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Gobernabilidad de los sistemas educativos
Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén
Mario A. Pilatti •
Agosto de 2004
•
El autor fue Secretario de Estado de Educación a cargo de la Presidencia del Consejo Provincial de
Educación de la Provincia del Neuquén entre agosto de 2001 y diciembre de 2003. Las opiniones vertidas
no reflejan una posición oficial del gobierno de la Provincia del Neuquén.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 2
Indice
Resumen
1. Gobernabilidad del sistema educativo: alcances
2. Gobernabilidad del sistema educativo y consensos
2.1 Democracia y racionalidad individual
2.2 El empate conservador
2.3 El gobierno bajo sospecha
2.4 La efectividad de los “grupos pequeños”
2.5 Grupos pequeños e incentivos selectivos
2.6 Empate conservador y autoridad
2.7 Trasgresión y un círculo vicioso de debilidad institucional
2.8 Judicialización de la discusión educativa
2.9 Empate conservador y equidad
3. Gobernabilidad del sistema educativo y acompañamiento de la
burocracia
3.1 Burocracia y compromiso político
3.2 Burocracia educativa y capacidad gerencial
3.3 El gran desafío de la articulación entre áreas
3.4 El aporte de áreas de la conducción a la gobernabilidad del
sistema educativo
4. Gobernabilidad de los sistemas educativos: algunas líneas de
política
5. Bibliografía
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 3
Resumen
El trabajo analiza la problemática de la gobernabilidad de los sistemas
educativos. Si bien la base para la reflexión es una experiencia concreta (la de
la Provincia del Neuquén, en Argentina) se mantiene gran un nivel de
generalidad tratando de extraer conclusiones de aplicación mucho más amplia.
Se rescatan dos dimensiones del concepto de gobernabilidad: una que remite a
la capacidad de generar consensos en la sociedad en torno de la política
educativa; otra referida a la capacidad de alinear a la burocracia educativa tras
los objetivos definidos por las autoridades políticas del sistema.
Las crisis endógenas y exógenas a la institución escolar llevan a una
polarización que constituye un “empate conservador” que impregna toda la
discusión educativa. Para comprender esta situación se introducen conceptos
de la teoría de grupos de Olson, destacándose las consecuencias en términos
de pérdida de autoridad, debilidad institucional y dificultades crecientes para
sostener criterios básicos de equidad.
Se revisan las dificultades para conseguir perfiles de funcionarios que reúnan la
deseable combinación de capacidad gerencial y compromiso político, y las
dificultades de articulación entre áreas del gobierno del sistema. Se pasa revista
a debilidades detectadas en áreas específicas del gobierno de la educación.
En base a esta caracterización de la discusión educativa se señalan algunas
líneas de política generales con el fin de mejorar la gobernabilidad de los
sistemas educativos.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 4
1. Gobernabilidad del sistema educativo: alcances
Un concepto amplio de gobernabilidad en un marco democrático remite a la
consolidación de los propios sistemas democráticos. Así se puede afirmar que:
“... una democracia es gobernable cuando los gobernantes toman y ejecutan
decisiones que son aceptadas por la ciudadanía sin que, aunque ellas los
perjudiquen, éstos pretendan cambiar el régimen político.” 1
Es decir que nos remite a la vigencia y vigor del contrato social fundante de un
sistema democrático, a la importante tarea del diseño constitucional de una
democracia en donde se fijan ciertas reglas que se aplicarán en lo sucesivo a
diversos tipos de decisiones colectivas en el entendido que más allá de los
resultados concretos en cada caso se respetarán los resultados en función del
acuerdo constitucional2.
La óptica que propongo plantear en este caso es mucho más modesta: dando
por sentado el marco democrático analizar en que medida las autoridades
legítimas de los sistemas educativos tendrán capacidad efectiva de llevar
adelante las políticas que definan.
A fin de acotar todavía más el campo de análisis propongo dejar de lado la
cuestión de la calidad de las conducciones que generen los procesos
democráticos. Suponemos que la conducción del sistema es capaz de definir
ciertos objetivos y las políticas que estiman les permitirán alcanzarlos.
De esta manera considero que los aspectos a analizar se pueden agrupar en
dos grandes categorías:
1. La capacidad de lograr una base de consensos que haga viables las
iniciativas en la sociedad. Es una cuestión hacia fuera del estado que
involucra a actores tales como los docentes y directivos de instituciones
educativas, las familias, los estudiantes, los sindicatos, las iglesias, las
ongs, etc.
