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TEMA XV
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. LA JERARQUÍA DE
LAS FUENTES. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y
ELEMENTOS. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.
1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES
El concepto de Fuentes del Derecho hace referencia a los lugares de donde emana, de donde procede el Derecho, en este caso el Derecho Administrativo.
Las Fuentes Formales del Derecho son los actos o hechos pasados de los que
deriva la creación, modificación o extinción de normas jurídicas. Igualmente, se
entiende por tales fuentes las que emanan de un Órgano determinado, y están
sometidas a un procedimiento concreto y postulan un sistema normativo concreto.
Las Fuentes Materiales son las razones o hechos (históricos, políticos, sociales,
económicos, éticos, religiosos etc) que provocan la aparición de una norma y determina su contenido. Esto es, las distintas fuerzas sociales que impulsan la creación de normas.
La Constitución Española señala en su artículo 103.1: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. El Derecho Administrativo esta compuesto por varias Fuentes del Derecho y no solo por la Ley. Así distinguimos:
FUENTES DEL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
a) Fuentes Directas:
– Fuentes escritas: La Constitución, Leyes Órgánicas y Ordinarias, y
Disposiciones del Gobierno con valor de Ley, Reglamentos y Disposiciones
Administrativas.
– Fuentes no escritas: La Costumbre y los Principios Generales del Derecho.
b) Fuentes Indirectas: Los Tratados Internacionales, la Jurisprudencia y la Doctrina Científica.
La Constitución:
Según el Art. 9.1 de la misma, “los ciudadanos y los Poderes Públicos están
sujetos a la Constitución...”, lo que implica su valor normativo inmediato y directo.
Además, la Disposición Derogatoria 3ª declara “derogadas cuantas disposiciones se opongan a la Constitución”.
Finalmente, esta vinculación normativa de la Constitución afecta a todos los ciudadanos y a todos los Poderes Públicos, sin excepción. Es decir, no solo al Poder
Legislativo, sino a todos los Jueces y Tribunales.
Las Leyes y Disposiciones del Gobierno con valor de Ley:
La Constitución Española establece que la Ley “es expresión de la voluntad popular” y son “las Cortes Generales las que ejercen la potestad legislativa del
Estado”. Además, a partir de determinados preceptos constitucionales se deduce
la existencia de normas con rango de Ley de las Comunidades Autónomas, correspondiéndole a las Asambleas Legislativas de las mismas, la elaboración y aprobación de las Leyes.
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TIPOS DE LEYES
Las Leyes Estatales pueden agruparse de la siguiente manera:
• Leyes Ordinarias: Son las que regulan materias no reservadas a las Leyes
Orgánicas y deben ser aprobadas por los procedimientos parlamentarios comunes, exigiendo con carácter general mayoría simple en el Congreso de los Diputados y en el Senado.
Dentro de estas podemos distinguir:
a) Leyes de Pleno y Leyes de Comisión, estableciendo el Art. 75 de la Constitución que las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas
Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno
podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de
cualquier proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esta delegación. Quedan exceptuadas de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma
constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes Órgánicas y de Bases y los Presupuestos Generales del Estado.
FUENTES DEL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
.../...
Sigue
b) Leyes Marco. El Art. 150.1 de la Constitución dispone que las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas,
normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados
por una Ley Estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en
cada Ley Marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.
c) Leyes de Armonización. Según el Art. 150.3 de la Constitución, el Estado
podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar
las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso
de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de
cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.
d) Leyes de las Comunidades Autónomas. De diversos preceptos de la Constitución (Arts. 149, 150, 152 y 153) resulta que las Asambleas de las Comunidades Autónomas pueden dictar disposiciones normativas con fuerza de Ley.
e) Leyes de Iniciativa Popular: Se encuentran prevista en la Constitución, estableciéndose un procedimiento especifico por medio de Ley Orgánica. La
Constitución excluye la iniciativa legislativa popular para determinados supuestos, así: materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional y la prerrogativa de gracia.
f) Leyes Básicas: La Constitución establece que el Estado podrá dictar, con
carácter exclusivo, normas básicas o reguladoras de las Bases sobre determinadas materias, y que las Comunidades autónomas deberán respetar en
su desarrollo ya que son reflejo del orden de distribución constitucional de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
g) Leyes de Presupuestos del Estado: Son Leyes con un procedimiento especifico de tramitación, una duración limitada de vigencia temporal y una
materia concreta: ingresos y gastos.
h) Leyes o Actos Legislativos de autorización o ratificación de Tratados o
Convenios Internacionales: Se trata de normas jurídicas con rango de Ley,
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si bien no son en todo equiparables a las Leyes, ya que solo pueden ser
modificados o derogados por otros Tratados Internacionales o por los procedimientos previstos en el Derecho Internacional.
i) Leyes de Bases: Habilitan al Ejecutivo para que dicte normas con rango de
Ley en desarrollo de las mismas.
j) Leyes Singulares: el Tribunal Constitucional ha señalado que la estructura
formal de las Leyes no esta impuesta por la Constitución y por lo tanto no hay
impedimentos al carácter singular de las Leyes.
