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APL I CA C IÓ N D E LA AG ENDA P ARA DE SP UÉ S DE 2 0 1 5 :
NO TA D E O R IENTACIÓN DEL FIDA N O 2
Ampliar la escala de los resultados
para obtener un impacto en
la transformación rural inclusiva
y sostenible
©FIDA/G.M.B. Akash
Los proyectos de desarrollo independientes no pueden, por sí solos, erradicar la pobreza a gran escala.
Entender esto es muy pertinente para el debate que decidirá cómo se aplicará una agenda universal
para el desarrollo después de 2015 que tiene como fin erradicar la pobreza, en particular, la pobreza
rural, objetivo específico del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Una gran parte
del debate se centra justamente en cómo poner en funcionamiento los mecanismos que faciliten
un cambio transformador desde el punto de vista de las políticas, los programas y la movilización
de recursos. En este contexto, los proyectos financiados por donantes todavía conservan un papel
fundamental, pero su valor puede potenciarse al máximo si se diseñan y ejecutan claramente con
la finalidad de apoyar el cambio en torno a dichos mecanismos facilitadores. Lo anterior resulta
esencial para incrementar el impacto de cada dólar de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) que
se invierte para movilizar fondos de otras fuentes de inversión hacia el desarrollo sostenible, otro
aspecto de importancia crucial en el debate de la aplicación de la agenda para después de 2015. En
resumidas cuentas, la ampliación de escala es clave para posibilitar un uso catalizador de los proyectos
financiados por la AOD con el objeto de producir los cambios a gran escala que requiere la agenda
para después de 2015. El enfoque sistemático del FIDA de la ampliación de escala y su experiencia
en la materia ofrecen un muy buen ejemplo de cómo se pueden diseñar y utilizar los proyectos
financiados con la AOD (y, de modo más general, con fondos públicos) para que sirvan también
como herramientas importantes para aplicar una nueva agenda universal que persiga el objetivo de
que “nadie se quede atrás”.
Enfoque del FIDA respecto de la ampliación de escala de los resultados
Para el FIDA, ampliar la escala de los resultados de iniciativas que han tenido buenos resultados es
una prioridad general que apoya la realización de su mandato de invertir en la población rural para
alcanzar el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza rural. Por tal motivo, en los últimos
años el FIDA ha pasado de centrarse exclusivamente en los proyectos a adoptar un enfoque con el
que busca producir un cambio más extendido en los entornos institucional, normativo y económico
de las mujeres y hombres pobres de las zonas rurales. Cada vez más las intervenciones que apoya
el FIDA tienen por objeto aprovechar los resultados positivos que han dado los proyectos para
obtener cambios en las políticas, el capital social y político y los conocimientos, y para movilizar
recursos financieros provenientes de otros actores a nivel nacional y local. El FIDA lleva desde
2009 desarrollando un enfoque institucional para la ampliación de escala. Con la colaboración de
la Brookings Institution,1 se ha elaborado un marco conceptual y se han documentado casos de
ampliación de escala que han dado buenos resultados.2
Se ha redactado un documento conceptual y formulado un plan de acción3 que se aplicará durante
el ciclo de la próxima reposición de los recursos del FIDA (2016-2018) y posteriormente. En el plan se
prevé la preparación de instrumentos de orientación para ampliar la escala tanto en el nivel temático
como de los países. Tiene como base un enfoque donde primero se analizan las enseñanzas extraídas
de intervenciones realizadas en el pasado, se evalúan los datos que atestiguan el impacto positivo y la
sostenibilidad de las mismas y luego se plantea la pregunta: “¿qué debe ampliarse?”. A continuación
se establecen las vías y los elementos impulsores que permitirán movilizar los recursos y las asociaciones
que favorezcan una ampliación sostenible de la escala de los resultados.
La aplicación del enfoque requiere utilizar con eficacia tres tipos de instrumentos —la financiación
de proyectos, la actuación a nivel de políticas y la gestión de los conocimientos— para sacar provecho
del poder convocante del FIDA y de su habilidad para movilizar la financiación pública y privada
destinada al desarrollo. Se deberá disminuir el énfasis en ampliar la escala de las actividades para
ponerlo en la ampliación de escala de los resultados relativos al desarrollo. De esta manera, los
proyectos se convierten en vehículos de la innovación y el aprendizaje, y un medio para poner en
movimiento cambios en todo el sistema.
