1. No category

Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
VERSIÓN PRELIMINAR
Política fiscal y
desarrollo rural en
CENTROAMÉRICA
VERSIÓN PRELIMINAR
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Centroamérica,
abril 2016
créditos
Supervisión
Jonathan Menkos Zeissig – Director ejecutivo, Icefi
Coordinación
Ricardo Castaneda Ancheta – Economista investigador, Icefi
Investigación y redacción
Ricardo Castaneda Ancheta – Economista investigador, Icefi
Lourdes Molina Escalante – Economista investigadora, Icefi
Javier Cabrera – Asistente de investigación, Icefi
Producción editorial
Diana De León Dardón, Coordinadora de comunicación, Icefi
Gabriela Torres, Asistente de comunicación, Icefi
Edición
Isabel Aguilar Umaña
Diseño de portada y diagramación
Duare Pinto www.luduproyect.com
Fotografías:
Portada: ©IFAD/Giuseppe Bizzarri, Franco Mattroli, Louis Pematteis, Pablo Corral Vega, Carla
Francescutti, Albert Pons, Nancy McGirr.
Administración
Iliana Peña de Barrientos – Coordinadora administrativa y financiera, Icefi
© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
12 avenida 14-41, zona 10,
colonia Oakland, Guatemala Centroamérica
PBX: (502) 2505-6363
www.redrural.org
ISBN 978-9929-674-29-5
«Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no suponen,
de parte del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola de las Naciones Unidas, juicio alguno sobre la condición jurídica de países,
territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. Las denominaciones
“economías en desarrollo” y “economías desarrolladas” se utilizan para efectos estadísticos y no expresan necesariamente un juicio
acerca de la fase alcanzada por un determinado país o zona en el proceso de desarrollo.
Esta publicación o cualquier parte de la misma podrá reproducirse sin autorización previa del FIDA, siempre que el texto que se reproduzca
sea atribuido al FIDA, con indicación del título del documento, y que se envíe al FIDA un ejemplar de la publicación en que aparezca».
Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), en el marco del
Proyecto «Política fiscal y desarrollo rural», financiado por el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola
(FIDA).
DISTRIBUCIÓN GRATUITA
resumen
El desarrollo rural es un elemento indispensable del desarrollo de los países. En
Centroamérica, las poblaciones rurales se enfrentan a condiciones de pobreza,
desigualdad y exclusión. En la región, la actual política fiscal no da la talla para
hacer frente a los desafíos de las zonas rurales y garantizar el bienestar de
su población. El desarrollo rural también es una cuestión de poder. El Estado
debe procurar intervenciones sistémicas, multidimensionales y multinivel en el
ámbito rural. El desarrollo rural va más allá de la agricultura. El desarrollo rural
centroamericano requiere que los Estados implementen políticas públicas en
materia de fortalecimiento del sector rural; protección social, salud y educación;
infraestructura rural; protección ambiental; y tejido social e identidad cultural.
Para sentar las bases de la edificación del desarrollo rural, entre 2016 y 2025,
los Estados de los países centroamericanos deberán invertir entre el 6.41 y el
9.79% de su PIB. El éxito de las intervenciones en desarrollo rural depende de la
capacidad de los países de alcanzar acuerdos o pactos fiscales integrales.
Palabras clave: Centroamérica, política fiscal, desarrollo rural, Guatemala,
El Salvador, Honduras, Nicaragua
abstract
Rural development is a key element for national development. In Central America,
rural population faces poverty, inequality and exclusion. The current fiscal policy is
inconsistent with rural area challenges and the guarantee of the well-being of its
people. Rural development is also a power relationship matter. State interventions
in rural area should have a systemic, multidimensional and multilevel approach.
In that matter, rural development goes beyond the promotion of agriculture. It
requires the States to implement public policies for: strengthening of rural sector;
social protection, health and education; rural infrastructure; environmental
protection; and, social structure and cultural identity. In order to create the
foundation of rural development, between 2016 and 2025, Central American
States should allocate between 6.41 and 9.79% of the GDP. The success of these
interventions rely on the capacity of the countries to reach a fiscal agreements.
Key Words: Central America, fiscal policy, rural development, Guatemala,
El Salvador, Honduras, Nicaragua
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
CONTENIDO
Presentación
1. Una nueva ruralidad es posible
1.1 Fortalecimiento del sector rural: De la agricultura a los recursos naturales
1.2 Programas de protección social: Universalización de los bienes y servicios públicos
1.3 Infraestructura rural
1.4 Protección ambiental: La conservación del desarrollo rural
1.5 Tejido social e identidad cultural: La construcción de una ciudadanía rural
1.6 El desarrollo rural también es cuestión de poder
2. Primeros pasos para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala
2.1 Las condiciones actuales del área rural guatemalteca
2.1.1 Fortalecimiento del sector rural
2.1.2 Programas de protección social
2.1.3 Infraestructura rural
2.1.4 Protección ambiental
2.1.5 Tejido social
2.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural
2.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala
2.4 Principales intervenciones por eje e inversión financiera necesaria
2.4.1 Fortalecimiento del sector rural
2.4.2 Programas de protección social
2.4.3 Infraestructura rural
2.4.4 Protección ambiental
2.4.5 Tejido social e identidad cultural
2.5 Financiamiento para sentar las bases del desarrollo rural en Guatemala
2.5.1 Aumento de la progresividad del impuesto sobre la renta (ISR)
2.5.2 Aumento del impuesto al valor agregado (IVA)
2.5.3 Fortalecimiento del impuesto único sobre inmuebles (IUSI)
2.5.4 Reducción de privilegios fiscales
2.5.5 Fortalecimiento de la administración tributaria
2.5.6 Endeudamiento público y cooperación internacional
3. Primeros pasos para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador
3.1 Las condiciones actuales del área rural de El Salvador
3.1.1 Fortalecimiento del sector rural
3.1.2 Programas de protección social
3.1.3 Infraestructura rural
3.1.4 Protección ambiental
3.1.5 Tejido social e identidad cultural
3.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural
3.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador
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Bases para el
desarrollo rural
en
3.4 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases
del desarrollo rural en El Salvador
3.4.1 Fortalecimiento del sector rural
3.4.2 Programas de protección social
3.4.3 Infraestructura rural
3.4.4 Protección ambiental
3.4.5 Tejido social e identidad cultural
3.5 Financiamiento para sentar las bases del desarrollo rural en El Salvador
3.5.1 Fortalecimiento de la administración tributaria
3.5.2 Reducción de los privilegios fiscales
3.5.3 Implementación de un impuesto al patrimonio
3.5.4 Incremento del impuesto al valor agregado (IVA)
3.5.5 Implementación de un régimen simplificado para la pequeña empresa
3.5.6 Focalización de los subsidios
3.5.7 Reformas en las adquisiciones y contrataciones
3.5.8 Préstamos y donaciones
4. Primeros pasos para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras
4.1 Las condiciones actuales del área rural hondureña
4.1.1 Fortalecimiento del sector rural
4.1.2 Programas de protección social
4.1.3 Infraestructura rural
4.1.4 Protección ambiental
4.1.5 Tejido social e identidad cultural
4.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural
4.3 Lineamientos principales para sentar las bases del desarrollo rural en Honduras
4.4 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases del desarrollo
rural en Honduras
4.4.1 Fortalecimiento del sector rural
4.4.2 Programas de protección social
4.4.3 Infraestructura rural
4.4.4 Protección ambiental
4.4.5 Tejido social e identidad cultural
4.5 Financiamiento de las bases para el desarrollo rural en Honduras
4.5.1 Fortalecimiento de la administración tributaria
4.5.2 Reducción del gasto tributario
4.5.3 Modernización en las compras y adquisiciones
4.5.4 Fortalecimiento de los impuestos a la propiedad
4.5.5 Incremento de tasas
4.5.6 Donaciones y préstamos
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Centroamérica
5. Primeros pasos para sentar las bases del desarrollo rural en Nicaragua
5.1 Las condiciones actuales del área rural nicaragüense
5.1.1 Fortalecimiento del sector rural
5.1.2 Programas de protección social
5.1.3 Infraestructura rural
5.1.4 Protección ambiental
5.1.5 Tejido social e identidad cultural
5.2 La política fiscal actual y el desarrollo rural
5.3 Principales intervenciones e inversión financiera para sentar las bases del desarrollo
rural en Nicaragua
5.4 Principales intervenciones por eje e inversión financiera necesaria
5.4.1 Fortalecimiento del sector rural
5.4.2 Programas de protección social
5.4.3 Infraestructura rural
5.4.4 Protección ambiental
5.4.5 Tejido social e identidad cultural
5.5 Financiamiento de las bases para el desarrollo rural en Nicaragua
5.5.1 Fortalecimiento de la administración tributaria
5.5.2 Reducción del gasto tributario
5.5.3 Fortalecimiento del impuesto a la propiedad
5.5.4 Focalización de los subsidios
5.5.5 Donaciones y deuda
Conclusiones
Recomendaciones
Referencias bibliográficas
Anexos
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115
TABLAS
Tabla 1. Guatemala: Personas ocupadas e ingreso mensual promedio, por rama de actividad económica y costo mensual de la canas básica de alimentos y de la canasta básica vital
en la zona rural (2014)
Tabla 2. Guatemala: Personal docente de establecimientos públicos, por nivel educativo y grupo
étnico (2014)
Tabla 3. Guatemala: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural
Tabla 4. Guatemala: Rigidez del gasto público en el presupuesto aprobado para 2016
(En millones de quetzales y porcentaje del PIB)
Tabla 5. Guatemala: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje
del PIB de cada año
Tabla 6. El Salvador: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural
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59
Bases para el
desarrollo rural
en
Tabla 7. El Salvador: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje
del PIB de cada año
Tabla 8. Honduras: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural
Tabla 9. Honduras: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje
del PIB de cada año
Tabla 10. Nicaragua: Personas ocupadas y salario mínimo promedio, por rama de actividad
económica (2014)
Tabla 11. Nicaragua: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural
Tabla 12. Nicaragua: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje
del PIB de cada año
Tabla 13. Centroamérica: Proyecciones de población, producción e inflación 2016-2025
66
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115
Gráficas
Gráfica 1. Guatemala: Matrícula inicial en el sector público del área rural,
por nivel escolar (2014)
Gráfica 2. Guatemala: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 3. Guatemala: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 4. Guatemala: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 5. Guatemala: Costo del eje protección del medio ambiente 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 6. Guatemala: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 7. Guatemala: Costo de los ejes propuestos para sentar las bases del desarrollo rural
2016-2025 (en millones de quetzales y como porcentaje del PIB)
Gráfica 8. Guatemala: Carga tributaria 2004-2015
Gráfica 9. El Salvador: Ingreso mensual promedio, por rama de actividad económica,
sexo y costo mensual de la canasta básica ampliada (2014)
Gráfica 10. El Salvador: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 11. El Salvador: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 12. El Salvador: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 13. El Salvador: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
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Centroamérica
Gráfica 14. El Salvador: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 15. El Salvador: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases
del desarrollo rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 16. El Salvador: Carga tributaria 2004-2015
Gráfica 17. Honduras: Matrícula inicial en el sector público del área rural,
por nivel escolar (2012)
Gráfica 18. Honduras: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 19. Honduras: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 20. Honduras: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 21. Honduras: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 22. Honduras: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 23. Honduras: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo
rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 24. Honduras: Carga tributaria (2002-2015)
Gráfica 25. Nicaragua: Tasa neta de escolaridad por ciclo, según sexo
Gráfica 26. Nicaragua: Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 27. Nicaragua: Costo del eje de programas de protección social 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 28. Nicaragua: Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 29. Nicaragua: Costo del eje de protección ambiental 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 30. Nicaragua: Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Gráfica 31. Nicaragua: Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases
del desarrollo rural 2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB
Gráfica 32. Nicaragua: Carga tributaria (2006-2015)
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98
99
103
figuras
Figura 1. Guatemala: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar
el desarrollo rural
Figura 2. El Salvador: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar
el desarrollo rural
Figura 3. Honduras: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar
el desarrollo rural
Figura 4. Nicaragua: Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar
el desarrollo rural
33
53
74
93
Bases para el
desarrollo rural
SIGLARIO
Adesco
AGA
ANDA
BCN
BFA
BID
BM
CC
CCNIS
CDAG
CEL
Centa
Cepal
CEQ (siglas en inglés)
CIAT
CIV
COG
Conap
DAI
DEI
Digestyc
EHPM
ENA
Enacal
Encovi
FAO (siglas en inglés)
FIDA
FISDL
FISE
FMI
Fonavipo
FSV
Funde
GEI
GPDR
IBP (siglas en inglés)
Icefi
IGSS
IHSS
INAB
en
Centroamérica
Asociación de desarrollo comunal
Alianza de Gobierno Abierto
Asociación Nacional de Acueductos y Alcantarillados (El Salvador)
Banco Central de Nicaragua
Banco de Fomento Agropecuario (El Salvador)
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial
Corte de Constitucionalidad (Guatemala)
Consejo Coordinador Nacional Indígena Salvadoreño
Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala
Comisión Ejecutiva Eléctrica del Río Lempa (El Salvador)
Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal
«Enrique Álvarez Córdova» (El Salvador)
Comisión Económica para América Latina
Compromiso por la Equidad
Centro Interamericano de Administración Tributaria
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (Guatemala)
Comité Olímpico Guatemalteco
Consejo Nacional de Áreas Protegidas (Guatemala)
Derechos arancelarios a la importación
Dirección Ejecutiva de Ingresos (Honduras)
Dirección General de Estadísticas y Censos (El Salvador)
Encuesta de hogares de propósitos múltiples
Escuela Nacional de Agricultura (El Salvador)
Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (Nicaragua)
Encuesta nacional de condiciones de vida
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (El Salvador)
Fondo de Inversión Social de Emergencia (Nicaragua)
Fondo Monetario Internacional
Fondo Nacional de Vivienda Popular (El Salvador)
Fondo Social para la Vivienda (El Salvador)
Fundación Nacional para el Desarrollo (El Salvador)
Gases de efecto invernadero
Gasto público en desarrollo rural
Índice de Presupuesto Abierto
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
Instituto Hondureño de Seguridad Social
Instituto Nacional de Bosques (Guatemala)
SIGLARIO
Inafor
INC
IND
Indes
INE
Inide
INTA
Intur
IPC
IR
ISC
ISR
ISV
Iudop
IUSI
IVA
MAG
MAGA
Magfor
Marena
MARN
MCD
Mefcca
Mineco
Mined
Mineduc
Minsa
Minsal
Mitur
MOP
MTI
OCDE
OJ
OPS
PEA
PIB
PNUD
SAA
Instituto Nacional de Forestación (Nicaragua)
Instituto Nacional de Cultura (Nicaragua)
Instituto Nacional de Deporte (Nicaragua)
Instituto Nacional de los Deportes de El Salvador
Instituto Nacional de Estadística (Guatemala y Honduras)
Instituto Nacional de Información de Desarrollo (Nicaragua)
Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (Nicaragua)
Instituto Nicaragüense de Turismo (Nicaragua)
Índice de Percepción de la Corrupción
Impuesto sobre la renta
Impuesto selectivo al consumo
Impuesto sobre la renta
Impuesto sobre ventas
Instituto Universitario de Opinión Pública (El Salvador)
Impuesto único sobre inmuebles
Impuesto al valor agregado
Ministerio de Agricultura y Ganadería (El Salvador)
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Guatemala)
Ministerio Agropecuario (Nicaragua)
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Nicaragua)
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Guatemala y El Salvador)
Ministerio de Cultura y Deportes (Guatemala)
Ministerio de Economía Familiar, Comunitaria, Cooperativa y Asociativa (Nicaragua)
Ministerio de Economía (Guatemala)
Ministerio de Educación (El Salvador, Nicaragua)
Ministerio de Educación (Guatemala)
Ministerio de Salud (Nicaragua)
Ministerio de Salud (El Salvador)
Ministerio de Turismo (El Salvador)
Ministerio de Obras Públicas (El Salvador)
Ministerio de Transporte e Infraestructura (Nicaragua)
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Organismo Judicial (Guatemala)
Organización Panamericana de la Salud
Población económicamente activa
Producto interno bruto
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Secretaría de Asuntos Agrarios (Guatemala)
Bases para el
desarrollo rural
SIGLARIO
SAT
Sefín
Segeplán
Sepaz
Serna
Sicoín
Sigap
Sirep
SPNF
STP
UCA
Unicef
USAC
en
Centroamérica
Superintendencia de Administración Tributaria (Guatemala)
Secretaría de Finanzas (Honduras)
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Guatemala)
Secretaría de la Paz (Guatemala)
Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente
Sistema de Contabilidad Integrada
Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas
Sistema de Registro y Control de Empleados Públicos (Honduras)
Sector público no financiero
Secretaría Técnica y de Planificación (El Salvador)
Universidad Centroamericana «José Simeón Cañas» (El Salvador)
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Universidad de San Carlos de Guatemala
PRESENTACIÓN
En el año 2013, el Fondo
Internacional
de
Desarrollo
Agrícola (FIDA) y el Instituto Centroamericano
de Estudios Fiscales (Icefi) decidieron
embarcarse en un proceso que explorara la
relación de la política fiscal con el desarrollo
rural. Desde entonces, el objetivo de esta
iniciativa ha sido promover, con base en
insumos técnicos, una dinámica de diálogo
informado sobre la relación entre el desarrollo
rural y la política fiscal, que contribuya a la
incidencia y formulación de políticas públicas
efectivas en el combate a la pobreza rural.
Para alcanzar este propósito se realizaron
diferentes series de estudios. La primera de ellas
se denominó «Desarrollo rural de Centroamérica
en cifras», en la cual se analizaron las condiciones
de vida de la población rural y los marcos
legales e institucionales del desarrollo rural.
En esta investigación se creó la metodología
para cuantificar el gasto público en desarrollo
rural (GPDR), la cual permitió resaltar cuatro
puntos esenciales para Guatemala, El Salvador,
Nicaragua, Honduras, Costa Rica y Panamá con
respecto a las inversiones públicas en desarrollo
rural, identificados en los presupuestos públicos
de 2007 a 2012. Primero, las inversiones en
desarrollo rural representan, en promedio,
entre el 4.9 y el 8.5% del PIB, lo que en
términos per cápita se traduce en asignaciones
anuales que van de los USD216.6 a los USD
1,277.50 millones. En el contexto fiscal, las
inversiones en desarrollo rural representan
entre el 16.0 y el 26.4% del presupuesto total
de los Estados centroamericanos. Segundo,
los países con mayor número de ciudadanos
en áreas rurales no son necesariamente los
que más están invirtiendo en desarrollo rural.
Tercero, cerca del 60.0% de las inversiones
públicas en desarrollo rural se concentra en la
protección social, mientras el 38.0% se destina
14
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
a las esferas de infraestructura y fortalecimiento
del sector rural. Y, cuarto, entre el 40.0 y el
77.6% de los recursos con los que se financian
las inversiones rurales proviene de los ingresos
corrientes, en tanto que entre el 10.5 y el
25.2% proviene de préstamos, y entre el 1.5 y
el 33.4% es fruto de donaciones y cooperación.
Luego de conocer cuánto se estaba invirtiendo
en las zonas rurales de Centroamérica, FIDA e
Icefi llevaron a cabo una segunda fase de estudios
sobre «La incidencia de la política fiscal en la
reducción de la pobreza y la desigualdad», para
lo cual se utilizó la metodología denominada
«Compromiso por la Equidad» (CEQ, por sus
siglas en inglés), que permite separar el efecto
que tienen los distintos elementos de la política
fiscal en la reducción de estos problemas sociales.
Los resultados mostraron que, en términos
generales,
las
intervenciones
fiscales
(impuestos y transferencias directas) afectan de
manera contundente el ingreso de las familias
centroamericanas y aumentan la pobreza en
la región. Al analizar la pobreza utilizando las
líneas internacionales —USD2.5 PPP (paridad del
poder adquisitivo, por sus siglas en inglés) para
la pobreza extrema y USD4 PPP para la pobreza
total— se puede apreciar cómo este fenómeno se
suscita tanto en el área urbana como en la rural.
Honduras quizá sea el caso más dramático,
pues allí la pobreza extrema se incrementa casi
un 17.0% en la zona urbana, y un 11.0% en la
rural. Guatemala muestra una tendencia similar,
ya que en lo urbano la pobreza se dispara en
un 13.0%, así como en un 3.0% en lo rural.
Por su parte, Nicaragua y El Salvador muestran
resultados ambivalentes, pues mientras en el
primero de estos países la pobreza extrema en
la zona rural se reduce en un punto, se extiende
en 15 puntos en la zona urbana; en tanto en El
Salvador, en la zona rural, aumenta un 0.3%,
mientras que en la urbana disminuye un 3.2%.
A pesar de que las transferencias directas
contribuyen positivamente a la reducción de la
pobreza, su efecto es superado por el impacto
de los impuestos indirectos. Esto se debe a
que este tipo de impuesto, además de ser
regresivo, es pagado por todas las personas,
cualquiera que sea su nivel de ingresos.
Lo anterior se agrava cuando se analiza el
porcentaje de pobreza total, pues en todos los
países y en todas las zonas esta enfermedad
social se agudiza con la actual política fiscal.
En Honduras, por ejemplo, el porcentaje de
pobreza total se acrecienta un 21.0 y un 9.0%
en la zona urbana y rural, respectivamente.
En Guatemala, luego de la intervención de la
política fiscal llega a representar un 76.3% en
la zona rural, y casi un 45.0% en la urbana.
Por su parte, en El Salvador y Nicaragua en lo
urbano se aumenta alrededor de un 10.0%,
y en lo rural, 3.2 y 1.0%, respectivamente.
Cabe indicar que el país donde la política fiscal
tiene una mayor incidencia en la reducción
de la desigualdad rural es El Salvador, donde
esta problemática se reduce un 13.5%; le
siguen Nicaragua, con un 10.6%; Guatemala,
con un 6.7% y, finalmente, Honduras, donde
el impacto es menor, pues la desigualdad
disminuye un 4.7%. En tanto, en la zona urbana,
aunque el impacto es más reducido, tiene el
mismo comportamiento, pues en El Salvador
disminuye un 9.5%; en Nicaragua, un 8.2%; en
Guatemala, un 3.3%, y en Honduras, un 2.9%.
Finalmente, Icefi y FIDA presentan este estudio
denominado «Bases para el desarrollo rural de
Centroamérica», el cual contiene propuestas
sobre las intervenciones del Estado y mecanismos
de financiamiento que permitirán avanzar en
el desarrollo rural durante los próximos años.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
15
INTRODUCCIÓN
Casi la mitad
de la población
centroamericana
habita en el área rural;
sin embargo, en comparación
con los habitantes de las áreas urbanas,
las poblaciones rurales continúan teniendo
menor acceso a los bienes y servicios básicos,
lo cual genera amplias brechas de bienestar,
empleo e ingresos. Destaca que las personas
del área urbana mayores de 15 años tengan,
en promedio, 8.2 años de estudio, en contraste
con sus pares del área rural, que solo tienen
4.8; alrededor del 65.0% de la población
rural no ha tenido acceso a un centro de
salud; y casi una tercera parte de los hogares
rurales vive en condiciones de hacinamiento.
La pobreza muestra su rostro más amargo a
los habitantes rurales, con mayor énfasis en
poblaciones indígenas y en mujeres (alrededor
del 69.0% de la población rural vive en situación
de pobreza, en contraste con el 33.0% de
la personas que habitan en la zona urbana).
Las condiciones de empleo y la retribución
por el trabajo están siendo insuficientes para
garantizar el bienestar de los hogares. El
sector agrícola tiene especial relevancia en el
ámbito rural, pues constituye tanto el principal
empleador, como el sector en el que se
producen los alimentos. No obstante, el empleo
asalariado predomina en el sector urbano de la
subregión, donde alcanzó un 57.7%, mientras
solo tuvo una tasa del 35.7% en el área rural.
A pesar de esto, FIDA e Icefi plantean que una
nueva ruralidad es posible. Una donde todo
los niños y las niñas tengan acceso gratuito y
de calidad a la educación; donde hombres y
mujeres cuenten con las mismas oportunidades
para su desarrollo pleno; donde se respete
el derecho a que los pueblos indígenas
fomenten su propio desarrollo; donde el medio
ambiente no sea visto como un espacio para
la depredación y la sobreexplotación, sino
16
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
como la oportunidad de lograr un desarrollo
sostenible y sustentable. Pero, además,
donde se cuente con una política fiscal justa,
progresiva y suficiente, que constituye la base
para la democracia y para lograr potenciar el
desarrollo de los pueblos, especialmente de
quienes habitan en la zona rural.
Es por ello que FIDA e Icefi presentan este
estudio en el cual se ofrece un análisis sobre
los costos, desafíos y beneficios que para
Centroamérica podría traer el hecho de sentar
las bases para el desarrollo rural. Las propuestas
contenidas en el presente documento
parten de un análisis sobre el estado en que
actualmente se encuentran las distintas esferas
que componen el desarrollo rural. Con base
en esta perspectiva, FIDA e Icefi se dieron a
la tarea de diseñar intervenciones puntuales
en los siguientes ámbitos: fortalecimiento
del sector rural, programas de protección
social, infraestructura rural, protección del
medio ambiente y tejido social e identidad
cultural. Se trata de propuestas de intervención
elaboradas bajo una perspectiva integral y con
un carácter de gradualidad que permita, a la
vez, ir midiendo y evaluando los resultados e
impactos esperados. Las propuestas deberían
ser impulsadas por los sucesivos Gobiernos
de la región entre 2016 y 2025, con recursos
cuyas posibles fuentes de financiamiento
también se describen en el presente estudio.
Sentar las bases del desarrollo rural
también implica mejoras en la coordinación
interinstitucional; pero, sobre todo, que
la ciudadanía y los distintos actores de la
sociedad respalden las propuestas planteadas
para que se pueda cambiar el entorno rural.
Toca, entonces, asumir la responsabilidad, lo
cual es especialmente urgente en el caso de
aquellos grupos de poder que históricamente
se han opuesto a que las personas que
habitan en las zonas rurales puedan ejercer
plenamente el derecho al desarrollo.
01
Capítulo
Una nueva
ruralidad
es posible
Se requiere impulsar un lenguaje de desarrollo
que valore el mundo rural, más allá de la
sobreexplotación de los recursos naturales,
para hacer de los territorios rurales espacios en
donde los Estados construyan las condiciones
para el bienestar social y la equidad, el respeto
por la cultura y la participación activa de los
ciudadanos, al tiempo en el que se aprovechan
soberana y sosteniblemente los recursos
naturales.
Las enormes limitaciones actuales para el
desarrollo rural tienen su origen en las ideas de
desarrollo que predominaron durante el siglo
XX, cuando este concepto se asociaba con la
noción de progreso entendido en la dirección
de transformaciones que iban de la agricultura
a la industria, de lo tradicional a lo moderno, de
lo atrasado a lo próspero… En definitiva, desde
lo rural hacia lo urbano. El vector del progreso
era unívoco y preciso (Gómez E., 2003).
La manera como en Centroamérica se mide
lo rural refleja, en buena medida, esa visión
dicotómica entre lo urbano y lo rural, en donde
este último ámbito es normalmente un residual
del primero. En Guatemala, por ejemplo, para
que un lugar sea considerado urbano el 51% o
más de los hogares debe disponer de alumbrado
con energía eléctrica y agua por tubería (chorro)
dentro de sus locales de habitación (INE, 2006).
En Honduras, la zona urbana es la que cuenta
con servicios de agua de cañería, comunicación
terrestre (carretera o ferrocarril) o servicio
regular aéreo o marítimo; escuela primaria
completa (seis grados), correo o telégrafo y
por lo menos uno de los siguientes servicios:
alumbrado eléctrico, alcantarillado o centro de
salud. Así las cosas, la población rural es aquella
que no cumple con esas características. En
Nicaragua, las zonas urbanas son las que tienen
particularidades tales como trazado de calles,
servicios de luz eléctrica, establecimientos
comerciales e industriales, entre otras (Dirven
18
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
et al., 2011). Por su parte, en El Salvador la
población rural es aquella que habita fuera de
los límites de las cabeceras municipales y que,
por lo general, es población dispersa (Dygestic,
2012).
Los criterios usados por los países para definir
la ruralidad padecen arbitrariedades y sesgos
al equiparar características básicas que
deberían ser comunes a todas las personas,
independientemente de donde se encuentren;
por ningún motivo lo rural debería asociarse
con la pobreza o retraso. En ese sentido, al
tratar sobre desarrollo rural es fundamental
reivindicar la ruralidad, no como lo residual,
sino como un conglomerado con características
sociales, económicas y territoriales particulares,
que tiene una relevancia trascendental para el
desarrollo de la sociedad en su totalidad. Es por
ello que, a inicios del siglo XXI, desde América
Latina se empieza a gestar lo que se denomina
la «nueva ruralidad», según la cual destaca
que un desarrollo rural armónico y eficiente
es prenda de garantía para que las ciudades
logren superar los desequilibrios regionales que
amenazan la gobernabilidad y la estabilidad
política e institucional (Echeverri Perico & Pilar
Ribero, 2002).
Sin embargo, hasta ahora los países
centroamericanos han avanzado muy poco
en el afincamiento de esta nueva visión. Por
ello, se vuelve urgente empezar a sentar las
bases de un proceso de desarrollo rural en la
región. En los diferentes estudios elaborados
conjuntamente por el Fondo Internacional
de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Instituto
Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) se
han identificado cinco esferas desde las cuales
los Estados pueden potenciar el desarrollo del
mundo rural centroamericano: Fortalecimiento
del sector rural, programas de protección social,
infraestructura rural, protección ambiental y
tejido social e identidad cultural.
UNA NUEVA RURALIDAD
ES POSIBLE
1.1 Fortalecimiento del sector rural:
De la agricultura a los recursos
naturales
Desde la perspectiva económica, es preciso
dejar de pensar en lo rural como estrictamente
agrícola. Ello, sin demeritar la importancia que
tienen las actividades agrícolas, especialmente
porque de ellas depende en buena medida
la seguridad alimentaria de los países
centroamericanos, así como una significativa
cantidad del empleo nacional. En efecto,
para el año 2013 el 30% del empleo total
provenía de la agricultura para los países del
CA41 (Banco Mundial, 2016). Lo que termina
sucediendo es que la ruralidad es considerada
de facto como un área agrícola —tal como lo
expresan Díaz, Valenciano S., & Salas (2013)—
y solo se le va reconociendo en la medida en
que sufre modificaciones, pasando de estar
compuesta por zonas agrícolas exclusivamente,
a incorporar otras actividades económicas
(como los servicios).
Por ello resulta fundamental tener una visión
ampliada del sector rural, según la cual en
este ámbito se puede articular la agricultura,
la agroindustria, el turismo, las concesiones
forestales con la debida regulación para un
manejo adecuado de los recursos naturales,
entre otras actividades. Sin embargo, existen
territorios en los cuales ni la agricultura, ni
la silvicultura son competitivas bajo ninguna
circunstancia. En ese sentido, es necesario
encontrar formas de lograr que el resto de la
sociedad reconozca pecuniariamente a sus
habitantes por los servicios ambientales que
las zonas rurales proveen a las generaciones
presentes y futuras. Además, facilitar la provisión
de capital humano para mejorar la movilidad a
través de territorios y sectores económicos para
aquellos aquejados por la pobreza (De Ferranti
et al., 2005).
01
El gran desafío, no logrado aún, sigue siendo
el encontrar una solución estructural en
sistemas económicos productivos en los cuales
el incremento de la productividad del trabajo
de los más pobres sea posible y signifique su
inserción positiva y sostenible en una economía
en crecimiento, en el marco de mercados justos
(Echeverri Perico & Pilar Ribero, 2002).
Uno de los elementos indispensables es que
las personas que habitan en las zonas rurales
cuenten con sus propios medios de producción
y el Estado se responsabilice de garantizarles la
disponibilidad de activos cuya ausencia, como
se sabe, incide de manera importante en el
desarrollo rural. La disponibilidad de activos
tanto a nivel individual como organizacional (por
ejemplo, cooperativas) es uno de los factores
que se debe tener en cuenta al momento de
diseñar estrategias de intervención para la
inclusión productiva (CAF, 2013).
Entre la disponibilidad de activos, la tenencia
de la tierra y el acceso al crédito juegan un rol
fundamental para fortalecer al sector rural. La
tenencia de la tierra en el medio rural abarca
aspectos económicos, ambientales, sociales
y culturales; la tierra constituye un medio
para acumular bienestar y un vehículo para
la inversión; permite, además, desarrollar
ingresos provenientes de actividades agrícolas
y no agrícolas. La tierra también es parte del
patrimonio cultural y medioambiental de
las zonas rurales, donde su valor supera lo
económico y cumple, asimismo, funciones
sociales, entre ellas históricas y antropológicas.
El acceso a tierras representa un mecanismo que
fomenta la seguridad de ingresos, permitiendo
diversificar la producción, especialmente en
casos de choques externos. Por estas razones,
entre otras, la promoción de un mayor acceso a
tierras por parte de la población rural pobre es un
elemento importante del desarrollo económico
rural (BID, 2002; de Janvry & Sadoulet, 2001).
1 Se refiere a El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
19
Por otra parte, la creación de un abanico de
recursos de instituciones financieras que, por
ejemplo, cuenten con programas rentables
de préstamos a las comunidades de menores
recursos en condiciones que les permitan
establecer y hacer crecer un negocio de manera
sostenida, contribuye a la facilitación de negocios
al dotarlos de recursos para el financiamiento
de capital de trabajo y acumulación de activos
productivos (CAF, 2013). En esta misma línea
deben incorporarse los seguros agrícolas y no
agrícolas.
