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ANALISIS
LA SEGURIDAD GLOBAL
Y HEMISFERICA EN LA
POSGUERRA FRIA EN
TERMINOS DE AMENAZA
Y GASTO MILITAR
Mayor General James R. Hardingi
Interamerican Defense College
Introducción
Es un gran placer poder participar en
esta conferencia. En estas reuniones, aprendo
muchas cosas y quiero agradecer a FLACSO su
invitación.
Desde mi perspectiva, la democracia
está triunfando en las Américas en forma sin
precedentes: en términos económicos, la democracia es una industria creciente en las Américas.
El ascenso de la oleada democratizadora
aumenta la seguridad de todas las naciones
puesto que las democracias tienden a resolver
sus diferencias en forma pacífica. Al mismo
tiempo, todas las naciones del hemisferio
enfrentan los desafíos planteados por la creciente
competencia
económica,
las
transiciones
sociales, la pobreza, la necesidad de mejorar la
educación y la salud, de contar con mayor
apertura en el gobierno, volviéndolo más sensible
y transparente. Varias naciones también enfrentan el efecto canceroso del tráfico ilícito de
narcóticos y del terrorismo.
Esquema
Me corresponde analizar "La seguridad
global y hemisférica en la posguerra fría en
términos de amenazas y gasto militar". Además,
se supone que debo hacerlo en 15 minutos. Dentro de esta severa limitación de tiempo, intentaré
contribuir a esta tarea dividiendo mi presentación
en cuatro partes. En primer lugar, les proporcionaré algunas ideas desde una perspectiva
económica a través de un análisis de las
FASOC Vol. IX, N1 3
tendencias observadas en el gasto militar. A
continuación, sugeriré que el mundo sigue siendo
un lugar sumamente peligroso. En tercer lugar,
plantearé algunas áreas que requieren de definición política y de claridad antes de evaluar la
asignación de recursos a cuestiones de seguridad. Terminaré con una sugerencia en el sentido
que un futuro incierto requiere de una asignación
inteligente de los recursos de seguridad,
realizada sobre la base de objetivos políticos
claros, acuerdos y organizaciones.
Perspectiva económica y gasto militar
En términos económicos, los compromisos de seguridad nacional en el hemisferio llegaron a su punto culminante a mediados de los
años ochenta, y siguen en una tendencia descendente. El gasto militar promedioii como proporción
del Producto Interno Bruto en América Latina
disminuyó de un máximo de 1,77% en 1987 al
1,4% en 1991. Esto equivale a una reducción del
20%.
En Estados Unidos, dicha reducción fue
de alrededor del 25% dado que el gasto militar se
redujo de un máximo de 6,55% en 1986 a 4,92%
en 1991. Esta tendencia se acelerará durante los
años noventa hasta llegar a un 2,9% en 1999. No
existen proyecciones para América Latina hasta
1999; sin embargo, es útil señalar que, en América Latina, el promedio correspondiente a 1991
permanece por debajo de las proyecciones
futuras para Estados Unidos.
Algunos analistas plantean que hay otras
herramientas más útiles para calcular los compromisos nacionales de defensa. Ellos sugieren la
utilización de cálculos tales como la proporción
de la población comprometida con las Fuerzas
Armadas y los costos per cápita. Ambos cálculos
también han mostrado una tendencia a la baja.
En América Latina, el promedio de soldados por
cada mil habitantes llegó al máximo alrededor de
1983 cuando existían 4,0 soldados/1000 habitantes, exhibiendo una tendencia a la disminución,
James R. Harding
llegando a 2,9/1000 en 1991. En Estados Unidos,
dicho promedio también alcanzó su máxima
expresión alrededor de 1983 con 9,4/1000 habitantes, se mantuvo en 8,4/1000 en 1991 y será
de alrededor de 6,7/100 en el año en curso.iii
En términos del costo de los gastos
militares por persona, la tendencia es similar. El
costo promedio en América Latina varió de un
máximo de US$ 45 por año en 1987 a US$ 35
por año en 1991. En Estados Unidos, estos
costos descendieron de US$ 1.391 en 1987 a
US$ 1.110 en 1991 y las proyecciones indican
que disminuirán todavía más. En 1991, dichos
valores equivalen a un costo de gasto militar
promedio diario de US$ 0,096 (9,6 centavos) por
persona en América Latina y a US$ 3,04 diarios
por persona en Estados Unidos.