Un aspecto clave de este enfoque es mejorar la capacidad de las partes interesadas locales —en
particular, las organizaciones de mujeres y hombres pobres de las zonas rurales— de ampliar su
escala, de forma que puedan atraer al proceso a asociados y recursos y participar en el diálogo
sobre políticas. En este sentido, la función de una institución de desarrollo es buscar y seleccionar
iniciativas de innovación prometedoras, determinar qué instituciones son capaces de llevarlas
adelante, aumentar su capacidad y ayudarlas a que ellas mismas amplíen su escala dentro de un
contexto normativo favorable.
De un programa financiado por donantes a un sector financiero rural
más inclusivo
1
Linn, J.F., A. Hartmann, H.
Kharas, R. Kohl y B. Massler
(2010): Ampliar la escala de la
lucha contra la pobreza rural: un
examen institucional del enfoque
del FIDA. Global Economy and
Development de Brookings,
documento de trabajo n.º 43,
Washington. Disponible en
http://www.ifad.org/events/
scalingup/report/s.pdf.
2
Hartmann, A., H. Kharas, R.
Kohl, J.F. Linn, B. Massler y
C. Sourang (2013): Scaling up
programs for the rural poor
(Phase 2) (Ampliación de escala
de los programas orientados a
los pobres de las zonas rurales:
fase II). Brookings, documento
de trabajo n.º 54: Washington.
Disponible en http://www.
brookings.edu/~/media/
Research/Files/Papers/2013/1/
ifad-rural-poor-kharas-linn/ifadrural-poor-kharas-linn.pdf?la=en.
3
FIDA (2014): Ampliación de
escala de los resultados. Roma.
Disponible en https://webapps.
ifad.org/members/repl/10/3/
docs/spanish/IFAD10-3-R-2.pdf.
El FIDA lleva desde 2010 prestando apoyo al Programa de Financiación Rural y Agrícola (RAFiP)
que se ejecuta a nivel nacional en Ghana. El programa ha contribuido a lograr una serie de cambios
de importancia, a saber: i) el banco central ha intensificado su función de reglamentación de las
instituciones de microfinanciación rural; ii) el Gobierno ha adoptado la Declaración Maya sobre
la inclusión financiera; iii) el banco principal de los bancos rurales y comunitarios ha logrado
la sostenibilidad; iv) el segundo Plan estratégico del sector financiero de Ghana (FINSSP2)
está prestando apoyo de manera decidida al acceso de los hogares de bajos ingresos y las
microempresas a los servicios; v) se formalizan cada vez más las relaciones relativas a las cadenas
de valor, en particular en lo que respecta a la financiación, y vi) algunos donantes han ofrecido al
FIDA su apoyo para el programa.
A fin de participar en el proceso de formulación de políticas nacionales, en el marco del RAFiP
se intervino activamente en la elaboración de la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera, en
particular para asegurarse de que los principios de las mejores prácticas de microfinanciación —que
incluyen la educación y la protección del consumidor, y la aplicación innovadora de la tecnología
para apoyar la extensión rural— se incorporaran y aplicaran adecuadamente. El FIDA ha propiciado,
a través de su participación en el Examen conjunto del sector agrícola (Joint Agriculture Sector
Review) de 2013 y en el proceso de diálogo para el desarrollo del Plan de inversiones a medio plazo
en el sector agrícola de Ghana, la movilización de inversiones del sector privado y la disponibilidad
de financiación para las cadenas de valor agrícolas, así como la elaboración de presupuestos que
permitieran ampliar la escala de los resultados del RAFiP.
VIAS PARA LA AMPLIACIÓN DE ESCALA
Los procesos para definir las vías para la ampliación de escala en los ámbitos del desarrollo rural y
la erradicación de la pobreza rural son a menudo largos y comprenden diversas etapas en las que
participan múltiples interesados. La función del FIDA en estos procesos, como institución dedicada al
desarrollo, es determinar, consolidar y perfeccionar iniciativas y modelos de proyectos que han tenido
buenos resultados; analizar los resultados y extraer enseñanzas de aquello que ha funcionado (y de
lo que no ha funcionado), y luego poner en práctica las experiencias de modo que influyan para que
otros se conviertan en partes interesadas en respaldar inversiones y cambios normativos, tal como se
Ampliación de escala impulsada por las comunidades en la región
nororiental de la India
En 2000, el FIDA financió el Proyecto de Gestión de los Recursos Comunitarios en Tierras Altas de la
Región Nororiental (NERCORMP), el primer gran proyecto respaldado con ayuda exterior. Mediante
el NERCORMP, se intentó demostrar la eficacia de los enfoques impulsados por las comunidades en
la promoción de la planificación y la gestión de las actividades de desarrollo y, en general, cómo se
ha de aplicar un modelo de desarrollo inclusivo y sostenible.
