1. No category

Public Disclosure Authorized
> NOTAS DE POLÍTICA
Public Disclosure Authorized
El Perú promulgó la Ley del Derecho a la Consulta Previa en 2011. Con esta ley, el país se puso a la vanguardia
PERÚ
La consulta previa: dar voz a los excluidos
para generar crecimiento sostenible
regional en la reglamentación de lo establecido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), relativo al derecho de los pueblos indígenas a decidir sobre leyes, planes y proyectos que puedan
potencialmente afectar sus vidas, su identidad y sus bienes.
Entre 2013 y 2016 se implementaron 24 procesos de consulta y todos terminaron con acuerdos satisfactorios, tanto para los organismos y ministerios consultantes, como para las organizaciones indígenas. Todas,
además, se cumplieron dentro de los plazos establecidos por la Ley, contribuyendo a generar un clima de paz
Public Disclosure Authorized
Public Disclosure Authorized
y de prosperidad en torno a temas tan diversos como las concesiones de hidrocarburos, la aprobación de
normas nacionales, la aprobación de proyectos de infraestructura, áreas naturales y las concesiones mineras.
Con frecuencia se afirma que la consulta previa podría retrasar la aprobación de proyectos y desincentivar la
inversión privada, especialmente en el sector de las industrias extractivas. La experiencia demuestra que, por
el contrario, una adecuada y honesta implementación de mecanismos de diálogo y participación, reducen la
probabilidad de conflictos y, con esto, sus costos económicos y sociales. La conclusión exitosa de estos 24
procesos de consulta dejó aprendizajes de gran importancia, no sólo para el Perú, sino para la región, ya que
otros países se encuentran en la fase de diseño de leyes similares.
¿Cómo funciona la consulta?
La consulta previa juega un rol central en la búsqueda de estrategias para conciliar las necesidades de desarrollo de los Estados y los derechos de los pueblos indígenas. Además de dar voz y representación a las organizaciones indígenas en la toma de decisiones, facilita la identificación de riesgos y oportunidades de manera
temprana. Por esto, la consulta previa se ha venido consolidando en las últimas décadas como una herramienta clave para la toma de decisiones sustentables, incluso fuera de contextos indígenas. El sector privado
también ha ido incorporando elementos de la consulta, debido a su demostrada capacidad para generar un
ambiente propicio para operar.
El Ministerio de Cultura, a través del Viceministerio de Interculturalidad, es el órgano encargado de facilitar, concertar y coordinar la implementación de la consulta previa. Las organizaciones indígenas ejercen
el rol de interlocutoras entre el Estado y los pueblos indígenas. A ellas se consulta. Cada organismo del
Estado es responsable de someter a consulta las medidas administrativas o legislativas que podrían
afectar los derechos colectivos de los pueblos indígenas, estas son las entidades promotoras.
> PERÚ: LA CONSULTA PREVIA: DAR VOZ> PERÚ:
A LOS EXCLUIDOS
PARA
GENERAR
CRECIMIENTO
SOSTENIBLE
LA CONSULTA
PREVIA:
DAR VOZ
A LOS EXCLUIDOS
PARA GENERAR CRECIMIENTO SOSTENIBLE
Ministerio
de Cultura
Organizaciones
Ministerio
Indígenas
de Cultura
Entidad
Organizaciones
Promotora
Indígenas
Entidad
Promotora
El objetivo es alcanzar un acuerdo
o consentimiento
el Estado
y los pueblos indígenas
a través
de pueblos
un
El objetivo
es alcanzar entre
un acuerdo
o consentimiento
entre el Estado
y los
indígen
diálogo intercultural, que debe diálogo
darse previo
a la toma
dedebe
las decisiones
más
importantes
proyecto,más
debeimportantes d
intercultural,
que
darse previo
a la
toma de lasdel
decisiones
estar libre de manipulaciones oestar
coerción,
en condiciones
de plenoy conocimiento
de los derechos
libre ydedarse
manipulaciones
o coerción,
darse en condiciones
de pleno afecconocimiento de lo
tados y los aspectos técnicos de
los yproyectos
consultados.
