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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
RESOLUCIÓN 114/2015
Recurso nº 1087/2014 C.A. Galicia 137/2014
Resolución nº 114/2015
En Madrid, a 6 de febrero de 2015.
VISTO el recurso interpuesto por D. J. M. E. L., en nombre y representación de PROINDEX S.L. contra el
acuerdo de exclusión de la mesa de contratación de la Consellería de Trabajo y Bienestar de Galicia del
expediente de licitación del contrato para el suministro de productos y materiales de limpieza destinados a
los centros prestadores de servicios sociales dependientes de la Consellería de Trabajo y Bienestar, este
Tribunal en sesión del día de la fecha ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. El 21 de julio de 2014 la Consellería de Trabajo y Bienestar de Galicia ordenó el inicio del
expediente para la contratación del suministro de productos y materiales de limpieza destinados a los centros
prestadores de servicios sociales dependientes de la Consellería de Trabajo y Bienestar. Dicho contrato se
realizaba en la forma de acuerdo marco con un único empresario, por procedimiento abierto y distribuido en
dos lotes.
Segundo. El día 27 de octubre se procede a anunciar en el Diario Oficial de Galicia la resolución por la que
se convoca la licitación de este suministro, terminando el plazo para la presentación de proposiciones el día
15 de noviembre. A la licitación concurrió, entre otras, la entidad recurrente, PROINDEX, S.L.
Tercero. La primera reunión de la mesa de contratación tuvo lugar el día 28 de noviembre y en ella se
procedió al examen de la documentación presentada en el sobre A (documentación administrativa). Tras el
análisis de dicha documentación, y por los motivos que constan en el acta de la meritada reunión, la mesa de
contratación acordó la exclusión de la recurrente por incluir en el sobre A, referente a la documentación
administrativa, documentación que debió haberse incluido en el sobre B, referente a los criterios
cuantificables mediante juicio de valor. Concretamente se incluía en dicho sobre A el compromiso de
incorporación de un comercial con experiencia en el sector. Añade la mesa que, teniendo en cuenta la
existencia de la citada causa de exclusión no procedía concederle plazo de enmienda de otras deficiencias
detectadas, referidas al objeto social y a la acreditación de la solvencia técnica.
Cuarto. Frente a la mentada resolución la recurrente anuncia primero e interpone con fecha 19 de diciembre
de 2014 recurso especial contra el acuerdo de exclusión. Dicho recurso incluía una solicitud de suspensión
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cautelar del procedimiento de contratación, la cual fue atendida mediante resolución de 12 de enero de 2015
por la que la Secretaria del Tribunal, por delegación de este, acordó la suspensión del citado procedimiento.
FUNDAMENTOS DE DERECHO.
Primero. Se recurre la exclusión de un licitador de un contrato de suministro sujeto a regulación armonizada,
que es susceptible de recurso especial en materia de contratación de conformidad con lo establecido en el
artículo 40 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. La competencia para resolver
corresponde a este Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 41.3 de dicha norma y en el Convenio suscrito al efecto con la Comunidad Autónoma de
Galicia, publicado en el BOE del día 25 de noviembre de 2013.
Segundo. Se han cumplido las prescripciones formales y de plazo establecidas en el artículo 44 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Tercero. La legitimación activa de la recurrente viene otorgada por aplicación del artículo 42 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público en su calidad de licitador excluido.
Cuarto. En cuanto a las alegaciones de las partes, en el primero de los argumentos de fondo contenidos en
el recurso se denuncia que no existe la imputada inclusión de un documento del sobre B en el sobre A, sino
única y exclusivamente el cumplimiento riguroso de las condiciones establecidas en el Pliego de Cláusulas
Administrativas Particulares con respecto de los documentos que se debían incluir en el citado sobre A. El
órgano de contratación rebate este argumento y expone que se ha incluido un documento propio del sobre B
en el relativo a la documentación administrativa. Indica el órgano de contratación que el recurrente no ha
interpretado bien la voluntad del órgano de contratación al leer el Pliego de Cláusulas Administrativas
Particulares, puesto que la referencia a nuevas contrataciones de trabajadores que están vinculados a la
ejecución del objeto del contrato tiene únicamente como finalidad solicitar a los licitadores la documentación
que permitirá conocer qué nuevas contrataciones de trabajadores están vinculadas a la ejecución del objeto
del contrato, con el objeto de dar aplicación a los criterios que se utilizarán para deshacer el desempate en
caso de igualdad en las puntuaciones. En segundo lugar la recurrente expone que la referencia contenida en
su objeto social a la venta al por mayor de jabones y lejías debe entenderse necesariamente dentro del
ámbito del objeto del contrato y que el órgano de contratación ha hecho una interpretación rigorista de este
requisito. Afirma finalmente que esta interpretación sería contraria a los propios actos previos de la
Consellería, pues la misma entidad ha sido admitida sin problemas a otras licitaciones de objeto similar. El
órgano de contratación objeta que de conformidad con la codificación CPV definida para este acuerdo marco
en la cláusula 5.2 del pliego de cláusulas administrativas particulares y teniendo en cuenta que en ese
momento la mesa no era conocedora ni disponía de información alguna sobre el tráfico mercantil de la
empresa en cuestión con la Consellería, procedía declarar que la citada empresa licitadora no había
acreditado la capacidad de obrar suficiente para la ejecución del acuerdo marco.
