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2-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce horas
con cinco minutos del día veinticinco de enero de dos mil dieciséis.
Analizada la demanda presentada por el ciudadano Herbert Danilo Vega Cruz,
mediante la cual solicita se declare la inconstitucionalidad, por vicios de forma y contenido,
de la Ley de Probidad, contenida en el Decreto Legislativo n° 225, de 16-XII-2015,
publicado en el Diario Oficial n° 237, Tomo 409, de 23-XII-2015, por la supuesta
vulneración a los arts. 1, 2, 85, 86, 131 ord. 31°, 133 ord. 3°, 135 y 182 ord. 6° de la
Constitución (Cn., en adelante), así como el escrito de 8-I-2016 en el que amplía la
demanda en mención, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
I. 1. El demandante –además de transcribir íntegramente los considerandos III, IV, V
y VI de la Sentencia de 30-VI-1999, Inc. 8-96–, en cuanto a la pretendida
inconstitucionalidad de la Ley de Probidad por vicio de forma, expresó que “[t]odo proceso
de formación de ley inicia con la introducción de una solicitud, ya sea de un proyecto de ley
o de otra petición dirigida a la Asamblea Legislativa, por parte de los Diputados, El [sic]
Presidente de la República, por medio de sus Ministros; por la Corte Suprema de Justicia en
materias relativas al Órgano Judicial, art. 133 Cn.”.
Con respecto a lo anterior y en relación con lo acontecido en la Sesión Plenaria
Ordinaria n° 27 de la Asamblea Legislativa, de fecha 16-XII-2015, en la que consta la
aprobación del dictamen n° 20 de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales
referente a la aprobación de la Ley de Probidad, el ciudadano Vega Cruz aseveró que “[…]
no es cierto que la Corte Suprema de Justicia haya hecho uso de su iniciativa de Ley [sic],
ni ha solicitado a la Asamblea Legislativa la elaboración de una nueva Ley de Probidad, ni
la derogatoria de la Ley de Enriquecimiento Ilícito, como falsamente se consagra en el
resumen de lo acontecido en la sesión plenaria […] Por otro lado, los ex diputados [con
respecto al señor Ciro Cruz Zepeda] no están facultados por la Constitución para tener
iniciativa de ley y presentar solicitud a la Asamblea Legislativa para la elaboración de la
nueva Ley de Probidad […]”.
Por otra parte –en alusión a la iniciativa de ley del partido ARENA con respecto al
entonces proyecto de Ley de Probidad materializado en el expediente legislativo n° 80-62015-1–, el actor dijo que los partidos políticos no están facultados por la Constitución para
hacer solicitudes para la elaboración de una nueva Ley de Probidad, lo cual, de
conformidad con los arts. 182 ord. 6° y 240 inc. 3° Cn., es materia concerniente al Órgano
Judicial y, por tanto, la iniciativa de ley corresponde a la Corte Suprema de Justicia; sobre
esto alegó que “[…] no se ha conocido públicamente que, [sic] el pleno de la Corte
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Suprema de Justicia, haya discutido y aprobado hacer uso de la facultad constitucional de la
iniciativa de ley, solicitando a la Asamblea Legislativa, la elaboración de una nueva Ley de
Probidad […] por lo que la Asamblea Legislativa a [sic] invadido las atribuciones
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia al haber aprobado el Decreto Legislativo
225 de fecha 16 de diciembre de 2015 […]”.
2. Asimismo, el pretensor dijo que con tal situación “[e]s evidente que se ha violado
el principio de seguridad jurídica, el principio de soberanía popular, el principio de
gobierno republicano, democrático, representativo, el Principio [sic] de sistema político
pluralista […]”, por lo que pidió adoptar medida cautelar, consistente en la suspensión
provisional de los efectos legales del decreto legislativo impugnado que contiene la Ley de
Probidad.