Para
es importante
que laPara
consulta
se importante
dé
tados
los aspectos
técnicos de
losesto,
proyectos
consultados.
esto, es
que
en términos adecuados a la cultura
y los procedimientos
las comunidades
consultadas.
Lascomunidades
en términos
adecuados a latradicionales
cultura y losde
procedimientos
tradicionales
de las
decisiones a las que se llega sondecisiones
de cumplimiento
diferencia
de los procesos
deaconsulta
que
a las queobligatorio,
se llega sona de
cumplimiento
obligatorio,
diferencia
deselos procesos d
dan en otros ámbitos, como durante
aprobación
los Estudios
Ambiental
(EIA). de Impacto Ambiental (
dan en la
otros
ámbitos,decomo
durantede
la Impacto
aprobación
de los Estudios
Logros
Logros
Los procesos de consulta llevados
cabo hasta
la fecha han
demostrado
la necesidad
a lasla necesidad d
Los aprocesos
de consulta
llevados
a cabo hasta
la fecha de
haninvolucrar
demostrado
organizaciones representativasorganizaciones
de los pueblosrepresentativas
indígenas desdedelaslosprimeras
del desde
desarrollo
de un etapas de
pueblos etapas
indígenas
las primeras
proyecto, plan o ley. La elaboración
participativa
deLa
loselaboración
planes de consulta,
por ejemplo,
previodealconsulta,
inicio de por ejemplo,
proyecto,
plan o ley.
participativa
de los planes
la consulta misma, permite unala mejor
coordinación
entre los
clave, facilitando
diálogo
y geneconsulta
misma, permite
unaactores
mejor coordinación
entreellos
actores
clave, facilitando
rando un ambiente propicio para
llegar
acuerdospropicio para llegar a acuerdos
rando
unaambiente
El Ministerio de Cultura ha creado
una seriededeCultura
instrumentos
y programas
orientados
a preparar
a los orientados
El Ministerio
ha creado
una serie de
instrumentos
y programas
organismos del Estado y a las organizaciones
consultas, con
lo que se
ahorra
tiempo y con lo que s
organismos delindígenas
Estado y apara
las las
organizaciones
indígenas
para
las consultas,
se desarrollan las capacidades se
necesarias
para
un diálogo
intercultural
desarrollan
lasentablar
capacidades
necesarias
para entablar un diálogo intercultural
Desde 2013, por ejemplo, se viene
a cabo
un Programa
de Capacitación
enPrograma
el DerechodeaCapacitación
la
Desdellevando
2013, por
ejemplo,
se viene llevando
a cabo un
en
Consulta, dirigido tanto a líderes
y lideresas
de lostanto
pueblos
indígenas
como de
a funcionarios
de los gobiernos
Consulta,
dirigido
a líderes
y lideresas
los pueblos indígenas
como a funcionario
nacional y subnacional; en 2015nacional
se pusoyen
marcha también
el Registro
Nacional
Intérpretes
y Traducsubnacional;
en 2015
se puso en
marchadetambién
el Registro
Nacional de Inté
tores de Lenguas Indígenas, que
facilita
la identificación
de que
intérpretes
y facilitadores
la acreditores
de Lenguas
Indígenas,
facilita la
identificaciónmediante
de intérpretes
y facilitadores m
tación profesional.
tación profesional.
Cultura ha publicado
una base
de datoshapara
facilitaruna
la identificación
recopilar
informaEl Ministerio
de Cultura
publicado
base de datosypara
facilitar
la identificación y recopilar informapara las consultas,
información
crítica
sobre lacon
ubicación,
la cultura,
organizaciones
cióncon
de utilidad
para las
consultas,
información
críticalas
sobre
la ubicación, la cultura, las organizaciones
s, y las características
de las comunidades
nativas ydecampesinas
identificadas
la
representativas,
y las características
las comunidades
nativashasta
y campesinas
identificadas hasta la
datos de gran utilidad.
base
de datos
noutilidad.