)Cómo se desempeñaron las economías
en estos tiempos? En el período 1970-80, el
crecimiento real en América Latina alcanzó un
promedio de 5,8% anual y el ingreso per cápita
aumentó, en promedio, en un 3,3% por año.
Todos los países, con la excepción de Nicaragua
y Jamaica, lograron mejorar su nivel de vida. En
los años ochenta, las economías siguieron creciendo en América Latina, aunque el ritmo fue
más lento y el rendimiento no fue uniforme en
todo el hemisferio. Sin embargo, el crecimiento
económico no podía mantenerse al mismo ritmo
que el aumento de la población y los niveles de
vida descendieron en una serie de países, constituyendo el crecimiento poblacional un factor que
sigue limitando la posibilidad de las naciones del
hemisferio de resolver graves problemas de
pobreza. Por ejemplo, entre 1983 y 1991, la tasa
promedio anual de crecimiento económico de
2,68% superó la tasa de crecimiento real de
EE.UU. de 2,60%; sin embargo, el PNB per
cápita, cifra que refleja el nivel de vida, se incrementó solamente en un 0,56% en América Latina
mientras aumentaba a un ritmo tres veces mayor
en Estados Unidos, alcanzando un 1,61% por
año. )Por qué? Porque el aumento promedio de
la población de América Latina fue de 2,1% e
inferior al 1% (0,91) en Estados Unidos.
)Cuál fue el impacto del gasto militar en
las economías latinoamericanas? )Hizo alguna
diferencia? Resulta difícil determinarlo -- pero si
se invirtiera el total del gasto militar anual en
América Latina a la tasa de rentabilidad promedio
de las economías combinadas (en un período de
crecimiento económico) la ganancia de la tasa de
crecimiento anual sólo habría sido de 0,07% o
2,75 en lugar de 2,68%.iv
)Qué sentido tiene éste análisis y debate
sobre el gasto militar? Mi propósito es establecer
un punto de referencia para el análisis --que, en
promedio, América Latina está asignando montos
relativamente pequeños al sector de defensa y
que las reducciones adicionales no lograrían gran
cosa en términos del crecimiento económico.
Dicho de otro modo, América Latina no ocupa un
sitial muy elevado en el lado de las armas en lo
referente al dilema de "armas versus mantequilla"
en la asignación de recursos.
La amenaza
Permítanme considerar la cuestión de la
amenaza. Durante varios decenios las amenazas
hemisféricas a la paz y la seguridad se podían
definir según términos tales como la "guerra fría"
y la lucha "este-oeste". Las amenazas
específicas se podían cuantificar y calcular en
términos de soldados, armas, aviones, barcos
mientras que las asignaciones para defensa se
basaban, en gran medida, en el recuento de
dichos objetos y la eficacia de las naciones
occidentales para contrarrestarlas. Las rebeliones
contra los gobiernos occidentales se medían y
calculaban dentro de este mismo contexto. En
otras palabras, las amenazas durante este período eran más o menos previsibles.
La caída de la Cortina de Hierro, simbolizada por la caída del Muro de Berlín, marcó el fin
aparente de dicha guerra y de esa época. Los
desafíos del Nuevo Mundo que ahora enfrentamos se basan en incertidumbres y, en consecuencia, las amenazas son menos previsibles
desde el punto de vista de la preparación militar y
La Seguridad Global y Hemisférica en la Posguerra Fría...
potencialmente más peligrosas. Como señaló
recientemente el ex Secretario General de la
OTAN, Manfred Woerner: "El comunismo nos
dejó con una paradoja: hay menos amenazas
pero
también
hay
menos
paz".