• Leyes Orgánicas: Sus notas son las siguientes (Art. 81 Constitución):
– En cuanto al contenido, son Leyes Órgánicas las relativas al desarrollo de
los Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas, las que aprueben
los Estatutos de Autonomía y el Régimen Electoral General y las demás
previstas en la Constitución (Consejo de Estado, Poder Judicial, Tribunal de
Cuentas, Defensor del Pueblo, Tribunal Constitucional, etc.).
– Desde el punto de vista procedimental, la aprobación, modificación o derogación de las Leyes Órgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en
una votación final sobre el conjunto del proyecto.
FUENTES DEL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
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– En cuanto a su valor jerárquico, existe una posición doctrinal que defiende
la superioridad de las Leyes Órgánicas sobre las Ordinarias, y otra tesis, que
mantiene que toda Ley tiene el mismo rango jerárquico y que las relaciones
entre ambas se rigen, no por el principio de jerarquía, sino por el de competencia
o distribución por materias. La Ley Orgánica no puede modificar o derogar
una Ley Orgánica, no porque su rango normativo sea inferior, sino porque la
Constitución le veda el acceso a las materias que enumera el Art. 81 de la
Constitución.
Sigue
DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY
En nuestro ordenamiento existen normas que, siendo dictadas por Órganos que
carecen de potestad para dictar Leyes, se les atribuye rango y fuerza de Ley. Son
los Decretos Legislativos y Decretos-Leyes.
• Decretos Legislativos:
Tal como los define el Art. 85 de la Constitución, son Decretos Legislativos “las
disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada”.
Su regulación aparece en los Arts. 82 a 85 de la Const., de la que se extraen los
siguientes requisitos:
1º. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa
para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. No podrá
entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado.
2º. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la
publicación de la norma correspondiente.
3º. No se podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio
Gobierno.
4º. No cabe la delegación en materias reservadas a Leyes Orgánicas.
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Caben dos modalidades:
– Para la formación de Textos Articulados, deberá otorgarse mediante una
Ley de Bases que delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. Las
Leyes de Bases no podrán en ningún caso: autorizar la modificación de la
propia Ley de Bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
– Para la formación de Textos Refundidos, deberá otorgarse mediante una
Ley Ordinaria que determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido
de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un
texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos
legales que han de ser refundidos.
• Decretos-Leyes
El Art. 86 de la Constitución establece que “en caso de extraordinaria y urgente
necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento
de las Instituciones básicas del Estado, a los Derechos, Deberes y Libertades de
los Ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades
Autónomas ni al Derecho Electoral General”.
FUENTES DEL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El
Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su
convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
Cabe también la posibilidad de que durante el plazo anterior, las Cortes puedan
tramitarlos como Proyectos de Ley por el Procedimiento de Urgencia.
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Sigue
REGLAMENTOS
Podemos definirlos como toda norma escrita de rango inferior a la Ley emanada
del Poder ejecutivo, es el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria.
COSTUMBRE
El Código Civil señala que “la costumbre solo regirá en defecto de Ley aplicable,
siempre que no sea contraria a la moral y al orden publico y que resulte probada”.
La costumbre como uso social repetido que es, opera en Derecho Administrativo
esencialmente cuando una Ley la reclame o invoque expresamente.
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
El Código Civil señala que “los Principios Generales del Derecho se aplicarán en
defecto de Ley o Costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico”.
Tienen una gran importancia en Derecho Administrativo, donde además el legislador ha ido incorporándolos en las normas positivas: buena fe, audiencia de los
ciudadanos, interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos, prohibición de
la indefensión, objetividad como regla de la actuación administrativa, continuidad
del funcionamiento de los Servicios Públicos, etc.
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LOS TRATADOS INTERNACIONALES
La Constitución Española establece que los Tratados Internacionales, válidamente
celebrados, una vez publicados oficialmente en España forman parte del ordenamiento jurídico interno. Así nos encontramos ante dos grupos de Tratados:
1. Aquellos que precisan autorización previa de las Corte Generales, para
que el Estado preste su consentimiento de obligarse internacionalmente.
Son:
a. Tratados de carácter político.
b. Tratados o Convenios de carácter militar.
c. Tratados o Convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los
Derechos y Deberes Fundamentales establecidos en el Título I de la C.E.
d. Tratados o Convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda
Pública.
e. Tratados o Convenios que supongan modificación o derogación de alguna
Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.
FUENTES DEL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
También hay que incluir aquí el supuesto previsto en la Constitución que exige
autorización parlamentaria, mediante Ley Orgánica, para la celebración de
Tratados por los que se atribuya a una Organización o Institución Internacional,
el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.
2. Todos aquellos Tratados concluidos por el Gobierno de la Nación como
responsable de la política exterior de cuya conclusión el Congreso y el
Senado solo deben ser informados.
