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COMPONENTE N°1
Informe Descriptivo de la Política Pública
Nacional y Experiencias
InternacionalesRespecto a la Atención de NNA
Vulnerados
en sus Derechos y sus Familias
José Ignacio Contreras
Vicky Rojas
Santiago, Junio de 2013
1
INDICE DEL DOCUMENTO
I.
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 3
II.
OBJETIVOS.................................................................................................................................... 5
III.
POLÍTICA PÚBLICA RELACIONADA A LA ATENCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES
VULNERADOS EN SUS DERECHOSY SUS FAMILIAS A NIVEL INTERNACIONAL ....................................... 6
3.1
Australia, Canadá, España, Brasil y Chile: Políticas en materia de niñez relacionadas a familia. ............. 8
3.2
La Legislación en materia de niñez ......................................................................................................... 16
3.3
Los Planes o Marcos Nacionales en Materia de Niñez ........................................................................... 19
3.4
Conclusiones del Capítulo ...................................................................................................................... 23
IV.
PROGRAMAS INTERNACIONALES RELACIONADOS A LAATENCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES VULNERADOS EN SUS DERECHOS Y SUS FAMILIAS. ................................................... 26
4.1
Metodología ........................................................................................................................................... 26
4.2
Programas Promocionales y/o Preventivos ........................................................................................... 28
4.3
Programas de reparación/tratamiento o restitución de derechos ........................................................ 39
4.4
Conclusiones del capítulo ....................................................................................................................... 42
V.
PROGRAMAS NACIONALES RELACIONADOS A LA ATENCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES VULNERADOS EN SUS DERECHOS. .............................................................................. 46
5.1
Metodología ........................................................................................................................................... 48
5.2
Estado, familia y niñez: legislación y políticas públicas, Chile (1900-2010) ............................................ 50
5.3
Visiones sobre la política pública en niñez ............................................................................................. 53
5.4
Análisis de programas en materia de niñez y familia ............................................................................. 60
5.5
Conclusiones del capítulo ....................................................................................................................... 74
VI.
CONCLUSIONES GENERALES ..................................................................................................... 77
VII.
RECOMENDACIONES ................................................................................................................. 82
VIII.
REFERENCIAS ............................................................................................................................. 84
IX.
ANEXOS ...................................................................................................................................... 93
7.1
Anexo N°1: Programas internacionales .................................................................................................. 93
7.2
Anexo N°2: Pauta de entrevista ............................................................................................................. 95
7.3
Anexo N°3: Consentimiento Informado ................................................................................................. 97
7.4
Anexo n°4: Fichas de programas ............................................................................................................ 98
2
I.
INTRODUCCIÓN
La ratificación de la Convención Sobre los Derechos del Niño ha venido a modificar las
visiones en torno a la niñez, así como las acciones desarrolladas por los países partes en la
materia, proponiendo desafíos en la política pública que se derivan de la forma en que la sociedad
observa y trata a este sujeto.
Esta tarea no sólo le compete al Estado, sino a la sociedad en su conjunto, es por esto que
la sociedad civil juega un rol fundamental de vigilancia y generación de propuestas respecto a la
situación de los niños, niñas y adolescentes en los distintos países.
Ahora bien, la problemática de vulneración de derechos no se restringea la intervención
en la población infanto-juvenil, sino que también involucra los entornos ecológicos que rodean y
sostienen a estos sujetos, es decir, la sociedad, las comunidades y, particularmente, lasfamilias.
La interrogante respecto al abordaje de esta problemática en Chile debe ser situada a luz
de lo que ocurre en el panorama internacional, comparación que permite visualizar posibles
propuestas o recomendaciones generativas para la política pública chilena. En este contexto, la
Fundación San Carlos de Maipo encargó a la Universidad Diego Portales un diagnóstico actualizado
de los programas de intervención a nivel nacional e internacional, además de las políticas públicas
desarrolladas en otros países, con un foco en la atención integrada de niños/as, jóvenes
vulnerados en sus derechos y sus familias.
Para ello, el presente informe analiza las políticas públicas depaíses que han demostrado
una interesante trayectoria en la intervención en esta temática en diferentes continentes, a saber
Australia, Canadá, España y Brasil, enfocándose principalmente en los planes generados para el
trabajo con infancia y adolescencia, los cuales, debido a sus diferencias como estados, pasan de la
protección más pura centrada en la familia, a lógicas más garantistas centradas en el sujeto de
derechos, con toda la gama de posibilidades propias de las propuestas intermedias. Cualquiera sea
el escenario, estos desarrollos interpelan respecto a las consecuencias de la política de niñez y
adolescencia en la vida de los NNJ y sus familias, puesto que esta responde a miradas que
trascienden a la población en cuestión, implicando opciones no sólo técnicas sino también éticovalóricas.
A lo largo de este estudio se da cuenta de las investigaciones generadas respecto a la
efectividad de los tipos de programas internacionales centrados en infancia y adolescencia
vulnerada en sus derechos, los cuales responden a miradas preventivas y de tratamiento o
reparación. En ambos casos se da cuenta de programas que permiten ejemplificarel cómo se
implementan las alternativas adoptadas por los Estados o territorios, así como su nivel de
efectividad, lo que permite vislumbrarrespuestas distintas frente al desafío de garantizar el
cumplimiento de los derechos reconocidos por la Convención.
3
Finalmente, el informe presenta un diagnóstico de los programas dirigidos a niñez y
adolescencia vulnerada en sus derechos de nuestro país, dando cuenta de una revisión
documental de los mismos, complementada con entrevistas a los encargados de los programas.
Con ello se pretende acceder a visiones sobre el marco general, la política, y las características
específicas de cada uno de los programas.
Lo anterior permite una aproximación a la política de niñez y adolescenciaimperante hoy
en nuestro país,con un enfoque que incorpora el concepto de familia, relevando las
características, falencias y/o vacíos que presenta en la actualidad. Adicionalmente, nos permite
reflexionar en torno al papel del Estado y las familias en la generación de respuestas a la niñez en
situación de vulneración, lo cual dice relación con el tipo de sociedadque estamos construyendo,
analizando qué tipo de programas, o qué modificacionesa los programas ya existentes, requieren
las intervenciones que se realizan en materia de niñez y adolescencia vulnerada.
Se dejan interrogantes abiertas en este estudio, como por ejemplo la incidenciaen esta
problemática de otros programas del Estado chileno que se definen con un objetivo menos
próximo a lo que se analizó en este documento, entendiendo que el presente diagnóstico viene a
sumarse al cúmulo de conocimientos desde los organismos internacionales, la academia y la
sociedad civil, instancias que se retroalimentan y permiten poner en discusión la pertinencia de las
actuales políticas y la institucionalidad en materia de niñez y adolescencia.
En síntesis, el presente informe se estructura en tres capítulos:el primero describe las
políticas internacionales de los cuatro países seleccionados, el segundo presenta una revisión de la
investigación sobre programas internacionales centrados en niñez y adolescencia vulnerada en sus
derechos y sus familias, y el tercero genera un diagnóstico de los programas nacionales abocados a
esta materia. Se finaliza con conclusiones que buscan abrir la discusión y relevar de los hallazgos
de este estudio aquellos elementos que constituyan un aporte en materia de política pública de
niñez y adolescencia en Chile.
4
II.
OBJETIVOS
a. Objetivo general
Diagnóstico actualizado del desarrollo de los programas de intervención a nivel nacional y
las políticas públicas en el ámbito internacional, en la atención integrada de niños/as,
jóvenes vulnerados ensus derechos y sus familias, con el fin de estructurar propuestas de
política nacional en esta materia.
b. Objetivos específicos
1. Elaborar un diagnóstico actualizado que de cuenta de programas públicos y privados con
financiamiento público nacionales, en materias de intervención en NNA vulnerados en sus
derechos y sus familias, con un análisis de las variables que los describen (edad de los
menores, cobertura, ejes de intervención del proyecto, etc.)
2. Describir las políticas públicas en el marco internacional de países seleccionados,
relacionadas a intervención en NNA vulnerados en sus derechos y sus familias, así como
las convenciones, declaraciones y/o recomendaciones de los principales organismos
internacionales abocados al estudio y análisis de este tema.
3. Detallar las experiencias de programas internacionales de los países seleccionados, en
torno a intervención en NNA vulnerados en sus derechos y sus familias, los servicios que
prestan y las metodologías empleadas.
5
III.
POLÍTICA PÚBLICA RELACIONADA A LA ATENCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES VULNERADOS EN SUS DERECHOSY SUS FAMILIAS A NIVEL
INTERNACIONAL
El presente capítulo se centrará en el análisis de legislación, políticas y programas en niñez
y adolescencia del contexto internacional,analizando los temas vinculados con familia. Cabe hacer
presente que el análisis sobre la realidad chilena se realizará en el capítulo IV, sobre programas
nacionales relacionados a la atención de niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos.
Hablar de política pública, y específicamente, política social, implica el acercamiento a la
concepción de los derechos sociales, los cuales se han visualizado como la esencia de la misma.
Para Esping-Andersen (1990) ellos permiten que los niveles de vida de la gente sean
independientes de las puras fuerzas del mercado.
En lo que refiere a niñez, la Convención Sobre los Derechos del Niño1 (ONU, 1989) otorga
lineamientos a nivel internacional que le permitirían a los Estados guiar sus regulaciones para
asegurar el bienestar de esta población. De acuerdo al Artículo 1 de la Convención, un niño/a es
todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que en virtud de la ley que le sea
aplicable haya alcanzado antes la mayoría de edad. Sin embargo, esta definición no da cuenta
totalmentede la modificación paradigmática de niñez que sustenta la Convención, ya que emplea
un criterio estrictamente etario.
La noción de niñez responde a una construcción social y cultural históricamente situada,
la cual atraviesa (y es atravesada) por las prácticas y políticas sociales, ya que no sólo definen las
formas de pensar en relación a los niños/as, sino también como ellos se entenderán a sí mismos
(Marín, 2011). A partir del cambio que establece la Convención en el concepto de niñez, comienza
a construirse una modificación a la noción de niño/a, pasando desde objeto de protección a sujeto
de derecho, lo que implica una transformación en el rol del Estado desde tutelar a garante,
exigiendo así pasar de un enfoque de carencias a uno de derechos (Larraín, 2011).
Trabajar desde la perspectiva de la Convención, implica entonces sostener un enfoque de
derechos, entendido como los planes y procesos de desarrollo anclados en los deberes
establecidos por el derecho internacional, teniendo como propósito analizar las desigualdades y
corregir las prácticas discriminatorias, junto con el injusto reparto del poder que obstaculiza el
progreso en materia de desarrollo (ONU, 2006).
De esta manera, la Convención establece una serie de derechos agrupados, por lo general,
en algunas dimensiones, que permiten la evaluación de los avances realizados por los países según
el Comité de Derechos del Niño de la Organización de Naciones Unidas (ONU), las que dan cuenta
de las distintas áreas de desarrollo del niño/a, permitiendo un análisis de derechos, pero además
1
Referida de ahora en adelante como “La Convención”.
6
una mirada respecto al desarrollo de los países en cuanto a aspectos como la asignación de
recursos, la recolección de datos y la definición del niño/a. Estas dimensiones son las siguientes:
1. Medidas generales de aplicación (artículos 4 y 42 y párrafo 6 del artículo 44 de la
Convención): Refiere al cumplimiento de recomendaciones anteriores del comité, a la
legislación y su aplicación, al plan de acción nacional, a la coordinación, a la vigilancia
independiente, a la asignación de recursos, a la cooperación internacional, a la reunión de
datos, a la formación sobre la convención y difusión de la misma, y a la cooperación con la
sociedad civil.
2. Definición del niño (artículo 1 de la Convención).
3. Principios generales (Artículos 2, 3, 6 y 12 de la Convención): Refiere a la no
discriminación, interés superior del niño, y respeto de la opinión del niño.
4. Derechos y libertades civiles (artículos 7, 8 13 a 17 y apartado a) del artículo 37 de la
Convención): Refiere, por ejemplo, a casos de tortura y el castigo corporal.
5. Entorno familiar y otro tipo de tutela (artículo 5; párrafo 1 y 2 del artículo 18; artículo 9 a
11; 19 a 21; párrafo 4 del artículo 27 y artículo 39 de la Convención): Refiere al apoyo a la
familia, a otro tipo de tutela, a la adopción, a la violencia, abuso, descuido y maltrato.
6. Salud básica y bienestar (artículo 6, párrafo 3 del artículo 18, artículos 23, 24, 26 y párrafos
1 a 3 del artículo 27 de la Convención): Refiere a servicios de salud, niños con
discapacidad, salud adolescente, VIH/SIDA, y nivel de vida general.
7. Educación, esparcimiento y actividades culturales (artículos 28, 29 y 31 de la Convención).
8. Medidas especiales de protección (artículos 22, 30, 38, 40, apartado b) del artículo 37, y
artículos 32 a 36 de la Convención): Refiere a las medidas respecto a niños migrantes y
refugiados, a la explotación económica incluido el trabajo infantil, a los niños de la calle, a
la explotación sexual y venta de niños, a la administración de la justicia de menores, y a los
niños indígenas.
Considerando lo anterior como contexto, la política pública en materia de niñez se
entenderá como la implementación de acciones desde el sector público (Gobierno/Estado, con
participación de la comunidad y/o privados) en torno a la mejora de los niveles de vida de niños/as
los cuales se vinculan actualmente al establecimiento de condiciones para el ejercicio de derechos
acordados a nivel internacional por la Convención. La política comprenderá entonces los cursos de
acción y flujos de información relacionados a este objetivo. Una política de calidad será aquella
que incluye orientaciones, contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones
institucionales y previsión de resultados (Lahera, 2004).
Se ha visto también que una política pública de excelencia considera una fundamentación
amplia y no sólo específica, una estimación de costos y alternativas de financiamiento, factores
para una evaluación de costo-beneficio social, nociones sobre el beneficio social marginal
comparado con el de otras políticas, consistencia interna y agregada, lugar en la secuencia de
medidas pertinentes, claridad de objetivos, funcionalidad de los instrumentos, e indicadores (CIPE,
1996; En Lahera, 2004). Este concepto más que ser utilizado como un instrumento de medición,
7
fue tomado en el presente estudio como fuente para observar aristas en el análisis de las políticas
públicas, como por ejemplo el costo y la evaluación de estas por parte de los gobiernos.
Analizar los avances en cuanto a la política pública chilena en materia de niñez respecto a
las dimensiones mencionadas, puede entregar algunas luces respecto a su estado actual y
transformaciones históricas, sin embargo, es a partir del análisis comparativo de experiencias
internacionales que se puede generar una visión más acabada de las posibilidades de la misma.
En este sentido, a continuación se presentará una comparación de las políticas públicas en
materia de niñez vulnerada en sus derechos entre países de distintos continentes (Europa,
Norteamérica, América Latina, y Oceanía), a saber: Australia, Canadá, España, y Brasil, a objeto de
entregar una panorámica lo más diversa posible. Dentro de muchas otras iniciativas, estas
experiencias internacionales desarrolladas se han escogido por dos razones:
a) Su reconocido nivel de desarrollo en políticas públicas en este ámbito.
b) Por ser proyectos que se desarrollaron, en su momento, respetando la realidad e
identidad de cada país, constituyéndose como modelos a seguir en cuanto a sus
características particulares. Esto permite realizar algunas transferencias a la realidad
nacional, con los debidos resguardos, particularmente en los casos de España y Brasil, ya
que presentan una mayor proximidad a nuestra realidad.
En el análisis se buscó enfatizar todas las acciones que ejecuta el sector público en torno
al mejoramiento de las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes, de acuerdo a lo
establecido por la Convención.
3.1 Australia, Canadá, España, Brasil y Chile: Políticas en materia de niñez relacionadas a familia.
El campo de la política pública, y específicamente política social, demanda una reflexión y
consideración acerca de los estados y/o gobiernos que las desarrollan. En este sentido, la
articulación entre el Estado, el mercado y la familia es relevante a la hora de analizar la política, ya
que es en la relación entre esos tres actores donde se juega el tipo de política y también la forma
de responder frente a los riesgos (CEPAL, 2009).
Tanto Australia como Canadá constituyen monarquías constitucionales, estando
caracterizadas por su estructura federalista (Australian Government, 2012; Government of
Canada, 2012). Ambas naciones han sido señaladas como ejemplos de Estados liberales de
bienestar, donde los beneficios se circunscriben a poblaciones focalizadas y se promueve el
mercado pasiva o activamente2 (Esping-Andersen, 1990).
2
Entendiendo que ningún país constituye un modelo puro.
8
España, por su parte, constituye una monarquía parlamentaria, declarándose como un
Estado social y democrático de derecho, que se organiza en diecisiete comunidades autónomas y
dos ciudades autónomas (Gobierno de España, 2012). De acuerdo a Rodríguez (2004), su modelo
de Estado de bienestar se visualiza en proceso de cambios profundos, abriendo progresivamente
su gestión hacia el mercado, por lo que la necesidad de una reforma social en el contexto de un
capitalismo globalizado se hace relevante, pero sobre todo una que considere lo ya ganado, es
decir, la protección de los derechos sociales alcanzados.
Por su parte, Brasil se define como una república federativa presidencialista (Embajada de
Brasil, 2012), y Chile como una república presidencialista 3 (unitaria y democrática). El caso
latinoamericano es más complejo respecto a organización de la política social, ya que como señala
Filgueira (2005), en este territorio no se generaron propiamenteEstados de bienestar pero sí
políticas de protección, y en el caso particular de Chile, se caminó desde un régimen más bien
corporativista4 a uno fuertemente liberal, llegando a un estado mínimo de carácter subsidiario que
se amplió levemente en los años 90’s para posteriormente comenzar a acercarse incipientemente
a la idea de la garantías asociadas a derechos en el año 2000 (Torres, 2008).
La importancia de las políticas sociales dirigidas a la niñez y la familia no sólo se relacionan
con la ampliación de los derechos de la ciudadanía, sino que también han demostrado tener un rol
en el crecimiento del país. En este sentido, Valenzuela (2006) plantea que la diferencia entre Chile
y un país como Suecia se debe fuertemente al tipo de políticas sociales impulsadas por el Estado,
las que influyen en la estructura familiar global, como es el caso del aseguramiento de las
pensiones de vejez, la ampliación de beneficios a todos los niños (independiente de su nacimiento
dentro del matrimonio), la expansión del alfabetismo, el acceso a beneficios universales en salud,
la ampliación del seguro de empleo y los incentivos para la participación laboral de las mujeres. En
pocas palabras, considerar la organización del Estado y su política en materia de niñez implica no
sólo pensar en la ampliación de derechos sino también en sus consecuencias para los procesos de
estratificación y configuración interna (modos de vivir, relacionarse, etc.).
A continuación, se compararán específicamente tres elementos de las políticas en materia
de niñez de los países seleccionados: primero la legislación más relevante de cada país, los planes
que operacionalizan las acciones a realizar, y las recomendaciones del Comité de Derechos del
Niño de la ONU respecto a los avances de los países, especialmente en entorno familiar o violencia
contra la niñez. Posteriormente, se dará paso a un análisis de las dos primeras categorías
considerando en éste las directrices establecidas por el Comité de Derechos del Niño de la ONU.
3
Donde el presidente es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno, teniendo amplias facultades en materias de ley y
nombramiento de autoridades ejecutivas.
4
El modelo corporativista es aquel que centra los derechos ligados a la clase y estatus, por lo que sus políticas se
encuentran fuertemente ligadas al empleo y a la preservación de la familia tradicional. Su organización se da alrededor
de las empresas y sus coberturas son parciales.
9
Tabla 3.1. Comparación de aspectos legislativos, planes y recomendaciones del Comité de Derechos del niño/a en los países de Australia,
Canadá, España y Brasil
Legislación
5
Planes
Existencia
planes
vigentes
Finalidad,
Objetivo
General
similar
de
o
Australia
Cada Estado y territorio es
responsable de la administración
de los servicios de protección
infantil, poseyendo cada uno su
propia legislación (Bromfield &
Holzer, 2008), por ejemplo:
El Territorio Capital Australiano
posse “Children and Young People
Act 2008”. El Estado de New South
Wales posee “Children and Young
Persons Act 1998”. Esto por
mencionar algunas.
Canadá
Establece que la Convención se
implementa
por
la
Carta
Canadiense de Derechos y
Libertades, la legislación en
derechos humanos a nivel federal
y provincial, y otras leyes
pertinentes (Standing Senate
Committeon Human Rights, 2005).
Además en materia de penas para
casos contra niños (abuso infantil,
maltrato, explotación y otros) se
regula por “Canadian Criminal
Code” (UNICEF, 2009).
España
Genera la Ley orgánica 1/1996 de
protección jurídica del menor
(Observatorio de la Infancia,
2012).
Brasil
Establece la Ley N°8.069 que
dispone el Estatuto de niños y
adolescentes del año 1990,
corresponde a una ordenanza legal
que da el estatus de sujeto de
derecho a los niños (Oliveira,
Andrade y Andrade, 2008).
Además, con la Ley orgánica de
asistencia (LOAS) de 1993 se
complementa y reafirma el papel
del Estado en la atención de la
infancia (Oliveira, Andrade y
Andrade, 2008).
Poseen el Marco Nacional para la
Protección de los Niños de
Australia 2009-2020, el cual se
detalla en este análisis.
A nivel específico establece: El
Plan Nacional para reducir la
violencia contra la mujer y sus
niños 2010-2022, y la Estrategia
Nacional de Desarrollo de la Niñez
Temprana hacia el 2020.
El Marco Nacional establece como
resultado de alto nivel que “Los
niños y jóvenes de Australia se
encuentran a salvo y en
bienestar”, teniendo como meta
una reducción sustancial y
sostenida del abuso infantil y
negligencia, desglosándose en seis
resultados esperados: (1) niños
viviendo seguros en familias y
comunidades que apoyan, (2)
Se articula un documento llamado
“A Canada Fit for Children” que
constituye una revisión de las
acciones ya realizadas por el país,
y los principios a seguir en el
trabajo en materia de niñez y
juventud desde el año 2004.
Posee el Plan Estratégico Nacional
de Infancia y Adolescencia 20062009 prorrogado a 2010 (I PENIA),
existiendo un borrador del II PENIA
2012-2015. Ambos se detallan en
este análisis.
Además, se encuentra vigente el
III Plan de Acción contra la
Explotación Sexual de la Infancia y
la Adolescencia 2010-2013.
La finalidad del I PENIA es
promover desde los poderes
públicos, con la colaboración de
las familias, los propios niños y
niñas, y todos los agentes e
instituciones
implicadas
el
bienestar de la infancia en un
entorno social favorable y seguro
para satisfacer sus necesidades y
conseguir el pleno desarrollo de
sus capacidades como sujetos
Poseen La Política Nacional de
derechos humanos en niños y
adolescentes 2011-2020 y el Plan
decenal de derechos humanos de
niños y adolescentes 2011-2020.
El plan establece cuatro metas: (1)
el apoyo a las familias y
fortalecimiento
de
las
comunidades, (2) la promoción de
vida saludable, (3) la protección
ante el daño y (4) la promoción de
la
educación
y
enseñanza
(Government of Canada, 2004).
Establece cinco ejes generales: (1)
la promoción de derechos, (2) la
protección y defensa de derechos,
(3) la participación de niños y
adolescentes, (4) el control social
de la efectividad de derechos, y
(5) la gestión de la política
(Consejho Nacional dos Direitos da
Crianca e do Adolescente, 2010).
5
Se hace mención a la legislación general que articula las acciones en políticas de infancia, de ninguna manera constituye un listado exhaustivo del mismo, dado que la cantidad
de leyes y menciones hacen inviable su manejo en este documento. El análisis respecto a Chile se ha dejado para el capítulo IV, que de todas formas no considera la legislación
chilena, dado que es esta área más que una legislación especial sobre la materia tiene declaraciones de principio de sus tratados internacionales.
10
niños y familias acceden a apoyo
adecuado, (3) factores de riesgo
para el abuso y negligencia son
considerados, (4) niños que han
sufrido abuso o negligencia
reciben apoyo, (5) niños indígenas
son apoyados, y (6) el abuso y
explotación sexual infantil es
prevenido atendiendo a los
sobrevivientes
(Council
of
Australian Government, 2009).
Objetivos
estratégicos o
similar
Cada resultado esperado establece
objetivos estratégicos. A modo de
ejemplo, se mencionarán aquellos
6
ligados al Resultado 2 :
(1)Implementar servicios para
niños y sus familias a lo largo del
ciclo de vida y abanico de
necesidades.
(2)Desarrollar mecanismos de
información entre las agencias de
Australia, Estados y territorios
para
trabajar
con
familias
vulnerables.
(3)Asegurar el apoyo y servicios a
todos los niños/as y familias.
(4)Generar servicios y apoyar a
niños/as
y
familias
más
vulnerables, y proteger a los niños
en riesgo.
(5) Proveer prioridades de acceso
Cada una de las metas establece
temáticas específicas a trabajar.
Para el caso de la primera meta se
establece como prioridades de
acción: (1) Políticas amigables para
niños/as y familias, (2) Aprendizaje
temprano y cuidado infantil,
(3)Pobreza, (4) Separación y
divorcio, (5) Inclusión social y
diversidad:
Construyendo
comunidad, (6) Niños aborígenes,
(7) Inclusión y apoyo a niños con
discapacidades, (8) Pobreza y
desarrollo
sustentable:
una
prioridad
internacional
(Government of Canada, 2004).
activos de derechos (Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, 2006).