El sector público también debe intervenir en
la esfera del desarrollo tecnológico, pues se
ha difundido la idea de que el sector privado,
los empresarios del campo, son los que deben
asumir esta inversión. Sin embargo, no existe
ningún ejemplo de países desarrollados
que hayan basado su progreso tecnológico
en el sector agroalimentario a partir de las
inversiones del sector privado. En este sentido,
las inversiones públicas han sido históricamente
gigantescas (Echeverri Perico & Pilar Ribero,
2002).
1.2 Programas de protección social:
Universalización de los bienes
y servicios públicos
Los Estados centroamericanos han estado
en deuda con quienes habitan en las zonas
rurales por no garantizar, promover y proteger
sus derechos mediante el acceso a bienes y
servicios públicos. Por el contrario, en ocasiones
las políticas públicas se han transfigurado y
debilitado hasta convertirse en actos de caridad,
con focalizaciones que limitan su acceso, con
baja calidad de lo ofrecido y sin financiamiento
público suficiente.
Unicef (2012) ha definido la protección social
como «[…] el conjunto de políticas y programas
de carácter público y privado orientados hacia
la prevención, reducción y eliminación de las
20
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
vulnerabilidades sociales y económicas ante
la pobreza y la privación». Por consiguiente,
los bienes públicos de la protección social no
son el premio de consolación para quien no
ha podido ganar con la mano invisible, sino
la responsabilidad del Estado de asegurar que
toda la población, especialmente quienes
habitan en la zona rural puedan tener acceso a
bienes y servicios públicos de calidad.
Por ello, los programas de protección social
deben verse desde el enfoque de derechos
humanos. Este enfoque constituye un marco
conceptual para el proceso de desarrollo humano
que, desde el punto de vista normativo, se
basa en acuerdos vinculantes, tanto nacionales
como internacionales en materia de derechos
humanos; desde el punto de vista operacional,
está orientado a la promoción y la protección
de estos derechos. Su propósito es analizar las
desigualdades que se encuentran en el centro
de los problemas del desarrollo y corregir las
prácticas discriminatorias y el injusto reparto del
poder que obstaculizan el progreso (OACDH,
2006).
Es claro, entonces, que la protección social no
se limita a respuestas asistenciales o paliativas,
pues como elemento nuclear de una estrategia
de desarrollo rural incluyente su objetivo es la
dotación de los bienes de interés social o bienes
públicos sociales (educación, salud, nutrición,
vivienda, agua y saneamiento, y protección
social), que responden a la garantía social de
derechos, con un alcance universal, en forma
progresiva y cierta, y que responden también
al propósito de que la región centroamericana
cuente con más capital humano que favorezca
la capacidad y la autonomía económica de
personas, comunidades y nación, al tiempo
en que se desarrolla la necesaria madurez
democrática de reivindicar derechos y aceptar
obligaciones. Los programas de derechos y
protección generan las capacidades individuales
y sociales para la convivencia y el desarrollo
(Nussbaum, 2012; citado por Cepal, 2015).
UNA NUEVA RURALIDAD
ES POSIBLE
En ese sentido, al cerrar brechas sociales,
en cantidad y calidad, se igualan a la vez
oportunidades, se superan condiciones de
pobreza, se genera transformación productiva
con movilidad social, de forma sostenible y
legítima (Cepal, 2015).
1.3 Infraestructura rural: Más allá
de los megaproyectos
Otro eje necesario para el desarrollo rural es las
intervenciones en infraestructura, especialmente
porque en pleno siglo XXI muchos países de
América Latina —y Centroamérica no es la
excepción— aún muestran un elevado déficit
en infraestructura o en la calidad de esta,
sea en obras públicas (carreteras, obras de
riego, puertos), servicios básicos (electricidad,
instalaciones sanitarias, telecomunicaciones,
gas) o servicios de utilidad pública (escuelas,
hospitales, viviendas sociales) (KAS, 2011).
Una adecuada inversión en infraestructura
asegura y potencia el crecimiento y la
competitividad de la economía rural (BID,
2005). El desarrollo de la infraestructura es
fundamental para conectar al sector rural
con mercados dinámicos y disminuir costos
de transacción asociados con una inserción
económicamente ineficiente en los mercados
internacionales (De Ferranti et al., 2005).
La mayoría de las políticas dirigidas a reducir la
pobreza rural y a mejorar las oportunidades para
el desarrollo rural reconocen que la inversión
en infraestructura tiene un impacto muy fuerte
sobre los ingresos del sector (Rimisp, 2004).
Por ejemplo, el gasto público en infraestructura
rural (energía eléctrica, carreteras, riego) fue
un factor clave en el desarrollo de cultivos
no tradicionales de exportación en Ecuador,
Guatemala y el nordeste de Brasil. El desarrollo
de estos cultivos tuvo efectos positivos en el
empleo rural en los tres países, al igual que en
el ingreso rural (Damiani, 2000).
01
Además, Benza, Jansen, Nakasone & Torero
(s.f.) realizaron estimaciones econométricas
para Centroamérica en las que muestran que
el acceso a electricidad es el activo público que
tiene un mayor impacto por si solo, reduciendo
las probabilidades de mantenerse como
agricultor independiente e incrementando la
probabilidad de participar en las otras fuentes
de empleo. Además, concluyen que el mayor
acceso a la infraestructura es un insumo que
facilita el desarrollo de actividades productivas,
logrando mayores ingresos en los hogares —sea
por una mayor cantidad de horas trabajadas,
por una mayor diversificación de actividades o,
finalmente, por un cambio en la rentabilidad de
las actividades—.
De acuerdo con Gannon y Liu (1997, citado
por Escobal y Ponce, 2002), la inversión
en infraestructura vial genera un impacto
positivo en el crecimiento económico,
contribuyendo a la reducción de la pobreza
pues permite reducir los costos de producción
y los costos de transacción, lo que promueve
el comercio y facilita la división del trabajo y
la especialización, elementos claves para un
crecimiento económico sostenido. En otro
aspecto, las mejoras en caminos y carreteras
también reducen las distancias para actividades
no agrícolas.
Finalmente, las inversiones orientadas hacia
el acceso al agua de las personas rurales
son cruciales, ya que el agua es un recurso
multifuncional, básico para la vida, pero
también un recurso económico y social. Las
zonas rurales pueden apoyar su desarrollo en
este don natural, tanto en la agricultura como
en la ganadería, que son los usos primarios. Este
líquido vital permite igualmente la instalación de
determinadas industrias, así como la producción
energética (Frutos Mejías, 2006). Además, el
acceso al agua potable y saneamiento disminuye
las tasas de mortalidad y las muertes maternas,
una tragedia que persiste en las zonas rurales
de la región centroamericana.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
21
1.4 Protección ambiental:
Conservación del desarrollo rural
Aun cuando no existe una definición generalizada
sobre lo que se denomina desarrollo rural,
todas las que hay coinciden en la importancia
de la apropiación y uso de los recursos
naturales como elementos indispensables para
potenciar el desarrollo. Por ello, la naturaleza
sigue siendo una fuente fundamental de
medios de vida para los más necesitados. Los
bosques proveen alimentos, medicinas y agua
fuera de la lógica del mercado, lo cual ayuda a
mantener un mínimo de subsistencia en donde
los ingresos monetarios y en especie pueden ser
insuficientes.
No se puede imaginar el desarrollo rural sin
asociarlo con el ambiente natural, lo que a su
vez constituye una ventaja innata con respecto
a las zonas urbanas. Sin embargo, existe un
acelerado deterioro del acervo natural, lo
cual deriva en una profunda crisis ambiental
expresada en la degradación de los ecosistemas,
en prácticas insostenibles de producción y
en la subvaloración de la riqueza de dicho
acervo. Lo anterior evidencia la gravedad de un
problema que desborda las fronteras y genera
preocupaciones globales sobre la pérdida de
biodiversidad, la contaminación, el deterioro de
los recursos hídricos y la degradación y pérdida
del suelo (Echeverri Perico & Pilar Ribero, 2002).
De esa cuenta, la población rural en condiciones
de pobreza paga muy cara la degradación
ambiental.
No obstante, las inversiones públicas
en protección y recuperación ambiental
constituyen un medio para mejorar rápidamente
las condiciones de vida de la población. Los
Gobiernos deben acentuar su papel como
coordinadores del desarrollo, de manera que
marquen el paso con un gasto público para el
cual la protección ambiental sea una prioridad
(De Ferranti et al., 2005).
22
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Los esfuerzos en lo ambiental deben considerar
medidas de conservación, restauración y
aprovechamiento sostenible que contribuyan a
la seguridad alimentaria, la salud, el empleo y
el bienestar de la población rural. Para ello se
debe frenar la deforestación y la degradación
de suelos, manejando de manera sustentable
las cuencas compartidas para poder, así,
asegurar el agua y su disponibilidad equitativa,
suficiente y oportuna, tanto para el consumo
humano como para usos productivos. Y a
cambio, la comunidad nacional y global deberá
reconocer los servicios ambientales prestados
por comunidades campesinas al conservar
bosque, capturar carbono, producir agua y
resguardar la biodiversidad y la belleza escénica
(CAC, 2010).
1.5 Tejido social e identidad cultural:
La construcción de una ciudadanía
rural
Finalmente, para el desarrollo rural es
necesaria la construcción del tejido social y la
revalorización de la identidad cultural. Para ello,
es importante el concepto de «competitividad
social», que puede definirse como la capacidad
de los distintos agentes e instituciones para
actuar de forma conjunta y eficaz en el territorio;
constituye un estado de ánimo, una verdadera
cultura basada en la confianza mutua, así como
en la voluntad y en la capacidad de reconocer,
expresar y articular intereses individuales y
colectivos (Observatorio Europeo LEADER,
2000).
Los
grupos
poblacionales
rurales
de
América Latina —incluyendo poblaciones
afroamericanas e indígenas— cuentan con
una base cultural que, por lo general, ha sido
considerada como una barrera a la aplicación
de los modelos occidentales dominantes,
cuando en realidad constituye un potencial
básico para la construcción de una forma propia
de desarrollo (Echeverri Perico & Pilar Ribero,
UNA NUEVA RURALIDAD
ES POSIBLE
2002). Además, la inversión en capital humano,
cívico y social cumple un papel importante en
las estrategias y las políticas de desarrollo rural
porque promueve la inclusión social, el respeto
a la diversidad cultural y las preferencias de los
grupos minoritarios y étnicos (BID, 2005).
El fortalecimiento del tejido social de las
comunidades rurales, las redes informales y las
organizaciones formales, permite a los actores
sociales e instituciones presentes en el territorio
alcanzar una visión propia y compartida
acerca de la realidad colectiva y del futuro.
La promoción de asociaciones comunitarias
conduce al mejoramiento de sus vínculos de
cooperación, al impulso de sus iniciativas y
gestión de sus recursos naturales, así como a
alcanzar consensos con los Gobiernos en torno
a proyectos que beneficien a la comunidad y
a sus habitantes. Para esto serán importantes
los grupos de mujeres y jóvenes rurales,
las organizaciones campesinas y formas de
organización ancestral de pueblos indígenas y
afrodescendientes (CAC, 2010).
En ese sentido, se debe crear en las áreas rurales
redes que permitan una participación activa
en la definición del desarrollo, ya que este no
puede entenderse sin el involucramiento de
las personas. En efecto, el desarrollo humano
implica la posibilidad de que las personas
puedan formar parte activa de los procesos y
las decisiones que afectan sus vidas y las de
los colectivos de los cuales forman parte. La
participación política permite esa injerencia en
el gobierno de la vida pública y colectiva de una
sociedad (PNUD, 2005).
1.6 El desarrollo rural también
es cuestión de poder
Históricamente, el sector rural ha sido el gran
generador de riqueza y poder. En casi todos
los países centroamericanos, el desarrollo del
sector agroexportador, en la segunda mitad
01
del siglo XIX, llevó al surgimiento de poderosas
élites agrarias (Cardenal, s.f.). Y hasta finales
de los años setenta del siglo XX, todas las
dimensiones principales de la región pasaban
por las zonas rurales: el agro generaba divisas a
través de las exportaciones, producía casi todos
los alimentos y ocupaba a la mayor parte de los
trabajadores; en las zonas rurales residía más de
la mitad de los habitantes (Baumesiter, 2013).
Pero también ahí es donde se suscitaban
las mayores injusticias: racismo, pobreza,
desigualdad, concentración del poder. Ello obligó
a que movimientos campesinos buscaran a través
de la lucha armada cambios en las estructuras
que les permitieran mejorar sus condiciones de
vida. Y es que como bien lo plantea Moore Jr
(1996), solo en aquellos casos donde la élite
agraria no desempeñó un papel protagónico
en la transición hacia la modernidad, solo allí
donde esta resultó debilitada por el proceso
mismo de modernización, se pudo alcanzar un
resultado democrático. Cuanto mayor sea la
dependencia de la élite de la tierra y de la mano
de obra, mayor será la probabilidad de que esta
recurra a medios políticos y no económicos
para resolver los conflictos, y viceversa: una
menor dependencia de la élite de la tierra y la
gente aumentará la probabilidad de que utilice
medios económicos y no políticos para resolver
los conflictos (Cardenal, s.f.).
La década de los noventa del siglo XX traía
buenas nuevas para Centroamérica: el abandono
de las armas y la apuesta por la democracia.
Sin embargo, ni la paz ni las soluciones a los
problemas estructurales que causaron los
conflictos armados se construyen en papel.
Con la implementación del modelo neoliberal,
las opciones para el campo se vieron reducidas.
Desde los aparatos estatales se promulgó la
liberalización comercial, sin tomar en cuenta
que los pequeños productores no estaban
preparados para competir a nivel internacional,
y que la élite agrícola iba a buscar mantener
su ganancia a costa de la precarización de las
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
23
condiciones laborales de los campesinos y la
sobreexplotación de los recursos naturales.
A pesar de que en algunos países se hicieron
intentos de reforma agraria, esta sigue siendo
una deuda pendiente con el sector rural
centroamericano. En las últimas dos décadas a
partir de 1990, cuando se generalizaba el orden
económico y político neoliberal, se produjeron
procesos de reconcentración de la tierra, sobre
todo en torno a la caña de azúcar, la palma
africana y la ganadería extensiva. La superficie
total de estos dos primero productos, en los
países del CA4, pasó de 256,000 hectáreas, en
1990, a 404,000 en 2000, y a 586,000 en 2010,
concentrándose en un 49.0% en Guatemala, un
30.0% en Honduras, un 11.0% en El Salvador
y un 10.0% en Nicaragua (Baumesiter, 2013).
A esto se suma la apuesta de los Gobiernos
de la región, con excepción de El Salvador, por
promover la explotación de recursos naturales
no renovables, sin contar con marcos legales e
institucionales adecuados, lo cual desemboca
en altos niveles de conflictividad social,
violaciones a los derechos humanos, opacidad
en la gestión de estos recursos y cuestionables
beneficios económicos, lo que pone en peligro
el bienestar de las poblaciones rurales.
Ante esto, es evidente por qué algunos sectores
se siguen oponiendo al desarrollo rural, pues la
ganancia de buena parte de las élites extractivas
(agrícolas, mineras y petrolera) se genera a
costa de la miseria de quienes menos tienen,
pues su competitividad es espuria, basada en
bajos salarios y en la sobreexplotación de los
recursos naturales.
Por si todo esto fuera poco, desde que en el
nivel internacional se decidió que los alimentos
24
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
se pueden transar igual que los precios de los
combustibles, especular con el hambre también
es un negocio. De acuerdo con el Relator
Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho
a los alimentos, hay motivos para creer que la
crisis mundial de los precios de alimentos que
se produjo entre 2007 y 2008, y que aún afecta
a muchos países en desarrollo, fue causada
por los mercados de derivados financieros
basados en productos alimentarios de grandes
y poderosos inversores institucionales (como
fondos de cobertura, fondos de pensiones y
bancos de inversiones), ninguno de los cuales
tiene gran interés en los elementos básicos del
mercado de productos agrícolas (De Schutter,
2010).
Según una estimación del Banco Mundial (BM),
los aumentos de los precios de los productos
alimentarios básicos y del petróleo en 2007 y
2008 hicieron que el número de víctimas de la
pobreza extrema aumentase entre 130 y 150
millones (Banco Mundial, 2009). Y de acuerdo
con la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO,
2008), al menos 40 millones de personas de
todo el mundo fueron empujadas al hambre y
la necesidad a causa de la crisis de los precios de
los alimentos de 2008, con lo que la cifra total
de víctimas del hambre pasó a 963 millones ese
año.
Por consiguiente, el desarrollo rural también
es una cuestión de poder y los cambios que
se requieren difícilmente vendrán de quienes
históricamente se han beneficiado de la pobreza
y el hambre. Debido a esto, los sectores rurales
deben resistirse al individualismo y apostarle a
la construcción de lo colectivo como una fuerza
capaz de impulsar el desarrollo que las mismas
comunidades deben decidir.
02
Capítulo
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural
en Guatemala
2.1 Las condiciones actuales
del área rural guatemalteca
El análisis socioeconómico de la población
guatemalteca revela que más de la mitad —
cerca del 51.5% del total de 15.8 millones de
habitantes del país— vive en áreas rurales. Para
2014, el 76.1% de la población guatemalteca
que residía en el área rural se encontraba en
situación de pobreza, esto es, aproximadamente
cuatro de cada cinco personas rurales. De la
misma cuenta, el 35.3% de la población rural
se encontraba en pobreza extrema, es decir,
cerca de la tercera parte de la población rural no
contaba en esa fecha con la capacidad de cubrir
el costo del consumo mínimo de alimentos
(Guatemala, INE, 2014). Esta situación dista
mucho de las metas que Guatemala estableció
en el marco de la Declaración del Milenio;
incluso, en sentido contrario a la reducción de
la incidencia de pobreza, en 2014 se observó un
retroceso en la reducción de la pobreza extrema.
El aumento de este flagelo en Guatemala ha
afectado con mayor intensidad a la población
indígena y a quienes viven en las regiones
del suroccidente, norte y noroccidente, que
incluyen los departamentos de Alta Verapaz,
Quiché, Huehuetenango, San Marcos y Sololá
(Guatemala, Segeplán, 2016).
2.1.1 Fortalecimiento del sector rural
En el área rural de Guatemala alrededor de 4.69
millones de personas se encuentran en edad de
trabajar, con una población económicamente
activa (PEA) de 2.81 millones personas, de las
cuales 2.77 millones están ocupadas, es decir,
se da una tasa de desempleo abierto del 1.4%.
Entre las personas ocupadas en el área rural, el
69.0% está conformado por hombres, mientras
que solo el 29.0% es mujer. Al analizar por
grupo étnico, la participación de las personas
indígenas en el porcentaje de ocupación es del
47.5%.
26
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Es importante indicar que las personas
ocupadas en el área rural trabajan en
diferentes actividades económicas. Para 2014,
el 56.6% de la población ocupada laboraba
en actividades de agricultura, ganadería,
silvicultura o pesca; el 18.7%, en actividades de
comercio, transporte o alojamiento; el 8.2%,
en actividades industriales; el resto de personas
se ocupaba en otras actividades económicas
(Guatemala, INE, 2014). Lo anterior pone en
evidencia que si bien el sector agropecuario es
el principal generador de empleo en el ámbito
rural, no es el único, encontrándose una mayor
diversificación de actividades económicas.
Uno de los problemas que se presentan en el
sector agropecuario es que, en la mayoría de
los casos, se realizan actividades tradicionales,
de baja productividad, poco articuladas con
la agroindustria, dependientes de tecnologías
poco intensivas en capital y que utilizan mano
de obra no calificada. Eso explica, en parte, los
bajos salarios que se pagan, pues para 2014
el ingreso mensual promedio de las personas
ocupadas en actividades de agricultura,
ganadería, silvicultura y pesca era de Q978.0,
lo que equivalía al 30.2% de la canasta básica
de alimentos y tan solo al 16.6% de la canasta
básica vital, calculada para un hogar de 5.4
miembros.
La situación del empleo del sector rural
enfrenta serios desafíos: solo el 10.8% de las
personas ocupadas está afiliado al Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), es
decir, solo uno de cada diez ocupados goza
de seguridad social. El 81.4% de los ocupados
carece de contrato y el 85.0% trabaja en el
sector informal. La informalidad es mayor en
el caso de los hombres, pues el 69.6% de los
trabajadores del sector informal es hombre.
2.1.2 Programas de protección social
Al hablar de los programas de protección
social se debe priorizar los relacionados con
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
02
Tabla 1. Guatemala: Personas ocupadas e ingreso mensual promedio, por rama de
actividad económica y costo mensual de la canasta básica de alimentos y la canasta
básica vital en la zona rural (2014)
Ramas de actividad
Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca
Población ocupada
Total
Porcentaje
Ingreso mensual
promedio (en
quetzales)
1,565,803
56.6
978
Industrias manufactureras, explotación de minas y
canteras y otras actividades industriales
225,996
8.2
1,595
Construcción
128,846
4.7
1,762
Comercio al por mayor y al por menor, transporte
y almacenamiento, actividades de alojamiento y
servicios de comidas
517,780
18.7
1,836
Información y comunicaciones
2,716
0.1
2,896
Actividades financieras y de seguros
4,144
0.1
3,793
Actividades inmobiliarias
1,975
0.1
1,781
29,473
1.1
2,374
Actividades de administración pública y defensa,
enseñanza, atención en salud y asistencia social
112,358
4.1
2,750
Otras actividades de servicios
178,339
6.4
866
Actividades profesionales, científicas, técnicas y de
servicios administrativos
Costo mensual de la canasta básica de alimentos a diciembre de 2014
3,236.70
Costo mensual de la canasta básica vital a diciembre de 2014
5,906.39
Fuente: Icefi/FIDA, con base en INE (2014)
la educación, salud y pensiones. La educación
constituye un pilar fundamental para el
desarrollo de las personas. Escalar en el proceso
educativo es uno de los mecanismos básicos
para superar las trampas intergeneracionales de
la pobreza y romper patrones de desigualdad.
Guatemala enfrenta diferentes retos en el
ámbito educativo, especialmente en el área
rural.
De acuerdo con las estadísticas oficiales, el
71.4% de los habitantes rurales puede leer
y escribir y tiene, en promedio, 4.1 años de
escolaridad formal (Guatemala, INE, 2014). Para
2014, el Ministerio de Educación (Mineduc)
reportó, para el caso de establecimientos
públicos del sector rural, una matrícula inicial
de 2.2 millones de niñas, niños y adolescentes
inscritos en los diferentes niveles escolares.
De ese total, el 52.1% está conformado por
hombres, mientras que el 47.9%, por mujeres.
El mayor número de estudiantes matriculados
en establecimientos educativos públicos se
encuentra en primaria, con aproximadamente
el 76.1%; el nivel preprimario es el segundo con
mayor matriculación, pues el 14.8% del total de
niños fue matriculado en él; los niveles básico y
diversificado son los que menor participación
reportaron en la matrícula 2014, con el 8.2 y el
0.8%, respectivamente. Esto pone en evidencia
que los esfuerzos de la política educativa pública
se han concentrado en la matrícula primaria.
Dentro de la matrícula inicial total en centros
educativos públicos del sector rural, el 44.8% de
las niñas, niños y adolescentes son indígenas. En
el nivel preprimario, cuatro de cada diez niños
y niñas matriculadas son indígenas, mientras en
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
27
primaria esa proporción sube a cinco de cada
diez. En los niveles básico y diversificado, solo
uno de cada tres matriculados es indígena.
De acuerdo con el Mineduc, en las zonas rurales
de Guatemala funcionaban en 2014, para el
nivel preprimario, 11,577 establecimientos
educativos públicos; en primaria, 14,892; en
el ciclo básico, 2,618 y, en el diversificado,
únicamente 221 establecimientos. En cuanto
al número de maestros del sector público
destinados a la atención de los estudiantes de
la zona rural de Guatemala, el Mineduc reporta
que en 2014 se contó con 107,773 maestros
y maestras. Del total del personal docente que
trabaja en las zonas rurales, el 66.9% —es decir,
siete de cada diez maestros— está asignado al
nivel primario. Asimismo, del total de maestros
de establecimientos públicos del área rural, el
36.2% es indígena.
En el ámbito de la salud, la zona rural de
Guatemala enfrenta varios desafíos. Uno de
ellos es el acceso a servicios: al momento de
padecer alguna enfermedad solo la cuarta
parte de la población rural tiene acceso a
Gráfica 1. Guatemala:
Matrícula inicial en el sector público del área rural, por nivel escolar (2014)
1,800,000
1,600,000
1,400,000
1,200,000
Total
1,000,000
Hombres
800,000
Mujeres
600,000
400,000
200,000
0
Preprimaria
Primaria
Ciclo
diversificado
Ciclo básico
Fuente: Icefi/FIDA, con base en Mineduc (2014)
Tabla 2. Guatemala:
Personal docente de establecimientos públicos, por nivel educativo y grupo étnico (2014)
Nivel educativo
Preprimaria
Primaria
Ciclo básico
Ciclo diversificado
Total
Fuente: Icefi/FIDA, con base en Mineduc (2014)
28
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Indígenas
No indígenas
Total
8684
16853
25537
27552
44563
72115
2389
6239
8628
371
1122
1493
38996
68777
107773
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
servicios médicos, el 40.0% de las personas
con algún padecimiento carece de los recursos
económicos para cubrir el costo de atención
médica. En el sector rural de Guatemala, solo
una de cada diez personas tiene acceso a
seguro médico.
Otro de los desafíos es lo concerniente a la
salud materno infantil. En Guatemala, el área
rural presenta una alta tasa de fecundidad: 112
por cada mil mujeres; sin embargo, se puede
observar una baja infraestructura y cobertura
de los servicios de salud, que se refleja en el
número de partos atendidos por un médico o
un ginecólogo. En efecto, solo la mitad de los
partos que ocurren en el área rural cuenta con
asistencia médica; en otras palabras, solo la
mitad de los partos de 2014 fue atendido en
un hospital, centro o puesto de salud pública
(Guatemala, INE, 2014).
Asimismo, se puede observar una tasa de
muerte infantil en menores de 5 años de 44 por
cada mil nacidos vivos; uno de cada diez niños
que nacen lo hace con un peso inferior a las 5.5
libras. Los problemas de desnutrición persisten
en la medida en que los niños van creciendo;
en 2014, cinco de cada diez niños rurales
menores de 5 años presentan una condición de
desnutrición crónica, es decir, tienen una talla
inferior a la normal para su edad. El flagelo
de la desnutrición infantil crónica afecta de
particular manera a la población indígena, lo
que, sumado a la situación de pobreza en la
que generalmente se encuentran estos grupos,
reduce las posibilidades de la niñez de poder
disfrutar de mejores condiciones de vida en el
futuro (Guatemala, Segeplán, 2016).
2.1.3 Infraestructura rural
En el sector rural, el 88.5% de los hogares
tiene una vivienda formal; el 41.4% cuenta
con viviendas con paredes de block, mientras
que solo el 39.5% tiene una vivienda con pisos
recubiertos de cemento.
02
En cuanto a la conexión a servicios básicos,
el 64.2% de los hogares de la zona rural de
Guatemala cuenta con acceso a agua potable,
es decir, tres de cada cinco hogares están
conectados a la red de distribución de agua,
ya sea con una conexión dentro del hogar o
mediante chorro público. Sin embargo, solo
el 11.6% de los hogares rurales tiene una
conexión a la red de drenajes.
Con respecto al acceso a la energía eléctrica,
solo el 69.6% —es decir, siete de cada diez
hogares— tiene una conexión a la red de
distribución eléctrica. Según la Encuesta
nacional de condiciones de vida de 2014
(Encovi 2014), otra problemática existente en
la zona rural es la forma de disponer de los
residuos sólidos: en Guatemala, solo el 4.4%
de los hogares rurales cuenta con un servicio
municipal de recolección de basura, motivo por
el cual la mayor parte de los hogares opta por la
quema como medio para eliminarla.
En materia de infraestructura vial y de
acuerdo con la Dirección General de Caminos,
Guatemala cuenta con aproximadamente
4,287.556 kilómetros de caminos rurales, lo que
representa cerca del 26.3% de la longitud de la
infraestructura vial a nivel nacional y equivale a
una densidad vial de 0.14 kilómetros por cada
cien habitantes (Guatemala, CIV, 2013).
2.1.4 Protección ambiental
En el área rural destaca el alto uso de leña
como fuente de energía, especialmente en las
tareas de cocción de alimentos. La mayoría de
las familias rurales, cerca del 93.8%, utiliza
leña, la cual usualmente es recolectada por los
propios miembros del hogar. La preferencia
por la leña, especialmente en las zonas
rurales, está relacionada con la abundancia
de ese recurso, el ingreso de las familias y
la disponibilidad y precio de combustibles
modernos y tecnologías sustitutas. En general,
en las zonas rurales la distribución de posibles
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
29
sustitutos a la leña, como el gas licuado,
es deficiente. Por razones económicas y de
disponibilidad de infraestructura, en las zonas
rurales la electricidad no ha sido una opción
para actividades diarias como la cocción de
alimentos. El alto consumo de leña también se
encuentra relacionado con aspectos culturales
(Estado de la Región, 2015). Lo anterior pone en
evidencia la dependencia del bosque por parte
de la población rural, lo que a su vez supone
mayor presión sobre los bosques, aumento en
la deforestación y pérdida de bienes y servicios
ambientales.
Uno de los principales retos de Guatemala
en materia ambiental es la conservación
de sus recursos forestales. El 65.0% del
territorio nacional tiene vocación forestal,
pero únicamente el 34.0% está cubierto de
bosque (Iarna - URL, 2012). Entre 2006 y 2010
Guatemala tuvo una pérdida de cobertura
forestal de 132,137 hectáreas anuales, y la
ganancia anual bruta fue de 93,540 hectáreas,
lo cual resulta en una pérdida neta de 38,597
hectáreas al año. Además, ante la concentración
de la cobertura forestal dentro de áreas
protegidas, la tasa de deforestación en ellas es
mayor que la registrada fuera de ellas (INAB/
Conap/Iarna/UVG, 2012). La deforestación es
una de las más grandes amenazas para mejorar
las condiciones de vida de las personas que
habitan en las zonas rurales.
Entre 2000 y 2012 Guatemala produjo 499.8
millones toneladas de carbono equivalente de
gases de efecto invernadero (GEI), las cuales
representan el 0.09% del total de emisiones
a nivel mundial, por lo que el país no es
identificado como un gran productor de GEI
(WRI, 2016). Sin embargo, al igual que el resto
de la región centroamericana, es vulnerable a
los efectos del cambio climático, tanto en lo
económico-social, como en lo ambiental. De
acuerdo con el índice de riesgo climático, entre
1995 y 2014 Guatemala ha sido el décimo país
más expuesto y vulnerable frente a riesgos de
30
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
esta índole. En efecto, durante ese período
experimentó 88 eventos climáticos extremos
que provocaron pérdidas de aproximadamente
USD407.76 millones PPP (paridad del poder
adquisitivo) y causaron 0.66 muertes por cada
100,000 habitantes (Kreft, Eckstein, Dorsch,
& Fischer, 2015). En las áreas rurales, los
impactos del cambio climático se ven reflejados
en el acceso a los medios de vida, pérdidas de
cosechas y viviendas y deterioro de la salud y
seguridad de la población.
2.1.5 Tejido social
Guatemala es un país multicultural, multiétnico
y multilingüe. De acuerdo con el XI Censo de
población de 2002, la población indígena
representaba en ese año el 41.0% de la
población total y el 50.0% de la población
rural. Es decir, Guatemala tiene una ventaja al
poder construir un desarrollo rural a partir de
la solidaridad y la promoción de organizaciones
comunitarias que sean, junto con los gobiernos
locales, quienes rijan las prioridades del
desarrollo rural.
Después del conflicto armado interno, la
reconstrucción del tejido social guatemalteco
sigue siendo una deuda pendiente. Se estima
que los costos cuantificables del enfrentamiento
armado ascendieron a USD9.3 millardos,
aproximadamente el 121.0% del PIB de 1990;
por si fuera poco, desaparecieron cerca de 600
aldeas, más de 200,000 personas murieron
de forma violenta, entre las que se incluye el
asesinato de líderes y lideresas, lo que debilitó
gravemente el tejido social (CEH/UNOPS, 1999).
A pesar de que han transcurrido dos décadas
desde la firma de los Acuerdos de Paz, sigue
reinando una cultura de miedo, con poca
participación política y la predominancia de lo
individual contra la construcción de lo colectivo,
lo que se agrava al tener una política fiscal sin
capacidad de enfrentar la construcción de la
democracia.
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
2.2 La política fiscal actual
y el desarrollo rural
Para impulsar el desarrollo rural, los Estados
deberán asumir un rol protagónico. El
presupuesto público de cualquier nación es el
rostro concreto de la voluntad política expresada
en discursos, estrategias y planes de acción
o planes de desarrollo. De ahí que el análisis
presupuestario constituya un instrumento
decisivo para observar las prioridades de las
políticas públicas, en particular, y para la
rendición de cuentas, en general. Aun cuando
los debates presupuestarios revisten un carácter
más bien político, el análisis del presupuesto
con una perspectiva en particular —en este
caso, sobre el desarrollo rural— puede servir
de orientación para las instancias normativas y
legislativas al momento de sopesar las distintas
preferencias que compiten por los limitados
recursos, ayudando a ordenar las prioridades
sociales con las asignaciones presupuestarias
(Icefi, 2008).
