1. Art and Diseño

DIPLOMADO INTERNACIONAL DE GOBERNABILIDAD, GERENCIA POLÍTICA Y
GESTIÓN PÚBLICA
10 de octubre de 2014 al 14 de febrero de 2015
Universidad de Panamá
Vicerrectoría de Extensión
Centro de Políticas Públicas y Transparencia
¿Qué es Cohesión
social y su relación con
una política pública y
la gestión política?
Diferencias entre
políticas publicas,
programa y proyectos
¿Qué son políticas
universales y qué son
políticas focalizadas y
su relación con
Políticas Públicas?
¿Calidad del diseño
de la Política pública?
¿Cómo se construyen
las políticas públicas?
¿Qué hace sostenible a
una política pública y
cuándo deben
cambiar?
Enfoque de Derechos
y Género en el diseño,
e implementación de
una Política Pública.
Bibliografía
Desarrollo, diseño e implementación
de Políticas Públicas
Mgter. Anastacio Rodríguez Zúñiga
Propuesta de trabajo del Modulo
Día 1.
1. Políticas públicas: proceso y tensiones.
2. Agenda y políticas públicas.
3. Taller: incorporación del problema seleccionado en la
agenda de gobierno.
Día 2.
1. Factores clave en la efectividad de las políticas.
2. Taller: Estudios de casos de PP.
3. El enfoque de valor público en la gestión de políticas y
programas públicos.
Qué es la cohesión social
Es la capacidad de las
instituciones, de los individuos
y de las organizaciones sociales
de un territorio, de reducir
la exclusión, la desigualdad y la
pobreza.
Cohesión social- Euro Social
"La cohesión social es un atributo de las sociedades que
implica la igualdad de oportunidades para que la
población pueda ejercer sus derechos fundamentales y
asegurar su bienestar, sin discriminación de ningún
tipo y atendiendo a la diversidad.
Desde una perspectiva individual, la cohesión social
supone la existencia de personas que se sienten parte de
una comunidad, participan activamente en diversos
ámbitos de decisión y son capaces de ejercer una
ciudadanía activa. La cohesión social también implica el
desarrollo de políticas públicas y mecanismos de
solidaridad entre individuos, colectivos, territorios y
generaciones".
0
Las políticas públicas son un conjunto de acciones y decisiones
encaminadas a solucionar problemas propios de las comunidades.
En el diseño e implementación de las políticas públicas pueden
intervenir conjuntamente la sociedad civil, las entidades privadas y
las instancias gubernamentales en sus distintos niveles.
- Las políticas públicas intentan solucionar problemas de diferentes
tipos: económicos, sociales, de infraestructura, ambientales, entre
otros.
- Proceso
- Resultados
- Impacto
¿Qué es una política pública?
• El cuadro nos señala claramente la diferencia entre política con políticas.
Uno relacionado con el poder y el otro relacionado con el gobierno.
• Cuando queremos analizar ambas es que hablamos de la política de las
políticas públicas.
• Conclusión: reparemos claramente en las diferencias conceptuales para
evitar confusión.
¿Qué son las Políticas Públicas?
Serie de decisiones o de acciones, intencionalmente
coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y
a veces no públicos – cuyos recursos, nexos
institucionales e intereses varían- a fin de resolver un
problema políticamente definido como colectivo.
Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos
formales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendientes a modificar la conducta de grupos sociales que,
se supone, originaron el problema colectivo a resolver, en
el interés de grupos sociales que padecen los efectos
negativos del problema en cuestión.
Elementos para identificar la
existencia de una política.
Implicación del gobierno
Percepción de problemas
Definiciones de objetivos y,
Procesos
Concepto de Políticas Públicas
¿Qué se entiende operacionalmente?
un curso de acción estable.
definido por el gobierno.
para resolver un área relevante de asuntos de
interés público.
en cuya definición en las actuales sociedades
suelen también participar actores de origen
privado.
Visión conservadora de una política pública
Consideramos como elementos de una
política pública:
Acción:
Práctica, no solo discurso.
Un conjunto de decisiones:
“decidir que existe un
problema. Decidir que se debe
intentar resolver. Decidir la
mejor manera de proceder.
Decidir legislar sobre el tema,
etc.” (Subirats: 1994, 41).
Respuesta
a situaciones consideradas como
problemas que requieren intervención
pública.
Políticas Públicas conservadora
El gobierno tiene una
mínima intervención
en la economía.
Asistencialismo
como rédito
electoral.
Política pública progresista
El Estado aborda los problemas desde el
enfoque de derechos y equidad de
género.
Estado que interviene en la economía
en sectores estratégicos (Dinámica
cultural y social de acuerdo al contexto).
Políticas de transformación para
construcción de tejido social.
POLÍTICAS FOCALIZADAS Y POLÍTICAS
UNIVERSALES
Las políticas sociales focalizadas responden a la
necesidad de restituir un derecho vulnerado, mitigar una
situación crítica o emprender acciones diferenciadas
Las políticas sociales universales son aquellas
prestaciones asistenciales (que se ejecutan por
trasferencias de bienes y/o servicios, directas o indirectas)
con las cuales el Estado beneficia a todos los ciudadanos,
sin tomar en cuenta el nivel socioeconómico, pobreza u
otros ítems que discriminen en uno o en otro sentido.