Los Tratados contemplados en el primer grupo tienen la condición interna
de norma con rango de Ley una vez que su texto ha sido publicado en el BOE.
Los Tratados contemplados en el segundo grupo solo pueden tener el rango
y eficacia de las normas reglamentarias.
LA JURISPRUDENCIA
El Código Civil señala que “la Jurisprudencia complementará el Ordenamiento Jurídico con la Doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al
interpretar y aplicar la Ley, la Costumbre y los Principios Generales del Derecho”.
En nuestro ordenamiento jurídico hay que aludir específicamente a las decisiones
del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.
LA DOCTRINA CIENTÍFICA
Más que Fuente del Derecho, hay que tener en cuenta su papel interpretador del
Derecho Administrativo formulando teorías al respecto.
1.1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Toda la actividad que realiza la Administración Pública, ya sea jurídica, material o técnica, ha de sujetarse
a una serie de principios que la inspiran. No obstante, hay que tener en cuenta que la propia naturaleza de
cada tipo de actuación conlleva un mayor protagonismo de unos principios sobre otros, que en todo caso
se encontrarán presentes de manera implícita o explícita.
Es la Constitución en su artículo 103 la que se encarga de realizar al máximo nivel normativo la vinculación
de la Administración Pública a la Ley y al Derecho en términos de sometimiento pleno, en el entendido que
el sometimiento ha de serlo al conjunto del Ordenamiento Jurídico, ya se trate de normativa de procedencia
parlamentaria como administrativa, no reducida a las normas con rango formal de Ley.
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Tiene una vinculación positiva, en el sentido de que la Administración puede hacer sólo lo que esté
permitido por Ley, y una vinculación negativa, en el sentido de que aquélla puede hacer todo lo que no
esté prohibido por Ley. El principio de legalidad se constituye como pieza fundamental del Derecho
Administrativo sancionador reservando a la Ley la tipificación de las infracciones y sanciones que
correspondan (Principio de Reserva de Ley).
* Véanse igualmente los artículos de la Constitución 9, 24, 25, 53, 54, 91, 97, y 117.
1.2. JERARQUÍA DE LAS FUENTES
Las normas que integran el Ordenamiento Jurídico administrativo responden a un principio de jerarquía.
Así en primer término, nos encontraríamos a la Constitución, que es la norma suprema. En un segundo nivel, se encuentran las Leyes y Disposiciones Normativas del Gobierno con fuerza de Ley. Un
lugar especial lo ocupan los Tratados Internacionales en nuestro ordenamiento desde el momento en que
son ratificados y publicados oficialmente. En un tercer nivel, se encuentran los Reglamentos, que a su
vez se encuentran ordenados jerárquicamente. Por último hay que aludir a la Costumbre, los Principios
Generales del Derecho y a la Jurisprudencia como Fuentes del Derecho.
2. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.
CONCEPTO
– Es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración
en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria (García de Enterría y
Ramón Fernández).
– El legislador en la reformas llevadas a cabo en 2015, ha optado por introducir el término “Sector Público”
equiparándolo a lo que se establecía en los anteriores textos como “Administración” y ampliando el
contenido del concepto, de modo que el artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuya redacción es
plenamente coincidente con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, al determinar el ámbito de aplicación de dichos textos legales,
determina que el Sector Público, comprende:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El Sector Público Institucional.
A su vez, se encarga de determinar el contenido del Sector Público Institucional, cuando determina que
el mismo está integrado por:
a) Cualesquiera Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de las
Administraciones Públicas.
b) Las Entidades de Derecho Privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que
quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las
mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades Públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las
previsiones de esta Ley.
De igual modo, aclara el legislador que “tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que
integran la Administración Local, así como los Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público
previstos en la letra a) del apartado 2 anterior”.
Volviendo al concepto de acto administrativo, hemos de establecer como notas básicas de la definición las siguientes:
1. Es una declaración intelectual, no una actividad puramente material (aunque la declaración vaya a
producir más adelante una actividad). Por Ej.: Una obra en la vía pública no es un acto administrativo,
pero sí lo es la decisión, fechada y firmada, de la Autoridad competente respecto al inicio de la obra.
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2. Es una declaración de voluntad (las declaraciones más relevantes deciden una cuestión o resuelven
un procedimiento), de juicio (actos consultivos, informes...), de conocimiento (anotaciones,
levantamiento de actas, registros...) o de deseo (propuestas o peticiones de un Órgano a otro).
3. Procede de la Administración: Se excluyen los actos de los particulares, del Legislativo, del Poder
Judicial, los contratos administrativos... El acto administrativo es esencialmente unilateral aunque a
veces la voluntad del particular sea presupuesto de existencia o de eficacia del acto.
4. Supone el ejercicio de una potestad administrativa. El acto se conecta a la legalidad, pues no hay potestad
sin norma. Todo acto administrativo está sometido al Derecho administrativo (los actos de la
Administración sometidos al Derecho Privado o a otra rama del Derecho no son actos administrativos).
