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UNIDAD 4
REGIONALISMO
1. REGIONALISMO ABIERTO
La expresión «regionalismo abierto», califica las acciones que apuntan a incrementar la
interdependencia entre los países de una zona determinada, en el marco de una
tendencia hacia el libre flujo de comercio, capital, trabajo y conocimiento. La noción de
«regionalismo abierto» se transfirió posteriormente a los análisis relativos a la creación
del espacio único europeo, así como de otros posibles bloques regionales; después, en
forma más reciente, fue adoptada como marco normativo para abordar la integración
regional en América Latina.
No obstante, la expresión «regionalismo abierto» tiene acepciones distintas en América
Latina y en la zona de Asia y el Pacífico, dado que entre uno y otro regionalismo hay
más diferencias que semejanzas, a causa de las distintas características y la distinta
evolución histórica de estas dos grandes regiones. América Latina es un conjunto más
homogéneo, desde el punto de vista lingüístico, cultural y económico, que el vasto y
difuso conglomerado de países que constituyen la región de Asia y el Pacífico.
Históricamente, las relaciones económicas entre los países de esta última zona, han
sido más intensas que entre las naciones latinoamericas.
DIFERENCIAS ENTRE EL REGIOALISMO Y REGIONALISMO ABIERTO
En ésta última, los conceptos de regionalismo abierto y nuevo regionalismo se emplean
indistintamente para describir un movimiento caracterizado por la liberalización
generalizada del comercio de bienes y servicios y de los movimientos de capital, junto
con la armonización de los regímenes regulatorios nacionales.
En 1994 la CEPAL contribuyó al debate sobre la dinámica de los movimientos de
integración regional con un documento en que proponía el «regionalismo abierto», como
un modelo estilizado para caracterizar la tendencia prevaleciente en América Latina al
final de la Ronda Uruguay, tendencia en que se conjugaban los acuerdos subregionales
de liberalización con la apertura unilateral y el avance hacia la integración hemisférica.
Un referente básico, para los procesos de integración regional, ha sido el modelo de
integración federativo europeo, que ha transitado desde la formación de los mercados
nacionales hasta la creación de un espacio único y de una Unión Económica y
Monetaria, mediante el establecimiento de reglas, políticas e instituciones comunes.
En América Latina, este proceso, basado generalmente en acuerdos políticos
intergubernamentales, evolucionó hacia una integración mayormente de facto, merced
a vínculos comerciales y de inversión entre empresas. Se puede medir cuán cerca o
cuán lejos está el regionalismo del proceso multilateral por medio de dos parámetros:

La profundidad del proceso, es decir, la extensión y la amplitud de las normas
acordadas entre los miembros del grupo.

La capacidad de incorporar nuevos miembros. Los conceptos de regionalismo
profundo y regionalismo abierto reflejan los desafíos que se plantean a los países
para lograr una mejor inserción internacional.
El primero se refiere al grado de soberanía en materia de política económica que los
gobiernos están dispuestos a sacrificar, en aras de la armonización de las políticas
nacionales, en el plano regional y multilateral. El segundo apunta al tipo de relaciones
que deben establecerse con los países no pertenecientes a los acuerdos preferenciales.
El modelo normativo de regionalismo abierto propuesto desde la CEPAL, exige que la
interdependencia creciente que se da en el ámbito regional, resultado de las acciones
orientadas hacia la reducción de las barreras al comercio y a las inversiones, debe estar
asociada a un aumento de la competitividad global de las exportaciones regionales.
La promoción de la competitividad no depende únicamente de la liberalización
comercial, sino de un conjunto de factores que contribuyen a aumentar la competitividad
sistémica de un país, factores entre los cuales han de figurar una red adecuada de
infraestructuras físicas, mecanismos de capacitación de la mano de obra, un sistema
financiero eficiente y un sistema de innovación en un marco de políticas
macroeconómicas sanas, dinámicas y eficientes.
En el ámbito regional, la competitividad sistémica está supeditada a la articulación y
armonización de las políticas nacionales de los países miembros, en áreas como
transporte, telecomunicaciones, energía y creación y difusión de tecnologías.
2. LAS CARACTERÍSTICAS QUE FAVORECEN EL REGIONALISMO ABIERTO

Una primera característica que favorece el regionalismo abierto consiste en que
los acuerdos deben garantizar una liberalización amplia de mercados en
términos de sectores. Esto significa establecer escasas excepciones, para así
elaborar listas negativas de bienes y servicios excluidos en vez de listas positivas
de aquellos comprendidos en el libre comercio intrarregional, lo cual no impide
que se fijen diversos períodos de transición. Por otra parte, dados los efectos
favorables que la liberalización ya efectuada unilateralmente ejerce sobre el
comercio intrarregional, se hace aconsejable no aumentar las barreras
arancelarias y no arancelarias que se le aplican.