2. La capacidad de la conducción política del sistema educativo para lograr
que la estructura de apoyo (la burocracia de los sistemas educativos) se
encolumne y se comprometa con los objetivos y políticas definidos3. Es
una cuestión básicamente hacia adentro del estado4 .
1
Puelles, Manuel de y Urzúa, R. (1997).
Buchanan, James y Tullock, G. (1993).
3
Burocracia en el sentido político – sociológico, sin ninguna connotación despectiva. Para un planteo
general del problema de la relación entre funcionarios políticos y burocracias, ver Przeworski, Adam
(1998).
4
En realidad el orden para el abordaje de estos grandes temas inicialmente fue planteado al revés pero el
hecho de que el modo de procesar políticamente la cuestión educativa en nuestra sociedad provincial
impregne por completo la cuestión hacia adentro del Estado me llevó a presentar la temática en este
orden.
2
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2. Gobernabilidad del sistema educativo y consensos
El gobierno del sistema educativo implica una gestión de cara a la gente. La
escuela continúa siendo un punto clave en el cual se manifiesta la presencia del
estado con una nitidez incomparable. Si consideramos nuestros alumnos y las
plantas de personal docente y no docente, prácticamente todas las familias en
nuestras jurisdicciones tienen un vínculo directo con el sistema educativo.
Más allá del indiscutible rol del servicio educativo en la evolución de largo plazo
de las sociedades, las medidas educativas tienen un alto impacto sobre las
sociedades en el muy corto plazo. La gran mayoría de las personas se sienten
involucradas, están dispuestas a opinar en materia educativa, más allá de su
posición social, su nivel socioeconómico, etc. Muchas medidas de política
educativa tienen un alto y amplio impacto político. El campo de lo educativo es
un terreno propicio para la toma de posiciones políticas tanto desde el
gobierno, como desde los partidos políticos o desde otras organizaciones
sociales.
Las mejores propuestas de política educativa deben necesariamente pasar por
una lectura política, a riesgo de tornarse inviables.
2.1 Democracia y racionalidad individual
Después de 20 años continuos de vigencia del sistema democrático, los
argentinos hemos tenido que aprender –a veces con mucho dolor- que la
democracia es básicamente una gran oportunidad, es la mejor manera de
encauzar el disenso, pero no es una solución automática a los grandes desafíos
de la vida en sociedad.
En un ámbito fuertemente politizado, algunas lecturas presuntamente ingenuas
acerca de los resultados de la toma de decisiones colectivas en un marco
democrático magnifican ciertas inconsistencias que lamentablemente no se
pueden descartar.
Los resultados de la toma de decisiones colectivas en un contexto democrático
no tienen porque generar resultados consistentes con criterios básicos de
racionalidad individual5. Este resultado teórico es contrario a una visión
puramente intuitiva y explica parte del desencanto y pesadez que a veces se
detecta respecto al funcionamiento de las democracias en general.
5
Este resultado se conoce como el “Teorema de la imposibilidad de Arrow”, ver Stiglitz, Joseph (2000),
Capítulo 7, Rosen (1992), Capítulo 7.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 6
2.2 El empate conservador
Si a esto sumamos, ya en el campo específicamente educativo, la crisis en la
que está inmersa la institución escolar, producto de un proceso secular de
cambio endógeno que cuestiona el programa institucional que le dio sustento,
con su correlato de incertidumbre e inseguridad que recae sobre todos los
actores involucrados, más los embates derivados del proceso de exclusión
creciente que viene sufriendo nuestra sociedad6 resulta que estamos ante un
panorama complejo que procesado en el juego político de corto plazo
naturalmente puede generar un escenario conflictivo.
El tipo de situaciones en las que puede derivar este escenario son descriptas
con exactitud en un trabajo reciente:
“... existe un alto grado de dispersión y disenso en la visión de los actores
políticos provinciales acerca de la educación. Esto iría de la mano de un campo
educativo polarizado, dividido en posiciones fuertemente enfrentadas que abren
debates, pero llegan a pocos diálogos y tomas de posiciones consensuadas.