Los
acontecimientos en Somalía, en la ex
Yugoeslavia, en Haití y Corea del Norte
ejemplifican dicha incertidumbre. Estos ejemplos
también ilustran las dificultades que enfrentan las
fuerzas armadas para tener una actitud de
respuesta ante las direcciones políticas cuando
no se conoce claramente la definición de los
requisitos. En resumen, el mundo sigue siendo
un lugar imprevisible y peligroso.
A estos cambios se suman una serie de
inquietudes que persisten en el hemisferio.
América Latina sigue registrando el más elevado
porcentaje de incidentes de terrorismo internacional a nivel mundial. Quizás el ejemplo más
reciente e identificable es la horrorosa pérdida de
vidas y bienes en Buenos Aires cuando el Centro
Cultural de Israel fue objeto de un ataque. El
narcoterrorismo sigue teniendo sus efectos
nefastos y representa una amenaza directa a la
estabilidad de algunos países. El Canal de Panamá continúa siendo un valor económico valioso
para algunos países.
Definiciones políticas indispensables
Este análisis conduce a mi tercer tema -las áreas que requieren de definición y claridad
política con el fin de definir las amenazas y
requisitos militares del hemisferio. En este
contexto, el término "seguridad" implica una
interpretación amplia del término. Dicho concepto
incluye cuatro categorías de inquietudes en
cuanto a la seguridad: los problemas de
soberanía e independencia política, los intereses
esenciales tradicionales de reconocimiento
internacional;
las
tareas
militares
"no
tradicionales"; y el rol de las organizaciones
multinacionales.
La Sección de Seguridad Colectiva de la
Carta de la OEA identifica el alcance de las
cuestiones de seguridad al reconocer no solamente los ataques armados sino también "un
acto de agresión que no constituya un ataque
armado... o cualquier otro hecho o situación que
pudiera poner en peligro la paz de América".
Indudablemente, el territorio de un estado es
inviolable y la protección del propio territorio de
una agresión es un problema de "seguridad". El
concepto más amplio de seguridad abarca las
agresiones realizadas por otros medios.
Cuestiones
de
contrabando, etc.
soberanía
--migración,
Hace mucho tiempo ya que las barreras
al ingreso ilegal de bienes y personas al territorio
de los estados fueron reconocidas como justificadas. En los últimos años, las naciones han
experimentado un aumento del comercio ilegal
de narcóticos y de la migración de personas que
buscan mejores oportunidades. En su informe de
junio de 1992, titulado "Una agenda para la paz"
el Secretario General de las Naciones Unidas,
Boutros Boutros-Ghali describió una serie de
factores que se han "combinado para producir 17
millones de refugiados, 20 millones de personas
desplazadas, y la migración masiva de personas
al interior de las fronteras nacionales y fuera de
las mismas".v El aumento de los refugiados
haitianos que van a Estados Unidos y desde
Yugoeslavia hacia otros estados europeos son
ejemplos de esta tendencia. )Constituye este
movimiento descontrolado de personas y objetos
un problema de seguridad?
)Son problemas de soberanía los desastres
ambientales? Consideremos el alcance de los
derrames de petróleo, como el del Exxon Valdez
en Alaska, si se producen en aguas internacionales. Los daños causados por el petróleo derramado afecta las playas de estados caribeños tales
como Barbados, que obtiene cerca del 10 por
ciento de su PIB del turismo. )Constituye esto
una amenaza potencial a la integridad territorial y
el bienestar de dichos estados?