Discurso
Estabilidad:
se asocia con la
capacidad de los
actores políticos
para concertar y
hacer cumplir
acuerdos (políticas
de Estado) más allá
del mandato de
determinados
funcionarios
públicos o
coaliciones.
Política
Adaptabilidad: Es
conveniente que
un gobierno pueda
adaptar sus
políticas en
respuesta a
cambios en las
condiciones
económicas, y que
puedan
modificarlas
cuando no están
dando resultados.
Partido
Coherencia y
coordinación: Las
políticas públicas
son el resultado
de acciones
emprendidas por
múltiples actores.
FUENTE: Centro de Políticas Públicas y Transparencia (CPPT), Universidad de Panamá 2012
Seguimiento
Orientación hacia el
interés público:
Grado en que las
políticas producidas
por un sistema dado
promueven el
bienestar general y
se asemejan a bienes
públicos (es decir, se
orientan a la
satisfacción del
interés general) .
¿Cómo se construyen las políticas públicas?
Fuente: Juan Carlos Cortazar, 2002.
Los ocho pasos para el diseño de
Políticas Públicas.
Fuente: Bardach, Eugene. CIDE, México. 1998
Planificación y gestión estratégica para las políticas
públicas
• Propuesta
Gestión del Desarrollo
Gestión
Políticas
del
Estado
Toma de
Decisiones
Estratégicas
Públicas
Planificación
Gestión
del
Estado
“Se inicia cuando un Estado en conjunto con el tejido social y no el
presidente, detectan la existencia de un problema y toma las riendas de las
realidades sociales (“la búsqueda para que la gente viva mejor",
advirtiendo que "vivir mejor no es tener más, es ser más feliz”.) y termina
con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas
para eliminar, mitigar o variar ese problema” (José Alberto Mujica Cordano
presidente de Uruguay
“Conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo
intencional y causal, en tanto se orientan a realizar objetivos considerados
de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya intencionalidad y
causalidad han sido definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre
el gobierno y sectores de la ciudadanía” (FLACSO).
“Un programa de acción como agenda de Estado dotada de
viabilidad política mediante una construcción colectiva y con
legitimidad gubernamental que afecta a un sector de la sociedad”.
Lula Da Silva ex presidente de Brasil.
Incidencia en Políticas Públicas
La incidencia política puede ser entendida como el proceso mediante el cual la ciudadanía,
los actores sociales, económicos e institucionales, participan o influyen en la definición,
gestión y control de políticas públicas generales o sectoriales, en los ámbitos locales,
provincial/, nacionales . Esta participación o influencia implica crear, modificar, hacer
cumplir y/o derogar políticas públicas
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Es un proceso
•Participativo
•intencionado
•organizado
•Planificado
•sistémico
•político
•técnico
ARZ-FES
mediante
el cual
Actores sociales,
económicos,
institucionales
y ciudadanía
POLITICAS
PÚBLICAS
Influyen
en
A diferentes
niveles
Local
Regional
Nacional
Modificando
relaciones de
poder
Ejercicio de derechos y
deberes
Desarrollo con equidad
Políticas Públicas
incluyentes
Políticas publicas de igualdad de género
El origen de las políticas públicas de
igualdad de género radica en el
reconocimiento de que el Estado y los
poderes públicos tienen la responsabilidad
de eliminar las desigualdades de género y
enfrentar la discriminación de las mujeres.
Para ello definen un marco que describe
cómo se debe operativizar tal
compromiso en el quehacer
institucional.
Se parte de la premisa
Las políticas públicas no son neutrales al género
y por tanto generan impactos diferenciados
sobre mujeres y hombres.
Esta afirmación hace que se vuelva necesario
diagnosticar las consecuencias que tienen las
relaciones y desigualdades de género en los
análisis socio-económicos y políticos, para
evitar los sesgos discriminatorios de las
políticas.
Análisis socio-económicos y políticos, para
evitar los sesgos discriminatorios.
Insensible y/o negativo al género
Refuerza las desigualdades y
estereotipos de género.
Neutro al género
Usa estrategias inclusivas de mujeres
y hombres en iguales proporciones,
sin cambiar relaciones de género.
Sensible al género
Género transformativas
Usa estrategias que responden a
Estrategias que desafían abiertamente
necesidades diferenciadas de mujeres
las desigualdades de género.
y hombres; principalmente prácticas, Promoción efectiva de la igualdad,
pese a que enuncian interés en las equidad y empoderamiento de género
necesidades estratégicas.
Criterios claves para el éxito de las políticas
públicas con perspectiva de género:
•El apoyo de
la autoridad al nivel más alto de decisión.
•Capacitación del personal del sector público a todos los niveles.
•Creación de un espacio e inversión de tiempo para generar
consensos y negociar prioridades y recursos.
•Evaluación transversal de las consecuencias de la política en las
distintas esferas administrativas.
•Evaluación permanente de su impacto en la vida de las
mujeres, dado que ciertas decisiones tomadas en el ámbito
público inciden en la vida privada y viceversa (De la Cruz, 2009).
Relación Género - Trabajo
Las mujeres devengan menos que los
hombres en los mismos puestos de trabajo
y con la misma o mejor calificación.
Leyes laborales mantienen imagen mujermadre-reproductora y mujer-débil.
