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Lineamientos de una estrategia para el desarrollo
de las cadenas de bienes de capital
Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL
Autor: Álvaro Calderón - División de Desarrollo Productivo y Empresarial (DDPE)
Formato elaborado por: División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL con el
apoyo de los especialistas Sergio Ochoa y Matías Kulfas.
Resumen
El presente documento resume los principales hallazgos identificados por el equipo consultor de CEPAL con respecto a
las cadenas de bienes de capital. A continuación, se presentan factores que definen a la cadena productiva, sus
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas y, a la par, instrumentos de política y arquitectura internacional
para fortalecer la cadena productiva que incluyen metas e indicadores.
 Introducción
Este trabajo se focaliza en la fabricación de máquinas y equipos que se destinan principalmente a la
ampliación de infraestructuras y líneas de producción y por lo tanto está fuertemente vinculado a los procesos de
inversión. Este aspecto otorga al sector una importancia estratégica, particularmente para un país que se encuentra
transitando una etapa de fuerte crecimiento económico y con grandes necesidades de impulsar la formación bruta de
capital, orientado a la incorporación de tecnología y complejidad.
El estudio incluye, además de la fabricación de maquinaria y equipo (ramas 27 y 28 de la CIIU4), a la fabricación de
metales comunes y a la fabricación de productos elaborados de metal (ramas 24 y 25), dada la considerable
importancia que estos sectores tienen en la economía de Ecuador. Se excluyen los sectores del transporte que muchas
veces se consideran como parte del complejo de bienes de capital.
 Descripción de las cadenas productivas
El sector definido1 en estudio, en 2010, explicaba el 4% del valor agregado de la industria manufacturera del país y el
1,3% del VA total. Si bien el sector ha sido muy dinámico en los últimos años y presenta un monto elevado de
exportaciones (550 millones de dólares en 2012) equivalente al 28% de sus ventas, la producción doméstica alcanza a
satisfacer sólo una porción menor de la demanda interna, que debe ser compensada con bienes importados, por lo
que Ecuador tiene una balanza comercial fuertemente deficitaria en el sector de bienes de capital (4,7 mil millones de
dólares en 2012). Esto tiende a agravarse en un contexto en el que se estima que la dinámica de transformación
productiva del país traccionará especialmente la demanda de este tipo de bienes.
El complejo productor de bienes de capital presenta una importante heterogeneidad en términos del perfil de
agentes: tamaños, antigüedad y tipo de capital. De acuerdo al Censo Nacional Económico (CENEC) 2010 se identifican
8.458 empresas en el sector relacionado a la metalmecánica, la mayoría son microempresas2. Las pequeñas,
medianas y grandes empresas del sector suman una 576 y constituyen el objeto específico de este estudio. Este grupo
incluye personas físicas y a unas 250 personas de existencia jurídica (sociedades).
Los principales bienes elaborados por las empresas del sector son productos metálicos estructurales y sus partes
(52,4%), otros productos metálicos elaborados (9,9%) y productos de hierro o acero (8%). El resto de productos
elaborados corresponden a menos del 4% de las empresas del sector. Más de la mitad de las empresas se orientan al
sector de la construcción.
Los metales básicos constituyen la principal materia prima demandada por el sector en su proceso de producción
(77,4% de las firmas requieren este insumo básico). Los minerales metálicos (8,6% de las empresas) y los productos
metálicos fabricados (6,8%) también constituyen insumos críticos para este complejo.
El análisis según tamaño de las empresas muestra una configuración donde la dinámica sectorial está definida por un
número acotado de firmas grandes, donde también interactúa un número importante de firmas de menor tamaño
relativo. En efecto, en 2011, un 14,8% de las firmas grandes concentraba el 98% de la facturación del sector y el 73%
del empleo, indicando también una menor intensidad en el uso del factor trabajo respecto de las firmas más
pequeñas.
El sector genera empleo para unas 14 mil personas, principalmente obreros industriales calificados, mayoritariamente
hombres (86%) que perciben ingresos un 30% superior al promedio del empleo industrial del país. La creación de
empleos ha sido importante en los últimos seis años, el número de puestos registrados en 2012 prácticamente duplica
los del 2006. El personal ocupado por el sector se concentra en los dos subsectores con mayor número de empresas:
la fabricación de productos metálicos para uso estructural y la fabricación de otros productos elaborados de metal.
Desde una perspectiva espacial, se observa que más del 70% de las empresas están concentradas en tres provincias:
Pichincha (35,6%), Guayas (25,9%), y Azuay (10,1%).Esta configuración refleja el patrón de distribución geográfica de
la actividad económica del país.
1
Según Encuesta Exhaustiva 2011 INEC.
Menos de $100 mil dólares de ingresos anuales.
2
2
Las exportaciones del sector de bienes de capital3 ascienden a aproximadamente 550 millones de dólares en 2012, la
cifra más alta en el periodo 2001-2012. El valor de las exportaciones mostró un crecimiento promedio anual de 17%,
pese a una importante contracción de 29% en 2009. América Latina es el principal destinos (75%), particularmente
Perú, Colombia, Venezuela y Brasil. El segundo destino en importancia es Estados Unidos, explicando el 9% del total
de las ventas externas sectoriales, unos 50 millones de dólares.