Entre 2007 y 2012, el gasto público en desarrollo
rural (GPDR) en Guatemala fue, en promedio,
de USD2,017.35 millones, con una leve alza, ya
que pasó de USD1,695.77 millones, en 2007, a
USD2,135.08 millones, en 2012. Sin embargo,
una lectura de la política fiscal revela que, en el
esfuerzo por el desarrollo rural, se evidencia una
pérdida de prioridad fiscal (recursos destinados
a este ámbito, con relación al tamaño del
presupuesto) y macroeconómica (recursos
destinados a este ámbito, con relación al tamaño
de la economía). En el caso de la primera, el
GPDR pasó de representar un 26.76%, en
2007, a un 21.50%, en 2012; mientras que
la prioridad macroeconómica cayó del 4.94 al
4.27% del producto interno bruto (PIB). No
obstante, las asignaciones en términos per
cápita han aumentado un 21.0% al pasar de
USD253.03, en 2007, a USD305.73, en 2012.
En ese año, Guatemala invirtió USD0.84 diarios
por cada persona que habitaba en la zona rural
(Icefi/FIDA, 2014) .
02
Al analizar el GPDR por eje, se puede apreciar
que, entre 2007 y 2012 la mayor parte se
destinó a los programas de protección social,
con un 56.0%; en este eje se incluyen las
erogaciones orientadas a educación, salud y
protección social. Enseguida se encuentran los
programas encaminados a la infraestructura
rural en esos seis años (31.0% del GPDR total),
entre los cuales aparecen proyectos de caminos
rurales, agua y saneamiento, energía eléctrica,
vivienda y urbanización. Con un 9.0% del
GPDR se observa el eje de fortalecimiento del
sector rural, relacionado con la atención directa
al productor y soporte a este sector en general.
Los ejes con menos recursos son protección
ambiental y tejido social e identidad cultural;
el primero ascendió a un 3.0% del GPDR,
mientras que el último eje representó apenas
un 1.0% (Icefi/FIDA, 2014).
Por otra parte, la política fiscal es la herramienta
principal para que los Gobiernos incidan en
la distribución del ingreso (FMI, 2014), pero
también constituye un instrumento de lucha
contra la pobreza. El éxito que tenga dependerá
de quién se beneficia de los servicios que provee
el sector público, quiénes reciben transferencias
del Gobierno y quiénes contribuyen a financiarlo
mediante el pago de impuestos.
En términos globales, la política fiscal
guatemalteca, al utilizar la línea de la pobreza
internacional, aumenta la pobreza extrema en
el área rural al pasar de un 46.7 a un 48.0%, y
además incrementa la pobreza total al moverse
del 75.5 al 76.3%. Al analizar qué explica tal
situación, se puede apreciar que la amplitud y
magnitud del gasto público entre el grupo de
personas en pobreza no es mayor al efecto de
disminución del ingreso debido al pago de los
impuestos, especialmente los indirectos. Ello
implica que, en términos netos, la pobreza
resulta siendo más alta ( Icefi/FIDA, 2016).
En cuanto a la desigualdad, la política fiscal
logra reducirla en un 6.7% en el área rural.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
31
Son las erogaciones en educación y salud, así
como las transferencias, las que tienen la mayor
incidencia en la reducción de la desigualdad. En
ese sentido, la leve reducción de la desigualdad
viene por el lado del gasto y no de los ingresos
( Icefi/FIDA, 2016).
Por todo ello, es evidente que los desafíos
persisten, son grandes y aún queda mucho
por hacer por parte del Estado guatemalteco
para garantizar las condiciones necesarias que
permitan que la población que habita en la
zona rural tenga una vida digna.
2.3 Lineamientos principales para sentar
las bases del desarrollo rural
en Guatemala
Dado que el desarrollo rural es un proceso
multidimensional, holístico y multinivel, las
intervenciones que realice el Estado para
potenciarlo deben llevarse a cabo bajo una
coordinación interinstitucional; es decir, el
desarrollo rural no puede depender únicamente
del Ministerio de Agricultura, Ganadería y
Alimentación (MAGA), pues constituye un
fenómeno que responde a causas variadas y
múltiples manifestaciones.
Por ello, se requiere intervenir en los bajos
ingresos del hogar y las escasas oportunidades
de empleo, la falta de cobertura y calidad de
servicios de salud, educación y protección social,
el poco acceso a agua segura, la protección del
medio ambiente y la reconstrucción del tejido
social. Todo, a partir de un liderazgo integrador
que permita generar información oportuna y
confiable para tomar decisiones, y evaluar y
afinar las intervenciones implementadas.
Reconociendo que el desarrollo rural es un
proceso, se presenta a continuación una serie
de intervenciones propuestas que permitirían,
dentro de un período de 10 años (entre 2016
y 2025), reducir la pobreza y la desigualdad
32
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
en el área rural. Por otro lado, la propuesta
desarrollada debería ser vista como un
complemento a las acciones que se realizan
en otros sectores, por lo que constituye una
oportunidad para construir un lenguaje común
entre los operadores políticos y técnicos sobre los
desafíos que se deben afrontar en la búsqueda
del desarrollo rural, no solo en términos de
políticas, sino también en términos de costos y
mecanismos para su financiamiento.
Tomando en consideración los ejes propuestos
en el capítulo 1, en la Figura 1 se resumen
las líneas principales para sentar las bases del
desarrollo rural en Guatemala.
2.4 Principales intervenciones por eje
e inversión financiera necesaria
Las intervenciones que se proponen están
basadas en los ejes antes descritos. Algunos
elementos de la propuesta constituyen la
ampliación de políticas y programas que ya
se llevan a cabo; en otros casos se recuperan
intervenciones poco desarrolladas pero que
han mostrado su valor estratégico, o se
procuran intervenciones que suponen cambios
de enfoque. Asimismo, en otras ocasiones
las propuestas implican acciones novedosas.
De esa cuenta y con el objetivo de realizar el
ejercicio de costeo que abarque el período
comprendido entre 2016 y 2025, se procedió
a recopilar información en diferentes fuentes e
instituciones, con miras a determinar coberturas
iniciales, costos aproximados y su grado de
implementación. Para el efecto, se utilizó como
información básica las proyecciones de población
provistas por la Comisión Económica para
América Latina (Cepal), que utilizan el método
de los componentes demográficos, con base
en las estimaciones realizadas conjuntamente
con los países. Estos datos permitieron tener
un aproximado cuantitativo de acuerdo con
el detalle de intervenciones. Adicionalmente,
se utilizaron las estimaciones de crecimiento
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
02
Figura 1. Guatemala:
Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural
Fortalecimiento
del sector rural
Programas de
protección social
•
•
•
•
•
•
•
•
Asesoría técnica
Encadenamientos productivos
Educación técnica productiva
Programa de acuicultura y pesca
Turismo rural
Agricultura familiar
Crédito
Servicios de garantía y seguro rural
• Universalización de la educación
• Universalización de la salud
Infraestructura
rural
•
•
•
•
Agua potable
Vivienda
Caminos rurales
Riego
Protección
ambiental
•
•
•
•
Conservación de recursos naturales
Reforestación
Protección de áreas protegidas
Sensibilización ambiental
Tejido social e
identidad cultural
•
•
•
•
Deporte no federado y recreación
Gestión del desarrollo de los pueblos indígenas
Fomento de la cultura garífuna
Resolución de conflictos
Fuente: Icefi/FIDA
económico durante la próxima década, así
como el proceso inflacionario asociado con
él; estos dos indicadores constituyeron un
importante insumo para realizar los supuestos
que fundamentan las proyecciones que a
continuación se detallan.
2.4.1 Fortalecimiento del sector rural
Para promover el desarrollo rural es necesario
que el gasto público en fortalecimiento del
sector rural pase del 0.32% del PIB, en 2016,
al 1.52% del PIB, en 2025. Principalmente,
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
33
se reconoce la importancia de fortalecer la
institucionalidad, lo cual puede pasar por la
creación de una secretaría o un ministerio de
desarrollo rural que cuente con las capacidades
para gestionar de manera interinstitucional
la nueva visión del desarrollo rural en la
formulación y ejecución de políticas públicas.
En este eje se propone, además, realizar
intervenciones a través del programa de
agricultura familiar, destinado de manera
específica a la lucha contra la inseguridad
alimentaria por medio de la producción familiar
de alimentos; para este programa se plantean
inversiones que vayan desde el 0.02 al 0.39%
del PIB entre 2016 y 2025. La iniciativa debe
ser acompañada por un programa de crédito
y asistencia técnica financiera que alcance a
cien mil hogares en 2025. Además, se propone
un programa de servicios de garantía y seguro
rural, que permita certeza a los productores del
sector rural ante cualquier tipo de eventualidad;
los costos ascenderían al 0.20% del PIB en
2025.
Se toma en cuenta, igualmente, la asesoría
técnica para actividades agrícolas y no
agrícolas, así como en encadenamientos
productivos. Como se sabe, para poder
incrementar el valor agregado que se genera
en el sector rural es fundamental apostarle al
encadenamiento productivo e ir más allá de
las actividades agrícolas; en conjunto, estos
dos programas requieren USD180 millones en
2025, beneficiando a 1.5 millones de personas.
Por otro lado, se recomienda un programa
encaminado al apoyo de actividades de
acuicultura y pesca, con un costo que va de
USD0.2 a USD7.6 millones, entre 2016 y 2025.
En ese mismo período se plantea un programa
de turismo rural para aprovechar el potencial
turístico que tiene Guatemala, el cual implicaría
una inversión del 0.10% del PIB para el año
2025, beneficiando a casi 315,000 empresarios
rurales.
Gráfica 2. Guatemala:
Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025 (en millones de
dólares y como porcentaje del PIB)
2,000.0
Millones de USD
1,800.0
1.52%
1,600.0
Crédito
1,200.0
Agricultura familiar
1,000.0
Turismo rural
800.0
Programa de acuicultura
y pesca
600.0
Educación técnica
productiva
0.56%
400.0
200.0
-
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Encadenamientos
productivos
0.32%
Asesoría técnica
2016
Fuente: Icefi/FIDA, con base en Mineduc (2014)
34
Servicios de garantía
y seguro rural
2020
2025
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
2.4.2 Programas de protección social
En cuanto a los programas de protección
social, los costos de las intervenciones deberían
ascender al 1.72 y al 2.57% del PIB en 2016
y 2025, respectivamente. Por su parte, para
alcanzar la meta de cobertura en educación
preprimaria en 2025 (465,248 niños y niñas) se
requiere una inversión de USD246.6 millones.
La educación preprimaria pasaría de representar
el 0.11% del PIB, en 2016, al 0.21% del PIB,
en 2025. En el caso de la educación primaria
se requiere financiamiento de USD420
millones (0.36% del PIB) para cubrir a 925,332
niños y niñas. En el caso de la educación
secundaria (que incluye la educación básica y
la diversificada), el costo para que en 2025 la
cantidad de 901,260 adolescentes puedan estar
en las aulas es del 0.43% del PIB. En conjunto,
las intervenciones propuestas, en los distintos
niveles de la educación, requerirían en 2012
una inversión equivalente al 0.70% del PIB; el
porcentaje ascendería al 0.74% en 2017 y al
1.0% en 2025. La premisa de las intervenciones
en educación es la universalización, es decir,
que todas las niñas, niños y adolescentes
02
puedan tener acceso gratuito y de calidad a la
educación pública.
La salud conlleva la misma premisa: universalidad.
Para ello se proponen intervenciones de
infraestructura que implican la construcción de
establecimientos del primero y segundo nivel
de atención, remozamiento y equipamiento
de puestos de salud; además, se incluyen los
costos por concepto de recursos humanos,
equipos y medicina. Para que esto se pueda dar
se requiere una inversión de USD678.9 millones
en 2016, cifra que aumentaría a USD1,823.3
millones en 2025; esto representa porcentajes
del 1.02 y el 1.57% con relación al PIB, en los
años 2016 y 2025, respectivamente.
2.4.3 Infraestructura rural
El costo de las intervenciones en infraestructura
rural asciende a USD78.1 millones en 2016
(0.13% del PIB) y crece a USD2,113.8 millones
en 2025 (1.91% del PIB). Entre las intervenciones
se encuentran las destinadas al acceso al agua
potable, proponiéndose acciones para lograr
una cobertura del ciento por ciento de hogares
con acceso al vital líquido, lo cual tendría un
Gráfica 3. Guatemala:
Costo del eje de programas de protección social 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
3,500.00
2.57%
Millones de USD
3,000.00
Salud
2,500.00
Educación secundaria
2,000.00
2.05%
Educación primaria
1,500.00
1.72%
1,000.00
Nivel preprimario
500.00
-
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
35
costo, en 2025, de USD658.6 millones (0.66%
del PIB). Además, se plantea entregar subsidios
de vivienda a 150,000 familias en 2025, lo que
equivaldría al 0.39% del PIB. En cuanto a los
caminos rurales, se propone que en los próximos
diez años la red se incremente en 200,000
kilómetros, lo que implicaría, solo en el año
2025, un costo del 0.57% del PIB. Finalmente,
en la infraestructura se recomienda inversiones
en riego para los productores agrícolas, lo que
beneficiaría a 200,000 hogares en 2025, con
un valor de USD331.42 millones.
un millón de hectáreas, lo que implicaría que
solo en 2025 se habría de reforestar 348,296
ha, con un costo de USD1,222.45 millones
(1.05% del PIB). Se incluye, igualmente, un
programa de resguardo de áreas protegidas que
cubra casi 4.2 millones de hectáreas en 2025,
con un valor del 0.01% del PIB; y se aconseja
un programa de capacitación socioambiental
que incluya a más de medio millón de personas,
con un costo de USD4.5 millones.
2.4.4 Protección ambiental
El costo total de las intervenciones que se
recomienda en el eje de tejido social e identidad
cultural asciende a USD2.7 millones en 2016
y alcanza los USD110.4 millones en 2025,
es decir, un 0.09% del PIB. Se propone un
programa de deporte no federado, actividades
deportivas no escolares y de recreación, con
el cual se pretende alcanzar a 4.3 millones de
personas en 2025, con un costo equivalente
al 0.01% del PIB. Además, para el desarrollo
rural guatemalteco resultan fundamentales
las inversiones que permitan la gestión del
desarrollo de los pueblos indígenas, así como
un programa para el fomento de la cultura
En el eje de protección ambiental, las
intervenciones que se estipulan tendrían un
costo, en 2016, del 0.03% del PIB, y diez años
más tarde ascenderían a un 1.34% del PIB.
Se propone un programa de conservación de
recursos naturales en cuyo marco productores
forestales reciban asesoría técnica para fortalecer
sus capacidades de producción y protección del
patrimonio productivo; el programa beneficiaría
a 221,859 personas, con un costo del 0.27%
del PIB en 2025. Asimismo, una iniciativa de
reforestación que entre 2016 y 2025 abarque
2.4.5 Tejido social e identidad cultural
Gráfica 4. Guatemala:
Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
2,500.0
Millones de USD
1.91%
2,000.0
Vivienda
1,500.0
Caminos Rurales
1,000.0
Agua potable
0.79%
500.0
-
0.13%
2016
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
36
Bases para el
desarrollo rural
en
Riego
Centroamérica
2020
2025
garífuna; ambos esfuerzos tendrían un costo
de USD79.8 millones en 2025. Finalmente,
se sugiere un programa para contribuir a
la resolución de conflictos en el área rural,
especialmente los relacionados con la tierra,
cuya inversión requerida sería de USD16.4
millones al final del período.
Gráfica 5. Guatemala:
Costo del eje protección del medioambiente 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Millones de USD
1,800.00
1.34%
1,600.00
Sensibilización ambiental
Protección de áreas
protegidas
1,400.00
1,200.00
Reforestación
1,000.00
800.00
Conservación de recursos
naturales
600.00
400.00
200.00
-
0.03%
2016
0.16%
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Gráfica 6. Guatemala:
Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Millones de USD
1,800.00
0.09%
1,600.00
Fomento de la cultura
garífuna
1,400.00
1,200.00
Gestión del desarrollo
de los pueblos indígenas
1,000.00
800.00
Deporte no federado
y recreación
600.00
0.03%
400.00
200.00
-
Resolución de conflictos
0.01%
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
37
38
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Programas de
protección social
Fortalecimiento
del sector rural
Eje
MAGA, Mineco
MAGA
MAGA
Inguat
Maga
Mineco
MAGA
Programa para brindar asesoría
técnica en actividades productivas,
ambientales y sociales
Programa para que productores sean
asistidos técnica y financieramente
para el fortalecimiento de
encadenamientos productivos y
comerciales
Programa para la formación técnica
productiva, en áreas como: Perito
Agrónomo, Administración de
Empresas Agropecuarias, Perito
Forestal y Perito en Agroturismo
Programa para el apoyo y desarrollo
de la acuicultura y la pesca
Programa encaminado al desarrollo
del turismo rural y comunitario
Programa destinado de manera
específica a la lucha contra la
inseguridad alimentaria a través de la
producción familiar de alimentos
Programa de microcréditos a
hogares comunitarios, ejecutado
mediante el Programa Nacional de la
Microempresa
Programa para otorgar servicios
de garantía y seguro para los
productores del área rural
Fortalecimiento de la
institucionalidad del
desarrollo rural
Asesoría técnica
Encadenamientos
productivos
Educación técnica
productiva
Programa de
acuicultura y pesca
Turismo rural
Agricultura familiar
Crédito
Servicios de garantía
y seguro rural
Programa para la universalización de
la salud pública
MSPAS
Mineduc
Mineduc
Programa para la universalización del
nivel primario
Programa para la universalización
de la educación secundaria (incluye
educación básica y diversificada)
Mineduc
Subtotal programas de protección social
Salud
Educación
secundaria
Educación primaria
Educación
preprimaria
Programa para la universalización del
nivel preprimario
Subtotal fortalecimiento del sector rural
Secretaría o ministerio
de desarrollo rural
Institución rectora del desarrollo rural
que cuente con las capacidades para
gestionar de forma interinstitucional
la nueva visión del desarrollo rural
en la formulación y ejecución de
políticas públicas
MAGA
Institución
responsable
Descripción
Programa
Población rural
Niños y niñas de
13 a 18 años del
área rural
Niños y niñas de 7
a 12 años del área
rural
Niños y niñas de 4
a 6 años del área
rural
Productores del
área rural
Beneficiarios
de hogares
comunitarios
Productores del
área rural
Productores del
área rural
Productores del
área rural
Jóvenes del área
rural
Productores del
área rural
Productores del
área rural
Beneficiarios
meta
3,834,700
334,265
869,916
187,891
1,500
35,241
16,400
25,000
1,500
12,624
92,769
50,171
2016
5,380,379
440,743
909,486
247,743
30,375
49,251
113,006
126,563
14,068
31,067
159,383
123,468
2020
7,235,157
901,260
925,332
465,248
300,000
100,000
500,000
314,928
52,235
100,000
500,000
1,000,000
2025
Número de beneficiarios
1143.69
678.96
130.55
264.20
69.98
214.86
0.81
178.46
10.57
6.48
0.15
5.09
9.52
3.78
1.30
2016
1746.91
1,114.44
201.38
323.14
107.95
480.95
19.30
291.77
85.17
38.35
1.68
14.66
19.13
10.89
1.52
2020
2990.95
1,823.3
501.0
420.0
246.6
1772.57
231.89
720.77
458.48
116.10
7.59
57.41
73.02
107.33
1.85
2025
En millones de dólares de
cada año
Tabla 3. Guatemala: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural
1.72%
1.02%
0.20%
0.40%
0.11%
0.32%
0.00%
0.27%
0.02%
0.01%
0.00%
0.01%
0.01%
0.01%
0.00%
2016
2.05%
1.31%
0.24%
0.38%
0.13%
0.56%
0.02%
0.34%
0.10%
0.04%
0.00%
0.02%
0.02%
0.01%
0.00%
2020
2.57%
1.57%
0.43%
0.36%
0.21%
1.52%
0.20%
0.62%
0.39%
0.10%
0.01%
0.05%
0.06%
0.09%
0.00%
2025
Como porcentaje del PIB
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
39
Protección
ambiental
Infraestructura
rural
Eje
CIV
Programa de subsidio para la
adquisición de vivienda
Programa para la adquisición de
sistemas de riego o miniriego
Vivienda
Riego
Subtotal protección ambiental
MARN, INAB,
Conap
Población rural
137,637
3,500,104
200,682
3,788,625
541,843
4,182,948
348,296
22.1
0.81
7.59
12.33
Programa de capacitación en
temas socioambientales a nivel
municipal
Hectáreas
38,440
Sensibilización
ambiental
MARN, INAB,
Conap
5,000
Programa de protección
del ecosistemas del Sistema
Guatemalteco de Áreas
Protegidas (Sigap)
Hectáreas
221,859
Resguardo de
áreas protegidas
MARN, INAB,
Conap
12,793
Programa para reforestación
de áreas provistas de cobertura
vegetal
1,364
Reforestación
Población rural
14.55
11.90
23.33
28.3
2016
1.38
MARN, INAB,
Conap
200,000
150,083
67,878
3,956,327
2025
78.1
30,087
8,470
10,271
3,177,475
2020
137.0
1.38
9.60
110.89
15.16
598.1
40.98
21.11
83.17
452.8
2020
1,559.7
4.52
12.90
1,222.45
319.82
2,113.8
331.42
455.13
668.69
658.6
2025
En millones de dólares de
cada año
Programa de asesoría técnica
para que productores forestales
fortalezcan sus capacidades de
producción y protección de los
recursos naturales
12,500
5,587
3,371
2,541,223
2016
Número de beneficiarios
Subtotal infraestructura
Productores
rurales
Hogares de la
zona rural
Infraestructura
vial adecuada
(kilómetros)
Población rural
Beneficiarios
meta
Conservación
de recursos
naturales
MAGA
CIV
Infom, CIV y
gobiernos locales
Programa orientado a
universalizar el acceso a
agua potable, priorizando
las inversiones en hogares en
situación de pobreza y pobreza
extrema
Red vial terciaria no
pavimentada con
mantenimiento rutinario
Institución
responsable
Descripción
Caminos rurales
Agua potable
Programa
0.03%
0.00%
0.01%
0.02%
0.00%
0.13%
0.02%
0.02%
0.04%
0.06%
2016
0.16%
0.00%
0.01%
0.13%
0.02%
0.79%
0.05%
0.02%
0.10%
0.62%
2020
1.34%
0.00%
0.01%
1.05%
0.27%
1.91%
0.28%
0.39%
0.57%
0.66%
2025
Como porcentaje del PIB
40
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Programa encaminado a la
gestión integral del desarrollo
de los pueblos indígenas
Programa para la difusión y
promoción de las identidades
étnicas y culturales del pueblo
garífuna
Programa para contribuir a la
resolución de conflictos en el
área rural, especialmente los
relacionados con la tierra
Gestión del
desarrollo de
los pueblos
indígenas
Fomento de la
cultura garífuna
Resolución de
conflictos
Monitoreo y
evaluación de
políticas públicas
Sistema de monitoreo y
evaluación de indicadores de
resultado, de proceso y de
insumo de las intervenciones
propuestas
Subtotal tejido social e identidad cultural
Programa de actividades
deportivas no escolares, no
federadas y de recreación
Descripción
Deporte no
federado y
recreación
Programa
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
TOTALES
Tejido social e
identidad cultural
Eje
Gabinete de
Desarrollo Rural
Sepaz, SAA
Gabinete de
Pueblos Indígenas e
Interculturalidad
Gabinete de
Pueblos Indígenas e
Interculturalidad
MCD
Institución
responsable
Conducción,
evaluación
y mejora
continua en la
implementación
de políticas
públicas
Población rural
Población
garífuna
Población
indígena
Población rural
Beneficiarios
meta
108,353
420
12,880
1,975,231
2016
189,152
1,025
144,900
2,445,750
2020
470,670
3,129
762,899
4,378,063
2025
Número de beneficiarios
1, 465.9
3.1
2.7
2.66
0.05
0.94
4.7
2016
3,008.7
19.7
24.61
5.42
0.15
12.31
6.7
2020
8,586.1
36.7
110.48
16.42
0.56
78.84
14.7
2025
En millones de dólares de
cada año
2.23%
0.00%
0.01%
0.00%
0.00%
0.00%
0.01%
2016
3.62%
0.02%
0.03%
0.01%
0.00%
0.01%
0.01%
2020
7.47%
0.03%
0.09%
0.01%
0.00%
0.07%
0.01%
2025
Como porcentaje del PIB
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
02
Gráfica 7. Guatemala:
Costo de los ejes desarrollados para sentar las bases del desarrollo rural
2016-2025 (en millones de quetzales y como porcentaje del PIB)
9,000.00
7.43%
Millones de USD
8,000.00
7,000.00
Tejido social
e identidad cultural
6,000.00
Protección ambiental
5,000.00
Infraestructura
4,000.00
2,000.00
Programas de protección
social
3.60%
3,000.00
2.22%
Fortalecimiento del sector
rural
1,000.00
0.00
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Si las intervenciones propuestas se logran
llevar a cabo de manera integral, coordinada
y sostenida durante un período de diez años
(2016-2025) se podría mejorar de manera
considerable las condiciones de vida de quienes
habitan en las zonas rurales de Guatemala.
Las intervenciones planteadas requerirían una
inversión que, relacionada con el PIB, ascendería
a un 2.22% en 2016; a 3.62% cuatro años
después (2020); y a 7.47% en 2025 (gráfica 7).
2.5 Financiamiento para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
En los apartados anteriores se ha mostrado
cuáles deben ser las principales intervenciones
que necesita impulsar el Estado para potenciar
el desarrollo rural y, finalmente, mejorar las
condiciones de vida de quienes habitan esos
territorios. Esta visión debe estar alineada con
la manera como el Estado puede encontrar los
recursos necesarios para hacer frente a estos
enormes desafíos.
Aun cuando pueda existir la voluntad política
para echar andar estas medidas, es imperante
que el Estado cuente con los recursos suficientes
para financiarlas. Por ello, es preciso que se
reconozca que incrementar las asignaciones
orientadas hacia el desarrollo rural requiere
romper con la situación actual de las finanzas
públicas.
En Guatemala, la situación de las finanzas
públicas es crítica, especialmente por el limitado
nivel de recaudación que, en 2015, cayó a sus
más bajos límites históricos al solo representar
el 10.2% del PIB, lo cual es incluso menor al
valor mostrado en plena crisis económica (en el
año 2009, la carga tributaria fue del 10.3% del
PIB). Esto evidencia que cualquier intervención
que se realice en los territorios rurales debe
tener como premisa la imperante necesidad
de incrementar la recaudación, pero además,
este incremento debe venir acompañado
de una modificación de la actual estructura
tributaria de carácter regresivo, lo que implica
que quienes tienen menos están pagando más
como porcentaje de sus ingresos (Icefi/FIDA,
2016).
Por si fuera poco, existe un claro debilitamiento
de la administración tributaria, tal como
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
41
quedó evidenciado en el caso de defraudación
aduanera denominado «La Línea», así como en
la red de defraudación tributaria vinculada con
la devolución del crédito fiscal del IVA, y otros
casos presentados ante la instancia jurídica
correspondiente. Todo ello confirma la urgente
necesidad de emprender el esfuerzo por contar
con una administración tributaria efectiva y
moderna (Icefi, 2016).
También se debe señalar que, para el caso
de Guatemala, existen rigideces2 por el lado
del gasto que están establecidas incluso en
la Constitución Política de la República, leyes
ordinarias y otras disposiciones legales que
especifican asignaciones del presupuesto
para entidades, actividades o sectores,
independientemente de las decisiones o políticas
del Gobierno. La rigidez en las asignaciones del
gasto público se ubica principalmente en las
asignaciones necesarias para el funcionamiento
del Organismo Ejecutivo (por ejemplo, el pago
de salarios y prestaciones respaldadas por
leyes vigentes); los aportes constitucionales
a las municipalidades, la Universidad de San
Carlos de Guatemala (USAC), el Organismo
Judicial (OJ), la Corte de Constitucionalidad
(CC), la Confederación Deportiva Autónoma
de Guatemala (CDAG) y el Comité Olímpico
Guatemalteco (COG). Esto desencadena el
hecho de que, para el año 2016, por cada
quetzal de ingresos corrientes que se logre
percibir, el Gobierno tiene compromisos de
gasto equivalentes a Q1.05 (Icefi/Unicef, 2016).
Finalmente, luego de la renuncia del expresidente
Otto Pérez Molina y la exvicepresidenta Roxana
Baldetti motivada por casos de corrupción,
quedó evidenciado que, en la agenda fiscal, la
transparencia desempeña un rol fundamental.
Desde 2011, Guatemala es parte de la Alianza de
Gobierno Abierto (AGA) en cuyo segundo plan
de acción nacional (2014-2016) se estableció
una agenda de transparencia fiscal muy concreta
que incluye dieciocho compromisos específicos
en temas fiscales, objetivos, responsables
de cumplimiento, calendario y medios de
verificación. No obstante, hasta la fecha los
resultados han sido parciales. Por ello, el
Gobierno debe articular una agenda integral de
transparencia fiscal y combate a la corrupción.
Esta se considera una necesidad urgente en
Gráfica 8. Guatemala:
Carga tributaria 2004-2015
12.5 %
12.0 %
11.5%
11.0%
10.5%
10.0%
9.5%
9.0%
2004 - 2005 - 2006 - 2007 - 2008 - 2009 - 2010 - 2011 - 2012 - 2013 - 2014 - 2015
Fuente: Icefi/FIDA, con bases en estadísticas de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT)
2 Las rigideces fiscales pueden definirse como restricciones institucionales que limitan la capacidad de modificar el nivel o la estructura del
presupuesto público (Castellanos, 2011).
42
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
tanto la probidad de los servidores públicos,
la transparencia en la gestión del Gobierno y
la cero tolerancia a la corrupción constituyen
el mandato claro y enérgico que la ciudadanía
guatemalteca expresó en la movilización social
de 2015 (Icefi/Unicef, 2016).
En este marco, se expone a continuación
algunas alternativas que permitirían movilizar
recursos para sentar las bases del desarrollo
rural en Guatemala.
2.5.1 Aumento de la progresividad
del impuesto sobre la renta (ISR)
A pesar de los importantes avances que la reforma
del ISR llevada a cabo en 2012 representó,
02
no se ha logrado mejorar la progresividad
vertical (quien tiene más ingresos debe pagar
más impuestos), característica importante de
un impuesto de esta índole pensado para la
equidad. Por ejemplo, en cuanto al tratamiento
de las personas individuales en relación de
dependencia, los tramos para el pago del
impuesto se redujeron solamente a dos: el
primero, que llega hasta ingresos de Q240,000
y con una tasa marginal del 5% y, el segundo,
para aquellos que superen los Q240,000, con
una tasa marginal del 10% (Icefi/unicef, 2013).
Por estas razones, la búsqueda de una mayor
progresividad del ISR continuará siendo parte
de una agenda pendiente sobre la que habrá
que tomar decisiones en los próximos años, aun
Tabla 4. Guatemala: Rigidez del gasto público en el presupuesto aprobado para 2016
(En millones de quetzales y como porcentaje del PIB)
Millones de
quetzales
Porcentaje
de ingresos
corrientes
Porcentaje del
PIB
Ingresos corrientes
57,941.1
100
11.08
Ingresos tributarios
54,555.8
94.2
10.44
2,841.9
4.9
0.54
543.4
0.9
0.1
Compromisos de gasto
60,863.9
105.0
11.66
Asignaciones de gasto financiadas mediante IVAPaz (5% puntos porcentuales de la tarifa del 12%
del IVA)
10,509.5
18.1
2.01
Aportes constitucionales
6,614.9
11.4
1.27
Asignaciones de gasto financiadas mediante
impuestos que tienen destino específico
2,491.2
4.3
0.48
Ministerio de la Defensa Nacional
1,725.2
3.0
0.33
Intereses de la deuda pública
7,978.9
13.8
1.53
Remuneraciones
21,375.9
36.9
4.09
Clases pasivas
4,545.13
7.8
0.87
5,623
9.7
1.08
-2,922.80
-5.04
-0.58
Ingresos no tributarios
Transferencias corrientes
Aportes institucionales con ingresos corrientes
Saldo (ingresos -gastos)
Relación compromiso de gasto/ingresos corrientes
1.05
Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoín)
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
43
cuando esto requiera de mayores consensos
sociales y políticos.
2.5.2 Aumento del impuesto al valor
agregado (IVA)
El IVA es un impuesto que no aporta mucho
a la construcción de una carga tributaria
globalmente progresiva; más bien constituye
un impuesto de carácter regresivo (paga
más quien tiene menos). Sin embargo, es de
fácil recaudación y sus incrementos pueden
convertirse en montos preasignados para
el financiamiento del desarrollo rural, de la
misma manera como sucede con el IVA-Paz. La
utilización de esta medida requeriría continuar
avanzando en otras reformas que permitan una
mejor fiscalización y controles contra la evasión
y elusión. En el ejercicio actual se proyecta un
aumento gradual de la tasa del IVA de un 2%,
que podría iniciar en 2017, con un incremento
del 0.5%, porcentaje que sería mayor en
la medida en que crezcan las necesidades
de financiamiento de las intervenciones
desarrolladas en este documento. Con esta
gradualidad, el IVA podría aumentar los ingresos
del Estado entre un 0.16 y un 0.90% del PIB en
el horizonte proyectado.