3. Finalmente, en el escrito de 8-I-2016 de ampliación de la demanda presentada, el
ciudadano Vega Cruz reiteró los conceptos vertidos y añadió que “[l]a Asamblea
Legislativa se ha extralimitado en sus atribuciones al aprobar el decreto legislativo
impugnado de inconstitucionalidad, ya que es competencia exclusiva de la Corte Suprema
de Justicia, hacer uso de su atribución constitucional de la iniciativa de ley, en las leyes que
son materia del Órgano Judicial, entre las cuales está la Ley de Probidad […] la Asamblea
Legislativa a [sic] violado la independencia de la Corte Suprema de Justicia, al aprobar el
Decreto Legislativo impugnado de inconstitucionalidad […]”.
II. 1. A. Sobre lo expuesto, es preciso manifestar que, en el proceso de
inconstitucionalidad –como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sala, verbigracia en
improcedencia de 11-X-2013, Inc. 150-2012–, el fundamento jurídico de la pretensión se
configura con el señalamiento preciso de las disposiciones legales impugnadas y de las
disposiciones
constitucionales
que
permitan
establecer
el
contraste
normativo
correspondiente; mientras que el fundamento material de la pretensión lo constituye, por un
lado, el contenido del objeto y del parámetro de control y, además, los argumentos
tendentes a evidenciar la contradicción existente entre ambos.
En este sentido, el inicio y desarrollo de este proceso sólo es procedente cuando
dicha
pretensión
de
inconstitucionalidad
exprese
claramente
la
confrontación
internormativa que demuestre la presunta inconstitucionalidad advertida y, además, cuando
se funde en la exposición suficiente de argumentos sobre la probabilidad razonable de
dicha confrontación, no sólo entre dos disposiciones o textos. Y es que, debido a que las
normas son productos interpretativos y su formulación no se logra con una simple lectura o
un mero cotejo de enunciados lingüísticos, una pretensión de esta índole requiere un
auténtico ejercicio argumentativo de interpretación de disposiciones, más allá de una ligera
impresión subjetiva de inconsistencia, causada por una lectura superficial de los enunciados
respectivos, por una simple contraposición textual o por una interpretación aislada o
inconexa de las disposiciones en juego.
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Además, es preciso indicar que para no banalizar el control de constitucionalidad, la
tesis o idea de que existe una incompatibilidad entre objetos y parámetros de control debe
ser plausible, es decir, aceptable en principio, mínima o tentativamente, o por lo menos no
rechazable de modo manifiesto o inmediato. El fundamento de la pretensión no puede ser
sólo aparente o sofisticado, como sería el construido con base en una patente deficiencia
interpretativa, cuyo resultado sea ajeno al sentido racional ordinario de los contenidos
lingüísticos analizados, según su contexto, finalidad y alcance jurisprudencial.
B. De esto se deriva que en los procesos de inconstitucionalidad existe defecto
absoluto en la facultad de juzgar de esta Sala, siendo improcedente la pretensión in limine:
(i) cuando el fundamento jurídico de la pretensión es deficiente –v. gr., cuando en la
demanda se omite mencionar las disposiciones constitucionales supuestamente violentadas
o bien, en un caso extremo, cuando no se expresa cuál es la normativa impugnada–; (ii)
cuando el fundamento material de la pretensión de inconstitucionalidad es deficiente, es
decir cuando la argumentación expuesta por el demandante no logra evidenciar la
contradicción entre el objeto de control y las disposiciones constitucionales supuestamente
violadas o bien, cuando, habiendo invocado como parámetro de control una disposición
constitucional, se le atribuye un contenido inadecuado o equívoco –argumentación
incoherente–; y (iii) cuando la pretensión de inconstitucionalidad carece totalmente de
fundamento material.
2. Aparte de esto, en atención a los términos de la pretensión planteada, es necesario
reiterar el criterio jurisprudencial de este Tribunal, en cuanto a que el control de
constitucionalidad por vicios de forma no pretende proteger cualquier infracción a los
requisitos formales del procedimiento de formación de leyes, sino únicamente las que, con
su desconocimiento, vulneran principios fundamentales que el constituyente reconoció
como orientadores e informadores de dicha actividad legislativa –Sentencia de 30-VI-1999,
Inc. 8-96–.