En cada aldea abarcada por el proyecto, se brindó apoyo para aumentar la capacidad de los grupos
locales a cargo de la gestión de recursos naturales, grupos de autoayuda y ONG proveedoras de
servicios. El proyecto prestó asistencia a las comunidades para que establecieran vínculos con
entidades bancarias y accedieran a fondos de convergencia de otros programas gubernamentales,
y facilitó el desarrollo empresarial y el acceso a los mercados. La selección de aldeas de manera
agrupada permitió generar economías de escala para la comercialización de productos. Se
promovieron tecnologías autóctonas y de producción agrícola mejoradas.
Un elemento crucial en el proceso de ampliación de escala fue el papel que tuvieron las instituciones
comunitarias (que habían sido empoderadas y federadas), las cuales alcanzaron una escala
suficiente para poder acceder al préstamo y a otros servicios proporcionados por el gobierno, y
para atraer inversiones del sector privado en favor de una mayor sostenibilidad.
Tras los éxitos alcanzados en la fase inicial del proyecto (2000-2008), en 2010 se puso en marcha
una segunda fase con financiación nueva del FIDA y del Gobierno de la India que tendría como
beneficiarios a unos 28 000 hogares adicionales. El alcance geográfico del proyecto consiguió
ampliarse en 2011 a través de un proyecto del Banco Mundial por valor de USD 120 millones que
expandió las intervenciones del NERCORMP a cuatro nuevos estados (Mizoram, Nagaland, Sikkim
y Tripura), y en 2014, a través de un programa ejecutado por el Gobierno de la India en dos nuevos
estados (Arunachal Pradesh y Manipur). Los beneficios pudieron de esta manera extenderse a
unos 360 000 hogares más.
Las vías de ampliación de escala del NERCORMP son un buen ejemplo de expansión geográfica y
funcional de asociaciones innovadoras entre el sector público, el sector privado y las instituciones
donantes, y de la movilización de recursos adicionales.
muestra en el gráfico 1. Así, se concibe a los proyectos como palancas movilizadoras de asociaciones
y cambios normativos, y de las inversiones provenientes del sector privado y de la cofinanciación
pública. Los proyectos constituyen también el contexto donde hallan un espacio las perspectivas de las
mujeres y los hombres pobres de las zonas rurales y de los agricultores en pequeña escala, para que
puedan transformarse en agentes del cambio y atraer nuevos asociados e inversiones.
Gráfico 1 Fases de la ampliación de escala
INNOVACIÓN
INFLUENCIA Y AMPLIACIÓN
DE ESCALA
APRENDIZAJE
Gobiernos
– Cambios de políticas
– Incorporación a los
programas nacionales
– Cofinanciación nacional
Sostenibilidad
Idea,
modelo o
enfoque
nuevos
Proyecto
piloto
Impacto
escaso
SyE,
aprendizaje
y gestión
de los
conocimientos
Programa
en el país
– Proyectos
– Políticas
– Conocimientos
Sector privado
– Empresas agroindustriales
– Bancos
– Seguros
– Mecanismos de demanda
– 4P*
Asociados en el desarrollo
– Asociaciones
– Cofinanciación
– Financiación paralela
– Influencia en las políticas
Comunidades/grupos
– Remesas
– Inversiones propias
– Empoderamiento y escala
– Capacidad de atracción
* Asociaciones entre el sector público, el sector privado y los productores.
Ampliación de
escala de
los resultados
Impacto
múltiple
Para ampliar la escala de las operaciones es fundamental contar con políticas propicias. Por
ejemplo, las políticas financieras, las regulaciones del sector bancario y las intervenciones en los
precios y los mercados se cuentan entre los mayores obstáculos a la ampliación de escala de enfoques
exitosos en los ámbitos de las cadenas de valor agrícolas y la financiación rural. Los proyectos pueden
servir para detectar cuellos de botella en las políticas y generar enseñanzas que respalden el diálogo
con los encargados de formularlas y otras partes interesadas. También pueden contribuir a fortalecer
las políticas públicas relativas a la agricultura y el desarrollo rural y su focalización en los pobres.