El principal producto exportado son las manufacturas de fundición, hierro o acero, que en 2012 representaron el 30%
de las exportaciones totales. Le siguen las calderas, máquinas, aparatos y artefactos y sus partes con el 27%.
En 2012 el 62.9% de las importaciones ecuatorianas de este complejo fueron calderas, máquinas, aparatos y
artefactos estas máquinas y sus partes, mientras que en segundo lugar se ubicó los productos de las “Fundición,
hierro y acero” con el 14.4% y las “Manufacturas de fundición, hierro o acero” representaron otro 13.4%.
Contribución de los sectores de bienes de capital
2006
Nivel de actividad
Producción (millones de US$) (2)
Ventas (En Millones de US$) (1)
Exportaciones (En Millones de US$) (4)
Contribuición a la balanza de pago
Importación (En Millones de US$) (1)
Exportaciones (En Millones de US$) (1)
Saldo
Perfil de los agentes
Numero de Firmas (4)
Numero de Firmas (1)
Porcentaje de micro o pequeñas empresas (1)
Porcentaje de empresas extranjeras (1)
Empleo
Numero de Ocupados 2011 (1)
Numero de Ocupados 2009 (4)
Salarios Promedio (En dólares anuales ) (2)
Brecha respecto del salario promedio del sector (5)
Incidencia en la economía
Participación en ventas totales (1)
Participación en ventas sectoriales (1)
Participacion en la formacion bruta de capital (2)
Participación en las exportaciones totales (4)
Participación en las exportaciones sectoriales (4)
2010
2011
2012
808
332
1268
421
900
1235
455
550
2329
332
-1997
4009
421
-3588
4912
455
-4457
5319
550
-4769
207
29%
237
38%
576
250
42%
39%
7643
12775
11193
14347
7718
130%
1.6%
7.0%
1.7%
7.7%
2.6%
16.7%
2.4%
16.6%
1.4%
5.7%
4.5%
2.0%
14.6%
Fuentes: CEPAL en base a (1) Superintendencia de Compañías - Sociedades-, (2) Encuesta exhaustiva - INEC,
(3) Badecel - World Trade y Banco Central(4) Censo Nacional Económico 2010 -excluye microempresas-.
Nota: (5) Más de 100%, supera el salario medio del sector de referencia, menos del 100% cuando la rama/
cadena presenta salarios inferiores a la media del sector
Las empresas de alto crecimiento pueden ser un actor muy interesante para impulsar el proceso de
crecimiento de los sectores en los cuales operan. La definición utilizada en el presente documento es la propuesta por
3
Para calcular el valor de las exportaciones se utilizó la tabla de correlaciones de la actividad CIIU 3 y el producto
elaborado CPC con el código arancelario NANDINA
3
OCDE. Se definen “de alto crecimiento” las empresas que crecieron a un ritmo medio mayor o igual al 20% anual
durante el último trienio partiendo de al menos 10 ocupados. En este grupo, se denominan “gacelas” las que tienen
hasta 5 años de vida
Desde el punto de vista sectorial, se observa una distribución no homogénea, en la cual destacan sectores como
productos metálicos que registra un porcentaje de 12,3% de empresas de rápido crecimiento y maquinaria y equipo
que registra un 8,4% de empresas gacelas.
Composición de las empresas por rama de actividad según dinamismo de crecimiento. Año 2011.
Rápido Crecimiento
Gacelas
Prod. de metal
Prod. de informática, electrónica y óptica
Equipo eléctrico
Maquinaria y equipo
Total Bienes de Capital
Resto de la Industria Manufacturera
Total Industria Manufacturera
3,4
2,6
3,3
8,4
4,5
3,9
4,0
Resto de
rápido
crecimiento
12,3
10,5
3,3
11,6
10,6
12,7
12,4
Total
15,7
13,2
6,7
20,0
15,1
16,5
16,4
Resto
Total
84,3
86,8
93,3
80,0
84,9
83,5
83,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fuente: CEPAL 2014, en base a Superintendencia de Compañía del Ecuador.
En síntesis, según Kulfas, “se evidencia que en la industria de bienes de capital de Ecuador existe un pequeño conjunto
de firmas de rápido crecimiento y un subconjunto de gacelas, las cuales corresponde a una serie de ramas de actividad
donde se producen bienes de complejidad y que contribuyen significativamente a la generación de valor agregado de
la estructura productiva”4. Considerado el tamaño aún reducido de estos sectores, las empresas identificadas pueden
desempeñar un rol importante para dinamizar y estimular el sector y su proceso de innovación.
 Análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas
Fortalezas
 Alta competencia empresarial
 Presencia de empresas exportadoras en el sector
 Concentración empresarial en las ciudades de Quito,
Guayaquil y Cuenca
Debilidades
4
Oportunidades
 Mercados objetivo en crecimiento (subsectores:
conformado y, equipos y máquinas)
 Niveles de crecimiento de países vecinos (Colombia,
Perú)
 La aplicación del código de la producción puede
generar incentivos para nuevas inversiones
 Presencia de líderes empresariales jóvenes (nueva
generación)
Amenazas
Kulfas 2014 Las empresas dinámicas del sector de bienes de capital en Ecuador, mimeo CEPAL Santiago de Chile
4
 No se aprovecha el potencial de compras públicas
para promover el desarrollo de las empresas del
subsector
 Limitada información de compras estatales y
proyectos de inversión del estado
 Limitado acceso a crédito para industria pequeñas
 Limitada experiencia en proyectos de cooperación
empresarial
 Formación de ingenieros y tecnólogos con énfasis en
aspectos teóricos y con déficits en temas prácticos
como diseño electromecánico, metalurgia.
 Insuficiente disponibilidad de equipos para pruebas
mecánicas
 Desarrollo de nuevos productos dependen de
economías de escala
 Dependencia de materia prima a costos
internacionales
 Alta presencia de empresas informales
 Pérdida de dinámica en sectores objetivo
(construcción, vialidad)
 Lineamientos generales de políticas
Objetivos generales
La política de desarrollo de estas cadenas productivas se orienta hacia tres objetivos de mucha relevancia para la
Estrategia Nacional de Cambio de la Matriz Productiva (ENCMP):
(1) El equilibrio de balanza de pagos: el logro de esta meta resulta especialmente importante en este caso,
porque las cadenas de bienes de capital son responsables de aproximadamente 4.800 millones de dólares de
déficit comercial. No obstante es evidente que hay fuertes restricciones que impiden plantear resultados
demasiado ambiciosos, debido a la falta de industrias extractivas de minerales y a la muy incipiente
producción de maquinarias y equipos que son los dos principales rubros de importación.
(2) El incremento del VA en la producción nacional, relacionado con el incremento de la intensidad del
conocimiento y de la innovación en las empresas de los sectores considerados.
(3) El fortalecimiento de la articulación productiva entre los eslabones de estas cadenas y entre las empresas de
estas y de otras cadenas productivas.
Lineamientos de políticas de fomento
Los lineamientos de las políticas de apoyo se estructuran en dos dimensiones complementarias: por un lado, se
impulsarán iniciativas transversales (o generales) que interesan a todas las empresas de los distintos sectores
analizados; por otro, se definirán, priorizarán y pondrán en marcha iniciativas específicas para cada una de las cuatro
subcadenas identificadas.
Los lineamientos generales pueden ser esquematizados de la siguiente manera:
 Desarrollo tecnológico e innovación
o Realizar la desagregación tecnológica de los proyectos de inversión del estado
o Fomentar alianzas entre empresas multinacionales y empresas locales para desarrollo de
tecnología.
o Incentivar la innovación en nuevos productos y nuevos materiales
5
o






Desarrollar un marco normativo adecuado para estimular la demanda de nuevos productos y
nuevos materiales
Desarrollar la oferta formativa/educacional en las materias técnicas relacionadas con los sectores productivos
de las cadenas de bienes de capital, en los distintos niveles educacionales:
o Creación o consolidación de carreras en ingeniería civil, mecánica, estructural, materias sobre diseño
estructural con uso de acero y otros materiales
o Implementar programas de competencias laborales en manejo de maquinaria CNC, montaje,
soldadura.
Mejorar la posibilidad de acceso a la demanda del sector público
o Desarrollar mecanismos permanentes de información de las políticas del estado en sectores
estratégicos (Eléctrico, vialidad, minero, petrolero, comunicación, etc.) para identificar
posibles demandas de productos, servicios y equipos relacionados al sector metalmecánico.
Consolidar la articulación productiva
o Estimulando la generación de relaciones permanentes entre los actores de las distintas sub cadenas
productivas
o Potenciando la vinculación entre las sub cadenas y otros sectores productivos
Acceso al financiamiento:
o Desarrollar mecanismos para financiamiento a emprendedores
o Aprovechar y eventualmente modificar los subsidios para la reinversión previstos en el
Código de la Producción (CP)
Promoción de las exportaciones
o Promover instrumentos de financiamiento para exportadores
o Programa para fomentar las exportaciones a países vecinos de productos como: paneles,
tubería, alambres de cobre y aluminio.
Promover las empresas gacelas y las de rápido crecimiento
Los lineamientos específicos (por sub cadena) se describen más detalladamente en la próxima sección. En ellos, los
principales temas críticos que se intentan atacar mediante medidas de apoyo ad hoc, son:
Sub cadena
Temas críticos
Conformados
Incremento de la calidad y reducción de las
importaciones
Estructuras
Especialización
Manufacturados y servicios
Fortalecimiento del encadenamiento y
modernización del activo productivo
Equipos y maquinarias
Sustitución de importaciones
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