Detrás de estas representaciones no puede dejar de advertirse lo que en
nuestros trabajos de campo en las provincias hemos caracterizado como un
“empate conservador” de la práctica política de la educación provincial. Frente a
las posiciones reformistas de varios gobiernos provinciales, que en algunos
casos están ligadas a motivaciones educativas y en otras siguen simplemente
un patrón de ajuste del sistema (o de móviles ligados a la lógica política), los
sindicatos y otros grupos de actores han resistido enérgicamente todo intento
de cambio. Esto ha llevado en muchas provincias a un estado en el cual los
gobiernos deciden no intentar reformas que tengan altos costos políticos y los
actores “del sistema” son reacios a plantear cambios ante el temor de cualquier
innovación. De allí que en muchos casos haya triunfado esta especie de
“empate conservador” que no deja conforme a nadie y que traslada gran parte
de la disputa al terreno discursivo de la educación ...” 7
Este diagnóstico da cuenta de la situación en la Provincia del Neuquén, en la
cual una importante politización de la discusión educativa ha llevado a una
importante polarización generando así un empate conservador como el descrito.
Esto significa un predominio de la política de corto plazo sobre las necesarias
políticas de mediano y largo plazo en materia educativa. No es que nada se
haya podido hacer en materia de políticas educativas -dado que se registran
cambios de importancia- lo que no se ha podido es concretar cambios de la
generalidad y profundidad que se necesitan y los avances han sido lentos y
sumamente conflictivos.
Los ejes de la polarización son el gobierno y el sindicato que aglutinan de
manera más o menos fija a otras organizaciones sociales. Neuquén tiene un
sindicato único en el sector educativo, la Asociación de Trabajadores de la
6
Dubet, François (2003). El más tiene sentido aditivo, descartando el atajo de encontrar un “principio
del mal único” –en este caso el neoliberalismo- como señala el autor citado.
7
Rivas, Axel (2004).
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 7
Educación de Neuquén (ATEN), que está enrolado en la CTA y que tiene afiliado
a aproximadamente la mitad de los docentes del sistema. Es un sindicato
altamente politizado, en una sociedad joven y muy politizada en relación a otras
jurisdicciones.
Sin plantear la discusión acerca de si el sindicato tiene una visión de la política
educativa para el largo plazo8, lo cierto es que tiene una importante
participación en las discusiones de política coyunturales: toma posiciones –ya
sea orgánicamente o a través de sus principales dirigentes- con respecto a
prácticamente la totalidad de la agenda de gobierno, llevando la confrontación
con el gobierno a todos los ámbitos.
En lo específicamente educativo virtualmente cualquier directiva que emane de
un nivel político suficientemente elevado es confrontada periodística y/o
judicialmente, cuando no se llama abiertamente a la desobediencia.
2.3 El gobierno bajo sospecha
El malestar derivado de la crisis que envuelve a la institución escolar y el
derivado de la profundización del proceso de exclusión social son atribuidos a
un presunto programa oculto de gobierno, detrás del cual se encuentra el
principio único de todo mal, denominado genéricamente neoliberalismo.
Sobre la base de un malestar real de la docencia y la sociedad respecto de la
escuela se desarrolla un discurso cuyo objetivo es poner al gobierno bajo
sospecha. Las discusiones puntuales respecto a aspectos específicos como los
curriculares, la organización institucional del sistema, los programas
compensatorios llevados adelante desde la escuela, rápidamente son referidos
a un marco macrosocial que hace muy difícil el avance y el consenso. Así las
discusiones sobre temas definidos y concretos se trasladan rápidamente al
terreno discursivo.
El éxito de esta forma de leer la actitud del gobierno no parece muy
significativo, al menos si tomamos como indicador los resultados electorales
que han sido ampliamente favorables al gobierno. Es posible que esta lectura y
esta prédica hayan tenido un poco más de receptividad de parte de los
docentes, de todos modos aquí concurren otros factores que no pueden
pasarse por alto y que abordaremos más adelante.
8
Por lo pronto cuando se ha planteado que el ámbito para darle un marco al sistema educativo en
democracia debía ser la Legislatura Provincial, la posición del sindicato fue “ninguna nueva ley de
educación”.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 8
2.4 La efectividad de los “grupos pequeños”
Los “grupos pequeños” son mucho más efectivos que los “grupos grandes” en
la consecución de objetivos comunes9. Ciertos intereses generales –
básicamente de las familias pero también de los docentes que no se sienten
representados por el sindicato- estarían en el marco de lo que Olson denomina
grupos “latentes” que tienen importantes dificultades para organizarse y pujar
por sus objetivos comunes. En cambio el sindicato logra –no sin un esfuerzo de
organización- constituirse en un grupo “pequeño”: las acciones de cualquiera de
sus miembros son perceptibles y significativas para los otros y tienen
moderados costos -económicos y no económicos- de organización. Estas
características aseguran que el grupo se organizará y será relativamente
efectivo en la consecución de sus objetivos grupales. En palabras de Olson:
“Mientras más grande sea un grupo, más lejos estará de obtener una provisión
óptima de cualquier bien colectivo y menos probable será que actúe para
obtener siquiera una cantidad mínima de ese bien. En suma, mientras más
grande sea el grupo menos favorecerá sus intereses comunes.” 10
La polarización gobierno – sindicato resulta del previsible hecho de que los
intereses de grandes grupos de actores sociales no se manifiestan, al no lograr
organizarse para participar de la discusión política. Esto explica también la
soledad que sienten los que ocupan puestos de conducción del sistema
educativo al tomar decisiones que creen convenientes y que van en la dirección
de los intereses de las mayorías: el apoyo de grandes sectores sociales no tiene
canales para su manifestación.
