caso en estudio
debió centrarse en determinar si el Consejo General del OpLEV
cuenta con facultades para expedir un reglamento en el que se
regulen cuestiones que exceden lo previsto por la normativa electoral
inherente
a sus funciones, para determinar si la decisión de la
autoridad estuvo fundada y motivada, o es violatoria del principio de
legalidad.
Por ello, antes de entrar al análisis del caso concreto y señalar
las razones que fundan y motivan el presente voto, es necesario
señalar brevemente el marco normativo relacionado con el asunto en
estudio.
MARCO NORMATIVO
La configuración legal del ejercicio del derecho político-electoral
a ser votado, se encuentra fundamentada en los artículos 35, fracción
ll, de la Constitución Federal; 25, incisos b) y c), del pacto
lnternacional de Derechos Civiles y Políticos, y 23, incisos b) y c), de
la
Convención Americana
sobre Derechos Humanos,
correspondiendo al legislador ordinario y a las legislaturas locales la
facultad para establecer las calidades, requisitos, circunstancias o
términos que estimen adecuados para la regulación de los
ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente, de
conformidad con cada sistema electoral estatal.
En el ámbito local, las disposiciones relativas a las candidaturas
independientes se encuentran en el artículo 19 de la Constitución
2
3
En lo sucesivo, será denominada "Constitución Federal,'.
En adelante, denominado 'Código Electoral'.
5
t
DOs
Tr¡bunál Electoral
de Veracruz
Política del Estado de Veracruz de lgnacio de la Llavea, así como en
el Libro Quinto del Código Electoral, que comprende los artículos 256
al 312 del ordenamiento en cita.
Respecto
al principio de representación proporcional en
el
ámbito municipal, el artículo 16, párrafo tercero, del Código Electoral,
dispone que en la elección de los ayuntamientos, los candidatos del
partido o coalición, o en su caso, los independientes que alcancen el
mayor número de votos, obtendrán la presidencia y la sindicatura; en
tanto que las regidurías serán asignadas a cada partido, incluyendo a
aquél que obtuviere la mayor votación y de acuerdo al principio de
representación proporcional, en los términos que señala el Código'
Mientras que el artículo 238, párrafo primero, del ordenamiento
supracitado, señala que tendrán posibilidad de participar en la
asignación de regidurias los partidos que hayan registrado fórmulas
de candidatos para la elección correspondiente, alcanzando al menos
el tres por ciento de la votación total emitida en la misma, en tanto que
el artículo 239, párrafo primero, dispone que para la asignación de
regidurías conforme al principio de representación proporcional, se
tomarán como base el orden de las listas de candidatos registradas
por los partidos políticos para la elección correspondiente.
Además, el artículo 261, fracción lll, del CÓdigo Electoral,
establece que los ciudadanos que cumplan con los requisitos,
condiciones y términos tendrán derecho a participar y, en su caso, a
ser registrados como candidatos independientes para ocupar, entre
otros, los cargos de elección popular de Presidente y Síndico de los
Ayuntamientos, sin que proceda en caso alguno el registro de planillas
de regidores por el principio de representación proporcional.
Como puede advertirse de lo expuesto, en uso de sus
atribuciones constitucionales y legales, el legislador local veracruzano
previó expresamente que las regidurías municipales deben asignarse
de forma exclusiva a los partidos polÍticos, con base en el principio de
1
En lo subsecuente, será referido como 'Constitución local"
6
tDos
Tr¡bunal Electoral
de veracruz
representación proporc¡onal, excluyendo la procedencia de registro
de planillas de regidores para los candidatos independientes por dicho
principio.
Por otro lado, conforme a lo dispuesto por los artÍculos 116,
fracción lV, inciso b), de la Constitución Federal; 66, apartado A, de
la Constitución local; 98, párrafo 1, de la Ley General de lnstituciones
y
Procedimientos Electorales;
y 99, segundo
párrafo, del Código
Electoral, la organización de las elecciones en la entidad federativa,
es una función estatal que se realiza a través del OPLEV, en cuyo
ejercicio la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima
publicidad y objetividad serán principios rectores, contando además
con un órgano superior de dirección que será el Consejo General.