Prevalece la discriminación en la
contratación, no hay guarderías, acoso
sexual invisibilizado y discriminación por
edad y presencia física.
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Enfoque
Elementos Análisis
Básicos de del
la Campaña
Discurso
Cambio Cultural: debe
modificarse,
proceso que implica
cambios educativos
(campañas
de Género en política pública
Política
Se necesitan
mayores y mejores
relaciones
institucionales:
de sensibilización en
escuelas, en las
comunidades, a los
el estado de
inseguridad en
Panamá exige la
creación
funcionarios y
funcionarias públicas, a
los y las académicas.
de una política de
Estado, es decir, el
asunto debe verse
como un tema
país.
Partido
Los instrumentos
legales existentes en
el país son recursos
a utilizar: el marco
legal de protección
de los derechos
humanos de las
mujeres deben ser
mejor
promocionados
en los medios de
comunicación, son
necesarias las
campañas.
Seguimiento
Fortalecer el ejercicio
de la ciudadanía de
las mujeres y
hombres: ser
ciudadan@ es más
que ser poseedor de
derechos, significa
hacerlos efectivos. El
Estado es el
responsable de
garantizar que los
derechos humanos no
queden en el papel.
FUENTE: Propuesta de política pública con perspectiva de género- Seguridad Ciudadana para las Mujeres – Marcela Piedra
PROCESOS INVOLUCRADOS: GESTIÓN DEL TERRITORIO CON POLÍTICA
PÚBLICA
Planificación Estratégica y Trabajo en
equipo Multidisciplinario
Capital Social
Tecnología aplicada,
Mapa oferta
Institucional
Estrategia de
comunicación Y
Sinergias con actores
sociales
En el Distrito identifican de cuatro tipos de capital
(Kliksber:2011) : el capital natural constituido por la dotación
de recursos naturales, el capital construido por la sociedad,
como las infraestructuras, la tecnología instalada en el
territorio, el comercial, el capital humano integrado por los
noveles de salud, vivienda, educación de la población y el
capital social.
Para abordar la situación del capital social en el país es
necesario trabajar a nivel local en 4 dimensiones:
27
Clima de confianza.
Se disminuye el “Costo
del conflicto” se tendría
que aumentar los
presupuestos locales
para pagar a terceros
(abogados, policías,
jueces, médicos) para
que protejan el
cumplimiento de los
compromisos.
Valor ético por
ejemplo si los
empresarios y
profesionales
(activos
productivos del
Distrito de Arraiján)
están dispuesto a
invertir en el
Distrito, esto
tendrá un alto
positivismo en el
territorio.
Capacidad de
Asociatividad.
Capacidades
“Sinérgicas de
cooperar en el
barrio para
asegurar la
seguridad
(vecinos
vigilantes, cuidar
los niñ@s de la
violencia de
género).
Conciencia cívica
:la población de
una barrio o
corregimiento
actúan frente a
tolo lo que es de
interés colectivo
como por ejemplo
cuidar los
espacios públicos,
el transporte,
salud.
La emergencia de un Quinto Poder
El Quinto Poder consiste en
la modificación en las relaciones de autoridad en la cual la
sociedad expresa una nueva capacidad de Veto
Autoritarismo
Vertical
Unipersonal
Centralizado
Democracia
Horizontal
Plural
Descentralizado
Las relaciones con las figuras de autoridad en el
gobierno, las empresas, la familia, la escuela, la
iglesia, dejan de ser verticales, para convertirse en
relaciones horizontales
El Veto Social: Quinto Poder
Quinto Poder
es la capacidad de una comunidad
para VETAR los proyectos e
inversiones públicas o privadas que
afectan sus intereses, derechos de
propiedad, tradiciones y formas de
vida.
En el largo plazo,
ninguna acción de gobierno o empresa podrá ser iniciada o
sostenida sin la participación de la comunidad.
Mapa del Quinto Poder
Mapa Estratégico para implementar Políticas Públicas en Panamá
Implementación de
PP
Evaluación y rendición de
cuenta de las PP
Triunfo de la
Elección
Primeros 100 días
Ejercicio del Poder
Construcción de Tejido social quinto poder
1er. año
2o. año
3er. año
4o.. año
LEGADO
Agenda Pública
TIEMPO
ESTRATÉGICO
Transición política
5º Año de Gobierno
Monitoreo y seguimiento
de las PP
Juicio
Social e
histórico
5o.. año
La transformación de los Estados sociales en la región: ocho
desafíos en materia de políticas Públicas .
1)
Reducir la desigualdad. Este desafío implica debatir el papel que pueden
desempeñar, en el contexto de economías globalizadas, algunos de los instrumentos
clásicos de los Estados sociales para redistribuir renta: el gasto social y los
sistemas tributarios.
2)
Articular políticas dirigidas a reducir la desigualdad e integrar a sectores
excluidos con estrategias que favorezcan el desarrollo productivo en un mundo
globalizado.
3)
Incluir a sectores que durante décadas (o aún más) han estado excluidos de la
economía y del mercado laboral formal, y, por ende, de los instrumentos de
organización social y sindical que están en la base de buena parte de las experiencias
de construcción de Estados sociales.