Quinto. En cuanto a la primera de las cuestiones planteadas por el recurrente, relativa al estricto
cumplimiento del pliego de cláusulas administrativas particulares y a la corrección de la interpretación del
pliego realizada en la oferta, debemos recordar que los contratos públicos son, ante todo, contratos y las
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dudas que ofrezca su interpretación deberán resolverse de acuerdo con las previsiones establecidas en el
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y, en caso de que esto no fuera posible, de
acuerdo con el Código Civil. En este sentido, es menester recordar que, como ha señalado la jurisprudencia,
los pliegos constituyen la ley del contrato como expresión de los principios generales esenciales que rigen
las relaciones nacidas de la convención de voluntades, tales como el sintetizado en el brocardo «pacta sunt
servanda» con sus corolarios del imperio de la buena fe y del non licet contra los actos propios y, en segundo
lugar, que en su interpretación es posible la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, cuyo
artículo 1.281 establece que si los términos del contrato son claros y no dejan lugar a dudas sobre la
intención de los contratantes, habrá de estarse al sentido literal de sus cláusulas (Sentencia del Tribunal
Supremo de 19 marzo 2001, de 8 junio de 1984 o Sentencia de 13 mayo de 1982). Jurisprudencia más
reciente como la que se deriva de la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo de 8 de julio de 2009 se refiere a la interpretación literal o teleológica (si las palabras parecieran
contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas, artículo 1.281 del
Código Civil) y también a la propia interpretación lógica de las cláusulas del contrato. Asimismo, como hemos
señalado en muchas otras resoluciones (valga de referencia la n° 147/2011), al examinar si las cláusulas del
pliego adolecen de ambigüedad y, por tanto, pueden ser objeto de interpretaciones distintas, hay que partir
de “que los pliegos de un procedimiento de licitación constituyen un conjunto de normas, y así, para conocer
el significado de una cláusula, es necesario considerarla junto con aquellas otras que estén relacionadas con
la misma”. Por otro lado, este Tribunal, en resoluciones anteriores (por todas, la Resolución 49/2011, de 24
de febrero), también ha señalado que cuando los términos de los pliegos no son claros, plantean dudas
sobre su intención y no hay una única interpretación lógica de los mismos aun estando a su sentido literal, la
oscuridad o ambigüedad en las cláusulas del pliego en modo alguno puede interpretarse a favor de la parte
que la haya ocasionado. Pues bien, recordada nuestra anterior doctrina, procede analizar a continuación si
en el supuesto planteado existe la posibilidad de interpretar los pliegos tal como ha hecho el recurrente. Para
ello hemos de acudir al propio pliego, en cuya cláusula 5.3.1. i) se establece: “Asimismo y con el objeto de
dar aplicación a lo establecido en la cláusula 6.5.4 de este pliego, en lo referente a los criterios de
adjudicación, deberán aportar la documentación que permita conocer: • El porcentaje de trabajadores/as
discapacitados que tenga la empresa licitadora en su plantilla. a) Declaración responsable del número de
trabajadores fijos discapacitados y porcentaje que estos representen sobre el total de su plantilla. b)
Documento TC2 (relación nominal de trabajadores) correspondiente a todo el personal de la empresa c)
Relación de los trabajadores fijos discapacitados acompañada de la resolución o certificación acreditativa del
grado y vigencia de la discapacidad. d) Contrato de trabajo de los trabajadores fijos discapacitados. e)
Acreditación del cumplimiento del plan de igualdad según lo dispuesto en la Ley 2/2007, del 28 de marzo, de
trabajo en igualdad de mujeres de Galicia y en su caso, de la posesión de la Marca Gallega de Excelencia en
igualdad regulada en el Decreto 33/2009, del 21 de enero, por el que se regula la promoción de la igualdad
en las empresas y la integración del principio de igualdad en las políticas del empleo. • Del mismo modo, se
indicará que nuevas contrataciones de trabajadores/as están vinculados a la ejecución del objeto del
contrato.” A la vista del contenido de la cláusula y de su estructura, que trata en puntos separados la
referencia a trabajadores discapacitados y la referencia a las nuevas contrataciones, cabe apreciar cierta
separación entre los elementos que permiten comprobar el número de trabajadores discapacitados y la
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exigencia de indicar las nuevas contrataciones, siendo claro que de la redacción de dicha cláusula no cabe
deducir de manera unívoca que la única finalidad de la norma sea indicar cuántos trabajadores
discapacitados existen a los efectos de dirimir los empates. Es verdad que la referencia a la cláusula 6.5.4
permite sostener la interpretación hecha por la Administración pero también lo es que en el punto
cuestionado no se habla de manera expresa de trabajadores discapacitados. Por esta razón cabe sostener