Los principios en mención, conforme lo expuesto en Sentencias de 13-XII-2005 y
30-XI-2011, Incs. 9-2004 y 11-2010, radican en el respeto y garantía del principio
democrático y sus concreciones en la actividad del Órgano Legislativo, a saber: (i) el
principio de representación; (ii) el principio de deliberación –; (iii) la regla de las mayorías
para la adopción de las decisiones; y (iv) la publicidad de los actos. En tal sentido, la
inobservancia de aquellos actos esenciales que integran el procedimiento de producción
normativa y que aseguran el debate y la contradicción en la toma de decisiones legislativas,
produce como consecuencia vicios en la formación de la voluntad que, en consecuencia,
afectan su validez.
III. 1. Al aplicar los criterios antes expuestos al contenido relevante de la demanda y
del escrito de 8-I-2016 presentado por el ciudadano Vega Cruz, corresponde examinar la
pretensión relativa al supuesto vicio de forma que existe en la Ley de Probidad –por
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inobservancia de los arts. 131 ord. 31°, 133 ord. 3°, 135 y 182 ord. 6° Cn.–.
A. Por un lado, el demandante arguye que dicho vicio radica en la supuesta
inexistencia de la solicitud de la Corte Suprema de Justicia a la Asamblea Legislativa sobre
emitir la Ley de Probidad, lo que se menciona en el dictamen n° 20 de la Comisión de
Legislación y Puntos Constitucionales de esa Asamblea, en relación con el expediente
legislativo n° 2496-1-2006-1, y que consta en el resumen de la Sesión Plenaria Ordinaria n°
27, de fecha 16-XII-2015. Dicho alegato concreto, así estructurado, no plantea un contraste
normativo, en tanto que no vincula tal circunstancia a lo establecido en los arts. 131 ord.
31°, 133 ord. 3°, 135 y 182 ord. 6° Cn. y no explica tampoco de qué manera esto conlleva a
un vicio en el proceso de formación del cuerpo normativo aludido.
B. Por otra parte, el vicio de forma alegado en la Ley de Probidad por la iniciativa
que supuestamente le dio una persona que ya no fungía como diputado a la Asamblea
Legislativa se debe a una interpretación equívoca por parte del pretensor sobre el texto del
dictamen n° 20 de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales; en efecto, si bien
es cierto que los ex diputados carecen de iniciativa de ley –al haber concluido el período del
mandato para el cual fueron electos–, la iniciativa que le confirió el señor Ciro Cruz Zepeda
a la propuesta de Ley de Probidad ocurrió cuando éste se desempeñaba efectivamente como
Diputado Propietario a la Asamblea Legislativa en el período 2003-2006 –lo que se
corrobora precisamente con el año de la referencia del expediente legislativo que
documenta tal circunstancia, 2496-1-2006-1–, habiéndose consignado en el Dictamen n° 20
como “(ex) diputado” en alusión al cargo que en aquél entonces dicha persona ostentaba.
En tal sentido, carece de sustento la supuesta contradicción a lo establecido en el art. 133
ord. 1° Cn.
C. Por último en cuanto al vicio de forma en examen, el actor ha alegado que los
partidos políticos no están facultados constitucionalmente para darle iniciativa a un cuerpo
normativo como la Ley de Probidad, ya que –según su criterio– esta es una materia sobre la
que tiene exclusiva iniciativa de ley la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con el art. 133
ord. 3° Cn. Así, el argumento del ciudadano Vega Cruz radica en que el vicio de forma de la
aludida ley se configuró al haberle dado iniciativa diputados a la Asamblea Legislativa, lo
cual corresponde únicamente a la Corte Suprema de Justicia.
a. Sobre tal alegato, es menester recordar que conforme a las Sentencias de 22-XI1999 y 20-VII-1999, Incs. 2-90 y 5-99, respectivamente, el criterio de esta Sala ha sido que
la expresión "exclusivamente" en el acápite del art. 133 Cn. se refiere a que ningún otro
funcionario, órgano o ente público distintos de los allí mencionados tiene iniciativa de ley y
que, en consecuencia, no debe interpretarse que la Constitución reconoce a cada uno de
ellos una iniciativa legislativa excluyente sobre ciertas materias, pues ello podría conducir a
una limitación irrazonable del ejercicio de la iniciativa legislativa de los diputados y el
Presidente de la República, por medio de sus ministros.