5. La potestad ha de ser distinta de la reglamentaria, excluyéndose así los Reglamentos. En el ejercicio
de la potestad reglamentaria, la Administración crea o innova el ordenamiento jurídico, mientras que en
el ejercicio de la potestad administrativa tan sólo aplica el ordenamiento jurídico.
La principal diferencia del acto administrativo con otras categorías de actos de la Administración
es la siguiente:
– Con los Reglamentos: El Reglamento innova el ordenamiento, el acto se limita a aplicar el ordenamiento
a un supuesto dado o previsto por dicho ordenamiento y se agota en su cumplimiento.
– Con los Contratos Administrativos: Son actos, pero bilaterales, reduciéndose la categoría de los
actos administrativos a los actos unilaterales de la Administración.
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Por los sujetos de los que emanan
– Acto Simple: Si procede de un sólo Órgano Administrativo, sea colegiado o unipersonal.
– Acto Complejo: Si en su producción intervienen dos o más Órganos Administrativos.
Por la extensión de sus efectos
– Acto Singular: Si su destinatario es una sola persona (concesión de una pensión de jubilación,
nombramiento de un Funcionario...).
– Acto General: Si tiene una pluralidad de destinatarios, bien sean éstos determinados o determinables
(convocatoria de exámenes de Febrero en una Universidad) o imposibles de determinar a priori
(convocatoria de unas oposiciones).
Por los efectos jurídicos de su contenido
– Acto Negocial: Si sus efectos se derivan de la declaración de voluntad del Órgano que lo dicta (admisión,
autorización, concesión, dispensa).
– Acto no Negocial: Si sus efectos se derivan directamente de la Ley y no de la voluntad del Órgano,
quedando ésta constreñida a la ejecución de lo previsto en el ordenamiento (expedición de certificados,
inscripción en Registros, etc.).
Por su lugar en el Expediente Administrativo
– Acto Definitivo: Decide las cuestiones planteadas en el expediente poniendo normalmente fin a éste
(Ej.: Denegación de una licencia urbanística).
– Acto de Trámite: Es aquél que no decide el fondo la cuestión ni da lugar a la terminación del expediente,
sino que se limita a preparar la decisión final (Ej.: Providencia para que pase el expediente a otro Órgano).
Por los efectos que produce para el destinatario
– Acto Favorable: El destinatario es favorecido al ampliarse su patrimonio jurídico, otorgándole un derecho
o liberándole de un deber (autorizaciones, concesiones, aprobaciones, dispensas, ...).
– Acto de Gravamen: El destinatario ve restringido su patrimonio con imposición de cargas o reducción
de facultades (sanciones, expropiaciones, etc.).
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Por la potestad ejercida al dictarlos
– Acto Reglado: Cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el Ordenamiento Jurídico, de
forma que la Administración actúa sin juicio subjetivo posible, automáticamente. Se ejercita una potestad
reglada. (Ej.: Jubilación de un Funcionario al llegar a la edad prevista, admisión a las pruebas de una
oposición si se reúnen los requisitos señalados en la convocatoria, etc.).
– Acto Discrecional: Cuando alguno de sus elementos no está especificado por el ordenamiento, quedando
a la libre apreciación de la Administración, respetando en todo caso los límites establecidos por la
norma habilitante. Se ejercita una potestad discrecional. La Administración no actúa automáticamente,
sino que puede optar entre varias alternativas (Ej.: Otorgar una subvención o no otorgarla, construir una
autopista o no construirla, etc.).
Por sus efectos sobre situaciones jurídicas subjetivas
– Acto Constitutivo: Crea en la propia Administración o en los administrados nuevas situaciones jurídicas
o produce, en su caso, la modificación o extinción de las existentes con anterioridad. (Ej.: Nombramiento
de un Funcionario de carrera).
– Acto Declarativo: Se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin incidir sobre su contenido. (Ej.:
Certificación académica).
Por el modo de exteriorizarse
– Acto Expreso: Consiste en una manifestación de voluntad expresada por la Administración, normalmente
en forma escrita. (Ej.: Resolución de un Recurso Administrativo).
– Acto Presunto: Se produce una ficción jurídica, puesto que no se produce ningún acto administrativo.
Ante la ausencia de voluntad administrativa, la Ley sustituye la voluntad inexistente por una de
carácter positivo o negativo, dependiendo de los casos. Es decir, transcurrido un cierto tiempo
de inactividad de la Administración ante una petición o solicitud, el solicitante puede entender,
según los casos, que su petición ha sido aceptada o rechazada. El silencio administrativo se
convierte, mediante esta ficción, en acto administrativo.
Por la posibilidad de interponer Recurso Judicial
– Acto que pone fin a la Vía Administrativa o causa estado: Es aquél que agota la vía administrativa
de manera que únicamente puede ser objeto de Recurso ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
– Acto que no pone fin a la Vía Administrativa: Aquél que puede ser impugnado ante la propia
Administración.