2.5.3 Fortalecimiento del impuesto
único sobre inmuebles (IUSI)
Un impuesto que es fundamental para
financiar el desarrollo rural es el impuesto
único sobre inmuebles (IUSI), puesto que son
las municipalidades las que lo recaudan y
administran, de manera que permitiría contar
con más recursos desde lo territorial. Se estima
que un manejo eficiente de la recaudación de este
impuesto podría aumentar significativamente
su importancia en la estructura tributaria de
Guatemala. En la actualidad, la recaudación
del IUSI representa menos del 0.1% del
PIB, mientras que el promedio en América
Latina oscila en torno al 1% del PIB3 y, en los
países miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),
se aproxima al 1.9% del PIB.
2.5.4 Reducción de privilegios fiscales
La renuncia tributaria o gasto tributario
constituye una importante fuente de fragilidad
fiscal. Es el resultado de la utilización de
incentivos tributarios que se traducen en
tratamientos preferenciales para sectores
privilegiados por medio de la concesión de
exoneraciones y exenciones de impuestos. En
el caso de Guatemala, ha habido un abuso de
este tipo de tratamiento. Según datos de la SAT
(2015), el gasto tributario entre 2009 y 2013
llegó a representar el 5.7% del PIB. Por ello, se
estima que el Estado podría recibir entre un 0.8
y un 1.5% del PIB adicionales como resultado
del acoplamiento internacional y la merma de
los privilegios fiscales existentes.
2.5.5 Fortalecimiento de la
administración tributaria
Un elemento clave para incrementar los recursos
que puedan ser destinados al desarrollo rural
es la recuperación y fortalecimiento de la
administración tributaria guatemalteca, ya
que si no se logra controlar el incumplimiento
tributario, logrando baja morosidad y baja
evasión, de poco servirán los esfuerzos por
modernizar la tributación y hacerla más
progresiva.
Estimaciones propias dan cuenta de que entre
en 2013 y 2014 la evasión del IVA registró
un incremento de alrededor de siete puntos
porcentuales, al pasar del 33.3% de su
potencial en 2012 al 40.0% de su potencial en
2014. Con este cálculo, se estima que en 2014
la sociedad guatemalteca perdió más de Q15
millardos por concepto de evasión del IVA. Por
3 Estadísticas de la OCDE/Cepal/CIAT/BID disponibles en: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation/revenue-statistics-inlatin-america-and-the-caribbean-2016_rev_lat_car-2016-en-fr#page88. Recuperadas el 4 de marzo de 2016.
44
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en Guatemala
su parte, la evasión del ISR es de alrededor del
40.3% de su potencial recaudatorio total, es
decir, una evasión equivalente a unos Q5,480
millones (Icefi, 2016).
Para potenciar la lucha contra la evasión
tributaria, la SAT debe estar facultada para
acceder a la información bancaria de todos
los contribuyentes, en particular, de los
cuentahabientes de la banca fuera de plaza.
Mientras este tipo de transacción se encuentre
fuera del alcance de la Administración Tributaria,
la banca fuera de plaza continuará siendo el
refugio de evasores de impuestos o el espacio
ideal para la comisión de ilícitos como el lavado
de dinero (Icefi/Unicef, 2014).
Ante un escenario de mejora en las capacidades
de fiscalización y control de la SAT, el Estado
podría comenzar a reducir de manera
significativa la evasión tributaria. Si se establece
un escenario gradual a diez años en el que
se reduce la evasión global del ISR, pasando
del 63.7% de 2006, hasta llegar a los niveles
observados en otros países de América Latina,
es decir, en torno al 46.5%, entonces el Estado
02
podría contar en los próximos años con una
recaudación adicional de aproximadamente el
1.0% del PIB.
2.5.6 Endeudamiento público
y cooperación internacional
El endeudamiento público puede constituir una
fuente inicial de financiamiento mientras se
ajusta la política fiscal y, en particular, la política
tributaria. Esto es particularmente válido si
el endeudamiento es utilizado en aquellas
intervenciones identificadas que pueden
potenciar el desarrollo rural. Por otro lado, la
comunidad internacional podría plegar todos
sus esfuerzos —o la mayor parte de ellos— hacia
el apoyo en la mejora de las condiciones de vida
de las personas del área rural guatemalteca.
Ambas fuentes de financiamiento pueden ser
utilizadas para el necesario aumento inicial de
la capacidad instalada de los servicios públicos.
A continuación se presenta un resumen de los
posibles mecanismos que podrían financiar las
propuestas para sentar las bases del desarrollo
rural en Guatemala.
Tabla 5. Guatemala: Posibles mecanismos para la movilización de recursos,
como porcentaje del PIB de cada año
Concepto
2016
2020
2025
Brecha a financiar
2.23
3.62
7.47
Aumento del IVA (13-14%)
0.16
0.36
0.95
Aumento del ISR (Ley de Actualización Tributaria)
0.64
0.65
0.64
Fortalecimiento del IUSI
0.10
0.40
0.90
Reducción de exenciones
0.40
0.70
1.58
Fortalecimiento de la Administración Tributaria (evasión
del ISR en niveles similares al promedio de América
Latina)
0.06
0.21
1.40
Cooperación internacional
0.40
0.70
1.00
Endeudamiento público
0.50
0.60
1.00
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
45
03
Capítulo
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural
en El Salvador
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en El salvador
3.1 Las condiciones actuales del área
rural salvadoreña
En 2014, el 37.7% del total de 6.4 millones de
habitantes del país vivía en áreas rurales. Para ese
año, el 38.0% de la población rural salvadoreña
se encontraba en situación de pobreza, es decir,
aproximadamente dos de cada cinco personas
de la zona rural de El Salvador vivían en pobreza.
Asimismo, el 10.9% de la población rural se
encontraba en situación de pobreza extrema,
es decir que uno de cada diez hogares de la
población rural no tenía la capacidad de cubrir
el costo del consumo mínimo de alimentos
(El Salvador, Digestyc, 2015). Aun cuando se
debe reconocer que los niveles de pobreza han
disminuido considerablemente en comparación
con la década anterior (por ejemplo, en el
año 2000 el 60.0% de la población rural se
encontraba en situación de pobreza y más de la
mitad padecía la pobreza extrema), para el año
2014 los niveles presentaban un incremento
con respecto al año 2013.
3.1.1 Fortalecimiento del sector rural
En el área rural de El Salvador reside el 35.6%
de la población en edad de trabajar, esto es,
alrededor de 1.6 millones de personas. En el
sector rural, la tasa de desempleo abierto es
del 7.5%, porcentaje mayor al del área urbana
(6.7%). Un aspecto a resaltar son los años de
escolaridad de quienes se encuentran buscando
un empleo o cuentan con uno: mientras en el
área urbana el promedio es de 9.3 años, en
la rural es de tan solo 5.8, lo que refleja una
brecha de oportunidades en ambas zonas.
Es importante mostrar que las personas
ocupadas en al área rural trabajan en diferentes
actividades económicas. Para 2014, las tres
ramas que absorbían mayor cantidad de
población ocupada eran agricultura y ganadería
(41.8%); comercio, hoteles y restaurantes
(19.6%), e industria manufacturera (11.0%).
03
Esto evidencia que si bien el sector agropecuario
es el principal generador de empleo en el ámbito
rural, no es el único; es decir, la economía del
sector rural no se limita al sector agropecuario.
Vale la pena mencionar la poca empleabilidad
formal que existe en el sector rural, pues de
cada cien personas ocupadas solo quince están
afiliadas o cubiertas por algún sistema de
seguridad social, sea público o privado.
Además, en el área rural el 47.0% de las
personas ocupadas son asalariadas, de las cuales
únicamente la mitad es asalariada permanente;
un 33.0% trabaja por cuenta propia (de ellos,
el 94.0% son cuenta propia sin local); un 11%
está conformado por trabajadores familiares
no remunerados; un 5.0% trabaja en servicios
domésticos; y un 4.0% es patrono o empleador.
Al analizar los ingresos mensuales promedio
por actividad económica de la zona rural en
comparación con el valor de la canasta básica
ampliada rural (que es el monto que se utiliza
para determinar la línea de pobreza), se puede
apreciar que quienes trabajan en el sector
primario no tienen ingresos suficientes para
cubrirla, situación que se vuelve más dramática
para las mujeres, pues sus ingresos son
inferiores. Básicamente es en el sector servicios
y, especialmente, en la administración pública y
los servicios de enseñanza, donde los ingresos
superan el valor de la canasta básica ampliada
rural.
3.1.2 Programas de protección social
A pesar de las mejoras sustanciales en los
indicadores educativos, para el año 2014 la
tasa de analfabetismo rural era del 17.7%; es
decir, una de cada cinco personas mayores de
10 años no sabía leer ni escribir. Al observar
la cobertura por nivel educativo, se aprecia
que aún persisten desafíos para el Estado
salvadoreño: la tasa neta de asistencia en
educación parvularia para el área rural es solo
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
47
Gráfica 9. El Salvador:
Ingreso mensual promedio en el sector rural, por rama de actividad económica,
sexo y costo mensual de la canasta básica ampliada (2014)
600
500
400
300
200
100
al
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Mujeres
Costo de la canasta básica ampliada
Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (Digestyc, 2015)
del 51.9%; la de educación básica, del 91.4%;
la del tercer ciclo, del 56.9%, mientras que la
asistencia al bachillerato es apenas del 27.7%.
Esto pone en evidencia que los esfuerzos de
la política educativa se han concentrado en la
matrícula básica.
En cuanto a los años de escolaridad, cabe
indicar que, en el área urbana, la escolaridad
promedio de los hombres es de 8 grados,
mientras que la de las mujeres es de 7.6; en la
zona rural, la de los hombres es de 5 grados y la
de las mujeres de 4.8 grados. Esto refleja tanto
brechas relativas a las áreas de residencia, como
también entre los sexos.
En el ámbito de la salud, la zona rural de
El Salvador enfrenta varios desafíos. De la
población que padeció alguna enfermedad,
lesión o síntoma, el 53.4% consultó con un
doctor, mientras que un 1.3% consultó con
48
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
otro personal (enfermera, promotor de salud,
etc.); el 45.3% no consultó con nadie. En
cuanto al acceso a un seguro médico, solo una
de cada diez personas en el área rural lo tiene.
Para el año 2014, cada hogar gastó USD30.98
mensuales en aspectos relacionados con la
salud (Minsal, INS & Unicef, 2015).
El acceso limitado de la población rural a
personal de salud guarda estrecha relación
con el hecho de que en los últimos 20 años la
tasa de crecimiento de la población en el área
urbana ha duplicado la de las áreas rurales,
lo que a su vez ha provocado que el personal
de salud también se concentre en las zonas
urbanas, contribuyendo a la existencia de un
mayor desequilibrio en la distribución urbanorural de la fuerza de trabajo en el sector salud.
En 2007, en las áreas urbanas de El Salvador
se contaba con 34.2 médicos y enfermeras
por cada 10,000 habitantes; por su parte, en
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en El salvador
las zonas rurales únicamente se contaba con
1.6 médicos y enfermeras por cada 10,000
habitantes (OPS, 2012).
Si bien El Salvador ha cumplido con la meta de
desarrollo del milenio que señalaba la reducción
de la mortalidad materna a 52.9 por cada
100,000 nacidos vivos, aún existen desafíos.
El 65.0% de las muertes maternas ocurridas
en 2014 se concentró en el grupo de mujeres
de 15 a 29 años; y el 70.0% de los casos se
clasificó como prevenible durante las auditorías.
El 85.0% fue clasificado como «demora 3», es
decir que las deficiencias en el manejo fueron
hospitalarias. Las muertes maternas son más
frecuentes en mujeres del área rural y están
relacionadas con hipertensión asociada con el
embarazo, hemorragia postparto y sepsis (El
Salvador, Minsal, 2015).
3.1.3 Infraestructura rural
En el sector rural, únicamente el 55.5% de los
hogares tiene casa propia; el 51.6% cuenta con
viviendas con paredes de concreto, mientras
que solo el 31.1% habita en una vivienda
con pisos recubiertos de cemento o cerámica.
Además, el 63.6% de los hogares en el área
rural vive en hacinamiento.
En cuanto a la conexión a servicios básicos, en el
área rural solo el 72.1% de los hogares cuenta
con acceso al servicio de agua por cañería,
mientras que el 15.3% se abastece con agua
de pozo y el 12.6% lo hace mediante otros
medios (El Salvador, Digestyc, 2015).
El 90.3% de los hogares rurales cuenta con
acceso a la energía eléctrica (lo cual incluye
conexión eléctrica propia y del vecino), pero
solo el 73.92% tiene conexión eléctrica propia.
Según la Encuesta de hogares de propósitos
múltiples de 2014 (EHPM 2014), el 93.6% de
los hogares cuenta con acceso y tenencia de
03
servicio sanitario. En cuanto al tratamiento
de la basura, un 74.2% se deshace de ella
quemándola, mientras que el 11.3% la deposita
en cualquier lado y solo el 8.6% disfruta del
servicio de recolección domiciliaria pública.
En materia de infraestructura productiva,
específicamente la relacionada con el riego,
para el año 2014 alrededor de 47,000 manzanas
contaron con riego, es decir, apenas un 5.3%
de toda el área de explotación agropecuaria.
Además, de la superficie que goza de este
servicio, la mitad fue utilizada para pastos (El
Salvador, MAG, 2014)
3.1.4 Protección ambiental
En el área rural de El Salvador, cerca del 27.7%
de los hogares utiliza leña en las tareas de
cocción de alimentos (El Salvador, Digestyc,
2014); el uso de la leña está relacionado con
la abundancia de dicho recurso, el precio de
los combustibles modernos y el ingreso de las
familias. Lo anterior es indicador de que casi la
tercera parte de la población rural salvadoreña
depende del recurso forestal.
El Salvador es el país de la región centroamericana
con un menor porcentaje de cobertura forestal;
así, para 2010 solo el 13.9% del territorio
salvadoreño —cerca de 287,000 hectáreas—
estaba cubierto de bosques, mientras que el
promedio de la región era de 39.4%. Los bosques
de El Salvador representan únicamente el 1.5%
de la cobertura forestal de Centroamérica
(Prisma, 2010). Del total de superficie cubierta
de bosques, 181,700 hectáreas conforman
las 189 áreas naturales protegidas con las que
cuenta El Salvador; de ellas, 135 provienen de
la Reforma Agraria, 34 son de propiedad estatal
fuera de la Reforma Agraria, 7 son propiedad
municipal y las restantes 13 son propiedades
privadas (El Salvador, MARN, 2010).
4 Se considera que un hogar se encuentra en hacinamiento cuando hay tres o más personas por dormitorio con respecto al total de viviendas
ocupadas; también, donde las viviendas no tienen ningún dormitorio exclusivo.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
49
El Salvador, al igual que el resto de los países
de la región, se enfrenta a altos niveles de
vulnerabilidad frente al cambio climático, pese
a no ser un gran emisor de gases de efecto
invernadero (GEI). Entre 2000 y 2012, las
emisiones salvadoreñas alcanzaron las 173.1
megatoneladas carbono equivalentes, lo que
representó el 0.03% de las emisiones a nivel
mundial (WRI, 2016).
La vulnerabilidad del país se manifiesta en
fenómenos como inundaciones, sequías y
otros, todos intensificados por el cambio
climático, lo que provoca que muchas familias
vivan en zonas de riesgo. Entre 1980 y 2012,
en El Salvador se observó un promedio de
1.5 desastres por año, que se tradujeron
en pérdidas estimadas en USD470 millones
anuales, es decir, más del 2.0% del PIB y cerca
del 15.0% de la formación bruta de capital.
Entre 2009 y 2011 se observó un repunte en
las tormentas tropicales, las cuales, debido a la
vulnerabilidad del país, se tradujeron en daños
con altos costos económicos: los impactos
de la tormenta Ida, en noviembre de 2009,
ascendieron a USD314.8 millones; la tormenta
Agatha, en mayo de 2010, provocó pérdidas
por USD112.1 millones; y la depresión tropical
12E, en octubre de 2011, ocasionó daños por
USD902.4 millones (Gobierno de El Salvador
& Sistema de Naciones Unidas en El Salvador,
2014).
Además de ello, cerca del 8.0% de la población
salvadoreña es afectada directa o indirectamente
por la ocurrencia de desastres naturales
debido a que se encuentra en condición de
vulnerabilidad (PNUD, 2013). Los impactos en
la población se pueden manifestar en la pérdida
de cosechas, ganado, vivienda e infraestructura
social básica, como escuelas y centros de salud,
así como daños en la conectividad a servicios
básicos.
50
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
3.1.5 Tejido social e identidad cultural
El Salvador ha vivido una cultura autoritaria y
de violencia a lo largo de su historia. Regímenes
autoritarios de más de medio siglo conllevan a
una naturalización de la violencia en la sociedad,
pues al final la violencia se convierte en el patrón
de relación no solamente en el nivel público,
sino también en las relaciones institucionales,
privadas y familiares (Unicef, 2014).
La década de 1980 quedó marcada en la
historia salvadoreña por la tragedia de la
guerra civil, la cual cobró más de 75,000
víctimas mortales (Iudop-UCA, 1998) y forzó
a millares de personas del área rural a migrar
hacia zonas urbanas del país, y a muchos otros
a huir hacia diversos países, principalmente a
los Estados Unidos de América, Australia y
Canadá. Se estima que durante el período de
la guerra se produjo un movimiento interno
de 525,250 personas, lo cual representa el
68.3% de la migración registrada en todos
los años hasta 1992 (Silva Prada, 2000). Dado
que las migraciones hacia el extranjero durante
la década de 1980 —especialmente hacia
territorio estadounidense— se realizaron de
manera ilegal, es difícil estimar la cantidad de
migrantes. De acuerdo con datos de distintos
censos de los Estados Unidos de América,
entre 1980 y 1990 el número de residentes
salvadoreños aumentó de 94,447 a 465,433
(PNUD, 2005). En el ámbito económico, se
estima que los 12 años del conflicto armado
tuvieron un costo superior a los USD1,500
millones, provocaron una reducción promedio
de un punto porcentual en el crecimiento del
PIB, y una caída del 20.0% del ingreso per
cápita (FMI, 1988).
A pesar de que han pasado más de 24 años
desde la firma de los Acuerdos de Paz, el tejido
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en El salvador
social salvadoreño no se ha podido reconstruir.
El Salvador es el país con la tasa homicidios en
menores de 19 años más alta del mundo, con 27
por cada 100,000 habitantes (Unicef, 2014).5
Y aun cuando era en la zona urbana donde se
concentraban regularmente los altos niveles
de homicidio, esto parece estar cambiando
en los últimos años debido al desplazamiento
de grupos delincuenciales a diversas zonas
rurales del país y el incremento de episodios de
violencia en el campo. Mientras que en 2009
el 56.7% de las muertes violentas se registró
en las zonas urbanas y el 43.3% en las zonas
rurales, en 2013 este patrón tendió a revertirse:
el 45.7% de las muertes se localizó en el área
urbana, en tanto que el 54.3% fue consignado
en zonas rurales del país (Iudop-UCA, 2014).
Por otra parte, la construcción del tejido
social como elemento del desarrollo rural
obliga a tener presente el genocidio indígena
llevado a cabo en 1932, bajo las órdenes del
presidente Maximiliano Hernández Martínez,
cuya consigna era perseguir y matar a toda
aquella persona que vistiera, tuviera rasgos
físicos y hablara el idioma indígena. Se estima
que el número de muertos ascendió a 45,000
personas, entre las cuales murieron ladinos,
indígenas, obreros y soldados del Ejército del
Gobierno (CCNIS, 1999). Este suceso es una de
las manifestaciones más evidentes del racismo
en la historia salvadoreña, con consecuencias
significativas en la cultura del país; entre
otros, aceleró el proceso de mestizaje y llevó
al ocultamiento de las comunidades indígenas.
En la actualidad, el racismo persiste como un
elemento arraigado en la construcción de la
identidad salvadoreña, lo cual se suma a otros
elementos como el machismo, provocando
que la identidad social acentúe las diferencias
más que la igualdad. Esta identidad basada
en el señalamiento de diferencias reduce la
posibilidad de establecer procesos de diálogo
entre diferentes grupos, sobre todo diálogos
03
que arriben a consensos políticos, económicos
y sociales en torno a las políticas públicas que
permitirían solventar los principales problemas
del país (PNUD, 2013).
3.2 La política fiscal actual y el desarrollo
rural
La política fiscal desempeña un rol estratégico
en las posibilidades de impacto que pueda
tener cualquier plan de desarrollo rural en la
población de estos territorios. El gasto público
en desarrollo rural (GPDR) en El Salvador, en
el período 2007-2012, fue, en promedio,
de USD1,119.62 millones, con una marcada
tendencia al alza, ya que en este lapso el
monto prácticamente se duplicó, pasando de
USD764.6 millones a USD1,427.0 millones. En
este sentido, el análisis de la política fiscal revela
que, en el esfuerzo por el desarrollo rural hay
una mejora en la prioridad fiscal (con relación
al tamaño del presupuesto) y macroeconómica
(con relación al tamaño de la economía) de los
recursos destinados a este ámbito. En el caso
de la prioridad fiscal, se pasó de un 13.9%,
en 2007, a un 18.4%, en 2012; y la prioridad
macroeconómica transitó de un 3.8 a un 6.0%.
En ese mismo sentido, las asignaciones en
términos per cápita también han aumentado,
al pasar entre 2007 y 2012 de USD335.87 a
USD652.29, respectivamente (Icefi/FIDA, 2015).
Si la política fiscal está bien diseñada puede
ayudar a reducir la desigualdad y la pobreza.
En el caso salvadoreño, la acción de la política
fiscal es mayor sobre la desigualdad que sobre
la pobreza, efecto que se genera por el lado del
gasto público, no de los impuestos. Además,
destaca que la política fiscal tiene un mayor
efecto distributivo en las zonas rurales que en
las urbanas —lo que reduce la desigualdad—;
asimismo, logra una baja leve en la pobreza
extrema, pero es incapaz de disminuir la
pobreza total (Icefi/FIDA, 2015).
5 Tomando como referencia el año 2012.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
51
Para el sector rural cabe decir que, al utilizar
la línea de la pobreza oficial, la política fiscal
es capaz de disminuir levemente la pobreza
extrema, al pasar del 16.9 al 15.8%, pero
incrementa la pobreza total al aumentar del
49.0 al 50.9%. Esto indica que, en la medida
en que el ingreso es bajo, la acción fiscal del
Estado para reducir la pobreza es mayor. En
contraste, en la medida en que el ingreso
aumenta, la acción fiscal del Estado se debilita
y, en lugar de presentar un efecto de reducción,
la pobreza aumenta. Esto se debe a que lo que
reciben las personas pobres por concepto de
transferencias y subsidios de parte del Estado
es menor a lo que pagan por concepto de
impuestos (Icefi/FIDA, 2015).
Las estimaciones muestran que, antes de las
intervenciones fiscales, la desigualdad rural
—medida por el coeficiente de Gini para el
ingreso de mercado— era de 0.3991. Tras
tomar en cuenta todas las intervenciones
fiscales, es decir, después de impuestos (directos
e indirectos netos de subsidios) y después
de trasferencias directas y transferencias por
medio de la educación y la salud pública, el
coeficiente de Gini cayó a 0.3453, equivalente a
una disminución del 13.5%. En la zona urbana,
el efecto redistributivo de la política fiscal es
más limitado, ya que solo logra disminuir la
desigualdad un 9.5%, al pasar el coeficiente
de Gini de 0.4171 a 0.3773. En ambas zonas,
las erogaciones en educación y salud, así como
las transferencias, son las que tienen la mayor
incidencia en la reducción de la desigualdad
(Icefi/FIDA, 2015).
Lo anterior revela que la actual política fiscal
salvadoreña limita las posibilidades de desarrollo
del país, especialmente de quienes habitan en
las zonas rurales. Por ello, el Estado salvadoreño
debe hacer cambios en su política fiscal para
convertirse en un actor clave en la promoción
del desarrollo rural.
52
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
3.3 Lineamientos principales para sentar
las bases del desarrollo rural en
El Salvador
Hasta la fecha, no existe claridad sobre
cuál es la institución rectora del desarrollo
rural en El Salvador. Cuando se analiza el
quehacer de las distintas dependencias
gubernamentales, instituciones autónomas
y entes descentralizados, se observa que
muchas de ellas tienen competencias en
materia de desarrollo rural, pero carecen
de una coordinación interinstitucional que
permita acciones conjuntas que trabajen
sinérgicamente en la implementación de las
leyes, normas, políticas y programas que se han
aprobado (Icefi/FIDA, 2015). En ese sentido, se
hace fundamental reconocer el desarrollo rural
como un proceso multidimensional, sistémico y
multinivel, que no puede depender únicamente
del Ministerio de Agricultura (MAG).
Los lineamientos que se proponen buscan
la reducción de la pobreza y la desigualdad
rural. Se espera incrementar los ingresos
de los hogares rurales, universalizar la
educación y la salud, mejorar las condiciones
de infraestructura, la protección del medio
ambiente y la reconstrucción del tejido social.
La propuesta desarrollada debería ser vista
como un complemento a las acciones que se
realizan en otros sectores. Las intervenciones
consideran un horizonte de una década (entre
2016 y 2025); a continuación, en la figura 2 un
resumen de ellas.
3.4 Principales intervenciones e inversión
financiera para sentar las bases del
desarrollo rural salvadoreño
Las intervenciones que se proponen se basan
en los ejes antes descritos. A partir de la
información existente en las instituciones
públicas, se tomó como base del costeo las
coberturas iniciales, costos aproximados y su
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en El salvador
grado de implementación. Además, se utilizaron
las proyecciones de población realizadas
por la Comisión Económica para América
Latina (Cepal), así como las proyecciones de
03
crecimiento económico e inflación. Estos datos
permitieron tener un aproximado cuantitativo
de acuerdo con el detalle de intervenciones
para los próximos diez años.
Figura 2. El Salvador:
Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural
Fortalecimiento
del sector rural
Programas de
protección social
Infraestructura
rural
Protección
ambiental
Tejido social e
identidad cultural
•
•
•
•
•
•
•
•
Acuicultura y pesca
Encadenamientos productivos
Agricultura familiar
Educación técnica productiva
Transferencia de tecnología
Asesoría técnica
Crédito, servicio de garantía y seguro rural
Turismo rural
• Universalización de la educación
• Universalización de la salud
•
•
•
•
•
Riego
Energía eléctrica
Agua y saneamiento
Vivienda
Caminos rurales
• Conservación de suelos
• Gestión integrada del recurso hídrico
• Reforestación
•
•
•
•
Esparcimiento para la cultura y deporte
Pueblos indígenas
Prevención de la violencia
Organización comunitaria
Fuente: Icefi/FIDA
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
53
3.4.1 Fortalecimiento del sector rural
El eje de fortalecimiento del sector rural pasaría
de representar un 0.30% del PIB, en 2016, a
un 1.66%, en 2025 (gráfica 10). Una de las
principales recomendaciones en este sentido
es fortalecer la institucionalidad, lo cual puede
pasar por la creación de una secretaría o un
ministerio de desarrollo rural que cuente con
las capacidades para gestionar de manera
interinstitucional la nueva visión del desarrollo
rural en la formulación y ejecución de políticas
públicas.
En este eje, además, se propone llevar a
cabo intervenciones mediante programas de
transferencia tecnológica, asesoría técnica y
actividades agropecuarias, que consisten en
brindar asistencia técnica a productores rurales.
Para estos programas se proponen inversiones
que vayan desde un 0.04 a un 0.29% del PIB
entre 2016 y 2025, respectivamente.
Es necesario que los programas mencionados
se acompañen de créditos y asistencia técnica
financiera para alcanzar a alrededor de 150,000
productores en 2025. Además, se sugiere un
programa de encadenamientos productivos para
que los pequeños y medianos productores y las
empresas rurales puedan llegar directamente y
sin intermediarios a los consumidores finales;
en este caso, las inversiones planteadas oscilan
entre un 0.03 y un 0.22% del PIB entre 2016 y
2025, respectivamente. También se contempla
un programa de agricultura familiar, el cual
estaría destinado de manera específica a la
lucha contra la inseguridad alimentaria a través
de la producción familiar de alimentos; para ello
se propone pasar de una inversión del 0.06%
del PIB, en 2016, al 0.21% del PIB, en 2025.
Por otro lado, se sugiere incrementar las
inversiones en educación técnica productiva, por
ser un programa que colabora con el desarrollo
integral de los productores rurales. Para 2025,
se propone asistir a unos 9,448 productores
agropecuarios mediante inversiones que van
Gráfica 10. El Salvador:
Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Turísmo rural
800
1.66%
Millones de USD
700
600
Asesoría Técnica
500
Transferencia
de tecnologia
400
Educación técnica
300
0.76%
Agricultura familiar
200
100
0
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Encadenamientos
productivos
0.30%
2016
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
54
Crédito, servicio de
garantía y seguro rural
2020
2025
Acuicultura y pesca
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en El salvador
del 0.01% del PIB (USD3.1 millones), en 2016,
al 0.11% del PIB (USD 45.9 millones), en 2025.
Entre las propuestas se incluye un programa
encaminado al desarrollo del turismo rural y
comunitario en el cual se plantea beneficiar
a 5,302 productores en 2025, pasando de
inversiones del 0.01% del PIB, en 2016, al
0.07% del PIB, en 2025.
Finalmente, se propone aumentar el número
de productores beneficiarios del programa de
crédito, servicio de garantía y seguro rural,
pasando de 7,500 productores, en 2016 (a
un costo de USD39.9 millones, equivalente al
0.15% del PIB) a 53,302 productores, en 2025,
con una inversión estimada del 0.76% del PIB
(USD331 millones).
3.4.2 Programas de protección social
Los costos derivados de las intervenciones en
programas de protección social descenderían de
un 2.0% del PIB, en 2016, a un 1.87% del PIB,
03
en 2025 (gráfica 11). Por su parte, en materia
de educación preprimaria, para alcanzar la meta
de 2025 (144,711 niños y niñas) se requiere una
inversión de USD55.5 millones. La educación
preprimaria pasaría de representar un 0.08%
del PIB, en 2016, a un 0.13% del PIB, en 2025.
En el caso de la educación primaria, se requiere
financiamiento de USD219.7 millones (0.51%
del PIB) para cubrir a 432,448 niños y niñas en
2025. Finalmente, el costo para que 144,783
adolescentes puedan beneficiarse de la
educación secundaria (que incluye la educación
básica y diversificada) es, en 2025, de un
0.23% del PIB. En conjunto, las intervenciones
propuestas en los distintos niveles de la
educación requerirían en 2016 una inversión
equivalente a USD200.5 millones (0.74% del
PIB); el monto ascendería a USD254.8 millones
(0.77% del PIB) en 2020 y, finalmente, a
USD375.4 millones (0.86% del PIB) en 2025. La
premisa de las intervenciones en educación es
la universalización, es decir, que todas las niñas,
niños y adolescentes puedan tener acceso
gratuito y de calidad a la educación pública.
Gráfica 11. El Salvador:
Costo del eje de programas de protección social 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
900
1.87%
Millones de USD
800
700
600
1.88%
Salud
2.00%
500
Educación secundaria
400
Educación primaria
300
200
Nivel preprimario
100
0
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
55
La salud tiene la misma premisa: que todas las
personas del área rural tengan acceso gratuito a
ella. Para el efecto se proponen intervenciones
en infraestructura que implican la construcción
de establecimientos del primero y segundo nivel
de atención, remozamiento y equipamiento de
puestos de salud; se incluyen también los costos
en recursos humanos, equipos y medicina. Para
el logro de las metas propuestas se requiere
una inversión de USD341.2 millones en 2016,
cifra que aumentaría a USD436.2 millones en
2025, lo cual representa, con relación al PIB,
el 1.26 y el 1.00% en los años 2016 y 2025,
respectivamente.
3.4.3 Infraestructura rural
Como lo muestra la gráfica 12, el costo de las
intervenciones en infraestructura rural asciende
a USD65.6 millones (0.25% del PIB) en 2016, y
crece a USD534.3 millones (1.25% del PIB) en
2025. Entre ellas se encuentran las destinadas
a universalizar el acceso a agua potable,
priorizando las inversiones en hogares en
situación de pobreza y pobreza extrema, lo que
tendría un costo, en 2025, de USD116 millones
(0.27% del PIB). Además, con el mismo objetivo
del programa anterior, se propone un programa
de energía eléctrica que en 2016 reporte 3,840
beneficiarios a un costo de USD1.6 millones
(0.01% del PIB), que luego se incrementen a
22,410 beneficiarios, con una inversión del
0.03% del PIB (USD11.09 millones).
En cuanto a los caminos rurales, se propone que
en los próximos diez años se rehabiliten más de
30,000 kilómetros, lo que implicaría pasar de
una inversión del 0.04% del PIB, en 2016, al
0.38% del PIB, en 2025. También se propone
en este eje un subsidio para la adquisición
de vivienda, que parta de 10,330 hogares
beneficiarios en 2016, con una inversión del
0.12% del PIB, a 44,957 hogares, en 2025,
invirtiendo para ello un 0.39% del PIB.
Finalmente, en temas de infraestructura se
recomienda inversiones en riego para apoyar a
los productores agrícolas, lo cual beneficiaría a
unas 24,516 personas en 2025. En este caso,
las inversiones propuestas transitan del 0.01%
del PIB (USD3 millones), en 2016, al 0.18% del
PIB (USD79.3 millones), en 2025.