James R. Harding
Las preocupaciones tradicionales sobre la
seguridad y los intereses esenciales
Además de la protección de las fronteras
nacionales, las naciones frecuentemente incluyen
una gama más amplia de intereses vitales dentro
de su visión de las inquietudes sobre la seguridad. La libertad de desplazamiento en alta mar
es reconocida como inviolable. Pero una
definición simple de los intereses nacionales
vitales ha sido obscurecida por el progreso en las
comunicaciones, el comercio global, y los logros
tecnológicos --el más notable de los cuales ha
ocurrido en el espacio. )Donde ingresa al
espectro de las inquietudes sobre seguridad la
protección de los medios de comunicación
(satélites, computadoras, señales de radio) que
resultan tan vitales para el comercio
internacional? )Forma parte de la gama de
intereses vitales la protección de las democracias
y los derechos humanos? Desconozco la
respuesta, pero las acciones recientes del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
que autorizó el uso de todos los medios necesarios para restablecer la democracia en Haití
podrían indicar una tendencia.
Tareas no tradicionales
El uso de la fuerza militar en las tareas
militares no tradicionales ha aumentado. Hay
cuatro tipo de operaciones que merecen ser
mencionadas: resguardo de la paz, operaciones
de estabilización, construcción de la paz y ayuda
humanitaria. Aunque cada tipo tiene características singulares, las diferencias se vuelven menos
visibles cuando se presentan simultáneamente.
Una operación militar de resguardo de
la paz consiste en el compromiso de fuerzas
militares para ayudar a los pacificadores a poner
en práctica los acuerdos de paz. El alcance del
esfuerzo militar puede abarcar desde algunos
observadores militares hasta incluir batallones u
organizaciones mayores. Ejemplos de lo anterior
incluyen la presencia de observadores militares
en áreas bajo disputavi y la vigilancia de la des-
trucción de armamento.vii También se han efectuado intercambios de observadores militares
como una forma de intensificar la confianza en la
paz.viii
La
presencia
permanente
de
Observadores de la Fuerza Multinacional en la
frontera entre Israel y Egipto es un ejemplo del
compromiso
de
organizaciones
militares
mayores.
Las operaciones de estabilización
implican la utilización de fuerzas militares para
garantizar ciertas condiciones que permitan
realizar sus actividades a las organizaciones no
militares. El compromiso de fuerzas militares en
Somalía destinado a permitir la entrega de ayuda
humanitaria y víveres constituye un ejemplo
reciente de una operación de estabilización.
Una operación de construcción de la
paz es el compromiso de recursos militares para
ayudar a las naciones a reconstruir las instituciones y la infraestructura destruidas por la guerra o
el desorden. El programa que Estados Unidos y
otras naciones aplicaron en Europa Occidental
después de la Segunda guerra Mundial es un
ejemplo altamente notable. Las operaciones
actuales en el hemisferio occidental incluyen el
esfuerzo orientado al entrenamiento multinacional
en Nicaragua para eliminar las minas terrestres
de dicho país. Otros compromisos potenciales en
el hemisferio occidental incluyen la ayuda a Haití
y Suriname en sus esfuerzos por reconstruir sus
instituciones militares para apoyar la democracia.
Una operación de ayuda humanitaria
es el uso de la fuerza militar para proporcionar
ayuda humanitaria. Los ejemplos son varios, pero
cabe destacar que estas operaciones se pueden
llevar a cabo en un ambiente receptivo o en uno
hostil. La primera es la situación que
generalmente prevalece cuando se proporciona
ayuda frente a desastres --por ejemplo, después
de un terremoto o de los frecuentes huracanes
en el Caribe. El ambiente hostil es evidente en la
entrega de ayuda humanitaria a los habitantes de
la ex Yugoeslavia.
La Seguridad Global y Hemisférica en la Posguerra Fría...
El papel de las organizaciones y agencias
regionales
De acuerdo con la Carta de las Naciones
Unidas, el Consejo de Seguridad tiene la responsabilidad primordial de mantener la paz y seguridad a nivel internacional, pero dicha Carta también establece la posibilidad de acuerdos
regionales de seguridad, defensa y cooperación
mutuas. En el hemisferio occidental, la OEA es la
organización regional y ha participado en la
resolución pacífica de conflictos y ha unido sus
esfuerzos con los de las Naciones Unidas para
lograr acuerdos pacíficos orientados a poner fin a
los combates en Nicaragua y El Salvador.
