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Revista Política y Jurídica – ISSN: 2254-7665
Año 1. Nro. 1. Jul/2012
LA COMUNICACIÓN POLÍTICA COMO INSTRUMENTO DE
RIESGO E INFLUENCIA EN LA OPINIÓN PÚBLICA
Mercedes Cancelo Sanmartín [email protected]
Mª Carmen Gómez de la Fuente [email protected]
Guillermo González Duran [email protected]
RESUMEN
Las instituciones públicas desarrollan una labor fundamental en la vertebración de la sociedad.
Cumplen una función instrumental vinculada a los entes gubernamentales puros de poder como son
la jefatura del gobierno, además son aquellos agentes estatales legitimados gubernamentalmente
para realizar e implementar políticas de carácter social. Vinculada directamente a la labor de
instrumentalización, las organizaciones públicas estatales son las responsables de dispensar a los
ciudadanos todas aquellas informaciones necesarias para cumplir con sus obligaciones civiles y
asimismo beneficiarse del respaldo de vivir bajo un Estado de Derecho1.
El cáliz de la comunicación desarrollada por los entes gubernamentales marcará decisivamente el
devenir de la opinión pública y por ende la generación de la agenda de los medios. Generando la
consecuencia directa poblacional de orientar los intereses de los individuos según los designios
institucionalmente señalados. Lo que incluye los estados de alerta social o las crisis públicas.
PALABRAS CLAVES: Gobierno, comunicación, ciudadanos, opinión, riesgo
POLITICAL COMMUNICATION AS INFLUENCING
OPINION AND INSTRUMENT OF RISK
PUBLIC
ABSTRACT
Public institutions develop a fundamental role in the structuring of society. Play an instrumental
function linked to government bodies are pure power as the head of government also are those
government-legitimized state agents to make and implement policies of social character. Linked
directly to the work of instrumentality, state public organizations are responsible for dispensing to the
public all the information necessary to fulfill their civil obligations and also benefit from the support of
living under the rule of law.
The cup of communication developed by government agencies decisively marked the evolution of
public opinion and thus to generate the media agenda. Generating the direct result of the combined
interests population of individuals identified as institutional designs. This includes the social alertness
or public emergency.
KEYWORDS: Government, communication, citizens, opinion, risk.
1. Introducción y delimitación conceptual
Hefron (1989:2) señala cuales son las bases de una institución: “institución es toda organización
humana en la que varias personas, a partir de unos principios configuradores y bajo una estructura
concreta, coordinan diversas actividades para lograr determinados fines en el ámbito de una entidad
social superior; a la que sirve y proporciona cohesión y paradigma”.
1
En la tradición anglosajona, el término más equivalente conceptualmente es el Rule of Law
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Las instituciones cumplen la función pública encomendada por el gobierno de un país, lo cual
significa que estos entes son las extensiones gubernamentales que cumplen una función
instrumental y además conforman la imagen pública2 del gobierno activo. Consecuencia de ello es
que los ciudadanos perciban a las instituciones públicas como representación del gobierno y arma
ejecutora de las políticas gubernamentales aprobadas por el mismo.
Debido a esta traslación del valor de la imagen del poder en vigor a las instituciones, resulta
inevitable que la legitimación que se realice a las instituciones se traslade a los gobiernos.
“Legitimidad dada por el desarrollo de la institución de acuerdo con unas creencias, normas y
valores” como dice Sotelo Enríquez (2001:27). Se entiende que la institución se conforma en una
sociedad con arreglo a una cultura y a un desarrollo social concreto. La organización se concede la
condición de legítima al integrarse y pervivir en el universo social. Una institución no sólo debe
administrar eficazmente sus recursos sino también integrarse en el universo cultural de la sociedad.
También se destaca en la definición el hecho de que la institución dependerá de los principios
configuradores. Dichos principios están compuestos por principios legales, principios morales y
principios formativos. Estos últimos son los que diferencian a las organizaciones. Cada una emite y
posee una información distinta que aportar a la sociedad y al resto de organizaciones. La conjunción
de estos principios junto con el entendimiento entre los miembros de la organización son los que
conforman la cultura institucional3.
