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Restricciones a la competencia creadas por la intervención
estatal y su impacto en el desarrollo de mercados locales
Experiencia del Banco Mundial en la identificación y remoción
de barreras a la competencia creadas por la regulación
Conferencia Nacional de Mejora Regulatoria-COFEMER
Lucia Villaran Elias
Grupo Temático de Políticas de Competencia
Práctica Global de Comercio y Competitividad
Valle de Bravo, Octubre de 2015
Por que hablamos de competencia economica en un evento de mejora
regulatoria?
 La evaluación de la calidad regulatoria no implica determinar solamente el
numero de días que tarda un tramite, o el costo de los mismos, sino también
el efecto de estas reglas en el funcionamiento de los mercados: pueden
dificultar la entrada de nuevas empresas protegiendo a las empresas que ya
operan, o establecer reglas discriminatorias en contra de operadores de otros
estados o municipios, o generar excesivas o injustificadas reglas respecto a la
operación de las empresas una vez que estas han entrado al mercado en tiempo
record, generando que tengan que salir del mercado…
 Entidades como COFEMER y COFECE promovido desde hace un tiempo ya a
nivel federal la importancia de un análisis integral de la calidad de la
regulación, que abarque no solo aspectos formales- que son ciertamente
importantes- sino que evalúe el impacto real de estas regulaciones en la dinámica
del mercado, promoviendo las inversiones y la innovación…(enfocándose no
solamente en la entrada)
 Pero esta no es la realidad en todos los países ni tampoco en todas las
entidades sub-nacionales de México… aun existe un largo camino por
recorrer…
2 Competition Policy Team,
CICIS
De que forma la intervención del estado en los mercados puede
afectar la competencia?
 La intervención de los gobiernos en el mercado a través de normas y
regulaciones, o actuando como proveedor o comprador de bienes y servicios,
que pueden tener un objetivo regulatorio valido, puede tener efectos
adversos sobre la competencia y el desarrollo de los mercados.
 Como resultado, se reducen las oportunidades de inversión, se
incrementan los costos de los insumos esenciales, se reduce la
competitividad de los operadores domésticos, se incrementan los precios
y se limitan las opciones para los consumidores
3 Competition Policy Team,
CICIS
América Latina 2013: mas allá de la simplificación administrativa,
restricciones a la competencia están presentes en en todos los
sectores
Ejemplos de
regulaciones específicas
Operadores extranjeros de transporte de carga
son restringidos en llevar carga de vuelta
después de haber entregado carga en el país.
Asociaciones de transporte de transporte de carga
terrestre están involucrados en la determinación
de regulación a la entrada y guías de precios.
Monopolios estatales están exentos de
la aplicación de la ley de competencia.
3.5
3.0
Empresas publicas reciben
financiamientos que no están
disponibles para empresas
privadas
2.5
31%
29%
2.0
24%
1.5
1.0
27%
34%
24%
16%
45%
34%
51%
46%
42%
35%
30%
OCDE TOP
5
Chile
Colombia
Mexico
Peru
38%
38%
0.5
36%
44%
32%
17%
21%
42%
37%
29%
28%
31%
9%
11%
Controles de precios en mercados
competitivos; acuerdos de precios en
granos básicos, aprobados por el gobierno.
49%
38%
35%
34%
40%
38%
42%
43%
38%
31%
33%
0.0
State Control
Barriers to entrepreneurship
El Salvador Nicaragua Dominican Jamaica Costa Rica
Republic
Barriers to trade and investment
Brazil
Honduras Argentina
Asociaciones profesionales pueden impedir el registro de
nuevas puntos de venta para ciertos productos (p.ej.
farmacias)
Note: Data for 2013, except for United States (2008). Sources: OECD, Product Market Regulation
Database; OECD-WBG, Product market regulation indicators for LAC
La efectividad de las políticas públicas puede reducirse si el enfoque
de competencia no es incorporado
Medida regulatoria
sin considerar
potencial impacto
en competencia
Aspectos claves
del funcionamiento
del mercado
pueden no ser
observados
Y el objetivo
regulatorio
puede no ser
alcanzado…
Creación de empresas y
empleo
Reducir el tiempo y costo
para abrir empresas