La doctrina alemana denomina “actos administrativos de doble efecto” a aquellos que son favorables
para un sujeto y de gravamen para otro (Ej.: Expropiación a favor de un beneficiario particular; adjudicación de una plaza en un concurso, etc.).
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Elementos Subjetivos
El sujeto del acto administrativo es un Órgano de la Administración.
La validez de los actos administrativos requiere:
1. La competencia la constituye el conjunto de atribuciones que legalmente corresponde a un Órgano
Administrativo. La doctrina suele distinguir tres tipos de competencia:
1°) Territorial (por razón del territorio).
2°) Funcional (por razón de la materia).
3°) Jerárquica (por razón del grado jerárquico del Órgano).
– La competencia del Órgano es irrenunciable y se ejercerá por los Órganos que la tengan atribuida
como propia, salvo en los casos de delegación o avocación en los términos previstos en las Leyes
(Art. 8.1 de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
– La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia
no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de
su ejercicio que en cada caso se prevén (Art. 8.1. de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público).
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2. El titular del Órgano ha de carecer de vicios de la voluntad, que ha de ser exteriorizada y estar acorde
la voluntad interna con la declarada.
Elementos Objetivos
Son los conformados por el contenido del acto, que es la declaración de voluntad (es el caso más
frecuente), pero también de juicio, de conocimiento o de deseo.
– El contenido debe ser lícito, posible, determinado o determinable y adecuado al fin del acto.
Dentro del contenido del acto la doctrina suele distinguir tres partes:
a) Contenido esencial: Es el que necesariamente forma parte del acto y lo diferencia de los demás.
b) Contenido natural o implícito: Aquellas cláusulas no expresas, pero sobreentendidas, porque el
Ordenamiento Jurídico las supone en todos los actos de la misma especie, pero que pueden quedar
excluidas por la propia declaración.
c) Contenido eventual: Aquellas cláusulas que sólo existen si el Órgano Administrativo las introduce
expresamente: plazo, condición y modo.
– Condición: Es un hecho futuro o incierto del cual se hace depender la eficacia del acto.
– Término: Fecha en la cual comienza la eficacia del acto (término inicial) o finaliza (término final).
– Modo: Es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el acto, que no surtirá efectos
hasta que dicha carga se realice (Ej.: La subvención solicitada se otorgará cuando el interesado
realice determinadas mejoras en su Empresa o Industria).
Elemento Final o Teleológico
Los actos administrativos deben ir siempre dirigidos a un fin objetivo, señalado por el ordenamiento jurídico para cada sector de la actividad administrativa. Consiste en el interés público previsto por el legislador. La inadecuación entre este fin y los móviles particulares del Órgano Administrativo da lugar a la
llamada desviación de poder, y determina la anulabilidad del acto.
Elemento Causal
Se refiere al “por qué” del acto, a la razón que lo justifica en cada caso.
Mediante la motivación de los actos se puede controlar efectivamente la causa de los mismos, puesto que
dicha técnica se concreta en la “sucinta referencia a hechos y fundamentos de Derecho”.
Elemento Formal
Es el conjunto de trámites y de formalidades por medio de los cuales se configura la voluntad administrativa.
– El vicio de forma, según su gravedad o trascendencia para el administrado, produce la nulidad o
anulabilidad del acto.
– Por lo que respecta a la forma concreta y final del acto, los actos administrativos se producirán por
escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de
expresión y constancia (Art. 36.1 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.)
– En los casos en que los Órganos Administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia
escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del Órgano inferior o Funcionario
que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la Autoridad de la que procede. Si
se tratara de Resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya
dictado de forma verbal, con expresión de su contenido (Art. 36.2 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.)
– Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el Órgano
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competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto
para cada interesado (Art. 36.3 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas.)
– Tal y como se refleja en la propia Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, una de las principales
novedades introducidas por la Ley de Procedimiento Administrativo Común tiene que ver con las
notificaciones electrónicas, pues serán preferentes y se realizarán en la Sede Electrónica o en la
dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, en dicho texto, se incrementa la
seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de
la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto
sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado
haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General
Electrónico de la Administración que funcionará como un Portal de entrada.
– Así pues, la utilización de medios electrónicos en cuanto se refiere al elemento formal del acto
administrativo, está vinculada al principio de responsabilidad y calidad en la veracidad y autenticidad de
las informaciones y servicios ofrecidos por las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos,
así como al principio de transparencia y publicidad del procedimiento, por el cual el uso de medios
electrónicos debe facilitar la máxima difusión, publicidad y transparencia de las actuaciones
administrativas. El acto administrativo, por tanto, no solamente admite la forma escrita, pues también
se admite expresamente que las Administraciones Públicas puedan emitir válidamente por medios
electrónicos los documentos administrativos, siempre que incorporen una o varias firmas electrónicas
conforme a lo establecido legalmente.