En segundo lugar, se precisa una liberalización amplia de mercados en términos
de países. Ello supone formular acuerdos con condiciones de adhesión flexibles.
Hay por lo menos tres mecanismos que facilitarían la ampliación de la cobertura
geográfica de los acuerdos de integración y también su armonización: primero,
promover la adhesión flexible de nuevos miembros; segundo, conciliar las
normas, para lo cual se podrían aprovechar las surgidas del ámbito multilateral;
y tercero, otorgar a la inversión de origen intrarregional un tratamiento
equivalente al de la nacional.

Con la liberalización amplia de mercados en términos de sectores y países, se
reducirían los costos económicos derivados de acuerdos sectoriales restrictivos,
de la polarización de inversiones y de compromisos contradictorios que provocan
incertidumbre, mientras que se alentaría la expansión de la inversión, la
incorporación de progreso técnico y el aprovechamiento de las economías de
escala.

En tercer término, es necesario que el proceso integrador esté regido por normas
estables y transparentes, de manera que los acuerdos recíprocos de integración
actúen claramente como garantía de que no habrá eventuales riesgos o
incertidumbres respecto del acceso al mercado ampliado. Para que así sea se
debe contar con normas nítidas y precisas sobre origen, salvaguardias, derechos
compensatorios y resolución de controversias. En este sentido, los acuerdos
negociados en el seno de la Ronda Uruguay deberían servir de referencia para
la formulación de los acuerdos de integración.

En cuarto lugar, a medida que la estabilización se consolide en América Latina
y el Caribe, perderán peso los argumentos en favor de restringir los acuerdos
preferenciales de liberalización comercial a aquellos pares de países que se
encuentran más avanzados en materia de equilibrios internos y externos, por lo
que pueden ofrecer un contexto estable, predecible y coherente. Cuando exista
un mayor número de países bien encaminados por la senda de la estabilización
habrá mayores posibilidades de llegar a acuerdos de integración más amplios,
es decir, de multilateralizar el proceso. En este sentido, aun cuando se reconoce
la heterogeneidad que caracteriza los compromisos integradores subregionales
en la actualidad, no es utópico plantear la posibilidad de impulsar un proceso de
integración que culmine –sin fecha preestablecida– en la constitución de una
zona de libre comercio de alcance regional, y acaso hemisférico.

En quinto lugar, en el contexto internacional contemporáneo, los aranceles
externos comunes y un moderado nivel de protección frente a terceros son
instrumentos eficientes para reducir los incentivos al contrabando y también para
evitar acusaciones de comercio desleal relacionadas con el uso de insumos con
grados de protección distintos. Asimismo, reducen la necesidad de contar con
normas estrictas de origen, que pueden representar un obstáculo importante a
la liberalización comercial. Los aranceles comunes pueden introducirse de
manera gradual y dar prioridad a aquellos sectores en los que su ausencia
provocaría mayores distorsiones, así como a los países cercanos con los que
existe un intenso comercio recíproco y que poseen estructuras productivas
similares.

En sexto lugar, ante la posibilidad de que se llegue a una amplia liberalización
intrarregional del comercio y de las inversiones, conviene tener presente el
peligro de que las normas de origen pueden llegar a ser un instrumento
proteccionista oculto, que discrimine en mayor medida en contra de los países
con menor capacidad para aprovechar las potencialidades del mercado
ampliado o de los que cuentan con una mayor proporción de inversión de origen
extrarregional. Por consiguiente, si bien dichas normas se hacen necesarias,
especialmente a falta de un arancel común, hay consideraciones de
competitividad y equidad que aconsejan limitar sus exigencias.

En séptimo lugar, la extensión del tratamiento nacional a la inversión
intrarregional, también contemplada parcialmente en algunos acuerdos de
integración, puede producir el efecto adicional de crear oportunidades de
inversión en sectores previamente vedados (en particular en el de los servicios),
así como también dar una mayor seguridad a las empresas de la región que
pretenden invertir fuera de sus países de origen. Este aspecto puede reforzarse
mediante cláusulas o acuerdos destinados a proteger la inversión intrarregional
y a evitar la doble tributación. Dado que los procesos de privatización y de
desreglamentación de los servicios pueden ampliar el número de empresas en
condiciones de suministrarlos, a la vez que abren la posibilidad de aprovechar
mejor la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región, se
fortalecerían las condiciones favorables a un incremento del comercio de
servicios y de la inversión de origen intra y extrarregional en este sector en
particular.

En octavo lugar, la integración también debe contribuir a reducir las trabas o
costos de transacción que, además de las barreras comerciales arancelarias y
no arancelarias, aumentan los costos de los proveedores regionales y
obstaculizan el intercambio recíproco. Reducir estos costos de transacción
requiere construir obras de infraestructura que vinculan a los países, eliminar o
armonizar normas y regulaciones y efectuar reformas institucionales que faciliten
la integración de mercados incompletos o segmentados. Estas acciones pueden
requerir recursos financieros de consideración, lo cual justifica evaluarlas y
ordenarlas en términos de sus beneficios netos.