Asociaciones inciden
sobre el permiso de
operación; barreras
sectoriales a la entrada
Poco dinamismo
empresarial e
incumbentes siguen
protegidos contra
competencia de entrantes
Apoyo social para
agricultores y familias
Fertilizantes/libros
escolares subsidiados
Falta de competencia en
procesos de compras
públicas
Alcance reducido del
programa social
Diversificar oferta de
insumos agrícolas
Reducir tiempos para
registros sanitarios
(fertilizantes, pesticidas)
Discriminación contra
comercializadores más
pequeños por falta de
transparencia
Poca variedad y precios
altos de insumos
Ofrecer incentivos
fiscales/ayudas públicas
Incentivos no son
asignados de manera
competitiva y no
disponible para todas las
empresas
Empresas menos
productivas logran
sobrevivir en el mercado
dejando fuera a
potenciales competidores
eficientes
Objetivo de la
política pública
Mayor inversión y
productividad
2.B.
La evidencia teórica y empírica es contundente: eliminar barreras a la
competencia tiene un impacto significativo en indicadores macroeconomicos clave
 En Kenia, la pobreza del país podría reducirse en 2% si la competencia económica fuse
mas intensa en los mercados de azúcar y maíz
 En México, el Banco Central ha estimado que la falta de competencia le cuesta al pais
1% del PIB cada año y afecta 20 % mas a los hogares mas pobres que a los ricos
 En América Central, incrementar la competencia en la ruta de transportes nacionales
llevaría a que los costos de transporte se reduzcan en 35% y podría generar un
incremento en los volúmenes de comercio en la región mayor al 13%
 En Perú, generar mayor competencia en los servicios profesionales (notarios, abogados,
ingenieros) podria generar incrementos en el valor anadido de los servicios equivalente a
250 millones de dólares.
 Como resultado de una reciente intervención el BM en el mercado de transporte marítimo
en Filipinas, eliminando la necesidad de informar a las empresas incumbentes de la
entrada de nuevos operadores, se espera que la inversiones en el sector se incremente en
18 millones de dólares.
6 Competition Policy Team,
CICIS
Estrategias adoptadas por los países para incorporar el enfoque de
competencia como parte del análisis de la calidad de la regulación
Australia: consenso político entre los gobiernos regionales y reformas integrales
coordinadas entre todos los niveles de gobierno dirigidas a:
 Reformar legislación restrictiva de competencia (prioridad al ámbito subnacional) e implementar una cultura de “mejora continua” en la calidad
regulatoria
• “Pagos de competencia” del gobierno federal hacia estados que implementan
reformas y sanciones pecuniarias sobre reformadores lentos
Mexico:
 Cofemer-COFECE implementan conjuntamente el RIA de competencia a
nivel federal
 Previamente a la emisión de regulación se analiza el potencial impacto que
tendría sobre la competencia económica en aspectos tales como entrada al
mercado, creación de barreras, posibles tratos discriminatorios, excesivos
costos para hacer negocios, entre otros.
 Practica de colaboración efectiva premiada por el BM como un caso exitoso
de abogacía de la competencia.
7 Competition Policy Team,
CICIS
Sin embargo, la mayoría de países en
desarrollo no cuentan con RIA… por lo
que el análisis de competencia tiene que
realizarse a través de otros mecanismos
y utilizándose otros instrumentos…
8 Competition Policy Team,
CICIS
Perú: Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas: control ex
post de regulaciones que limitan la competencia
 La autoridad de competencia del Perú (INDECOPI) tiene una comisión que
puede declarar que una norma o acto administrativo (de cualquiera de los niveles
de gobierno) es ilegal o irracional y como consecuencia de ello prohibir que la
misma sea aplicada al ciudadano y sancionar al funcionario publico que pretende
seguir aplicando esta “barrera de acceso” a terceros. Ataca directamente la
IMPLEMENTACION de las normas.
 INDECOPI ha desarrollado una metodología técnica para evaluar si las normas o
decisiones administrativas pueden ser consideradas barreras burocráticas. Esta
metodología que tiene dos etapas principales:




Cuando una norma o decisión es ilegal:
Fue emitida por la autoridad mas allá de su mandato legal
No se siguieron los procedimientos establecidos para su aprobación
Exige aspectos que no están contemplados en las normas
 Cuando una decisión es irracional:
 La norma o decisión no esta justificada por el interés publico
 impone costos no proporcionales al beneficio esperado de la norma
 existen alternativas que podrían lograr el mismo objetivo a un costo mejor
ImpactosPolicy
adversos
competencia
9Competition
Team,en la
CICIS
Otros ejemplos de estrategias adoptadas por los países para controlar
distorsiones a la competencia creadas por la regulación

Brasil: Neutralidad competitiva como principio constitucional. Prohibición expresa de
otorgarle a una empresa estatal con actividad económica cualquier beneficio fiscal que
no esté disponible para el sector privado

Colombia: Las autoridades deben forzosamente responder a los comentarios de la
autoridad de competencia, bajo sanción de nulidad de la norma que no siga estas
recomendaciones.

Pakistán: Autoridad de Competencia con facultades de recomendar medidas
correctivas para planes de ayudas estatal con efectos anticompetitivos
•
Chile: Legalidad de actuaciones públicas que han restringido la competencia
indebidamente puede ser cuestionada ante las autoridades de competencia
Sin embargo, la gran mayoría de países en desarrollo aun tienen
barreras significativas en sus regulaciones que limitan la inversión y
competitividad de los países.
10 Competition Policy Team,
CICIS
Como el Banco Mundial apoya a los paises y entidades a que sus
marcos normativos sean mas pro-competitivos?
Requerimiento del
Gobierno/Logica para la
intervencion
Diagnostico/evaluacion de competencia
“Los
mercados
no
funcionan”
Falta de
entrada de
nuevas firmas
Falta de
inversión
Precios altos (
afectando
principalmente
a los pobres)
 Baja calidad
Infraestructura
insuficiente
Escasez
Baja
productividad
Limitada
competitividad
 Poca
innovación
Intervenciones
gubernamentles
que refuezan
posiciones
dominantes o
limitan entrada
Cuales
pueden
ser las
posibles
causas?
Intervenciones
estatales que
favorecen la
realizacion de
acuerdos
anticompetitvos o
o incrementan
indebidamente los
costos de operar
en el mercado
Intervenciones
estatales que
discriminan y
protegen
intereses
economicos
Cual es el
origen de
esas reglas?
Congreso
Ministerios y
agencias
reguladoras
Autoridades
subnacionales
Agencia de
promocion de la
inversion
Asociaciones
empresariales/
profesionales
con autoridad
normativa
Cuales son
los
instrumentos
utilizados?
Regulacion
sectorial y
general
Ayudas
estatales/
incentivos
Empresas
publicas
Reglas de
concesiones y
contratos
publicos
Reglas de
compras
publicas
Estrategia/
Implementacion
Asesoría técnica a
las agencias de
competencia y otras
entidades para:
 Fortalecer su
mandato legal
 Eliminar regulaciones
anticompetitivas e
introducir principios
de competencia
 Diseño procompetitivo de
subastas/concursos
 Implementación de
diagnósticos de
competencia ex ante
y ex post
 Implementación de
estrategias de
sensibilización
 Estrategias para
dialogar con distintos
actores y lograr
reformas
 Fortalecimiento de
mecanismos de
coordinacion con
otras agencias
Paises en los que el Banco Mundial coopera con los gobiernos para hacer su regulacion
mas favorable a la competencia: Honduras, Peru, Colombia, Uruguay,Haiti Kenya,Tunisia,
Philpinas,Egipto,Zambia, Rwanda,Moldova,
¿Y los mercados locales…?
Cual es el impacto en los mercados
sub-nacionales de las regulaciones
que restringen competencia?
12 Competition Policy Team,
CICIS
De que forma las regulaciones locales pueden afectar el
desarrollo de mercados locales?
 La experiencia del Banco Mundial demuestra que las disparidades
en el crecimiento e índices de productividad de los estados están
asociados a cuan favorables son las regulaciones a la
competencia. El nivel de barreras regulatorias a la competencia
tiene una incidencia directa en la inversión, el empleo, y otros
indicadores clave.
(India, Brazil, Indonesia, Colombia, Peru, Egipto, Kenya)

Las regulaciones normalmente afectan sectores que son clave para el desarrollo de
mercados locales tales como transporte o el comercio, telecomunicaciones, construcción,
turismo.