Otro concepto que subyace en la definición de institución es la jerarquización de objetivos que
conlleva el desarrollo y la labor de una organización en la sociedad. Toda institución posee objetivos
de distintas clases. Todos ellos tienen un fin último que, como dice Sotelo (2001:25-33), es “el bien
común”. Este bien común es el servicio a la sociedad en la que perviven y de la cual se alimentan,
ya que sin sociedad no sería posible la existencia de una institución. Sotelo asimismo hace
referencia a “fines operativos y sustantivos”. Los operativos son aquellos que conforman el
desarrollo diario de la organización y que son necesarios para el desarrollo de su labor en la
sociedad. Los sustantivos están conformados por aquellos fines fundamentales sobre los que se
eleva el objetivo básico de la institución, lo que se podría denominar la misión de la organización.
Completando la definición y funciones de los entes institucionales, señalar la importancia de insertar
la labor de la institución en una comunidad concreta y en estrecha comunicación con otras
instituciones que convivan con ella en esa comunidad. Esto supone que la institución debe
conformar su existencia y desarrollo en consonancia con la comunicación y su entorno. Es de
hecho evidente que la comunicación es el elemento conector entre una organización y sus público,
pero en el caso de los entes gubernamentales esta necesidad no es observada como elemento
vinculante a su propia existencia. Lo cual provoca la distancia entre ciudadanos e instituciones, con
el consiguiente menoscabo de la legitimación institucional.
Como dice Sotelo Enríquez (2001:25): “no basta con que la organización cumpla con su actividad y
sus objetivos, sino además es necesario que su tarea sea significativa socialmente. Un
reconocimiento activo, en el cual la sociedad ayuda a construir la institución”. Este reconocimiento se
forma a través de la intervención de las instituciones en el proceso de opinión pública es decir,
2
Defiendo imagen pública como la percepción de los públicos de la institución. La percepción se compone de los
siguientes factores: actos de la institución, relación con los ciudadanos y opiniones o noticias vertidas por los medios de
comunicación.
3
Sotelo (2001:27) define cultura institucional como “el conjunto de valores, creencias, hábitos, personajes e ideas
compartidos que guían la actividad y el comportamiento de los miembros de una institución”
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influyendo en la construcción de la esfera pública en la cual se encuentran los ciudadanos y que es
guiada a través del accionar mediático.
Habermas (2009: 56), alude a que el Estado liberal ha tenido que dividir su identidad en dos partes,
una pública y otra privada; es decir, una “esfera pública”. Esta esfera pública deberá ser alentada por
las instituciones, para que en la ciudadanía se forme la opinión pública siendo los medios de
comunicación mediadores entre ambos.
Estas discusiones son esenciales para un espacio de reflexión racional que intervenga en
orientación tanto al gobierno como a la ciudadanía. Habermas (2009: 78) también incluye el
concepto de comunicación y dice que esta aparece cuando deben armonizarse las opiniones e
intenciones de sujetos que juzgan y deciden independientemente.
Habermas introduce perfectamente la clave de la comunicación institucional: la configuración de un
espacio común en el cual instituciones y públicos confluyan en el entendimiento, con el fin de
conseguir los objetivos de ambos. Estos objetivos en confluencia no significan que sean idénticos ni
bajo premisas comunes. Lo que sí es deseado por ambas partes es la consecución de fines. Lo que
incluye tácitamente la aceptación institucional por parte de la ciudadanía.
Hablar de aceptación significa hablar de legitimización. Weber (1984:701) se refiere a la base de la
legitimidad como “la vigencia del poder, es decir, la pretensión de que el gobernante sea obedecido
por sus funcionarios y todos ellos por los gobernados”
Este no es un proceso voluntario, sino inducido a través de un conjunto de ideas de un colectivo; el
vínculo entre estas ideas con los actores gubernamentales, y la aceptación o trasformación a
nuevas temáticas que pasan a formar parte de la opinión pública, fiscalizadas a su vez por el
liderazgo de determinados actores, que participarán activamente en el proceso. Esto es posible a
través del proceso de comunicación desarrollado por las instituciones, instrumentalizado por los
medios de comunicación y recepcionado por los ciudadanos. Lo que Habermas denominaba el
“método reconstructivo de la legitimización”, el cual estaba ligado a un método analítico de emisión
del mensaje, pretendiendo comenzar por la validez del mismo, el cual exigía que los mensajes
debían ser entendibles (el emisor debía hablar en códigos entendibles para el receptor); verdaderos;
veraces y por último la emisión correcta en términos morales del mensaje.