REFERENCIA A LOS REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
PRODUCCIÓN, CONTENIDO Y MOTIVACIÓN
Producción y Contenido del Acto Administrativo
(Art. 34 de la Ley 39/2015, de PAC-AP)
1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del
interesado, se producirán por el Órgano competente ajustándose a los requisitos y al
procedimiento establecido.
2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el Ordenamiento Jurídico y será determinado
y adecuado a los fines de aquéllos.
Motivación del Acto Administrativo
(Art. 35 de la Ley 39/2015 de PAC-AP)
Esta Ley establece la necesidad de que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho, los siguientes actos administrativos:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos,
Recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de Órganos
consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de
medidas provisionales previstas en el artículo 56, LPAC-AP.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de
actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
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g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en
procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de Resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que
resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en
virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias,
debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la Resolución que se
adopte.
3. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La eficacia de los actos administrativos, aunque se halla vinculada a la cuestión previa de la validez,
se refiere directamente a la cuestión de su aplicación, a la posibilidad de producir los resultados
perseguidos por dicho acto. El principio general es que la eficacia de los actos administrativos comienza “en el mismo momento en que se dictan”.
El Artículo 39 de la Ley 39/2015, de LPAC-AP establece que “Los actos de las Administraciones Públicas
sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que
se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.”
– Eficacia Demorada: “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o
esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior” (Art. 39.2 LPAC-AP).
– Eficacia Retroactiva: “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten
en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado,
siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del
acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas” (Art. 39.3 LPAC-AP).
– Eficacia General: “Las normas y actos dictados por los Órganos de las Administraciones Públicas en
el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los Órganos
Administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra
Administración”. (Art. 39.4 LPAC-AP).
– Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que
necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla
entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer Recurso ContenciosoAdministrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar Resolución. (Art. 39.5
LPAC-AP).
– Suspensión de la Ejecución: La interposición de cualquier Recurso, excepto en los casos en que una
disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante, el
Órgano a quien competa resolver el Recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el
perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del
recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.
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(Art. 117 LPAC-AP):
Igualmente, el artículo 108 LPAC-AP establece que, “Iniciado el Procedimiento de Revisión de oficio al que
se refieren los artículos 106 y 107, el Órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá
suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”.
Validez de los Actos Administrativos
La validez hace referencia a que el acto venga revestido de los requisitos legales precisos para que
tenga viabilidad de aplicación.
Como ya se indicaba en un apartado anterior, el artículo 39 de la LPAC-AP presume la validez de los
actos administrativos sujetos a Derecho Administrativo, emanados de las Administraciones Públicas, produciéndose efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La Invalidez y sus Clases: Nulidad, Anulabilidad e
Irregularidades no invalidantes
• Nulidad de Pleno Derecho (Art. 47 LPAC-AP):
Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por Órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido
o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los Órganos
Colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.
También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
• Anulabilidad (Art. 48 LPAC-AP):
Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder.
No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados.
La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
• Límites a la Extensión de la Nulidad o Anulabilidad de los Actos: Transmisibilidad (Art. 49 LPAC-AP):
La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el Procedimiento que
sean independientes del primero.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo
independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no hubiera sido dictado.
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• Conversión de Actos Viciados (Art. 50 LPAC-AP):
Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro
distinto producirán los efectos de éste.
• Conservación de Actos y Trámites (Art. 51 LPAC-AP):
El Órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de
aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infracción.
• Convalidación (Art. 52 LPAC-AP):
La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.
El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la
retroactividad de los actos administrativos.
Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse
por el Órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el
otorgamiento de la misma por el Órgano competente.
4. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Los Recursos Administrativos son medios de impugnación cuya finalidad es abrir una vía de revisión de la
actividad de la Administración ante la propia Administración a instancia de los particulares.
La LPAC-AP en su Título V Capítulo II desarrolla el sistema de Recursos, estableciendo en primer lugar
una serie de principios generales en la materia, para después distinguir entre tres Recursos distintos: el
de Alzada, el Potestativo de Reposición y el Extraordinario de Revisión.
EL SISTEMA DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CUESTIONES GENERALES
Objeto y clases de Recursos (Art. 112 LPAC-AP)
– Contra las Resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el Procedimiento, producen indefensión o
perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los
Recursos de Alzada y Potestativo de Reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de
nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración
en la Resolución que ponga fin al Procedimiento.
– Las Leyes podrán sustituir el Recurso de Alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados,
y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación,
reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante Órganos Colegiados o Comisiones específicas no
sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente
Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo Procedimiento Administrativo.
– En las mismas condiciones, el Recurso Potestativo de Reposición podrá ser sustituido por los
procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
– La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el
desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los Órganos representativos electos
establecidos por la Ley.
– Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá Recurso en vía
administrativa.
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– Los Recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna
disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el Órgano
que dictó dicha disposición.
– Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su
legislación específica.