El Borrador del II PENIA establece
que, de acuerdo al artículo 4 de La
Convención,
el
objetivo
fundamental es avanzar al máximo
en el cumplimiento de los
derechos de la infancia y
adolescencia en España, pero
también en sus deberes y
responsabilidades. Esto debe
realizarse mediante la cooperación
y coordinación eficiente de los
distintos
agentes
implicados
(Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad, 2012).
El I PENIA establece once objetivos
que en el borrador del II PENIA se
reducen a ocho ligados a: (1)
conocimiento de la situación de
infancia y adolescencia, (2) apoyo
a las familias, (3) medios y
tecnologías de información en
relación a derechos y protección
de infancia, (4) protección e
inclusión social, (5) prevención y
rehabilitación ante situaciones de
conflicto social, (6) educación de
calidad, (7) salud integral y (8)
participación
infantil/entornos
adecuados (Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad,
2012).
A partir de cada eje orientador se
desglosan directrices para la
acción. Por ejemplo, para el eje
número uno se establecen dos
directrices: (1) Promoción de la
cultura de respecto de derechos
de niños/as y adolescentes en el
ámbito de la familia, instituciones
y sociedad; (2) Universalización del
acceso a políticas públicas de
calidad que garanticen derechos
humanos
de
niños/as,
adolescentes y sus familias,
contemplando la superación de
desigualdades, como la promoción
de equidad y atención de
diversidad. (Consejho Nacional dos
Direitos da Crianca e do
Adolescente, 2010).
6
Se considera este punto ya queeste informe se focaliza en las estrategias y acciones ligadas a la familia, y al abordaje de situaciones de vulneración de derechos como
negligencia, maltrato y abuso sexual infantil de mediana y alta complejidad.
11
Acciones
medidas
Presupuesto
o
a servicios para niños en serio
riesgo de abuso y negligencia.
(Council
of
Australian
Government, 2009).
Cada una de las estrategias implica
la ejecución de determinadas
acciones. Siguiendo con el ejemplo
anterior, para la estrategia 1 del
resultado 2 se menciona:
(1)Expandir
el
programa
“Communities
for
Children”:
enfocarse
a
comunidades
desventajadas,
y
establecer
nuevos modelos de servicios
integrales para atención intensiva
a niños en riesgo.
(2)Implementar servicios a niños y
familias incluyendo: 35 centros
para niños/as y familias indígenas,
Programa
de
intervención
temprana “Brighter Futures”,
Sistema de manejo integral de
casos de niños/as y familias,
Servicio de coordinación para
mujeres embarazadas y sus
familias, Programa de intervención
temprana Best Beginnings, 6
centros multidisciplinarios para el
temprano cuidado y aprendizaje
en autismo, alianzas de servicio a
niños/as y familias (cada uno
pertenece a los distintos estados
de la comunidad australiana)
(Council
of
Australian
Government, 2009).
No especifica.
Por cada temática se mencionan
acciones o intenciones a seguir
(generalmente vagas). Por ejemplo
para la primera acción se
establece que promoverán la
capacidad de niños y adultos de
trabajar juntos, reconocerán la
experticia de los niños sobre
temáticas locales, asegurarán la
efectividad
de
campañas
accesibles en formatos amigables
a niños/as y jóvenes. Sobre la
segunda acción mencionan que ya
se ha avanzado en cuidados
infantiles tempranos lo que se
complementará atendiendo a
áreas remotas y rurales. Sobre la
tercera
acción
mencionan
continuar con la provisión de un
amplio espectro de servicios a
padres y familias para mejorar las
circunstancias de los niños/as.
Respecto a la cuarta acción
mencionan la intención de que el
sistema judicial de familia sea lo
más amigable para los niños/as, y
combatir la abducción parental
(Government of Canada, 2004).
Para cada objetivo el documento
borrador de II PENIA establece
medidas específicas. Por ejemplo,
para el objetivo 2 se menciona:
(1)Promover
estudios
sobre
necesidades de las familias del
s.XXI, (2) Impulsar el ejercicio
positivo de las responsabilidades
familiares (parentalidad positiva),
(3) Intercambio de buenas
prácticas de intervención social
con familias, (4) Criterios de
calidad en servicios de apoyo a la
familia,
(5)
Favorecer
la
conciliación entre vida laboral,
familiar
y
personal,
(6)Participación de las familias, (7)
Colaborar en el impulso y
desarrollo de los programas
gestionados por ONG’s, (8)
Detección precoz del maltrato
infantil, (9) Revisión de edades
mínimas, (10) Atención integral a
las familias y a los menores de
edad en situación de exclusión
social, (11) Elaboración de un Plan
Integral de Apoyo a la Familia.
Cabe señalar que por cada uno de
estos
puntos
se
señalan
instituciones responsables y se
establecen
sub
objetivos
(Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad, 2012).
No especifica.
No especifica en el I PENIA. En el
El Plan establece por cada directriz
objetivos
estratégicos
que
desglosa en metas. Siguiendo con
el ejemplo anterior, para la
directriz 2 establecen 11 objetivos
estratégicos y 34 metas. A
continuación se da cuenta en
términos
generales
de
los
objetivos: (1) priorizar protección
integral a infancia, (2) fortalecer
políticas de erradicación de
pobreza e inequidad, (3) adoptar
mecanismos que garanticen el
registro civil de niños/as y
adolescentes, (4) fortalecer la
política de asistencia social sobre
oferta de protección social a
niños/as, adolescentes y familias,
(5)
fortalecer
políticas
de
seguridad
alimentaria
para
erradicar
el
hambre
y
desnutrición,
(6)
consolidar
políticas de atención integral en
salud a niños/as y adolescentes,
(7) universalizar el acceso a
educación básica, (8) consolidar la
oferta de enseñanza profesional,
(9) ampliar el acceso a programas
de profesionalización e inserción
laboral a partir de los 14 años, (10)
ampliar el acceso de políticas
culturales, (11) ampliar el acceso a
políticas y programas de deporte
(Consejho Nacional dos Direitos da
Crianca e do Adolescente, 2010).
No especifica.
12
Da cuenta del gasto ya realizado
años anteriores.
Evaluación
Establece que el organismo
coordinador se debe encargar de
una
evaluación
del
marco
nacional. Esta debiera orientarse
por la comparación de los datos
frente a los indicadores y
resultados. Se enfocará en las
áreas de primera infancia, vivienda
y salud (Council of Australian
Government, 2009).
No especifica.
documento borrador del II PENIA,
se hace una estimación del coste
desglosada por objetivo, que en su
conjunto asciende a 703.265,67
para la administración general del
Estado, y de 5.044.999,95 para las
Comunidades Autónomas (ambas
cifras en miles de euros)
(Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad, 2012).
No se especifica en I PENIA pero sí
se establecen indicadores por cada
objetivo. En el documento
borrador del II PENIA, se establece
la realización de seguimiento de
manera periódica y la opinión de
los ciudadanos, para lo que se
creará
una
Comisión
de
Seguimiento del II PENIA. Para
todo ello dan cuenta de
indicadores
generales,
y
específicos por objetivo. Por
ejemplo, para el objetivo dos se
mencionan
los
siguientes
indicadores: Tasa de escolaridad
en el primer ciclo de Educación
infantil, Número de empresas que
cuentan con certificación de
empresa familiar responsable,
Número de actividades formativas
y de profesionales que han
participado en las mismas, en
materia de apoyo al ejercicio de
responsabilidades
familiares,
Número de programas y de
entidades financiados con cargo a
la convocatoria de subvenciones
del IRPF para fines sociales en el
ámbito de la familia (Ministerio de
Sanidad, Servicios Sociales e
Sólo se mencionan metas al 2020
por cada objetivo de directrices
establecidas. Por ejemplo, para el
objetivo 4 se establecen dos
metas: (1) Al 2020, oferta de
cofinanciamiento de 100% a
municipios con más de 20 mil
habitantes para la implementación
y cualificación del servicio de
protección
y
atención
especializada
de
familia
e
individuos PAEFI y Centros de
referencia
especializados
de
asistencia social CREAS (Consejho
Nacional dos Direitos da Crianca e
do Adolescente, 2010).
13
Dependencia
institucional
Recomendaciones del
Comité de Derechos
7
del Niño (CDN)
El
responsable
de
la
implementación
del
Marco
Nacional es “The Community and
Disability
Services
Ministers’
Conference”, quien reportará
anualmente al Concilio de
Gobiernos
Australianos.
Adicionalmente, el “Ministerial
Forum on protecting Australia’s
Children” reunirá a los Ministros
con responsabilidades en el Marco
Nacional. Un comité tripartito del
Marco Nacional aconsejará en la
operación del mismo, compuesto
por organismos gubernamentales
y no gubernamentales (Council of
Australian Government, 2009).
Respecto al plan Nacional el CDN
manifiesta la preocupación de que
los planes existentes no cuenten
con un claro mecanismo que los
una, y sugieren la generación de
una estrategia comprehensiva en
consulta a niños y sociedad civil.
En lo que refiere a abuso y
negligencia
se
recomienda
priorizar
acercamientos
de
intervención temprana desde el
periodo prenatal para apoyar a las
familias en situación de alta
vulnerabilidad en la prevención del
abuso y negligencia (Committee
on the Rights of the Child, 2012)
Dentro del Plan no se especifica.
Respecto al Plan el CDN menciona
su preocupación por la falta de
división de responsabilidades,
prioridades claras, metas, recursos
y monitoreo. Recomienda adoptar
una estrategia nacional que
genere un marco comprehensivo
para los niveles territoriales,
provinciales
y
federales
atendiendo sus particularidades.
En lo que refiere a abuso o
negligencia, se recomienda el
desarrollo de una estrategia
nacional para la prevención de
todas formas de violencia, atender
los factores relacionados con los
altos niveles de violencia en
mujeres aborígenes, asegurar que
Igualdad, 2012).
En el documento borrador del II
PENIA se establece que es el
Observatorio de la Infancia quien
coordina el o los organismos
responsables de la ejecución de
cada medida especificada. Sin
embargo, cada medida responde a
un responsable entre una amplia
gama de instituciones, entre ellas
destaca el Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad
(Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad, 2012).
Sobre el Plan, el CDN recomienda
la inclusión de recursos tanto
humanos como materiales para
mejorar la aplicación efectiva del
plan y que se realice una selección
más estratégica de propósitos y
medidas.
En lo que respecta a violencia
contra los niños, se recomienda
priorizar
la
prevención
y
promoción
de
valores
no
violentos, prestando servicios de
recuperación
y
reintegración
social, así como la aprobación de
una ley integral sobre la violencia
contra los niños (Comité de los
Derechos del Niño, 2010).
No se explicita, sin embargo, el
documento de la política es
liderado por la Secretaría de
Derechos Humanos, la Secretaría
Nacional de Promoción de
Derechos de Niños y Adolescentes,
y el Consejo Nacional de Derechos
de Niños y adolescentes (Consejho
Nacional dos Direitos da Crianca e
do Adolescente, 2010).
Sobre el Plan, el CDN alienta al
Estado a que se cerciore de que el
nuevo plan abarque todas las
esferas relacionadas con los
derechos
del
niño
y
se
proporcionen
oportunamente
suficientes recursos humanos y
económicos, incentivando una
participación multisectorial.
En lo que refiere a abusos y
descuidos, se recomienda la
ejecución de campañas de
sensibilización en torno al
maltrato, que se haga lo necesario
para prevenir los abusos, que se
incluyan
procedimientos
respetuosos de la niñez, que se
tome en cuenta las barreras
7
Se recogen las orientaciones sobre los Planes y las observaciones respecto a Entorno familiar o Violencia contra los niños, dando cuenta en algunos casos de lo que refiere a
abuso y negligencia como aspectos a nivel comparativo. En el análisis posterior se dará una visión más general.
14
los niños víctimas de violencia
tengan medidas de protección y
establecer
mecanismos
de
seguimiento para las víctimas de
violencia doméstica luego de su
reintegración
a
la
familia
(Committee on the Rights of the
Child, 2012)
socioculturales y que se pida
asistencia
a
organismos
internacionales (Comité de los
Derechos del Niño, 2004)
15
En la revisión general de los planes generados alrededor de la niñez y adolescencia
observamos las características que cada país impone en la materia. En síntesis se puede deducir
que Australia se constituye como en un Estado que logra atender sus diferencias territoriales y
unificarlas en una visión, la cual se centra principalmenteen la protección de la niñez, la que se
realiza principalmente mediante el apoyo a la familia como fuente principal de cuidados. En esta
misma dirección se encuentra Canadá, la que también genera objetivos ligados a la idea de
protección social de la niñez.
Por otro lado, Brasil se centra en el sujeto infanto adolescente y en la promoción y
garantía de sus derechos, involucrándolos a ellos en el proceso, de acuerdo a lo declarado en sus
planes. Sin embargo, algunos organismos internacionales generan críticas sobre su focalización en
poblaciones específicas para ello, lo que limita sus alcances.
España, por su parte, manifiesta una perspectiva intermedia, en la cual existe una lógica
proteccional, pero que no olvida al sujeto infanto adolescente como protagonista de sus derechos.
Lo interesante de España es la noción de diagnóstico respecto a la población a la que refiere la
política, y cómo ello va guiando sus acciones.
A continuación se realiza un análisis a nivel general de la legislación más importante de
cada país, y las visiones involucradas en ella. Posteriormente, se analizan en detalle los planes de
los países, para finalizar con reflexiones respecto a lo observado en los países elegidos.
3.2 La Legislación en materia de niñez
Como se observa en el cuadro comparativo, la mayoría de los países, a excepción de
Canadá, establecen legislaciones específicas en materia de niñez, siendo éstas formuladas
posteriormente a la promulgación de la Convención Sobre los Derechos del Niño.
Canadá es el único país que materializa la Convención mediante la legislación ya existente
(Carta Canadiense de Derechos y Libertades, legislación en derechos humanos a nivel federal y
provincial, y otras leyes pertinentes). Sin embargo, el Comité de Derechos del Niño ha manifestado
su preocupación respecto a la ausencia de una legislación que cubra comprehensivamente lo
manifestado por la Convención en la ley nacional, ya que se observa una implementación
fragmentada e inconsistente a lo largo de los estados o territorios. De esta manera, recomienda
encontrar una apropiada vía constitucional para uniformizar la acción en toda la nación respecto a
la Convención y sus protocolos opcionales (Committee on the Rights of theChild, 2012).
A diferencia de Canadá, Australia posee legislaciones específicas por territorio, y su cuerpo
legal manifiesta una orientación de protección al niño/a, contraria a la orientación hacia servicios
familiares de muchos países europeos. De esta manera, se ha transitado a una legislación cada vez
más flexible y menos adscrita a la lógica original de bienestar infantil, donde el objetivo se dirigía a
“rescatar” al niño/a de los abusos extremos, dirigiéndose hacia una orientación de protección.
16
Originalmente esta protección se orientaba a responder a los casos de abusos severos (dando
cuenta de la acción focalizada de la política social), sin embargo, frente al panorama actual donde
no necesariamente existe alta presencia de abusos de este tipo, el desafío parece ser la capacidad
de responder a las necesidades de la familia (Bromfield & Holzer, 2008), para que ésta pueda
reaccionar adecuadamente a las demandas externas (lo que no quiere decir que Australia
abandone la idea de la focalización. De hecho,en el capítulo siguiente se da cuenta de uno de sus
programas de niñez que se orienta a poblaciones más vulnerables). Se observa que frente a la
necesidad de un Estado garante, la lógica de protección es más atingente para ellos que aquella
que se focaliza en grupos específicos (característica de los estados de bienestar liberales).
Por su parte, la ley orgánica 1/1996 de protección jurídica del menor de España adhiere a
la idea de protección del niño/a, recogiendo tanto los derechos reconocidos en la Constitución y
los tratados internacionales como la Convención. Esta ley es un claro reflejo del cambio de
paradigma respecto al niño como sujeto de derecho, sin embargo, el uso del término “menores”
da cuenta de un rezago de las concepciones anteriores de minorización del niño/a. Por otro lado,
el carácter proteccionista es un arma de doble filo, ya que se inclina a la regulación de situaciones
de desamparo, las que tienen mayores posibilidades de aplicación efectiva que las que refieren a
derechos de intimidad, información, participación, etc. (Gaitán, 2011).
Al igual que España, Brasil también establece legislaciones específicas de protección de los
derechos, las cuales constituyen un avance en materia de cuidados. Un punto que se contrapone a
esto es lo expuesto por CEPAL (2009), la que menciona en su diagnóstico respecto a estas
legislaciones (así también en la de Costa Rica y Venezuela) es que ambas poseen una perspectiva
asistencial orientada a las personas que carecen de recursos económicos, con coberturas limitadas
y reducidos alcances. Esto se contrapone a la perspectiva normativa de protección social que ellos,
como organismo internacional, proponen; donde el cuidado debe entenderse como un derecho
asumido por la colectividad y otorgado mediante servicios que maximicen la autonomía y
bienestar de las familias e individuos, con directa competencia del Estado. En el caso de los niños,
esto implica la protección para el bienestar y promoción del desarrollo integral, incluyendo no sólo
a éste sujeto sino también a quienes actúan en su relación de necesidad y cuidado, como la
familia.
Si se analiza la política de niñez bajo los preceptos de CEPAL (2009), pareciera que la
garantía de derechos pasa por la protección social, donde la lógica es que en la medida que se
generan sistemas de protección social, el sujeto podrá tener herramientas para ejercer sus
derechos. De esta manera, para asegurar una perspectiva de protección social, son necesarios
tres principios normativos: la mayor igualdad y calidad de acceso entre personas de distintos
recursos, la universalidad de los servicios (que no excluye la posibilidad de la selectividad de las
acciones) y la solidaridad intergeneracional. Con estos principios, la protección se hace viable en
contextos de cambios demográficos y sociales.
17
A la luz de las anteriores experiencias y de las reflexiones que ellas suscitan, la situación de
Chile se vislumbra en rezago, en primer lugar y antes de las discusiones respecto de la lógica de la
política, por la falta de formulación de una legislación que adopte las nuevas visiones con respecto
a la niñez, esto es, que entienda al niño/a y adolescente como sujeto de derecho8. A este respecto,
el Comité de Derechos del Niño (2007) ya manifestó su lamento respecto a la falta de
reformulación de la existente ley de menores, indicando la importancia de generar con celeridad
un proceso de reforma que permita brindar una protección integral a todos los niños, niñas y
adolescentes.
La idea de una Ley sobre Protección de Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes ya
emergía a principios del año 2000, levantándose como una de las metas propuestas para el año
2006 por el Plan de Acción Integrado a Favor de la Niñez y la Adolescencia de Chile (MIDEPLAN,
2004).
UNICEF, en conjunto con organizaciones de la sociedad civil relacionadas a niñez y
adolescencia y expertos del mundo académico, promovieron durante el año 2011 la realización de
una serie de debates respecto a tres elementos claves para la institucionalidad de la niñez en
Chile: una ley de protección integral de derechos de la infancia, la creación de un servicio en
materia de protección de derechos (que reemplace al actual Servicio Nacional de Menores), y la
creación de un defensor de los derechos del niño, niña y adolescente (UNICEF, 2012).
Es importante destacar la labor que ha realizado desde el año 2008 la sociedad civil, en
cuanto al posicionamiento de este tema en la discusión pública a partir de la Campaña
“Movilizándonos por una cultura integral de derechos de los niños, niñas y adolescentes”9. Cabe
destacar, eso sí, que la sociedad civil ha instalado esta problemática desde mucho antes del 2008,
emprendiendo una lucha a través de diversos movimientos sociales para defender los derechos de
la niñez.
En este contexto, cabe mencionar que el día 12 de diciembre del 2012 cinco
parlamentarios chilenos presentaron un Proyecto de ley de protección integral de los derechos de
los niños, niñas y adolescentes, el cual recoge sólo parte del trabajo que había venido realizando la
sociedad civil con la autoridad gubernamental en una Mesa Intersectorial apoyada por la UNICEF,
proceso que se quebró durante el mismo año, obstaculizando así la aprobación de esta legislación.
En el proyecto de ley se menciona que éste ha sido elaborado tomando como referencia la
Convención, destacando como ideas rectoras el principio del interés superior del niño, el catálogo
de derechos, los mecanismos de garantía, y la generación de un sistema de protección integral
(Senado de Chile, 2012).
8
Esto pese a todos los avances en materia legislativa realizada por Chile desde 1990, como las modificaciones en
materia de filiación, nuevas normas de adopción, legislación en materia de violencia intrafamiliar, entre otros.
9
Para más información de la campaña revisar: http://movilizandonos.wordpress.com/about/
18
La legislación en materia de niñez debiera alinearse en todos los casos a las nociones de la
Convención, tarea que implica no sólo cambiar la concepción respecto al sujeto niño/a y
adolescente, sino que repensar la forma de estructurar la política social de laniñez en torno a ello.
La perspectiva de derecho implica la necesidad de un Estado garante, el cual debe efectivamente
garantizar el cumplimiento de los derechos mencionados. Esto obliga a ampliar la mirada a
sistemas de garantía y protección que se orienten a la promoción del bienestar y desarrollo
integral del niño/a y adolescente, lo que implica generar no sólo acciones directas sino también
indirectas con los agentes de cuidado, y la familia en general (como núcleo primario de cuidados).
Para esto se debe atender a que la discriminación positiva en la focalización de la política pública
no vulnere el principio de universalidad propia de los derechos de los sujetos.
3.3 Los Planes o Marcos Nacionales en Materia de Niñez
Como se observa en la Tabla 1.1, los planes o marcos estratégicos de cada país analizado
dan cuenta de la operacionalización de la legislación vigente en cada uno de los países. La mayoría
de ellos posee un plan general respecto a niñez y adolescencia, complementado por otros que
responden a aspectos específicos, ya sea la infancia temprana, la violencia o la explotación sexual
de menores, entre otros.
Observando las recomendaciones que el Comité de Derechos del Niño realiza a Canadá,
pareciera que la organización de planes o estrategias en aspectos específicos es una práctica
sugerida para la política pública, y que debe ser atingente a las necesidades del país. Por ejemplo,
a Canadá se le sugiere establecer un plan específico para la prevención de la violencia relacionada
a la niñez y juventud.
En general, casi todos los países poseen un plan vigente o en proceso de reformulación,
realidad que contrasta con Chile, cuyo plan expiró el año 2010. Este marco lograba dar cuenta de
los desarrollos alcanzables para la década anterior, incorporando la concepción del niño/a como
sujeto de derecho a nivel de la población general y de las políticas públicas. Este plan tenía como
misión ser un marco orientador, generar institucionalidad para la niñez y familia, promover el
desarrollo de planes y programas, y generar mecanismos de garantización de derechos. Lo
anterior se pretendía lograr mediante cinco áreas estratégicas: la sensibilización y difusión de los
derechos, el fortalecimiento de las familias como responsables del desarrollo de sus hijos, la
coordinación de políticas públicas con perspectiva de derechos, la provisión de servicios especiales
en casos de vulneración de derechos, y el fomento de la participación infantil. El Plan sería
supervisado por una instancia conformada por distintos ministerios, cuya secretaría ejecutiva
estaría a cargo del entonces Ministerio de Planificación y Cooperación. Este Plan tenía asociadas
103 metas a las cinco áreas estratégicas las cuales se consolidan el 2004 en un documento que las
especifica(Gobierno de Chile, 2000). No se encontraron documentos de monitoreo o seguimiento
a este plan, por lo que no se pudo manejar en mayores detalladas lo ocurrido en etapas
posteriores.
19
Ahora, es necesario destacar que se encuentran vigentes algunos planes específicos en el
tema de niñez, como el Sistema de Protección Integral a la Primera infancia “Chile Crece Contigo”,
el cual nace a través de la Ley 20.379 del año 2009, la cual: “crea el sistema intersectorial de
protección social e institucionaliza el subsistema de protección integral a la infancia "CHILE CRECE
CONTIGO". Este plan responde a una política de nueva generación, presentando una aproximación
a un enfoque de derecho, así como a la promoción de condiciones de equidad (Ochoa, Maillard y
Solar, 2010).
Respecto a los objetivos que persiguen estos planes, todos ellos adhieren a los principios
de la Convención, sin embargo, se observa que han sido interpretados de diferentes formas. Por
ejemplo, los planes de Australia, Canadá y España hacen explícita referencia al apoyo a las familias
y comunidades, no así Brasil (pese a que en el desglose de estrategias sí lo incluyen). Por otro lado,
Australia da énfasis a la población en riesgo, elemento que es transversal en toda la política
implementada por los distintos estados y territorios (Bromfield & Holzer, 2008), dando cuenta de
su interés en la focalización y en temáticas de atención especial. Lo anterior contrasta con la visión
española, enfocada en la protección, prevención y desarrollo integral, similar a lo que ocurre en
Brasil, que destaca por la primacía de los derechos humanos como eje central, además su opción
por la participación infantil como elemento principal del plan, cuestión que consideran en sus
principios, estrategias o acciones. De hecho, el Comité de Derechos del Niño realiza la observación
a Australia de la importancia de generar estrategias en consulta con los mismos niños/as y con la
sociedad civil.