Gráfica 12. El Salvador:
Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
600
Millones de USD
1.25%
500
Caminos rurales
400
Vivienda
Agua y saneamiento
300
200
100
0
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Riego
0.25%
2016
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
56
Energía eléctrica
0.54%
2020
2025
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en El salvador
3.4.4 Protección ambiental
En el eje de protección ambiental, las
intervenciones que se proponen tendrían un
costo, en 2016, de USD67.5 millones (0.25%
del PIB) y ascenderían a USD615.5 millones
(1.42% del PIB) diez años más adelante (gráfica
13). Se plantea un programa de gestión
integrada del recurso hídrico que se encamine al
manejo de cuencas hidrográficas. Con un costo
de USD0.2 millones, en 2016 esta estrategia
beneficiaría a 10,000 personas, mientras que
con USD1.5 millones (0.003% del PIB), en 2025
los beneficiarios ascenderían a 74,506.
Además, programas de reforestación y
conservación de suelos son necesarios para la
preservación y uso adecuado de los recursos
naturales. En ese sentido, cabe indicar que en
2016 se dispone de 430 manzanas con obras
y prácticas de conservación de suelos, a un
costo de USD0.6 millones (0.002% del PIB);
se propone incrementar el número a 3,204
manzanas en 2025, para lo cual se requeriría
03
una inversión de aproximadamente el 0.01%
del PIB (USD5.3 millones). Por otro lado, se
recomienda la reforestación de más de un
millón de hectáreas en la próxima década, lo
que implicaría pasar de una inversión del 0.25%
del PIB, en 2016, al 1.40% del PIB, en 2025.
3.4.5 Tejido social e identidad cultural
Con relación al PIB, las intervenciones
recomendadas para el eje de tejido social e
identidad cultural (gráfica 14) ascienden al
0.03% en 2016 (USD9 millones); al 0.09% en
2020 (USD28.4 millones); y al 0.22% en 2025
(USD 96.2 millones).
Entre las propuestas se incluye un programa
de organización comunitaria con el que se
pretende beneficiar a 20,604 comunidades en
2020, a un costo de USD12.8 millones (0.04%
del PIB). En 2025, esta iniciativa asciende a
76,503 comunidades, con una inversión del
0.12% del PIB (USD51.7 millones). Además,
un programa de esparcimiento que busca
beneficiar a través de actividades deportivas,
Gráfica 13. El Salvador:
Costo del eje de protección ambiental 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
700
1.42%
Millones de USD
600
Reforestación
500
400
Gestión integrada
del recurso hídrico
300
0.68%
Conservación de suelos
200
100
0
0.25%
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
57
culturales y recreativas a casi 2 millones de
personas en 2025, para lo cual se propone una
inversión del 0.02% del PIB (USD10.4 millones).
En materia de organización, seguimiento y
fortalecimiento de los comités municipales
para la prevención de la violencia se plantea
incrementar la inversión: del 0.02% del PIB,
en 2016, al 0.07% del PIB, en 2025. Con
ello aumentaría el número de comunidades
beneficiarias, pasando de 9,100, en 2016, a
47,006, en 2025.
Finalmente, en el año 2025 se busca beneficiar
a 31,384 personas a través de la difusión
y promoción de las identidades étnicas y
culturales de los pueblos indígenas, pasando
de una inversión del 0.003% del PIB (USD0.8
millones), en 2016, al 0.01% del PIB (USD2.3
millones), en 2025.
Gráfica 14. El Salvador:
Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
120
0.22%
Millones de USD
100
80
Prevención de la violencia
60
Pueblos indígenas
40
Esparcimiento para
0.09%
la cultura y deporte
20
0.03%
0
2016
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
58
Bases para el
desarrollo rural
en
organización comunitaria
Centroamérica
2020
2025
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
59
Programas de
protección social
Fortalecimiento
del sector rural
Eje
Secretaría o ministerio
de desarrollo rural
MAG
MAG
MAG
ENA
Centa
MAG
BFA
Mitur
Creación de una secretaría o un
ministerio de desarrollo rural que
cuente con las capacidades para
gestionar de forma interinstitucional
la nueva visión del desarrollo rural
en la formulación y ejecución de
políticas públicas
Fomento al desarrollo de la
acuicultura familiar en municipios en
pobreza en El Salvador
Programa de encadenamientos
empresariales para que los productos
de pequeños y medianos productores
y empresas rurales puedan llegar
directamente y sin intermediarios a
los consumidores finales
Programa destinado de manera
específica a la lucha contra la
inseguridad alimentaria a través de la
producción familiar de alimentos
Programa para la formación
técnica productiva, en áreas como
agricultura, silvicultura, pesca,
administración de empresas rurales,
turismo comunitario, entre otros
Programa de transferencia de
tecnología en actividades agrícolas y
no agrícolas
Programa de extensionismo rural que
permita incrementar la productividad
Programa de microcréditos a hogares
rurales que incluyan servicio de
garantías, así como seguro rural
Programa encaminado al desarrollo
del turismo rural y comunitario
Fortalecimiento de la
institucionalidad del
desarrollo rural
Acuicultura y pesca
Encadenamientos
productivos
Agricultura familiar
Educación técnica
productiva
Transferencia de
tecnología
Asesoría técnica
Crédito, servicio de
garantía y seguro
rural
Turismo rural
Programa para la universalización del
nivel preprimario
Programa para la universalización del
nivel primario
Programa para la universalización
de la educación secundaria (general
y técnico)
Programa para la universalización de
la salud pública
Educación
preprimaria
Educación primaria
Educación
secundaria
Salud
Subtotal programas de protección social
Productores
beneficiados
Productores
beneficiados
Productores
beneficiados
Productores
beneficiados
Jóvenes que
han finalizado
educación
secundaria
Productores
beneficiados
Productores
beneficiados
Productores
Beneficiarios
meta
Minsal
Mined
Mined
Mined
Población rural
Población entre 15
y 17 años
Población entre 6 y
14 años
Población entre 3 y
5 años
Subtotal fortalecimiento del sector rural
Institución
responsable
Descripción
Programa
1,994,561
47,161
349,500
62,099
500
7,500
12,300
4,980
750
40,853
5,200
10,000
2016
2,019,016
74,160
384,452
79,631
1,428
21,421
62,269
26,052
3,797
77,653
17,272
20,736
2020
2,221,577
144,783
432,448
144,711
5,302
53,302
154,945
100,448
9,448
193,226
50,439
51,598
2025
Número de beneficiarios
541.66
341.19
27.96
152.11
20.40
82.33
2.32
39.90
4.09
1.08
3.12
16.22
8.60
7.00
1.30
2016
625.32
370.55
47.18
179.52
28.06
253.88
7.11
122.27
22.20
6.06
16.95
33.08
30.65
15.57
1.52
2020
811.55
436.17
100.21
219.69
55.49
720.19
28.73
331.00
60.09
25.42
45.87
89.54
97.37
42.16
1.85
2025
En millones de dólares de
cada año
Tabla 6. El Salvador: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural
2.00
1.26
0.10
0.56
0.08
0.30
0.01
0.15
0.02
0.00
0.01
0.06
0.03
0.03
0.00%
2016
1.88
1.11
0.14
0.54
0.08
0.76
0.02
0.37
0.07
0.02
0.05
0.10
0.09
0.05
0.00%
2020
1.87
1.00
0.23
0.51
0.13
1.66
0.07
0.76
0.14
0.06
0.11
0.21
0.22
0.10
0.00%
2025
Como porcentaje del PIB
60
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Protección
ambiental
Infraestructura
rural
Eje
MAG
FISDL, CEL
ANDA, FISDL
Fonavipo, FSV
MARN
MARN
Programa para la adquisición de
sistemas de riego o miniriego
Programa orientado a
universalizar el acceso a
energía eléctrica, priorizando
las inversiones en hogares en
situación de pobreza y pobreza
extrema
Programa orientado a
universalizar el acceso al
agua potable, priorizando
las inversiones en hogares en
situación de pobreza y pobreza
extrema
Programa de subsidio para la
adquisición de vivienda
Red vial pavimentada
Obras y prácticas de
conservación de suelos
Programa encaminado
al manejo de cuencas
hidrográficas
Programa para reforestación
de áreas provistas de cobertura
vegetal
Riego
Energía eléctrica
Agua y
saneamiento
Vivienda
Caminos rurales
Conservación de
suelos
Gestión integrada
del recurso
hídrico
Reforestación
550
Infraestructura
vial adecuada
(kilómetros)
Hectáreas
Población
beneficiada
Manzanas
Subtotal protección ambiental
MAG, MARN
27,908
10,000
430
10,330
15,890
3,840
1,080
2016
87,679
24,414
1,050
2,115
21,420
32,950
9,375
5,468
2020
218,173
74,506
3,204
7,851
44,957
81,989
22,410
24,516
2025
Número de beneficiarios
Hogares
beneficiados
Población rural
Población rural
Productores
beneficiados
Beneficiarios
meta
Subtotal infraestructura
MOP
Institución
responsable
Descripción
Programa
67.49
66.71
0.17
0.61
65.58
10.02
31.67
19.27
1.63
2.99
2016
226.91
224.87
0.45
1.60
175.11
41.34
70.39
42.87
4.26
16.26
2020
615.53
608.75
1.48
5.30
534.30
166.98
160.88
116.04
11.09
79.31
2025
En millones de dólares de
cada año
0.25
0.25
0.00
0.002
0.25
0.04
0.12
0.07
0.01
0.01
2016
0.68
0.68
0.00
0.00
0.54
0.12
0.22
0.13
0.01
0.05
2020
1.42
1.40
0.003
0.01
1.25
0.38
0.39
0.27
0.03
0.18
2025
Como porcentaje del PIB
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
61
Organización, fortalecimiento
y seguimiento a Adescos,
directivas comunitarias,
juntas vecinales, u otras
organizaciones comunitarias
Organización
comunitaria
STP
Comunidades
Gobiernos
municipales,
Ministerio de
Gobernación
y Desarrollo
Territorial, Secretaría
de Participación
Ciudadana,
Transparencia y
Anticorrupción
Sistema de
monitoreo y
evaluación de
indicadores de
resultado, de
proceso y de
insumo de las
intervenciones
propuestas
Comunidades
Consejo Nacional
de Seguridad
Ciudadana y
Convivencia
Organización, seguimiento y
fortalecimiento de los comités
municipales para la prevención
de la violencia
Prevención de la
violencia
Totales
Conducción
evaluación y mejora
continua en la
implementación de
políticas públicas
Subtotal tejido social e identidad cultural
Población
indígena
Secretaría de
Cultura
Programa para la difusión y
promoción de las identidades
étnicas y culturales de los
pueblos indígenas
Pueblos indígenas
Población rural
Beneficiarios
meta
Indes, FISDL,
gobiernos
municipales
Institución
responsable
Programa encaminado a la
construcción y mejoramiento
de infraestructura para el
esparcimiento (bibliotecas,
parques, canchas deportivas)
Descripción
Esparcimiento
para la cultura y
deporte
Programa
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Tejido social e
identidad cultural
Eje
4,070
9,110
13,310
116,945
2016
20,604
18,890
19,487
513,096
2020
76,503
47,006
31,384
1,905,090
2025
Número de beneficiarios
766.07
1.28
9.02
2.36
5.28
0.84
0.54
2016
1,309.65
1.37
28.42
12.80
11.74
1.32
2.56
2020
2,777.73
1.49
96.15
51.71
31.77
2.32
10.35
2025
En millones de dólares de cada
año
2.83
0.00
0.03
0.01
0.02
0.003
0.00
2016
3.94
0.00
0.09
0.04
0.04
0.00
0.01
2020
6.41
0.00
0.22
0.12
0.07
0.01
0.02
2025
Como porcentaje del PIB
En resumen, si los esfuerzos del sector público
se concentran en intervenciones integrales,
coordinadas y sostenidas durante el período
2016-2025, se podría mejorar de manera
considerable las condiciones de vida de quienes
habitan en las zonas rurales de El Salvador. Con
respecto al PIB, las intervenciones propuestas
requerirían una inversión que se incremente del
2.83%, en 2016, al 3.94%, en 2020, y a un
6.41%, en 2025 (gráfica 15).
3.5 Financiamiento para sentar las bases
del desarrollo rural en El Salvador
En los apartados anteriores se han mostrado
cuáles deben ser las principales intervenciones
que el Estado necesita implementar para
potenciar el desarrollo rural y, finalmente,
mejorar las condiciones de vida de quienes
habitan estos territorios. Esta visión debe estar
alineada con la manera como el Estado puede
encontrar los recursos necesarios para hacer
frente a estos enormes desafíos.
Aun cuando pueda existir la voluntad política
para echar a andar estas medidas, es imperante
que el Estado cuente con los recursos suficientes
para financiarlas. Por ello, debe reconocerse
que incrementar las asignaciones orientadas
hacia el desarrollo rural requiere romper con la
situación actual de las finanzas públicas.
Durante el período 2004-2015, la carga
tributaria bruta —que es la que usualmente
reportan las autoridades hacendarias del país—
pasó del 12.0%, en 2004, al 15.8%, en 2015.
Si bien como resultado de dos reformas los
ingresos tributarios como porcentaje del PIB
fueron al alza luego de la crisis económica de
2008, es necesario subrayar que desde 2013
empezó a notarse una caída, lo que evidencia
que el efecto de dichas reformas ha pasado y, en
la actualidad, el alza de los ingresos tributarios
depende de factores como el crecimiento
económico. Por otro lado, la carga tributaria
salvadoreña se caracteriza por depender en
mayor medida de los impuestos indirectos,
especialmente del impuesto al valor agregado
(IVA).
A pesar de la importancia relativa del IVA, no
se menosprecia el esfuerzo realizado por el
Gráfica 15. El Salvador:
Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
Millones de USD
3,000
6.41%
2,500
Tejido social e identidad
cultural
2,000
Protección ambiental
Infraestructura rural
1,500
1,000
3.94%
Programas de protección
social
2.83%
Fortalecimiento del sector
rural
500
0
2016
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
62
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
2020
2025
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en El salvador
03
Gráfica 16. El Salvador:
Carga tributaria 2004-2015
17%
16%
15%
14%
13%
12%
11%
10%
2004
2005 2006
2007
2008 2009
2010 2011
2012 2013
2014
2015
Fuente: Icefi/FIDA, con base en estadísticas del Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Reserva
Gobierno de El Salvador en el sentido de que
logró incrementar el peso relativo del ISR, único
impuesto directo en el país en los últimos años.
El aumento se dio desde un 29.2% del total
tributario, en 2004, al 39.4%, en 2015, y fue
producto tanto de los incrementos de tarifa
aplicables al ISR, como de la adhesión a criterios
vinculados con la tributación internacional,
más la incorporación de algunas rentas a la
tributación que anteriormente no estaban
afectas.
El déficit fiscal ha sido un problema recurrente
y estructural para las finanzas públicas
salvadoreñas debido a la insuficiencia de
ingresos tributarios para financiar la totalidad
del gasto. En términos generales, gran parte
de la complicación de la situación financiera
proviene de los gastos relacionados con la
deuda previsional, la cual explica la mitad del
déficit. Ello redunda en niveles insostenibles de
deuda pública (cercanos al 60.0% del PIB).
Por otro lado, se ha estimado que, en el
nivel del gobierno central y en el período
comprendido entre 2004 y 2013, la rigidez
del gasto público salvadoreño representó
aproximadamente un 81.3% del gasto público
total6. Desde otra perspectiva, por cada dólar
de ingresos tributarios que El Salvador percibe,
los compromisos equivalen aproximadamente a
noventa y nueve centavos de dólar en 2014,
relación que ha mejorado si se compara con
2004, ya que en ese entonces los compromisos
de gasto sobrepasaban en casi 25.0% la
disponibilidad de ingresos tributarios.
Dada su naturaleza, buena parte de las
rigideces está compuesta principalmente
por gastos de funcionamiento del aparato
estatal (remuneraciones, bienes y servicios).
Además, existen importantes asignaciones
de fondos destinados al pago de la deuda
pública pues, como se sabe, su incumplimiento
imposibilitaría al Estado la obtención de más
recursos en el futuro, entre otros muchos
problemas. Solamente el servicio de la deuda
pública y las remuneraciones, bienes y servicios
(exceptuando lo contenido en la asignación
a los organismos Legislativo y Judicial, entre
otros) representan el 65.5% del total de
6 Cifras referidas a presupuestos votados.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
63
todos los compromisos de gasto, e inclusive
en 2011 sobrepasaron el 70.0% del total de
compromisos. Por ejemplo, los servicios de la
deuda pública en 2014 equivalieron a 1.4 veces
el presupuesto de salud.
En cuanto a la transparencia fiscal, el Gobierno
de El Salvador ha realizado esfuerzos para
fortalecer los niveles de transparencia en la
ejecución presupuestaria. Así lo demuestra
tanto la cantidad como la calidad de información
disponible en el portal www.transparenciafiscal.
gob.sv. También abona en este sentido la
mejora en la evaluación incluida en el Índice
de Presupuesto Abierto (IBP, por sus siglas en
inglés), que evalúa a los Gobiernos según la
cantidad, calidad y difusión a la ciudadanía de
ocho documentos presupuestarios clave, de
acuerdo con lo exigido por las buenas prácticas
internacionales.
En la última edición de este índice, que data de
2015, se reporta una mejora en la calificación de
El Salvador. En el documento del IBP para 2015,
que clasifica a los Estados más transparentes
a partir de una calificación máxima de cien
puntos, El Salvador obtuvo un puntaje de 53,
muy superior a los 28 puntos de 2006, y a los
37 puntos de 2008 y 2010.
No obstante, aún quedan cosas por hacer.
Entre los temas más importantes pendientes de
incorporar en la temática de transparencia se
encuentra la falta de integralidad fiscal, en el
sentido de que existen ciertos rubros de relativa
importancia presupuestaria que quedan al
margen de la planificación y la presupuestación.
Posiblemente, el más importante de ellos sea
el relativo a la devolución del crédito fiscal del
IVA a los exportadores y otras devoluciones de
impuestos que se encuentran consideradas en
la legislación tributaria. Finalmente, un tema
muy relevante que aún está pendiente es la
carencia efectiva de un conjunto de indicadores
de resultado que permita evaluar tanto la
eficiencia como la eficacia de la ejecución
presupuestaria. Este tipo de herramienta puede
64
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
ayudar a fortalecer la rendición de cuentas
de los diferentes ministerios y segmentos del
aparato estatal salvadoreño.
3.5.1 Fortalecimiento de la
administración tributaria
Uno de los elementos indispensables para
hacerle llegar más recursos al fisco es el
fortalecimiento de la administración tributaria,
pues los niveles de evasión impositiva son altos.
Se estima que para el año 2014, el pago del
IVA se evadía en un 31.5% por encima de lo
reportado en 2013 (Icefi, 2014). En el caso de
la evasión del impuesto sobre la renta (ISR), si
bien no se cuenta con estimaciones actuales,
de acuerdo con la Fundación Nacional para el
Desarrollo (Funde, 2008) los niveles de evasión
del ISR rondaban el 50.0%. Cabe indicar que
los factores determinantes de la evasión son:
fallas en la gerencia y estructura organizativa
de la Administración Tributaria y Aduanera;
deficiencias en las estrategias de fiscalización
y control; errores o vacíos en la legislación
tributaria; y factores asociados con la baja
cultura tributaria por parte de la ciudadanía.
Estos factores, entre otros, serían los de mayor
relevancia en la determinación en los niveles de
evasión fiscal.
Por ejemplo, si la planificación es adecuada, la
administración tributaria podría comprometerse
a reducir la evasión del IVA, lo que se traduciría
en que la recaudación aumente un 0.6% del
PIB en 2025.
3.5.2 Reducción de los privilegios fiscales
Al igual que en el resto de la región
centroamericana, El Salvador continúa utilizando
los incentivos fiscales como instrumento para la
atracción de la inversión, lo que conlleva a que
el gasto tributario7 sea alto. De acuerdo con
estadísticas oficiales, el gasto tributario para el
año 2013 representó un 2.9% del PIB, de los
cuales un 1.51% del PIB se dejaba de percibir
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en El salvador
por concepto de IVA, y un 1.39% del PIB, por
ISR (Ministerio de Hacienda, 2015). Por ello,
si esta situación se redujera paulatinamente
podría incrementarse la recaudación en un
1.20% del PIB en 2025.
3.5.3 Implementación de un impuesto
al patrimonio
El Salvador es el único país de Centroamérica
que no cuenta con un impuesto específico al
patrimonio; en palabras del Fondo Monetario
Internacional (FMI), «El Salvador representa
un caso raro en la región por no tener este
impuesto progresivo» (FMI, 2015). Así las
cosas, la implementación de este tributo puede
convertirse en una fuente de financiamiento de
las intervenciones identificadas para potenciar
el desarrollo rural. La iniciativa de establecer
nuevamente este tributo a personas y empresas
con patrimonios por encima de USD500,000
fue discutida durante 2010 y 2011, pero el
Gobierno no obtuvo el apoyo político suficiente
para someterla a la Asamblea Legislativa,
posiblemente por la estrategia utilizada, que
fue plantearlo como una contribución especial
para financiar la seguridad pública. Por ello
se abre una vez más la oportunidad de lanzar
esta propuesta, considerando los mismos
parámetros de la iniciativa ya elaborada; es
decir, gravar los patrimonios iguales o mayores
a USD500,000 con tasas progresivas de entre el
0.5 y el 1.5%. Los ingresos a obtener podrían
ascender a un 0.9% del PIB en 2025.
3.5.4 Incremento al impuesto al valor
agregado (IVA)
El IVA es un impuesto regresivo (Icefi/FIDA,
2015), lo que implica que quienes tienen menos
pagan más como porcentaje de sus ingresos;
por ello, desde el punto de vista de justicia fiscal
no constituye la mejor opción para incrementar
los recursos. Sin embargo, es un impuesto
fácil de recaudar y debe ser discutido como
03
sociedad. El Fondo Monetario Internacional
(FMI) en diversas ocasiones ha recomendado
a El Salvador el aumento de la tasa del IVA a
niveles comparables con los países de la región
(FMI, 2015). Si el país adoptara a partir de 2020
un incremento de un punto porcentual, el fisco
podría recaudar un 0.55% del PIB en 2025.
3.5.5 Implementación de un régimen
simplificado para la pequeña
empresa
La reducida base tributaria constituye una
de las mayores limitantes para aumentar la
recaudación, a pesar de la modernización del
sistema fiscal y de la institucionalidad en la
materia. Una economía moderna necesita de
mercados laborales decentes, es decir, que
brinden protección pero que al mismo tiempo
favorezcan la generación de recursos por medio
de la recaudación en renta que permiten (PNUD,
2013).
Esto puede corregirse por medio de la
creación de un impuesto especial o «régimen
simplificado» para la pequeña empresa, con
características que permitan mejorar el control
de sus operaciones con las medianas y grandes
empresas. Ya a principios de la década pasada
y al inicio de la administración 2009-2014 se
analizó un impuesto de este tipo, pero por
diferentes circunstancias —falta de consenso,
principalmente— no se llevó a la práctica.
Como podrá colegirse, esta también es una
opción para incrementar los recursos públicos,
estableciendo un impuesto fijo o ad valorem a
la pequeña empresa —el proyecto analizado
en 2010 estipulaba un impuesto ad valorem
progresivo desde el 2.0 al 8.0% a empresas con
ingresos anuales máximos de USD50,000—
(Icefi/Unicef, 2014). Al revitalizar el proyecto,
con una tasa promedio del 5.0% sobre los
ingresos brutos, se podría obtener, en 2025,
ingresos adicionales por un 0.40% del PIB.
7 Son todas aquellas disposiciones especiales en materia tributaria que generan una reducción de las obligaciones de los contribuyentes, provocando
una pérdida en la recaudación fiscal (Ministerio de Hacienda, 2015).
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
65
3.5.6 Focalización de los subsidios
Los subidios en El Salvador están mal focalizados.
En la zona rural, si se suman los subidios a la
electricidad, gas propano y transporte público,
resulta que más de la mitad de los beneficios se
otrorgan a hogares que no están en situación
de pobreza; por su parte, en la zona urbana
ocho de cada diez personas beneficiarias de
subsidios son no pobres. En este marco, si se
logra hacer una óptima distribución se liberarían
recursos que pueden destinarse al desarrollo
rural. Eliminar estos subsidios y proporcionar
una red de protección de mayor amplitud para
los hogares más pobres podría generar un
ahorro fiscal aproximado de hasta un 1.0% del
PIB (FMI, 2015).
3.5.7 Reformas en las adquisiciones
y contrataciones
El área de adquisiciones y contrataciones es
también objeto de reformas legales de las
que pueden derivarse importantes ahorros de
recursos para el Estado. Sobre este particular,
Funde (2012) propone para El Salvador una serie
de modificaciones a la normativa legal entre las
cuales destaca la obligación de comprar a precios
de mercado, con la propuesta de que quien no
lo cumpla debe ser sancionado en jurisdicción
administrativa y penal. Como consecuencia, los
autores estiman que se puede ahorrar hasta un
15.0% del costo de los bienes y servicios del
sector público no financiero (SPNF), es decir,
alrededor del 0.75% del PIB en 2025.
3.5.8 Préstamos y donaciones
El endeudamiento público puede constituir una
fuente inicial de financiamiento mientras se
ajusta la política fiscal y, en particular, la política
tributaria, sobre todo si el endeudamiento es
utilizado en las intervenciones identificadas que
pueden potenciar el desarrollo rural. Por otro
lado, la comunidad internacional podría plegar
todos sus esfuerzos o la mayor parte de ellos al
apoyo en la mejora de las condiciones de vida
de las personas del área rural en El Salvador.
Ambas fuentes de financiamiento pueden ser
utilizadas para el necesario aumento inicial de
la capacidad instalada de los servicios públicos.
A continuación, un resumen de los posibles
mecanismos que podrían financiar las
propuestas para sentar las bases del desarrollo
rural en El Salvador.
Tabla 7. El Salvador: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como
porcentaje del PIB de cada año
Concepto
2016
2020
2025
Brecha a financiar
2.83
3.94
6.41
Aumento del IVA (14%)
0.00
0.00
0.55
Régimen simplificado ISR
0.20
0.30
0.40
Impuesto al patrimonio
0.40
0.60
0.90
Reducción de privilegios fiscales
0.50
0.80
1.20
Fortalecimiento de la Administración Tributaria (evasión del ISR en
niveles similares al promedio de América Latina)
0.15
0.28
0.60
Focalización de los subsidios
0.30
0.60
1.00
Reformas en las adquisiciones y contrataciones
0.07
0.35
0.75
Cooperación internacional
0.60
0.50
0.50
Endeudamiento público
0.60
0.50
0.50
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
66
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
04
Capítulo
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural
en HONDURAS
4.1 Las condiciones actuales del área
rural hondureña
El análisis socioeconómico de la población
hondureña revela que, de un total de 8.3
millones de habitantes del país, cerca del 47.0%
vive en áreas rurales. Para 2014, el 70.6% de la
población hondureña que reside en el área rural
se encontraba en situación de pobreza, es decir,
aproximadamente siete de cada diez personas
de la zona rural de Honduras vivían en situación
de pobreza, mientras que el 57.5% de la
población rural estaba en situación de pobreza
extrema. En otras palabras, más de la mitad
de la población rural no tiene la capacidad de
cubrir siquiera el costo del consumo mínimo de
alimentos (Honduras, INE, 2014).
4.1.1 Fortalecimiento del sector rural
En el área rural de Honduras, alrededor de 2.99
millones de personas se encuentran en edad de
trabajar, con una población económicamente
activa (PEA) de 1.69 millones de personas, de
las cuales 1.64 millones están ocupadas, es
decir, se da una tasa de desempleo abierto del
2.7%. Entre las personas ocupadas en el área
rural, el 69.1% son hombres, mientras que solo
el 30.9% son mujeres (Honduras, INE, 2014).
Es importante mostrar que las personas
ocupadas en al área rural trabajan en diferentes
actividades económicas. Para 2011, el 57.3% de
la población ocupada laboraba en actividades
de agricultura, ganadería, silvicultura, caza y
pesca; el 13.8%, en actividades de comercio por
mayor, menor, hoteles y restaurantes; el 9.0%,
en servicios comunales, sociales y personales;
el 8.7% en la industria y manufactura; el
restante 11.2% de personas se ocupaban en
otras actividades económicas (Honduras, INE,
2011). Lo anterior evidencia que si bien el
sector agropecuario es el principal generador
de empleo en el ámbito rural, no es el único; es
decir, la economía del área rural no se limita al
sector agropecuario.
68
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Uno de los problemas que se presentan en el
sector agropecuario es que en la mayoría de
los casos se trata de actividades tradicionales,
de baja productividad, poca articulación con la
agroindustria, dependencia de tecnologías poco
intensivas en capital y con utilización de mano
de obra no calificada. Esto explica, en parte,
los bajos salarios que se pagan: para 2014,
el ingreso mensual promedio de las personas
ocupadas en actividades de agricultura,
ganadería, silvicultura, caza y pesca era de
L2,196, el más bajo de todas las actividades
económicas (Honduras, INE, 2014).
La situación del empleo del sector rural enfrenta
serios desafíos: el 15.6% de las personas
ocupadas en el área rural son trabajadores
familiares no remunerados y el 4.3% no declara
ingresos (INE, 2014). Asimismo, tan solo el
3.7% de las personas están cubiertas por el
Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS),
el 1.0% cuenta con seguro privado, un 0.1%
con seguro militar, y el 95.1% no está cubierto
(SS, INE e ICF International, 2013).
4.1.2 Programas de protección social
La educación es un pilar fundamental en
el desarrollo de las personas. Escalar en el
proceso educativo constituye uno de los
mecanismos básicos para superar las trampas
intergeneracionales de la pobreza y romper
patrones de desigualdad. Honduras enfrenta
diferentes retos en el ámbito educativo,
especialmente en el área rural.
De acuerdo con estadísticas oficiales, el
79.5% de los habitantes rurales puede leer
y escribir y tiene, en promedio, 6.1 años de
estudio (Honduras, INE, 2014). En 2012, la
Secretaría de Educación reportó, para el caso
de establecimientos públicos del sector rural,
una matrícula inicial de un millón de niñas y
niños, en los diferentes niveles escolares. De
ese total, el 50.7% son niños, mientras que el
49.3%, niñas. El mayor número de estudiantes
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en HONDURAS
matriculados en establecimientos educativos
públicos se encuentra en el nivel básico, con
aproximadamente el 79.8%; el nivel prebásico
es el segundo con mayor matriculación, pues
un 13.7% del total se ubica en ese nivel. La
educación media, por su parte, es la que menor
participación reporta en la matrícula de 2012,
con el 6.5% de estudiantes. Todo ello pone
en evidencia que los esfuerzos de la política
educativa pública se han concentrado en la
matrícula básica8.
Para 2012 se reportó una inasistencia escolar
del 26.3% en el área rural; las principales
casusas del abandono escolar radican en falta
de recursos económicos (41.3%), no querer
seguir estudiando (29.7%), tener que trabajar
(8.3%), tener problemas familiares o de salud
(6.6%), entre otras.
En el ámbito de la salud, la zona rural de
Honduras enfrenta varios desafíos. Uno de
ellos es el acceso a servicios: al momento de
padecer alguna enfermedad, solo el 43.0%
04
de la población tiene acceso a servicios
médicos; el 8.6% de las personas con algún
padecimiento es atendido en un hospital del
IHSS en su primera consulta, el 67% en centros
de la Secretaría de Salud, y el 24.3% tuvo que
asistir a un centro privado (Honduras, INE,
2014).
Otro de los desafíos es la salud materno infantil.
En Honduras, el área rural presenta una tasa
de fecundidad de 126 por cada mil mujeres.
Alrededor del 68.2% de los partos que ocurren
en el área rural han recibido asistencia médica
y el 69.4% de los partos fue atendido en un
establecimiento de salud del sector público.
Asimismo, el 20.0% de los recién nacidos en
el área rural no recibió atención postnatal, y
solo el 55.6% de quienes recibieron ese tipo
de cuidados fue atendido por un médico. Ello
incide en el hecho de que el área rural presente
un porcentaje de muertes de menores de 5 años
del 54.0% (SS, INE e ICF International, 2013).
Gráfica 17. Honduras:
Matrícula inicial en el sector público del área rural, por nivel escolar (2012)
900,000
800,000
Número de personas
700,000
600,00,
Hombre
500,000
Mujer
400,000
Total
300,000
200,000
100,000
0
Prebásica
Básica
Media
Fuente: Icefi/FIDA, con base en información de la Secretaría de Educación (2012)
8 La educación prebásica es el nivel educativo comprendido entre los 3 a 5 años de edad. La educación básica es el nivel educativo comprendido
entre los 6 a 14 años de edad; consta de tres ciclos: primer a tercer grado (6 a 8 años), cuarto a sexto grado (9 a 11 años) y séptimo a noveno grado
(12 a 14 años). La educación media es el nivel educativo comprendido entre los 15 a 17 años y se divide en dos modalidades: académica y profesional
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
69
4.1.3 Infraestructura rural
4.1.4 Protección ambiental
En el sector rural, solo el 30.1% de los hogares
tiene una vivienda con paredes de ladrillo, piedra
o bloque, mientras que el 50.9% cuenta con
una vivienda con paredes de adobe. Asimismo,
el 31.3% de viviendas tienen piso de tierra, y
el 15.4% de las familias vive en condiciones
de hacinamiento habitacional (Honduras, INE,
2014).