En noveno lugar, y dada la existencia de desequilibrios comerciales entre países
de la región, cabría reconocer que un país puede tener un déficit (superávit)
intrarregional y a la vez un superávit (déficit) global en su balance comercial, sin
que un desequilibrio comercial intrarregional necesariamente justifique arreglos
especiales. Sin embargo, ante desequilibrios intrarregionales y globales
transitorios convendría que las acciones dirigidas a enfrentarlos se decidieran
mediante negociaciones o consultas previas, para alejar así la posibilidad de
escalada de represalías. Una forma de arreglo cooperativo podría ser que los
países superavitarios a nivel global facilitaran, con la ayuda de diversas medidas,
el ingreso a sus mercados de bienes provenientes de las economías deficitarias.
Se
evitaría
así que
las
asimetrías macroeconómicas
se
corrigieran
exclusivamente mediante la disminución del comercio recíproco.

En décimo lugar, si se considera la vulnerabilidad del comercio intrarregional
ante los déficit globales de carácter transitorio de balanza de pagos (y sus
posibles repercusiones sobre las tasas de cambio), cabría reforzar jurídica y
financieramente los organismos regionales de apoyo a las balanzas de pagos.
Ello contribuiría a graduar el ajuste de las cuentas externas de los países, a
facilitar así su participación en procesos de integración y a aumentar la confianza
en estos últimos.

En undécimo lugar, los sistemas de pago pueden asimismo convertirse en un
instrumento fundamental para facilitar la expansión de los flujos recíprocos de
comercio e inversiones. Su importancia disminuye a medida que se establece la
convertibilidad de las monedas, se restablecen los mercados privados de divisas
y las monedas nacionales se tornan más atractivas como medio de pago; sin
embargo, en la medida que estas últimas no sean utilizadas ampliamente para
tal fin en la región, los instrumentos de creación de liquidez regional adquieren
más vigencia.