Entre las atribuciones del Consejo General del OpLEV,
previstas en el artículo 108, fracciones l, ll, lll, XXlll y XLV del Código
Electoral, se encuentran: vigilar el cumplimiento de las disposiciones
constitucionales
y las contenidas en dicho Código; expedir
reglamentos necesarios para
el
los
buen funcionamiento de dicho
organismo; atender lo relativo a la preparación, desarrollo y vigilancia
de los procesos electorales locales; registrar las postulaciones de
candidatos independientes a ediles; así como las que expresamente
Ie confiera la Constitución local y demás leyes generales de la materia
aplicables.
La fracción lV del artículo 116 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la función
a cargo de las autoridades electorales, serán principios
rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e
electoral
_
independencia. Asimismo, señala que las autoridades electorales(
deberán
de
gozar
de
autonomía
en su
funcionamiento e
independencia en sus decisiones. Lo anterior, con apoyo en la
jurisprudencia P.lJ. 14412005s del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, de rubro: FUNCIÓN ELEGTORAL A CARGO
5
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo )(Xll, noviembre de
2005, página I IL
7
§¡\lDOs
Tribunal Electoral
de Veracruz
DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS
RECTORES DE SU EJERCICIO.
De lo que se advierte, que el Consejo General del OPLEV,
conforme a su deber constitucional de garantizar el cumplimiento de
los principios del proceso electoral, cuenta con facultades para
implementar reglamentos, observando que las medidas que se
encuentren armonizadas con las
disposiciones legales definidas por la ley y que no contravengan
efectúen para ese
fin se
alguno de los principios que rigen la materia electoral.
Respecto
a los acuerdos expedidos por las autoridades
administrativas electorales, la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de
la
Federación ha sustentado que, como los
regtamentos gozan de los atributos de impersonalidad, generalidad y
abstracción, debe ser patente su identificación con el párrafo primero
del artÍculo 16 Constitucional, para poder determinar si se
ha
observado una debida fundamentación y motivación, sobre la base de
que el ejercicio de esa facultad reglamentaria se encuentre prevista
en la ley6.
Siendo orientador
1I2OOO7,
al
respecto,
el criterio de jurisprudencia
dE rUbrO: FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVAGIÓN DE LOS
ACUERDOS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, QUE SE
EMITEN EN EJERCTCIO DE LA FUNCIÓN REGLAMENTARIA,
IO
que es congruente con el principio de legalidad en materia electoral,
que rige el artículo 41 dela Constitución Federal.
el referido Tribunal Federal ha sostenido que
conforme al principio de legalidad, todos los actos y resoluciones
electorales deben sujetarse invariablemente a lo previsto en la
Al
respecto,
Constitución
y a las disposiciones legales; como se advierte del
criterio de rubro: PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL8, en el
6 D¡cho cr¡terio se empleó al resolver el exPediente SU P-JDC-2692/2014.
7 Compilación 1997-2013, Jur¡sprudenc¡a
y tes¡s en materia electoral, Volumen
'1,
p
367,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
E Compilación 1997 -2013, Jur¡sprudenc¡a y tesis en materia electoral, Volumen 1, p. 537,
Tribunal Electoral del Poder Jud¡cial de la Federación.
8
§\¡lDOS
(,
T.ibunal Electoral
de Veracruz
entend¡do que lo contrario se traduce en una conducta transgresora
de dicho principio, que esencialmente autoriza a las autoridades para
actuar sólo conforme a sus facultades expresas, teniendo como límite
fundamental el respeto a los príncipios y normas constitucionales.