Si bien el papel preciso de las organizaciones regionales en el futuro en lo que se refiere
a cuestiones de paz y seguridad puede no ser
claro, el Secretario General de las Naciones
Unidas afirma que "Lo que si está claro, sin
embargo, es que las disposiciones regionales o
las agencias poseen, en muchos casos, un
potencial que se debiera utilizar para contribuir a
las funciones de: diplomacia preventiva, resguardo de la paz y construcción de la paz después del
conflicto". En este sentido, es interesante señalar
que, en 1990, las Naciones Unidas estaba
realizando cinco operaciones de resguardo de la
paz que implicaban tropas de 10.000 hombres
(sin incluir Corea). En 1993 esa cantidad
aumentó a 24 operaciones con más de 75.000
hombres mientras que los costos ascendieron de
alrededor de US$ 840 millones a alrededor de
US$ 4 mil millones.
Conclusiones
Mi objetivo al plantear estas cuestiones
es crear las bases para la cuarta y última sección
del análisis, es decir, los requisitos militares.
Quisiera poder proporcionarles una evaluación
clara de lo que se necesita, pero lamentablemente no puedo hacerlo. Cada nación tiene que
decidirlo. Lo que puedo recomendar es que los
elementos políticos de nuestros gobiernos
definan y aclaren las cuestiones de seguridad. He
mencionado algunas; existen otras --y a partir de
estas definiciones surgirán los requisitos de
fuerza militar. Por lo tanto, mi desafío está dirigido a los elementos políticos para que asuman el
papel de liderazgo en la definición y configuración
de las cuestiones de seguridad y, en un diálogo
con los elementos militares, intenten decidir la
asignación correcta de los recursos nacionales
para hacer frente a las necesidades nacionales.
Para terminar, permítanme una observación. En mi vecindario no ha habido un incendio
en más de 20 años --sin embargo, todos tenemos
seguro contra incendios, buscamos la forma de
reducir la posibilidad de que ocurra un incendio y
todos pagamos por la existencia del Cuerpo de
Bomberos. )Por qué? Porque un incendio sin
protección sería catastrófico. Tampoco hemos
sufrido robos en más de diez años, pero todo
mundo cierra sus puertas con llave; todos tenemos seguro contra robo y pagamos, en forma
colectiva, la protección policial. )Por qué? Porque
individualmente no podemos darnos el lujo de las
pérdidas que implica un robo. La cantidad de
protección suficiente es una cuestión que tiene
que determinar cada individuo. La cantidad de
seguridad nacional suficiente es una cuestión
política que deben decidir las naciones.
1. Comentarios del Director del Inter-American
Defense College, Washington, D.C. en el Simposio auspiciado por el International Center for
Economic Growth Ciudad de Panamá, Panamá,
9 de septiembre de 1994.
2. Se reconoce que hay excepciones en algunos
países.
3. Balance Militar 1993-94. The International
Institute for Strategic Studies.
4. Si se aplicara este análisis al gasto militar de
los Estados Unidos, los resultados serían
distintos porque dicho país dedicó un porcentaje
mucho mayor de su PIB a la seguridad.
16. Boutros Boutros-Ghali "An Agenda for
Peace", Naciones Unidas, junio de 1992, página
17. El IADB? coordinó a los observadores militares durante los incidentes entre Honduras y El
James R. Harding
Salvador en 1969 y 1976 y en la cuestión de
Belice en 1972.
18. Por ejemplo, después de las Strategic Arms
Limitation Talks (SALT 1 - Conversaciones de
Limitación de Armas Estratégicas) en 1989.
19. Un ejemplo de esto lo constituye el intercambio entre el Pacto de Varsovia y la Organización
del Tratado del Atlántico del Norte en los años
ochenta.