En duodécimo lugar, para favorecer la incorporación de progreso técnico es
necesario convertir la armonización de normas en un componente fundamental
del proceso de integración. En el marco del regionalismo abierto, los acuerdos
de integración pueden constituir un mecanismo para favorecer la adopción de
reglas internacionales. Entre otros beneficios, es de suponer que la
armonización libera recursos que las empresas hubieran tenido que dedicar a
enfrentar normas diferenciadas, lo que permite invertir en actividades de mayor
rendimiento, como las de investigación y desarrollo, incluyendo aquellas que
faciliten la imitación o la asimilación de adelantos técnicos transferidos del
exterior.
3. MULTILATERALISMO
Esta expresión se utiliza asociada al Comercio Exterior y el Comercio Internacional entre
países.
Desde este punto de vista el Multilateralismo es equivalente al libre Comercio
Internacional. Suele hablarse también de acuerdos multilaterales cuando varias
naciones definen un área de libre Intercambio entre ellas aunque no necesariamente
hacia el resto de los países. En este caso el multilateralismo se asemeja más a las áreas
de libre Comercio o las uniones aduaneras.
Es un término usado en relaciones internacionales para referirse a la actividad conjunta
de varios países sobre una cuestión determinada, entendido como un sistema que
asocia a varios Estados y que mediante reglas comunes se vinculan con obligaciones
iguales y mutuas, es un concepto y una práctica que, si no nueva, si ha tenido en las úl
timas décadas un amplio desarrollo,
hasta ser considerado por algunos como la
culminación del sueño kantiano o wilsoniano de paz
perpetua. Aunque no sería
apropiado considerar que esté actualmente en crisis, si parece que por parte de ciertos
sectores se cuestiona su eficacia y aplicabilidad en un mundo cada vez más multipolar
y en el que las tendencias nacionalizadoras parecen recuperar fuerza.
4. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DEL MULTILATERALISMO
El multilateralismo es una herramienta de los Estados para sus relaciones
internacionales, nos tendremos que remontar a la Paz de Westfalia de 1648 para situar
allí y entonces si no el comienzo, si la base para su nacimiento. En Westfalia se sentaron
y afirmaron dos principios fundamentales, el de soberanía nacional y el de la integridad
territorial, que marcaron el nacimiento del Estado nación tal como hoy lo concebimos.
Junto a esto, se reafirmó la razón de Estado como justificación de sus actuaciones en
la esfera internacional, no sujeto a normas externas a él mismo y se negó el derecho de
otros a interferir en los asuntos internos de cada Estado. Pero junto a este radicalismo
estatal, se proclamó el trato de igualdad de los Estados independientemente de su
tamaño o fuerza. Es claro que no hay nada en los principios establecidos en Westfalia
que rezume multilateralismo por ningún lado. Más bien lo contrario. Por eso hemos dicho
que lo que allí se hizo fue sentar las bases del principal, y hasta ahora único, actor de
la acción multilateral, como es el Estado. Porque el sistema de relaciones
internacionales no varió grandemente con ni después de Westfalia. Alianzas políticas o
comerciales, tratados entre entes políticos rivales para resolver conflictos de intereses
etc. las había habido ya antes de 1648. Incluso esos entes aceptaban la necesidad de
reconocer algunos principios básicos comunes que regularan esas relaciones, y a esa
necesidad respondió la obra De iure Belli acpacis del considerado padre del derecho
internacional, Hugo Grocio, escrita en 1625, 23 años antes de la paz de Westfalia. Pero
no se puede considerar en esencia esas relaciones como multilaterales pues ni los
actores eran los apropiados (Imperio, Papado, feudalismo), ni gozaban de los elementos
que caracterizan al multilateralismo (estructura, permanencia, capacidad coercitiva y de
control, igualitarismo) ni, en suma, sus protagonistas tenían la más mínima intención de
respetar y acatar esas normas, de ahí lo cambiante y efímeras que eran esas alianzas
coyunturales.
No será hasta el Congreso de Viena de 1815 que se pueda hablar de un esbozo de
multilateralismo, si bien condicionado y limitado por las características propias de la
época y por las circunstancias particulares que lo propiciaron.
El Congreso de Viena fue un encuentro internacional convocado con el objetivo de
restablecer las fronteras de Europa tras la derrota de Napoleón. La reunión tuvo como
base dos grandes principios: el principio monárquico de legitimidad, por el que se
consideraban legítimos a los reyes y gobernantes anteriores a la revolución francesa, y
el principio de equilibrio de poder. A los efectos de este trabajo es éste último el que nos
interesa destacar.
Se trataba de buscar y afirmar un equilibrio entre las cinco grandes potencias europeas
(Francia, Inglaterra, Rusia, Prusia y Austria), de forma que ninguna fuera una amenaza
para las otras, buscando así garantizar la paz en el continente. Aparte de acuerdos de
repartición territorial entre los cinco grandes, se constituyeron dos importantes
instrumentos de acción para preservar los principios ya citados de legitimidad y equilibrio
de poder. La Santa Alianza, alianza político-militar donde se reunían ejércitos
monárquicos dispuestos a intervenir en cualquier situación que amenazase a los
monarcas absolutistas, y la Cuádruple Alianza, que fue el pacto para la realización de
una serie de congresos que permitieran preservar y garantizar la paz.
De esta forma se ensayó por primera vez un sistema de ordenación internacional, con
base en el acuerdo de las potencias, el cual, modificado, ha llegado hasta nuestros días.
Un sistema basado en el principio de que los problemas que afecten mundialmente
serían analizados y las soluciones decididas en forma colectiva por los países más