es prescriptiva,
es de
decir,
no no
limita
el derecho a es decir, no limita el derecho a
fecha, Esta
y otros
datos
de gran
Esta base
datos
es prescriptiva,
ro facilita enormemente
la planificación
y desarrollo de lalasplanificación
consultas. La
base de datos
la consulta,
pero facilita enormemente
y desarrollo
de lasseconsultas. La base de datos se
ar aquí: bdpi.cultura.gob.pe
puede encontrar aquí: bdpi.cultura.gob.pe
e 24 consultas en
regionesde
andina
y amazónica,
los sectores
mineroincluyendo
y petro- los sectores minero y petroLa las
realización
24 consultas
en lasincluyendo
regiones andina
y amazónica,
e uno de los grandes
logros del uno
Perúde
enlos
la grandes
búsquedalogros
de soluciones
estructurales
la alta
lero, constituye
del Perú en
la búsquedaa de
soluciones estructurales a la alta
sociada al sector
de las industrias
extractivas.
conflictividad
asociada
al sector de las industrias extractivas.
afíos
Desafíos
una alta conflictividad
social,
enuna
particular
asociada al social,
sector en
de particular
las industrias
extractivas,
Perú tiene
aún
alta conflictividad
asociada
al sector de las industrias extractivas,
itucional sigue privilegiando
soluciones reactivas
y descoordinadas,
quereactivas
en el mejor
de los
y la inercia institucional
sigue privilegiando
soluciones
y descoordinadas,
que en el mejor de los
n resultados parciales.
En 2015, resultados
por ejemplo,
menos En
de 53%
losejemplo,
conflictos
sociales
casos producen
parciales.
2015,depor
menos
de 53% de los conflictos sociales
ados por la Defensoría
Pueblo sepor
encontraban
bajodel
algún
mecanismo
de diálogo
de mecanismo de diálogo y, de
activosdel
reportados
la Defensoría
Pueblo
se encontraban
bajoy, algún
ablecieron mecanismos
luego
de que el conflicto
ya había
enconflicto
algún hecho
de devenido en algún hecho de
éstos, 57%
establecieron
mecanismos
luegodevenido
de que el
ya había
ayor parte de estos
conflictos
involucran
indígenas
andinascomunidades
y/o amazónicas
violencia.
La mayor
partecomunidades
de estos conflictos
involucran
indígenas andinas y/o amazónicas
iente la reglamentación
en marcha
de un mecanismo
remediaAún estáy puesta
pendiente
la reglamentación
y puestade
enmonitoreo
marcha deyun
mecanismo de monitoreo y remediaita garantizar el cumplimiento
de los
acuerdoselalcanzados
durante
consultas.
Se debe durante las consultas. Se debe
ción, que permita
garantizar
cumplimiento
de loslas
acuerdos
alcanzados
nta que el incumplimiento
acuerdos
uno de los detonantes
más es
frecuentes
dedetonantes
los
tomar en de
cuenta
que elesincumplimiento
de acuerdos
uno de los
más frecuentes de los
ales reportados por
la Defensoría
Pueblo por la Defensoría del Pueblo
conflictos
socialesdel
reportados
tados positivos, aún
mucha discrecionalidad
resistencia
los sectores respecto
a
Peseexiste
a los resultados
positivos, aúnyexiste
muchadediscrecionalidad
y resistencia
de los sectores respecto a
cual retrasa los proyectos
y genera
por parteyde
las organizaciones
la consulta,
lo cualdesconfianza
retrasa los proyectos
genera
desconfianza indígenas
por parte de las organizaciones indígenas
ones indígenas nacionales
tienen problemas
representatividad
y capacidad
técnica,
Las organizaciones
indígenasde
nacionales
tienen problemas
de representatividad
y capacidad técnica,
ficultar la identificación
de interlocutores
aceptados por
comunidades.
En algunos
que pueden
dificultar la identificación
de las
interlocutores
aceptados
por las comunidades. En algunos
rganizaciones se casos
disputan
la representatividad
las comunidades
desconocen
legitivarias
organizaciones sey/o
disputan
la representatividad
y/olalas
comunidades desconocen la legitiorganizaciones representativas.
midad de sus organizaciones representativas.
mo avanzar?