Los Estados y municipios que imponen estas barreras a la competencia se vuelven
menos competitivos y tienen un mayor riesgo de no atraer inversión.
13
Efectos adversos de las regulaciones en los mercados locales: experiencia
internacional: PERU
 Solo en el 2014, autoridades nacionales y sub-nacionales impusieron 1200
barreras a la entrada que fueron injustificadas y que limitaron
significativamente el desarrollo de mercados locales.
 Estas barreras impuestas por los gobiernos nacionales y sub-nacionales
imponen costos significativos para las empresas y emprendedores para hacer
negocios. Estimaciones de la autoridad de competencia muestran que estas
barreras generan un costo de US$42 millones en costos directos (a los
afectados) y US$151 millones en costos indirectos
 70% de las barreras afectan a sectores claves para el desarrollo de los
mercados locales tales como transporte, telecomunicaciones o turismo.
Ello no solo afecta la calidad de los servicios finales a los usuarios (transporte,
comercio) sino que afecta a sectores que son claves para la generación de
empleo a nivel local (construcción, turismo).
Efectos adversos de las regulaciones en los mercados locales: experiencia
internacional: INDIA
 Los Indicadores RMP de la OCDE que miden el grado en el que las regulaciones afectan
la competencia, fue aplicado a nivel de los estados, para determinar que tan restrictivas
eran las regulaciones locales y su impacto en el desarrollo de mercados locales.
 El estudio de la OCDE demostró que las diferencias en el clima regulatoria y al grado de
restrictividad entre los estados tenían un impacto significativo tanto en el nivel de empleo
como en la productividad global de los estados
 Los estados en los que la regulación limita la competencia y la libre iniciativa de las
empresas tienen un menor crecimiento en la productividad que aquellos que son
favorables a la competencia
 Asimismo, aquellos estados con marcos regulatorios mas pro-competitivos pueden
atraer mayor inversión extranjera y tienen mas empleo formal que aquellos que son
mas restrictivos
15 Competition Policy Team,
CICIS
Efectos adversos de las regulaciones en los mercados locales:
experiencia internacional: MEXICO
 Comparado con otras economías de similar tamaño, los indicadores de competencia
muestran que en México los mercados domésticos tienen altos índices de
concentración, así como un bajo nivel de competencia.
 A pesar de que se han adoptado importantes medidas a nivel federal, existen
regulaciones que limitan la competencia a nivel sub- nacional
 Regulaciones municipales y estatales en sectores económicos clave tienen reglas que
restringen la entrada y facilitan prácticas colusorias o tratamientos discriminatorios,
incrementan los precios y afectan la calidad y variedad de los productos disponibles
 La necesidad de eliminar regulaciones que restringen la competencia es particularmente
relevante para estados con bajos desempeños económicos y bajo desempeño índices de
competitividad sub-nacional.
16 Competition Policy Team,
CICIS
Acuerdos bilaterales con Estados de México para identificar barreras
a la competencia en sectores
 Banco Mundial ha suscrito acuerdos con Edomex y Tabasco para la revisión de la
regulación de los sectores económicos más relevantes para la economía y determinar
su impacto en la dinámica de los mercados y la competencia. Todo el proceso de
identificación y diagnostico se ha hecho conjuntamente con la COFEMER.
 Objetivo: identificar áreas de oportunidad para promover la inversión, eliminar barreras de
entrada y mejorar las condiciones de competencia en la prestación de los servicios en el
Estado.
 Sectores prioritarios identificados: Transporte, Comercio, fondos públicos, compras publicas,
normas de incentivos, parques industriales
 Actividades desarrolladas:
 Análisis exhaustivo de la regulación estatal y municipal
 Análisis de las fallas de mercado presentadas en dichos sectores
 Comparación con la mejor practica internacional
 Propuestas de reforma especificas y accionables
 Medición de impacto de las reformas
17
Marco de análisis para evaluación de regulaciones anticompetitivas a
nivel sub-nacional
Paso 1
Paso 2
Paso 3
Identificación
sectores relevantes
Clasificación
restricciones competencia
Priorización áreas
reforma
Contribución PBI e
inversión
Reglas que limitan la
entrada y refuerzan las
posiciones dominantes
Intensidad restricción
competencia
Spillover effects
Reglas que facilitan
practicas
anticompetitivas o
incrementan los costos
de entrar al mercado
Spillover effects
Bienes esenciales para
economía/reducción
pobreza
18
Evidencia/condiciones
practicas anticompetitvas
Reglas discriminatorias o
que protegen intereses
Contribución mejora
regulatoria
Factibilidad reforma
Objetivo de la asistencia técnica del banco Mundial a las
autoridades para mejorar la competencia a nivel local
Corresponde a los estados y
muncipios dar prioridad a la
remocion de barreras
regulatorias a la competencia
como factor que indice
directamente en su
productividad, clima de
inversion y competitivdad
Diagnostico
Identificación
de sectores
clave
Sectores mas
relevantes
para la
economía y
que presentan
desempeño no
eficiente
Fallas de
Mercado
Análisis
exhaustivo
de la
regulacion
sectorial
Implementación
Propuestas
Propuestas
accionables de
modificación
del marco
regulatorio
identificando
sectores a
cargo de
implementarlas
Acompañar a los
sectores en
implementar las
modificaciones
propuestas,
aprovechando
experiencia
técnica e
internacional del
Banco Mundial
Evaluación de
impacto
Cual es el impacto
de las reformas
propuestas en la
productividad/
competitividad y
generación de
empleo en el
Estado?
Muchas gracias
[email protected]
20 Competition Policy Team,
CICIS
Adicionales
21 Competition Policy Team,
CICIS
Muchas gracias
[email protected]
22 Competition Policy Team,
CICIS
Cuales son las lecciones aprendidas de las mejores practicas
internacionales?