2.5 Grupos pequeños e incentivos selectivos
La teoría de la acción colectiva de Olson incorpora un elemento que ayuda a
explicar la mayor permeabilidad del sector docente al discurso político del
sindicato, con su correlato de cierto grado de sospecha ante cualquier medida
del gobierno.
El sindicato posee la posibilidad de aplicar “incentivos selectivos”: básicamente
sanciones que pueden ser simplemente “presión social” y que en algunas
oportunidades han alcanzado un grado considerable de violencia. Esto implica
que para muchos docentes –especialmente en instituciones medianas y grandes
del ámbito urbano- tomar una posición favorable a una medida de gobierno
tiene costos, a veces sumamente altos. Citando nuevamente a Olson:
“Las sanciones y recompensas sociales son “incentivos selectivos”; es decir,
figuran entre los tipos de incentivos a los que se puede recurrir para movilizar
un grupo latente. Es propio de la naturaleza de los incentivos sociales el poder
9
Olson, Mancur (1992), Capítulo II.
Olson, Mancur (1992), pag. 46.
10
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 9
distinguir entre individuos: la persona recalcitrante puede ser condenada al
ostracismo y la persona que coopera puede ser invitada al centro del círculo
exclusivo. ... En general, la presión social y los incentivos sociales solo
funcionan en los grupos más pequeños; tan pequeños que sus miembros
pueden tener contacto cara a cara.” 11
Esto constituye otra de las ventajas relativas de los grupos pequeños, utilizada
profusamente por el sindicato, haciendo gala de un importante nivel de
organización en la tarea.
La impresión es que la gran mayoría de la sociedad asiste a una guerra de
desgaste que no termina nunca entre el gobierno y el sindicato. El empate
conservador aparece así como un obstáculo de primer orden para la
gobernabilidad del sistema educativo, entendida como capacidad efectiva de
llevar adelante políticas referidas al sector educación por parte de las
autoridades legítimas.
2.6 Empate conservador y autoridad
Una consecuencia directa de la politización de la cuestión educativa y de una
confrontación que se lleva a todos los terrenos es un importante desgaste de la
autoridad en todo el sistema educativo. Virtualmente cualquier directiva que
emane de un nivel político suficientemente elevado es confrontada periodística
y/o judicialmente, cuando no se llama abiertamente a la desobediencia.
Resulta particularmente preocupante el deterioro de la autoridad de los
Directivos de las instituciones educativas. Como dijimos, la escuela está
atravesando por una crisis real, fruto de un proceso de evolución secular,
además de sufrir los golpes derivados del importante proceso de exclusión que
se profundizó en Argentina en los 90 y tuvo otra escalada a principios de la
década actual, lo que significa nuevas y mayores demandas.
Este contexto implica que la escuela enfrenta un grado importante de presión
externa e interna. Externa como resultado de la crisis en la sociedad e interna
porque los grupos humanos que conforman la institución además de receptar
directamente las mayores demandas de la sociedad están inmersos también en
la crisis con su correlato de incertidumbre e insatisfacción personal.
Este ambiente potencia la conflictividad dentro de las instituciones educativas,
haciendo sumamente importante una conducción que además de desempeñar
sus tareas pedagógicas y administrativas, mantenga una posición de liderazgo,
mediación y manejo del conflicto.
El hecho de que haya mayor conflictividad y los cuadros directivos se
encuentren debilitados, implica que muchos problemas de relación entre el
11
Olson, Mancur (1992), pag. 71.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 10
personal, entre éste y la comunidad y entre docentes y alumnos, quedan sin
resolver. El enrarecimiento de las relaciones humanas al interior de las
instituciones tiene efectos de relevancia en la calidad del servicio educativo.