4)
Fortalecer las políticas sociales sectoriales clásicas (educación, salud y seguridad
social), las cuales han sido y siguen siendo los “pilares” de los Estados sociales.
La transformación de los Estados sociales en la región: ocho
desafíos en materia de Políticas Públicas.
5)
Formular e implementar políticas que atiendan viejos y nuevos fenómenos que afectan
la cohesión social: inequidad y discriminación (de género, generacional, racial, contra las
poblaciones indígenas, de orientación sexual, etc.), violencia comunitaria e intrafamiliar y
segregación residencial (abandono y deterioro de los espacios públicos).
6)
Combinar políticas públicas de carácter (y cobertura) universal y permanente
(educación, salud, seguridad social, hábitat y medioambiente –incluyendo agua y
saneamiento) con políticas y programas focalizados en poblaciones particulares, como
garantía del ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales.
7)
Desarrollar las capacidades de las propias comunidades para organizarse, demandar y
participar en forma activa en la implementación, seguimiento y evaluación de las políticas
públicas que se orientan a la reducción de la inequidad, formación de capital humano y el
fortalecimiento de la cohesión social.
8)
El último desafío refiere a la política: la construcción de sistemas de protección social
efectivos y eficientes implica capacidades estatales, imperio de la Ley, instituciones
públicas transparentes y sistemas de partidos institucionalizados; en definitiva, calidad
democrática.
Bibliografía
1. http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc209/
C_Salazar.pdf
2. Maldonado, Luis F. (2007) Los derechos humanos como
política pública. Unal. Bogotá.
3. Velásquez, Raúl. (2009) Hacia una nueva definición del
concepto "política pública". En Revista Desafíos, Bogotá,
Colombia (20) 149-187.
4. http://politicas-ypublicas.blogspot.com/2011/06/definicion-de-politicaspublicas-8-9-y.html
5. Virginia Guzmán (2010), Equidad de género como tema de
debate y de Política Pública; un manual para la práctica,
chile.
6. http://www.nuso.org/
Gracias
“Es imposible hacer más
de lo mismo y creer que
con ello se cambiará la
realidad”
Albert Einstein
Propuesta de trabajo del Modulo
Día 1.
1. Políticas públicas: proceso y tensiones.
2. Agenda y políticas públicas.
3. Taller: incorporación del problema seleccionado en la
agenda de gobierno.
Día 2.
1. Factores clave en la efectividad de las políticas.
2. El enfoque de valor público en la gestión de políticas y
programas públicos.
DIPLOMADO INTERNACIONAL DE GOBERNABILIDAD, GERENCIA
POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA
10 de octubre de 2014 al 14 de febrero de 2015
Universidad de Panamá
Vicerrectoría de Extensión
Centro de Políticas Públicas y Transparencia
Proceso de formación de políticas
ANASTACIO RODRIGUEZ
Adaptado del Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas,
Planificación y gestión estratégica para las políticas
públicas
• Propuesta
Gestión del Desarrollo
Gestión
Políticas
del
Estado
Toma de
Decisiones
Estratégicas
Públicas
Planificación
Gestión
del
Estado
¿Qué son las políticas públicas?
Usos del termino políticas públicas en el sentido
moderno
Etiqueta para referirse a un ámbito de actividades.
Expresión del propósito general o de la situación deseable
sobre determinados asuntos.
Propuestas concretas.
Decisiones gubernamentales.
Autorización formal.
Programa.
Resultados.
Impacto.
Teoría o modelo.
Proceso.
Definiciones de política pública
Heclo
y Wildavsky (1974) “Acción gubernamental dirigida hacia el
logro de objetivos fuera de ella misma”
Thoening
y Meny (1992) “Resultado de una actividad de una
autoridad investida de poder público y autoridad gubernamental”.
Dye (1992) “Es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no
hacer”.
Hogwood (1984) “Para que una política pueda ser considerada como
una política pública, es preciso que en un cierto grado haya sido
producida o por lo menos tratada al interior de un marco de
procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales.”
Elementos para identificar la existencia
de una política
1.
Implicación del gobierno
2.
Percepción de problemas
3.
Definiciones de objetivos y,
4.
Proceso
Una política pública existe siempre y
cuando instituciones estatales
asuman total o parcialmente la tarea
de alcanzar objetivos estimados como
deseables o necesarios, por medio de
un proceso destinado a cambiar un
estado de las cosas percibido como
problemático.
Consideramos como elementos de una
política pública:
Acción: práctica, no sólo discurso
Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un problema. Decidir
que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder.
Decidir legislar sobre el tema, etc.” (Subirats: 1994, 41).
Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y
derechos
Respuesta a situaciones consideradas como problemas que
requieren intervención pública
Concepto de Políticas Públicas
Para fines operacionales, por políticas públicas debería
entenderse (1) un curso de acción estable (2) definido
por el gobierno (3) para resolver un área relevante de
asuntos de interés público (4) en cuya definición en las
actuales sociedades suelen también participar actores
de origen privado (Tomassini, 2007).
Mapa Proceso de Políticas Públicas
Problema
Definición del problema
Evaluación
Identificación de
respuestas/solución
alternativas
Evaluación de opciones
Implementación
Selección de opciones de política
pública
El proceso de formación de las
políticas públicas
Proceso de formación de políticas (1)
Noción de policy process. dispositivo analítico para fines
de modelación, ordenamiento y explicación de una
política.