La focalización de los planes de niñez en poblaciones específicas es algo que también
sucede en Latinoamérica. Por otro lado, la experiencia internacional nos muestra que si la
atención a la niñezinvolucra a la familia, ésta debe dejar de suponer la presencia en el hogar de
cuidadores con tiempo disponible, redistribuyendo la carga del cuidado en agentes comunitarios o
estatales. Sin embargo, pese a los avances, los servicios de cuidado infantil siguen siendo dispersos
y de baja cobertura en la región, demostrando diferencias de calidad según las capacidades de
pago, lo cual debiera corregirse mediante la política social (CEPAL, 2009).
Lo anterior se condice con la idea de Tironi, Valenzuela y Scully (2006), relacionado con
que en Chile las políticas sociales no deberían considerar los modelos ideales de familia, sino las
condiciones reales y necesidades de los miembros que la componen. De esta manera, se debiera
proteger y robustecer a las familias actuales, apuntando a una cobertura universal contra los
riesgos, como también a aquellas en proceso de reajuste tras cambios en su estructura (esto se
puede deber no sólo aseparación conyugal, también puede existir muerte de algún miembro de la
familia, reubicación geográfica, etc.).
En términos de la operacionalización de los objetivos de los planes revisados en
estrategias y acciones, Australia, España y Brasil logran reflejar una implementación concreta de la
política, entregando en algunos casos metas, indicadores y plazos para sus acciones, las cuales
involucran a distintos agentes gubernamentales y no gubernamentales, lo cual impone un desafío
20
para la materialización de los planes. De hecho, para España el logro de una efectiva coordinación
interterritorial y con la administración central es uno de los focos a seguir en el futuro, con miras a
mejorar la gestión pública en materia de niñez (Gaitán, 2011).
Como se observa en la Tabla 2.1, se detallaron de preferencia las acciones relacionadas a
abordajes familiares, así como temáticas de vulneración de derechos como negligencia, maltrato o
abuso sexual infantil. Sin embargo, en los documentos de trabajo analizados no hay mayores
referencias a una definición de familia (una excepción es el caso de España, pero que solamente lo
establece para una etapa del diagnóstico). Un ejemplo de esto lo podemos ver en Australia, en
donde se establece: “We recognise that the best way to protect children is to prevent child abuse
and neglect from occurring in the first place. To do this, we need to build capacity and strength in
our families and communities, across the nation”.
Siguiendo este mismo caso, destaca la expansión del programa australiano “Communities
For Children” junto a su énfasis en la focalización del mismo, y la inclusión de estrategias o
programas según los estados de la comunidad Australiana. Lo anterior da cuenta de una dualidad
de acciones, considerando una estrategia común para toda la nación y acciones programáticas
específicas por estado, lo que permite respetar la realidad de cada territorio. También llama la
atención el caso de España, quienes en el ámbito de familia poseen un amplio espectro de
mecanismos de soporte, partiendo desde el diagnóstico (con la promoción de estudios sobre las
necesidades de la familia del S. XXI), hasta la elaboración de un Plan integral de apoyo a la misma.
El caso de Brasil, resulta particular por la escasa presencia de la familia como destinatario/sujeto
de la acción en materias de niñez; su énfasis se genera en el acceso a servicios que den cuenta del
cumplimiento de derechos a la educación, salud, participación, entre otros.
Ahora, en términos generales, cuando se observan las acciones del Plan de Australia, se
manifiesta un énfasis en la intervención temprana como mecanismo de acción frente a temáticas
de atención especial, como lo son los casos de abuso o negligencia infantil (tan importante resulta,
que es parte de los focos estipulados para la evaluación del Plan). Es decir, si bien en sus objetivos
se focalizan en temáticas específicas de atención (sin dejar de lado la protección general), sus
acciones reflejan enfoques más comprehensivos, que ponen énfasis en la prevención,
involucrando a distintos actores en ella, como la familia nuclear, la familia extensa (abuelos,
parientes o cuidadores principales) y la comunidad.
La intervención temprana a nivel general (no sólo en la prevención de temáticas
específicas) es una estrategia altamente recomendada en materia de niñez, así como el
fortalecimiento de recursos. Al respecto, Esping-Andersen (2008) da cuenta que se invierte poco
en las capacidades de los niños, lo cual genera impactos negativos en sus posibilidades y
productividad futura. El panorama de la baja fertilidad y pobres desempeños educativos a nivel
latinoamericano sugieren la importancia de preocuparse tanto de la cantidad como de la calidad
en materia educativa, lo que responde a la necesidad de generar confianzas para el aumento de la
natalidad, así como a la necesidad de fortalecer capacidades para desarrollar las habilidades de los
21
niños/as. Estos objetivos son alcanzables mediante intervenciones generales, que tomen en
consideración los obstáculos de ser padre/madre, la capacidad desigual de los padres de invertir
en sus hijos, el impacto del empleo en los niños, respecto a las escasa posibilidades de empleo
(materno y paterno) y lasinsuficientes alternativas de cuidado y de mayor tiempo disponible para
que los padres/madres compartan con sus hijos/as, y los beneficios potenciales de los programas
escolares tempranos.
La evaluación de los planes constituye el aspecto más débil de las políticas públicas de
acuerdo a los documentos analizados. En general, ninguno de ellos hace referencia a metodologías
específicas de evaluación, lo que sí se establece en la mayoría son indicadores o metas que
permiten dar cuenta de los resultados específicos a obtener en el plazo estipulado por los mismos,
y en el caso de Australia, establece además a los responsables de este proceso.
Otro elemento para analizar son los aspectos presupuestarios, en donde sólo España en el
borrador del II PENIA genera una aproximación de los costos generales de las acciones plasmadas
en el Plan. Respecto a la dependencia institucional también existen vacíos en algunos planes,
siendo Australia quien mejor da cuenta de las especificaciones respecto a cada acción vinculada a
sus objetivos estratégicos. La mayoría de los países presentan múltiples organismos vinculados a la
aplicación del plan, pero también mencionan la relevancia de coordinar efectivamente a los
agentes para salvaguardar la calidad de las acciones.
Una dimensión final refiere a la institucionalidad específica para la coordinación y/o
seguimiento de los planes en materia de niñez y adolescencia. La mayoría de los planes establece
organismos de seguimiento, es así como Australia identifica a “The community and disability
services minister’s conference” como el responsable de la implementación, o en España al
Observatorio de la infancia como coordinador de los organismos responsables de la ejecución. En
el caso de Chile, desde fines de los 70’s se cuenta con una institucionalidad específica referida al
Servicio Nacional de Menores (SENAME), sin embargo, el seguimiento del plan que finalizó el 2010
estaba a cargo del ex Ministerio de Planificación y Cooperación. Cabe señalar que actualmente la
institucionalidad es materia de discusión, principalmente por la intención de tener organismos
diferenciados según la atención de la población infanto juvenil en conflicto con la ley y los que
requieren protección y asistencia. Es de destacar que el Comité de Derechos del Niño de la ONU
(2007), en las últimas observaciones entregadas 10 recomienda establecer una institución de
derechos humanos nacional independiente que extienda su presencia a nivel nacional y en
particular a las zonas más vulnerables con el fin de garantizar el acceso de los niños/as a
mecanismos de denuncia independiente en caso que se vulneren los derechos. Los antecedentes
anteriores dan cuenta que los planes sobre la institucionalidad nacional no están reflejando en su
cabalidad las intenciones de los organismos internacionales en la materia, lo que plantea un
desafío para la política del área.
10
Se está a la espera de las nuevas observaciones del Comité respecto a las acciones nacionales.
22
3.4 Conclusiones del Capítulo
La política social en materia de niñez se encuentra fuertemente vinculada a los convenios
internacionales suscritos en materia de derechos humanos, lo cual demanda la adopción de una
perspectiva de derechos. Esto implica un desafío para los estados (cualquiera sea su modo de
organización), en relación a la reformulación de su planificación tradicional. Trabajar desde este
enfoque implica generar garantías universales, que si bien no se contraponen a la selectividad,
obliga a cuidar el acceso de toda la población al cumplimiento de los derechos.
La Convención Sobre los Derechos del Niño/a se convierte, por tanto, en un instrumento
orientador, que construye nuevas formas de concebir al sujeto infantil, demandando por parte de
los Estados otras formas de aproximación. La noción de niño/a y adolescente como sujeto de
derecho, no es fácil de asimilar. Uno de los principales escollos lo constituyen los casos donde se
generan infracciones a la ley penal, en donde la tendencia ha sido inclinarse por procedimientos
sancionadores en vez de explorar otras vías, como lo sugiere el Comité de Derechos del Niño. Hay
autores que relevan este tema en los distintos países, por ejemplo Gaitán (2011) manifiesta que
este tipo de acciones punitivas muestran como en España aún hay sectores con ansias de castigo,
que termina sobreponiéndose a las concepciones de derecho. En Chile, De la Maza (2005) también
menciona la resistencia de los estamentos judiciales a las concepciones garantistas provenientes
de tratados internacionales.
Respecto a la legislación en materia de niños, niñas y adolescentes, se observa la
importancia de contar con herramientas para integrar las acciones de los países en materias de
niñez, las que deben estar acordes a la visión asumida por la Convención. El enfoque de protección
integral constituye la mirada fundamental en los distintos cuerpos legislativos,
concordantementecon las recomendaciones entregadas por el Comité de Derechos del Niño y por
otros organismosinternacionales. La protección social es entendida como un mecanismo que
permitiría garantizar los derechos establecidos en la Convención, ya que generaría un piso mínimo
para todos los niños/as y adolescentes.
Chile se visualiza en rezago en materia de legislación, ya que urge una ley integral que
reemplace a la obsoleta Ley de menores. Ahora, los programas dirigidos a esta población también
implican visiones sobre la niñez, que en algunos casos se traduce en la importancia de la
familia,considerando función delEstado apoyar la labor de este núcleo fundamental de cuidado. En
este sentido, se observala importancia que algunos países le otorgan aampliar el foco, ya no sólo
considerando al niño, niña y adolescente, sino también ala familia y la comunidad, concibiendo al
Estado como garante y promotor de dichos derechos, asumiendo un papel de soporte para el
ejercicio de derechos reconocidos por la Convención.
La generación de planes que den cuenta de las acciones del Estado permiten organizar las
prioridades de los gobiernos, visualizándose igualmente relevante la creación de estrategias en
23
temáticas específicas cuando la realidad lo dicte necesario, como es el caso de los niños/as y
jóvenes vulnerados en sus derechos.
Una importante observación surgida del análisis de los planes internacionales,
mencionada anteriormente, es que los objetivos o acciones en niñez no sólo se dirigen al sujeto,
sino que integran en su mayoría a la familia como agente de cuidado para el fortalecimiento de la
protección a la niñez, adoptando un concepto amplio de la misma (familia nuclear, abuelos,
parientes o quienes figuren como cuidadores principales), proponiendo incluso programas de
apoyo al cuidado intergeneracional, o trabajando para conocer a fondo las necesidades actuales
de ella, tal como recomiendan Tironi, Valenzuela y Scully (2006), los cuales hacen mención a los
nuevos requerimientos de la misma como la atención de los niños/as en situaciones de divorcio y
las consecuencias derivadas de los cambios que experimentan estas familias (elemento que
aparece en los planes de Australia, Canadá y España). A lo anterior también se agrega la
integración de la comunidad en las acciones de la política, y la generación de estrategias comunes
y diferenciadas por territorios.
Otro aspecto importante es que los planes generen adecuadas especificaciones para su
implementación, contando con mecanismos de coordinación entre distintos agentes ejecutores,
así como también aproximación a los costos y presupuestos en niñez, además de los mecanismos
de evaluación de los mismos, que en el caso de los planes estudiados se manifiesta como el punto
más deficitario.
La intervención temprana, tanto para promover el desarrollo integral como para llevar
adelante la prevención específica, se mantiene como estrategia fundamental, que permite no sólo
promover el bienestar del niño/a y adolescente, sino que también generar condiciones propicias
para potenciar las condiciones de desarrollo del país.
Finalmente, como tema fundamental, se releva la necesidad de promover la participación
de los niños/as y adolescentes en la elaboración de las políticas dirigidas hacia ellos, resguardando
así su derecho a la participación e incrementando la pertinencia de las respuestas generadas. En
este sentido, la adopción del nuevo paradigma en relación a la niñez no se instalará si ésta es sólo
declarada y no materializada en los planes y programas, se necesitan por tanto mecanismos
efectivos donde los mismos sujetos (así como la sociedad civil) sean escuchados y considerados en
la planificación de la política social en la materia.
Ahora, no sólo es necesaria la existencia de legislaciones específicas o planes dirigidos
hacia la niñez, la política social implica también pensar los aspectos concretos relacionados a la
misma. Rescatando la visión de Esping-Andersen (2008), es menester reflexionar acerca de los
obstáculos que enfrentan los padres, madres y cuidadores en el ejercicio de su rol, lo cual está
impactando en las tasas de natalidad. De este modo, es necesario cuestionar cómo la desigualdad
afecta la capacidad de inversión de las familias en sus hijos (que repercute en los resultados de
desarrollo y educacionales de los niños/as), cómo se aborda y promueve la participación laboral de
24
forma que los impactos para los niños/as sean menores, y cómo se organiza la educación inicial,
de manera tal que el acceso sea universal, generando reales beneficios para todos los niños/as.
Aquí yace la importancia de generar condiciones para que los diversos integrantes de la
familia,encargados del cuidado de los menores, tengan oportunidades que se ofrezcan desde la
política social para ejercer su rol.
En el análisis de las experiencias internacionales podemos dar cuenta de avances respecto
a enfoques, contenidos y metodologías, pero sin duda queda claro que no existe aún una fórmula
perfecta en el desafío de adherir a los derechos de los niños/as y adolescentes recogidos por la
Convención, es por esto que la consideración de la realidad nacional y local es de vital importancia
en su formulación y estructura. El cambio paradigmático que se propone en la Convención
requiere un proceso paulatino y extendido en el tiempo, pero que debe estar ya en marcha. La
formulación de la política social relacionada a niñez invita a pensar en la sociedad que queremos,
ya que ello no sólo nos ayudará a alcanzarla, sino que en sí mismo este proceso de generación de
horizontes construirá estructuras que esperamos constituyan un avance para los niños, niñas y
adolescentes de nuestro país11.
11
En el análisis de las políticas públicas señaladas se han considerado para este análisis los conceptos de
niñez, legislación, familia, cobertura, etc. Sobre nociones más complejas como familias con capacidades,
familias que requieren ayuda, o familias promotoras, cabe hacer presente que en los planes nacionales de
las políticas públicas analizadas no explicitanel enfoque adoptado, dado que, como el concepto lo indica, son
planes nacionales y no planes de intervención concretos.
25
IV.
PROGRAMAS INTERNACIONALES RELACIONADOS A LAATENCIÓN DE NIÑOS,
NIÑAS Y ADOLESCENTES VULNERADOS EN SUS DERECHOS Y SUS FAMILIAS.
En el ámbito de las intervenciones en niñez, la discusión respecto a cuál metodología o
qué tipo de programa puede ser más efectivo en la atención a vulneraciones de derechos es
amplia. Para reflexionar respecto a cuáles son las tendencias en intervención con niños, niñas y
adolescentes en situación de vulneración de derechos, se realizó una revisión documental de
programas que trabajan en éste ámbito, recurriendo a la evidencia publicada durante los últimos
años. El foco es observar intervenciones evaluadas que hayan tenido resultados beneficiosos,
observando especialmente sus metodologías de trabajo, con el fin de dar cuenta cómo llegan a
éstos resultados.
De esta manera, a continuación se expondrá la metodología con la cual se seleccionaron
los artículos respecto a intervenciones con niños/as y adolescentes en situación de vulneración de
derechos, para posteriormente dar cuenta de las mismas, finalizando con las conclusiones
generales del capítulo.
4.1 Metodología
Para el abordaje de la temática investigada se hace necesario acotar la discusión en torno
a problemáticas de vulneración de derechos, por ende, en este apartado sólo se abordan las
vulneraciones relacionadas a entorno familiar y medidas especiales de protección. Para la
selección de la información se utilizaron dos vías complementarias, la primera se relaciona a una
revisión de investigaciones que dan cuenta de programas o metodologías efectivas en la temática
de interés, y la segunda refiere al análisis de programas específicos de los países seleccionados en
este estudio.
En relación al primer aspecto, se realizó una exploración en tres buscadores académicos, a
saber, “Science Direct”, “Jstor” y “Red&Lac”, seleccionando artículos que cumplieran con los
siguientes criterios:
Que se oriente a temáticas de vulneración de derechos relacionados a entorno familiar y a
medidas especiales de protección, específicamente maltrato y abuso sexual infantil.
La temática se enfoque preferentemente en la evaluación de intervenciones o programas,
en lo posible con metodologías cuantitativas.
La intervención o programa a los que refiere el artículo considere al niño/a y/o la familia12.
12
Alguna de la literatura se enfoca a intervenciones específicas a los parientes de niños, niñas y adolescentes que han
sufrido maltrato o abuso sexual, sin incluir a los mismos.
26
La intervención o programa mencionado por la investigación no se refiera exclusivamente
al tratamiento de consecuencias físicas del maltrato o abuso (como cuidado de heridas,
lesiones, traumatismos o constatación física de abuso sexual).
El formato del estudio sea de preferencia una revisión de literatura o meta análisis.
Se haya publicado en los últimos años, específicamente de 2008 en adelante.
Se tenga acceso al artículo completo.
La investigación esté en idioma inglés o español.
Las palabras claves de búsqueda fueron “program”, “evaluation” o “impacto”, “child”,
“abuse” y “maltreatment”13. Un concepto que apareció en la búsqueda fue “violation of rights”,
pero finalmente se decidió excluirlo por dos razones: en primer lugar, desde la propia Fundación
se requirieron temáticas de vulneración específica, como por ejemplo abuso. En segundo lugar,
este concepto aparece relacionado a temáticas más amplias, como por ejemplo circuncisión en
niñas, u otros temas más generales o alejados del ámbito de estudio, que distorsionaban una
exploración apropiada. Para todos los casos se revisaron los cien primeros resultados arrojados,
seleccionando aquellos que se ajustaran más a los criterios. Sin embargo, para el caso del
buscador en español, se excluyó el criterio respecto a los años de publicación, con el fin de ampliar
la cantidad de estudios a analizar (aún de este modo, la información es escasa). Se eligieron así,
una cantidad total de 14 investigaciones, cuya especificación se consigna en el Anexo N° 1 del
presente documento.
Para el segundo tipo de acercamiento, se indagó en las iniciativas en atención a niñez de
los países de Australia, Canadá, Brasil y España. Se seleccionaron aquellos que:
Incluyen preferentemente a la familia en su intervención.
Refieren a vulneración de derechos en niños/as y adolescentes.
Cuentan con bases técnicas públicas y/o que tienen información disponible, mediante
investigaciones publicadas a nivel gubernamental o en revistas científicas especializadas,
respecto a evaluaciones preferentemente de impacto de las intervenciones.
Son programas organizados desde los países estudiados a partir de la evidencia de otros
programas o intervenciones internacionales, pero no constituyen replicas totalmente
exactas de programas prediseñados (como “Multisystemic Therapy” actualmente
implementado en Chile).
Al implementarse considerando las realidades y necesidades de su país, pueden ser
ejemplos a seguir en la forma de organizar la intervención.
Bajo esos parámetros se encontraron sólo cuatro programas en cuatro paísesque se
ajustaron a las características de selección. El aspecto relacionado al enfoque significa
básicamente que los países tratan de orientar sus recursos hacia los ámbitos preventivos, o bien
13
En el caso del buscador ScienceDirect se pudo filtrar por el año, escogiendo las publicaciones de revistas del área de la
Psicología, Ciencias Sociales y Área de la Salud.
27
reparatorios, referidos fundamentalmente al uso de terapias como las que se describen en los
apartados (cognitiva conductual, etc.). A continuación se presentan los programas seleccionados.
Tabla 4.1 Programas internacionales seleccionados.
Programa
Familias Primero
Comunidades
Niños
País
Canadá
para Australia
Primera Infancia Mejor
Brasil
Proyecto YIY
Canadá
Enfoque
Descripción general
Promocional – Familias primero es un programa de visita
Preventivo
al hogar que se centra en generar
mejores condiciones para los niños/as
mediante
el
trabajo
con
los
padres/madres desde la primera infancia.
Promocional – Refiere a una intervención amplia que
Preventivo
incluye distintos servicios orientados a las
familias vulnerables.
Promocional – Es un programa de intervención en
Preventivo
infancia temprana, enfocado en crear
condiciones para el desarrollo integral del
niño/a.
Reparación – Es un programa de gestión que permite el
Tratamiento
abordaje y tratamiento de casos de
niños/as que requieren atención.
Con fines analíticos, se organizará la información de tal modo que en un primer apartado
se revisarán los programas enfocados a la promoción y/o prevención, esto es, a las intervenciones
que se dirigen a la reducción de factores de riesgo y el aumento de factores de protección
relacionados a un amplio espectro de violencia o maltrato, como el abuso infantil (OMS, 2004), y
en un segundo lugar, aquellos referidos más bien a la reparación o tratamiento de vulneraciones
graves de derechos.
4.2 Programas Promocionales y/o Preventivos
En la línea promocional y/o preventiva, la literatura seleccionada se organizó en torno a
aquellas investigaciones internacionalesreferidas a estrategias de acción, como los programas de
visita a hogar y aquellos situados en el espacio escolar, incorporando finalmente una investigación
desarrollada en el contexto de Latinoamérica.
Los programas que utilizan como estrategia metodológica la visita domiciliaria son
ampliamente extendidos, siendo aplicados en distintos países y realidades desde hace ya varios
años. A modo de ejemplo, tenemos la experiencia del programa “Home-Start” del Reino Unido,
orientado a apoyar a familias para prevenir las dificultades de índole relacional. La población
objetivo del programa son madres con niños pequeños,entendida como población de riesgo,
28
quienes reciben la visita de voluntarios una vez a la semana por, a lo menos, 3 horas diarias
(medio día). Con ello se pretende brindar apoyo social,lo cual debiera incidir en el bienestar y
autoestima parental, lo que a su vez-de acuerdo a la literatura- tendería a mejorar el desempeño
parental, reduciendo los problemas conductuales de los niños consecuentemente. Los resultados,
utilizando un diseño cuasi experimental, dan cuenta de cómo las características de los
participantes y del programa operan como mediadores interactivos de los resultados, y cómo la
intensidad del programa es un predictor importante de éxito, combinado con variables como el
ingreso y estado civil de los beneficiarios (las madres de los niños pequeños) (Asscher, Hermanns,
Dekovic & Reitz, 2007).
Los favorables resultados de este tipo de programas se repiten en otros países, es así
como Howard & Brooks-Gunn (2009) muestran en un artículo de meta análisis, una evaluación de
nueve intervenciones que utilizan como eje metodológico la visita al hogar del niño/familia, como
mecanismo de intervención preventivo sobre la negligencia y abuso infantil. Los programas
revisados, en su mayoría tienen por objetivo fomentar el apoyo social, establecimiento de redes y
entrega de herramientas a las familias, con el fin de mejorar los procesos de parentalidad y
bienestar de los niños. Para este estudio, seleccionaron evaluaciones realizadas bajo diseños
experimentales de diversos países; entre los programas elegidos, seis pertenecían a Estados
Unidos: “Nurse Family Partnership”, “Hawaii Healthy Start”, “Healthy Families America”,
“Comprehensive Child Development Program”, “Early Head Start”, “Infant Health and
Development Program”; y tres de otros países: “Early Start Program” de Nueva Zelanda,
“Demonstration program” de Queensland Australia, y “Program for depressed mothers of infants”
de Holanda . Ellos concluyen que las iniciativas elegidas pueden influir positivamente en las
prácticas parentales y, en menor medida,en el desarrollo cognitivo de los niños. Aquellas
dimensiones que se ligan a la efectividad de éstos programas son: la calificación de los visitadores
al hogar (hay una controversia en si debieran ser enfermeros, trabajadores sociales, paraprofesionales o voluntarios entrenados), el foco de la intervención (se menciona que es más
efectiva en las familias desventajadas), y el servicio entregado (visita en sí misma o visita orientada
a objetivos específicos).
Doneland-McCall, Eckeronde & Olds (2009) también analizan los programas de visita al
hogar, pero desde la perspectiva de su evolución durante los últimos 29 años en Estados Unidos.
Estas intervenciones provienen de la década de los 70’s y 80’s, cuando la preocupación sobre las
altas tasas de maltrato infantil y retrasos del desarrollo comenzaron a hacer popular la idea de
acompañar a las mujeres embarazadas en sus hogares, desarrollando sus habilidades parentales.
De esta manera, surgen connotados programas como “Hawaii Healthy Start Program”, “Parents as
Teachers” y “Nurse-Family Partnership”. Posteriormente, a mediados de los 80’s, se recomienda
extender estos programas a nivel universal, incluyendo objetivos más globales dada la evidencia
que apoyaba su efectividad; es así como surge “Healthy Families America”. Con la continua
investigación que han suscitado este tipo de iniciativas (que no siempre ha mostrado grandes
efectos, sino más bien resultados modestos pero positivos a fin de cuenta), los autores generan
29
recomendaciones con alto grado de confianza hacia la política pública. Entre ellas, sugieren que la
inversión en programas de visita al hogar deben enfocarse en aquellos que realmente estén
basados en la evidencia, mostrando evaluaciones positivas en el tiempo y bajo distintos contextos
(de tal manera que toda la atención no esté en la fidelidad de la implementación respecto a las
condiciones experimentales con las que se evaluaron positivamente). Además, se enfatiza que los
mejores resultados se dan con las familias de más riesgo y que es necesaria la acción también en la
comunidad para asegurar la continuidad de los efectos fuera de las familias.