poderosos. El sistema resultó muy eficaz, pues en comparación con períodos anteriores,
descartó la guerra como instrumento primero para resolver los conflictos, dando a
Europa un período de más de 50 años de paz y progreso. Por otra parte este incipiente
multilateralismo en los asuntos de la “alta política” propició y coadyuvó a un
multilateralismo en los campos más funcionales y técnicos y más cercanos a las
necesidades primarias de los ciudadanos, y al que ya nos hemos referido. El Congreso
de Viena puede ser considerado, por tanto, la primera conferencia de paz moderna. Un
intento no sólo de resolver todas las cuestiones pendientes en el continente europeo,
sino también de preservar la paz sobre una base permanente. Sus procedimientos
fijaron la pauta de las futuras conferencias internacionales, que todavía en la actualidad
se conservan como medio para establecer acuerdos entre las naciones.
Pero este período de relativa paz en Europa (con solo dos guerras importantes: la de
Crimea en 1845 y la de Francia y Alemania en 1870, lo que para los “estándares” de la
época no es un mal balance) no superaría los 100 años de duración. En 1914 el sistema
de Alianzas saltó hecho añicos. O quizás sería más correcto decir que funcionó tal como
se esperaba de él, aunque con un resultado totalmente contrario a aquel para el que
había sido diseñado.
Ahora que se cumplen 100 años del comienzo de la Gran Guerra, dejemos que sean los
historiadores los que traten de desentrañar los motivos reales que la desencadenaron.
Serían necesarios cuatro años de muerte, destrucción y caos como nunca antes se
había visto y padecido en la tierra, para que los dirigentes políticos se dieran cuenta de
que había que hacer algo para que aquello no se repitiese. Afortunadamente en Viena
se había establecido el principio, ya irreversible, de la necesidad de concertar la acción
de los estados en busca de objetivos comunes, superándose la vieja y poderosa razón
de estado establecida tan firmemente en Westfalia. Pero el naciente multilateralismo de
Viena adolecía de una estructura institucionalizada y permanente que estuviese por
encima de los estados y con capacidad para supervisar su acción de acuerdo con las
obligaciones contraídas y los compromisos asumidos. Quizás hubiera sido mucho
pedirles esto en 1815, e incluso a lo largo del siglo XIX, a unos soberanos y a unos
dirigentes, pese a la indudable altura moral, política e intelectual de hombres como
Metternich o Bismarck, condicionados todavía por un pasado glorioso en los que su
autoridad era indiscutida e indiscutible. Tendría que ser una nación y unos dirigentes del
otro lado del océano, modernos y sin complejos, sin ataduras a un pasado histórico
irrepetible para la vieja Europa y que desde su nacimiento siempre ha mirado al futuro,
la que sentaría las bases de una nueva forma de acción multilateral. El 8 de enero de
1918 el presidente de los EEUU T. Woodrow Wilson, para unos un idealista, para otros
un pragmático, pronuncia un discurso ante el Congreso de su país en el que enuncia
sus famosos Catorce Puntos, que serían el fundamento del Tratado de Versalles que
pondría fin a la I Guerra Mundial. En el punto 14 propone la “...creación de una Liga de
Naciones ( la futura Sociedad de Naciones) que tenga por objeto ofrecer garantías
recíprocas de independencia política y territorial tanto a los pequeños como a los
grandes Estados”. Estamos ya claramente ante las raíces del multilateralismo tal como
lo entendemos hoy. Elementos de éste que luego veremos que son claves para su
eficacia, como la igualdad entre los actores, la inclusividad, o el disponer de
instrumentos de control del cumplimiento de sus fines y normas, ya aparecían en el
proyecto wilsoniano. La SDN fue así el primer gran instrumento de coordinación política
de los Estados y un intento claro de, a través del dialogo y la negociación, lograr la paz
perpetua entre los pueblos de la tierra.
A su amparo se firmaron varios tratados internacionales de limitación de armamentos y
se apaciguaron conflictos menores, pero aún así fue incapaz de impedir las ambiciones
de algunos de los países perdedores en la Gran Guerra, quizás, entre otras cosas, por
las duras condiciones que se les habían impuesto en los tratados de paz
correspondientes. Esto, junto a la no participación en la Sociedad de Naciones de los
EEUU y de la naciente URSS, selló el fracaso de la Organización y de nuevo, y con más
fuerza todavía, volvieron a sonar trompetas de guerra, dándose inicio en 1939 a la II
Guerra Mundial, una contienda aún más devastadora y cruel que su predecesora.
Sería durante la misma guerra, incluso antes de la entrada de los EEUU en ella, cuando
se empieza a organizar el sistema internacional de la posguerra que desembocaría en
la constitución de la Organización de Naciones Unidas (ONU), indudablemente el gran
adalid del multilateralismo moderno. La declaración conjunta conocida como Carta del
Atlántico, fruto de las reuniones entre Roosevelt y Churchill de 1941 puede ser
considerada como el punto de partida de la ONU. Las Conferencias, a las que pronto se
uniría la URSS, posteriores de Teherán (1943), Washington (1944) y Yalta (1945)
culminaron con la firma de la Carta de Naciones Unidas en San Francisco en junio de
1945, pudiendo, ya finalizada la guerra, en Octubre de ese año empezar a funcionar la
nueva organización y con ella el sistema multilateral de relaciones internacionales que
con no grandes cambios subsiste en la actualidad. Muchas son las críticas, a veces
fundadas, que se le han hecho y se le siguen haciendo a la ONU, olvidando en la
mayoría de los casos que ésta no es más que la voluntad de los Estados que la
componen.
Lo cierto es que cuando se van a cumplir 70 años desde su creación, sigue siendo un
organismo vivo e imprescindible y que ha asumido, desde entonces, papeles antes