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Así, en los dos precedentes mencionados se sostuvo que mientras que la iniciativa
legislativa judicial es específica y excepcional –para las materias indicadas en el 133 ord.
3° Cn.–, la de los diputados es general, esto es, omnímoda, en cuanto abarca todas las
materias que pueden ser reguladas por ley, salvo las excepciones que la misma Constitución
establece; esto implica que incluso en aquellos casos en que se concede iniciativa de ley a
la Corte Suprema de Justicia, los diputados y el Presidente de la República por medio de
sus ministros no están impedidos para ejercer iniciativa legislativa sobre tales materias.
b. Ahora bien, aunque sin duda alguna las Sentencias pronunciadas en las Incs. 2-90
y 5-99 son de obligatorio cumplimiento, esta Sala también ha establecido en la Sentencia de
25-VIII-2010, Inc. 1-2010, que los precedentes pueden cambiarse a pesar de que se
construyan con una pretensión de corrección, en tanto que no puede sostenerse la
inmutabilidad de la jurisprudencia ad eternum, es decir, su validez para todos los tiempos y
circunstancias. Al respecto, debe considerarse que la Constitución contiene disposiciones
concentradas, de modo que no predeterminan la solución a la totalidad de conflictos que
caigan bajo la condición de aplicación de las disposiciones constitucionales que resulten
relevantes para los casos; además, a raíz del dinamismo de la realidad, es posible que
aparezcan situaciones que deban ser resueltas por los juzgadores y que exijan una
reinterpretación del texto constitucional.
En tal sentido, en la Inc. 1-2010 se sostuvo que los supuestos que podrían constituir
circunstancias válidas para la modificación de un precedente son: (i) estar en presencia de
un pronunciamiento cuyos fundamentos normativos son incompletos o erróneamente
interpretados; (ii) el cambio en la conformación subjetiva del Tribunal; y (iii) que los
fundamentos fácticos que le motivaron han variado sustancialmente al grado de volver
incoherente el pronunciamiento originario, con la realidad normada.
c. Precisamente por lo señalado, este Tribunal considera pertinente admitir la
demanda en este punto específico, a efecto de revisar la corrección de los precedentes
citados y determinar, en consecuencia, si la iniciativa que diputados a la Asamblea
Legislativa dieron a la Ley de Probidad constituye o no un vicio de forma por infracción a
lo establecido en el art. 133 ord. 3° Cn., es decir a la iniciativa de ley que la Corte Suprema
de Justicia tiene en materias relativas al Órgano Judicial, al ejercicio del notariado y de la
abogacía, y a la jurisdicción y competencia de los tribunales.
2. Concluido el examen liminar de los motivos de forma, en cuanto a la supuesta
inconstitucionalidad por vicio de contenido que existe en la Ley de Probidad por
vulneración de los arts. 1, 2, 85 y 86 Cn. –que el demandante identifica como los principios
de seguridad jurídica, de soberanía popular, de gobierno republicano, democrático y
representativo, y de sistema político pluralista–, se advierte que este punto de la pretensión
carece de sustento argumentativo.
En efecto, como se observa del contenido de la demanda, el actor no ha dotado a
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este punto de su pretensión de un sustento argumentativo propio, sino que se ha limitado a
afirmar que las disposiciones constitucionales citadas se vulneran en su contenido como
consecuencia del supuesto vicio de forma que se ha detallado, en específico por la
pretendida invasión de competencias constitucionales que la Asamblea Legislativa realizó
respecto de las atribuciones señaladas a la Corte Suprema de Justicia en el art. 133 ord. 3°
Cn.
Por el motivo explicado, esta pretensión se rechazará de igual manera por
improcedente.
3. En cuanto al trámite que se le dará a esta demanda, es necesario recordar que
conforme con el principio de economía procesal, los juzgados y tribunales deben buscar
aquellas alternativas de tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso
de los procesos que conozcan, sin que ello implique la alteración de la estructura del
contradictorio o la supresión de las etapas procesales que corresponden según la ley. Desde
esta perspectiva, es también posible que en el proceso de inconstitucionalidad se ordene la
concentración de actos procesales que no sean incompatibles entre sí o que altere su
estructura contradictoria, de manera que se agrupen en una sola resolución los autos que
tendrían que emitirse sucesivamente en la tramitación del proceso –Autos de 10-VII-2015 y
18-IX-2015, Incs. 47-2015 y 5-2015, en su orden–.