que la interpretación hecha por el recurrente también puede considerarse razonable y ajustada tanto a la
letra como al espíritu del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, siendo lógico que incluyese el
documento exigido en la cláusula 5.3.1 i), de modo que no debió ser excluido por esta razón. En todo caso, si
no pudiese admitirse la interpretación literal y lógica de la cláusula de referencia, dada su aparente
oscuridad, esto implicaría que los pliegos hubieran de entenderse en el sentido más favorable para los
licitadores, lo que, conjuntamente con el principio de concurrencia que rige en materia de contratación
administrativa, supondría que dicha oscuridad no pueda favorecer a la parte que la haya ocasionado.
Sexto. Pero no basta en este caso con entender que la recurrente cumplió con lo que exigía el pliego pues es
necesario también determinar si, en caso de que no hubiera sido así, la inclusión de documentación del
sobre B en el sobre A hubiera debido suponer la exclusión del licitador. Este Tribunal ha venido entendiendo
que el criterio a tener en cuenta en este punto exige conocer si el contenido de la documentación aportada
por el recurrente en el sobre relativo a la documentación administrativa rompe el secreto de las sucesivas
fases de la licitación. Un análisis del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público conforma
este criterio. El artículo 1 de la norma establece entre sus fines el de garantizar el principio de no
discriminación e igualdad de trato entre los candidatos. En el mismo sentido, el artículo 139 de la citada Ley
señala que “Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no
discriminatorio”. El principio de igualdad de trato implica que todos los licitadores deben hallarse en pie de
igualdad tanto en el momento de presentar sus ofertas como al ser valoradas éstas por la entidad
adjudicadora (Sentencia TJCE de 25 de abril de 1996, Comisión/Bélgica). Así, de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea se desprende que el respeto al principio de igualdad de trato
implica, no sólo la fijación de condiciones no discriminatorias para acceder a una actividad económica, sino
también que las autoridades públicas adopten las medidas necesarias para garantizar el ejercicio de dicha
actividad. Principio éste que es la piedra angular sobre la que se hacen descansar las Directivas relativas a
los procedimientos de adjudicación de contratos públicos (Sentencia TJCE de 12 de diciembre de 2002,
Universidad-Bau y otros). A esta exigencia obedece que los artículos 145.2 y 160.1 del Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público establezcan que las proposiciones de los interesados conteniendo las
características técnicas y económicas deben mantenerse secretas hasta el momento en que deban ser
abiertas. En fin, son las exigencias del principio de igualdad de trato las que determinan que el artículo 150.2
del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público disponga que “La evaluación de las ofertas
conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras efectuar
previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esta circunstancia, dejándose constancia
documental de ello”, y que el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente el
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, disponga, de un lado, en su artículo 30 las
garantías para la valoración separada y anticipada de los criterios que dependan de un juicio de valor
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respecto de los de valoración automática, y, de otro, el artículo 26 imponga que “La documentación relativa a
los criterios cuya ponderación dependa de un juicio de valor debe presentarse, en todo caso, en sobre
independiente del resto de la proposición con objeto de evitar el conocimiento de esta última antes de que se
haya efectuado la valoración de aquéllos”. De otra parte, la prohibición del artículo 26 del Real Decreto
817/2009, de 8 de mayo, es terminante y objetiva, de modo que no ofrece la posibilidad de examinar si la
información anticipada en el sobre n° 2 resulta ratificada en el sobre n° 3, ni permite al órgano de
contratación graduar la sanción -la exclusión- por la existencia de buena fe del licitador ni, menos aún, los
efectos que sobre la valoración definitiva de las ofertas pueda producir la información anticipada. Así, si se
admitieran las documentaciones correspondientes a los licitadores que no han cumplido la exigencia de
presentar separadamente la documentación exigida, la sujeta a juicio de valor, y la evaluable de forma
automática, ello haría que los técnicos, al realizar su valoración, dispusieran de una información que no es
conocida respecto de todos los licitadores, sino sólo de aquéllos que han incumplido la exigencia reseñada,
lo cual supone que su oferta será valorada con conocimiento de un elemento de juicio que falta en las otras,
infringiéndose así los principios de igualdad de trato y no discriminación consagrados en el Texto Refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público. Ello supondría también la infracción del principio de secreto de las