impensables por pertenecer a la “alta política” de los estados.
Quizás el mejor elogio que se le pueda hacer deriva de su imperiosa necesidad, pues
como decía un político español del pasado siglo refiriéndose en este caso a la Infantería
de Marina “... si no existiese habría que inventarla”. A analizar en profundidad el sistema
multilateral centrado en Naciones Unidas, se dedicaran las siguientes líneas.
5. ELEMENTOS CLAVES DEL MULTILATERALISMO
Los principales elementos del Multilateralismo comunes para ser considerado como tal,
en primer lugar es fundamental que haya un acuerdo entre las partes para actuar
multilateralmente. Esto, que parece obvio, y así figura en la definición que encabeza
este trabajo, puede no serlo tanto. Podría haber un multilateralismo impuesto, en el que
una parte, evidentemente la más fuerte, impusiera a las demás unas determinadas
condiciones que estarían obligadas a aceptar. Estas lo aceptarían bien de forma
voluntaria por convenirles, a pesar de todo, a sus intereses, o bien no tendrían más
remedio que aceptarlo por no estar en situación de rechazar esas condiciones. En
cualquier caso, la acción multilateral que se derivará de ese acuerdo, estará “ viciada de
origen” y normalmente no será lo suficientemente efectiva para todos sus actores.
Pensemos en la cantidad de tratados, como el de Versalles de 1919 que dio fin a la I
GM, que han seguido esta línea impositiva y los resultados que de ellos se derivaron. El
multilateralismo deber ser también incluyente, es decir, que todos los estados que
quieran integrar se en él deben poder hacerlo. El objetivo último debería ser que todos
los estados de la comunidad internacional pertenezcan a todas las organizaciones de
ámbito geográfico global. Así es prácticamente en el caso de la ONU, de ahí su, en
principio, éxito como organismo multilateral aglutinador de todas las posturas e intereses
particulares de sus miembros, aunque ese éxito no lo sea tanto en su efectividad
práctica.
Una cuestión que se plantea frente a ese carácter incluyente del multilateralismo, es la
exigencia o no de cumplir con determinados principio éticos o políticos (democracia,
respeto a derechos humanos, estado de derecho etc.) para ser miembro del organismo
multilateral. Lo cierto es que los actores que vean rechazada su pertenencia al mismo
por esa razón, se sentirán ajenos al mismo y sin obligación, por tanto, de acatar sus
disposiciones, dificultando o imposibilitando una acción multilateral efectiva en la
solución de los conflictos que afecten a los actores marginados.
En tercer lugar el acuerdo multilateral deber ser igualitario, es decir, que todas las partes
tengan los mismos derechos y obligaciones.
Otra obviedad teórica imposible de llevar a la práctica. Si los estados son desiguales en
su población, territorio, capacidades militares o económicas, disponibilidad de recursos,
riqueza etc., y si en función de esa desigualdad los estados fuertes tienen unas
obligaciones mayores respecto a estados más débiles, es lógico, y hasta cierto punto
entendible, que exijan también mayores derechos. Si los EEUU aportan, por ejemplo, el
25% del presupuesto de la ONU, es difícil discutirles que no deban ser considerados
igual queun estado que en algunos casos no aporta ni el 0,1 %.
Esa desigualdad es una realidad con la que hay que vivir, y sobre todo convivir, pero
indudablemente supone un “hándicap” a la efectividad del multilateralismo. En algunas
organizaciones multilaterales, como la Unión Europea, se establecen se establecen
medidas correctoras de esta desigualdad, con ponderaciones de votos de sus
miembros, pero también con una necesidad mínima de votos y de estados para adoptar
determinadas decisiones, y así impedir que un estado, o grupo de estados, impongan
unilateralmente su voluntad por muy poderosos que sean.
El caso más flagrante de falta de igualitarismo en la acción multilateral, es la capacidad
de veto que tienen cinco países en el Consejo de Seguridad de NNUU. Es un tema muy
debatido y discutido, pero hay que reconocer que, al menos en 1945, fue necesario
aceptar ese veto para que todas las potencias vencedoras de la II GM se integraran en
la ONU y aceptaran sus principios fundacionales, dados los diferentes puntos de vista e
intereses que tenían sobre el sistema internacional. Que se mantenga en la actualidad,
y sobre todo en la misma forma que se estableció entonces, contribuye evidentemente
a deslegitimar y a desprestigiar en gran medida la acción multilateral de NNUU en el
ámbito de la que hemos considerado como “alta política”. Por último, es necesario
disponer de mecanismos de control y supervisión de las decisiones y disposiciones que
regulan la acción multilateral. El que haya un acuerdo entre las partes para actuar de
una determinada forma, no quiere decir que esas partes no lo puedan violar o incumplir.
O que haya diferentes interpretaciones del mismo o conflictos de intereses como
consecuencia de su aplicación. Por eso se deben establecer mecanismos de arbitraje y
solución de esas controversias, junto a mecanismos para aplicar y exigir el cumplimiento
de las decisiones adoptadas, imponiendo las sanciones que correspondan. Esto no es
en absoluto una limitación a la acción multilateral, sino más bien una garantía de
efectividad en sus resultados. En este sentido, es quizás la Unión Europea la
organización multilateral con la estructura jurisdiccional más completa y resolutiva, y en
la que los estados miembros asumen y aceptan, de forma incondicional, sus decisiones
aunque estas afecten a ámbitos muy sensibles de su soberanía
6. MULTILATERALISMO VERSUS REGIONALISMO
Desde hace varias décadas, los economistas vienen planteándose si la integración
regional favorece el desarrollo del sistema multilateral o si puede convertirse en una
traba para el mismo o, poniéndolo en los términos planteados por Bhagwati (1991), si