Lazarsfel introduce el concepto de “líder” como parte del proceso de legitimización y comunicación.
Lazarsfel (1955: 139) define a los líderes como “las personas que guían la opinión pública y
conllevan directamente al ejercicio de la acción”. En base a lo señalado podemos entender que los
líderes de la opinión pública se forman gracias a la intervención de los medios de comunicación.
La construcción de opinión pública es un proceso que empieza con la formación de una idea, la cual
es moldeada y cambia continuamente, en base a la información que surge con el tiempo. Crespi
(1997: 231) dirige la temática de la construcción de la opinión pública, como integradora e incluso
marcadora de pautas para la gobernabilidad, desde un modelo tridimensional el cual marca que la
opinión pública está conformada por un “intercambio” – definido por el autor como la interacción
entre el sistema de actitudes contextos de controversia y percepción de la acción real que conduce
al surgimiento de opiniones individuales- entre individuos y su medio ambiente, la comunicación
entre estos individuos y lo que ellos comprenden como población; y por último la legitimización de la
fuerza colectiva emergente.
Monzón (1996: 90) afirma que los medios de comunicación fijan los temas de debate a la opinión
pública, por medio de agendas, las cuales dividen en las siguientes categorías:
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Agenda intrapersonal: conjunto de conocimientos públicos que retiene cada individuo, temas que
denotan qué piensa y el orden de jerarquización que les da a los mismos, en base a sus
prioridades.
Agenda interpersonal: es la consecuencia de la interacción, y el diálogo entre las personas, así
como de la percepción que tiene cada uno de lo que pueda interesarle a los demás. Son asuntos
que los grupos suponen que son de mayor relevancia en la opinión pública.
Agenda de los medios: representada por todos aquellos temas periodísticos que están presentes
durante un tema determinado.
Agenda pública, formada por todos aquellos temas que el público considera de dominio común,
referencia pública o que reflejan distintos estados de opinión pública.
Agenda Institucional, considerada como el conjunto de temas que preocupan mayoritariamente a
cualquier institución y que tienen presente en relación a sus intereses y toma de decisiones.
Noelle-Neumman (2005: 67) destaca la construcción de la opinión pública utilizando a los medios
de comunicación como “creadores” de crisis y novedades, en base a las diversas temáticas
abordadas por los mismos, estos competirán unos con otros por la atención de los públicos y para
posteriormente formar parte de la opinión pública. Conjuntamente con esta visión novedosa de la
opinión pública en la cual se enfoca la atención en la creación de situaciones que producen
alteraciones sociales, vinculamos a Lippman (1922: 29) que señala que “los ciudadanos forman sus
ideas a partir de informaciones gravemente incompletas manteniendo poco o nulo contacto con los
hechos reales”. Ambos autores enfocan la construcción de la realidad a través de medios de
comunicación que son abastecidos en parte de información a través de las instituciones públicas,
dejando por ende en estas últimas la responsabilidad de entregar un producto veraz y acorde con el
marco real de la sociedad en cuestión.
Esta premisa de la creación de informaciones veraces que den respuesta a las dudas de los
ciudadanos de la mano de los entes públicos, se evidencian en situaciones de riesgo o de crisis
social.
Durandin (1996:193) indica que en situaciones de crisis “las personas inquietas, buscan
informaciones que les ayuden a tomar decisiones”. Las fuentes legitimadas de información en una
sociedad democrática son las instituciones públicas. Estas a través de su comunicación dan a
conocer el estado de la cuestión y la relación existente con el riesgo real a la población civil.
En cuanto a la aceptabilidad del riesgo, se han realizado diversos estudios enfocados a la cultura de
riesgo. Por este concepto, entendemos que lo que se considera como riesgo, está basado en
nociones culturales. El factor que incide en que una situación o ambiente se perciban como
peligrosos dependerá de la cultura y la posición social de los actores inmersos en esta. Según
Douglas (1983: 174) nuestra percepción acerca del riesgo “no puede ser considerada como ideas
independientes o distinciones personales, sino como declaraciones públicas que superan las
diversas estructuras sociales”. La percepción del riesgo es un proceso social, que se ha estudiado
con el nombre de cultura del miedo. Cuando los riesgos son considerados como reales, alteran la
calma de la sociedad que busca respuestas en sus entes gubernamentales. Si las respuestas no son
satisfactorias o existe la omisión del mensaje, la legitimidad y las instituciones entran en crisis.