Distinción analítica en etapas o fases no se debe
confundir con una separación real.
El método del paso a paso corre el riesgo de caer en el
supuesto que la formulación de las políticas se lleva a
cabo mediante un proceso ordenado, racional, lineal.
Proceso de formación de políticas (2)
Predilección por una fase o momento particular. Se
explica por el objeto instrumental teórico de cada una
de las disciplinas.
Diferentes enfoques disciplinares han intentado
concentrar su investigación en tramos específicos.
Politólogos prefieren estudiar la formación de la agenda
del gobierno, los administradores públicos la
implementación y los economistas se han dedicado a la
construcción y selección de opciones de políticas.
Proceso de formación de políticas (3)
• Es necesario distinguir entre la formulación y la formación de las
políticas.
• La formación constituye un proceso más amplio que la formulación
ya que comienza antes y termina después que aquel en que el
gobierno las diseña, ya que comienza en la calle y termina a lo largo
de su aplicación en la sociedad que las demanda.
• Para reconstruir el proceso de formación de las políticas públicas es
necesario tomar en cuenta tanto los organismos que oficialmente
están llamados a participar en el diseño de las mismas como los
demás actores que, formal o informalmente, suelen intervenir en el
proceso, sus intereses, sus alianzas, su definición del problema, sus
propuestas y los escenarios desde los cuales es posible que ellos
intervengan.
Más allá del enfoque tecnocrático
de la formación de políticas
• En un enfoque tecnocrático, las políticas públicas son objeto de
elección por parte de los policymakers, que solo tienen que adoptar
aquellas políticas que conduzcan a los mejores resultados.
• En la práctica, en la formulación de políticas interviene una variedad
de actores (políticos profesionales, técnicos, miembros de la
sociedad civil) que interactúan en diversas arenas.
• Las políticas públicas emergen como resultado de transacciones
políticas entre dichos actores.
• IPES 2006 (BID): menos hincapié en el contenido de las políticas y
más en su proceso de formulación y en ciertas características
resultantes de las políticas.
¿Como enfrentar el Proceso?
Para comprender quien y como se elaboran las PP, se deben considerar las
características de los participantes, en que fases y que roles juegan, de que
autoridad u otro poder disponen, y como se relacionan y controlan unos a
otros.
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Los ciudadanos,
El presidente y su gabinete
La legislatura (y los legisladores),
Partidos políticos y sistemas de partidos,
Actores subnacionales
Poder judicial y jueces,
Burocracia y funcionarios,
Expertos, técnicos y think tanks,
Empresarios,
Grupos de interés
Sindicatos, movimientos sociales
Formación de políticas: proceso No Claro
Es necesario discutir la forma tradicional en que se
elaboran las políticas públicas.
Se debe estudiar la elaboración de las políticas
públicas como un proceso muy complejo, sin
principio y fin y, cuyos limites permanecen muy
inciertos.
¿Cómo entender la formación
de las políticas públicas?
Es necesario entender las políticas públicas como un
proceso (flujo de eventos)
Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la
elaboración, implementación y evaluación de las
decisiones.
Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas
de solución, los mecanismos de implementación, los
juicios evaluativos)
Evolución de la noción del proceso de
“formación” de políticas
La ciencia política ha evolucionado en su comprensión
del proceso de desarrollo de las políticas, desde un
modelo lineal a un modelo donde la argumentación, las
oportunidades y las coaliciones son centrales.
Pluralismo y negociación
(Lindblom 1991, Allison 1971,
Sabatier 1988)
Incrementalismo
(Lindblom 1959)
Decisión Racional
(Laswell 1962)
Argumentación (Majone
1989, Hood y Jackson 1991)
Inestabilidad y oportunidades
(Baumgartner y Jones 1993,
Kingdon 1995)
Implementación como
diseño retrospectivo
(Elmore 1979)
¿Cómo entender el proceso de
elaboración de políticas?
Una mirada al proceso de formación de las políticas
Produce
Formación de la
agenda
Agenda de
gobierno
Conduce a
Produce
Formulación y legitimación
de la política
(Programas)
Las posiciones de la
Política (fines, metas
y medios de efectuación)
Conduce a
Produce
Implementación de la
política
Conduce
a
1.
2.
3.
Efectos de la política
Evaluación de los efectos
Decisiones sobre el futuro de la
política (programas)
Acciones de la política
Formación de políticas como proceso
complejo y conflictivo
Formulación de alternativas
Identificación y definición
del problema e incorporación
en la agenda
Proceso
Adopción de alternativas
Conflictivo
Evaluación de los resultados
obtenidos
Implantación de la alternativa
seleccionada
Relación entre actores, conflicto
y políticas
• La formación de políticas está condicionada no sólo por variables
del entorno, sino también por las “reglas del juego” y los intereses
de los actores en el proceso.
• Los movimientos tácticos y estratégicos que los actores juegan en el
proceso dan lugar a la estructuración de tipos de acción a partir de
las cuales éstos desarrollan sus discursos y prácticas.
• Las acciones son el resultado de un proceso altamente complejo de
interacción estratégica entre quienes ponen en marcha las políticas
y sus respectivas adaptaciones.