Llevar este tipo de problemáticas a niveles más altos de la conducción del
sistema, no solo no es posible sino que no resulta efectivo.
La conflictividad institucional es procesada desde los posicionamientos políticos
propios del “empate conservador”: el sindicato típicamente toma posición y
potencia estos conflictos, tratando que salgan de la escuela y los asuman
niveles jerárquicos cada vez más altos, con el fin de meter en un brete a las
autoridades.
Más allá de la utilización para la política coyuntural de estas situaciones, la crisis
de autoridad en el conjunto del sistema educativo, pero muy particularmente
en la escuela, descansa sobre una base ideológica que intenta aplicar la lógica
democrática a la relación docente – alumno. Las consecuencias de este planteo
-muchas veces ingenuo- en términos de violencia y banalización del
conocimiento son advertidas por Guillermo Jaim Etcheverry:
“... se nos trata de convencer por todos los medios posibles de que la escuela
es una democracia dirigida por la mayoría. Es indudable que, por la propia
naturaleza de la tarea que realiza, no puede serlo y no debe serlo. Debe, eso sí,
ser una escuela al servicio de la democracia, que es algo muy distinto. La
institución educativa es un lugar de transmisión y de trabajo. También de
obediencia y respeto, porque la relación entre el docente y el alumno no es una
relación entre iguales.” 12
2.7 Trasgresión y un circulo vicioso de debilidad institucional
Alto nivel de conflicto y debilitamiento de la autoridad, va acompañado de un
importante nivel de trasgresión, muchas veces promovido desde el polo sindical
en el marco de la permanente confrontación con el gobierno. Esto genera un
círculo vicioso: la trasgresión hace que colapsen los sistemas de control y
“enforcement”, lo cual potencia y generaliza las conductas transgresoras, y así
sucesivamente. El resultado es anomia y pérdida de autoridad. En definitiva, se
debilitan las instituciones, que pierden credibilidad.
Esta es una característica del verdadero subdesarrollo que no pasa por
determinaciones economicistas sino por una cultura institucional de resultados
claramente antisociales.
Las sociedades que logran un mayor apego a las reglas legítimamente
sancionadas consolidan un bajo nivel de trasgresión que redunda en bajos
costos de control y mayor efectividad del mismo, esto redunda en economías
12
Jaim Etcheverry, Guillermo (1999), pag.136.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 11
junto a mayor credibilidad, fortalecimiento institucional y seguridad para todos
los actores.
2.8 Judicialización de la discusión educativa
Una tendencia de los últimos años es una creciente judicialización de las
discusiones que tienen que ver con el sistema educativo. Aquí también tiene un
rol importante, aunque no excluyente, el sindicato docente.
A las tradicionales causas laborales individuales –propias de una organización
con miles de empleados-, deben sumarse la judicialización de ámbitos como los
concursos de ingreso y de ascenso, el control del ausentismo durante las
medidas de fuerza, la cantidad de licencias gremiales pagas, etc.. La
proliferación de presentaciones judiciales y el dictado de medidas cautelares y
otorgamiento de recursos de amparo complica la gestión y demanda de la
organización una importante asignación de energías y recursos al seguimiento
de los trámites judiciales.
Últimamente se han extendido los campos en los cuales se judicializa la
discusión avanzando más allá de las cuestiones laborales –individuales o
colectivas-. Así se ha sentenciado al Estado Provincial a crear en un plazo
perentorio una escuela para niños con trastornos severos de personalidad, a
resolver problemas edilicios de instituciones escolares, a cambiar la pauta de
escolarización de niños con necesidades especiales determinada por la
respectiva Dirección de Nivel.
2.9 Empate conservador y equidad
Un desafío de primer orden para las conducciones educativas es el de sostener
políticas equitativas en un sentido regional o sectorial, habida cuenta de la
desigual capacidad de presión de las distintas comunidades o sectores.
Durante los últimos años asistimos a un grado creciente de organización de
integrantes de comunidades educativas para efectuar planteos directos a las
autoridades. Esto es auspicioso dado que denota un interés creciente en
participar y cooperar de parte de las familias y distintas organizaciones
vecinales, etc. aunque a veces se canaliza por esta vía parte de la confrontación
política con el gobierno.