Beck (2000:17) asegura que el conocimiento de los posibles riesgos a los que se exponen
socialmente los ciudadanos, supone un factor clave en la prevención: “cuantos menos riesgos se
reconozcan públicamente, más riesgos de producen”
2. Método y análisis
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La investigación realizada se enfocó en conocer el grado de necesidad de información que
demandan los ciudadanos en función de la percepción de riesgo social. Para ello se tomó como
grupo muestra un conjunto de ciudadanos ubicados en la urbe de Monterrey en el Estado de Nuevo
León (México) que según algunas fuentes mediáticas4 está atravesando situaciones de alarma social
por disturbios en materia de seguridad ciudadana. Se consideraron tres sectores de la ciudad
segmentándola en función de su clase social y nivel sociocultural, con el fin de conocer si el nivel de
riesgo y demanda de información se relacionaba con estos dos factores de definición social. El
número toral de encuestas aplicadas fue de 2100 encuestas, baremando un número de 700
encuestas por grupo poblacional. Entre las 700 encuestas aplicadas por sector y nivel social, se
buscó la equidad de género procesando de tal modo 350 encuestas a hombres y un número igual a
mujeres. El número total de preguntas fue de 20 con respuestas desglosadas en opciones. La franja
de edad elegida fue entre 20 y 50 años, buscando con este parámetro establecer una horquilla de
edad activa que consume altamente medios de comunicación y que posee un conocimiento
proactivo de la noticiabilidad y de su micro entorno. Las encuestas fueron aplicadas entre los meses
de octubre de 2011 y enero de 2012.
La dos primeras cuestiones de relevancia que se preguntaron a los grupos encuestados fue cuales
eran los medios de comunicación que más consumían y cuáles de ellos gozan a su juicio de mayor
nivel de referencia de la realidad desde el punto de la noticiabilidad de los hechos.
Grafico 1. -¿Qué medio de comunicación consume con más frecuencia?
4
Diario Universal (México), Univisión(USA), El País (España), Clarín (Argentina) entre otros.
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Gráfico 2.- ¿Qué medio considera que se ajusta más reflejar la realidad?
Las siguientes preguntas realizadas a los encuestados se enfocaron directamente sobre la
percepción que ellos poseían sobre situaciones que pudiesen considerar de riesgo público.
Previamente se les definió riesgo como “situaciones de alarma social o de crisis en las cuales los
ciudadanos bajo previo conocimiento deben actuar bajo la directriz de un ente organizacional
superior y representativo gubernamentalmente”.
Ante la respuesta afirmativa del encuestado se le planteaba si las supuestas situaciones de riesgo
que percibían tenían eco en los medios de comunicación de su consumo, y asimismo si encontraban
fuentes institucionales que a través de apariciones mediáticas dieran respuesta a sus dudas.
Gráfico 3.- ¿Percibe situaciones de riesgo social en su comunidad?
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Gráfico 4.- ¿Encuentra referencias al riesgo percibido en los medios y en las instituciones públicas?
Por último es destacable la cuestión vinculante de la legitimación de entes como los medios de
comunicación y las instituciones y la percepción de riesgo. En base a ello se les preguntó a los
encuestados que opiniones tenían más incidencia a la hora de atender a situaciones que
consideraban de riesgo social.
Gráfico 5.- Ante una situación de riesgo, ¿Qué fuente sería más fiable para usted?
3. Conclusiones y aportaciones
Lippman (1922: 13) indicaba que “el ciudadano llega a sentirse como un espectador sordo de la
última fila, que debiera mantener su atención fija en la trama general, pero además apenas puede
conseguir mantenerse despierto”. Según la aseveración de uno de los estudiosos de la formación de
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la opinión pública, los medios no cumplen su función de reflejar fielmente la realidad, entrando de
este modo en un juego de construcción de la percepción en la cual las instituciones públicas brindan
en buena medida la visión intencionada.