Generar y gestionar los conocimientos sobre enfoques de desarrollo rural exitosos se presenta
como un objetivo prioritario ante el aumento de la escala de las ambiciones mundiales en cuanto al
desarrollo sostenible y el rápido crecimiento de nuevas modalidades de cooperación internacional,
en particular la cooperación Sur-Sur.4 Esta agenda puede tener una resonancia especial en los países
de ingresos medios en los cuales la AOD constituye a menudo una limitación menos decisiva que los
conocimientos sobre enfoques exitosos encaminados a reducir la pobreza rural.
ELEMENTOS IMPULSORES Y ESPACIOS PARA LA AMPLIACIÓN DE ESCALA
4Cabe citar dos ejemplos del
Afganistán de ampliaciones
de escala basadas en
conocimientos generados en
otros lugares: el Programa
nacional de solidaridad para el
desarrollo rural, basado en un
enfoque similar en Indonesia, y
el Programa nacional de acceso
a servicios de salud básicos,
que adoptó un enfoque que se
había probado en Camboya.
Fondo Internacional de
Desarrollo Agrícola
Via Paolo di Dono, 44
00142 Roma, Italia
Tel: (+39) 06 54591
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Correo electrónico: [email protected]
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Diciembre de 2015
Para que una iniciativa alcance la escala deseada de manera sostenible es necesario crear espacios,
teniendo en cuenta que:
• Crear el espacio normativo significa garantizar que existan leyes, reglamentaciones y políticas a nivel
nacional (o subnacional) que posibiliten la ampliación de escala de una iniciativa determinada
y proporcionen los incentivos apropiados para que los actores no gubernamentales participen
en ella. Es posible que se requiera un cambio en el marco normativo general, modificaciones a
políticas y reglamentaciones específicas o un fortalecimiento de la capacidad de las instituciones
públicas para hacer cumplir las políticas existentes.
• Crear el espacio financiero o fiscal consiste en garantizar la viabilidad financiera de la vía de
ampliación de escala elegida desde el punto de vista de la continuación del flujo de fondos tras
la finalización del proyecto. Si se trata de financiación pública, quizás implique incorporar las
actividades del proyecto en estrategias y programas gubernamentales, y velar por que existan
enfoques más coordinados entre los diversos donantes y oportunidades de cofinanciación. Si se
prevé que la sostenibilidad se basará en la contribución del sector privado y las organizaciones de
productores, deberán considerarse las oportunidades que ofrecen las asociaciones 4P (asociaciones
entre el sector público, el sector privado y los productores) como elementos impulsores de la
ampliación de escala, en particular, al facilitar el acceso de los pequeños productores al mercado.
• Desde una perspectiva institucional, una de las principales dificultades es encontrar instituciones
que puedan sostener los esfuerzos de ampliación de escala. Si se quiere lograr la transformación
rural inclusiva y sostenible, resulta particularmente importante examinar la medida en que
las instituciones que agrupan a las personas pobres de las zonas rurales pueden convertirse
en elementos impulsores de procesos de ampliación de escala. Si se amplía la escala de estas
instituciones, podrían ser las principales encargadas de establecer las prioridades, movilizar
recursos, atraer al sector privado, ejercer de autoridad convocante, generar consenso para el
cambio e influir en las reformas normativas.
• La existencia de asociaciones ayuda a acceder a los conocimientos y a aprovechar la capacidad,
el poder de influencia y el alcance de las instituciones con vistas a una ampliación de escala. A
este respecto, las asociaciones con el sector privado (por ejemplo, las empresas agroindustriales),
las instituciones de microfinanciación y los bancos, los proveedores de microseguros, el sector
de la tecnología de la información y las comunicaciones, y los promotores de la innovación y
la tecnología deben contemplarse como una forma muy eficaz de crear espacios que faciliten la
ampliación de escala de enfoques que han dado buenos resultados. Debe destacarse también el
papel de los medios de comunicación como asociados, puesto que proporcionan una vía muy
rentable para llegar a la opinión pública y crear grupos amplios a favor del cambio.
• Por último, un buen conocimiento del contexto y de los posibles obstáculos culturales son
generalmente necesarios para facilitar la ampliación de escala en entornos culturales diversos,
especialmente cuando los proyectos se centran en el empoderamiento de los pueblos indígenas,
las minorías étnicas o las mujeres del medio rural.
CONCLUSIÓN
Si se quiere apoyar a los países para que alcancen los objetivos de un programa de erradicación de la
pobreza rural muy ambicioso resulta fundamental contar con un enfoque sistemático de las iniciativas
de ampliación de escala. En este contexto, los proyectos financiados por donantes pueden tener
un papel muy importante siempre y cuando se posicionen como una parte integral de estrategias
sistemáticas de ampliación de escala.