La distinta capacidad de organización de diferentes grupos y la diferente
capacidad de llegada de los mismos a los niveles de decisión política puede
generar un esquema de presiones que nada tenga que ver con una priorización
razonable, que atienda a los objetivos generales definidos por las autoridades y
a un patrón equitativo en sentido geográfico.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 12
A nivel de una institución educativa -o un grupo de ellas pertenecientes a una
zona geográfica- volvemos a estar ante “grupos pequeños”13 con elevada
capacidad de organización y ejecución de acciones en pos de sus intereses
comunes. Si a esto agregamos la proximidad geográfica a los centros de
decisiones, que en general va acompañada por el mejor acceso a los medios de
comunicación social, nos encontramos con una gran asimetría en la distribución
de la capacidad de presión.
En el caso de la Provincia del Neuquén se verifica una importante concentración
demográfica en el extremo Este del territorio: las localidades de Neuquén
capital, Plottier y Centenario involucran a más del 50% de la población
provincial. A nivel de establecimientos educativos reúnen mucho menos de la
mitad de los mismos, dado el mayor tamaño medio de las instituciones de estas
áreas altamente urbanizadas.
Esta situación genera una muy desigual capacidad de presión sobre las
autoridades del sistema educativo que amenaza con distorsionar cualquier
priorización razonable que establezcan las autoridades políticas, máxime cuando
uno de los objetivos del gobierno es atenuar y revertir el proceso de
concentración demográfica.
Los planteos particulares deben tener un límite en las definiciones de política
generales. Este límite es difícil de transmitir y el ambiente de confrontación
propio del “empate conservador” no ayuda: en principio el sindicato está
dispuesto a potenciar cualquier reclamo particular proveniente de una
institución pública. Durante los últimos años el ejemplo más claro ha sido el de
los establecimientos de nivel medio de la capital provincial, que a través de la
movilización estudiantil abiertamente apoyada y promovida por el sindicato
docente, han generado una importante capacidad de presión sobre el sistema.
3. Gobernabilidad del sistema educativo y acompañamiento de la
burocracia
Respecto del compromiso de la burocracia del sistema educativo con los
objetivos políticos y el apoyo que efectivamente generen a la conducción
política del sistema, destacaremos algunos rasgos deseables de las personas
que detenten posiciones en la estructura de gobierno del sistema además del
conocimiento de sus áreas específicas, posteriormente introducimos algunas
reflexiones acerca de áreas específicas de la estructura del gobierno de la
educación a nivel provincial.
13
En el sentido de Olson, discutido anteriormente.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 13
3.1 Burocracia y compromiso político
En un ambiente politizado en el sentido cortoplazista propio del “empate
conservador”, donde hay una confrontación omnipresente, un desafío
permanente a la autoridad y un importante nivel de trasgresión, la gestión de
cualquier área de conducción del sistema educativo, tanto pedagógica como
administrativa, requiere el despliegue de capacidades políticas –no en el sentido
partidario sino en uno más amplio- y un importante nivel de convicción.
Los “incentivos selectivos” son aplicados también a los integrantes de la
burocracia educativa desde los niveles de menor jerarquía hasta la cima de
estructura política14. Si tomar una postura favorable al gobierno amerita un
cierto repudio desde el polo liderado por el sindicato, mucho más se activan
estos mecanismos contra el que asume alguna responsabilidad en la
conducción política. Una gran mayoría de los funcionarios pertenecen al sistema
educativo y comparten muchas de sus representaciones y discursos, etc., lo
que los hace potencialmente vulnerables a las “sanciones sociales” de sus
pares.
3.2 Burocracia educativa y capacidad gerencial
Además del compromiso necesario para asumir responsabilidades en la
conducción no se puede dejar de señalar la carga que implica administrar un
sistema que –en el caso de Neuquén- involucra a la mitad del personal del
Estado Provincial y alrededor de un 40% de su masa salarial, unos 800 edificios
que hay que mantener funcionando en el marco de una amplísima dispersión
geográfica, a lo que se viene sumando de modo creciente responsabilidades en
materia alimentaria (comedores y refrigerios), un amplio sistema de becas
(provinciales y nacionales), transporte de alumnos y seguridad (alarmas y
vigilancia de edificios).
3.3 El gran desafío de la articulación entre áreas
Otro gran desafío es la articulación entre sectores del gobierno del sistema. El
mix entre perfiles pedagógicos, administrativos y políticos, siempre genera
algún ruido en la estructura, que requiere de liderazgo y claridad de la
conducción superior.
3.4 El aporte de áreas de la conducción a la gobernabilidad del
sistema educativo
14
Ver nota 11.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 14
Aquí señalaremos algunas de las limitaciones observadas en los principales
actores del sistema de gobierno educativo que condicionan la gobernabilidad
general del mismo.