A nivel nacional, el 54.5% de los hogares utiliza
leña como combustible para cocinar; en el
área rural este porcentaje aumenta al 87.6%
(Honduras, INE, 2013), lo cual pone en evidencia
una alta dependencia del bosque por parte
de la población rural, lo que a su vez supone
mayor presión sobre este recurso, aumento en
la deforestación y pérdida de bienes y servicios
ambientales.
En cuanto a la conexión a servicios básicos, el
5.9% de los hogares de la zona rural de Honduras
cuenta con acceso a agua a través del servicio
público, mientras que el 69.5% debe recurrir
al servicio privado para obtener el vital líquido;
además, solo el 6.1% de los hogares rurales
tiene una conexión a la red de drenajes como
principal medio de eliminación de excretas, y el
30.8% hace uso de letrina con cierre hidráulico.
Con respecto al acceso a la energía eléctrica,
alrededor de siete de cada diez hogares tienen
una conexión a la red de distribución eléctrica;
sin embargo, en el 20.3% de las viviendas se
utilizan velas, candiles u ocotes como principal
fuente de alumbrado (Honduras, INE, 2014).
En materia de infraestructura vial y de acuerdo
con el Fondo Vial, para el año 2009 la red de
caminos rurales era de 11,080.2 km de vías
terrestres no pavimentadas. La falta de un buen
sistema vial en Honduras se debe, en parte, al
relieve tan accidentado de la topografía nacional,
lo cual dificulta en gran medida la construcción
de nuevas carreteras; pero a ello también cabe
sumar las grandes limitaciones económicas que
posee el país. Por falta de buenas y suficientes
carreteras y debido al mal estado que presentan
algunos de los pocos caminos que hay, muchas
comunidades de Honduras están aisladas y sus
habitantes enfrentan numerosas dificultades
para comunicarse con las principales ciudades
del país (BCIE, 2010).
70
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Entre 1990 y 2010, Honduras perdió casi 3
millones de hectáreas de bosques y queda
solo un 9.0% de sus bosques primarios (FAO,
2015). La cobertura forestal del país es de
5.4 millones de hectáreas aproximadamente,
lo cual representa el 48.0% del territorio
nacional. El país cuenta con 91 áreas protegidas
delimitadas, que cubren el 27.0% de la
extensión territorial (REDD/CCAD-GIZ, 2014).
Se estima que anualmente se deforestan, en
promedio, 58,000 hectáreas; para 2010 las
áreas con mayor deforestación eran la zona
norte de Comayagua, a causa de cultivos de
café; la zona norte de Olancho, por tala ilegal; y
La Mosquitia, por degradación y deforestación
de áreas protegidas. A lo anterior se suma la
degradación ocasionada por la expansión de
los asentamientos humanos (Vallejo, 2011).
Entre 2000 y 2012, Honduras generó 614.1
millones de toneladas carbono equivalentes de
gases de efecto invernadero (GEI), las cuales
corresponden con el 0.11% de las emisiones
mundiales (WRI, 2016). Los sectores agrícola
y energético son los principales emisores de
GEI, con el 29.0 y el 27.0% de las emisiones,
respectivamente. Si bien Honduras no es
un gran emisor a nivel mundial, sí es uno de
los países más vulnerables a los impactos del
cambio climático.
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en HONDURAS
De acuerdo con el índice de riesgo climático,
entre 1995 y 2014, Honduras ha sido el país,
a nivel mundial, más expuesto y vulnerable
frente a riesgos climáticos. En dicho período,
Honduras experimentó 73 eventos climáticos
extremos que provocaron pérdidas de
aproximadamente USD570.35 millones PPP
(paridad del poder adquisitivo) y causaron 4.41
muertes por cada 100,000 habitantes (Kreft,
Eckstein, Dorsch & Fischer, 2015). Se espera
que en los próximos años los impactos del
cambio climático se intensifiquen; entre otros,
el 60.0% del territorio nacional se encuentra
en riesgo de deslizamiento (FAO & UN-Habitat,
s.f.) y para 2020 se estima que la temperatura
media anual aumente 0.8ºC, especialmente en
los departamentos del occidente y sur del país,
incluyendo el sur de Comayagua, Francisco
Morazán y El Paraíso. Adicionalmente, estos
impactos negativos se manifestarán en menores
niveles de precipitación anual y sequías, de
manera que para 2020 la reducción proyectada
en la precipitación anual es de un 6.0%
(Honduras, Serna, s.f.).
4.1.5 Tejido social e identidad cultural
A pesar de no haber pasado por un conflicto
armado como El Salvador, Nicaragua o
Guatemala, Honduras sufrió las secuelas de las
guerras de la región y de su propia militarización,
que se sumaron a los altos niveles de pobreza,
desigualdad y polarización. En la década de los
noventa aparecen las pandillas juveniles como
un nuevo grupo delincuencial; sin embargo, la
respuesta desde el Estado para combatirlas fue
errónea, pues las políticas de mano dura y «súper
mano dura» implementadas entre los años
2000 y 2005 en contra de ellas intensificaron los
niveles de violencia, dieron lugar a respuestas
más organizadas y violentas de criminalidad,
y fomentaron el encarcelamiento masivo de
jóvenes, congestionando aún más los sistemas
carcelarios (PNUD, 2013).
04
En 2008, la tasa de homicidios de Honduras ya
era la más alta de la región, con 57 muertes
violentas por cada 100,000 habitantes. Un
joven de 15 a 24 años de edad tenía entonces
alrededor del triple de probabilidades de ser
asesinado que el ciudadano promedio (Cáritas
Honduras, 2013). En Honduras, los costos
económicos asociados con la inseguridad y la
violencia ascendieron a un 9.6% del PIB (Banco
Mundial, 2011).
En todo este contexto, los países de la región
intentaban avanzar en el fortalecimiento de la
democracia. Sin embargo, en 2009 se suscitó
en Honduras un hecho lamentable: un golpe
de Estado contra el presidente Manuel Zelaya,
lo cual vino a demostrar lo endeble que son
las instituciones públicas en Centroamérica.
Además, este hecho vino a polarizar aún más
al país.
Tras el golpe de Estado militar de 2009, los
cuerpos de seguridad clausuraron los medios
de comunicación de la oposición, detuvieron
arbitrariamente a millares de personas y
asesinaron a un gran número de manifestantes
(Human Rights Watch, 2015).
Por si fuera poco, Honduras se ha convertido en
uno de los países más peligrosos del mundo para
los defensores del territorio rural, de la tierra y el
medio ambiente. Entre 2002 y 2014 murieron
asesinados 111 activistas, 12 de ellos en 2014,
lo cual constituye el índice per cápita más alto
de América Latina. El caso más emblemático es
el asesinato de Berta Cáceres, lenca cuya última
lucha había sido contra la instalación de un
proyecto de generación hidroeléctrica en Río
Blanco, Intibucá, en una campaña relacionada
con la defensa del territorio y la soberanía.
Además, desde 2010 se han registrado 3,064
casos de criminalización de defensores de los
derechos humanos en el país (Global Witness,
2015).
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
71
4.2 La política fiscal actual y el desarrollo
rural
El gasto público constituye una de las
herramientas estatales más valiosas, pues
contribuye al desarrollo social, impulsa la
transformación productiva y el crecimiento
económico sostenible. El análisis del presupuesto
sirve de orientación al momento de sopesar
las distintas preferencias que compiten por los
limitados recursos.
En el caso particular de Honduras, el gasto
público promedio en desarrollo rural (GPDR)
fue, en el período comprendido entre 2007 y
2012, de USD1,298.9 millones, con una leve
alza, ya que pasó de USD1,025.2 millones, en
2007, a USD1,392.7 millones, en 2012. Sin
embargo, es notoria una tendencia decreciente
en las inversiones públicas en desarrollo rural, al
evaluarlas con respecto al total de la economía
y el presupuesto del gobierno central y sus
instituciones descentralizadas. En el caso de la
primera, el GPDR pasó de representar un 8.3%
del PIB, en 2007, a un 7.7%, en 2012; en tanto
que como porcentaje del presupuesto público
pasó de representar un 22.4%, en 2007, a un
20.0%, en 2012. En promedio, en este lapso
Honduras invirtió apenas USD0.95 por cada
persona que habitaba en la zona rural (Icefi/
FIDA, 2014).
Al analizar el GPDR por eje se puede apreciar
que, entre 2007 y 2012, la mayor parte se
destinó a los programas de protección social,
con un 65.2%; en este eje se incluyen las
erogaciones orientadas a educación, salud y
protección social. En seguida se encuentran los
programas encaminados a la infraestructura
rural en esos seis años (23.3% del GPDR total),
entre los cuales se inscriben proyectos de
caminos rurales, agua y saneamiento, energía
eléctrica, vivienda y urbanización. Con un
72
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
8.7% del gasto orientado al desarrollo rural
se observa el eje de fortalecimiento del sector
rural, relacionado con la atención directa al
productor y soporte al sector rural en general.
Los ejes con menos recursos son protección
ambiental y tejido social e identidad cultural; el
primero ascendió a 2.5% del GPDR, mientras
que el último eje representó apenas un 0.3%
(Icefi/FIDA, 2014).
Además, la política fiscal es una herramienta
trascendental para mejorar la calidad de vida
de las personas que habitan en las áreas
rurales, siempre y cuando esté bien diseñada
y su incidencia permita reducir la pobreza y la
desigualdad. En el caso hondureño, la acción de
la política fiscal es mayor sobre la desigualdad
que sobre la pobreza; este efecto se genera por
el lado del gasto público, no de los impuestos.
Además, la política fiscal tiene un mayor efecto
distributivo en las zonas rurales que en las
urbanas —lo que reduce la desigualdad—. Sin
embargo, el efecto total de la política fiscal
(ingresos y gastos) conlleva a un incremento de
la pobreza extrema y de la pobreza total (Icefi/
FIDA, 2016).
Para el sector rural, al utilizar la línea de la
pobreza internacional, la política fiscal aumenta
la pobreza extrema, al pasar del 32.1 al 35.5%,
así como la pobreza total, al aumentar del 49.7
al 54.2%. Esto se debe a que lo que reciben las
personas pobres por concepto de transferencias
y subsidios de parte del Estado es menor a
lo que pagan por concepto de impuestos,
especialmente impuestos indirectos, ya que
por su carácter regresivo tienen una mayor
incidencia en quienes tienen menos ingresos
(Icefi/FIDA, 2016).
Las estimaciones muestran que, antes de las
intervenciones fiscales, la desigualdad rural,
medida por el coeficiente de Gini para el
ingreso de mercado, era de 0.5682. Después
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en HONDURAS
de tomar en cuenta todas las intervenciones
fiscales, es decir, después de impuestos (directos
e indirectos netos de subsidios) y después de
trasferencias directas y transferencias a través
de la educación y la salud pública, el coeficiente
de Gini cayó a 0.5417, equivalente a una
disminución del 4.7%. Lo anterior revela que la
leve disminución de la desigualdad viene por el
lado del gasto y no de los ingresos (Icefi/FIDA,
2016).
Así las cosas, es evidente que la actual política
fiscal limita las posibilidades de desarrollo
de Honduras, especialmente en las zonas
rurales. Por ello resulta indispensable transitar
hacia una política fiscal justa, con criterios
de progresividad, sostenibilidad y suficiencia
que permitan la construcción de un Estado
verdaderamente democrático y potenciador del
desarrollo.
4.3 Lineamientos principales para
sentar las bases del desarrollo rural
en Honduras
El desarrollo rural hondureño debe verse como
un proceso que requiere tanto coordinación
interinstitucional como construcción de un
lenguaje común que permita formular políticas
públicas encaminadas a la reducción de la pobreza
y la desigualdad. En ese sentido, se propone a
continuación una serie de lineamientos que
buscan que las personas de las zonas rurales
cuenten con ingresos suficientes para tener
una vida digna, que el Estado les garantice
educación y salud gratuitas y de calidad, que
se mejoren las condiciones de infraestructura
de las zonas rurales, la protección del medio
ambiente y la reconstrucción del tejido social.
La propuesta desarrollada —que considera un
horizonte de una década (entre 2016 y 2025)—
debería ser vista como un complemento a las
acciones que se realizan en otros sectores.
04
4.4 Principales intervenciones e inversión
financiera para sentar las bases del
desarrollo rural en Honduras
A continuación se describen las principales
intervenciones planteadas, con sus respectivos
costos. Algunos elementos de la propuesta
consisten en la ampliación de políticas y
programas que ya se llevan a cabo; en otros
casos se recuperan intervenciones poco
desarrolladas pero que han mostrado su valor
estratégico, o se procuran intervenciones que
suponen cambios de enfoque. Asimismo, otros
planteamientos implican acciones novedosas.
Las intervenciones se formulan con una duración
de diez años (2016-2015), entendiendo que
el desarrollo rural constituye un proceso. Para
realizar este ejercicio se utilizó la información
disponible de diferentes fuentes e instituciones,
con
miras
a
determinar
coberturas
iniciales, costos aproximados y su grado de
implementación. Se empleó como información
básica las proyecciones de población provistas
por la Cepal, que utilizan el método de los
componentes demográficos, con base en las
estimaciones realizadas conjuntamente con
los países. Estos datos permitieron contar con
un aproximado cuantitativo de acuerdo con
el detalle de intervenciones. Adicionalmente,
se utilizaron las estimaciones de crecimiento
económico durante la próxima década, así como
el proceso inflacionario asociado con él; ambos
datos formaron un importante insumo para
llevar a cabo los supuestos que fundamentan
las proyecciones que a continuación se detallan.
4.4.1 Fortalecimiento del sector rural
El fortalecimiento del sector rural pasaría de
representar un 0.20% del PIB, en 2016, a un
1.60%, en 2025 (gráfica 18). Se reconoce,
sobre todo, la importancia de fortalecer la
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
73
Figura 3. Honduras:
Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural
Fortalecimiento
del sector rural
Programas de
protección social
Infraestructura
rural
Protección
ambiental
Tejido social e
identidad cultural
•
•
•
•
•
Encadenamientos productivos
Educación técnica productiva
Agricultura familiar
Crédito
Turismo rural
• Universalización de la educación
• Universalización de la salud
•
•
•
•
Agua y saneamiento
Caminos rurales
Energía renovable
Riego
• Desarrollo forestal
• Reforestación
• Mitigación y adaptación al cambio
climático
• Esparcimiento para la cultura y deporte
• Prevención de la violencia
• Gestión del desarrollo de los pueblos indígenas
Fuente: Icefi/FIDA
institucionalidad para el desarrollo rural, lo cual
puede pasar por la creación de una secretaría
o un ministerio de desarrollo rural que tenga
las capacidades para gestionar de manera
interinstitucional la nueva visión del desarrollo
rural en la formulación y ejecución de políticas
públicas.
74
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
En este eje también se propone un programa
de encadenamientos empresariales para que los
productos de pequeños y medianos productores
y empresas rurales puedan llegar directamente
y sin intermediarios a los consumidores finales;
las inversiones de este programa van del 0.02%
del PIB, en 2016, al 0.16%, en 2025.
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en HONDURAS
Por otro lado, para el programa de agricultura
familiar se sugieren inversiones que vayan
desde el 0.04 al 0.16% del PIB entre 2016 y
2025, respectivamente. Con ello se estaría
beneficiando a más de seiscientos mil
productores y productoras del área rural.
También se propone incrementar las inversiones
para educación técnica productiva, de manera
que esta abarque a más de trescientos mil
estudiantes en 2025, con inversiones que
aumenten del 0.03 al 0.39% del PIB entre 2016
y 2025.
Además se recomienda un programa de crédito
y asistencia técnica financiera que tenga la
capacidad de brindar asistencia al menos a
veinte mil productores en 2025; se plantea un
programa de encadenamientos productivos
para incrementar el valor agregado que se
genera en el sector rural, con inversiones que
transiten del 0.02 al 0.16% del PIB entre 2016
y 2025; y se incluye un programa encaminado
al desarrollo del turismo rural y comunitario
que beneficie a 5,500 productores en 2025,
04
pasando de inversiones del 0.01% del PIB, en
2016, al 0.10% del PIB, en 2025.
4.4.2 Programas de protección social
En cuanto a los programas de protección social,
los costos de las intervenciones ascenderían del
2.0% del PIB, en 2016, al 3.54% del PIB, en 2025
(gráfica 19). Para alcanzar en 2025 la meta de
educación prebásico(249,352 niños y niñas) se
requiere una inversión de USD117.16 millones.
La educación preprimaria pasaría de representar
un 0.18% del PIB, en 2016, a un 0.43% del PIB,
en 2025. En el caso de la educación básica, se
requiere financiamiento por valor de USD272.7
millones (1.01% del PIB) para cubrir a 742,789
niños y niñas en 2025. Finalmente, el costo para
que 245,106 adolescentes puedan beneficiarse
de la educación secundaria es de un 0.69% del
PIB en 2025. En conjunto, las intervenciones
propuestas en los distintos niveles de la
educación requerirían, en 2016, una inversión
equivalente a USD235.77 millones (1.15% del
Gráfica 18. Honduras:
Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
500
1.60%
450
400
Fortalecimiento
de la institucionalidad
del desarrollo rural
Turismo Rural
Millones de USD
350
300
Crédito
250
Agricultura familiar
200
0.69%
150
Educación técnica
productiva
100
50
0
Encadenamientos
productivos
0.20%
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
75
Gráfica 19. Honduras:
Costo del eje de programas de protección social 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
1,200
3.54%
Millones de USD
1,000
Salud
800
400
Educación secundaria
2.76%
600
Educación básica
2.00%
Educación prebásica
200
0
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
PIB); el monto ascendería a USD384.3 millones
(1.66% del PIB), en 2020 y, finalmente, a
USD578.05 millones (2.13% del PIB) en 2025.
La premisa de las intervenciones en educación
es la universalización, es decir, que todas las
niñas, niños y adolescentes puedan tener acceso
gratuito y de calidad a la educación pública.
La salud tiene la misma premisa: universalidad.
Para alcanzarla se proponen intervenciones de
infraestructura que implican la construcción de
establecimientos del primero y segundo nivel
de atención, remozamiento y equipamiento de
puestos de salud; además, se incluyen los costos
por concepto de recursos humanos, equipos
y medicina. Para que esto se pueda llevar a
cabo se requiere una inversión de USD174.11
millones en 2016, cifra que aumentaría a
USD391.55 millones en 2025; esto representa
el 0.85 y el 1.40% con relación al PIB, en los
años 2016 y 2025, respectivamente.
4.4.3 Infraestructura rural
Como lo muestra la gráfica 20, el costo de las
intervenciones en infraestructura rural asciende
76
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
a USD76.5 millones (0.38% del PIB) en 2016, y
crece a USD4.06.12 millones (2.14% del PIB) en
2025. Entre dichas intervenciones se encuentran
las destinadas a la ampliación y mejora de
cobertura de agua y saneamiento; en este
sentido, se proponen acciones para lograr una
cobertura del ciento por ciento de los hogares
que necesitan el vital líquido, lo que tendría
un costo, en 2025, de USD274.85 millones
(1.01% del PIB). Además, se plantea aumentar
el suministro de agua para riego de 34,000
hectáreas, en 2016, a 547,171 hectáreas, en
2025, pasando de un 0.03 a un 0.64% del PIB
en esos mismos años, respectivamente.
En cuanto a los caminos rurales, se propone que
en los próximos diez años se rehabiliten más de
trece mil kilómetros, lo que implicaría pasar de
una inversión del 0.05% del PIB, en 2016, al
0.26% del PIB, en 2025. Para este eje también
se estipulan proyectos de energía renovable
mediante los cuales se pueda beneficiar, en
2016, a 941 comunidades, con una inversión
del 0.02% del PIB, hasta alcanzar, en 2025,
a 8,764 comunidades, con una inversión del
0.22% del PIB.
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en HONDURAS
4.4.4 Protección ambiental
En el eje de protección ambiental, las
intervenciones que se proponen tendrían un
costo, en 2016, de USD40.5 millones (0.20%
del PIB) y ascenderían a USD585.9 millones
(2.16% del PIB) diez años más adelante (gráfica
21). Se propone un programa de mitigación y
adaptación al cambio climático, en el cual las
personas reciban capacitación para fortalecer
sus capacidades de protección y producción del
patrimonio productivo. Con un costo de USD0.6
millones en 2016, este programa beneficiaría a
35,000 personas, mientras que con USD13.7
millones (0.05% del PIB), los beneficiados
ascenderían a 511,443 en 2025.
Además, programas de reforestación y desarrollo
forestal son necesarios para la preservación y
uso adecuado de los recursos forestales. Con
inversiones que pasarían del 0.15% del PIB, en
2016, al 1.53% del PIB, en 2025, se lograría
que más de medio millón de hectáreas en la
próxima década sean protegidas y reforestadas;
04
la propuesta consiste en realizar una inversión
del 1.53% del PIB para contar con más de cien
mil hectáreas favorecidas en 2025. Asimismo, se
propone disponer, en 2016, de 42,957 hectáreas
forestales con planes de manejo elaborados
con enfoque de comunidades forestales, a
un costo de USD10 millones (0.05% del PIB);
se plantea incrementar el número a 400,068
hectáreas en 2025, para lo cual sería necesaria
una inversión de aproximadamente el 0.58%
del PIB (USD157.5 millones).
4.4.5 Tejido social e identidad cultural
Las intervenciones recomendadas para el eje de
tejido social e identidad cultural ascienden a un
0.02% del PIB (USD4.38 millones) en 2016; a
un 0.10% del PIB (USD23.87 millones) en 2020;
y a un 0.29% del PIB (USD79.73 millones) en
2025 (gráfica 22).
Se propone un programa de gestión del
desarrollo de los pueblos indígenas, con el
cual se pretende beneficiar a 37,482 personas
Gráfica 20. Honduras:
Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
700
2.14%
Millones de USD
600
500
Riego
Energía renovable
400
Caminos rurales
300
0.83%
200
100
0
Agua y saneamiento
0.38%
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
77
Gráfica 21. Honduras:
Costo del eje de protección ambiental 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
700
2.16%
Millones de USD
600
Adaptación y mitigación
al cambio climático
500
400
Reforestación
300
200
100
0
Desarrollo forestal
0.70%
0.20%
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
en 2020 a un costo de USD5.6 millones
(0.02% del PIB), y a 115,484 personas en
2025, con una inversión del 0.07% del PIB
(USD20.07 millones). Además, un programa
encaminado a la construcción y mejoramiento
de infraestructura para el esparcimiento
(bibliotecas, parques, canchas deportivas) que
beneficiaría a más de medio millón de niños,
niñas, adolescentes y adultos, con una inversión
del 0.04% del PIB en 2025.
Por último, en 2025 se busca beneficiar a casi
150,000 personas a través del programa de
prevención de la violencia, pasando de una
78
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
inversión del 0.01 al 0.19% del PIB entre 2016
y 2025, respectivamente.
Si se logran intervenciones integrales,
coordinadas y sostenidas durante el período
2016-2025, se podría mejorar de manera
considerable las condiciones de vida de quienes
habitan en las zonas rurales de Honduras. Las
intervenciones propuestas requerirían una
inversión que, relacionada con el PIB, partiría de
un registro del 2.81%, en 2016, para llegar al
5.09% cuatro años después (2020); y culminar
el período estipulado en el 9.73% (gráfica 23).
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en HONDURAS
04
Gráfica 22. Honduras:
Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
90
0.29%
80
Gestión del desarrollo
de los pueblos indígenas
Millones de USD
70
60
Prevención de la violencia
50
40
30
Esparcimiento para la
cultura y deporte
0.10%
20
10
0.02%
0
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Gráfica 23. Honduras:
Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural
2016-2025 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
3,000
9.73%
Millones de USD
2,500
Tejido social e identidad
cultural
Protección ambiental
2,000
Infraestructura rural
1,500
5.09%
Programas de protección
social
1,000
500
0
2.81%
Fortalecimiento del sector
rural
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
79
80
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Programas de
protección social
Fortalecimiento
del sector rural
Eje
Secretaría de Desarrollo
Económico
Universidad Nacional
de Agzricultura
Secretaría de Agricultura y Ganadería
Banco Nacional de
Desarrollo Agrícola
Instituto Hondureño de
Turismo
Programa de encadenamientos
empresariales para que los productos
de pequeños y medianos productores
y empresas rurales puedan llegar
directamente y sin intermediarios a
los consumidores finales
Programa para la formación
técnica productiva en áreas como
agricultura, silvicultura, pesca,
administración de empresas rurales,
turismo comunitario, entre otros
Programa destinado de manera
específica a la lucha contra la
inseguridad alimentaria a través de la
producción familiar de alimentos
Programa de microcréditos a hogares
rurales que incluyen servicio de
garantías, así como seguro rural
Programa encaminado al desarrollo
del turismo rural y comunitario
Fortalecimiento de la
institucionalidad del
desarrollo rural
Educación técnica
productiva
Agricultura familiar
Crédito
Turismo rural
Salud
Beneficiarios
Productores
Productores
Empresas
Secretaría de Salud
Población
Población entre 15
y 17 años
Población entre 6
y 14 años
Población entre 3
y 5 años
Subtotal programas de protección social
Programa para la universalización de
la salud pública
Secretaría de Educación
Educación básica
Programa para la universalización de
la educación secundaria
Secretaría de Educación
Programa para la universalización del
nivel primario
Educación prebásica
Educación
secundaria
Secretaría de Educación
Programa para la universalización del
nivel prebásico
productivos
Beneficiarios
meta
Subtotal fortalecimiento del sector rural
Secretaría o ministerio
de desarrollo rural
Creación de una secretaría o un
ministerio de desarrollo rural que
tenga las capacidades para gestionar
de manera interinstitucional la
formulación y ejecución de políticas
públicas
Encadenamientos
Institución
responsable
Descripción
Programa
2,970,364
69,326
643,556
112,777
525
5,000
34,772
3,000
1,051
2016
3,676,101
87,994
744,282
143,146
1,500
12,478
233,133
12,305
2,856
2020
4,359,838
245,106
742,789
249,352
5,500
20,096
607,216
30,565
5,821
2025
Número de beneficiarios
409.48
174.11
35.97
162.53
638.11
253.81
79.87
222.55
81.88
159.44
39.49
36.87
7.31
59.01
41.67
33.64
17.03
0.78
2020
2.56
18.21
7.09
6.32
4.71
0.60
2016
969.60
391.55
188.19
272.70
117.16
441.76
26.81
123.63
136.91
108.68
44.71
1.01
2025
En millones de dólares de
cada año
Tabla 8. Honduras: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural
2.00
0.85
0.18
0.79
0.18
0.20
0.01
0.09
0.04
0.03
0.02
0.00
2016
2.76
1.10
0.35
0.96
0.35
0.69
0.03
0.26
0.18
0.15
0.07
0.00
2020
3.54
1.40
0.69
1.01
0.43
1.60
0.10
0.44
0.51
0.39
0.16
0.00
2025
Como porcentaje del PIB
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
81
Programa de capacitación para la
mitigación y adaptación al cambio
climático
Adaptación y
mitigación al cambio
climático
Instituto Nacional
Secretaría de Energía,
Recursos Naturales,
Ambiente y Minas
Instituto Nacional
de Conservación y
Desarrollo Forestal
de Conservación y
Desarrollo Forestal
Personas
Hectáreas
Hectáreas
Programa para la difusión y
promoción de las identidades étnicas
y culturales de los pueblos indígenas
Gestión del
desarrollo de los
pueblos indígenas
Monitoreo y
evaluación de
políticas públicas
Sistema de monitoreo y evaluación
de indicadores de resultado,
de proceso y de insumo de las
intervenciones propuestas
Totales
Secretaria de
Coordinación General
de Gobierno
Conducción,
evaluación y
mejora continua en
la implementación
de políticas
públicas
Subtotal tejido social e identidad cultural
Beneficiarios
Personas
Programa nacional
de prevención,
rehabilitación
y reinserción
socioeconómica
Organización, seguimiento y
fortalecimiento de los comités
municipales para la prevención de
la violencia
Prevención de la
violencia
Secretaría de Cultura,
Artes y Deportes
Personas
Secretaría de Cultura,
Artes y Deportes
Esparcimiento para
la cultura y deporte
Programa encaminado a la
construcción y mejoramiento de
infraestructura para el esparcimiento
(bibliotecas, parques, canchas
deportivas)
Subtotal programas de protección social
Programa para reforestación de áreas
provistas de cobertura vegetal
Áreas forestales con planes de
manejo elaborados con enfoque de
forestaría comunitaria
Reforestación
Desarrollo forestal
Secretaría de
Agricultura y Ganadería
Programa para la adquisición de
sistemas de riego o miniriego
Riego
Subtotal infraestructura
Comunidades
Programa Nacional
de Desarrollo Rural
Sostenible
Comunidades beneficiadas con
proyectos de energía renovable
Energía renovable
Hectáreas
Kilómetros
Fondo Hondureño de
Inversión Social
Caminos rurales rehabilitados
Agua y saneamiento
Caminos rurales
Personas
Instituto de Desarrollo
Comunitario, Agua y
Saneamiento
Programa orientado a universalizar el
acceso a agua potable, priorizando
las inversiones en hogares en
situación de pobreza y pobreza
extrema
Beneficiarios
meta
Institución
responsable
Descripción
Programa
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Tejido social e
identidad cultural
Protección
ambiental
Infraestructura
rural
Eje
12,400
10,400
92,887
35,000
12,500
42,957
34,000
941
480
1,690,453
2016
37,842
54,844
317,485
205,538
38,147
131,094
179,297
2,872
1,134
3,014,710
2020
115,484
148,078
511,313
511,443
102,445
400,068
547,171
8,764
2,076
4,359,838
2025
Número de beneficiarios
571.31
0.78
4.38
1.28
2.09
1.02
409.48
0.56
29.96
10.02
76.65
6.36
3.84
9.71
63.10
2016
1,176.15
1.01
23.87
5.06
14.29
4.53
638.11
4.24
118.69
39.68
191.10
43.52
15.20
29.80
146.11
2020
2,484.41
1.32
79.73
20.07
50.17
9.48
969.60
13.73
414.63
157.53
406.12
172.77
60.33
70.94
274.85
2025
En millones de dólares de
cada año
2.81
0.00
0.02
0.01
0.01
0.01
2.00
0.00
0.15
0.05
0.38
0.03
0.02
0.05
0.32
2016
5.09
0.00
0.10
0.02
0.06
0.02
2.76
0.02
0.51
0.17
0.83
0.19
0.07
0.13
0.63
2020
9.73
0.00
0.29
0.07
0.19
0.04
3.54
0.05
1.53
0.58
2.14
0.64
0.22
0.26
1.01
2025
Como porcentaje del PIB
4.5 Financiamiento para sentar las bases
del desarrollo rural en Honduras
En los apartados anteriores se ha mostrado
cuáles intervenciones necesita impulsar el
Estado hondureño para potenciar el desarrollo
rural y, finalmente, mejorar las condiciones
de vida de quienes habitan esos territorios.
Esta visión debe estar alineada con la manera
como el Estado puede encontrar los recursos
necesarios para hacer frente a estos enormes
desafíos.
Aun cuando pueda existir la voluntad política
para echar a andar estas medidas, es imperante
que el Estado cuente con los recursos suficientes
para financiarlas. Por ello, debe reconocerse
que incrementar las asignaciones orientadas
hacia el desarrollo rural requiere romper con la
situación actual de las finanzas públicas.
En 2013, las finanzas públicas hondureñas se
encontraban en una situación muy crítica, pues
ese año el déficit fiscal llegó a representar el
7.9% del PIB, por lo que el Gobierno decidió
tomar medidas que le permitieran reducirlo.
Por el lado de los ingresos, se llevó a cabo una
reforma tributaria que contempló el alza de la
tasa del impuesto sobre ventas del 12 al 15%; se
aumentó el impuesto al consumo selectivo del
15 al 18%; se dio un incremento del impuesto
al consumo de combustible de hasta USD0.25
por galón, entre otros. Como resultado de
ello, la recaudación ha logrado alcanzar niveles
similares a los registrados durante el período
precrisis (2009); ello, pese a que el crecimiento
económico no ha superado un promedio del
3.5% durante los últimos cinco años (Icefi,
2015).
Se debe destacar que el incremento de la
carga tributaria ha venido especialmente por
la vía de impuestos indirectos. Cabe destacar,
9 Sistema de Registro y Control de Empleados Públicos (Sirep).
82
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
en este sentido, que en 2010 los impuestos
directos representaban un 46.1% del total
de lo recaudado, mientras que los impuestos
indirectos el 53.9%; sin embargo, para 2015
los impuestos directos representaron el 34.0%
de los impuestos totales, mientras que los
indirectos, por comercio y otros, llegaron al
66.00% (Icefi, 2014).
Por el lado del gasto, se consiguió organizar un
censo de empleados públicos9 que ha permitido
ganar control en la administración del recurso
humano y proceder con una auditoría de plazas.
Con esto se logró reducir el peso de los salarios
de la administración central, rubro que pasó del
9.7% del PIB, en 2013, al 8.8%, en 2015. Por
otra parte, se redujeron otros gastos corrientes
en rubros como bienes y servicios, que pasaron
del 3.0% del PIB, en 2013, al 2.8%, en 2015, y
transferencias, que pasaron del 4.9 al 3.4% en
el mismo período de comparación. Estos ajustes
de gasto corriente han servido, en parte, para
compensar el aumento en el pago de intereses
y comisiones, rubro que pasó del 2.3 al 3.0%
del PIB de 2013 a 2015, como resultado del
aumento en el nivel de endeudamiento debido a
la acumulación de los déficits fiscales anteriores
(Icefi, 2016b).