• Este punto es particularmente relevante ya que los tipos de acción
posibilita la estructuración de discursos y prácticas facilitadoras y/o
obstaculizadoras por parte de los actores e impactan sobre la
decisión de política pública.
Pluralidad de Actores = Conflicto
Las
políticas son resultado de la negociación entre distintos
actores que ajustan mutuamente sus intereses divergentes.
Las políticas son resultado de la interacción de coaliciones de
organizaciones y actores, cada una con sus propios recursos y
creencias sobre el problema.
Los
actores enfrentan los problemas con diferentes marcos
conceptuales (racional, conducta organizacional, negociación
política) que orientan sus decisiones.
Definición de problemas públicos
La realidad muestra, que los problemas no existen sino
que son construidos, definidos subjetiva e
interesadamente por un observador.
Actores distintos entenderán el problema planteado de
manera diferente, reflejado en sus respectivas
definiciones sus propios intereses y valores
Formulación de alternativas y toma
de decisión (1)
Además del Estado en el proceso decisional intervienen un gran
número de actores.
Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisión a
partir de sus intereses y recursos (materiales como ideológicos).
La multiplicidad de actores explica por que las decisiones no son
siempre las más racionales o las más coherentes, sino el resultado
de la confrontación entre actores.
La decisión es el fruto de un largo y complejo proceso que poco
tiene que ver con el esquema clásico de la decisión concebida como
un acto lineal basado en los postulados de libertad y racionalidad
del decisor.
Formulación de alternativas y toma
de decisión (2)
Interactúan toda una serie de actores -políticos, pero también
administrativos y especialistas del lobbying en función del grado de
apertura o de permeabilidad del sistema político y puede tener
momentos de pausa, de retroceso o desaceleración.
No es un proceso ordenado y lineal.
Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y
limitar el riesgo de que las desiciones y las políticas caigan en el
empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se esfuerza
por racionalizar sus mecanismos y procesos de elección y decisión
lo que no estarán exentos de conflictividad.
Puesta en marcha de las políticas:
la fase de implementación (1)
Los operadores involucrados tienen intereses, valores y
preferencias que orientan su desempeño.
El conflicto durante la implementación puede
incrementarse cuando intervienen muchos actores con
intereses y visiones distintas.
Los operadores tienen gran influencia en la generación y
entrega de servicios sociales.
Implementación (2)
Considerar el problema de la implementación como una
cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y
simplificador al dejar de lado el carácter intrínsicamente
conflictivo del proceso y su dimensión política.
La sola aplicación de decisiones expresadas en orientaciones,
pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y
unidades en distintos lugares implica que la implementación
no es una sola, sino que es bien un proceso plural.
La implementación es en sí misma fuente de problemas
complejos que no pueden solucionarse “ajustándose” mejor
a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen su
tarea (Cortázar, 2007).
Implementación (3)
La implementación es más complicada y lenta conforme participan
mayor cantidad de actores y mayor es la cantidad de decisiones
que deben tomar.
Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u
obstruyendo la cooperación entre los participantes (Pressman y
Wildavsky 1988).
La dirección de su interés en el programa en cuestión (¿está en
pro o en contra del programa?).
La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy
importante/ urgente o le es indiferente?).
La magnitud de los recursos comprometidos en relación a los
recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o poco en el
programa?).
Etapa de evaluación
La evaluación de políticas no es un simple instrumento
técnico, es también un mecanismo político de primer orden.
La justificación última de la evaluación es, el ejercicio de la
responsabilidad política y la búsqueda de lo que se ha
denominado la eficacia democrática.
La meta de la evaluación es producir información que sirva
para orientar y valorar, las decisiones vinculadas al diseño, la
gestión y el futuro de las políticas públicas.
En síntesis…
Proceso de formación de políticas
•
Las políticas no implican una secuencia lineal y estable de
eventos bajo el comando de diseñadores racionales: hay una
gran inestabilidad y gran cantidad de variables que no son
controladas por un solo tipo de actor
Las políticas se adaptan a un contexto cambiante
Hay procesos que se reiteran
•
No son solamente un proceso de solución racional de
problemas, sino de interacción entre múltiples actores con
intereses, valores y visiones divergentes
Interactúan gran cantidad de actores
•
Son resultado de situaciones y oportunidades que deben
ser aprovechadas por actores que interesados en impulsar
sus propuestas de política y ponerlas en marcha
La
argumentación y la persuasión son elementos
centrales
Las
capacidades gerenciales cumplen un rol central:
establecimiento de metas, negociación, generación
consensos, identificación escenarios, etc.
Tensiones en el proceso de
formación de las políticas
Tensiones en PFP
1. Los relativos a la lógica política de los procesos de reforma
(“voluntad declarada” v/s “voluntad real”) en relación con las
decisiones públicas y participación.
2. Los referidos al modo en que concibe la articulación de lo
técnico y lo político ( el espejismo de la etapa política y de la
etapa técnica).
3. Los relativos a las características organizacionales del Estado
(institucionalidad y masa critica para implementar las
reformas).
4. Los referidos a la estructura gubernamental que obstaculizan
la implementación de políticas.
Tensiones de la estructura gubernamental que
obstaculizan mejores políticas
a) La tensión oficialismo y oposición
b) La tensión Ejecutivo-Congreso
c) Tensiones dentro del Poder Ejecutivo
Tensión oficialismo y oposición
Se generaliza en periodo electorales: ¿habrá continuidad de
las políticas?, ¿podrá gobernar quien resulte victorioso?.