¿Cómo avanzar?
ar e institucionalizar
la consulta
previa
1. Articular
e institucionalizar
la consulta previa
a articulación entre losUna
entes
del Estado
permitiría
la consulta
para
entablarutilizar
un diálogo
buena
articulación
entreutilizar
los entes
del Estado
permitiría
la consulta para entablar un diálogo
y estratégico con lasarticulado
comunidades,
más allá de
medida
o proyecto
puntual
y estratégico
conlalas
comunidades,
más
allá dealaconsultar.
medida oAproyecto puntual a consultar. A
de otras instancias dediferencia
diálogo, como
las mesas
de diálogo,
la Ley
de Consulta
presenta
de otras
instancias
de diálogo,
como
las mesasPrevia
de diálogo,
la Ley de Consulta Previa presenta
ue estructural y estratégico
de relacionamiento,
que va más
de la presencia
no más
de allá de la presencia o no de
un enfoque
estructural y estratégico
de allá
relacionamiento,
queo va
. Para que funcione, los
ministerios
e instituciones
debeneaprender
a identificar
condeben aprender a identificar con
conflictos.
Para
que funcione,del
losEstado
ministerios
instituciones
del Estado
ón las medidas que requerirán
consulta
e incluirlas
sus tareas
y presupuesto
anual.
anticipación
las medidas
que en
requerirán
consulta
e incluirlas
en sus tareas y presupuesto anual.
> PERÚ: LA CONSULTA PREVIA: DAR VOZ A LOS EXCLUIDOS PARA GENERAR CRECIMIENTO SOSTENIBLE
2. Fortalecer el rol del Viceministerio de Interculturalidad
El Viceministerio de Interculturalidad es la instancia mejor calificada para ejercer el rol de garante del
derecho a la consulta en el presente, dadas sus competencias, la experiencia acumulada y el nivel técnico existente dentro del Estado. Para esto, debe dotarse al Viceministerio de potestades dirimentes en
caso de controversias o afectación de derechos no reconocidos por los entes consultantes, así como de
los recursos necesarios para actuar ad hoc o a petición de partes. En la actualidad, el Viceministerio de
Interculturalidad carece de dichos fondos para ejercer un rol de facilitador de manera plena.
3. Contribuir al fortalecimiento de las organizaciones indígenas
El éxito de las consultas depende en gran medida de la fortaleza y capacidad técnica de las organizaciones representativas de las comunidades afectadas. Muchas organizaciones de la sociedad civil prestan
asistencia técnica a las organizaciones indígenas para encarar las negociaciones de manera eficaz e
informada. Sin embargo, el Estado debería jugar un papel más activo en estos procesos, pues es su
responsabilidad velar por los derechos de los pueblos indígenas.
4. Promover y formalizar el monitoreo del cumplimiento de los acuerdos
Si no se establecen mecanismos estandarizados de seguimiento y garantía de cumplimiento, la consulta previa corre el riesgo de convertirse en otro instrumento de negociación fallido.
Programa del Banco Mundial
Todos los proyectos del Banco Mundial que podrían potencialmente afectar poblaciones indígenas,
requieren procesos de consulta previa como parte de la aplicación de sus salvaguardas.
El Banco Mundial aprobó un nuevo Marco Ambiental y Social destinado a dar aún mayores garantías al ambiente y a las poblaciones más vulnerables, incluidos los pueblos indígenas, en agosto de
2016. Este proceso de revisión de las salvaguardas estuvo acompañado por el proceso de consultas
más amplio de la historia del Banco Mundial
Desde 2012, el Banco Mundial tiene un diálogo sostenido con más de 40 organizaciones indígenas
de América Latina, agrupadas en el Foro Indígena Abya Yala, destinado a incluir sus puntos de vista
y visiones de desarrollo en las operaciones de la Institución
En 2015, el Banco Mundial publicó el reporte Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI, destinado a
informar acerca de la agenda regional de desarrollo post-2015.
Para más información sobre el tema contactar a:
Sandra Arzubiaga, (511) 622 2339, [email protected]