Para garantizar competencia efectiva los distintos ordenes de gobierno deben
adoptar políticas que la promuevan.

La inclusión de principios de competencia en normas, regulaciones, y prácticas
de las agencias gubernamentales es una herramienta muy efectiva para crear
y fortalecer el adecuado funcionamiento de los mercados.

Un marco legal e institucional estable que asegure condiciones equitativas para
todas las firmas en los diferentes mercados, asegura que las firmas puedan
concentrar sus esfuerzos en desarrollar sus negocios y confiar en sus propios méritos
para ser exitosos en el mercado

Asimismo, la eliminación de regulaciones que establecen discrecionalidad reducen los
costos de cumplimiento de los agentes privados y minimizan los espacios para la
corrupción

Nuevamente aquí confluyen los objetivos de la mejora regulatoria y del análisis
del impacto en competencia de las intervenciones estatales
23 Competition Policy Team,
CICIS
Los efectos directos de la mala regulación en las empresas y los
consumidores son intensificados por su impacto indirecto en
competencia
Barrera
Efecto directo
Efecto en
competencia
Efecto Indirecto
(mas grave)
Transporte
Capital minimo para
operar
Incremento en el
costo de hacer
negocios
Proteccion regulatoria
a empresas incumbents
menos eficientes
Servicio de baja
calidad/Precios
mas altos
Telecomunicaci
ones
Procedimientos
complejos/
discriminatorios para
instalar antenas
Menor cobertura
Barreras potenciales
para la expanscion de
empresas de telecom
mas eficientes
Servicio de baja
calidad/Precios
mas altos
Construccion/
Sector de
infrastructura
Regulatory
restrictions and
arbitrary actions of
local authorities
Mayor tiempo y
costo para la
entrada de
proyectos
Discrminacion potencial
en contra de proyectos
de infrastructura mas
eficientes
Menor creación
de empleo
Sector de
comercio
Excess-requirements for
operational permits for
commercial establishments
Incremento en el
costo de hacer
negocios
Discrminacion potencial en
contra decomercianes mas
eficientes que tienen un
mayor potencial de
crecimiento
Menor creación
de empleo
24 Competition Policy Team,
CICIS
Regulaciones que restringen competencia en Oaxacaejemplos
Comercio
Transporte
Compras
Publicas
Prohibicion para otorgar
licencias de establecimientos
de bebidas alcohólicas
durante último año gestión
municipal (Veda)
Concesiones de servicios
públicos de transporte no
pueden ser otorgadas a
solicitud de agentes privados,
solo iniciativa estatal
Prohibición para que
empresas extranjeras
participen en procesos de
compras publicas
Regulaciones sobre
distancias mínimas para
mercados públicos y
establecimientos bebidas
alcoholicas
Concesiones para la
prestación de servicios (p.ej.
Servicios turisticos) tienen
ambitos geograficos limitados
Elevados costos de
participación para los agentes
privados en procesos de
compras publicas
Gremios intervienen en la
entrada de nuevos agentes en
mercados públicos
Regulacion tarifaria aplica a
todos los segmentos del
servicio de transporte
Numerosas excepciones para
procesos de licitación pública
Falta de criterios objetivos en
otorgamiento de permisos y
licencias ( discrecionalidad)
25
Normas estatales de compras
publicas no incluyen principios
y reglas de competencia
Muchas entidades públicas
están fuera del ambito de
aplicación de normas de