Algunos de los elementos ya mencionados respecto a los programas de visita al hogar,
también son señalados en un artículo de Small, Cooney & O’Connor (2009), quienes investigan las
dimensiones de efectividad de los programas preventivos en ámbitos del maltrato y abuso infantil.
Los autores señalan cuatro categorías que permiten agrupar los principios que rigen los buenos
resultados de las intervenciones centradas en la familia, a saber:
a) Diseño y contenido del programa:
Los autores destacan que las intervenciones más efectivas son aquellas que se encuentran guiadas
por la teoría, es decir, que sus actividades y contenidos están basadas en evidencias teóricasempíricas. También destacan las que poseen una intensidad precisa, esto es, que la cantidad de
horas destinadas a las familias, la duración del programa, y la complejidad de las actividades son
adecuadas para la población atendida. Finalmente, los programas deben ser comprehensivos, es
decir, aquellos que responden a una multiplicidad de factores protectores y de riesgo (y no los que
abordan sólo uno de ellos), son los que obtienen mejores resultados.
b) Relevancia:
Sobre la relevancia del programa, entendida como la atingencia de sus acciones al problema
abordado, destacan que los programas más efectivos son aquellos que generan acciones de
prevención en los momentos de desarrollo adecuados de su población objetivo, es decir, son
capaces de enfocarse ni tan temprano ni tan tarde respecto a la conducta o situación a prevenir.
Así, el momento en el cual se realizan las primeras intervenciones es importante para asegurar la
efectividad; por ejemplo, abordar a las familias cuando están en los procesos de transición, apenas
el problema aparece, o en el primer contacto del niño con la ley en caso de conductas
transgresoras. Finalmente, la relevancia se liga a la pertinencia cultural de la iniciativa, esto es, que
considera las costumbres y procesos del lugar donde se sitúa.
c) Implementación:
En lo que refiere a la implementación de los programas, se enfatiza la presencia de equipos
profesionales bien calificados, entrenados y apoyados por supervisores. Además, se señala la
importancia de la experiencia, confidencialidad, entrenamiento y compromiso de los
profesionales, las estrategias que impidan su rotación durante la intervención, y el cultivo de
buenas relaciones entre el equipo profesional y los participantes del programa.
30
d) Evaluacióny Aseguramiento de la calidad:
Con respecto a la evaluación y el aseguramiento de la calidad, se considera importante la
documentación de los procesos, con el fin de que el programa sea transmisible, tanto a los mismos
beneficiarios como a los ejecutores y a la opinión pública. Siendo igualmente relevante que exista
un compromiso para evaluar los programas.
Si bien esta revisión permite dar cuenta de los elementos que hacen efectivos a los
programas basados en la evidencia, los autores mencionan que no es deseable que todos los
interventores abandonen sus programaciones para adoptar una de esas fórmulas, sino que
pueden usar la información para mejorar las intervenciones existentes (Small, Cooney & O’Connor,
2009).
En términos de las miradas de los programas, Daro y Dodge (2009) mencionan que en los
esfuerzos para prevenir el maltrato y abuso infantil, la acción se ha centrado en mejorar las
habilidades de los padres, sin embargo, si esto no se sitúa en programas que aborden a la
comunidad, puede que los resultados no sean sostenibles a largo plazo. Es así como se han
desarrollado programas de prevención comunitaria, que enfatizan la interacción entre la persona,
la familia, los vecinos, la comunidad y el contexto cultural. Examinando cinco programas de
prevención comunitaria, a saber, “Triple P-Positive Parenting Program”, “Strengthening Families”,
“Durham Family Intensive”, “Strong Communities”, y “Community Partnerships for protecting
Children”, los autores observan que estas iniciativas se centran en algunos casos en mejorar la
capacidad de los servicios, reorganizando la manera en que los funcionarios se relacionan con los
usuarios o mejorando la forma en que los supervisores siguen a sus funcionarios. Adicionalmente,
todas estas iniciativas se orientan a optimizar las probabilidades de que las familias accedan a los
servicios que requieren, o sensibilizar a los padres respecto a la necesidad de recibir ayudapara
resolver problemas relacionados a la parentalidad, incrementando de este modo la permeabilidad
del sistema a la intervención del entorno.
Si bien este tipo de programas de prevención comunitaria se visualiza como necesario para
procurar la mantención de las buenas prácticas parentales, es necesariodesarrollarcon mayor
profundidad estas iniciativas, tanto en sus visiones teóricas, metodológicas como en sus
procedimientos de evaluación, de modo de incidir efectivamente en las actitudes de la comunidad
sobre la protección a la niñez (Daro& Dodge, 2009).
La importancia de programas que consideran algo más que la visita al hogar o la familia,
también es mencionado por Azzi-Lessing (2011), quien a la luz de la revisión de la literatura de los
últimos años recoge las conclusiones de varios meta análisis, respecto a los modestos efectos de
los mismos y a la importancia de centrarse en aquellos aspectos que mayormente favorecen la
efectividad de las iniciativas, más que a la fidelidad de su replicación. Su llamado se orienta a
enfatizar esos elementos, junto a la integración de estos programas dentro de sistemas
comprehensivos, que permitan acompañar a las familias con niños, niñas y adolescentes.
31
De esta manera, señala que es importante: reconocer el rol del contexto, los efectos de la
política social en su conjunto, las características de la comunidad, la sensibilización de la opinión
pública sobre el maltrato y abuso infantil, las alianzas locales desde donde se implementan las
iniciativas, el respeto de la cultura local y compromiso familiar, y la flexibilidad programática. Por
otro lado, es necesario contar con equipos expertos, multidisciplinarios, con entrenamiento,
supervisión, y que sean capaces de medir riesgo familiar con criterios comunes (Azzi-Lessing,
2011).
Si abordamos la prevención, pero esta vez desde un contexto escolar, Topping & Barron
(2009) observaron en un meta análisis de 22 evaluaciones de programas preventivos del maltrato
y abuso infantil situados en contextos escolares, que pese a las limitaciones de los estudios
respecto a su replicabilidad, indicadores evaluados y resultados diversos, han concluido que las
características mostradas por los programas más efectivos se relacionan justamente con las
intervenciones comprehensivas (multisistémicas). Estas incluyen una combinación de estrategias
de modelaje de respuestas frente a situaciones potencialmente abusivas, discusión grupal sobre el
tema y ensayo de habilidades de afrontamiento (juego de roles); duran más de 4 sesiones, tienen
la posibilidad de ejecutarse por distinto tipo de personal, e incluyen involucramiento parental.
Pese a lo anterior, es necesario considerar que es un campo en desarrollo, por ende las
recomendaciones deben ser tomadas con cautela.
En la línea de la prevención escolar, Del Campo y López (2006) evalúan la implementación
del programa de “Prevención de abusos sexuales a menores” en España, que se enfoca en
aumentar los conocimientos de los menores respecto al abuso sexual, mejorar sus habilidades de
afrontamiento ante un posible abuso e incrementar la comunicación padre-hijo sobre estos temas.
La evaluación presentada trata de visualizar efectos no intencionales, como el incremento de
revelaciones de abuso sexual por parte de menores. Usan un diseño cualitativo mediante
observación participante y un diseño cuantitativo cuasi experimental, midiendo los conocimientos
respecto al abuso sexual, la valoración del programa, y efectos secundarios como cambios de
conducta en los niños. Como resultado, se observa un incremento de los conocimientos de niños
sobre el abuso sexual, un alto grado de satisfacción del programa, y efectos secundarios positivos
respecto a los cambios conductuales.
Cabe señalar que las intervenciones preventivas a nivel escolar suelen diferenciarse de
aquellas centradas en el contexto familiar, al enfocarse directamente en el abuso mediante el
aumento de conocimiento y habilidades de afrontamiento de los niños ante situaciones de
maltrato, promoviendo el reporte de los mismos.
Centrándonos ahora en la descripción, sistematización yanálisis de los programas a nivel
latinoamericano, si bien son múltiples las iniciativas generadas por los países de la región, sólo se
tomó una experiencia que emergió según la metodología seguida en este estudio. Corresponde a
una experiencia argentina (Pérez-Chaca, 2011) que da cuenta no de una evaluación sino de la
problematización de la prevención en temáticas de maltrato y abuso infantil.Se trata de la
32
experiencia de un “Programa provincial de prevención y atención del maltrato infanto juvenil”,
cuya propuesta es un abordaje interdisciplinario del niño/a adolescente y su grupo familiar,
priorizando soluciones que garanticen la mayor cantidad de derechos, siendo la última opción la
judicialización e institucionalización de los niños. Su enfoque corresponde a un modelo de redes,
que permite abordar la complejidad y multicausalidad del maltrato. Esto se traduce en una
atención individual o familiar, acciones de prevención comunitaria a nivel escolar, capacitación a
público general sobre maltrato, línea telefónica gratuita de denuncia, constitución de redes,
aplicación de una ley relacionada a protección de derechos, entre otros.
A modo de resumen, los programas que buscan prevenir el maltrato y abuso infantil se
han centrado fuertemente en la familia, específicamente en la mejora de las competencias
parentales mediante la visita al hogar por parte de personal calificado. Los resultados positivos
han permitido expandir su aplicación a múltiples contextos, siguiendo las pautas con las que se
evaluaron para producir efectos semejantes. Sin embargo, los moderados resultados visualizados
en las continuas evaluaciones a estas iniciativas han llevado a flexibilizar esa política, centrándose
mayormente en aquellos principios, dimensiones o elementos que se relacionan con la efectividad
del programa. De esta manera, su aplicación debe estar condicionada al contexto macro y micro
social, considerándolo como parte de intervenciones sistémicas de acompañamiento que incluyan
a las comunidades en que se insertan los niños/as, adolescentes y sus familias. En ese sentido,
también es necesario gestionar lazos con las comunidades educativas, que si bien pueden tener
sus propias intervenciones, éstas resultan más efectivas cuando consideran una mirada sistémica.
Como ejemplos de la revisión efectuada, a continuación se presentan tres programas
específicos relacionados a intervenciones preventivas de maltrato y abuso infantil, temáticas
predominantes entre los programas orientados a población infanto-juvenil vulnerada en sus
derechos, las cuales han sido desarrollados en los países escogidos para esta revisión. Los criterios
de selección fueron la consideración de la familia en su modelo de intervención, el acceso a sus
bases técnicas o descripciones de los programas, y que contaran en lo posible con evaluaciones
experimentales o cuasiexperimentales que dieran cuenta de su efectividad. Se comenzará con el
programa “Families First” de Canadá en la lógica de las intervenciones de visita a hogar, luego se
dará cuenta de la experiencia de “Communities For Children” de Australia, que constituye un
ejemplo de intervenciones que se enfocan no sólo en la familia sino en la comunidad, y finalmente
la experiencia latinoamericana de “Primera Infancia Mejor” en Brasil. Todos los programas serán
presentados considerando en lo posible una descripción general de los mismos, sus objetivos,
población beneficiaria, enfoque teórico/metodológico14, evaluación y recursos.
14
No toda la literatura de los programas hace explícito el enfoque teórico y el metodológico separadamente, algunas
sólo mencionan el primero (en ocasiones como principios) y otras sólo dan cuenta del segundo (a veces refiriéndose a
técnicas), por ende, cuando se haga referencia a “enfoque teórico/metodológico” no necesariamente se mencionarán
ambos elementos.
33
4.2.1 Familias Primero (“Families First”, Canadá)
El programa de visita al hogar “Familias Primero” desarrollado en Manitoba, Canadá,
surge a partir de las experiencias de intervenciones Estadounidenses como “Healthy Start
Program” y “Healthy Families America”, implementándose desde los años 90’s. Toda la
información de este programa ha sido extraída de Healthy Child Manitoba (2010).
Sus objetivos se orientan a mejorar las habilidades parentales, el bienestar de los padres, y
el apoyo social y comunitario recibido, considerando también el bienestar infantil. Su población
objetivo son las familias que presentan altos grados de riesgo, luego de ser evaluados por personal
de salud pública (el riesgo incluye problemas congénitos de salud del niño, padres adolescentes,
dificultades financieras de los padres, y/o problemas mentales de los mismos).
Sus principios teóricos/metodológicos se basan en la premisa que los padres que sostienen
un mejor vínculo con sus hijos son más capaces de nutrir su desarrollo. De esta manera, paraprofesionales son destinados a los hogares de estas familias, con el fin de construir relaciones de
confianza que les permitan acompañar a los padres desde el embarazo (aunque otros intervienen
posteriormente). Las visitas tienen una frecuencia desde semanal a una vez cada tres meses, con
una duración de una o dos horas dependiendo de las necesidades de las familias, y se extienden
hasta los tres años de vida del niño. Las visitas tienen el objetivo de desarrollar metas relacionadas
al funcionamiento familiar.
La evaluación de este programa ha sido realizada en las condiciones reales de aplicación
mediante un diseño cuasi experimental, analizando los datos mediante modelos lineales
jerárquicos que permitieron ver las diferencias de resultados entre los grupos control y
tratamiento, controlando por factores sociodemográficos. De esta manera, se encontraron
mejorías en el desarrollo de una crianza positiva, aumento del apoyo social, fortalecimiento de la
cohesión vecinal, y aumento de tres escalas relacionadas a bienestar maternal (propósito en la
vida, dominio del medio social y autoestima). No se observaron diferencias sobre depresión post
parto, uso de servicios comunitarios, participación familiar en organizaciones de voluntariado y
retraso en el desarrollo de los niños.
4.2.2 Comunidades Para Niños (“Communities For Children” CFC, Australia)
El programa Comunidades Para Niños es parte del Programa de Apoyo Familiar (“Family
Support Program”) que corresponde a un servicio integral para familias particularmente
vulnerables, orientado a mejorar el bienestar y desarrollo infantil junto a su seguridad y buen
funcionamiento familiar. Incluye dos tipos de servicios, el primero se orienta a la realización de
intervención temprana, prevención y asistencia intensiva en localidades focalizadas. El otro tipo de
servicio constituye apoyo legal a las familias separadas, en procesos de separación, o para aquellas
34
que quieren mejorar sus relaciones familiares. El Programa Comunidades Para Niños se enmarca
en el primer tipo de servicios (Australian Government, 2012).
El objetivo general del Programa Comunidades Para Niños es incrementar la seguridad y el
bienestar de los niños, abordando factores de riesgo que impacten en la capacidad de crianza de
familias, padres, abuelos cuidadores, y otros adultos responsables (Australian Government, 2011).
Los objetivos específicos son:
Mejorar la salud y bienestar de familias junto al desarrollo de los niños desde el
nacimiento a la edad escolar.
Crear comunidades amigables para niños.
Construir fuertes lazos entre la comunidad y los servicios de protección infantil del
gobierno.
Unir los servicios universales con los servicios de apoyo especial y servicios secundarios de
adultos, para asegurar que los niños vulnerables identificados en riesgo reciban una
derivación apropiada y un manejo del caso en el contexto familiar.
Construir buenas prácticas en base a la evidencia, centrada en la intervención temprana y
los servicios de apoyo a la prevención familiar para niños y familias en riesgo de abuso o
negligencia.
Reducir la incidencia de familias e individuos en crisis.
Asegurar padres y niños con mejores conexiones y redes sociales.
Asociar los servicios de niñez temprana a otros servicios del Gobierno Australiano, como
los Centros de relaciones familiares, “Centrelink”, y los servicios de empleo.
Integrar el Gobierno Australiano, Estados/territorios, gobiernos locales y sector no
gubernamental en la respuesta a las necesidades locales.
Su población objetivo son niños y familias vulnerables de comunidades desventajadas, con
énfasis en los niños en riesgo de tener dificultades o problemas en su desarrollo o respecto al
abuso o negligencia. El foco primario son niños de 0 a 12 años, pero puede abarcar adolescentes
hasta 18 años si la circunstancia lo amerita. La población indígena representan un grupo específico
de focalización (Australian Government, 2011).
Como enfoque teórico/metodológicose puede mencionar la referencia que se hace
respecto a la organización de las acciones del programa en dos grandes lineamientos (Australian
Government, 2011)15:
Facilitación de "Partner model": Trata de desarrollar y proveer a toda la comunidad
servicios para el apoyo al desarrollo de la infancia temprana. Los servicios entregan ayuda
enfocada a la familia para la intervención temprana y prevención en comunidades
desventajadas. Establecen comités locales de proveedores de servicios, desarrollan e
15
No se tiene mayor información de enfoques teóricos específicos. Sólo se mencionan los lineamientos
destacados en el texto.
35
implementan planes estratégicos comunitarios, financian a otras organizaciones no
gubernamentales para brindar servicios de apoyo parental a la crianza, apoyo grupal a
niños, familias o cuidadores, manejo de casos, servicio de visitas a hogares y otros apoyos
para prevenir el abuso infantil y la negligencia.
Servicios directos de Comunidades Para Niños: Implica que al alerodel programa se
financian servicios directos individuales para entregar intervención temprana y apoyo
familiar preventivo, según las necesidades de la comunidad local. Se enfoca en la
población de 0 a 12 años, peroalgunos serviciostambién se entregan hasta los 18 años. Los
servicios directos incluyen estrategias de apoyo a la crianza, apoyo familiar y de pares para
niños y miembros de familias, facilitan “playgroups”, manejo de casos y servicios de visita
al hogar. Se promueve el fortalecimiento de las relaciones padre-hijo, el mejoramiento de
las capacidades personales, la autoestima, la resilencia, entre otros.
La evaluación del programa se rige según un marco de desempeño del Programa de Apoyo
Familiar (CTF), pero además cuenta con una evaluación de impacto que data del año 2009 y que
mide los efectos del programa según los objetivos establecidos hasta ese momento. En ese
tiempo, el programa se orientaba a identificar y proveer servicios de detección de necesidades,
fortalecer capacidad comunitaria, y mejorar el contexto comunitario en que los niños de 0 a 5
años crecen. Para ello se generó un diseño, que consideró el seguimiento en 3 olas (o momentos)
de 2.202 familias en 10 lugares donde se implementaba el CFC, comparándolo con 5 lugares donde
no se implementaba pero que eran comparables (Muir, Katz, Edwars, Gray, Wise, Hayes &Stronger
Families and Communities Strategy Evaluation Team, 2010). Se midió:
La salud de familias (heridas a niños que requieran atención médica, salud física de niños y
padres, experiencias emocionales de niños y problemas conductuales, comportamiento
prosocial de niños, niños con sobrepeso, y salud mental de los padres).
Apoyo a familias y padres (padres que ejercen malos tratos, autoeficacia y confianza de
padres, relaciones conflictivas de padres, vivir en un hogar sin trabajo).
Aprendizaje temprano y cuidado (logros de vocabulario receptivo y habilidad verbal, y
calidad del ambiente de aprendizaje del hogar).
Comunidades amigables para niños (participación de padres en actividades de servicios
comunitarios, nivel de apoyo recibido por otros para criar a niños, calidad del vecindario
para la crianza, sensación de los padres de la cohesión social, entre otros).
Bajo el diseño de estudio (“matched case-control”) se utilizaron dos acercamientos para
identificar el impacto del programa. El primero, estima la diferencia entre la línea base y el
resultado posterior a la intervención (ola 3) tanto en los lugares de implementación del programa
como en aquellos utilizados como control; la similitud de características entre las familias y
niños/as de los lugares con y sin el programa apoyaron la validez de este acercamiento. Además se
controló por características socioeconómicas y demográficas para identificar las diferencias entre
los lugares.
36
El segundo acercamiento fue el modelo de “difference-in-difference”. Este método toma
en consideración cualquier diferencia entre los lugares con el programa y sin el programa en la ola
1, aun cuando éstas no son significativas. Con ello calcula una tasa de cambio en los distintos
momentos de medición posterior, al hacerlo, los efectos en los grupos y el tiempo son
identificados(Muir, et al., 2010).
Se encontraron tres resultados fundamentales: menos niños viviendo en hogares sin
trabajo, menor reporte de los padres respecto a conductas dañinas y hostiles en la crianza, y
mayores sentimientos de efectividad de los padres en su rol. Se visualizó un impacto negativo
sobre la salud mental de las mujeres (puede que sea porque en las actividades del programa hayan
accedido a más atención profesional).Para muchos de los otros resultados se encuentran impactos
no significativos estadísticamente, sin embargo, ciertos indicadores se orientan hacia efectos
positivos del programa en el corto plazo. También se midió el efecto sobre 3 grupos particulares:
hogares de difícilacceso, con bajo ingreso, y con madres con baja educación (10 años o menos). En
general los resultados son positivos, si bien el tamaño de éstos son pequeños pueden considerarse
favorables en relación a lo observado en fases tempranas del Sure Start, programa del Reino
Unido similar a Comunidades Para Niños (Muir, etal., 2010).
4.2.3 Primera Infancia Mejor, Brasil
Este programa fue lanzado oficialmente en el Estado de Rio Grande do Sul el año 2003, y
reconoce la importancia de la complejidad del desarrollo infantil, atendiendo a la relevancia de las
políticas intersectoriales e integradas. Se inspira en la experiencia cubana del programa “Educa a
tu hijo” implementado desde 1992 con niños de 0 a 6 años de edad (Schneider y Regina, 2008).
Sus objetivos son crear condiciones, promover y acompañar el desarrollo integral de niños
de 0 a 6 años mediante el trabajo intenso y continuo con sus familias y comunidades, garantizando
la atención de las necesidades infantiles esenciales, como relaciones estables y continuas,
protección, respeto de diferencias individuales, entre otras (Schneider y Regina, 2008).
Su población objetivo son familias en situación de vulnerabilidad y riesgo social, con hijos
de edades entre 0 a 6 años, a los que se suman los gestantes. Se considera también los índices de
mortalidad infantil y niños sin atención preescolar (Schneider y Regina, 2008).
El enfoque teórico/metodológico es amplio. Se reconocen tres ejes o niveles de
intervención, a saber, la familia, la comunidad y la intersectorialidad. Sus concepciones teóricas se
ligan a la teoría histórica cultural de Vygotsky, a los aportes del aprendizaje de Piaget, a los
descubrimientos de la neurociencia respecto al desarrollo cerebral inicial, y a la teoría sobre
formación y desarrollo de vínculos afectivos de Bowlby (Schneider y Regina, 2008).
37
Puesto que uno de sus ejes es la intersectorialidad, la gestión del programa se ejerce por el
Grupo Técnico Estadual (GTE) integrado por los técnicos de las secretarías de salud, educación,
cultura, justicia y desarrollo social. Consiste en un equipo multidisciplinario con apoyo técnico de
la Oficina Antena de la UNESCO, que es responsable de la elaboración de estrategias de
implementación del programa en los municipios, asesorando a los Grupos Técnicos Municipales
(GTM), a los monitores y a los visitadores (Schneider y Regina, 2008).
Las modalidades de atención son individuales y grupales. La primera se desarrolla con
embarazadas y niños de 0 a 2 años 11 meses, donde se generan visitas al hogar de cortes
semanales o quincenales de una hora aproximada, proponiendo una actividad orientada a los
objetivos del programa16. La segunda, se dirige a familias con niños de 3 a 6 años de edad, en la
que también se efectúan visitas semanales o mensuales en instancias comunitarias, donde se
trabajan temas del desarrollo integral del niño mediante actividades grupales. Además de estas
dos modalidades, existen visitas de acompañamiento a las familias de niños de 0 a 6 años,
orientadas a evitar dificultades de desarrollo. También existen reuniones comunitarias con
gestantes o embarazadas, y se incentiva igualmente actividades comunitarias para mejorar la
calidad de vida de la población. En general, el visitador es la figura central del programa, el cual
asume la orientación de 25 familias (Schneider y Regina, 2008).
En resumen, los tres programas identificados se enfocan en la prevención del maltrato y
abuso infantil pero también en la promoción del desarrollo y bienestar integral del niño/a, todo
esto mediante la familia como actor fundamental, donde se orienta el trabajo al fortalecimiento
de habilidades parentales. La mayoría de las experiencias utiliza la visita al hogar como
herramienta metodológica para incidir en la crianza infantil, sin embargo, no se quedan sólo en
ese espacio (a pesar que en el caso de Canadá pareciera centrarse en el sistema familiar), sino que
también establecen intervenciones a nivel comunitario e introducen importantes mecanismos de
gestión y coordinación de los servicios público/privados (como el caso de Australia). Algunos
tienen un enfoque hacia infancia temprana, como el programa de Brasil, pero los otros se
extienden hasta los 12 e incluso 18 años de edad o simplemente lo definen como familias con
niños. En general, los programas demuestran ser respuestas integrales a la protección infantil y en
ningún caso son sólo reproducciones de programas tipo, sino que utilizan la evidencia para
construir una intervención acorde a su realidad.
Habiendo recorrido los programas relacionados al ámbito de la prevención, a continuación
se analiza información relacionada a las intervenciones con foco en la reparación/tratamiento o
restitución de derechos de niños, niñas y adolescentes.