Los ciudadanos encuestados encontraban situaciones que ellos consideraban de riesgo social e
indicaban la ausencia de eco en los medios de comunicación ni indicación de actuación por parte de
las instituciones públicas, generándose de este modo un vacio de acción pública.
La falta de constatación informativa en los medios de comunicación y la carencia de información por
parte de los entes gubernamentales, han propiciado que los ciudadanos busquen otras fuentes
paralelas de apoyo como la familia y los amigos. Generándose de este modo lo que se denomina
como redes de apoyo social, a través de las cuales los individuos encuentran no sólo fuentes de
contención a su miedo sino además un prisma más amplio de juicio ante la posible actuación
individual.
La búsqueda paralela de información por parte de la ciudadanía ante temas de su preocupación no
siempre puede considerarse de calidad ya que tal y como indicaba Mills (1956: 304) “en una masa
son muchas menos las personas que emiten una opinión que las que la reciben…las
comunicaciones que prevalecen están tan organizadas que es difícil que el individuo responda ante
el efecto….la realización de la opinión en acción está controlada por las autoridades que organizan y
controlan los canales…”
Este tipo de situaciones cuestionan la gestación de la opinión pública como espacio de encuentro
entre los medios, instituciones, líderes de opinión y ciudadanos con el fin de construir un discurso
común y una visión compartida de la realidad.
Lippman (1922: 32) indicaba que ante el fracaso de la opinión pública tradicional se debía de
“generar una organización independiente y experta, con personal proveniente de las ciencias
políticas que pueda hacer inteligibles los hechos invisibles”.
Otros autores han considerado más adecuado proveer a los ciudadanos de mejores recursos,
entendiendo recurso como lo señala Schattschneider (1960:129) “un sistema político competitivo con
un liderazgo fuerte, controversia y alternativas claras”.
En cualquiera de los casos, la buena salud de la opinión pública está basada en la legitimidad de los
elementos que la conforman y por lo tanto de la comunicación transparente y consecuente con sus
actos y con las demandas del entorno.
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_____
Mercedes Cancelo Sanmartín.
Dircom European Center for Social Science Investigation
[email protected]
Doctora en Comunicación por la Universidad de Málaga (España). Docente e investigadora en
universidades de México y España. Coordinadora en la Universidad Autónoma de Tamaulipas de la
Maestría en Comunicación certificada en calidad por el Padrón Nacional de Posgrados de Calidad
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de México. Ha recibido el reconocimiento de
CONACYT (México) de pertenecer al Sistema Nacional de Investigadores con el Nivel I. Fundadora
y directora del Centro de Formación e Imagen BCUAT en la Universidad Autónoma de Tamaulipas.
Invitada como docente y conferencista en universidades de España, Argentina, México y Estados
Unidos de América. Ha publicado diversos libros y artículos científicos sobre la comunicación
institucional y las nuevas tecnologías.
Mª Carmen Gómez de la Fuente
Directora de Posgrado de la UADCS Universidad Autónoma de Tamaulipas
[email protected]
Candidata a Doctor en Periodismo por la Universidad de Santiago de Compostela (España). En la
actualidad es Directora de la División de Posgrado en la Unidad Académica de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Autónoma de Tamaulipas (México). Maestra de tiempo completo en la
UAT con reconocimiento a Perfil Deseable (PROMEP) por la SEP. Posee un amplio número de
publicaciones en revistas científicas nacionales e internacionales. Así como varios capítulos de libro
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sobre estrategias de medición de la comunicación organizacional. Ponente en congresos nacionales
e internacionales en el área de auditoría de comunicación.
Guillermo González Durán
Director del Programa Educativo de Ciencias de la Comunicación en la UADCS Universidad Autónoma de Tamaulipas
[email protected]
Candidato a Doctor en Periodismo por la Universidad de Santiago de Compostela (España). En la
actualidad es Director del Programa Educativo de Ciencias de la Comunicación en la Unidad
Académica de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Tamaulipas (México). El
líder del Cuerpo Académico de Comunicación Estratégica en la citada universidad. Maestro de
tiempo completo en la UAT con reconocimiento a Perfil Deseable (PROMEP) por la SEP. Posee un
amplio número de publicaciones en revistas científicas nacionales e internacionales. Ponente en
congresos nacionales e internacionales en áreas de comunicación y educación.
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