3.4.1 Las áreas de planeamiento educativo
Estas áreas engloban a los sectores de Estadística, Investigación Educativa y
Evaluación. En general faltan en estos sectores perfiles profesionales vinculados
a la demografía, la sociología y la economía. No hay un aprovechamiento
importante de la estadística educativa que se plasme en conocimiento a través
de su utilización en informes y diagnósticos. Deberían utilizarse más métodos
cuantitativos que permitan una más profunda lectura de la información.
La incorporación de estos nuevos perfiles plantea un desafío de cambio de la
cultura institucional, en el cual los sectores pedagógicos y administrativos
articulen efectivamente con ellos y reconozcan la importancia de los aportes
que se esperan de los mismos.
Desde 1999, el sistema educativo provincial no es evaluado por ningún
dispositivo provincial ni nacional. En el marco del “empate conservador”, toda
evaluación masiva se interpreta como “implementación de la Ley Federal de
Educación”, se elevan los costos políticos de su implementación y nada se viene
haciendo. Por lo tanto, no se poseen estudios de base o diagnósticos para
realizar investigaciones cuanti-cualitativas referidas básicamente a cuestiones
vinculadas a la calidad educativa que solo pueden ser evaluadas por indicadores
muy globales de eficacia externa e interna.
3.4.2 Las Direcciones de Administración y de Recursos Humanos
Estas áreas tienen una tarea titánica por el gran tamaño de los sistemas
educativos. Muchas veces faltan algunos saltos tecnológicos que permitan
simplificar el manejo de sistemas tan complejos, tal como lo propusieron
programas como el PREGASE.
En general no hay una cultura de generación de información gerencial que
permita mejorar la calidad de las decisiones políticas, ni una articulación
importante con las áreas de planeamiento ni pedagógicas.
3.4.3 Las áreas de obras escolares
Estas áreas son críticas dada la evolución fuertemente creciente de las
matriculas en la Provincia del Neuquén. En los últimos años el sistema
educativo provincial viene incrementando su matrícula en unos 4000 alumnos
por año. Cada año hay que tener lugar para 4000 alumnos más, que no se
distribuyen homogéneamente ni en términos geográficos ni por niveles
educativos.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 15
En estas condiciones es clave un área de planeamiento solvente que vaya
leyendo los movimientos poblacionales y su impacto en las matrículas. Pero
aquí se manifiesta de manera especialmente clara la necesidad de articulación:
en la definición de una obra para el sistema educativo confluyen aspectos
pedagógicos, demográficos y arquitectónicos. Por otra parte en materia de
obras es necesaria la articulación política con el resto del Gabinete Provincial,
escenario de la natural puja entre áreas de gobierno por las asignaciones
presupuestarias.
En esta materia parte de la gobernabilidad es contar con los recursos pero la
cuestión es infinitamente más compleja y tiene que ver con una tarea articulada
entre distintas áreas.
3.4.4 Las Direcciones de Nivel y/o Modalidad
Aquí es donde es más complejo complementar los perfiles de formación
pedagógica con las necesarias capacidades gerenciales y compromiso político.
En general se trata de que los conductores de estas áreas tengan prestigio en
el nivel o modalidad. Así muchas veces las responsabilidades recaen en
Directivos o Supervisores, que deben estar dispuestos a superar los “incentivos
selectivos” promovidos desde el polo sindical del “empate conservador” y la
perspectiva de un retorno al llano después de un tiempo en funciones de
conducción política15.
Estos perfiles no están siempre disponibles y así se generan graves problemas
de articulación con el resto de la conducción educativa.
3.4.5 La supervisión
Es central el rol de los supervisores en tanto que articulan la conducción política
del sistema con las instituciones educativas constituyéndose en verdaderas
“bisagras” del sistema. Como tales sufren la falta de articulación y la
inconsistencia del conjunto de la conducción en su tarea de cara a las
instituciones educativas.
No están bien definidos los roles de la supervisión y cada persona en estos
puestos tiene un margen muy grande para definir la índole y contenidos de su
relación con los supervisados. Son habituales las demandas por la ingerencia de
estamentos superiores de la conducción del sistema en áreas que distintos
supervisores consideran de su incumbencia.
La mayor conflictividad al interior de las instituciones al desbordar a los equipos
directivos los encuentra a ellos en la primera línea de contención y los enfrenta
a nuevas funciones y desafíos para los que no siempre están preparados y a
intervenciones cuyos alcances no están regulados en la legislación.