16
Al momento de realizar la revisión de las evaluaciones de este programa solo se pudo encontrar una
presentación
sobre
estas
(Ver
en:
http://portal.oas.org/LinkClick.aspx?fileticket=S89fLkdYDDE%3D&tabid=1730). Aquí aparece la referencia a
dos estudios, uno respecto a resultados en desarrollo infantil y otro en cuanto a los aspectos cualitativos.
Lamentablemente no se pudo encontrar los documentos originales, por lo que se prefirió descartar una
explicación en base a una presentación.
38
4.3 Programas de reparación/tratamiento o restitución de derechos
La discusión sobre la intervención en vulneración de derechos relacionados a entorno
familiar y medidas especiales de protección implica muchas veces acciones de reparación y
tratamiento. En torno a ese núcleo encontramos vasta literatura sobre los tipos de intervención y
los grados de efectividad de la misma.
Un estudio de Rizo, Macy, Ermentrout & Johns (2011) muestra un meta análisis de los
artículos publicados los últimos 10 años que dan cuenta de evaluaciones cuantitativas de
intervenciones, servicios o programas enfocados en los niños expuestos a violencia intrafamiliar.
Los estudios elegidos se caracterizan por utilizar cuatro tipos de metodologías:1.
Consejería/terapia, 2. Intervención en Crisis, 3. Focalización en crianza, 4. Intervenciones
Multicomponentes (es decir, que contiene más de una de las estrategias anteriores o se extienden
a aspectos comunitarios). Cabe señalar que las terapias se realizan en formatotanto individual
como grupal, integrando, en algunos casos, elementos novedosos como el arte o el teatro como
medios terapéuticos. En términos de resultados, la mayor parte presenta efectos positivos, sin
embargo, aún no es posible identificar cuál de estos cuatro tipos de metodologías es la más
efectiva. Destaca que la mayoría de las intervenciones no sólo se enfocan en el sujeto víctima de
violencia, sino que contemplan a niños y mujeres como usuarios,sean o no víctimas directas.
En lo que respecta a la terapia, Trask, Walsh & Di Lillo (2011) se preguntan si el
tratamiento tiene efectos sobre los daños del abuso sexual infantil y cuáles son las características,
tanto de la intervención como de los participantes,que inciden en la mejora de los resultados. Para
ello seseleccionaron 35 artículos publicados entre 1960 y 2009 que evalúan con diseños
experimentales o cuasi experimentales tratamientos para las secuelas del abuso sexual infantil,
como el síndrome de estrés post traumático, la externalización de problemas (por ejemplo,
hiperactividad, trastorno oposicionista desafiante, trastorno conductual, problemas conductuales
a nivel sexual, y agresión), o internalización de problemas (por ejemplo, depresión o ansiedad).
Dan cuenta que, en general, el tratamiento es efectivo en reducir los tres tipos de secuelas
mencionadas. Ahora, respecto a cómo moderan los resultados las características de la
intervención y de los participantes, señalan que en términos de enfoque la terapia cognitivo
conductual parece más efectiva que los otros modelos teóricos. Por otro lado, es interesante
observar que la edad y el sexo resultan ser importantes moderadores, dando cuenta que los
hombres obtienen más beneficios que las mujeres y que a mayor edad mejores efectos
terapéuticos (lo cual se puede deberal mismo enfoque cognitivo de la terapia, que requiere el
desarrollo de ciertos procesos de pensamiento y comunicación para su efectividad).
Siguiendo la misma línea, Harvey & Taylor (2010) realizan una investigación meta analítica
de 39 estudios cuantitativos que evalúan los resultados de tratamientos terapéuticos a niños,
niñas y adolescentes que en su mayoría han sufrido abuso sexual, sugiriendo que la psicoterapia
en general (cognitiva conductual, experiencial o ecléctica) provee resultados beneficiosos en
reducción de síntomas, mejora de la autoestima y funcionamiento general del niño y su cuidador
39
no agresor/a. En este estudio se observa igualmente que los mejores resultados se dan en
niños/as o adolescentes mayores (13 a 19 años) y, que sobre la modalidad terapéutica, la familiar
o individual es más efectiva que la grupal, así como también que el trabajo en el hogar de los
beneficiarios mejora los síntomas de internalización y el estrés general. Es importante observar
que en estos estudios también se centran en los cuidadores principales no perpetradores del
abuso, sobre los cuales los efectos de la terapia en el síndrome post traumático es menor que en
las víctimas directas. En lo que respecta a los resultados de la intervención en crisis o
multicomponente, se puede detallar que los resultados de esta última aparecen en el texto de
Rizo, Macy, Ermentrout& Johns (2011), el cual fue mencionado en los párrafos anteriores, y da
cuenta que no existirían diferencias entre esta intervención y las demás.
Si bien el estudio anterior muestra que todos los tipos de los tratamientos medidos puede
resultar efectivo, Wethington, et al. (2008) discrepan de estos hallazgos. Al evaluar siete tipos de
terapia (cognitiva conductual individual y grupal, terapia de juego, arte terapia, terapia
psicodinámica, terapia farmacológica e interrogación psicológica), muestran que la terapia
cognitiva conductual individual y grupal (contraponiéndose a la evidencia anterior) es la que
demuestra los mejores resultados en la mejora de síntomas depresivos, ansiedad, estrés post
traumático, problemas de internalización y externalización.
Siguiendo en la línea reparatoria, Kolko, Iselin & Gully (2011) evalúan una intervención
realizada en los Centros de Protección Infantil en Estados Unidos, que constituye un ejemplo de
los llamados “tratamientos centrados en evidencia”. Los tratamientos centrados en evidencia que
desarrollan estos centros refieren a las siguientes modalidades terapéuticas: Terapia
Multisistémica (MST), Terapia cognitiva conductual centrada en el abuso (AF-CBT), Terapia
interaccional padre-niño adaptada para el maltrato físico (PCIT), Terapia Cognitivo Conductual
combinada padre-hijo, Psicoterapia Padres-Hijos (CPP), Tratamiento cognitivo conductual
enfocado al trauma (TF-CBT) e Intervención cognitiva conductual para trauma en escuelas (CBITS).
Se estudian especialmente los efectos de la AF-CBT en 52 familias atendidas por 7
terapeutas capacitados en alguno de los tratamientos centrados en evidencia (en una jornada de
dos días, con seguimiento de 6 a 12 meses), que ejercen en un programa con base comunitaria del
oeste de Estados Unidos. Para asegurar que la terapia ejecutada por los profesionales capacitados
refería efectivamente a los tratamientos centrados en evidencia, se midió mediante dos escalas el
contenido y desarrollo del proceso terapéutico; estos instrumentos debían ser respondidos por los
terapeutas para así determinar el tipo de terapia centrada en evidencia usada en las familias
seleccionadas.
Los resultados están basados en medidas del funcionamiento clínico de los pacientes
(padres y niños/as), y en las impresiones de los terapeutas cinco años después de terminados los
procesos. Así, se observa una relación significativa entre la cantidad de contenidos usados de la
AF-CBT y la mejora del funcionamiento clínico de niños y cuidadores. La AF-CBT muestra mejores
resultados en la disminución del miedo o la tristeza de los niños y en el aumento de la felicidad de
40
los mismos, junto con la disminución de factores de riesgo. Los elementos de la AF-CBT usados
más frecuentemente por los terapeutas son la inclusión del padre/madre (no abusadores) en la
terapia y el entrenamiento de habilidades de regulación de afectos y conductas.
En resumen, se observa que el enfrentamiento de vulneraciones graves de derechos como
el maltrato o abuso sexual infantil se trabaja principalmente con modalidades de terapia o
consejería, o bien mediante estrategias psicoeducativas, pudiendo adoptar un enfoque
multicomponente, como una combinatoria de estrategias, entre ellas elementos socioeducativos.
Respecto a la perspectiva terapéutica, una vez más la evidencia señala la efectividad superior de la
terapia cognitiva conductual, sin embargo, es necesario hacer presente que la lógica con la cual se
evalúa la efectividad interventiva puede responder de mejor modo al paradigma cognitivoconductual, por naturaleza apegado a una lógica cientificista. Ahora, es interesante analizar cómo
la terapia interactúa con las características de la población objetivo, siendo más o menos efectiva
dependiendo del sexo o edad de los beneficiarios; esto no resulta muy auspicioso dado que las
mayores prevalencias de abuso son en menores de 12 años, y la efectividad de la terapia cognitiva
conductual es más alta en los mayores de 13 años, por lo que se requerirían otras alternativas o
complementar la terapia cognitiva conductual con otros abordajes. Por otro lado, se muestra
mayor impacto en los síntomas de internalización, lo que da a entender que el abordaje de
problemas de externalización puede requerir también otro tipo de intervención. Finalmente, las
experiencias enfatizan la inclusión en el tratamiento no sólo del niño/a sino también de los padres,
cuidadores principales y parientes del mismo, de tal manera de producir un impacto en el sistema
que acoge al niño.
A continuación, se da cuenta de un programa canadiense vinculado al área de tratamiento.
Este fue seleccionado puesto que se refiere a intervención o reparación en situaciones de
vulneración de derechos, el cual no da cuenta de un tipo de terapia particular, enmarcándose
dentro de una estrategia destinada a los niños y sus familias.
4.3.1
Proyecto “YIT”, Canadá
Este proyecto es parte de la experiencia de uno de los estados canadienses, cuyo pilotaje
se realizó entre el año 2003 y 2006 desde el Ministerio de Salud y Servicios Sociales de Quebec
(MHSS), enraizado en un plan de acción llamado “Estrategia para niños y sus familias en
dificultades” (Dagenais, Nault-Briere, Dupont &Dutil, 2008).
Su objetivo es facilitar la accesibilidad y coordinación de servicios particularmente en casos
complejos relacionados a niños y jóvenes. La población objetivo son niños/as y jóvenes de entre 0
y 18 años en situaciones complejas (multiproblemáticos, con dificultades que incluyen conflictos
con los padres, sentimientos de indefensión, problemas conductuales, entre otros) (Dagenais,
Nault-Briere, Dupont &Dutil, 2008).
41
Su enfoque teórico/metodológico es fundamentalmente la gestión de redes
intersectoriales. Es un servicio de coordinación de equipos interdisciplinarios a través de las
provincias. Cada equipo se estructuraen base a un coordinador independiente y un agente que
debe enlazarse o coordinarse con cada una de las agencias para niños y jóvenes que operan en el
territorio (ya sea escuelas, centros juveniles, centros de servicios comunitarios locales, etc.)
(Dagenais, Nault-Briere, Dupont &Dutil, 2008).La metodología de intervención es básicamente
administrativa y clínica, involucrando un proceso estructurado con una duración que va de unos
pocos días a pocos meses. De esta manera, YIT recibe casos en los cuales procede a determinar
cuál servicio requiere, asegurando su atención. El proceso clínico contempla que el coordinador
del YIT junto al profesional tratante de la agencia a la cual se derivó el caso, crean un plan de
intervención individual; una vez puesto en marchael coordinador ya no se involucra en el proceso
de intervención salvo mediante el seguimiento del caso (Dagenais, Nault-Briere, Dupont &Dutil,
2008).
La evaluación del programa se centró en la implementación del equipo, los resultados del
mismo y los procesos de coordinación. Esteintegró análisis cualitativos y cuantitativos para poder
triangular la información recabada, de esta manera, se utilizó una encuesta online, entrevistas en
profundidad a cuatro equipos, y estudios de caso.
Los resultados sobre la implementación del equipo muestran el aumento sostenido de los
casos tratados, que la población referida es efectivamente multiproblemática (más del 50%
corresponde a casos con dos o tres problemas identificables, los cuales refieren generalmente a
problemas parentales o conductuales), la cantidad de agencias involucradas en los casos tratado
promedian 3,55. En general, el programa se implementa adecuadamente en cuanto a la cobertura
lograda, la población alcanzada, y la involucración de distintas agencias en el trabajo colaborativo
para la atención de casos multiproblemáticos.
En cuanto a los resultados en la implementación y coordinación, la entrevista y los
estudios de caso dejaron entrever discursos de satisfacción respecto a la intervención de YIT,
existiendo escasas opiniones contrarias.Los elementos que influyen en su efectividad son: la
estructura del equipo (estabilidad) y los recursos (acceso a administradores, coordinador
independiente, recursos financieros). Estos componentes son los que influyen en los procesos
colaborativos de los planes de intervención llevados a cabo (Dagenais, Nault-Briere, Dupont
&Dutil, 2008).
4.4 Conclusiones del capítulo
La evidencia internacional muestra un amplio rango de experiencias e investigaciones
respecto a los programas existentes y sus efectos, los cuáles son dirigidos a la vulneración de
derechos de niños/as y adolescentes relacionados a entorno familiar y medidas especiales de
42
protección. En ese ámbito la mayoría de la documentación revisada a nivel internacional refiere a
“child abuse”, que se entiende como negligencia, maltrato físico, emocional o abuso sexual
perpetrados a un menor de 18 años de edad. Claramente, estas no constituyen las únicas
problemáticas factibles de abordar en materia de vulneración de derechos en niñez y juventud,
pero nos acerca a las experiencias internacionales en uno de los focos de interés de este informe.
Desde la información revisada, lo primero que destaca es la diferencia en la cantidad de
investigaciones relacionadas a evaluaciones de programas o intervenciones en Latinoamérica, en
comparación a países norteamericanos, europeos u oceánicos. Este simple hecho refleja la
necesidad que las naciones de la región comiencen a generar mayor documentación,
sistematización y publicación de este tipo de estudios, que sirvan de insumos para la creación de
programas más efectivos en la atención a niños/as y adolescentes en situación de vulneración de
derechos.
La información recabada da cuenta de programas o intervenciones dirigidos básicamente a
dos objetivos, aquellos que promueven habilidades o previenen conductas con el fin de que se
ejerzan ciertos derechos, y los que se enfocan en la reparación o tratamiento de las consecuencias
del maltrato o abuso infantil, esto es, en la restitución de derechos.
Dentro de los programas que se dirigen a la promoción o prevención, se constata que el
abordaje se entra en el fortalecimiento de factores protectores en la familia, como los sistemas de
crianza paterno filiales. De esta manera, la intervención en niñez desde la prevención se enfoca en
el fortalecimiento de la familia como núcleo principal de cuidados, por ende, la política social viene
a potenciar las capacidades de ese espacio para que puedan ejercer adecuadamente su rol. Esto
resulta concordante con el Artículo 18 de la Convención, el cual reconoce la responsabilidad
primordial de la familia en la crianza y el desarrollo del niño, correspondiendo al Estado prestar
asistencia para el desarrollo de sus funciones. Como parte de ese objetivo, se configuran los
programas de visita a hogares, que si bien trabajan principalmente sobre las competencias
parentales, también constituyen mecanismos directos de apoyo social especializado a familias en
condiciones de vulnerabilidad, las que presentan bajo acceso a recursos o capital humano y social.
Ahora, si bien en un principio estos programas se replicaron de igual manera en distintos
contextos, hoy en día se recomienda considerar los principios ligados a la efectividad de las
iniciativas, relevando la necesidad de generar intervenciones pertinentes a la realidad local. En
definitiva estamos hablando de la adaptación de los modelos a los distintos contextos locales de
las personas, más allá de su replicabilidad o mera adopción.
Si bien la visita al hogar de familias con niños/as y adolescentes constituye un eje central de
las experiencias revisadas, las intervenciones bajo modelos ecológicos comienzan a tomar
protagonismo. Estas iniciativas no sólo consideran al niño y sus cuidadores, sino que se orientan
también a las posibilidades o recursos que proporciona el entorno para el fortalecimiento de la
interacción entre los niños, su familia y la comunidad, generando así mecanismos de protección
frente al maltrato o abuso infantil (Alfaro, 2000). Si bien los estudios de efectividad de este tipo de
programas se encuentran en desarrollo, sus propuestas son prometedoras, dado que habla de una
43
sensibilización y un involucramiento de la comunidad en las problemáticas (y en las
soluciones)relacionadas a las vulneraciones que afectan a los niños/as.
Como se observa, la generación de estrategias de apoyo a la familia para el cuidado infantil
se complementa con enfoques que consideren también otros espacios de apoyo a la misma, como
la comunidad en su conjunto (barrios, escuelas, servicios del Estado, entre otros). Países como
Australia destacan por sus iniciativas como el Programa de Apoyo Familiar, en el cual se enmarca
Comunidades para Niños, desplegando un conjunto de dispositivos de atención a la niñez a partir
de la familia y la comunidad, que involucra el acceso a servicios de atención focalizados, la
constitución de planes locales según necesidades, la entrega de servicios de apoyo a la crianza, el
manejo y seguimiento de casos, la facilitación de cupos en jardines infantiles, entre otros.
En conjunto, la inclusión de los niveles de niño/ y adolescente, familia y comunidad en la
intervención, genera la necesidad de considerar la intersectorialidad como eje articulador del
trabajo desarrollado. La activación de factores protectores ante el maltrato o abuso infantil parece
posible cuando se gestionan y coordinan las acciones o servicios dirigidos a niños/as, familias y
comunidad. Por otro lado, la idea de establecer equipos de gestión de la atención de casos
permite ordenar la calificación diagnóstica y derivar a la instancia pertinente, evitando el tránsito
de niños/as o familias por distintos servicios (elemento que en Chile ya se encuentra
implementado en algunas comunas, gracias al Programa Vida Nueva a analizar en el capítulo
siguiente).
En general, muchos programas operan durante el desarrollo temprano del niño para la
realización de las intervenciones preventivas. Sin embargo, las acciones de prevención no
necesariamente resultan oportunas al optar por la infancia temprana, más bien deben situarse en
el momento justo para desplegar todo su efecto. Se podría decir, entonces, que la intervención
temprana dice relación con el momento de la problemática, y no necesariamente con un criterio
etario de los beneficiarios de los programas. De esta manera, para la protección y prevención
general se hace recomendable actuar desde la infancia temprana, pero para la actuación ante
situaciones específicas de vulneración de derechos es recomendable conocer los factores de
riesgo asociados a ellas y actuar oportunamente desde los territorios locales.
Mención aparte merecen las intervenciones en contextos educativos, las que se basan
fundamentalmente en la entrega de información y el entrenamiento de habilidades directamente
con los niños/as, con el fin que generar la capacidad de distinguir las acciones apropiadas de
aquellas nocivas, así como de reaccionar frente a posibles situaciones de maltrato o abuso,
fortaleciendo la comunicación de los mismos.
En lo que refiere a la reparación o tratamiento de situaciones de vulneración de derechos,
encontramos que la terapia o consejería es el mecanismo preferido para la intervención, siendo el
enfoque cognitivo conductual el que reporta mayores beneficios para la reducción de
sintomatología y consecuencias relacionadas. Esto no impide cuestionar si las evaluaciones
44
efectuadas benefician los resultados de esta mirada, al centrarse en sistemas que utilizan una
racionalidad eminentemente cognitiva.
Independiente de lo anterior, las terapias impactan mayormente en los síntomas
internalizadores, por lo cual es necesario generar alternativas de intervención distintas para las
conductas externalizadoras. Por otro lado, la terapia cognitiva conductual beneficia especialmente
a los niños/as mayores (pasados los 10 años), por lo cual sería necesario explorar tipos de atención
distinto según la edad de los beneficiarios.
Ahora, fuera de la índole preventiva o de reparación del programa, cabe destacar que la
mayoría se sitúa desde perspectivas proteccionales, donde no queda demasiado claro el enfoque
de derechos. Por otro lado, no se observa que la promoción de otros derechos, como la
participación de los mismos niños/as y jóvenes en las intervenciones efectuadas, sea un fuerte de
todos los programas, sin embargo, es posible que esto se deba a omisión en los documentos
analizados. Esto último puede haber ocurrido también con los enfoques teóricos (que no siempre
se explicitan), lo cual no permitemayores análisis respecto a las perspectivas más utilizadas en la
intervención; la mayoría se centra en la metodología o las técnicas aplicadas, lo que estaría dando
cuenta de la importancia otorgada a la eficacia y eficiencia de la acción por sobre la aproximación
teórica. Esto también puede ser explicado por la condición instrumental de las
técnicas,herramientas que pueden utilizarse en diversos enfoques.
Respecto a la focalización se observa una perspectiva mixta, donde para algunos casos los
accesos son universales, mientras otrosse centran en determinada población. Por ejemplo, los
servicios del programa Comunidades para Niños contempla tanto acciones universales como
focalizadas en grupos de interés.
Por otro lado, sobre los usuarios de los programas, las investigaciones internacionales
relevan la importancia de la inclusión de la familia o los cuidadores principales no perpetradores
de abusos o maltrato parael éxito de las intervenciones y su sostenibilidad, ya que no sólo se
requiere la reparación del niño/a o adolescente sino también de todo el sistema familiar,
incluyendo a las víctimas indirectas (o secundarias) que actúan como sostén del proceso. Esta
mirada no sólo abarca a padres o tutores directos, sino también a la familia extensa como abuelos,
tíos, etc. De este modo, intervenir con la familia en su conjunto, beneficia e incide en el bienestar
y la calidad de la salud mental del niño/a vulnerado en sus derechos.
Finalmente, lo no manifiesto en este capítulo refiere a los costos de los programas, en
ninguna de la evidencia recolectada se obtuvo información sobre los presupuestos de los mismos,
los que nos hace imposible deducir cuánto influye este importante factor en el resultado de los
programas y sus metodologías. Por ejemplo, una de las discusiones de los programas de visita al
hogar refiere a la calificación del personal que realiza la visita, si es mejor o no una enfermera, un
profesional del área social o un voluntario capacitado; al final, la elección no sólo tiene que ver con
la efectividad sino también con la diferencia de costos que esto supone.
45
V.
PROGRAMAS NACIONALES RELACIONADOS A LA ATENCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES VULNERADOS EN SUS DERECHOS.
Los programas relacionadas a la atención de niños/as y adolescentes vulnerados en sus
derechos en nuestro país hanseguido un curso progresivo haciala focalización, dada la
organización de la política social en Chile, esto es, un Estado de raíces corporativistas que pasa
hacia modelos liberales con carácter subsidiario, que sólo posterior al año 2000 empieza a generar
algunos pasos hacia modelos de garantías asociadas a derechos (Torres, 2008).
La focalización se ha centrado en los sectores vulnerables socialmente, concepto en el que
convergendos aspectos relevantes: 1) una indefensión que comunidades, familias o individuos
experimentan a causa de condiciones de vida o impactos específicos provocados por eventos
económico sociales de carácter traumático, y 2) los recursos o estrategias manejados por los
mismos para el enfrentamiento del proceso (Pizarro, 2001). De esta manera, reducir la
vulnerabilidad implica actuar sobre los activos del hogar, es decir, movilizar sus recursos para
aprovechar las oportunidades del entorno, y por otro lado, influenciar la misma estructura de
oportunidades. Muchos de los programas basan sus objetivos en la dotación de recursos a la
población atendida, que muchas veces no refiere sólo a lo material sino también a las capacidades
o capital humano (conocimientos, destrezas, y aptitudes). Ahora, el cómo se realiza va a implicar
que algunas estrategias sean sólo de adaptación (para sobrellevar el impacto) o de promoción
(para mejorar la situación) (Kaztman, 1999).
Por otro lado, como se mencionó en el apartado de políticas públicas, en materia de
niñezy a partir de la ratificación de la Convención, ha surgido con fuerza el enfoque de derechos, el
cual da cuenta de la importancia del Estado como garante de los mismos. Esto en términos
relativos, se supedita a los conceptos de “realización progresiva” y “disponibilidad de recursos”, lo
que no exime al Estado de la atención inmediata a situaciones que lo requieran. Es ahí donde el
enfoque de vulnerabilidad permite identificar cuáles son los núcleos urgentes.
Algunos organismos internacionales sostienen que la protección social constituye una
estructura que permite materializar la perspectiva de derechos, como por ejemplo las propuestas
realizadas por CEPAL (2009),lo cual enfatizanpara la elaboración de la política en Latinoamérica, lo
cual se rescata en las políticas internacionales. Algunos programas recientes a nivel nacional tratan
de incluir esta perspectiva, algunos de ellos desde un ámbito preventivo, mientras otros se
centran básicamente reparación o restitución de derechos.
La diversidad de la oferta programática de los programas dirigidos a niñez en Chile es
bastante amplia y no sólo abarca focalizaciones relacionadas con los conceptos mencionados
(vulnerabilidad social, y niveles de complejidad en vulneración de derechos). Son varios los
organismos vinculados a la atención a niños, niñas y adolescentes, tales como:
46
a) El Servicio Nacional de Menores (SENAME), dependiente del Ministerio de Justicia, maneja
gran parte de la oferta dirigida a la población infanto juvenil, a través de la administración
directa de programas, como también de la adjudicación de fondos a organismos
colaboradores del Servicio. Esto opera para distintas áreas: el área de adopción, la
protección de derechos y la justicia juvenil. Cabe señalar que desde SENAME se hace una
distinción según el tipo de vulneración de derechos, es así como se identifican tres niveles
de programas, en virtud del nivel de complejidad de la vulneración al que responden
(SENAME, 2012):
Baja Complejidad: Entendido como la presencia de situaciones y/o conductas que se
constituyen en señales de alerta a considerar, pero que no provocan un daño
evidente en el NNA, en lo que al ejercicio de sus derechos se refiere.