Otro factor que caracteriza el gasto público
hondureño es su alta rigidez. El Banco Mundial
(2013), basado en datos de la Secretaría de
Finanzas (Sefín), estima que alrededor del
85.0% del presupuesto del gobierno central
corresponde a gastos predeterminados, cifra
que supera (en más de 20 puntos porcentuales)
la rigidez del presupuesto promedio de otros
países de América Latina con programas de
ayuda social de gran envergadura (por ejemplo,
Brasil). Los principales factores que explican
niveles tan altos de gasto son el aumento
sostenido en el pago de intereses sobre la
deuda interna y los costos salariales.
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en HONDURAS
En cuanto a la transparencia, se debe
mencionar que la percepción de opacidad en
las operaciones del sector público hondureño
se ha convertido en un factor estructural. De
acuerdo con el índice de Presupuesto Abierto
en su edición de 2015, Honduras cayó 11
puntos10.
Uno de los aspectos que resalta en esta arista es
el exceso en el uso de fideicomisos, los cuales
llegan a constituir hasta un 2.0% del PIB, lo que
ha generado serios problemas de transparencia
en el presupuesto, ya que estos no consolidan
su liquidación presupuestaria. No obstante, es
alentador que en las disposiciones generales
del presupuesto se está intentando corregir esta
situación; aunque la débil institucionalidad y el
endeble diseño del marco legal posiblemente
no den los resultados esperados en cuanto a
transparentar estos mecanismos (Icefi, 2015).
Luego de haber hecho un repaso por la situación
actual de las finanzas públicas hondureñas se
04
presentan distintas opciones para que el Estado
pueda financiar las intervenciones en desarrollo
rural.
4.5.1 Fortalecimiento de la
administración tributaria
A pesar de que no existen estadísticas oficiales
sobre los montos de la evasión en Honduras, de
acuerdo con Pecho Trigueros et al. (2012), entre
2000 y 2010 los niveles de productividad11
del impuesto sobre ventas (ISV) rondaron el
57.0%; y los del impuesto sobre la renta (ISR),
alrededor del 45.0%. Esto denota la urgencia
de fortalecer la administración tributaria, pues
de poco servirá incrementar tasas impositivas
si no se cuenta con un ente recaudador lo
suficientemente sólido como para hacer
efectivo el cobro de los impuestos.
Además, en declaraciones de la ministra de la
Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI), solo en el
Gráfica 24. Honduras:
Carga tributaria (2002-2015)
17
16.5
16
15.5
15
14.5
14
13.5
13
12.5
12
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos de la Secretaría de Finanzas (Sefín)
10 Véase: http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-CS-Honduras-Spanish.pdf.
11 Es la relación entre el monto de impuestos efectivamente recaudados y el monto potencial que debería ser recaudado.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
83
ISV el nivel de evasión era del 57.0% (El Heraldo,
2016). En ese sentido, el fortalecimiento de la
administración tributaria para reducir los niveles
de evasión podría alcanzar recursos, en 2025,
por el orden del 1.35% del PIB.
4.5.2 Reducción del gasto tributario
Es importante resaltar que en Honduras se utiliza
ampliamente el otorgamiento de la exoneración
del pago del ISR para promover la inversión
y el empleo, sobre todo para la inversión
extranjera directa o para la exportación. Esto,
además de reducir la capacidad de recaudación
gubernamental, crea subsidios o ventajas
competitivas artificiales y numerosas, cuyo
control se escapa a la autoridad tributaria (Icefi,
2014).
Un informe de la Sefín (2013) señala que durante
el período 2010-2012 el gasto tributario o
sacrificio fiscal por impuestos directos fue de
L14,903.2 millones (equivalentes a USD745.2
millones, aproximadamente, y a 4.1 puntos
del PIB de 2012). De este monto, el 48.1%
corresponde al ISR, el 33.0% al pago de activos
netos, y el restante 18.9% al aporte solidario
temporal. Otro dato revela que de L3,048.4
millones (USD152.4 millones) exonerados en
2012 en el pago del ISR, el 70.5% correspondió
a los regímenes especiales o zonas francas. Con
relación al gremio docente, el referido informe
de la Sefín estima que en 2011 el Gobierno dejó
de percibir L30 millones (casi USD1.5 millones)
debido a la exoneración del ISR que gozan los
maestros de educación primaria, secundaria y
universitaria.
Si Honduras redujera paulatinamente los
niveles de gasto tributario y los equiparara con
los otros países de la región, permitiría que en
2025 un 2.7% del PIB se destinara al desarrollo
de las zonas rurales.
4.5.3 Modernización en las compras
y adquisiciones
De acuerdo con el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID, s.f.), si se lograra introducir
mejoras en los mecanismos de compra sería
posible obtener ahorros considerables, de entre
un 5.0 y un 25.0% del total ejecutado en el
Presupuesto General de la República, en el rubro
de adquisiciones de suministro. Estos ahorros
se pueden lograr mediante la introducción del
uso de catálogos electrónicos para todas las
instituciones sujetas a la aplicación de la Ley de
Compras Eficientes y Transparentes, incluyendo
estándares y especificaciones de productos;
así como transparentando las compras, lo que
reduce las malas prácticas. Así, de llevarse a
cabo estas mejoras se estarían obteniendo
ahorros de hasta un 0.75% del PIB en 2025.
4.5.4 Fortalecimiento de los impuestos
a la propiedad
Los impuestos a la propiedad son progresivos.
Por ello, se estima que un manejo eficiente
de la recaudación de este impuesto podría
aumentar significativamente su importancia
en la estructura tributaria de Honduras. En
la actualidad, la recaudación de este tributo
representa menos del 0.1% del PIB, mientras
que el promedio en América Latina oscila en
torno al 1.0% del PIB12 y, en los países miembros
de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) se aproxima al
1.9% del PIB.
4.5.5 Incremento de tasas
En el corto plazo es poco factible que se
incrementen las tasas impositivas, ya que apenas
en 2013 se llevó a cabo la reforma tributaria
contenida en la Ley de Ordenamiento de las
Finanzas Públicas, Control de las Exoneraciones
12 Estadísticas de la OCDE/Cepal/CIAT/BID disponibles en: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation/revenue-statistics-inlatin-america-and-the-caribbean-2016_rev_lat_car-2016-en-fr#page88. Recuperadas el 4 de marzo de 2016.
84
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en HONDURAS
y Medidas Antievasión, Decreto 278-2013.
Las autoridades hondureñas, con las medidas
contempladas en la Ley de Ordenamiento de
las Finanzas Públicas, prevén obtener recursos
adicionales en alrededor del 2.7% del PIB (Icefi,
2014).
A pesar de estas reformas, la búsqueda de una
mayor progresividad de la estructura tributaria
hondureña continuará siendo parte de una
agenda pendiente sobre la que se deberán
tomar decisiones en los próximos años, aun
cuando esto requiera mayores consensos
sociales y políticos. Por el momento, los
recursos que comenzaron a llegar al Estado a
partir de 2014 como resultado de las reformas
son significativos y podrían ser reorientados
para una utilización más estratégica frente a
los desafíos actuales y de mediano plazo que
conllevan el desarrollo y la democracia.
04
4.5.6 Donaciones y préstamos
El endeudamiento público puede constituir una
fuente inicial de financiamiento mientras se
ajusta la política fiscal y, en particular, la política
tributaria, sobre todo si el endeudamiento es
utilizado en las intervenciones identificadas que
pueden potenciar el desarrollo rural. Por otro
lado, la comunidad internacional podría plegar
todos sus esfuerzos o la mayor parte de ellos
al apoyo en la mejora de las condiciones de
vida de las personas del área rural hondureña.
Ambas fuentes de financiamiento pueden ser
utilizadas para el necesario aumento inicial de
la capacidad instalada de los servicios públicos.
A continuación se presenta un resumen de los
posibles mecanismos que podrían financiar las
propuestas para sentar las bases del desarrollo
rural en Honduras.
Tabla 9. Honduras: Posibles mecanismos para la movilización de recursos, como porcentaje
del PIB de cada año
Concepto
2016
2020
2025
Brecha a financiar
2.81
5.09
9.73
Fortalecimiento de la Administración Tributaria (evasión del ISR en
niveles similares al promedio de América Latina)
0.10
0.50
1.35
Reducción del gasto tributario
0.20
1.50
2.70
Impuesto al patrimonio
0.15
0.50
1.00
Aumento de las tasas (Decreto 278-2013)
0.40
0.60
2.20
Reformas en las adquisiciones y contrataciones
0.07
0.25
0.75
Cooperación internacional
1.00
0.90
0.80
Endeudamiento público
0.90
0.90
0.90
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
85
05
Capítulo
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural
en NICARAGUA
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
5.1 Primeros pasos para sentar las bases
del desarrollo rural en Nicaragua
El análisis socioeconómico de la población
nicaragüense revela que más de la mitad —
cerca del 42.0% del total de 6.2 millones de
habitantes del país— vive en áreas rurales. Para
2014, el 50.1% de la población nicaragüense
que reside en el área rural se encuentra en
situación de pobreza, es decir, cinco de cada
diez personas de la zona rural de Nicaragua
viven en condiciones de pobreza. Asimismo, el
16.3% de la población rural se encuentra en
situación de pobreza extrema. Esta situación
dista mucho de las metas que Nicaragua se
estableció en el marco de la Declaración del
Milenio.
5.1.1 Fortalecimiento del sector rural
En el área rural de Nicaragua, alrededor de 1.56
millones de personas están en edad de trabajar,
con una población económicamente activa
(PEA) de 1.23 millones de personas, de las
cuales 1.18 millones están ocupadas, es decir,
se presenta una tasa de desempleo abierto del
3.8%. Entre las personas ocupadas en el área
rural, el 61.4% son hombres, mientras que solo
el 38.6% son mujeres.
Es importante mostrar que las personas
ocupadas en al área rural trabajan en diferentes
actividades económicas. Para 2012, el 62.7%
de la población ocupada laboraba en la
agricultura, ganadería, silvicultura o pesca; el
14.3%, en actividades de comercio, transporte
o alojamiento; el 5.7%, en actividades
industriales; el 5.3%, en servicios domésticos en
hogares privados; en la construcción, un 3.3%;
el resto de personas (8.7%) se ocupaba en otras
actividades económicas. Lo anterior pone en
evidencia que si bien el sector agropecuario es
el principal generador de empleo en el ámbito
rural, no es el único, es decir, la economía del
05
sector rural no se limita al sector agropecuario.
Uno de los problemas que se presenta en el
sector agropecuario es que, en la mayoría de
los casos, se trata de actividades tradicionales
de baja productividad, poco articuladas con
la agroindustria, dependientes de tecnologías
poco intensivas en capital y que utilizan
mano de obra no calificada. Eso explica, en
parte, los bajos salarios que se pagaban en
2014; en efecto, según el Banco Central de
Nicaragua (BCN) el ingreso mensual promedio
de las personas ocupadas en actividades de
agricultura, ganadería, silvicultura y pesca es
de C$2,833.8 córdobas (BCN, 2014). Este
salario equivalía al 23.1% de la canasta básica
calculada para un hogar de seis miembros.
La situación del empleo del sector rural enfrenta
serios desafíos: el 83.2% de los ocupados carece
de contrato, mientras que el 26.2% trabaja sin
recibir alguna remuneración.13 El trabajo sin
pago representa un mayor porcentaje en las
mujeres que en los hombres, con 34.6 y 20.9%,
respectivamente (Nicaragua, Inide, 2012).
5.1.2 Programas de protección social
Al hablar de los programas de protección
social se debe priorizar los relacionados con la
educación y salud.
La educación es un pilar fundamental en
el desarrollo de las personas. Escalar en el
proceso educativo constituye uno de los
mecanismos básicos para superar las trampas
intergeneracionales de la pobreza y romper
patrones de desigualdad. Nicaragua enfrenta
diferentes retos en el ámbito educativo, sobre
todo en el área rural.
De acuerdo con estadísticas oficiales, el 72.0%
de los habitantes rurales puede leer y escribir
y tiene, en promedio, 4.6 años de escolaridad.
En 2012 se reportó una asistencia escolar del
77.8% en el área rural; las principales causas del
13 Trabajador familiar sin pago y trabajador no familiar sin pago.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
87
Tabla 10. Nicaragua: Personas ocupadas, salario mínimo promedio y
costo de la canasta básica (2014)
Población ocupada
2020
2.83
3.94
Ingreso mensual
promedio
(en córdobas)
741,206
68.43
2,834
Minas
6,441
0.59
5,040
Industria manufacturera
67,966
6.27
3,723
Electricidad gas y agua
1,444
0.13
5,206
Construcción
38,930
3.59
6,185
Comercio
118,202
10.91
5,025
Transporte y almacenamiento
19,563
1.81
5,040
Financiero
1,210
0.11
6,229
Servicios comunales, sociales y personales
44,504
4.11
3,822
Gobierno central
43,703
4.03
3,409
Ramas de actividad
Agropecuario
Costo de la canasta básica a diciembre de 2014, para
una familia compuesta por seis personas
12,249.04
Fuente: Icefi/FIDA, con base en BCN (2014)
abandono escolar radican en apatía (35.7%),
problemas económicos (17.4%), centro
educativo distante (12.5%), trabajo (11.2%),
oficios en la casa (8.1%), entre otras.
La mayor tasa neta de escolaridad en
establecimientos educativos públicos se
encuentra en primaria, con aproximadamente
un 70.7% de niños y niñas; el nivel secundario
es el siguiente con mayor matriculación, pues el
31.2% del total de adolescentes fue inscrito en
ese nivel; el nivel preprimario, por su parte, es el
que menor participación reporta en la matrícula
(29.9%). Esto pone en evidencia que los
esfuerzos de la política educativa pública se han
concentrado en el nivel primario. Otro aspecto
a destacar es el hecho de que las mujeres
sean quienes presentan mayores tasas netas
de escolaridad en todos los niveles educativos
(Nicaragua, Inide, 2012).
La calidad del servicio que se está ofreciendo
en todos los niveles educativos es deficiente,
lo cual se refleja en los bajos rendimientos
del estudiantado en pruebas internacionales
estandarizadas de aprendizaje. Esto constituye
88
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
uno de los principales resultados de una débil
atención al desarrollo profesional docente,
un pobre acompañamiento, monitoreo y
evaluación curricular, y la falta de un sistema de
evaluación, entre otros (Preal/Eduquemos/IBIS,
2014).
En el ámbito de la salud, la zona rural de
Nicaragua enfrenta varios desafíos. Uno de
ellos es el acceso a servicios, pues al momento
de padecer alguna enfermedad solo cuatro
de cada diez personas rurales tienen acceso
a servicios médicos; el 39.0% de las personas
con algún padecimiento carece de los recursos
económicos para cubrir el costo de recibir
atención médica.
Otro de los desafíos es lo concerniente a la salud
infantil. En la Nicaragua rural, tres de cada diez
niños padecen infecciones respiratorias agudas
y fiebre, y un 16.0% de los niños y niñas
presenta enfermedades diarreicas agudas.
Por otra parte, con respecto al acceso a salud
durante el embarazo y parto, el 71.4% de las
mujeres que habita en espacios rurales recibió
atención durante el primer trimestre, mientras
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
05
Gráfica 25. Nicaragua:
Tasa neta de escolaridad por ciclo, según sexo
80.0
72.8
68.7
70.0
Porcentaje
60.0
50.0
40.0
30.0
29.0
34.7
30.9
Hombre
28.0
Mujer
20.0
10.0
0.0
Pre primaria
Primaria
Secundaria
Fuente: Icefi/FIDA, con base en Inide (2012)
que un 83.0% de ellas cuenta con cuatro o más
visitas prenatales. Además, un 20.3% de estas
mujeres tuvo parto por cesárea, y el 78.9%
recibió atención en algún establecimiento de
salud (Nicaragua, Inide, 2011/2012).
5.1.3 Infraestructura rural
En el sector rural, una cuarta parte de las
viviendas cuenta con paredes de block, piedra
cantera o concreto reforzado, mientras que
cuatro de cada diez viviendas tienen paredes
exteriores de madera. El 64.5% de las viviendas
posee piso de tierra y el 27.4%, piso de
concreto, cerámico o ladrillo. Aunado a estas
condiciones, el hacinamiento habitacional en
el área rural asciende a un 39.5% (Nicaragua,
Inide, 2011).
En cuanto a la conexión a servicios básicos, el
34.7% de los hogares rurales de Nicaragua está
conectado a la red de distribución de agua, ya
sea con una conexión dentro de la vivienda o
fuera de ella. Sin embargo, solo el 0.5% de los
hogares rurales tiene una conexión a tubería
de aguas negras como principal medio de
eliminación de excretas, mientras que el 75.5%
cuenta con excusado o letrina (Nicaragua, Inide,
2011/2012).
Con respecto al acceso a energía eléctrica, solo
el 56.9% de los hogares goza de conexión a
la red de distribución eléctrica; el 8.5% cuenta
con panel solar y el 0.5%, con planta eléctrica
o generador. Sin embargo, el 15.9% de los
hogares utiliza el gas kerosene, mientras que el
7.2% emplea candelas como fuente de energía
para el alumbrado.
Para el año 2007, Nicaragua era el país
centroamericano con la menor densidad de
caminos pavimentados, pues presentaba solo
un 15.0%, en comparación con el 29.0%
promedio de la región. El Banco Mundial (BM)
estima que únicamente el 22.0% de la población
tiene acceso a caminos pavimentados, lo cual
representa uno de los niveles más bajos en
infraestructura de la región (Acevedo, 2007).
Según datos del Ministerio de Transporte e
Infraestructura, en 2014 la red vial nacional
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
89
estaba conformada por 24,033 kilómetros, de
los cuales 7,226 km podrían clasificarse como
caminos rurales, representando el 30.1% del
total de la red vial del país (PRONicaragua,
2016).
5.1.4 Protección ambiental
El territorio nicaragüense posee 3.1 millones de
hectáreas de bosque, lo cual equivale al 25.7%
de la superficie nacional y al 16.0% del territorio
centroamericano (Prisma, 2010). Las áreas
protegidas ascienden a cerca de 2.01 millones
de hectáreas, de las cuales aproximadamente
un millón se ubica en áreas de bosque natural.
La propiedad sobre los bosques nicaragüenses
está concentrada en un 55.0% en manos
privadas; las comunidades indígenas son
dueñas del 25.0% de los bosques, mientras
que al Estado le corresponde el 13.0% y, a las
municipalidades, el 1.0% (Nicaragua, Inafor,
2016).
En la segunda mitad del siglo XX, los recursos
forestales de Nicaragua fueron objeto de
un proceso de deforestación y degradación
acelerado, perdiéndose un promedio anual de
70,000 hectáreas, lo que se traduce en una
pérdida cercana al 50.0% de la cobertura forestal
existente hasta 1948. Este hecho ha generado,
a lo largo de los años, diferentes problemáticas,
las cuales se manifiestan en el deterioro de
los suelos, escasez de agua, ausencia de
lluvias y cambios en las condiciones climáticas;
todas ellas han afectado principalmente a las
personas pobres. En Nicaragua, las regiones
con más riqueza forestal son aquellas que
reportan mayores niveles de pobreza. En el año
2000, el 70.0% de los bosques se concentraba
en la Región Autónoma del Atlántico Norte
(actualmente conocida como Región Autónoma
de la Costa Caribe Norte), la Región Autónoma
del Atlántico Sur (conocida hoy en día como
Región Autónoma de la Costa Caribe Sur), el
Río San Juan y Jinotega; sin embargo, en el
caso de las zonas rurales de las regiones del
90
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Atlántico, el 76.6% de la población era pobre y
el 34.2% vivía en situación de pobreza extrema
(Nicaragua, Inafor, 2008).
La región centroamericana no es una gran
productora de gases de efecto invernadero (GEI).
Entre 2000 y 2012, Nicaragua emitió 547.8
millones de toneladas carbono equivalentes,
que representan únicamente el 0.1% de las
emisiones a nivel mundial (WRI, 2016); sin
embargo, al igual que Honduras, Nicaragua
se caracteriza por una alta vulnerabilidad ante
el cambio climático. En efecto, en las últimas
diez ediciones del índice de riesgo climático del
German Watch, Nicaragua ha sido enlistada
como uno de los diez países más vulnerables a
nivel mundial (Kreft, Eckstein, Dorsch, & Fischer,
2015).
Entre 1990 y 2015, Nicaragua ha sido afectada
por 48 desastres de origen hidrometeorológico,
los cuales provocaron 4,506 muertes y se estima
que generaron cerca de USD1,777.2 millones
de pérdidas económicas en los últimos 30 años,
incluyendo zonas rurales (Centre for Research
on the Epidemiology of Disasters, 2016). El
68.0% del territorio nacional y el 67.0% del
producto interno bruto (PIB) están expuestos a
riesgos de desastres; si no se toman medidas al
respecto, Nicaragua puede perder anualmente
el 0.4% de su capital debido a desastres (F7
Consult, Ensome S.A., ViSKon Aps, Glemminge
Development Research AB & CIAT, 2014).
Esto pone en evidencia la necesidad de que
las políticas públicas para enfrentar el cambio
climático vayan más allá de la mitigación y
tengan como prioridad la adaptación.
5.1.5 Tejido social e identidad cultural
El fin de la dictadura de los Somoza y el
posterior arreglo electoral de carácter interno
que pondría fin a la guerra civil en el país
abrieron un escenario para construir un
gobierno democrático y representativo (Sol
Arriaza, 2012). No obstante, la transición
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
política de 1990 puso en evidencia la necesidad
de construir una nueva institucionalidad que
tuviera correspondencia con la naturaleza
del nuevo régimen. Sin embargo, el proceso
transcurrido ha demostrado que las cúpulas
políticas se aprovecharon de esta necesidad
para ajustar la estructura del régimen político a
sus propios intereses (Observatorio Nacional de
la Demoracia y la Gobernabilidad, 2007).
Quizá uno de los casos más emblemáticos sea
las acusaciones de fraude electoral a finales de
2008, lo que desencadenó una confrontación
entre diversos actores de la sociedad
nicaragüense (Miranda Rivas, 2009). Sin lugar a
dudas, potenciar el desarrollo rural también pasa
por devolverle a la democracia representativa la
legitimidad que le corresponde.
Por otro lado, en cuanto a la identidad cultural,
la Constitución Política de la República de
Nicaragua, en el artículo 8, establece que
«[…] el pueblo de Nicaragua es de naturaleza
multiétnica […]» (Nicaragua, Asamblea
Nacional Constituyente, 1986), por lo que
reconoce y garantiza derechos especiales a los
pueblos indígenas, como el derecho al libre
ejercicio de su identidad cultural, el derecho
a mantener sus formas tradicionales de
organización y administración, y la garantía de
propiedad de sus tierras comunitarias, así como
el libre uso de los recursos naturales (KIVLAK/
GIZ, 2011). Sin embargo, la construcción de
una sociedad pluricultural sigue representando
un desafío en Nicaragua, sobre todo porque
respetar las diferentes concepciones del mundo
y del desarrollo debería ser la base para edificar
una sociedad incluyente.
En Nicaragua, con base en criterios geográficos
y culturales, se puede identificar dos grandes
regiones: Pacífico, central y norte, y Atlántico,
que comprende las dos regiones autónomas de
la costa atlántica y el departamento de Río San
Juan. En las riberas fluviales, litorales y llanuras
de la costa caribe habitan los pueblos indígenas
05
miskitu, sumo-mayangna, ulwa y rama; y en las
regiones del Pacífico, centro y norte, se ubican
los pueblos indígenas chorotega, xiu-sutiaba,
cacaopera y nahoa (Oficina Regional para
América Central del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
2001). La población indígena de la costa caribe se
estima en 135,456 personas, lo que representa
aproximadamente el 2.6% de la población
total del país. En la región del Pacífico, centro y
norte de Nicaragua, se estima que la población
indígena está conformada por 92,304 personas,
que representan aproximadamente el 1.8% de
la población nacional (Nicaragua, Inide, 2005).
Históricamente han existido conflictos entre el
Estado y los pueblos indígenas, ya que a pesar
de que los derechos de estos últimos están
reconocidos en la Constitución Política de la
República de Nicaragua, no se han respetado.
Algunos de los conflictos más recurrentes
son aquellos vinculados con los derechos
territoriales, lo cual se solventó parcialmente
con la creación de regiones autónomas.
A los conflictos por el territorio se suman
los vinculados con actividades extractivas
como la minería, la explotación forestal y los
monocultivos (KIVLAK/GIZ, 2011).
5.2 La política fiscal actual
y el desarrollo rural
Al analizar los presupuestos públicos desde la
mirada del desarrollo rural, se puede apreciar
que en Nicaragua, para el período 2007-2012,
el gasto público en desarrollo rural (GPDR) fue,
en promedio, de USD542 millones, con una
leve alza: de USD463.1 millones, en 2007,
se pasó a USD619.1 millones, en 2012. Sin
embargo, una lectura de la política fiscal revela
que, en el esfuerzo por el desarrollo rural,
se evidencia una pérdida de prioridad fiscal
(recursos destinados a este ámbito, con relación
al tamaño del presupuesto) y macroeconómica
(recursos destinados a este ámbito, con relación
al tamaño de la economía). En el caso de la
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
91
primera, el GPDR pasó de representar un 28.1%,
en 2007, a un 24.9%, en 2012; y la prioridad
macroeconómica cayó del 6.4 al 6.0% del PIB.
No obstante, las asignaciones en términos per
cápita han aumentado un 27.0%, al pasar de
USD189.5, en 2007, a USD241.6, en 2012.
En ese año, Nicaragua invirtió diariamente la
cantidad de USD0.66 por cada persona que
habitaba en la zona rural (Icefi/FIDA, 2015).
Al analizar el GPDR por eje, se puede apreciar
que, entre 2007 y 2012, la mayor parte se
destinó a los programas de protección social,
con un 60.8%; en este eje se incluyen las
erogaciones orientadas a educación, salud y
protección social. Durante esos seis años, le
sigue la infraestructura rural, con 22.7% del
GPDR total, con proyectos de caminos rurales,
agua y saneamiento, energía eléctrica, vivienda
y urbanización. Con un 14.4% del gasto
orientado al desarrollo rural se observa el eje
de fortalecimiento del sector rural, relacionado
con la atención directa al productor y soporte
al sector rural en general. Los ejes con menos
recursos son protección ambiental y tejido
social e identidad cultural; el primero ascendió
a un 2.1% del GPDR, mientras que el último
eje representó menos de un 0.1% (Icefi/FIDA,
2015).
La incidencia que pueda tener la política
fiscal para reducir la pobreza y la desigualdad
dependerá del monto y de quién se beneficia
de los servicios que provee el sector público,
quiénes reciben transferencias del Gobierno,
así como quiénes contribuyen a financiarlo
mediante el pago de impuestos.
En términos globales, la política fiscal
nicaragüense aumenta la pobreza en el país.
En el nivel nacional, la acción del Estado no
es capaz de reducir ni la pobreza total, ni la
extrema, tomando como referencia la línea de
la pobreza internacional, que sitúa a la pobreza
92
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
extrema por debajo de los USD2.5 PPP y, a la
total, por debajo de los USD4 PPP (Icefi/FIDA,
2016).
Sin embargo, para el sector rural, la política fiscal
es capaz de disminuir levemente la pobreza
extrema, al pasar de un 43.2 a un 42.8%, pero
incrementa la pobreza total al aumentar del
67.9 al 68.6%. Es decir, en la medida en que
el ingreso es bajo, la acción fiscal del Estado
para reducir la pobreza es mayor. En contraste,
en la medida en que el ingreso aumenta, la
acción fiscal del Estado se debilita y, en lugar
de presentar un efecto reductivo, la pobreza
aumenta. En cualquier caso, los niveles de
pobreza son alarmantes (Icefi/FIDA, 2016).
En cuanto a la desigualdad, las estimaciones
muestran que, antes de la participación de
la política fiscal, la desigualdad a nivel rural,
medida por el coeficiente de Gini para el ingreso
de mercado, era de 0.432. Después de tomar
en cuenta todas las intervenciones fiscales,
es decir, después de impuestos (directos e
indirectos netos de subsidios), trasferencias
directas y gastos en educación y salud pública,
el coeficiente de Gini disminuyó a 0.386,
equivalente a una reducción del 10.0%. Esto
se aprecia al observar el coeficiente de Gini
para el ingreso final, el cual, por definición,
toma en cuenta todas las intervenciones
fiscales. En general, estos resultados indican
que la educación y la salud son las acciones
que contribuyen de manera más significativa
a la reducción de la desigualdad en Nicaragua.
La segunda intervención más importante es la
política de impuestos directos, mientras que los
impuestos indirectos y las transferencias son
aproximadamente neutrales en términos de
distribución del ingreso.
Lo anterior revela que la actual política fiscal
nicaragüense limita las posibilidades de
desarrollo, especialmente de quienes habitan en
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
05
Figura 4. Nicaragua:
Principales intervenciones por eje estratégico para potenciar el desarrollo rural
Fortalecimiento
del sector rural
Programas de
protección social
Infraestructura
rural
Protección
ambiental
Tejido social e
identidad cultural
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Fortalecimiento de la institucionalidad del desarrollo rural
Acuicultura y pesca
Asesoría técnica
Encadenamientos productivos
Educación técnica productiva
Transferencia de tecnología
Agricultura familiar
Crédito, servicio de garantía y seguro rural
Turismo rural
• Universalización de la educación
• Universalización de la salud
• Energía eléctrica
• Agua potable
• Caminos rurales
• Áreas protegidas
• Capacitación ambiental
• Reforestación
• Esparcimiento para la cultura y deporte
• Pueblos indígenas y afrodescendientes
• Organización comunitaria
Fuente: Icefi/FIDA
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
93
las áreas rurales del país. Transitar a una política
fiscal progresiva, sostenible y suficiente debería
ser una premisa para mejorar las condiciones
de vida de toda la población, especialmente de
quienes menos ingresos tienen.
5.3 Principales intervenciones e inversión
financiera para sentar las bases del
desarrollo rural en Nicaragua
Los esfuerzos para potenciar el desarrollo rural
de Nicaragua sobrepasan las responsabilidades
del Ministerio Agropecuario. En ese sentido,
las intervenciones que se lleven a cabo deben
tener un carácter sistémico, multidimensional
y multinivel. Por ello, se requiere intervenir
sobre los bajos ingresos del hogar y las pocas
oportunidades de empleo; la falta de cobertura
y calidad de servicios de salud, educación
y protección social; el poco acceso a agua
segura; la protección del medio ambiente, y
la reconstrucción del tejido social. Todo ello, a
partir de un liderazgo integrador que permita
generar información oportuna y confiable
para tomar decisiones, evaluar y afinar las
intervenciones implementadas.
Reconociendo que el desarrollo rural es un
proceso, las intervenciones propuestas se
presentan para un período de diez años, entre
2016 y 2025. Estos esfuerzos —cuyas principales
líneas de intervención debieran permitir la
reducción de la pobreza y la desigualdad en el
área rural— se resumen a continuación.
5.4 Principales intervenciones por eje
e inversión financiera necesaria
Las intervenciones que se proponen se basan
en los ejes antes descritos. Algunos elementos
de la propuesta consisten en la ampliación de
políticas y programas que ya se llevan a cabo;
en otros casos se recuperan intervenciones
poco desarrolladas pero que han mostrado su
94
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
valor estratégico, o se procuran intervenciones
que suponen cambios de enfoque. Asimismo,
otros casos implican acciones novedosas.
De esa cuenta, con el objetivo de realizar el
ejercicio de costeo que abarque el período
2016-2025, se procedió a recopilar información
en diferentes fuentes e instituciones, con
miras a determinar coberturas iniciales, costos
aproximados y su grado de implementación.
Para el efecto, se utilizó como información
básica las proyecciones de población provistas
por la Comisión Económica para América
Latina (Cepal), que utiliza el método de los
componentes demográficos, con base en las
estimaciones realizadas conjuntamente con
los países. Estos datos permitieron tener un
aproximado cuantitativo de acuerdo con el
detalle de intervenciones. Adicionalmente,
se utilizaron las estimaciones de crecimiento
económico durante la próxima década, así
como el proceso inflacionario asociado con él,
lo cual constituyó un importante insumo para
realizar los supuestos que fundamentan las
proyecciones que a continuación se detallan.
5.4.1 Fortalecimiento del sector rural
Según las intervenciones propuestas, el eje
de fortalecimiento del sector rural pasaría
de representar un 0.20% del PIB, en 2016, a
un 1.43%, en 2025 (gráfica 26). Sobre todo
se reconoce la importancia de fortalecer la
institucionalidad para el desarrollo rural, lo cual
puede pasar por la creación de una secretaría
o un ministerio de desarrollo rural que tenga
las capacidades para gestionar de forma
interinstitucional la nueva visión del desarrollo
rural en la formulación y ejecución de políticas
públicas.
En este eje se proponen intervenciones por
conducto de programas como la transferencia
de tecnología y asesoría técnica para actividades
agropecuarias (asistencia técnica a productores
rurales); para estos programas se plantean
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
05
Gráfica 26. Nicaragua:
Costo del eje de fortalecimiento del sector rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
350
1.43%
300
Crédito, servicio de garantía
y seguro rural
250
Millones de USD
Turismo Rural
Agricultura familiar
200
Transferencia de tecnológia
150
Educación técnica productiva
50
0
Encadenamientos productivos
0.58%
100
Asesoría técnica
Acuicultura y pesca
0.20%
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
inversiones que vayan de los USD5.4 millones a
los USD55.2 millones entre 2016 y 2025, lo que
representaría pasar de un 0.04 a un 0.19% del
PIB, respectivamente.