15
Dado el nivel comparativo de remuneraciones entre cargos Directivos o de Supervisión y cargos en la
conducción política debe descartarse un incentivo económico a asumir estas responsabilidades.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 16
4. Gobernabilidad de los sistemas educativos: algunas líneas de
política
El denominado “empate conservador” domina el escenario de las políticas
educativas provinciales. Sus secuelas de alta conflictividad, trasgresión y
pérdida de autoridad son una gran limitante a la gobernabilidad del sistema.
Este escenario magnifica las deficiencias derivadas de la falta de articulación
interna del gobierno de un sistema grande y complejo.
No obstante ha sido posible generar avances de importancia tanto en aspectos
que tienen que ver con el fortalecimiento de la autoridad dentro del sistema
como cambios concretos a nivel curricular y de organización de la
institucionalidad del mismo.
Hay que hacer conciente que muchos intereses difusos en la sociedad no
encontrarán un canal orgánico para su manifestación en el juego político de
corto plazo y el gobierno debe asumir su representación: es una tarea
esencialmente política. El apoyo de las mayorías se verifica directamente en
contadas ocasiones, habitualmente a través del proceso electoral, instancia no
menor ya que es el corazón mismo del funcionamiento de una democracia. En
el mientras tanto, hay que tener una gran inteligencia para ir leyendo la
viabilidad política de las iniciativas que se tomen, y ser concientes del
dinamismo y efectividad de los grupos que confrontan cerradamente con el
gobierno legítimo del sistema.
Los esfuerzos de comunicación de las iniciativas de política educativa hacia la
sociedad y hacia la totalidad de la estructura de gobierno del sistema son
siempre positivos.
El fortalecimiento de la autoridad en todo el sistema pero particularmente en el
nivel de directivos de las instituciones educativas y de supervisión es de central
importancia. Aquí hay que extremar los recaudos para que los mensajes desde
los niveles de conducción política del sistema sean consistentes y les otorguen
la seguridad necesaria para el desempeño de su función.
Un tema que hace años figura en la agenda y no logra concretarse es el
referido a la selección de docentes para ocupar cargos directivos. Debería
existir la posibilidad de que los docentes pueden avanzar en su carrera –tanto a
nivel de remuneraciones como de reconocimiento institucional y social- sin
tener necesariamente que pasar a ocupar posiciones de conducción de las
instituciones educativas. De esta manera los puestos directivos quedarían para
aquellos que tengan una vocación por la conducción y se podría incluir
requisitos adicionales en los concursos para acceder a estas posiciones que
impliquen además de la solvencia pedagógica condiciones de liderazgo y
manejo de grupos, junto con idoneidad en tareas administrativas. En el actual
sistema es habitual verificar que transformamos buenos docentes en directivos
mediocres: la trayectoria docente debe ser una condición necesaria pero no
suficiente para acceder a cargos directivos.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 17
Es necesario detener el círculo vicioso de trasgresión y ausencia de control que
debilita a las instituciones. En este sentido se necesita mejorar normativa
obsoleta e ir hacia reglas simples y aplicables. Se deben extremar los esfuerzos
por lograr consensos sobre aspectos de funcionamiento del sistema y luego
aplicarlos de manera principista y a pesar de la acción de distintos “grupos
pequeños” que debemos descontar que desplegarán una actividad importante a
favor de intereses particulares.
Es importante tener claramente definidas prioridades sectoriales y geográficas,
comunicarlas con precisión tanto a la sociedad como a la burocracia del sistema
y estar dispuestos a sostenerlas ante embates de los distintos grupos de
intereses.
Finalmente hay que extremar medidas que vayan en la dirección de una mayor
articulación de las burocracias educativas e incorporar medios científicos y
tecnológicos que mejoren la calidad del componente gerencial de la gestión del
sistema educativo.
Todas estas iniciativas requieren una dosis importantísima de liderazgo en los
máximos niveles de la conducción política del sistema educativo.
Gobernar los sistemas educativos e ir conduciéndolos a objetivos de mediano y
largo plazo que tengan que ver con las aspiraciones de la sociedad, más allá de
la conflictividad de corto plazo, constituye uno de los más importante desafíos
en la consolidación de nuestra democracia y en la defensa de la educación
pública.
Gobernabilidad de los sistemas educativos. Reflexiones desde una experiencia en la Provincia del Neuquén - 18
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