Mediana Complejidad: Se entiende la presencia de situaciones y/o conductas que
constituyen señales de alerta de cronificación de vulneraciones de derechos ya
presentes, que provocan daño y/o amenazan los derechos de NNA, y que se
manifiestan en diferentes ámbitos de vida (personal, familiar y/o comunitario).
Alta Complejidad: Se refiere a la presencia de situaciones y/o conductas que provocan
un grave daño a la integridad física y/o psicológica de niños/as y adolescentes.
b) El Ministerio del Interior también aborda a ésta población directa o indirectamente
mediante sus diversas áreas, como la Subsecretaría de Prevención del Delito, que genera
acciones de prevención, protección, reinserción, y apoyo a víctimas relacionados a la
temática. Además cuenta con el Servicio Nacional de Drogas y Alcohol (SENDA), que
despliega mecanismos de prevención y tratamiento, operacionalizados en programas o
centros de atención.
c) El Ministerio de Educación, desde una política de carácter más universal, atiende también
a todos los NNA en lo que refiere a educación, generando diversos programas para apoyar
el proceso, además de su relación con servicios como la Junta Nacional de Auxilio Escolar y
Becas (JUNAEB) y la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI); la primera despliega
distintos programas relacionados con becas, programas de alimentación escolar,
programas de salud y salud mental, servicios de transporte, entre otros, y la segunda se
relaciona con los programas de jardines infantiles y las modalidades alternativas de
atención para la educación inicial. La Fundación INTEGRA también posee programas de
jardines infantiles y acciones de promoción y protección a la niñez.
d) Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Social se enfoca en la atención a la población
vulnerable, donde también se involucran los NNA, destacando el Sistema de protección
integral a la niñez Chile Crece Contigo.
e) El Ministerio de Salud, en tanto, mediante sus diversos servicios genera programas
específicos para gestantes, niños/as y adolescentes17.
17
A lo anterior, se adicionan los distintos programas del sector privado que se dirigen a la atención de NNA. Sin
embargo, dar cuenta de esta oferta programática es una tarea extensa, que el presente estudio no desarrolló entre sus
objetivos.
47
En el presente análisis se seleccionaron algunos programas nacionales, a partir de los cuales
se caracterizan las nociones y las prácticas más habituales respecto a la política nacional de niñez y
adolescencia, construido desde la visión de los encargados del programa. Cabe advertir que esta
descripción puede presentar cierta distancia respecto de lo que ocurre en el terreno, dado que
como complemento del análisis documental se consideran los discursos institucionales de los
profesionales entrevistados, todos ellos de nivel central. Para lograr un conocimiento acabado de
cómo se desenvuelven los programas en el día a día sería necesario utilizar otro tipo de
metodología, como por ejemplo el estudio de caso.
Una vez explicitado este resguardo, a continuación se detalla la metodología con la cual se
seleccionaron los programas y se trabajó la información recabada.
5.1
Metodología
Se seleccionaron programas que trabajen en el aspecto promocional, preventivo y
reparatorio relacionados a vulnerabilidad social y/o de derechos en niñez (directa o
indirectamente), que se sitúen desde distintos ministerios, para dar cuenta de las diversas visiones
de los sectores. Por tanto, se aboca esta investigación a aquellos que directa o indirectamente son
ejecutados por el Estado a través de sus instituciones u organismos colaboradores, seleccionando
programas o sectores relacionados a los ministerios de Desarrollo Social, Salud, Educación, Justicia
e Interior (considerando en esto los requerimientos del mandante)18.
Para la revisión de los programas se utilizan fuentes primarias y secundarias. Las fuentes
secundarias corresponden a las bases técnicas y/o los documentos de evaluación de los programas
disponibles públicamente o facilitados por las fuentes primarias. Al ser un análisis cualitativo, se
accede a las fuentes primarias mediante entrevistas a informantes, donde su elección se realizó
considerando un muestreo no probabilístico de expertos, debido a que se requería que los
entrevistados cumplieran con el criterio de ser encargados del programa seleccionado o ejercieran
alguna jefatura del área relacionada a ellos. En este proceso también se consideraron las
orientaciones entregadas por los expertos ya seleccionados, de esta manera, se completó la
siguiente distribución de programas y entrevistados.
18
En la propuesta inicial (y solicitud de la contraparte) se consideraba también al Programa de Reinserción y
Fortalecimiento familiar PRF. Sin embargo, la iniciativa se encuentra en proceso de cierre actualmente, por lo que se
excluye del análisis. En el caso del área de salud no se escoge un programa particular, sino más bien la visión del sector
desde el área de salud mental.
48
Tabla 5.1 Programas seleccionados y entrevistados19.
Programa
Programa Reinserción Educativa
Ministerios relacionados
al programa
Ministerio de Educación
Programa Abriendo Caminos
Ministerio de Desarrollo
Social
Chile Crece Contigo
Ministerio de Desarrollo
Social, Ministerio de
Salud, Ministerio de
Educación.
Ministerio de Justicia,
Ministerio del Interior
Programa Vida Nueva
Programa de Intervención Breve
(PIB)
Programa
de
Intervención
Especializada (PIE)
Oficina de Protección de Derechos
(OPD)
Programa especializado adosado a
Centros
residenciales
para
mayores (REM/PER)
Programa
de
Intervención
Multisistémica
Sin programa en particular
21
Ministerio de Justicia
Ministerio del Interior y
Seguridad Pública
Ministerio de Salud
Entrevistado
Alejandro Vega, Encargado del programa,
División Educación General.
Loreto Pizarro, Encargada Programa,
División de Promoción y Protección
Social.
Catalina Brieba, Encargada Chile Crece
Contigo, División de Promoción y
Protección
Social,
Ministerio
de
Desarrollo Social.
Érica Ponce, Encargada del Programa,
Departamento
de
Protección
de
Derechos, Servicio Nacional de Menores,
20
Ministerio de Justicia
Angélica Marín, Jefa Departamento de
Protección de Derechos, Servicio
Nacional de Menores.
Rodrigo Pantoja, Jefe Departamento de
Reinserción Social, Subsecretaría de
Prevención del Delito, Ministerio del
Interior.
Dr. Juan Andrés Mosca, Coordinador
Unidad de Salud Mental.
Para el desarrollo de las entrevistas se construyó como instrumento una pauta indicada en
el Anexo N°2. Como parte del procedimiento se firma un consentimiento informado entre el
entrevistado y el/la coordinador/a del componente, donde se explican los objetivos de éste y el
uso de la información, el cual se incluye en el Anexo N°3.El análisis de la entrevista se realiza
identificando unidades de registro (entendidas como una unidad de significación o segmentos
textuales que aluden a lo investigado) que posteriormente se categorizaron representando las
19
En el caso del programa Puente, no se realizó entrevista debido a dificultades para materializarla.
Particularmente, la entrevista no se realizó debido a la negativa indirecta del encargado, quién derivó a los
consultores a la encargada del Programa Abriendo Caminos.
20
También se consideró la información entregada por Rodrigo Pantoja, Jefe Departamento de Reinserción
Social, Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior.
21
Si bien en la propuesta se contemplan los programas de COSAM y CESFAM, se consideró este actor a
sugerencia de Angélica Marín. Además se tomó en consideración que se acercaba al trabajo intersectorial
buscado en este documento.
49
variables de investigación (política y programa), además de la consideración de categorías
emergentes dentro de las mismas.
En líneas generales la presentación de la información se realiza dando cuenta en primer
lugar de las visiones de los entrevistados en política pública, para posteriormente adentrarnos en
lo que refiere a programas nacionales.
5.2
Estado, familia yniñez: legislación y políticas públicas, Chile (1900-2010)
Desde sus orígenes, la legislación de familia y las políticas públicas en Chile han promovido
y legitimado un modelo de familia patriarcal, basado en el matrimonio legal, tal como atestiguan
tanto el Código Civil (1857) como la Ley de Matrimonio Civil (1884) (Ponce de León, Rengifo et al.,
2006). La Ley de Matrimonio Civil, basada en el derecho canónico, otorga al hombre poder sobre
mujer e hijos, eliminando además la posibilidad de investigación sobre paternidad, quedando por
tanto a discreción del hombre el decidir si reconocer o no legalmente su descendencia extra
marital. De manera clave, la ley no reconoció al autoridad de la madre no casada sobre sus hijos,
quedando estos expuestos a ser removidos de su cuidado (Milanich, 2002).
Esto resulta concordante con la perspectiva de la época sobre niñez, vinculada a las
necesidades de control social. Adoptando un enfoque de desajuste social, se promovía la exclusión
y segregación de los denominados “menores” en situación irregular, ya sea por desprotección,
conflicto social o ambos a la vez. Esto suponía una intervención estatal discrecional ilimitada en
este tipo de casos, en el cual la lectura es que los sistemas de regulación informal, como la familia,
habrían demostrado su incapacidad de hacerse cargo de los NNA. En esta lógica, sólo le restaba al
Estado aplicar medidas coactivas, tales como la institucionalización o la adopción, en tanto
mecanismos de separación de los “menores” de estos contextos “dañinos” de crianza, de manera
de prevenir la delincuencia futura (García Méndez, 1994).
La creación de las políticas públicas, a través de las llamadas leyes sociales de principios
del siglo XX, se basaron firmemente en el modelo de familia legitimado por la legislación de
familia. Las políticas sociales se construyeron considerando una forma de familia donde el hombre
es el proveedor y participa del trabajo formal, en donde mujeres y niños fueron marginados del
mercado laboral, siendo considerados como dependientes. Aquí sólo mujer e hijos legales tuvieron
acceso a beneficios sociales. Es decir, desde sus inicios las políticas sociales beneficiaron a aquellos
grupos en mejor situación económica, marginando a trabajadores informales, temporales, y
mujeres e hijos fuera del matrimonio (Molyneux, 2000; Rosemblatt, 2000; Lavrin, 2005;
Valenzuela, 2006). Evidencia de esto es que cuando se introducen las leyes sociales disminuye el
empleo femenino (Valenzuela, 2006) y aumenta el matrimonio (Herrera y Valenzuela, 2006).
La marginación de las madres no casadas y su descendencia de derechos legales y de
beneficios sociales significó que hijos ilegítimos quedaron expuestos al arbitrio de instituciones de
50
niñez(Milanich, 2009). De este modo, se crearon conceptos diferenciales para dar cuenta de dos
categorías de niñez diversas: 1) los nombrados como “niños y adolescentes”, que consideraba a
los niños incluidos; y 2) los “menores”, concepto que apuntaba a los excluidos de la política social
(García Méndez, 1994), quienes se encontraban en “estado de abandono, riesgo o peligro moral o
material” (Beloff, 1999).
La década de 1980 trajo profundos cambios en el sistema de protección social,
básicamente al adoptar la perspectiva neoliberal de reducción del gasto social y de focalización
para lograr mayor eficiencia. Por primera vez grupos marginados comenzaron a recibir ciertos
beneficios sociales. Ejemplo de esto son el Subsidio Único Familiar (SUF) y las Pensiones
Asistenciales (PASIS), dirigidos a quienes no reciben ningún tipo de seguridad social, lo que
beneficia principalmente a mujeres, por su menor participación en el empleo formal pagado, y
especialmente a mujeres no casadas y su descendencia. Sin embargo, dada la reducción del gasto
social de la dictadura, en la práctica estos beneficios fueron magros.
Si bien a mediados siglo XX las mujeres ganaron el derecho a voto y aquellas casadas
adquirieron el derecho de administrar sus bienes, no se registraron avances significativos, sino
hasta fines del siglo XX. De este modo, en la década de 1990 el Estado comenzó a reconocer
derechos a mujeres y niños, y se eliminaron discriminaciones legales a hijos nacidos fuera del
matrimonio. Sin lugar a dudas, estos procesos locales responden y se enmarcan en movimientos
sociales que operan cambios paradigmáticos a nivel mundial.
En materia de niñez, cabe destacar el descentramiento promovido por la CIDN en el año
1989, fenómeno que se asocia a una recuperación de procesos democráticos, tanto en América
Latina como en Europa (García Méndez, 1994), con una consecuente revalorización de la cultura
garantista, resultando esto decisivo para la realización de los derechos de los niños (Baratta,
2007). La nueva “doctrina de protección integral” entiende al NNJ ya no como objeto de
compasión-represión por parte del Estado, sino como sujeto pleno de derechos (García Méndez,
1999). En este sentido, la Convención opera como un articulador u “ordenador de las relaciones
entre el niño, el Estado y la familia” (Cillero, 1999, p. 51).
La presión internacional, sumada a los movimientos ciudadanos surgidos bajo la dictadura,
y el deseo de los gobiernos de la Concertación de demostrar que Chile se reinsertaría
decididamente en la comunidad internacional, promovieron esta doctrina. En 1989 Chile ratificó la
Convención Contra Todas las Formas de Discriminación hacia la Mujer y en 1990 la Convención
Sobre los Derechos del Niño. También se dictó legislación contra violencia intrafamiliar, y se
igualaron los derechos de hijos nacidos fuera y dentro del matrimonio. En 1989 se eliminó la
autoridad del marido sobre la esposa y en 2004 se aprobó una nueva ley de matrimonio que
introduce el divorcio. Todo esto ha llevado a una mayor igualdad entre esposo y esposa, pero aún
quedan resabios del modelo original, pues el hombre aún retiene cierto poder sobre los bienes de
la mujer e hijos.
51
Tal como se aprecia, a nivel internacional la década de 1990 está marcada por importantes
avances en materia de derechos humanos. Como se mencionó, los gobiernos democráticos se
sumaron a esta tendencia. Respecto a las políticas sociales, se aumentó tanto el gasto social como
la focalización. Mujeres, niños, jóvenes, y tercera edad fueron definidos como grupos vulnerables,
que requieren de políticas intersectoriales (Schkolnik, 1995). Sin embargo, en la práctica, se
destinó escaso financiamiento; los gobiernos de la Concertación ejecutaron programas sociales
dirigidos a estos grupos, pero no se apreció una coherencia en las iniciativas que permitieran
identificar claramente una política.
En materia de niñez, probablemente esto se vincule con la dificultad de los países de la
región de adecuar sustancialmente su ordenamiento jurídico interno y sus políticas públicas al
espíritu de la CIDN, generando impacto moderado o retórico (Beloff, 1999). Por contraposición, la
experiencia de aquellos países más exitosos, como España y Brasil, dan cuenta de una lógica
territorial descentralizada en materia de niñez, así como un carácter universal de la política
pública, enraizado en sistemas de bienestar social para toda la población (Zanzi, 2005).
Vinculado a lo anterior, tema clave es reflexionar en torno a los supuestos sobre los que
descansa la focalización en nuestro país, y las consecuencias de esto. En estados de bienestar
‘familísticos’, como es el caso de Chile, se asume que la familia es el lugar natural para criar hijos, y
cuidar ancianos (Esping-Andersen, 2009). La intervención estatal se trata de limitar, tanto por la
importancia de controlar el gasto social como porque se entiende como una solución de calidad
inferior.
El problema es que justamente este tipo de modelo es el que ha generado consecuencias
más negativas para las familias. Un ejemplo es el desplome de las tasas de natalidad de los países
del sur de Europa, como España e Italia (Esping-Andersen, 2009). La decisión de las mujeres de
reducir drásticamente su fertilidad se entiende en un contexto de un mercado laboral rígido, que
no ofrece jornadas flexibles y de falta de oferta de educación pre-escolar, lo que es un perfecto
ejemplo de cómo afecta la rigidez del trabajo y el costo de la vida en la decisión de tener (o no)
una cierta cantidad de hijos. La baja participación laboral femenina en Chile probablemente esté
relacionada a fenómenos similares, donde además se suman mecanismos específicos, como la
obligación de los empleadores a proveer salas cuna (Valenzuela, 2006).
Por otra parte, asumir que la familia es el mejor lugar para realizar estas tareas es refutado
por la evidencia disponible. En el caso de la educación pre-escolar, los datos muestran la
importancia de que ocurra fuera de la familia, cuestionando los resultados de una oferta
exclusivamente privada (Esping-Andersen 2009). Además, bajo la premisa de que es la mujer quien
debe asumir todas estas responsabilidades de cuidado doméstico, el resultado es que queda
marginada del empleo remunerado, con el consecuente desmedro para ella misma y toda su
familia. Adicionalmente, las familias no son estructuras democráticas, y el poder al interior de
éstas se estructura en torno a género (predominio hombres) y edad (predominio generaciones
adultas). Esto lleva a que muchas veces aquellos grupos que supuestamente deben ser protegidos
52
por la familia, por ejemplo niños y mujeres, quedan en una situación de mayor vulnerabilidad
(Finch, 1989) e invisibilización.
Finalmente, las políticas públicas crecientemente se han enfocado en la mujer como
sujeto clave para intervenir en familias. Al respecto, Martínez (2008) alerta sobre una constate de
los programas impulsados por SENAME, a saber la escasa presencia del padre, siendo las mujeres
quienes en general asumen el trabajo parental en la intervención, ya sean las madres u otras
mujeres significativas. Concordantemente, instituciones como el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional han promovido foco en mujeres como forma más eficiente de superar
pobreza (Craske, 2003). Sin embargo, muchos de estos programas apelan a la mujer en tanto
madre y dueña de casa, reproduciendo desigualdades de género (Molyneux, 2007).
En conclusión, el análisis presentado muestra la necesidad de cuestionar visiones que
plantean a la familia como el lugar natural y principal para resolver diversos problemas sociales. En
el extremo, esto puede llevar a cargar en exceso a las familias (léase las mujeres), las que pueden
reaccionar con cambios drásticos, como ha sucedido con la tasa de natalidad. Frente a esto
aparece como más adecuada una perspectiva que enfatice la necesidad que hombres y mujeres
compartan de manera más equilibrada tanto las labores productivas como de cuidado de otros.
Para lograr esto, es clave contar con políticas estatales que incentiven a mujeres a incorporarse al
mercado laboral remunerado y a hombres a involucrarse en el cuidado de niños y ancianos. Junto
con esto, es necesario adoptar una perspectiva de derechos, que releve no sólo la satisfacción de
las condiciones de desarrollo de cada uno de sus miembros, sino también de un estatus de
dignidad para todos ellos.
5.3
Visiones sobre la política pública en niñez
Como política pública en niñez se entenderá lo mencionado en el apartado de políticas
públicas internacionales, a saber, las acciones implementadas desde el sector público en torno a la
mejora de los niveles de vida de niños/as y adolescentes, vinculados al resguardo de los derechos
reconocidos a nivel internacional por la Convención Internacional de los Derechos del Niño. La
definición comprende cursos de acción y flujos de información relacionados a un objetivo,
entendiéndose como una política de calidad aquella que incluye orientaciones, contenidos,
instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de
resultados (Lahera, 2004). Sin embargo, y tal como se desarrollará en párrafos posteriores, la falta
de lineamientos comunes y de una estructura planificada, entre otros elementos, hacen muy difícil
hablar de una política pública propiamente tal sobre esta materia en el Estado chileno.
En Chile, a nivel legislativo la ley de menores 16.618 es uno de los instrumentos claves en
política de infancia, pese a su antigüedad (puesto que data del año 1967). Sin embargo, también
existen un número importante de leyes y otros criterios (como los establecidos por el Comité de
Derechos del Niño/a). En este ámbito se encuentranla ley 20.370,la cual crea el subsistema de
protección a la primera infancia Chile Crece Contigo; la ley 20.032 del sistema de atención a la
53
niñez y adolescencia a través de la red de colaboradores del SENAME y su régimen de subvención;
la ley 20.066 de violencia intrafamiliar, que define, regula y establece sanciones en torno a la
violencia intrafamiliar, entre otras.
Además de ello, Chile contó con una Política Nacional a favor de la infancia y la adolescencia que
rigió desde el año 2001 al 2010, junto con sus asociadas Metas del Plan de Acción Integrado a
Favor de la infancia y la Adolescencia. Actualmente no existe un instrumento similar, pero sí se
pueden mencionar planes sectorizados, como la Política de Buen Trato hacia Niños y Niñas de la
Junta Nacional de Jardines Infantiles JUNJI (2009) o el Segundo Marco para la Acción Contra la
Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes 2012-2014. Cabe señalar, además, la
ley de protección integral que se discute actualmente en el congreso chileno (mencionada en el
capítulo uno).
En este contexto, interesa conocer la visión de los encargados de programas relacionados
a niñez respecto a la política, por lo que a continuación se presentan los resultados del análisis de
las entrevistas. Observando las categorías emergentes en el marco de política, se obtiene el
siguiente flujo de conceptos en las entrevistas analizadas:
Figura 5.1 Flujo de conceptos respecto a los programas deniñez en entrevistados.
Construcción de política de infancia asociado a los programas
existentes
Programas de infancia
relacionados a una
“política de infancia”
Programas de infancia NO
relacionados a una
“política de infancia”
Ausencia en política estatal
Prácticas en los programas
Inexistencia política pública
Lineamientos internos y
prácticas
Coordinación interinstitucional
Ausencia
Plan
Ausencia
Ley
Fallas en la
coordinación
Perspectivas diversas
sobre infancia e
intervención
Fuente: Elaboración propia.
54
Como primer punto, al consultarle a los entrevistados sobre los programas a su cargo en
relación a la política de niñez, éstos lo primero que distinguen es si sus programas forman o no
parte de ella. Esto se refleja en la Figura 1, donde en torno a la política de niñez, hay programas
que dicen formar parte de ella y otros que no.Como segundo elemento, e independiente de lo
anterior, los entrevistados se refieren a la ausencia de política y/o a las prácticas que existen en los
programas, dando cuenta en el último punto de los lineamientos internos, en las cuales un
elemento importante es la coordinación interinstitucional, la cual toma forma a partir de las
perspectivas sobre la niñez.
Tanto quienes declaran formar parte de la política de niñez como quienes no forman
parte, hacen la observación respecto a la ausencia de planes y de la ley de protección integral a la
infancia, lo que repercute en la política (que en ocasiones se significa como la ausencia de la
misma).
Así también, quienes declaran formar parte de la política de niñez y quienes no, hacen
mención a sus lineamientos y prácticas internas, dentro de las cuales identifican la coordinación
con otros sectores como elemento importante (refiriéndose a su ausencia, su deficiencia o la
adecuación de la misma). Esta coordinación se ve influida por las diversas perspectivas sobre niñez
e intervencióncon que actor opera.
Analizando el primer punto, se observa que los programas que dicen estar relacionados
directamente a la política de niñez son SENAME y Chile Crece Contigo. En tanto, los programas de
los demás sectores responden principalmente a la política de su área (educación, salud, seguridad
pública, vulnerabilidad social o pobreza), vinculándose sólo de modo tangencial al ámbito de
infancia.Por ejemplo, ante la pregunta de la vinculación con políticas de niñez de los programas a
su cargo, el Jefe del Departamento de Reinserción Social de la Subsecretaría de Prevención del
Delito responde:
Creo que no. O sea, no directamente. La política pública en materia de infancia es liderada por SENAME.
(…) Sí, incluye algunos elementos, pero fundamentalmente es un programa que está orientado, digamos
que tiene un brazo muy fuerte orientado a la protección de la vulneración de derechos, pero el énfasis
más fuerte está orientado a la prevención de conductas antisociales. Entonces pienso que estaría más
bien en el ámbito de las políticas de prevención del delito(Jefe del Departamento de Reinserción Social
de la Subsecretaría de Prevención del Delito, Ministerio del Interior).
Ahora bien, el grado de vinculación o identidad con lo que podríamos denominar como
“política de infancia vulnerada”va a depender de la perspectiva paradigmática desde la que se
sitúa la acción institucional en materia de niñez e intervención. Por ejemplo, en el caso anterior, la
vinculación se da más bien por el compartir las causas que llevan a intervenir, más que por una
visión sobre niñez (donde es posible advertir además una comprensión más compleja de la niñez,
con variables más estructurales que pueden potenciar la vulneración/infracción):
Algunos profesionales, desde alguna mirada más doctrinaria que científica, ven diferencias entre la
gestión de ellos con la nuestra, que ellos son protección de derechos y nosotros somos prevención del
55
delito, como que son dos cosas contrapuestas, pero cuando uno mira las variables que generan ambos
problemas, los delitos en los niños y por otro lado, la vulneración de derechos, encuentra que las
variables que están en la base son las mismas. Tienen que ver con deprivación, con exclusión, con
disfuncionalidad en las familias (Jefe del Departamento de Reinserción Social de la Subsecretaría de
Prevención del Delito, Ministerio del Interior).
En el caso del Coordinador de la Unidad de Salud Mental del Ministerio de Salud, se observa
la vinculación a las políticas de niñeza partir de una mirada integral que se fundamenta en un
concepto amplio de salud mental y sus determinantes. En este sentido, la relación se visualiza
importante en la medida que ella sólo se construye a partir de la coordinación y colaboración de
los distintos organismos a cargo, buscando un desarrollo global en el tema de infancia (cabe
recalcar la distinción entre los conceptos de coordinación y colaboración en los actores, en donde
la gran falla actual -según el Coordinador de Salud- estaría en este último concepto):
Los temas de infancia, en el fondo estamos hablando de un periodo de la vida que tiene una principal
relevancia en todos los factores que puedan afectar el desarrollo humano. Y dentro de ellos, la salud
mental es un componente que es bastante integral, porque para poder promocionar el desarrollo de una
salud mental adecuada en los niños, es necesario abordar, principalmente, las variables psicosociales, el
estilo de crianza, la educación de estos niños, el contexto del cual provienen y el acceso que puedan tener
a las diferentes capacitaciones para que puedan ir desarrollando el máximo potencial de sus
capacidades.