Por tanto, siguiendo los criterios adoptados por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, así como por la Sala Superior,
tratándose de acuerdos de
la autoridad electoral
administrativa
emitidos en ejercicio de su facultad reglamentaria, para tenerlo por
fundado se requiere que la facultad con que lo expide se encuentre
prevista en la ley; y se considera motivado cuando el acuerdo emitido
sobre la base de esa facultad, se refiere a relaciones sociales que
reclaman ser jurídicamente reguladas.
El principio de legalidad está íntimamente ligado a los principios
de racionalidad y objetividad, ya que si los actos del consejo General
del OPLEV no se sujetan a lo previsto en la Constitución y a las
disposiciones legales aplicables, entonces podrían considerarse
como caprichosos
o
arbitrarios
al realizarse fuera de los cauces
legales, lo que abriría la puerta a una eventual impugnación.
Por otro lado, entre los objetos de control se encuentran los
reglamentos administrativos, que son el origen de muchos vicios de
las autoridades, en los cuales se aumentan facultades ultra vires, que
en verdad son formas de autoritarismo.
Por esa razón, la facultad reglamentaria está limitada por los
principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, conforme
a los cuales el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse
única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del
órgano facultado, pues
la
norma reglamentaria se emite por
facultades explícitas o implícitas previstas en Ia ley o que de ella
derivan, siendo precisamente esa línea donde pueden y deben
expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de
aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la
determinación del gug quién, dónde y cuándo de una situación
jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución
ó
§§lDOS
Tribunal Electoral
de Vefacn¡z
competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos
jurídicos.
En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cÓmo,
sus disposiciones sólo podrán referirse a las otras preguntas (gué,
quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por
la ley; es decir, como en este caso, en materia de candidaturas
independientes, el reglamento sólo podrá desarrollar la
improcedencia del registro de planillas de regidores por el principio de
representación proporcional definido por el Código Electoral y, por
tanto, no puede ir más allá de la misma, ni extenderla a supuestos
distintos
ni
mucho menos contradecirla, sino que sólo debe
concretarse a indicar los medios para cumplirla.
Ello tiene sustento en el criterio de jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación P.tJ.3012007e, de rubro: FACULTAD
REGLAMENTARIA. SUS L¡MITES.
CASO GONCRETO
Ahora bien, del análisis al contenido del acuerdo impugnado, se
advierte que el Consejo General del OPLEV lo aprobó considerando,
entre otros aspectos:
a) que
la
prohibición expresa que impide
a los candidatos
independientes participar en la asignación de regidurías por el
principio de representación proporcional, deviene del artículo
261 del Código Electoral;
b) que
la
prohibición
de reglamentar la participación de
las
candidaturas independientes, violenta el derecho político
electoral a ser votado, lo que se configura con la falta de
reglamentación que impone a dicho organismo la jurisprudencia
4t2O16,lo que encuentra sustento en la tesis LXXXII/201510;
e
Semanar¡o Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca' Tomo
xxv,
mayo de 2007,
página 1515.
io Jurisprudencia 4t2016 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
FederatiÓn, de rubro CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LAS RELACIONADAS CON LA
10
§\$DOs
{n
fr¡bunal Electoral
c) que dicho organismo se encuentra obligado, conforme
de Veracruz
artículo
1'
Constitucional,
a
interpretar
la legislación
al
sobre
candidaturas independientes, en la forma más favorable para
las personas, realizando para tal efecto el control de
convencionalidad;
d)
que
al
reglamentar
la forma en que los candidatos
independientes tendrán acceso a la asignación de regidurías
por el principio de representación proporcional, se garantiza el
objeto de las candidaturas independientes
y la igualdad
sustancial en el acceso y ejercicio de derechos reconocidos por
la Constitución Federal.
Al respecto, en su agravio primero, el partido inconforme señala
que el OPLEV excede sus facultades al expedir un reglamento en el
que se considera la pretensión de normar cuestiones no previstas en
el código Electoral de Veracruz, como la inclusión de regidores dentro
de las pfanillas de candidatos independientes en Ayuntamientos, bajo
el principio de representación proporcional.