Preocupación sobre si es posible gobernar cuando un
Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en manos
de un partido opositor.
Incertidumbre sobre si la decisión gubernamental de hoy será
mantenida por quien este gobernando mañana.
La calidad, eficiencia y eficacia de PP, no se juegan solo en la
decisión de llevarla adelante, sino también se juegan en el
horizonte temporal en el que se despliegan su
implementación e impacto.
Resoluciones tensión oficialismo/oposición
Lucha política que apunta a redefinir la correlación de fuerzas.
Estrategias implementadas por los partidos ya sea para mantenerse o
alcanzar el poder, ampliando su propio caudal electoral o alcanzado
apoyos mayoritarios por medio de alianzas estratégicas o coyunturales
con otros partidos.
La decisión de remover ciertas decisiones del dominio de una
racionalidad político-partidaria para colocarla bajo una racionalidad
técnica.
Aislamiento de ciertas áreas de política de la influencia político/electoral.
Estructuración de Políticas de Estado.
Buscan identificar prioridades o temáticas que se desea o se necesita
aislar de la lucha partidaria a través de la construcción de consensos.
Tensión Ejecutivo-Congreso
Esta tensión tiene que ver con la relación Ejecutivo-Congreso,
pero no pensada como una tensión entre
oficialismo/oposición, sino pensada como una tensión ya sea
entre la Nación e intereses provinciales o entre políticas
nacionales y ciertos intereses sociales.
Tensiones dentro del poder ejecutivo
Choques, discrepancias, competencias y hasta contradicciones
dentro del propio poder Ejecutivo.
Los análisis políticos hoy muestran que los problemas de
acción colectiva dentro del Ejecutivo no sólo son estratégicos
para la capacidad de gobierno, sino que sus causas no
admiten soluciones basadas en “estilos de gestión” o
relaciones personales.
Si bien estos elementos juegan un papel, la problemática de
fondo es estructural y demanda reformas institucionales.
Tres tensiones como un juego de juegos
Las tensiones, estos tres problemas de acción colectiva están
“anidados” interactúan están interconectados.
Los actores y gobierno coparticipan en los tres juegos
simultáneamente.
¿Cuál es el riesgo que enfrentan reformas que apunten a
fortalecer la capacidad de diseño e implementación de
políticas públicas?
El desafío es poder alcanzar un nivel de coordinación como
función de planificación, y de alcanzar una recomposición de
poder estatal nacional, que asegure una generación de
políticas y gestión pública de mayor eficiencia.
Voluntad declarada v/s Voluntad real
Tensión entre una suerte de ‘voluntad declarada’ y la
‘voluntad real’ de los estilos gerenciales de la tecnocracia
tanto en el gobierno como en los actores y mecanismos de
transferencias de ideas para hacer efectiva la apertura del
ciclo de políticas.
Articulación técnico/política
Lo que parece necesitarse en la formulación y ejecución de
políticas es enraizamiento y autonomía.
Claro que si no hay estructuras burocráticas saludables se
verán los efectos negativos del enraizamiento, clientelismo y
corrupción.
La propuesta es, entonces autonomía enraizada y no
aislamiento. La estructura social depende de la acción del
Estado y éste no podrá alcanzar sus objetivos sin ella. Las
estructuras y estrategias del Estado requieren como
contrapartida un complemento social.
Aprendizajes
1.
La concepción limitada del proceso de políticas
públicas ha llevado a diseñar políticas en abstracto, como
si se tratara solamente de un ejercicio intelectual, y a
olvidar que la determinación acerca de la relevancia y el
interés público de un problema,
y su consecuente
inclusión en el campo de las políticas, es el resultado de
un proceso complejo en
el que entran en
competencia diversas representaciones e intereses.
Aprendizajes
2.
Es necesario adoptar una perspectiva mucho más amplia
de la política pública que dé cuenta del carácter dinámico y
conflictivo del proceso mediante el cual se configura una
acción pública frente a una situación social que se pretende
transformar.
Aprendizajes
3.
El proceso debe estar orientado hacia la creación de
condiciones que garanticen la participación, la
confrontación y la negociación de las representaciones e
intereses de los actores implicados en todas las etapas de
gestión de la política, más que en la imposición de la
“política correcta” por parte de algunos de los actores
implicados.
Ciclo de las Políticas Públicas
1.
2.
3.
4.
5.
Qué es una P.P.
Tipos de P.P.
Etapas de la P.P.
Análisis de la P.P.
Ejercicio
¿Qué es una Política Pública?
Podemos referirnos a política como:
• Etiqueta de un campo de actividad (política social, política
exterior, etc.)
• Medio para alcanzar fines (la política seguida por los
sindicatos en tal conflicto).
• Sinónimo de decisiones del gobierno (centrándose en
aquellas cuestiones cruciales [..] o examinando de manera
mas completa no solo el momento de la <opción> sino su
posterior puesta en práctica).
• Conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en
tal campo.
• Proceso, como consecuencia de hechos y decisiones que
implican un cierto avance o modificación de la realidad
¿Qué es una Política Pública?