compras publicas
Primer sector prioritario: Transporte
Falla de mercado
•
•
•
•
•
•
Bajo crecimiento de la
actividad económica en
este sector, en
comparación nivel federal.
Baja calidad del servicio
Oferta insuficiente
Flota vehicular en mal
estado y reducida respecto
de demanda
Alta informalidad
Cobertura insuficiente
eleva costos totales del
servicio para usuarios Bajo
nivel de supervisión por la
autoridad: acuerdos entre
transportistas por fuera de
tarifa regulada
Diseño regulatorio
Tabasco
• Excesiva intervención estatal
en el diseño del sistema,
incluso en servicios que
podrían estar bajo
competencia (transporte de
carga, turístico)
• Barreras de entrada legales
absolutas para nuevos
operadores
• Monopolios en el servicio
de transporte de carga
inter-municipal sostenidos
por acuerdos entre
gremios
• Regulación promueve
realización de acuerdos
anticompetitivos
• Excesiva discrecionalidad
para fijación de tarifas y
condiciones de operación
Mejor practica internacional
• Competencia se promueve en
aquellos segmentos donde esta
es posible: Transporte de carga
Transporte turístico
• Mayor competencia no implica
falta de regulación: control ex
post y fijación de estándares de
calidad y seguridad
• Regulación del estado en
transporte de pasajeros (rutas,
tarifas) pero mecanismos de
asignación competitiva de
concesiones y rutas
• Se limitan espacios para que
competidores puedan realizar
acuerdos
• Fijación de tarifas en base a
estándares de eficiencia
Tipologia general
basada en los efectos
Tipologia especifica
Derrechos monpolicos y
prohibiciones absolutas de
entrada
Reglas que limitan la
entrada o refuerzan la
dominancia
Prohibiciones relativas para
entrada y expansion
Incumbentes particpan en la
decision de entrada
Ejemplos de regulaciones especificas
Prohibicion absoluta para
otrogar licencias
Numero limitado de
permisos o cuotas
Permisos solo a iniciativa de la
autoridad
Reglas de distancias
minimas
Exclusvidads temproal
Permisos solo para areas
geograficas
limitadas/clientes
Se requiree opinion de
los competidores para
entrar al mercado
Asociaciones intervienen
en procedimiento de
entrada
Innecesarios requerimientos
para el registro
Reglas que favorecen
los acuerdos entre
competidores e
incrementan costos
de competir
Reglas que discriminan
y protegen interes
economicos
Reglas que facilitan acuerdos
entre competiudores
Restriccciones indebidas en tipo
de productos o format de
establecimientos
Se require opinion de
otras autoridades
Requsiitos innecesarios/
ronovaciones anuales
El estado permite acuerdos entre
competidores sobre aspectos clave
Se require ser miembro de la asociiacion
para entrar al mercado
Regulaciones de
horarios/dias de
atencion
Limiaciones para
hacer descuentos
Restricciones
indebidas al uso de
publicidad
Aplicacion discirminatoria de
reglas o estandares
Discriminacion en contra de
firmas especificas
Aplicacion discrecional de reglas
Reglas benefician a
empresas que ya estan en el
mercado
Empresas publicas reciben tratos
preferenciales
Ayudas del estado/icentivos
favorecen solo a algunas firmas
Limitaciones indebidas para
trasnferencia de
concesiones
Tratamiento preferencial a
empresas del Estado
Falta de criterios coherentes
para otorgar licencias
Las autoridades pueden
revocar o cancelar permisos
de forma discrecional