El fracaso de los mecanismos de intervención pasados está, principalmente, en que todas las
instituciones no se hacen responsables y se derivan mutuamente la responsabilidad de intervención de
los niños más vulnerables, y eso está dado porque ninguno es responsable de la integralidad del sujeto,
digamos. Eso es algo que se tiene que dar de forma colaborativa, si no, es imposible(Coordinador Unidad
de Salud Mental, Ministerio de Salud).
En otros casos, como en el encargado del Programa de Reinserción Educativa del Ministerio
de Educación, la perspectiva de derecho aparece relevante en tanto concepto articulador,
surgiendo consecutivamente la importancia de la coordinación de los diversos programas en
materia de las políticas de infancia:
El Programa (…) obedece principalmente, claro, a una restitución del derecho que es el derecho a la
educación.
Ahora cómo se liga el Programa con otras políticas de infancia, yo creo que ahí hay un tema no menor
que yo creo que cubre lo que es la política pública en general, que es la falta de articulación que existe
con los diversos proyectos, programas, políticas relacionadas con este tema, y bueno con otros temas
importantes(Encargado Programa de Reinserción Educativa, División Educación General, Ministerio de
Educación).
Pasando a otro aspecto, un elemento relevante que surge al hablar de política de infancia es
lo que no existe o lo que hace falta, según la visión de los expertos. En este sentido, se plantea
fuertemente la inexistencia de un plan y una ley (que en ocasiones se presenta como sinónimo de
política, o como instrumento que operacionaliza y regula la política pública en el discurso de los
entrevistados). Por ejemplo, la Jefa del Departamento de Protección de Derechos de SENAME
menciona:
56
En el marco de las Políticas de Infancia, hoy día no tenemos un plan nacional y Políticas de Infancia, pero
por muchos años lo tuvimos, hasta el 2010, entonces en la medida que fuimos generando los
lineamientos nuestros, los íbamos integrando en la visión de ese Plan y a la Política Nacional sobre la
niñez y adolescencia(Jefa Departamento de Protección de Derechos, SENAME, Ministerio de Justicia).
Esta misma opinión es manifestada por la Encargada de Chile Crece Contigo del Ministerio
de Desarrollo Social, la que plantea una política de infancia que se entremezcla conceptualmente
con los programas que existen en la actualidad en nuestro país:
Lo principal que hace falta es una ley de protección integral de derechos del niño, eso es lo principal,
porque hace falta un marco regulatorio apropiado para las políticas de infancia. O sea para resguardar
los derechos de los niños y que también todas las políticas que vayan dirigidas a los niños deberían estar
respaldados por esa ley de protección integral de derechos, lo que hay hoy día que es la ley de menores,
ya está muy vieja, ya no responden a la realidad que hay hoy día, no responde al lenguaje de derecho,
realmente hay que reemplazarla (Encargada Chile Crece Contigo, División de Promoción y Protección
Social, Ministerio de Desarrollo Social).
La ausencia de estos elementos de la política pública genera consecuencias relevantes
desde la visión de los entrevistados, tanto respecto a la coordinación entre los diferentes sectores
como en la existencia de vacíos en la intervención (sin instancias que obliguen a los organismos a
actuar), mencionando por ejemplo:
(…)tiene un costo, que hace finalmente que los sectores trabajen de una manera muy basada en la
voluntad técnico-política de las autoridades, de los técnicos, pero que no tiene un paragua en que toda la
acción se encamina hacia un lado (Jefa Departamento de Protección de Derechos, SENAME, Ministerio
de Justicia).
Pero tener la ausencia de un instrumento hoy en día de política, yo creo que nos pone en una debilidad
en que pueden haber algunos ámbitos o vacíos de intervención (Jefa Departamento de Protección de
Derechos, SENAME, Ministerio de Justicia).
Que no tenemos una ley de protección del derecho que exija a todos los actores que se vinculan de
manera directa o indirecta con la población menor de 18 años que les exija generar algunas acciones
(Encargada Programa Vida Nueva, SENAME, Ministerio de Justicia).
Pese a lo anterior, se visualiza que de igual modo se ha avanzadoen la materia, apoyados
tanto en ciertas directrices internas de las instituciones así como en los lineamientos de los
organismos internacionales. Al respecto, la Jefa del Departamento de Protección de Derechos de
SENAME menciona:
Obedece también a la Política de Protección Especial para los niños y adolescentes, Protección Especial,
entendida como que son niños que ya están vulnerados en sus derechos(Jefa Departamento de
Protección de Derechos, SENAME, Ministerio de Justicia).
Qué nos encamina a nosotros como materia de niñez, por ejemplo, el informe país o las respuestas que
tenemos que dar frente al Comité de los Derechos del Niño(Jefa Departamento de Protección de
Derechos, SENAME, Ministerio de Justicia).
57
Ahora, uno de los temas más recurrentes dice relación con la coordinación en torno a
temáticas de niñez y su soporte institucional, ya sea de la ausencia de ella, la deficiencia o aquella
que efectivamente se desarrolla. En el caso del Encargado del programa de reinserción educativa
del MINEDUC, mencionaque si bien la coordinación existe, ésta no depende de quienes se
organizan en las reuniones o mesas, sino de cómo se estructura políticamente. Se puede inferir
que harían falta mecanismos formales o institucionales de coordinación (apuntando más allá de lo
que se puede entender como coordinación en las definiciones anteriores de los actores), que no
descansen en las voluntades de los diferentes participantes22:
El nivel de cooperación que existe no es suficiente y no pasa por quienes participan en la reunión, pasa
por un esquema de cómo está la organización, cómo es la organización política a nivel estatal(Encargado
Programa Reinserción Educativa, División Educación General, Ministerio de Educación).
En el caso del coordinador de la Unidad de Salud Mental,opinión además unánime entre
los actores, su visión apunta al trabajo intersectorial coordinado como clave para la labor en torno
a niñez desde las distintas áreas, con el fin de dar cuenta de todas las necesidades de este grupo:
(…) el Ministro de Salud en eso ha sido claro y nuestro subsecretario, de que sí nos vamos a hacer cargo
de todas las necesidades de estos jóvenes, pero dentro de las posibilidades de nuestros marcos
institucionales. Entonces, para poder dar satisfacción a las necesidades es necesario trabajar con el
intersector, porque si no, no se puede(Coordinador Unidad de Salud Mental, Ministerio de Salud).
Es claro que en el proceso de coordinación surgen dificultades debido a las diferencias de
perspectiva propias de cada organismo, es ahí donde la falta de una visión consensuada sobre
niñez e intervención influye en los mecanismos de coordinación.Por ejemplo, la encargada del
Programa Vida Nueva de SENAME menciona las dificultades de coordinación que determinan la
llegada de los programas a nivel local:
En que cada uno muestra sus distintas posturas, políticas, ideológicas; frente a la temática de infancia
todos nos paramos desde distintas ópticas. Podemos tener organizaciones vinculadas al SENAME que
tengan la misma mirada al respecto y trabajen bajo un enfoque derecho, y también tienes instituciones
vinculadas hacia lo religioso que tiene una mirada mucho más paternalista del trabajo que se hace con la
infancia, y te encuentras con otras instituciones dentro del mismo Estado que tienen una visión distinta
en cuanto al sujeto de atención con el cual estamos trabajando que son súper válidas. Pero ¿cómo
logramos que esas visiones se puedan conjugar en el bien común en una llegada como Estado único a
nivel territorial? (Encargada Programa Vida Nueva, Departamento de Protección de Derechos, SENAME,
Ministerio de Justicia).
Concordantemente con lo anterior, la labor de coordinación naturalmente puede
generarse con mayor fluidez con ciertas instituciones, respecto de otras. En este sentido, la
encargada de Chile Crece Contigo, hace referencia a la buena coordinación existente con el área
22
Otro fenómeno que se desarrollaría en este contexto es la función de coordinación que no está
contemplada dentro de los cargos de las diversas entidades públicas, y que por tanto no se mide su
rendimiento ni se delimita tan clara sus responsabilidades debido a esta complementariedad.
58
de salud, lo cual no ocurrenecesariamente del mismo modo con educación, lo cual podría
relacionarse con el foco o perspectiva de las distintas instituciones:
Como que siento que acá en desarrollo social y en el MINSAL está el enfoque más amplio de desarrollo
integral y la política nació así (lo menciona a diferencia de Educación), lo que busca el CHC es el
desarrollo integral del niño, ahora una pata muy importante de eso eran los cupos para sala cuna y para
jardines infantiles eventualmente(Encargada Chile Crece Contigo, División de Promoción y Protección
Social, Ministerio de Desarrollo Social).
En otros casos la coordinación intersectorial sí ha resultado fructífera, pudiendo con ella
abordar ciertas brechas identificadas en la atención de niños, niñas y adolescentes. En referencia a
ello el Coordinador de la Unidad de Salud Mental del Ministerio de Salud menciona respecto la
experiencia del trabajo en una mesa intersectorial:
Bueno, principalmente primero se van detectando cuáles son las brechas, los puntos críticos que se han
ido abordando en estas mesas. Y se plantea primero, a raíz del levantamiento de información de todos
los ministerios, que uno crítico muy importante están siendo los niños que no son infractores, que tienen
distintas vulneraciones de derechos, digamos, y que están asociados a programas de intervención de
SENAME especializados, residencia de menores, programas de calle, especialmente en estas poblaciones
de mayor complejidad del SENAME; y algunos otros que ni siquiera están asociados al SENAME, que son
niños y jóvenes que han sido objeto de órdenes de protección por tribunales de familia que no
necesariamente están siendo abordados por SENAME. Y estas poblaciones que son más complejas, de un
mayor compromiso psicosocial, no están siendo abordadas de forma adecuada con respecto a las
oportunidades de las intervenciones o de las atingencias de las intervenciones respecto a sus
necesidades, ya que las instituciones que intervienen desde salud, desde SENAME, desde los distintos
ámbitos no tienen las experticias necesarias, la experiencia, o no se da un trabajo coordinado, adecuado
como para poder tener un impacto eficaz en las intervenciones. O sea, es necesario desarrollar
estrategias y equipos de trabajo más especializados, y estrategias de coordinación mejores. Entonces
este fue uno de los primeros nodos críticos a desarrollar (Coordinador Unidad de Salud Mental,
Ministerio de Salud).
Siguiendo con las brechas identificadas, otros entrevistados dan cuenta que sus mismos
programas no alcanzan a responder a la necesidad tanto en cobertura como en líneas de
intervención. Así, el Encargado del Programa de Reinserción Educativa menciona en relación a las
proyecciones ideales del programa:
Ahora cómo lo visualizo yo de forma ideal, yo creo que se debe ampliar mucho más la cobertura de los
proyectos, o sea, ampliar de 1.900 a 6.000. O sea, sería ideal. Por lo mismo también, ampliar el equipo
de trabajo y poder contar con una línea de reinserción y otra línea de retención que trabajen proyectos
focalizados en cada línea. Y por otra parte, también poder institucionalizar las escuelas de reingreso de
segunda oportunidad a nivel nacional (Encargado Programa Reinserción Educativa, División de
Educación General, Ministerio de Educación).
En síntesis, se podría inferir que la perspectiva particular de cada sector, al focalizarse
fuertemente en un área, dificulta la coordinación, al no visualizarse también como parte de una
política deniñez. Claramente la coordinación institucional se ve influenciada por la misión de cada
uno de los organismos y su grado de convergencia paradigmática respecto al tema de niñez. De
59
esta manera, dentro de lo que existe en política se mencionan por parte de distintos actores las
fallas que existen aún en atención, y que pueden trabajarse si se logra una buena coordinación.
A continuación, se presentará el análisis de los programas seleccionados, para
posteriormente discutir y concluir respecto a los elementos identificados tanto en el área de
política como programas.
5.4
Análisis de programas en materia de niñez y familia
La información desde fuentes primarias sobre la descripción de los programas se presenta
en conjunto con lo recabado en las fuentes secundarias, construyéndose fichas que dan cuenta de
las diez iniciativas seleccionadas (ver Anexo n°4). En éstas la información primaria se destaca en
letra cursiva en los cuadros, y las fuentes secundarias son identificadas a pie de página. Además,
se incluye una breve reseña de los programas analizados en la acción del área de Salud,
específicamente salud mental en materia deniñez, dado que la entrevista no respondía a un
programa particular, pero sí nos permitió conocer las iniciativas intersectoriales. El análisis se
realizó con una mirada enfocada transversamente a la relación niñez y familia, conectando cada
punto en esta interacción. Las fichas consideran los siguientes aspectos, los cuales orientarán el
análisis inmediatamente posterior:
Dependencia Institucional.
Definición general.
Objetivos.
Población objetivo: Incluyendo en ello la focalización territorial y cobertura alcanzada.
Mecanismos de ingreso y egreso.
Modelo de Intervención.
Evaluación.
Recursos humanos y financieros.
Relación con ejecutores y coordinación intersectorial.
5.4.1
Objetivos programáticos
Si se observa en las definiciones de los programas, la mayoría de ellos se centra en
acciones específicas aplicadas a población determinada con la que trabaja, desarrollándose por
tanto, acciones altamente focalizadas, que dan cuenta de su nivel de especialización.
Sus objetivos responden a esta alta focalización, situándose desde una perspectiva de
prevención secundaria, reparación o superación de vulneración de derechos, o el mejoramiento
de problemas específicos. La excepción la constituye el programa Chile Crece Contigo
60
(conperspectiva de prevención y desarrollo psicosocial del niño), y las acciones del sector salud
(donde las prestaciones son tanto focalizadas como universales).
Se podría decir quelos programas seleccionados responden en su conjunto a la generación
de respuestas de reparación a población afectada por situaciones de vulnerabilidad social o de
vulneración de derechos, en cuanto a restitución o garantía, siendo mínima la cantidad de
intervenciones que se sitúan desde un foco más bien promocional y de prevención temprana en
los programas seleccionados.
5.4.2
Dependencia institucional
Sobre su dependencia, la mayoría de los programas poseen una dependencia única de
algún servicio o ministerio, con dos excepciones: a)El programa Chile Crece Contigo, que si bien
depende del Ministerio de Desarrollo Social (manejando el presupuesto total del mismo), éste
requiere para su funcionamiento del Ministerio de Salud y Educación, dado que solo así puede
realmente desplegar las acciones estipuladas (traspasando presupuesto para ello). b) El Programa
Vida Nueva tiene una doble dependencia, participando en ella tanto el SENAME como el
Ministerio del Interior, lo que ha generado que el programa también muestre esa diversificación
en su definición de objetivos y forma de intervención. Por ejemplo, se centra en vulneración de
derecho y conductas transgresoras, teniendo equipos que califican ambos aspectos de forma
separada.
5.4.3
Población objetivo
La población objetivo de los programas, si bien en general son los niños, niñas y
adolescentes, en muchos casos considera además el conjunto de la familia como núcleo de
intervención (o las figuras significativas para el niño), siendo interesante diferenciar entre quienes
se centra en el niño como sujeto y quienesactúan más sistémicamente, utilizando una apuesta
teórica y práctica. Es de esta manera como algunos de los entrevistados mencionan:
Un supuesto importante es que nosotros trabajamos con adultos, de alguna manera, lo que nosotros
buscamos es rehabilitar a la familia, o la funcionalidad familiar, a través de los adultos, para que puedan
hacer su trabajo porque, en definitiva, son los cuidadores de los niños los que los rehabilitan a ellos (Jefe
de Departamento de Reinserción Social, Subsecretaría de Prevención del Delito, Ministerio del Interior).
Trabajamos no sólo con el niño, sino que también con la familia que se queda a cargo del niño; el tema
del trabajo del desarrollo de habilidades parentales, apego, por ejemplo (Encargada Programa Abriendo
Caminos, División de Promoción y Protección Social, Ministerio de Desarrollo Social).
Yo creo que se cruzan todas las metodologías (…) Y hay varios elementos que hacen un trabajo con la
familia, en distintos desarrollos de talleres artístico-culturales, componentes de apoyo pedagógico, y
61
también todo lo que tenga que ver con la articulación de redes (Encargado Programa de Reinserción
Educativa, División de Educación General, Ministerio de Educación).
En el contexto de las acciones del sector salud, la familia también constituye un núcleo de
intervención, sobre todo a partir de la implementación de los CESFAM. Los programas de salud
infantil y adolescente también la consideran como población a intervenir, siendo los planes de
salud integral de adolescentes y jóvenes explícitos al respecto, considerándolos como beneficiarios
indirectos.
Por otro lado, todas las intervenciones definen su población objetivo a partir de dos
variables: el rango de edad y el tipo de vulneración a la que responden. A continuación se presenta
un esquema respecto a los programas según rango etario, mencionando la especificación de
vulneración sobre la cual intervienen.23
23
Se excluye el programa Puente,dado que para fines explicativos sólo se consideranaquellos vinculados directamente a
NNA en tanto población objetivo. La figura es un cuadro resumen, por lo que no presenta todas las especificaciones de
ingreso. De igual manera, cabe señalar que Vida Nueva es un modelo de gestión más que un programa propiamente tal,
y se relaciona formalmente con otros programas mencionados en la figura. Adicionalmente, las prestaciones a
adolescentes se extienden a los 19 años, e incluyen también tramos de 20 a 24 años.
62
PER
PIE
VD Alta complejidad
para NNA en
residencias
especializadas de
protección
VD Alta
complejidad
Conducta
antisocial
VD y conducta
trasgresora
Rezago educativo
VD mediana
complejidad
Vulneración derecho (VD)
baja complejidad
Vulnerabilidad Social
(cuidadores principales
privados de libertad)
Universal y también focalizado por
niveles de atención (promoción,
prevención y tratamiento)
Universal y también focalizado por
niveles de atención (promoción,
prevención y tratamiento)
Universal y también Focalizado en
población vulnerable socialmente
NNA 0 a 4 años 11 meses 30 días
de edad
Multisistémico
Vida Nueva
Reinserción Educativa
PIB
OPD
Abriendo Caminos
Prestaciones establecidas en el
Programa de Salud Adolescente
Prestaciones establecidas en el
Programa de Salud Infantil
Chile Crece Contigo
Figura 5.2 Distribución de programas analizados población objetivo.
Todos los NNA de 0 a 17 años 11 meses 30 días de edad
NNA menores de 10 años
NNA de 8 a 17 años 11 meses30 días de edad
NNA de 10 a 17 años 11 meses 30 días de edad
NNA 12 a 17 años 11 meses 30 días de edad
63
La figura 3.2 muestra que en los programas seleccionados las atenciones en la población
objetivo se distribuyen según el nivel de especificidad de la intervención, a excepción de las
acciones del sector salud, que se presentan universales y focalizadas en todo el tramo infantojuvenil. En las demás, se observa cómo a medida que aumenta la edad se incrementan los niveles
de complejidad y focalización de la intervención. En esta revisión,con el aumento de edad se
enfatizan los programas reparatorios y la especificidad de los mismos, lo cual no necesariamente
ocurre al considerar toda la oferta programática existente en Chile para niñez y adolescencia
(como por ejemplo los programas de reparación en maltrato de Sename, donde se enfoca el
trabajo en NNA entre 0 y 18 años). Cabe señalar que la inclusión de dichos programas se hizo
inviable por el tiempo acotado de este estudio.
5.4.4
Ingreso y Egreso de los Programas
Respecto al ingreso a los programas analizados se pueden distinguir tres líneas generales:
por acceso universal (como el caso del Chile Crece Contigo, el cual consta de un programa
educativo masivo), por demanda espontánea, y por la identificación y/o derivación de otros
programas o instituciones. En todos los casos, un requisito transversal es el cumplimiento del
perfil de beneficiario (en el ejemplo de Chile Crece Contigo el perfil está dado por ser gestante o
niño/a de 0 a 4 años).
Las formas más comunes de ingreso son la demanda espontánea y la identificación de
beneficiarios y/o derivación desde otros programas o instituciones. La demanda espontánea se
repite sobre todo en la red asistencial de salud y en los programas de SENAME (OPD, PIB y PIE). La
identificación de los beneficiarios se genera en el programa de Reinserción Educativa, donde el
encargado del mismo menciona:
La institución al postular debe presentar una nómina con los beneficiarios que ellos estimen convenientes
de acuerdo a su presupuesto y de acuerdo a sus líneas de intervención, y deben cumplir con el perfil. Que
sean jóvenes de 8 a 18 años, que estén fuera del sistema escolar o que si están dentro del sistema estén
en riesgo de desertar. Eso básicamente, no hay más requisitos (Encargado Programa Reinserción
Educativa, División de Educación General, Ministerio de Educación).
La identificación de los beneficiarios mediante otras instituciones se repite en Abriendo
Caminos, donde los listados de posibles usuarios se originan en Gendarmería. La derivación de
otros programas, por su parte, se observa en la OPD, PIB, PIE, Vida Nueva y Terapia
Multisistémica.
Por otro lado, los egresos pueden producirse por cumplimiento de la duración del
programa y/o por el éxito de la intervención al satisfacer los requisitos establecidos o alta.
También pueden existir egresos administrativos, los que corresponderían al abandono de
intervención que repercutiría en el fracaso de la misma, tal como señalan en el Ministerio del
Interior:
64
El egreso puede darse por circunstancias administrativas, por fracaso de la intervención, pero lo más
frecuente es que se cumplan los objetivos del tratamiento y el cumplimiento de los objetivos se verifica
porque los niños llevan ya dos, tres semanas con ajustes conductuales definidos como objetivos en un
principio, logrados(Jefe Departamento de Reinserción Social, Subsecretaría de Prevención del Delito,
Ministerio del Interior).
A continuación se muestra un diagrama general respecto a las vías de ingreso y egreso de
los programas analizados. En el diagrama solamente se analizan los mecanismos de ingreso/egreso
más relevantes de los programas para fines explicativos, por lo que no se incluyen todas las
especificaciones. Por ejemplo, en el programa Abriendo Caminos se destaca el ingreso por
identificación de listas de gendarmería, siendo que a partir de ellas las instituciones ejecutoras dan
cuenta de sus beneficiarios. Así también, el programa de Reinserción Educativa egresa
principalmente por cumplimiento del tiempo programático, pero también realizan algunas
mediciones del éxito del programa. En el gráfico a continuación se simplifica el proceso, no
mostrando las derivaciones que pueden haber entre los mismos.
65
Figura 5.3 Ingresos y egresos de programas analizados.
Ingreso por cumplimiento de requisitos para ser beneficiario del programa
Ingreso por demanda espontánea
Identificación
por listas de
gendarmería
Chile Crece
Contigo
Red
Asistencial
de Salud
Abriendo
Caminos
Reinserción
Educativa
Ingreso por identificación de beneficiarios y/o derivación
de otros actores
Identificación
por ejecutores
Vida Nueva
PSI 24 horas
Terapia
Multisistémica
Egreso por cumplimiento de la duración del programa
Municipios,
Escuelas, otros
programas.
OPD
Tribunales
de Familia
PIB
PIE
PER
Egreso por cumplimiento de requisitos de egreso para el éxito de la
intervención (sea derivación exitosa, éxito de tratamiento, alta)
Egreso de Programa
66
Como se observa en la Figura 3.3, existen programas que presentan conjuntamente
distintos tipos de ingreso, como la OPD, PIB y PIE, los cuales responden tanto a demanda
espontánea como derivación de otros actores más especializados. Por otro lado, se desarrollan
programas altamente especializados en su vía de ingreso, como es el caso de Vida Nueva. Este
programa es una mixtura dentro del sistema, dado que también contempla proyectos, los que
ingresan por una parte por 24 horas y por otra por la demanda regular. Vida Nueva responde a los
listados del Programa de Seguridad Integrada 24 horas o Terapia Multisistémica, al que sólo se
ingresa por la derivación de Vida Nueva, o los programas especializados de las residencias de
protección de SENAME, cuyo ingreso proviene mayormente de tribunales de familia.
También se observa que la minoría de programas egresa a sus beneficiarios por el
cumplimiento del tiempo de duración estipulado por la intervención. La mayoría establece
criterios de éxito para el egreso, lo que da cuenta del mayor perfeccionamiento de las
intervenciones, las que van apuntando hacia criterios de efectividad.
5.4.5
Modelo de intervención
En los modelos de intervención de los programas analizados se pueden identificar diversos
enfoques declarados: el enfoque de derecho, el enfoque ecológico, la amplificación sociocultural,
el enfoque sistémico, entre otros. Cabe cuestionarse la real aplicación conjunta de los distintos
modelos en los programas mencionados, sobre todo pensando en los plazos de duración de los
programas (ninguno se visualiza a largo plazo con excepción de Chile Crece Contigo, que más que
un programa se constituye como un sistema de protección integral que articula diversos
programas y sectores). Se podría inferir, más bien, que existe la utilización de metodologías
proveniente de los distintos enfoques. Al respecto, el encargado del Programa de Reinserción
Educativa menciona:”se explica un modelo de intervención basado en metodologías de
amplificación sociocultural”.Por tanto, como se puede apreciar,más que el enfoque lo que
realmente se toma en este ejemplo es la metodología derivada de esos enfoques.