son “building blocks” o “stumbling blocks”. a respuesta a este debate parecería no tener
una respuesta cierta. Winter (1995) señala que tanto la teoría como la evidencia
empírica son ambiguas y que se pueden construir modelos que lleguen a ambas
conclusiones. Lee, Park y Shin (2004) opinan que la pregunta acerca de si los AIRs
(Acuerdos de Integración Regional) crean más comercio que el que desvían aún no
tiene respuesta. Por su parte Krueger (1999) señala que la verdad debe ubicarse entre
los argumentos de Ethier, que sostiene que son un camino hacia el libre comercio, y los
de Bhagwati, para el que son un riesgo y deberían limitarse.
Por su parte, Lawrence (1996) señala que la evidencia empírica es ambigua en cuanto
a los efectos que generan los AIRs, dependiendo los resultados de los AIRs analizados,
del marco teórico considerado y de las técnicas de medición utilizadas.
La mayoría de los autores coincide en que laUnión Europea es el único AIR de tamaño
suficientemente grande como para afectar el SMC y de una duración total como para
poder observar las consecuencias. Si fuera por este caso se podría concluir que el
regionalismo no llevaría al colapso del SMC. Pero esas conclusiones no se pueden
extender al resto de los AIRs.
6.1 Argumentos a favor
Existen varios argumentos que consideran que el regionalismo no es un escollo para el
multilateralismo, entre ellos:
-
Los AIRs son predominantemente creadores de comercio y, por lo tanto, no son
un riesgo para el multilateralismo. Según el Banco Interamericano de Desarrollo
(2002), el desvío de comercio generado por los AIRs implementados desde la
década del noventa no fue muy importante, ya que hubo algunos factores que
ayudaron a contenerlo: la proliferación de AIRs se dio en forma paralela a la
ampliación y profundización de acuerdos existentes, a la liberalización unilateral
llevada a cabo por varios países en desarrollo y a la baja de aranceles a nivel
mundial generada por las negociaciones multilaterales.
-
Otros autores señalan que aún en aquellos AIRs en los cuales el desvío de
comercio supera a la creación de comercio, los beneficios generados por los
factores dinámicos de los AIRs superan a la pérdida ocasionada por el desvío
neto de comercio. En un sentido similar, Bertoni (2006) señala que si se deja de
lado el marco teórico neoclásico y se adoptan políticas heterodoxas el eje de la
discusión deja de ser la creación y el desvío de comercio, sino el alcance de un
patrón de comercio intraindustrial que permita generar economías de escala
estáticas y economías de especialización dinámicas.
-
Los AIRs pueden ser beneficiosos para los países no miembros debido a que la
creación de comercio, los beneficios dinámicos y los no tradicionales podrían
generar un fuerte crecimiento económico de los países miembros y, por lo tanto,
un incremento de las importaciones originarias de los países no miembros. Es
más simple firmar un AIR entre pocos países que finalizar una ronda de
negociaciones multilaterales, debido a que se torna difícil que los miembros de
la OMC con intereses y puntos de vista muy dispares se pongan de acuerdo
entre ellos, sobre todo a medida que se incrementa la cantidad de países
miembros. En efecto, se observa que la cantidad de años que llevó finalizar cada
una de las rondas fue aumentando a medida que se expande el número de
países que participan en la negociación.
-
Los AIRs incorporan una diversidad de temas que sería muy difícil de tratar en
la agenda multilateral e incluyen con frecuencia compromisos más amplios de
los establecidos por la OMC (OMC plus). En este sentido la OMC (2006) señala
que los AIRs “pueden muchas veces servir realmente de apoyo al sistema
multilateral de comercio de la OMC. Esos acuerdos permitieron que grupos de
países negociaran normas y compromisos que iban más allá de lo que era
posible multilateralmente en aquel entonces. A su vez, algunas de esas normas
prepararon el camino para los Acuerdos de la OMC. Los servicios, la propiedad
intelectual, las normas ambientales, y las políticas en materia de inversiones y
competencias son cuestiones todas ellas que se plantearon en negociaciones
regionales y se convirtieron después en acuerdos o temas de debate en la OMC”.
En muchos casos los AIRs son instrumentados por razones políticas, por la
posibilidad de garantizar las reformas internas y por asegurar el acceso al
mercado y no por la liberalización en sí, por lo que no necesariamente compiten
con el sistema multilateral (Banco Mundial, 2005).
-
Los AIRs tienden a incrementar la capacidad de sus miembros para entablar
negociaciones con otros países u otros esquemas de integración, por lo que,
especialmente los miembros más pequeños y pobres, obtienen importantes
beneficios adicionales.
-
Los AIRs pueden servir a productores y empresas a aprender a competir con
firmas extranjeras de unos pocos países socios, sin tener que enfrentar desde
un principio la competencia global.
-
Wonnacott y Lutz (1989), Summers (1991) y Krugman (1993) desarrollaron el
concepto de “socios comerciales naturales”: cuando existen importantes
volúmenes de comercio antes de la formación de un AIR y bajos costos de
transporte entre los países miembros, los AIRs tendrían mayor probabilidad de
generar una mejora del bienestar Los AIRs pueden provocar una reducción de
los aranceles a las importaciones originarias de terceros países. Lo anterior
puede ocurrir en las ZLC cuando hay una disparidad entre los socios en los
aranceles que gravan a insumos y productos intermedios. Los productores del
país con mayor arancel extra-zona pueden presionar a su gobierno para que
baje los aranceles a las importaciones de los insumos utilizados en su proceso
productivo para poder competir en el mercado ampliado con el resto de los
países miembros. Según el Banco Mundial (2005), luego de la firma del tratado