En concepto del emisor del presente voto particular, el agravio
es fundado, porque del marco normativo expuesto, se advierte que
el Consejo General del OPLEV carece de atribuciones para legislar
violentando lo señalado por el Código Electoral local, por lo que al
expedir un reglamento que contiene disposiciones ajenas a dicha
norma, está excediendo sus facultades y violando el principio de
legalidad, en el sentido de que las autoridades únicamente pueden
actuar de conformidad con lo que la legislación establezca.
Así, al aprobar el acuerdo impugnado que expide el reglamento
en cuestión, el Consejo General del OPLEV pasó por alto que la
Legislatura del Estado de Veracruz posee libertad de configuración
legal para regular las candidaturas independientes, por lo que en
términos de los artículos 238
I¡¡recmcló¡l
y
261 del Código multicitado,
el
DE AyuNTAMtENTos, TTENEN DEREcHo A
sE LEs ASIGNEN
poR EL pRtNctpto DE REPRESENTAC|óN euE
pRopoRctoNAL; tes¡s
LXXXII/2011 de rubro CANDTDATURAS |NDEPEND|ENTES. LA OMTSIóN DE SU
REGTDURíAS
REGULAcTóN vtoLENTA EL DEREcHo poLíTtco ELECToRAL DE sERVorADo.
11
$$rDos
Tr¡bunal Electoral
de veraqruz
legislador local determinó que en ningÚn caso procede el registro de
candidatos independientes
en
planillas
de
regidores
de
representación proporcional, por lo que si el acto impugnado contiene
las enunciadas, evidentemente está
disposiciones contrarias
a
violentando el principio de legalidad.
En ese orden de ideas, la facultad reglamentaria ejercida por el
Consejo General del OPLEV, en todo caso, la debió encaminar a
armonizar el sistema ya existente para la coexistencia de la norma
establecer reglas que no fueron diseñadas
conforme al sistema jurídico establecido por el órgano legislativo
vigente, mas no
a
estatal, lo que en este caso, equivale a ejercer una especie de control
de constitucionalidad indirecto, para el cual no está facultado dicho
órgano administrativo electoral.
Ello es así porque, conforme a lo previsto en los artículos 99 y
l05,fracciónll,delaConstituciónFederal,elcontrolde
constitucionalidad en materia electoral se ejerce en abstracfo por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante las acciones de
inconstitucionalidad, y en concreto, por el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, a través de los medios de impugnación en
la materia.
La diferencia esencial entre ambos modelos de control, estriba
en que el abstracto confronta directamente la ley con el bloque de
constitucionalidad, formado por la norma fundamental y las normas
de derechos humanos de fuente internacional ratiflcadas por
el
Estado Mexicano, con base en los conceptos de invalidez que se
formulen, en tanto que el control concreto requiere de un acto de
aplicación de la ley que en su caso se tilde de inconstitucional, para
ef efecto de realizar el contraste anotado a partir de los agravios
planteados.
Portanto, el Consejo General del OPLEV al momento de ejercer
la facultad reglamentaria que se analiza, se encuentra confrontando
las reglas actualmente previstas en la legislación electoral estatal en
materia de candidaturas independientes, que las excluye de la
12
§l¡lDo§
Tribunal Electoral
de Veracruz
asignación
de
regidores bajo
el
principio
de
representación
el bloque de constitucionalidad y de derechos
humanos que sobre esa materia existen, bajo el argumento de
proporcional, con
interpretar el actual modelo de que impera a nivel estatal en la forma
más favorable para las personas.
Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido
el criterio de que las autoridades administrativas no están facultadas
para realizar algún tipo de control constitucional, sea concentrado o
difuso, es decir, no pueden declarar la invalidez de un determinado
precepto e inaplicarlo, ni siquiera bajo el argumento de una reparación
de derechos humanos; en todo caso, han de interpretar
las
disposiciones jurídicas en el sentido más favorable a las personas,
pero sin que ello llegue a descuidar las facultades y funciones que
deben desempeñar en atención a sus ámbitos competenciales;
aceptar lo contrario, generaría incertidumbre jurídica en franca
contravención
a otros derechos humanos como los de legalidad,
debido proceso y seguridad jurídica, previstos en los artículos i4 y 16
constitucionales.