Es necesario que los programas mencionados
vayan acompañados por créditos y asistencia
técnica financiera para alrededor de 150,000
productores en 2025. Además, se sugiere un
programa de encadenamientos productivos
para que los productos de pequeños y medianos
productores rurales puedan llegar directamente
y sin intermediarios a los consumidores finales;
en este caso, las inversiones oscilan entre un
0.02 y un 0.21% del PIB entre 2016 y 2025,
respectivamente.
También se contempla un programa de
agricultura familiar, el cual estaría destinado
de manera específica a la lucha contra la
inseguridad alimentaria mediante la producción
familiar de alimentos. Para ello se propone
pasar de una inversión del 0.05% del PIB, en
2016, al 0.40% del PIB, en 2025.
Por otro lado, se sugiere incrementar las
inversiones en educación técnica productiva,
por ser un programa que colabora con el
desarrollo integral de los productores rurales.
Se propone lograr unos 10,042 estudiantes
formados técnicamente para 2025, con
inversiones que van del 0.03% del PIB (USD4.1
millones), en 2016, al 0.28% del PIB (USD61.7
millones), en 2025.
Entre las propuestas se incluye un programa
encaminado al desarrollo del turismo rural
y comunitario, en cuyo marco se propone
beneficiar a 29,162 productores en 2025,
pasando de inversiones del 0.01% del PIB, en
2016, al 0.07% del PIB, en 2025.
Finalmente, se plantea incrementar el número
de productores beneficiarios del programa de
crédito, servicio de garantía y seguro rural, el cual
deberá pasar de 2,750 productores, en 2016
(con un costo de USD7.5 millones, equivalentes
al 0.06% del PIB), a 19,544 productores, en
2025, con una inversión estimada en 0.28%
del PIB (USD62.1 millones).
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
95
Gráfica 27. Nicaragua:
Costo del eje de programas de protección social 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
800
3.14%
700
Millones de USD
600
Salud
500
2.49%
400
300
Educación secundaria
Educación primaria
2.10%
Nivel preprimario
200
100
0
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
5.4.2 Programas de protección social
Con relación al PIB, los costos derivados de las
intervenciones en programas de protección
social ascenderían de un 2.10%, en 2016, a
un 3.14%, en 2025 (gráfica 27). Para alcanzar
en 2025 la meta de educación preprimaria
(212,232 niños y niñas matriculados) se
requiere una inversión de USD13.9 millones. La
educación preprimaria pasaría de representar
un 0.03% del PIB, en 2016, a un 0.06% del PIB,
en 2025. En el caso de la educación primaria, se
requiere financiamiento de USD219.7 millones
(1.10% del PIB) para dar cobertura educativa a
423,760 niños y niñas en 2025. Finalmente, el
costo para que 419,148 adolescentes puedan
beneficiarse de la educación secundaria (que
incluye la educación básica y diversificada) es,
para 2025, de un 0.30% del PIB. En conjunto,
las intervenciones propuestas en los distintos
niveles de la educación requerirían, en 2016,
una inversión equivalente a USD145.1 millones
(1.11% del PIB); el monto ascendería en
2020 a USD201.3 millones (1.22% del PIB) y,
finalmente, a USD298.8 millones (1.45% del
96
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
PIB) en 2025. La premisa de las intervenciones
en educación es la universalización, es decir,
que todas las niñas, niños y adolescentes
puedan tener acceso gratuito y de calidad a la
educación pública.
La salud tiene la misma premisa: universalidad.
Para alcanzarla, se plantean intervenciones de
infraestructura que implican la construcción de
establecimientos del primero y segundo nivel
de atención, remozamiento y equipamiento de
puestos de salud; además, se incluyen los costos
en recursos humanos, medicina y equipo. Para
el logro de las metas propuestas se requiere
una inversión de USD129.3 millones en 2016,
cifra que aumentaría a USD372.5 millones en
2025; con relación al PIB, esto representa un
0.99 y un 1.69% en los años 2016 y 2025,
respectivamente.
5.4.3 Infraestructura rural
Como lo muestra la gráfica 28, el costo de las
intervenciones en infraestructura rural asciende
a USD69.9 millones (0.53% del PIB) en 2016,
y crece a USD687.3 millones (3.11% del PIB),
en 2025. Entre las propuestas se encuentran
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
05
Gráfica 28. Nicaragua:
Costo del eje de infraestructura rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
800
3.11%
700
Millones de USD
600
Caminos rurales
500
400
Agua potable
300
1.36%
Energía eléctrica
200
100
0
0.53%
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
las destinadas a universalizar el acceso a
agua potable, priorizando las inversiones en
hogares en situación de pobreza y pobreza
extrema, lo que tendría un costo, en 2025, de
USD268.3 millones (1.22% del PIB). Además,
con el mismo objetivo del programa anterior,
se propone un programa de energía eléctrica
que, en 2016, reportaría 64,712 beneficiados a
un costo de USD51.8 millones (0.40% del PIB),
cantidad que se espera incrementar a 277,074
beneficiarios en 2025 mediante una inversión
del 1.85% del PIB (USD407.5 millones).
En cuanto a los caminos rurales, se plantea
que en los próximos diez años se rehabiliten
3,018 kilómetros, lo que implicaría pasar de
una inversión de USD6.2 millones, en 2016, a
USD11.5 millones, en 2025.
5.4.4 Protección ambiental
En el eje de protección ambiental, las
intervenciones diseñadas tendrían un costo, en
2016, de USD10.2 millones (0.08% del PIB),
monto que ascendería a USD283.6 millones
(1.28% del PIB) diez años más adelante (gráfica
29). Se propone un programa de capacitación
ambiental encaminado a la prevención del
impacto ambiental, protección de la capa
de ozono, reducción de contaminantes y
mejoramiento de la calidad ambiental. Con
un costo de USD1.4 millones en 2016, este
programa beneficiaría a 25,500 personas,
mientras que con USD21.6 millones (0.10% del
PIB), los beneficiados ascenderían a 210,757 en
el año 2025.
Además, programas de reforestación y
conservación de la diversidad biológica son
necesarios para la preservación y uso adecuado
de los recursos naturales. Con una inversión
del 0.06% del PIB, en 2016 se lograrían 5,122
hectáreas provistas de cobertura vegetal; la
propuesta consiste en realizar una inversión del
1.13% del PIB, en 2025, para cubrir 85,675
hectáreas. Asimismo, en 2016 se esperaría
contar con 10,100 personas capacitadas en el
manejo integral de áreas protegidas, cuencas
hidrográficas, flora y fauna, a un costo de
USD0.6 millones (0.005% del PIB). Se plantea
incrementar el número a 110,568 personas
capacitadas en 2025, para lo cual sería necesaria
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
97
Gráfica 29. Nicaragua:
Costo del eje de protección ambiental 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
300
1.28%
Millones de USD
250
200
Reforestación
150
Capacitación ambiental
Áreas protegidas
100
0.30%
50
0.08%
0
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
una inversión de aproximadamente el 0.05%
del PIB (USD12.1 millones).
5.4.5 Tejido social e identidad cultural
Las intervenciones recomendadas para el eje
de tejido social e identidad cultural se sitúan en
2016 en un 0.06% del PIB (USD11.3 millones);
en 0.20% del PIB (USD 40.9 millones), en 2020,
y en 0.82% del PIB (USD 188.7 millones), en
2025 (gráfica 30).
Entre las propuestas se incluye un programa de
organización comunitaria con el que se pretende
beneficiar a 118,702 personas en 2020 a un
costo de USD20.8 millones (0.13% del PIB); la
Gráfica 30. Nicaragua:
Costo del eje de tejido social e identidad cultural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
200
0.82%
180
Millones de USD
160
Organización comunitaria
140
120
Pueblos indígenas y
afrodescendientes
100
80
60
40
20
Esparcimiento para la
cultura y deporte
0.20%
0.06%
0
2016
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
98
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
2020
2025
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
05
Gráfica 31. Nicaragua:
Costo de los ejes seleccionados para sentar las bases del desarrollo rural 2016-2025
(en millones de dólares y como porcentaje del PIB)
2,500
9.79%
2,000
Tejido social e identidad
cultural
Protección ambiental
1,500
Infraestructura rural
1,000
500
0
Programas de protección
social
4.94%
Fortalecimiento del sector
rural
2.97%
2016
2020
2025
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
cantidad de personas beneficiadas ascendería a
532,264 en 2025, con una inversión del 0.59%
del PIB de ese año. Además, para un programa
de esparcimiento que beneficie a través de
actividades deportivas, culturales y recreativas
a 451,974 personas en 2025 se estipula una
inversión que transita del 0.01 al 0.19% del PIB
entre 2016 y 2025.
Finalmente, se plantea incrementar la
inversión del programa de pueblos indígenas
y afrodescendientes, pasando del 0.03% del
PIB, en 2016, al 0.04% del PIB, en 2025. Con
esto se pretende incrementar el número de
beneficiarios: de 159,585, en 2016, a 294,143,
en 2025.
Si se focalizan los esfuerzos por parte del
sector público en intervenciones integrales,
coordinadas y sostenidas durante el período
2016-2025, se podría mejorar de manera
considerable las condiciones de vida de quienes
habitan en las zonas rurales de Nicaragua.
Las intervenciones propuestas requerirían una
inversión que se incrementa del 2.97% del
PIB, en 2016, al 4.94% del PIB, en 2020, y a
un 9.79% del PIB, en 2025, respectivamente
(gráfica 31).
5.5 Financiamiento para las bases
para el desarrollo rural en Nicaragua
En los apartados anteriores se han mostrado las
principales intervenciones que el Estado debe
llevar a cabo para potenciar el desarrollo rural
y, finalmente, mejorar de manera efectiva las
condiciones de vida de quienes habitan estos
territorios. Esta visión debe estar alineada con
la manera como el Estado puede encontrar los
recursos necesarios para hacer frente a estos
enormes desafíos.
Aun cuando pueda existir la voluntad política
para echar a andar estas medidas, es imperante
que el Estado cuente con los recursos suficientes
para financiarlas. Por ello debe reconocerse que
incrementar las asignaciones orientadas hacia el
desarrollo rural requiere romper con la situación
actual de las finanzas públicas.
14 Trabajador familiar sin pago y trabajador no familiar sin pago.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
99
100
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Fortalecimiento
del sector rural
Eje
Programa de microcréditos a hogares
rurales que incluya servicio de
garantías, así como seguro rural
Programa encaminado al desarrollo
del turismo rural y comunitario
Crédito, servicio de
garantía y seguro
rural
Turismo rural
Intur
Magfor
Magfor
Productores
beneficiados
Productores
beneficiados
Productores
beneficiados
Productores
beneficiados
Jóvenes que
han finalizado
educación
secundaria
Productores
beneficiados
Productores
beneficiados
Productores
Beneficiarios
meta
Subtotal fortalecimiento del sector rural
Programa destinado de manera
específica a la lucha contra la
inseguridad alimentaria a través de la
producción familiar de alimentos
Agricultura familiar
INTA
Programa de transferencia de
tecnología en actividades agrícolas y
no agrícolas
Transferencia de
tecnología
Encadenamientos
productivos
Magfor
Mefcca
Programa de encadenamientos
empresariales para que los productos
de pequeños y medianos productores
y empresas rurales puedan llegar
directamente y sin intermediarios a
los consumidores finales
Educación técnica
productiva
Magfor
Fomento a la producción,
diversificación y comercialización de
las familias y comunidades
Asesoría técnica
Programa para la formación
técnica productiva, en áreas como
agricultura, silvicultura, pesca,
administración de empresas rurales,
turismo comunitario, entre otros
Magfor
Fomento al desarrollo de la
acuicultura
Acuicultura y pesca
Secretaría o ministerio
de desarrollo rural
Institución
responsable
Fortalecimiento de la
institucionalidad del
desarrollo rural
Descripción
Creación de una secretaría o un
ministerio de desarrollo rural
que cuente con las capacidades
para gestionar de manera
interinstitucional la formulación y
ejecución de políticas públicas
Programa
2,750
2,750
39,263
4,980
1,215
15,000
57,400
1,440
2016
7,854
7,854
112,139
26,052
4,036
57,624
119,025
4,113
2020
29,162
19,544
302,291
100,448
10,042
149,361
200,404
10,234
2025
Número de beneficiarios
3.91
99.06
27.43
22.92
23.32
6.06
17.69
12.55
11.13
1.00
0.78
2020
1.28
7.48
6.23
1.08
4.06
2.49
4.09
0.27
0.60
2016
329.59
15.80
62.05
88.19
25.42
61.73
45.62
26.28
3.49
1.01
2025
En millones de dólares de
cada año
Tabla 11. Nicaragua: Matriz de costos financieros de bases para el desarrollo rural
0.20
0.01
0.06
0.05
0.00
0.03
0.02
0.03
0.00
0.00
2016
0.58
0.02
0.14
0.14
0.02
0.11
0.08
0.07
0.01
0.00
2020
1.43
0.07
0.28
0.40
0.06
0.28
0.21
0.12
0.02
0.00
2025
Como porcentaje del PIB
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
101
Protección
ambiental
Infraestructura
rural
Fortalecimiento
del sector rural
Eje
Educación técnica
productiva
Marena
Marena
Programa de manejo integral de
biodiversidad, áreas protegidas y
cuencas hidrográficas, flora y fauna
en peligro de extinción
Programa de capacitación sobre
prevención de impacto ambiental,
protección de la capa de ozono,
reducción de contaminantes
y mejoramiento de la calidad
ambiental
Áreas protegidas
Reforestación
Capacitación
ambiental
Kilómetros
Población rural
Población rural
Marena
Hectáreas
Población
beneficiada
Población
beneficiada
Subtotal protección ambiental
Programa para reforestación de áreas
provistas de cobertura vegetal
Jóvenes que
han finalizado
educación
secundaria
Subtotal protección ambiental
MTI
Enacal
Programa orientado a universalizar el
acceso a agua potable, priorizando
las inversiones en hogares en
situación de pobreza y pobreza
extrema
Red vial pavimentada
ENEL
Programa orientado a universalizar
el acceso a energía eléctrica,
priorizando las inversiones en
hogares en situación de pobreza y
pobreza extrema
Caminos rurales
Agua potable
Energía eléctrica
Magfor
Programa para la formación
técnica productiva, en áreas como
agricultura, silvicultura, pesca,
administración de empresas rurales,
turismo comunitario, entre otros
Población rural
Población entre 13
y 18 años
Población entre 7 y
12 años
Población entre 4 y
6 años
Beneficiarios
meta
Subtotal programas de protección social
Minsa
Mined
Programa para la universalización
de la educación secundaria (general
y técnico)
Educación
secundaria
Programa para la universalización de
la salud pública
Mined
Programa para la universalización del
nivel primario
Educación primaria
Salud
Mined
Institución
responsable
Programa para la universalización del
nivel preprimario
Descripción
Educación
preprimaria
Programa
5,122
25,500
10,100
1,006
60,000
64,712
1,215
2,262,316
201,245
401,632
95,749
2016
19,677
84,698
33,547
1,006
171,366
164,308
4,036
2,811,292
254,365
411,555
121,023
2020
85,675
210,757
110,568
1,006
737,021
277,074
10,042
3,543,895
419,148
423,760
212,232
2025
Número de beneficiarios
10.15
8.13
1.42
49.73
40.92
6.20
2.61
49.73
10.15
0.60
8.17
44.48
6.23
11.88
172.30
411.97
274.43
51.77
17.69
210.68
28.20
167.44
5.65
2020
4.06
129.34
17.02
124.66
3.41
2016
283.59
249.89
21.64
12.06
283.59
11.45
268.29
407.51
671.25
61.73
372.49
65.18
219.69
13.89
2025
En millones de dólares de
cada año
0.08
0.06
0.01
0.005
0.08
0.05
0.09
0.40
2.10
0.03
0.99
0.13
0.95
0.03
2016
0.30
0.25
0.04
0.02
0.30
0.05
0.27
1.04
2.49
0.11
1.28
0.17
1.01
0.03
2020
1.28
1.13
0.10
0.05
1.28
0.05
1.22
1.85
3.14
0.28
1.69
0.30
1.10
0.06
2025
Como porcentaje del PIB
102
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
FISE
Organización, fortalecimiento y
seguimiento a organizaciones
comunitarias
Organización
comunitaria
Sistema de
monitoreo y
evaluación de
indicadores de
resultado, de
proceso y de insumo
de las intervenciones
propuestas
Gabinete social
INC
Programa para la difusión y
promoción de las identidades étnicas
y culturales de los pueblos indígenas
y afrodescendientes
Pueblos indígenas y
afrodescendientes
Personas
Población indígena
Población rural
Beneficiarios
meta
Totales
Conducción,
evaluación y mejora
continua en la
implementación de
políticas públicas
Subtotal tejido social e identidad cultural
INC, IND
Programa encaminado a la
construcción y mejoramiento de
infraestructura para el esparcimiento
(bibliotecas, parques, canchas
deportivas)
Esparcimiento
para la cultura y el
deporte
Institución
responsable
Descripción
Programa
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Monitoreo y
evaluación de
políticas públicas
Tejido social e
identidad cultural
Eje
19,320
159,585
16,600
2016
118,702
275,823
84,038
2020
532,264
294,143
451,974
2025
Número de beneficiarios
393.21
826.61
1.04
40.91
11.32
0.79
20.80
14.69
5.42
2020
2.58
7.92
0.82
2016
2,160.41
1.45
188.73
130.83
17.04
40.86
2025
En millones de dólares de cada
año
2.97
0.00
0.06
0.02
0.03
0.01
2016
4.94
0.00
0.20
0.13
0.04
0.03
2020
9.79
0.00
0.82
0.59
0.04
0.19
2025
Como porcentaje del PIB
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
05
Gráfica 32. Nicaragua: Carga tributaria (2006-2015)
17.00%
16.00%
15.00%
14.00%
13.00%
12.00%
11.00%
2006
2007
2008
2009
2010
2011 2012
2013
2014
2015
Fuente: Icefi/FIDA, con base en estadísticas del Ministerio de Hacienda y del BCN
En Nicaragua, la carga tributaria se ha ido
incrementando con el pasar de los años; en
2006 era del 13.6% y las proyecciones indican
que para el año 2015 alcanzaría un 16.5%. En
buena medida esto obedece a las dos reformas
tributarias llevadas a cabo en 2009 y 2012; la
primera consistió en pequeños ajustes al sistema
tributario, mientras que la segunda contenía
reformas más profundas.14 No obstante, es
preciso señalar que, pese al incremento de la
carga tributaria, esta recae mayoritariamente en
impuestos indirectos, los cuales representaban,
en 2015, más del 60.0% del total recaudado.
Según los datos publicados al cierre de 2015, se
observa que el déficit fiscal alcanzó el 0.7% del
PIB. Debe advertirse que si bien en términos del
producto no se trata de un monto considerable,
sí representa un crecimiento del 127.8% con
respecto a lo observado en 2014. El déficit
fiscal es consecuencia del diferencial en la
dinámica de los gastos totales, que reportaron
un crecimiento del 16.4%, mientras que los
ingresos totales lo hicieron solo en un 14.4%.
Los niveles de deuda equivalen al 32.2%. Es
pertinente mencionar que esta proporción se
había mantenido estable por cinco años exactos,
incluso con tendencia a la baja, sin embargo,
al cierre de 2015 la tendencia se revierte y el
saldo de la deuda con respecto al PIB reporta
un incremento de 1.1 puntos porcentuales con
relación a 2014.
Estos datos indiscutiblemente sugieren finanzas
públicas ordenadas; no obstante, existe un
factor que debe considerarse: la deuda que
adquiere Albanisa. A pesar de que esta entidad
es, en principio, una empresa privada, los dos
socios principales son las empresas públicas
de Nicaragua y Venezuela; por ello, ante una
eventual crisis económica o financiera, el Estado
nicaragüense deberá asumir los costos. La falta
de transparencia en el uso de estos recursos
impide realizar un análisis profundo sobre las
cuentas de la entidad; sin embargo, el informe
semestral de cooperación oficial externa provee
algunas luces sobre el monto al que asciende la
deuda que anualmente adquiere esta empresa
al indicar que, hasta junio de 2015, habría
recibido alrededor de USD3,396.7 millones.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
103
Una eventualidad en donde el Estado deba
responder solidariamente por el pago de dichos
compromisos implicaría una elevación del saldo
de la deuda del sector público al 72.5% del PIB,
y de la deuda del Gobierno al 55.8% del PIB
(Icefi, 2015b).
Nicaragua también presenta rigideces por
el lado del gasto público, especialmente
en cuatro esferas: las remuneraciones, que
representan en promedio el 6.5% del PIB; las
compras de bienes y servicios, el 5.0% del PIB;
las transferencias corrientes, el 2.8% del PIB; y
las prestaciones sociales, que han aumentado
en los últimos años hasta alcanzar el 2.7% del
PIB. Estos cuatro conceptos suman el 68.4%
de las erogaciones totales del sector público
no financiero (SPNF) y 116.4% de los ingresos
tributarios (Funides, 2015).
Además de la opacidad con la deuda de
Albanisa, es necesario considerar que, de
acuerdo con el Índice de Percepción de la
Corrupción (IPC)14 que presenta anualmente
Transparencia Internacional, el país se ubica con
el peor resultado de la región centroamericana,
con un puntaje de 27 para el año 2015, uno
menos que la edición anterior (2014), por lo
cual su sector público es percibido como muy
corrupto.
A pesar de la compleja situación de las finanzas
públicas nicaragüenses, a continuación se
plantea una serie de opciones que permitirían
obtener recursos para financiar el desarrollo
rural del país.
5.5.1 Fortalecimiento de la administración
tributaria
administración tributaria sigue siendo una
tarea pendiente. De acuerdo con estimaciones
realizadas por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (2010), los niveles de evasión
del impuesto al valor agregado (IVA) rondan el
36.0%. Además, agrega que aunque no hay
estimaciones de evasión del impuesto sobre
la renta (IR), los niveles nicaragüenses podrían
ser semejantes a los de El Salvador, en donde
ascienden al 43.0%. Ello porque El Salvador
presenta una estructura similar y fuerte
vinculación económica con Nicaragua.
Así las cosas, el fortalecimiento de la
administración tributaria permitiría que
Nicaragua cuente con recursos frescos que
pueden ser orientados al desarrollo. Si se lograra
una reducción de evasión se podría recaudar un
1.20% del PIB en 2025.
5.5.2 Reducción del gasto tributario
Nicaragua no es la excepción en el
otorgamiento de privilegios fiscales; sin
embargo, sus niveles son los más altos de
toda la región centroamericana. Para el año
2010, el gasto tributario alcanzó un 7.9% del
PIB, cifra de la cual un 78.5% correspondía
al IVA; 16.3%, al IR; 3.7%, a los derechos
arancelarios de importación (DAI), y un 1.6%
al impuesto selectivo al consumo (ISC). Es decir,
casi el 84.0% del gasto tributario provino de
impuestos indirectos.
Por ello resulta imperante que se pueda reducir
estos niveles excesivos de gasto tributario. En
ese sentido, si en Nicaragua se lleva el gasto
tributario a los niveles promedio de la región
centroamericana se podría obtener, en 2025,
alrededor del 3.4% del PIB.
Si bien Nicaragua ha logrado aumentar los
recursos tributarios, el fortalecimiento de la
14 La puntuación del IPC correspondiente a un país o territorio indica el grado de corrupción en el sector público según la percepción de empresarios
y analistas; se maneja entre los rangos de 100 (percepción de ausencia de corrupción) y 0 (percepción de muy corrupto).
15 Estadísticas de la OCDE/Cepal/CIAT/BID disponibles en: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation/revenue-statistics-inlatin-america-and-the-caribbean-2016_rev_lat_car-2016-en-fr#page88. Recuperadas el 4 de marzo de 2016.
104
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
Primeros pasos
para sentar las bases
del desarrollo rural en NICARAGUA
5.5.3 Fortalecimiento del impuesto
a la propiedad
El impuesto a la propiedad presenta un nivel
muy bajo de tributación, de ahí que uno de
los desafíos pendientes sea su fortalecimiento,
principalmente en el nivel de las municipalidades,
donde
las
bases
catastrales
resultan
fundamentales (Funides, 2015). Se estima que
un manejo eficiente de la recaudación de este
impuesto podría aumentar significativamente
su importancia. En la actualidad, la recaudación
de este tributo representa menos del 0.1%
del PIB, mientras que el promedio en América
Latina oscila en torno al 1.0% del PIB15 y, en
los países miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),
se aproxima al 1.9% del PIB.
5.5.4 Focalización de los subsidios
05
5.5.5 Donaciones y deuda
El endeudamiento público puede constituir
una fuente inicial de financiamiento mientras
se ajusta la política fiscal y, en particular, la
política tributaria; ello es relevante, sobre todo
si el endeudamiento es utilizado en aquellas
intervenciones que pueden potenciar el
desarrollo rural. Por otro lado, la comunidad
internacional podría plegar todos sus esfuerzos
o la mayor parte de ellos al apoyo en la mejora
de las condiciones de vida de las personas
del área rural en Nicaragua. Ambas fuentes
de financiamiento pueden ser utilizadas para
el necesario aumento inicial de la capacidad
instalada de los servicios públicos.
A continuación, un resumen de los posibles
mecanismos que podrían financiar las
propuestas para sentar las bases del desarrollo
rural en Nicaragua.
Más del 60.0% de los beneficiaros de subsidios
no se encuentra en situación de pobreza; por
este motivo, se estima que si se logra focalizar
este subsidio se podría tener un ahorro
equivalente al 3.0% del PIB (Icefi/FIDA, 2016).
Tabla 12. Nicaragua: Posibles mecanismos para la movilización de recursos,
como porcentaje del PIB de cada año
Concepto
2016
2020
2025
Brecha a financiar
2.97
4.94
9.79
Fortalecimiento de la Administración Tributaria (evasión del
IR en niveles similares al promedio de América Latina)
0.10
0.50
1.20
Reducción del gasto tributario
0.40
1.50
3.40
Impuesto al patrimonio
0.15
0.40
1.00
Focalización de subsidios
0.40
1.20
3.00
Cooperación internacional
1.00
0.70
0.60
Endeudamiento público
0.90
0.70
0.60
Fuente: Icefi/FIDA, según estimaciones propias
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
105
CONCLUSIONES
Los países de la región deben comprender
que el desarrollo rural constituye un elemento
indispensable del desarrollo general e
integral de los pueblos. Las cifras oficiales
de cada país revelan que el 45.0% de los
centroamericanos viven en espacios rurales
pero, en comparación con los habitantes de
las áreas urbanas, tienen menor acceso a los
bienes y servicios básicos que el Estado debe
facilitar para el bienestar de los ciudadanos.
Pese a su importancia, la presencia del Estado
en el área rural ha sido históricamente mínima;
la carencia de bienes y servicios públicos
esenciales, junto con limitadas oportunidades
para la generación de ingresos, ha fomentado
un círculo vicioso de pobreza que los países
centroamericanos están obligados a superar.
En Centroamérica, la actual política fiscal se
caracteriza por bajos niveles de gasto público en
desarrollo rural, así como por poca incidencia en
la reducción de la desigualdad y profundización
de los niveles de pobreza rural; es decir, no
da la talla para hacer frente a los desafíos de
las zonas rurales y garantizar el bienestar de
la población. Por ello, es fundamental que la
política fiscal centroamericana adopte cambios
que permitan avanzar en el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población.
Además de los retos en materia fiscal, el
desarrollo rural de Centroamérica se enfrenta
a una institucionalidad limitada que, en la
mayoría de casos, se reduce a los ministerios
y/o secretarías de agricultura. A pesar de que
el 30.0% del empleo total proviene de la
agricultura, es fundamental comprender que el
desarrollo rural va más allá de esta actividad.
Las intervenciones que el Estado realice en el
ámbito rural deben tener un carácter sistémico,
multidimensional y multinivel. Por ello, se
requiere intervenir en los bajos ingresos del
hogar y las pocas oportunidades de empleo;
la falta de cobertura y calidad de los servicios
de salud, educación y protección social; el poco
acceso a agua segura; la protección del medio
ambiente y la reconstrucción del tejido social.
Todo ello con base en un liderazgo integrador
que permita generar información oportuna
y confiable para tomar decisiones, evaluar
y afinar las intervenciones implementadas.
Para sentar las bases de la edificación del
desarrollo rural, entre 2016 y 2025 los Estados
de los países centroamericanos deberán destinar
al fortalecimiento del sector rural, programas
de protección social, infraestructura rural,
protección ambiental, tejido social e identidad
cultural entre el 6.41 y el 9.79% de su PIB.
Finalmente, la ruralidad no debe de ser vista
como sinónimo de pobreza; al contrario, los
territorios rurales deberían ser espacios donde
los Estados construyan las condiciones para el
bienestar social y la equidad, el respeto por la
cultura y la participación activa de los ciudadanos,
al tiempo que se aprovechen soberana y
sosteniblemente los recursos naturales.
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
107
RECOMENDACIONES
Los países de la región centroamericana
deben elaborar planes de desarrollo en los
que se consideren las características y desafíos
particulares de las zonas rurales. En dichos planes
habrá que visibilizar metas y objetivos, así como
los recursos necesarios para alcanzarlos mediante
una adecuada y eficiente implementación.
Es preciso que cada país fortalezca la
institucionalidad del desarrollo rural mediante
la creación de secretarías o ministerios de
desarrollo rural, con el objetivo de coordinar
interinstitucionalmente
las
intervenciones
de política pública en el ámbito rural.
Con ello se lograrían impactos relevantes
y mayor eficiencia y eficacia en el gasto
público orientado al desarrollo rural.
Los esfuerzos por incrementar los ingresos de
quienes habitan en las zonas rurales deben buscar
apoyar tanto las actividades agropecuarias,
como las no agropecuarias. Los programas
de protección social, educación y salud
deben partir de las premisas de universalidad,
gratuidad y calidad. Es indispensable que los
esfuerzos en infraestructura rural se orienten
al aseguramiento de bienes y servicios públicos
108
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
como el agua y saneamiento, electricidad,
caminos rurales y vivienda. En materia ambiental,
es crucial la protección y conservación de los
recursos naturales, así como la reducción de
la vulnerabilidad ante el cambio climático.
Además, es preciso garantizar la participación
de la ciudadanía en la toma de decisiones y el
respeto de los derechos de los pueblos indígenas.
Habrá que someter todos estos esfuerzos a
mecanismos robustos para la generación de
información, que permitan un proceso de
evaluación continua, así como mayor garantía
de probidad y transparencia en las ejecuciones.
Para poder financiar estas intervenciones,
los países de la región deberán implementar
procesos de diálogo y negociación que
conduzcan a nuevos acuerdos o pactos
integrales en materia fiscal, los cuales deberían
tener como principios guía la progresividad, la
justicia social, la sostenibilidad y la suficiencia,
que sirva de base para la construcción de
Estados verdaderamente democráticos y
potenciadores del desarrollo, en especial
de quienes habitan en las zonas rurales.
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Change%20and%20Forestry&year[]=2012&sortIdx=NaN&char
114
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
anexo
Tabla 13. Centroamérica: Proyecciones de población, producción e inflación (2016-2025)
GUATEMALA
Año
PIB
(en millones de USD)
Inflación
Población
rural (millones)
3.30
7.2
2016
66,401.0
2017
70,525.0
4.00
7.3
2018
75,129.0
4.00
7.3
2019
79,960.0
4.00
7.3
2020
85,228.0
4.00
7.3
2021
90,716.2
4.00
7.3
2022
96,557.7
4.00
7.3
2023
102,775.4
4.00
7.3
2024
109,393.5
4.00
7.3
2025
116,437.8
4.00
7.2
Año
PIB
(en millones de USD)
Inflación
Población
rural (millones)
EL SALVADOR
2016
27,125.8
1.70
2017
28,427.6
1.70
2.4
2.4
2018
29,950.2
1.80
2.4
2019
31,575.6
1.80
2.4
2020
33,299.7
1.80
2.4
2021
35,118.4
1.70
2.3
2022
37,036.5
1.70
2.3
2.3
2023
39,059.3
1.70
2024
41,192.6
1.70
2.2
2025
43,442.4
1.70
2.2
HONDURAS
Año
PIB
(en millones de USD)
Inflación
Población
rural (millones)
2016
20,457.0
5.20
4.2
2017
20,999.0
5.40
4.2
2018
21,646.0
5.40
4.3
2019
22,357.0
5.40
4.3
2020
23,101.0
5.40
4.3
2021
23,847.4
5.40
4.3
2022
24,618.0
5.40
4.3
2023
25,413.5
5.40
4.3
2024
26,234.6
5.40
4.4
2025
27,082.3
5.40
4.4
Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos de instituciones públicas, Cepal y FMI
Bases para el
desarrollo rural
en
Centroamérica
115
Tabla 13. Centroamérica: Proyecciones de población, producción e inflación (2016-2025)
NICARAGUA
Año
PIB
(en millones de USD)
Bases para el
Centroamérica
7.00
3.1
3.2
13,089.0
2017
13,872.0
7.00
2018
14,702.0
7.00
3.2
2019
15,581.0
7.00
3.3
2020
16,513.0
7.00
3.3
2021
17,500.7
7.00
3.4
2022
18,547.4
7.00
3.4
2023
19,656.8
7.00
3.5
2024
20,832.5
7.00
3.5
2025
22,078.6
7.00
3.5
desarrollo rural
en
Población
rural (millones)
2016
Fuente: Icefi/FIDA, con base en datos de instituciones públicas, Cepal y FMI
116
Inflación