• a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones,
estructuradas en modo intencional y causal, en tanto se
orientan a realizar objetivos considerados de valor para la
sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada
de interés o beneficio público;
• b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido
definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre el
gobierno y sectores de la ciudadanía;
• c) acciones que han sido decididas por autoridades públicas
legítimas;
• d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o
por éstos en asociación con actores sociales (económicos,
civiles), y
• e) que dan origen o forman un patrón de comportamiento del
gobierno y de la sociedad.
¿Qué es una Política Pública?
Para fines operacionales, por políticas públicas
debería entenderse:
1. Un curso de acción estable
2. Definido por el gobierno
3. Para resolver un área relevante de asuntos
de interés público
4. En cuya definición en las actuales
sociedades suelen también participar
actores de origen privado
(Tomassini, 2007).
Tipos de P.P. (Lowi)
Regulatorias
Distributivas
Redistributivas
Constituyentes
Regulatorias
• Aquellas orientadas principalmente a lograr la
realización de conductas deseadas o la no
realización de conductas indeseadas. El énfasis
está aquí en un enfoque conductual de las
decisiones de los sujetos.
Distributivas
• Aquellas destinadas a prestar bienes o
servicios a los ciudadanos. El énfasis está en el
“delivery” de servicios públicos, tales como los
servicios de salud, educación y seguridad
Redistributivas
• Cuando se trata de políticas que recaudan de
algunos para entregar a otros, en particular,
por su condición de pobreza o vulnerabilidad.
Constituyentes
• Cuando modifican la organización misma del
Estado.
Etapas de la política pública
• Las etapas del proceso denotan solo los
componentes
lógicamente
necesarios
e
interdependientes de toda política, integrados a
la manera de proceso, y de ninguna manera
eventos sucesivos y realmente separables.
(Aguilar)
• Proceso desaliñado, desordenado, en el que se
mezclan y sobreponen sin cuidado y claridad
varios problemas y respuestas, varios actores, la
decisión y la imposición, la actividad intencional
y la inercia. (Lindblom)
Etapas o Fases de la Política Pública
May y Wildavsky
•
•
•
•
•
Fijación de la Agenda
Análisis de la cuestión
Implementación
Evaluación
Terminación
Etapas o Fases de la Política Pública
Anderson
• Identificación del problema y formación de la
agenda
• Formulación
• Adopción
• Implementación
• Evaluación
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Etapas o Fases de la Política Pública
Hogwood y Gunn
Formación de la agenda de actuación de los
poderes públicos
Clasificación de los problemas o filtración de
problemas
Definición de problemas
Previsión (análisis de prospectiva)
Establecimiento de objetivos y prioridades
Análisis de alternativas
Implantación de políticas, seguimiento y
control
Evaluación y revisión
Mantenimiento, reemplazo o terminación de
políticas
Etapas o Fases de la Política Pública
Bardach
•
•
•
•
•
•
•
•
Definición del problema
Obtención de la información
Construcción de alternativas
Selección de criterios
Proyección de resultados
Confrontación de costos
Decida
Cuente su historia
Etapas o Fases de la Política Pública
Starling
•
•
•
•
•
Identificación de problemas
Formulación de políticas
Decisión
Implementación
Evaluación
Etapas o Fases de la Política Pública
Subirats
• Percepción y definición del problema
• Formulación de una solución o acción de
respuesta
• Decisión
• Implementación o puesta en práctica de la
política
• Evaluación y control de los efectos producidos
• Mantenimiento, revisión o terminación de la
política
Autor
Etapas o Fases de la Política Pública
May y
Wildavski
Fijación de la Agenda
Anderson
Identificación del problema y
formación de la agenda
Formación
de la agenda
Hogwood de actuación
de los
y Gunn
poderes
públicos
Implementación
Formulación Adopción
Implementación
Evaluación Terminación
Evaluación
Clasificación
Establecimi
Implantación
Mantenimien
de los
Definición Previsión
ento de Análisi de de políticas, Evaluación y to, reemplazo
problemas o
de
(análisis de
objetivos y alternativas seguimiento y revisión o terminación
filtración de problemas prospectiva)
prioridades
control
de políticas
problemas
Bardach
Definición del problema
Starling
Identificación de problemas
Subirats
Análisis de la
cuestión
Percepción y definición del
problema
Generación y/o surgimiento
Proye
Obtenci ConstruSelecció
Confr
cción
ón de la cción de n de
ontaci
de
Decida
informa alternat criterio
ón de
result
ción
ivas
s
costos
ados
Formulación
de políticas
Formulación
de una
solución o
acción de
respuesta
Decisión
Decisión
Formulación y/o diseño
Impleme
ntación
Cuente su historia
Evaluación
Mantenimie
Implementación Evaluación
nto, revisión
o puesta en
y control de
o
práctica de la
los efectos
terminación
política
producidos
de la política
Mantenimie
Implementación
nto, revisión
y/o puesta en
Evaluación
o
marcha
terminación
de la política
Diagnóstico del
problema
Inclusión en la
agenda
Ciclo de las Políticas
Públicas
Revisión
Monitoreo y
evaluación
Implementación
Formulación
Análisis de la PP
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Definición de la PP
Componentes de la decisión
Análisis jurídico
Análisis económico
Análisis político
Análisis Organizacional-administrativo