Por tal razón, además de solicitar informe a la autoridad demandada como lo indica
el art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en esta resolución también se
ordenará conceder el traslado al Fiscal General de la República a que se refiere el art. 8 de
esa misma ley. Esta decisión, se reitera, no implica la supresión de las etapas del proceso de
inconstitucionalidad, las que siempre se cumplirán llegado el momento respectivo. En
consecuencia, la Secretaría de este Tribunal deberá notificar dicho traslado inmediatamente
después de que se haya recibido el informe de la Asamblea Legislativa o de que haya
transcurrido el plazo sin que ésta lo rindiere.
IV. Por tanto, con base en lo expuesto y de acuerdo con los arts. 6 número 3 y 18 de
la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE:
1. Admítese la demanda –y escrito de ampliación de la misma– que ha presentado el
ciudadano Herbert Danilo Vega Cruz, a efecto de determinar si la iniciativa que diputados a
la Asamblea Legislativa dieron a la Ley de Probidad constituye o no un vicio de forma por
infracción a lo establecido en el art. 133 ord. 3° de la Constitución.
2. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda y escrito de
ampliación de la misma que ha presentado el ciudadano aludido, relativa a declarar la
inconstitucionalidad, por vicio de forma, de la Ley de Probidad, por la supuesta inexistencia
de la solicitud de la Corte Suprema de Justicia a la Asamblea Legislativa sobre emitir dicho
cuerpo legal, al no plantear este alegato un contraste normativo, en tanto que no vincula tal
circunstancia a lo establecido en los arts. 131 ord. 31°, 133 ord. 3°, 135 y 182 ord. 6° de la
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Constitución y no explica tampoco de qué manera esto conlleva a un vicio en el proceso de
formación del cuerpo normativo aludido.
3. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda y escrito de
ampliación de la misma que ha presentado el ciudadano en mención, relativa a declarar la
inconstitucionalidad, por vicio de forma, de la Ley de Probidad, por la iniciativa que
supuestamente le dio una persona que ya no fungía como diputado a la Asamblea
Legislativa, por haberse realizado una interpretación equívoca del texto del dictamen n° 20
de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales de ese Órgano, que consta en el
resumen de la Sesión Plenaria Ordinaria n° 27, de fecha 16-XII-2015.
4. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda y escrito de
ampliación de la misma que ha presentado el ciudadano en mención, referente a declarar la
inconstitucionalidad, por vicio de contenido, de la Ley de Probidad, por la presunta
violación a los arts. 1, 2, 85 y 86 de la Constitución, por carecer de fundamento material.
5. Rinda informe la Asamblea Legislativa en el plazo de diez días hábiles, contados
a partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución, en el cual justifique la
constitucionalidad de la Ley de Probidad en cuanto al vicio de forma alegado, para lo cual
deberá tomar en consideración los motivos explicitados por el demandante y las
acotaciones plasmadas en esta resolución.
6. Confiérese traslado al Fiscal General de la República para que, dentro del plazo
de cinco días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación de la presente
resolución, se pronuncie sobre la pretensión formulada en la demanda presentada por el
ciudadano Herbert Danilo Vega Cruz, en la cual solicita que se declare la
inconstitucionalidad por vicio de forma de la Ley de Probidad, por la supuesta vulneración
de lo establecido en el art. 133 ord. 3° de la Constitución, es decir a la iniciativa de ley que
la Corte Suprema de Justicia tiene en materias relativas al Órgano Judicial, al ejercicio del
notariado y de la abogacía, y a la jurisdicción y competencia de los tribunales.
La Secretaría de esta Sala deberá notificar el traslado ordenado en este punto
inmediatamente después de que se haya recibido el informe de la Asamblea Legislativa o de
que haya transcurrido el plazo sin que ésta lo rindiere.
7. Notifíquese.
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