del NAFTA, Canadá redujo los aranceles a las importaciones de 1.500 líneas
arancelarias correspondientes a insumos y bienes intermedios para ayudar a su
industria a competir con Estados Unidos, con niveles arancelarios menores.
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En algunas ocasiones los AIRs pueden acelerar la conclusión de las
negociaciones multilaterales de comercio. Como ejemplo se suele citar el caso
de la Ronda Uruguay, argumentándose que la Unión Europea fue inducida a
tratar de concluir las negociaciones por la iniciativa de Estados Unidos de formar
la Cooperación Económica del Asia-Pacífico (APEC) o el Área de Libre Comercio
para las Américas (ALCA).
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Baldwin (1995) sostiene que la profundización y ampliación de un AIR existente
puede desencadenar pedidos de admisión de algunos países que con
anterioridad se oponían a formar parte de dicho esquema. A medida que más
países ingresan al AIR, más países van a requerir ingresar al mismo, lo que
provoca la existencia de AIRs que se van extendiendo en el tiempo, proceso al
que el autor llamó efecto dominó del regionalismo.
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Kemp y Wamp (1976) llegaron a la conclusión de que es siempre posible que un
AIR se estructure de tal forma que cause que los países miembros estén mejor
sin hacer que los países no miembros estén peor. De manera similar el Comité
Económico (1997) de APEC concluyó que bajo ciertas condiciones los impactos
dinámicos de creación de comercio y de inducción de inversión superan los
efectos de desvío de comercio.
6.2 Argumentos en contra
También existen numerosos argumentos que consideran que el regionalismo no
favorece al libre comercio, entre ellos:
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Los AIRs provocan un desvío neto de comercio, sobre todo cuando los aranceles
NMF son elevados.
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Aún en AIRs en los que los aranceles a las importaciones son bajos puede existir
un desvío neto de comercio. Según Bhagwati (1995), esto puede deberse a que
a medida que el comercio intra-bloque aumenta, los países pertenecientes al
AIR se vuelven más proclives a incrementar las barreras comerciales contra
terceros países, en muchos casos a través de la aplicación de derechos
antidumping.
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Krueger (1999) y Lawrence (1996) indicaron que en el caso de socios
comerciales naturales con similar dotación de factores puede no existir este
efecto de creación neta de comercio.
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Los escasos recursos humanos y financieros con que cuentan los países para
negociar con otros países pueden ser absorbidos por las negociaciones
regionales en detrimento de las multilaterales (caso países en desarrollo).
Freund (1998) sostiene que el libre comercio alcanzado a través de la expansión
de los AIRs será diferente, en términos de flujos de comercio, entre los países y
de bienestar en cada país, al libre comercio alcanzado a través de negociaciones
multilaterales o reducciones arancelarias unilaterales. Los AIRs tendrán efectos
persistentes en el comercio y el bienestar aun cuando a largo plazo se alcance
el libre comercio. Debido a la presencia de costos hundidos, las empresas de los
países que integran el ALC desde un comienzo tendrán una ventaja de costos
con respecto a las firmas de países que ingresen en otras etapas. Por lo tanto,
el desvío de comercio resultante de la formación de áreas de libre comercio no
se revertirá con la disolución de los mismos.
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Bhagwati (1998) y Panagariya (1999) introdujeron el concepto de “spaghetti
bowl” para explicar el efecto perjudicial causado por los múltiples y complicados
regímenes de reglas de origen vigentes en los AIRs, sobre todo por la
superposición de estas normas que se da en varios países que son miembros
de diferentes AIRs Panagariya (1999) señaló que el efecto dominó tiene pocas
posibilidades de ocurrir debido al incentivo que tienen los miembros de un AIR
para evitar que nuevos países formen parte del mismo. Esto puede suceder,
entre otras cosas, porque los AIRs suelen generar la formación de grupos de
interés con poder de presión que podrían oponerse a una ampliación del mismo
o a firmar acuerdos con otros bloques regionales. En muchos casos los grupos
de interés están integrados por aquellos productores-exportadores que se
beneficiaron con el desvío de comercio. Éstos probablemente se opongan a una
ampliación del AIR o a una liberalización multilateral, ya que, en caso de que se
incorpore al AIR un país con menor costo de producción, podrían verse
perjudicados.
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En muchos casos el mercado regional que surge de la firma de un acuerdo
resulta pequeño y no permite el aprovechamiento de economías de escala y de
aglomeración.
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La creación de marcos legales y mecanismos de solución de diferencias en los
AIRs, pueden debilitar las disciplinas y reglas del SMC.
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Cuando, como consecuencia de la firma de varios AIRs, queda conformado un
esquema de integración centro-rayos, se ven reducidas las ganancias de
eficiencia y se distorsionan los patrones de inversión extranjera directa (en
comparación con los AIR tradicionales), ya que las empresas tienen el incentivo
de establecerse en el país que es un centro para abastecer a los rayos utilizando
las preferencias que le otorgan los AIRs
La Organización de Naciones Unidas, El Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y la Organización Mundial del Comercio, entre otros, son algunos de los
organismos multilaterales más conocidos del presente.