Como se advierte de la Tesis aislada 2a. CNI2O14 (10a.) de
rubro: CONTROL CONSTITUCIONAL CONCENTRADO O D|FUSO.
LAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS
NO
ESTÁN
FACULTADAS PARA REALIZARLOTT.
No se pasa por alto que al resolver la acción de
inconstitucionalidad 50/2015 y sus acumulados 5512015, 5612015 y
58/2015, el máximo Tribunal Constitucional referido advirtió que el
Partido Político MORENA impugnó, entre otros, los artículos 261,
fracciones ll y lll, y 286 del Código Electoral, respecto de los cuales
el promovente no formuló conceptos de invalidez, por lo que resolvió
sobreseer en relación con los mismos; por tanto, los artículos en
comento quedaron firmes.
1r Semanario Jud¡cíal de la Federación,
Decima Epoca, octubre de 2014, pág¡na 1097, reg¡stro
207573.
13
t
$r$Dos
Tr¡bunal Electoral
de Veracruz
De igual manera, subrayó que el artículo 238 en relación con
diverso 262 del Código referido, es constitucional, no obstante no
contemple
la asignación de regidores por el
principio de
representación proporcional a candidatos independientes' pues de
conformidad con lo sostenido por la misma Corte en la acción de
inconstitucionalidad6Tl20l2 y acumuladas, el Congreso local cuenta
con libertad de configuración al respecto, determinación que debió
guiar la actuación del Consejo General del OPLEV al emitir el acuerdo
impugnado.
De lo expuesto, resulta claro que si bien el OPLEV cuenta con
atribuciones para expedir reglamentos, no se advierte que cuente con
facultades para incorporar en ellos disposiciones contrarias a las
legalmente establecidas por el Código Electoral, sino que dicha labor
reglamentaria debe enfocarse en indicar los medios para cumplir las
reglas previamente establecidas.
Máxime que, en términos del artículo 105, fracción ll, penúltimo
párrafo, de la Constitución Federal, las leyes electorales federal y
locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días
antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y
mismo no podrá haber modificaciones legales
durante
el
fundamentales, supuesto en que incurre
el Consejo General
del
OPLEV al aprobar el acuerdo impugnado el catorce de septiembre
pasado, donde pretende modificar las reglas vigentes para aplicarlas
a
los candidatos independientes en el proceso electoral
de
Ayuntamientos 2016-2017, tomando en cuenta que el artículo 169,
párrafo segundo, del Código Electoral, señala que el proceso electoral
ordinario iniciará con la primera sesión que el Consejo General
referido celebre en los primeros diez días del mes de noviembre del
año previo a la elección, por lo que de confirmar dicho acto se estarían
además vulnerando los preceptos mencionados.
Resultando orientador al efecto, el criterio de jurisprudencia
P.tJ. 87t2o}7 de rubro: AcclÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
ALCANCE DE LA EXPRESIÓN "MODIFIGACIONES LEGALES
14
Tr¡bunal Eleqtoral
de Veracruz
FUNDAMENTALES", GONTENIDA
EN LA
FRACCIÓN
II,
PENÚLTIMo PÁRRAFo, DEL ARTíCULo I05 DE LA
CONSTITUC!ÓN POL|TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOST2.
Similar criterio se adoptó al resolver el RAP 7712016 de este
Tribunal Electoral de Veracruz, como se precisó en su oportunidad.
Por las razones expuestas, al resultar fundado el agravio en
análisis,
el actor
alcanzaria
su
pretensión, por
lo estimo
debe
revocarse el acuerdo impugnado.
Es cuanto señores Magistrados.
I
JOS
utz
o
I
i
!2 Semanario Jud¡cial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo )o(VI, diciembre de
2007,
Égina 563.
15