proposiciones exigido en el artículo 145.2 de la Ley citada, pues documentación o información que debiera
de estar incorporada en el sobre nº 3 se conoce con anterioridad a la apertura del mismo. En el presente
supuesto, admitiendo a los meros efectos dialécticos que la información incorporada en el sobre
correspondiente a la documentación administrativa, hubiese debido incluirse en el sobre 2, es evidente que
dicha información no condiciona la valoración de los criterios que dependen de un juicio de valor, ni rompe el
principio de separación entre los criterios que dependen de juicio de valor y los criterios que dependen de
fórmulas. El conocimiento de que se va a contratar a una persona para realizar labores comerciales con una
cierta dedicación en caso de resultar adjudicatario no afecta a las valoraciones del proyecto técnico ni del
plan de mantenimiento correctivo o preventivo puesto que, aunque en este último punto se valoran los
recurso humanos con que va a contar la empresa, el propio pliego exige que se mencione esta circunstancia
en el sobre 1 a todos los licitadores concurrentes. Este criterio ha sido recogido, por ejemplo, en la sentencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de 6 de noviembre de 2012, en la que
se indica que “Tampoco en lo relativo a la vulneración del secreto de las proposiciones cabe admitir ese
criterio automático de exclusión aplicado por el órgano de contratación, que invoca la cláusula 4.7.3. del
pliego; dicha cláusula dispone, efectivamente, que "la inclusión en los sobres n° 1 o n° 2 de documentos
correspondientes al sobre n° 3 será causa de exclusión del licitador por vulnerar el carácter secreto de las
ofertas" a que se refiere el art. 129.2. LCSP. Tal interpretación resulta excesivamente formalista y contraria al
principio de libre concurrencia, también formulado en el art. 1 de la Ley, pues ha de ser interpretada a la luz
de los preceptos mencionados que justifican el carácter secreto de las proposiciones, lo que exige la
comprobación de que esa actuación realmente ha vulnerado el secreto y ha podido influir en la valoración de
los criterios cuantificables mediante fórmula; frente a lo que se dice en la contestación a la demanda por el
Abogado del Estado y la UTE codemandada, la simple comprobación del error en los sobres podrá, en todo
caso, constituir una presunción a favor de esa infracción que puede ser desvirtuada mediante prueba en
contrario.” Estima este Tribunal, por tanto, que incluso en el hipotético supuesto de que se hubiera podido
considerar incorporado alguna información en el sobre 1 correspondiente al sobre 2, relativo a criterios que
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dependen de un juicio de valor, no se infringe con ello en este caso los artículos 26 del Real Decreto
817/2009, de 8 de mayo y 145.2 y 150.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
sobre el secreto de las proposiciones, ni el principio de igualdad de los licitadores, citados con anterioridad.
Como consecuencia de ello, procede la estimación de este motivo del recurso. Séptimo. Por lo que hace a la
alegación relativa al objeto social de la entidad parece evidente que dicho objeto, la venta al por mayor de
jabones y lejías, si bien no coincide literalmente con el definido en el título del contrato, sí que es
conceptualmente muy próximo al suministro de productos de limpieza. Parece, por tanto, una interpretación
exageradamente rigorista haber cuestionado la posibilidad de que la entidad recurrente pueda de facto
ejecutar adecuadamente el contrato. En este sentido este Tribunal ha declarado en multitud de ocasiones
(por todas la resolución 91/2014) que es necesario que exista una relación clara, al menos indirecta, entre el
objeto del contrato y el objeto social del licitador. En el presente caso la relación existe y es directa por lo que
el criterio de requerir subsanación o aclaración al licitador por esta razón no es ajustado a derecho.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA:
Primero. Estimar, por los argumentos de la presente resolución, el recurso interpuesto por D. J. M. E. L., en
nombre y representación de PROINDEX S.L. contra el acuerdo de exclusión de la mesa de contratación de la
Consellería de Trabajo y Bienestar de Galicia del expediente de licitación del contrato de suministro de
productos y materiales de limpieza destinados a los centros prestadores de servicios sociales dependientes
de la Consellería de Trabajo y Bienestar y, en consecuencia, anular la resolución recurrida.
Segundo. Levantar la suspensión acordada con fecha 12 de enero de 2015
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso
por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contenciosoadministrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el
plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 10.1, letra k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
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