Actos que ponen fin a la Vía Administrativa (Art. 114 LPAC-AP)
a) Las Resoluciones de los Recursos de Alzada.
b) Las Resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c) Las Resoluciones de los Órganos Administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo
que una Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.
e) La Resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera
que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
f) La Resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se
refiere el artículo 90.4.
g) Las demás Resoluciones de Órganos Administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
Además, en el ámbito Estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y Resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y Órganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias
que tienen atribuidas los Órganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los Órganos Directivos con nivel de Director General o superior, en relación
con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de la
Administración General del Estado, los emanados de los máximos Órganos de Dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus Estatutos, salvo que por ley se
establezca otra cosa.
Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el Recurso Extraordinario de Revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1 (Art. 113 LPAC-AP).
Interposición del Recurso (Art. 115 LPAC-AP)
La interposición del Recurso deberá expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale
a efectos de notificaciones.
d) Órgano, Centro o Unidad Administrativa al que se dirige y su correspondiente código de
identificación.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
El error o la ausencia de la calificación del Recurso por parte del recurrente no será obstáculo para
su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.
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Causas de Inadmisión del Recurso (Art. 116 LPAC-AP)
Serán causas de inadmisión las siguientes:
a) Ser incompetente el Órgano Administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El Recurso deberá remitirse al Órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
b) Carecer de legitimación el recurrente.
c) Tratarse de un acto no susceptible de Recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del Recurso.
e) Carecer el Recurso manifiestamente de fundamento.
Suspensión de la Ejecución (Art. 117 LPAC-AP):
La interposición de cualquier Recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo
contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
No obstante, el Órgano a quien competa resolver el Recurso, previa ponderación, suficientemente
razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado
al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de
oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las
siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.
La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el Registro Electrónico de la Administración u Organismo
competente para decidir sobre la misma, el Órgano a quien competa resolver el Recurso no ha dictado y notificado Resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido
en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley.
Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias
para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá
efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado
previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía ContenciosoAdministrativa. Si el interesado interpusiera Recurso Contencioso-Administrativo, solicitando la suspensión
del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente
pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Cuando el Recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el
periódico oficial en que aquél se insertó.
Audiencia a los Interesados (Art. 118 LPAC-AP)
Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior
a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.
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No se tendrán en cuenta en la Resolución de los Recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá
solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la
Resolución recurrida fuera imputable al interesado.
Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del Recurso para que en el plazo
antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
El Recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de
este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la
Resolución impugnada.
Resolución del Recurso (Art. 119 LPAC-AP)
La Resolución del Recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas
en el mismo o declarará su inadmisión.
Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la
retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el Órgano competente para ello, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 52.
El Órgano que resuelva el Recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el
Procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente.
No obstante, la Resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en
ningún caso pueda agravarse su situación inicial.
Pluralidad de Recursos Administrativos (Art. 120 LPAC-AP)
Cuando deban resolverse una pluralidad de Recursos Administrativos que traigan causa de un mismo acto
administrativo y se hubiera interpuesto un Recurso Judicial contra una Resolución Administrativa o
bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el Órgano Administrativo podrá acordar la
suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.
El acuerdo de suspensión deberá ser notificado a los interesados, quienes podrán recurrirlo.
La interposición del correspondiente Recurso por un interesado, no afectará a los restantes procedimientos de Recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo acto administrativo.
Recaído el pronunciamiento judicial, será comunicado a los interesados y el Órgano Administrativo competente para resolver podrá dictar Resolución sin necesidad de realizar ningún trámite adicional, salvo el
de audiencia, cuando proceda.
Objeto
RECURSO DE
ALZADA
(Arts. 121 y 122
LPAC-AP)
.../...
Sigue
Las Resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan
fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en Alzada ante el Órgano
superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y Órganos
de Selección del Personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del Órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que
haya nombrado al Presidente de los mismos.
Son Resoluciones que no ponen fin a la vía administrativa y, por tanto, recurribles en Alzada:
1. Las Resoluciones.
2. Los actos de trámite cuando:
– Decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.
– Determinen la imposibilidad de continuar el Procedimiento.
– Produzcan indefensión.
– Produzcan un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
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Por lo tanto, no cabe interponer Recurso de Alzada frente a los actos que
ponen fin a la vía administrativa y que vienen enumerados en el artículo 114
LPAC-AP.
Interposición
El Recurso podrá interponerse ante el Órgano que dictó el acto que se impugna
o ante el competente para resolverlo.
Si el Recurso se hubiera interpuesto ante el Órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su
informe y con una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del Órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.
RECURSO DE
ALZADA
(Arts. 121 y 122
LPAC-AP)
Plazos
El plazo para la interposición del Recurso de Alzada será de UN MES, si el acto
fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el Recurso, la
Resolución será firme a todos los efectos.
Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán
interponer Recurso de Alzada EN CUALQUIER MOMENTO a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan
los efectos del silencio administrativo.
El plazo máximo para dictar y notificar la Resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga Resolución, se podrá entender desestimado el
Recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo (doctrina
de represión del doble silencio administrativo).
Contra la Resolución de un Recurso de Alzada no cabrá ningún otro Recurso
Administrativo, salvo el Recurso Extraordinario de Revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.
Objeto y Naturaleza
Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser
recurridos Potestativamente en Reposición ante el mismo Órgano que los
hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el Orden Jurisdiccional
Contencioso-Administrativo.
No se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo hasta que sea
resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del
Recurso Potestativo de Reposición Interpuesto.
RECURSO
POTESTATIVO
DE REPOSICIÓN
(Arts. 123 y 124
LPAC-AP)
Plazos
El plazo para la interposición del Recurso Potestativo de Reposición será de UN
MES, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse Recurso Contencioso-Administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del Recurso Extraordinario de Revisión.
Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán
interponer Recurso Potestativo de Reposición EN CUALQUIER MOMENTO a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica,
se produzca el acto presunto.
El plazo máximo para dictar y notificar la Resolución del Recurso será de un
mes.
Contra la Resolución de un Recurso Potestativo de Reposición no podrá interponerse de nuevo dicho Recurso.
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Objeto y Plazos
Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el Recurso
Extraordinario de Revisión ante el Órgano Administrativo que los dictó, que
también será el competente para su Resolución, cuando concurra alguna de
las circunstancias siguientes:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los
propios documentos incorporados al expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la Resolución del asunto
que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la Resolución
recurrida.
c) Que en la Resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior
a aquella Resolución.
d) Que la Resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE
REVISIÓN
(Arts. 125 y 126
LPAC-AP)
El Recurso Extraordinario de Revisión se interpondrá, cuando se trate de la
causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de CUATRO AÑOS SIGUIENTES a la fecha de la notificación de la Resolución impugnada. En los demás
casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a
formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la
presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.
Resolución
El Órgano competente para la resolución del Recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo
de Estado u Órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no
se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del Art. 125, o en
el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros Recursos sustancialmente iguales.
El Órgano al que corresponde conocer del Recurso Extraordinario de Revisión
debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del Recurso, sino también, en su
caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del Recurso
Extraordinario de Revisión sin haberse dictado y notificado la Resolución, se
entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional ContenciosoAdministrativa.
5. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
En este epígrafe se desarrolla la REVISIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, siguiendo el esquema que
mantienen los artículos 106 y 107 de la LPAC-AP.
Revisión de Disposiciones y Actos Nulos (Art. 106 LPAC-AP)
Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin
a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el
artículo 47.1 (actos nulos de pleno derecho).
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Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán
declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo
47.2 (disposiciones nulas de pleno derecho).
El Órgano Competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de
las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado
u Órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las
causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto
de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer,
en la misma Resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan
las circunstancias previstas en los artículos 32.2 (daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas) y 34.1 (lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley) de la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes
dictados en aplicación de la misma.
– Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses
desde su inicio sin dictarse Resolución producirá la caducidad del mismo.
– Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma
desestimada por silencio administrativo.
Declaración de Lesividad de Actos Anulables (Art. 107 LPAC-AP)
Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el
artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se
dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el
mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.
Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial
correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de Recurso, si bien podrá notificarse
a los interesados a los meros efectos informativos.
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del Procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.
Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el Órgano de cada Administración competente en la materia.
Si el acto proviniera de las Entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se
adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el Órgano Colegiado Superior de la
Entidad.
Hay que contemplar la diferencia del régimen jurídico de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad en lo que toca al reconocimiento del CARÁCTER IMPRESCRIPTIBLE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD, que es lo que se desprende del Art. 106 de la LPAC-AP, que al regular la revisión de los actos
inválidos, permite que la acción de nulidad se actúe, de oficio o a instancia de parte, en cualquier
momento, MIENTRAS EL PLAZO PARA LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ANULABLES SE
CIFRA EN CUATRO AÑOS.
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Revocación de Actos y Rectificación de Errores (Art. 109 LPAC-AP)
Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al
Ordenamiento Jurídico.
Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.
Límites a la Revisión (Art. 110 LPAC-AP)
Las facultades de Revisión, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho
de los particulares o a las Leyes.
Competencia para la Revisión de Oficio de las Disposiciones y de Actos
Nulos y Anulables en la Administración General del Estado (Art. 111 LPAC-AP)
En el ámbito Estatal, serán competentes para la Revisión de oficio de las Disposiciones y los actos
administrativos nulos y anulables:
a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los Ministros.
b) En la Administración General del Estado:
1.º Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los
dictados por Órganos Directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de
Estado.
2.º Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los Órganos
Directivos de ellos dependientes.
c) En los Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de la
Administración General del Estado:
1.º Los Órganos a los que estén adscritos los Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público,
respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo Órgano Rector de éstos.
2.º Los máximos Órganos Rectores de los Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público,
respecto de los actos y disposiciones dictados por los Órganos de ellos dependientes.
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