Dentro de las herramientas de intervención que se despliegan se observa (excluyendo las
prestaciones de salud) al menos en tres programas la psicoterapia como dispositivo principal,
cuyos objetivos se ligan a la reparación. En más de cinco programas se menciona igualmente la
visita domiciliaria como estrategia de intervención, o la tutoría, consejería y talleres como técnicas
de intervención, todas las cuales se dirigen más bien al apoyo psicosocial y educativo. Igualmente
en más de cinco programas se menciona la gestión territorial o de redes como herramienta de
intervención,lo que se traduce en la vinculación del sujeto a la oferta de servicios del sistema
público y/o privado. Cabe señalar que en el caso del Programa Vida Nueva la gestión territorial no
sólo es un mecanismo de intervención, sino que es la propuesta principal del programa según lo
refiere su encargada al consultar sobre éste tema:
67
Es como un objetivo oculto, cuando diseñamos el programa en el año 2009 nuestro objetivo general era
desarrollar un programa de gestión a nivel territorial(Encargada Programa Vida Nueva, Departamento
de Protección de Derechos, SENAME, Ministerio de Justicia).
(…) Entonces si haces una buena gestión territorial, seguramente vas a reducir todos los factores de
riesgo y esa es la apuesta final. (Encargada Programa Vida Nueva, Departamento de Protección de
Derechos, SENAME, Ministerio de Justicia).
Por otro lado, si bien los programas analizados (salvo el Programa Puente) definen a los
niños, niñas y adolescentes como sujetos principales de intervención, no sólo se interviene sobre
ellos, sino que en todos los programas aparece el individuo, la familia y la comunidad como objeto
de intervención. Ahora, el nivel de integración de los tres focos, es materia de evaluación de los
mismos programas.
Como la familia aparece como sujeto indirecto de la intervención en casi todos los
programas analizados, es importante identificar cómo se interviene o cuál es la visión sobre ella.
En la mayoría de la intervenciones, las acciones se centran en el desarrollo de competencias
parentales, apoyo social especializado, acceso a servicios mediante la activación de la red local y/o
reparación de la funcionalidad de la familia (para la recuperación de sus roles de protección y
cuidado). Por ejemplo, en el programa Abriendo Caminos, la estrategia con la familia o cuidadores
principales del NNA se orienta a la gestión de redes, esto es, acercar a ese núcleo a la oferta
pública o privada según las necesidades de la misma. En el caso del Chile Crece Contigo, tiene vital
importancia la consideración de la familia como núcleo para la atención integral, la cual considera
los tres primeros elementos mencionados. En Terapia Multisitémica, como menciona el
entrevistado:
(…) lo que nosotros buscamos es rehabilitar a la familia, o la funcionalidad familiar a través de los
adultos, para que puedan hacer su trabajo porque, en definitiva, son los cuidadores de los niños los que
los rehabilitan a ellos (Jefe Departamento de Reinserción Social, Subsecretaría de Prevención del Delito,
Ministerio del Interior).
En las Residencias también se considera de vital importancia la familia, así lo menciona la
Jefa del Departamento de Protección de Derechos de SENAME:
El enfoque de las residencias, hoy día, pasó de ser un enfoque en que asegurábamos solo la calidad de
vida del niño en la espera que un tribunal decida qué pasa, a nosotros tomar la batuta de decir, “este
niño que nos llega tiene derecho a tener familia”. Por tanto, lo que tenemos que hacer nosotros…está
bien la calidad de vida, el buen trato, que este bien alimentado, todo eso nos parece bien, pero no es
suficiente, si el punto central es que tiene que volver a una familia, a la suya. Si es muy chiquitito no
espera en residencia, ojalá se vaya a una familia de acogida, para que vuelva a su familia ó que vaya a
una familia adoptiva(Jefa Departamento de Protección de Derechos, SENAME, Ministerio de Justicia).
La misma entrevistada menciona cómo observan al niño y la familia, dando cuenta que su
mirada de los programas es a través de las potencialidades de las redes sociales y del sistema
público:
68
(…) El enfoque que nosotros les hemos querido dar es una mirada desde las potencialidades, hay una
situación por la cual llega un niño, pero que no se cristaliza su vida en ese tipo de vulneración, sino que
es una condicionante que genera alguna vulneración, y por tanto tenemos que trabajar sobre esas
condicionantes y por tanto rescatar como toda la potencialidad de la familia, el entorno comunitario, de
las redes sociales, de las redes más públicas, en fin. O sea, si tú me preguntas es un enfoque desde la
resiliencia, es un enfoque desde la fortaleza (Jefa Departamento de Protección de Derechos, SENAME,
Ministerio de Justicia).
En general, la forma de intervenir con familiasresponde a una perspectiva desde los
modelos de desarrollo de competencias, donde hay una mirada diádica en la cual se diferencia el
individuo y el entorno, trabajando sobre las dinámicas de interacción de ambos niveles concebidos
como independientes. Como menciona Alfaro (2000), una estrategia de intervención acorde a esta
mirada se orienta a optimizar las destrezas, habilidades y recursos personales, con especial
atención hacia aquellos que demuestran mayor vulnerabilidad. Implica ajustar las necesidades
psicosociales de la persona respecto a las provisiones sociales, entregando información sobre el
self, generando ayuda tangible, cuidado y compañía.
Volviendo al tema de los enfoques, pareciera que más que amplificación sociocultural u
otra mirada similar, estamos hablando básicamente del modelo de competencias, en el cual se
observa al NNA, la familia y la comunidad, como niveles que pueden interactuar para desarrollar
las habilidades deficitarias o ausentes. En este sentido, cabe cuestionar que sólo se adopte una
mirada desde la potencialidad; finalmente, hay un juicio respecto a lo que el NNA o las familias
carecen y debieran desarrollar. Esta perspectiva es concordante con los enfoques de
vulnerabilidad social mencionados al comenzar el capítulo y que sustenta el amplio espectro de la
intervención focalizada a nivel país.
En el caso del área de salud (específicamente en las orientaciones de los CESFAM),
respecto a qué se define como familia, se presenta una mirada interesante ya que no se considera
una estructura a priori sino que se sigue el concepto que la misma familia o usuario tiene,
visualizando a la misma como una unidad de cuidado que según el enfoque biopsicosocial influye
en los procesos de salud de sus miembros. Esta última mirada pareciera ir en concordancia con lo
mencionado anteriormente.
Por otra parte, respecto a las fases interventivas, en los programas analizados también se
pueden distinguir etapas comunes de intervención. Es así como la mayoría de los programas
establece etapas de diagnóstico, elaboración de plan individual, ejecución y evaluación/egreso,
como proceso a seguir por los sujetos de intervención. Cabe preguntarse por la efectiva aplicación
de las evaluaciones de egreso en todos los programas.
69
5.4.6
Evaluación
La evaluación de todos los programas analizados se da principalmente por el seguimiento
de indicadores, en la lógica de evaluación de resultados. Los indicadores establecidos por los
programas son diversos, en su mayoría se utilizan indicadores de eficacia y economía (el último
referente a ejecución presupuestaria, lo que genera el peligro de sólo utilizar como evaluación el
cumplimiento del gasto). Las evaluaciones de la Dirección de Presupuestos DIPRES se orientan en
el caso de Vida Nueva y otros programas al análisis de la eficacia, economía y eficiencia del
programa (siguiendo los indicadores previamente establecidos). Además, la mayoría de los
entrevistados menciona solicitar a los ejecutores informes de autoevaluación, y contar con
sistematizaciones de su acción. La presencia de diagnósticos también resulta relevante, como en el
caso de las residencias de SENAME, donde la UNICEF (2010) realizó un estudio sobre la
caracterización de los sujetos de intervención que permite ir perfeccionando las intervenciones
realizadas. Además, existen estudios cualitativos respecto a la satisfacción de los beneficiarios,
como en el caso del programa Abriendo Caminos, mencionado en la evaluación de Monreal,
Fernández y Tapia (2011) de la DIPRES.
En general, existe un amplio rango de instrumentos que permiten dar cuenta de las
acciones de los programas o de información para perfeccionarlos, sin embargo, son pocos los que
cuentan con evaluaciones de impacto. Sólo en el caso del Chile Crece Contigo se hace referencia a
la disponibilidad por parte de la Encargada del Ministerio de Desarrollo Social de una evaluación
de impacto, pero incluso ésta es cuestionada:
(…) La DIPRES hizo una evaluación el año pasado y antepasado si no me equivoco, pero la verdad es que
buscaba ser una evaluación de impacto, pero la verdad que en términos metodológicos quedo súper mal
implementada esa evaluación. Realmente nosotros opinamos que eso no da para evaluación de
impacto(Encargada Chile Crece Contigo, División de Promoción y Protección Social, Ministerio de
Desarrollo Social).
Los demás encargados de los Programas analizados manifiestan la intención, proyección o
necesidad de tener evaluaciones de impacto, pero no se sabe si efectivamente se realizarán y
tampoco establecen plazos.Por ejemplo:
Queremos volver a medir todos los indicadores que se midieron en la evaluación del año pasado para ver
si los resultados se mantienen o han mejorado, y lo segundo es hacer un diseño de evaluación de
impacto y poder licitarlo(Encargada Programa Vida Nueva, Departamento de Protección de Derechos,
SENAME, Ministerio de Justicia).
Hubo una sistematización de la experiencia piloto sobre todo, que se encargó a una consultora y que fue
más bien cualitativa. Siento que como Programa nos falta ahí; estoy peleando para que hagamos como
un estudio de las primeras generaciones que ya terminaron el Programa, en el fondo, cuál fue el impacto
real como en el desarrollo de esas personas. Y espero que lo podamos hacer este año(Encargada
Programa Abriendo Caminos, División de Promoción y Protección Social, Ministerio de Desarrollo Social).
En cuanto al programa de terapia multisistémica, recién se está implementando y nosotros lo que
queremos es apostar a que su evaluación sea experimental propiamente tal, de asignación aleatoria, etc.
70
(Jefe Departamento de Reinserción Social, Subsecretaria de Prevención del Delito, Ministerio del
Interior).
Sobre los resultados efectivos, la mayoría menciona tener indicios de la bondad de los
programas. El caso de Vida Nueva es un ejemplo de evaluación positiva por parte de la DIPRES,lo
que permitió extender sus acciones.La encargada de Abriendo Caminos también menciona tener
evidencia positiva a su favor a partir de la satisfacción de sus usuarios y lo mencionado en el
informe de Monreal, Fernández y Tapia (2011). Por su parte, el encargado de Reinserción
Educativa menciona contar con buenas evaluaciones, sin especificar cuáles son.
5.4.7
Recursos
Todos los programas establecen dentro de sus recursos humanos personal de las ciencias
sociales, de la educación o de la salud. En algunos programas analizados se menciona la
capacitación especial, otorgando gran énfasis a la terapia multisistémica.
En términos de recursos financieros, la mayoría de los programas analizados cuentan con
financiamiento desde el Ministerio al que pertenece.Algunos están definidos por ley, como el caso
de SENAME, donde los montos están regulados por la ley de subvenciones 20.032, estableciendo
una cantidad por niño atendido.Otros mencionan recibir también financiamiento por valor niño,
como en el caso del Programa Abriendo Caminos y Reinserción Educativa. Este último establece su
valor por el decreto supremo N°32/2011 que reglamenta la asignación de apoyo a la reinserción
escolar.
Los programas que amparan su presupuesto en mecanismos legales probablemente no
someten su accionar a los vaivenes presupuestarios anuales (que sin duda afectan los procesos de
intervención); sin embargo, también se manifiestan algunas problemáticas en estos casos,
relacionados al bajo costo percibido para las intervenciones.Así, el encargado de Reinserción
Educativa al ser consultado respecto a las debilidades del programa, menciona:
Como debilidades, yo creo que una debilidad, pero que también puede ser más como una amenaza, el
costo bajo de los 400.000 pesos que es insuficiente para trabajar los proyectos. Es una amenaza también
porque no pasa por nosotros, pasa también por un cambio de decreto, se tiene que firmar un decreto
supremo, después lo tiene que firmar el presidente, el Ministro de Hacienda(Encargado Programa
Reinserción Educativa, División de Educación General, Ministerio de Educación).
SENAME también se ve enfrentado a las consecuencias de los valores especificados por la
ley (que pueden resultar bajos para la realidad), ya que éstos terminan determinando la cantidad
de niños/as que debe haber en un programa para su autosustento. La entrevistada señala:
Es que cada programa se autosustenta con un número de cupos (…) Como se ha ido evaluado la unidad
de subvención SENAME, uno decía antes: con cincuenta niños, un programa PIE funcionaba bien. Hoy
día no, con 75 un programa PIE funciona bien (Jefa Departamento de Protección de Derechos, SENAME,
Ministerio de Justicia).
71
Como se puede apreciar, el sistema de financiamiento en este caso puede repercutir en la
forma de intervención, reflejando los peligros para la calidad del funcionamiento del programa.
5.4.8
Ejecutores
La ejecución de los programas puede efectuarse a través de ejecución directa, tal como lo
realiza SENAME en algunos programas, licitación o bien a través del traspaso de recursos a
instituciones elegidas para tal fin.
En el caso de la licitación, modalidad prevalente en los programas estudiados, su ejecución
se externaliza en su mayoría mediante concurso público, en el cual instituciones públicas o
privadas tienen la posibilidad de postular siguiendo los lineamientos técnicos. Esto debe hacerse
presentando una propuesta, la cual es evaluada por los organismos encargados. En el caso de
Chile Crece Contigo, el programa se ejecuta mediante la misma red existente, principalmente de
salud. Sin embargo, no está exento de dificultades, fundamentalmente porque su funcionamiento
depende en gran medida de la articulación de una red comunal en la cual las municipalidades
llevan el liderazgo mediante un encargado, quien determina el éxito de la misma. Este argumento
es desarrollado por la encargada del Ministerio de Desarrollo Social:
(…)como que depende mucho de la realidad local, es súper diverso, depende mucho de la realidad local,
hay lugares donde funciona excelente, porque te toco un encargado comunal que es filete, que es súper
movido, que se encarga de convocarlos a todos, pero ahí pasa mucho por la persona, pero si no tienes un
municipio muy interesado en el tema(Encargada Chile Crece Contigo, División de Promoción y Protección
Social, Ministerio de Desarrollo Social).
En lo que respecta a Terapia Multisistémica, ésta opera con una lógica distinta a los
concursos públicos o a la ejecución directa, generando convenios de ejecución con instituciones
seleccionadas por el Ministerio del Interior, las cuales hasta ahora son municipalidades. Según el
Jefe del Departamento de Reinserción Social de la Subsecretaría de Prevención del Delito:
(…) nosotros no licitamos, pero sí direccionamos y elegimos socios estratégicos en función de dónde está
el problema y a esos socios estratégicos les entregamos los recursos y las direcciones técnicas para que
puedan hacer el trabajo, con una supervisión muy intensiva por parte nuestra(Jefe Departamento de
Reinserción Social, Subsecretaría de Prevención del Delito, Ministerio del Interior).
Por otro lado, todos quienes funcionan mediante concurso público señalan tener varios
mecanismos de supervisión y de retroalimentación, los que utilizan para efectuar modificaciones
de los programas,en virtud de las necesidades observadas en la población intervenida.
72
5.4.9
Coordinación intersectorial
Respecto a la coordinación intersectorial, se observa que en todos los programas
analizados existen mecanismos de coordinación en dos niveles: desde los organismos encargados
de los programas (nivel central), y desde el territorio donde se ejecuta (nivel local).
A nivel central, la mayoría menciona la participación en mesas intersectoriales, existiendo
diversas valoraciones respecto a su utilidad. De esta forma lo señala el encargado del Programa de
Reinserción Educativa, quien menciona:
A veces hay muchas mesas de trabajo para conversar algunos problemas, algunas propuestas,
participamos en la mesa de embarazo adolescente, participamos en una mesa del Ministerio de Justicia
relacionada a nuestros temas, pero faltan decisiones, decisiones y propuestas concretas(Encargado
Programa Reinserción Educativa, División Educación General, Ministerio de Educación).
La evaluación general contrasta con la positiva visión de los resultados de las mesas
intersectoriales del Coordinador de la Unidad de Salud Mental de MINSAL, respecto al trabajo
realizado con otras instituciones en la búsqueda de soluciones integrales:
Y esa mesa de trabajo que se formó el año 2011 fue desarrollando varios proyectos. Y para poder dar
sustento a esos proyectos, nosotros desarrollamos una mesa de trabajo intersectorial, que tenía los
mismos convocados, que desarrollamos un modelo de intervención intersectorial en poblaciones
vulnerables. Hicimos unas jornadas, comisiones, documentos, y de eso finalmente se descolgaron varios
proyectos de desarrollo para poder ir implementando en la red una solución más integral de las
necesidades de intervención de los niños y adolescentes, que hoy en día ya estamos intentando
implementar estos proyectos(Coordinador Unidad de Salud Mental, Ministerio de Salud).
Independiente de lo anterior, todos los entrevistados mencionan la existencia de
coordinaciones a nivel local, las cuales no se encuentran protocolizadas ni especificadas a nivel
programático, más bien depende de las acciones de los equipos locales. Esto se realiza mediante
las gestiones de profesionales ejecutores en cada uno de los territorios. Por ejemplo, ante la
pregunta respecto a las coordinaciones a nivel local, una de las entrevistadas menciona:
Ahí tendrás que preguntarle directamente a un gestor de redes cuáles son las relaciones que establece.
Porque ellos sí, se acercan a la gente del consultorio, a la gente de los colegios, van a hablar muchas
veces con los profesores. Ahí, a nivel local se establecen muchas más relaciones. Lo que yo te digo son
como estas mesas como más técnicas(Encargada Programa Abriendo Caminos, División de Promoción y
Protección Social, Ministerio de Desarrollo Social).
73
5.5 Conclusiones del capítulo24
A través de la información recabada tanto de fuentes primarias como secundarias, se
observa que no necesariamente quienes trabajan con infancia vulnerada y/o vulnerable se
identifican como actores que forman parte de una política de infancia, sino que se identifican con
el sector al que pertenecen, lo cual determina el foco de intervención, invisibilizando en algunos
casos el sujeto propiamente tal. Esto da cuenta que existen distintas posiciones al respecto, las
que dependen de la proximidad o lejanía que los implicados perciben de la misión y objetivos de
su institución respecto de la temática de niñez. Sin embargo, esta visión no es generalizada,
algunos entrevistados (como el del sector salud) manifiestan una visión integral sobre niñez,
entendiendo que la acción sobre ella sólo es posible en la medida que se articulen los distintos
sectores.
Una de las nociones frecuentemente referidas por los entrevistados es la ausencia de
política pública en materia de niñez, asociada a la inexistencia de un plan o la ley de protección
integralque la regule (que se haya en discusión los últimos años como se menciona en el capítulo
de políticas públicas).Si bien, de acuerdo a la definición utilizada en este informe, existen acciones
emprendidas por el sector público para la mejora del bienestar de la población infanto-juvenil,
éstas no se encuentran aun apropiadamente articuladas y organizadas en virtud de una mirada
comprehensiva hacia la niñez, que permita hablar de la existencia de una clara política pública al
respecto. Esto estaría repercutiendo en el sentido de pertenencia que los actores pueden
establecer respecto a una política de infancia de los distintos sectores que trabajan con población
infanto-juvenil, en las perspectivas que se utilizan para intervenir en niñez, y por ende, en la
coordinación entre los sectores para llegar a los niños, niñas y adolescentes.
Hay entonces una fragmentación de la intervención sobre la niñez; el NNA es sujeto
vulnerado socialmente, es transgresor de la ley, es estudiante, o es vulnerado en sus derechos.
Pareciera que el énfasis en cada una de estas situaciones dificulta mirar la niñez como un proceso
de desarrollo integral, como un sujeto que posee derechos que deben ser protegidos y
garantizados.
Estas diferencias estarían actuando como piedra de tope para la coordinación eficaz, una
coordinación que permita intervenciones integrales. Si bien los distintos programas analizados
están generando mecanismos de coordinación, de acuerdo a la visión de los entrevistados falta
aún mejorar estos procesos, lo cual pasa tanto por la voluntad técnica como también por la
política y los énfasis dados por los gobiernos de turno. No menor es la dicotomía que se produce
entre la coordinación a nivel local versus la central, cabe preguntarse cómo mantener alineados
24
Respecto a las proyecciones de los entrevistados en relación a la incorporación de las familias a los
procesos de intervención, no se incluyó un apartado sobre este punto dado que los entrevistados en su
mayoría desarrollaron ideas sobre su programa en específico, y no lograron dar una mirada más amplia y
transversal sobre la política general (lo que claramente es parte del problema planteado). De todas
maneras, las respuestas a esta pregunta se incluyen en el análisis en los otros aspectos desarrollados.
74
ambos niveles para la mejor ejecución de las intervenciones. Se hacen esfuerzos de coordinación
institucional respecto a la temática, sin embargo, las acciones descansan en voluntades personales
y no necesariamente en mandatos institucionales.
Se podría hipotetizar que la fragmentación de la mirada sucede tanto por la forma de
funcionamiento de cada sector (cada uno con sus lineamientos), como también por el énfasis de la
política actual en la focalización. Hoy por hoy, sólo existe un sistema que se acerca a la
universalidad de la atención, a saber Chile Crece Contigo, los demás atienden a poblaciones
específicas principalmente desde un enfoque de prevención secundaria, y reparación o
tratamiento. Esto se condice con las edades de los niños/as y adolescentes, a medida que
aumenta la edad, pareciera aumentar la especificidad de la intervención (a excepción de salud),
sin embargo, se observa un temprano corte para las políticas promocionales y preventivas.En este
sentido, luego de Chile Crece Contigo, que abarca hasta los cuatro años 11 meses, no se observa
ningún plan sistemático a nivel promocional, salvo las acciones de la OPD a nivel de políticas de
niñez locales y las prestaciones del sector salud.25
Sobre los modelos de intervención, si bien coexisten diversos enfoques declarados, cabe la
duda respecto a si éstos no constituyen más bien principios orientadores o bien metodologías.
Finalmente, pareciera que el modelo que más se ajusta a la forma de intervenir de los programas
es el de competencias. Es así que se observa al sujeto directo e indirecto de intervención, el NNA y
la familia, desde la optimización de sus recursos o habilidades. Ahora, esos recursos o habilidades
son potenciados igualmente desde la carencia, esto es, del juicio respecto a lo que les falta para
cumplir adecuadamente su rol, en el caso de la familia, o lo que deben desarrollar para superar
adversidades o insertarse apropiadamente a la sociedad, en el caso del niño/a o adolescente.
La visión de la familia no resulta explícita en la mayoría de los programas, si bien, todos
mencionan la relevancia de la misma para la intervención, sólo el sector salud en sus lineamientos
para los CESFAM establecen una perspectiva sobre la misma, la cual se adecúa a la mirada de los
usuarios de sus servicios, no emitiendo juicio respecto a qué estructura puede ser llamada familia,
sino más bien se mira desde una perspectiva funcional identificada por el sujeto de intervención.
Respecto al funcionamiento de los programas, llama la atención que aún algunos no
definan criterios de egreso distintos al tiempo de duración de la intervención. Afortunadamente, la
mayoría ha comenzado a caminar hacia criterios de calidad, que permiten estructurar la
intervención respecto al logro y medición de los objetivos en los sujetos abordados. Sin embargo,
si bien se ha avanzado en este tema, la evaluación continua siendo un aspecto pendiente, en tanto
mecanismo para la optimizaciónde la eficacia y eficiencia. Por otro lado, el financiamiento de los
25
En esta revisión por un tema de tiempo y recursos no se desarrollaron los programas de prevención
comunitaria (PPC) de la red Sename. Estos programas están instalados en sectores altamente vulnerables,
pero netamente promocionales. Sus objetivos y resultados están asociados a generar un sistema de
detección precoz de vulneraciones en el barrio, con actores comunitarios. Además buscan promover la
participación de niños, niñas y adolescentes en la toma de decisiones de sus barrios, entre otros aspectos.
75
programas pareciera estar siendo un elemento de tope para los mismos, ya que no permite
atender de apropiada manera a la población afectada, o en ocasiones podría estar sometiendo la
intervención al vaivén presupuestario anual. Adicionalmente, en algunos casos el presupuesto
termina determinando el número de beneficiarios necesarios para instalar un programa y no la
demanda estimada.
En general, se observa que las intervenciones cubren las distintas edades del ciclo vital
infanto-juvenil y son diversas en su especificidad, lo que da cuenta del incremento gradual de la
oferta pública. Sin embargo, al estar fragmentada, esta no se condice con una perspectiva del ciclo
de vida, ya que no es gradual a las necesidades de desarrollo. Se carece así de programas de
protección más universales, y la intervención especializada posee algunas lagunas que se están
tratando de abordar con el inter-sector, no obstante, aún resta camino para que esto sea
generalizado.
76
VI.
CONCLUSIONES GENERALES
Pensar la política pública de niñez implica hacerlo desde una perspectiva amplia, lo que
significa entender dos elementos: primero, no sólo se constituye como una respuesta a las
necesidades de esta población de acuerdo a los parámetros internacionales, sino que también
influye (y se ve influido por)la concepción social de la niñez, la estratificación social, la
concepción de familia, y los modos de convivir y relacionarnos. En segundo lugar, la acción sobre
ella implica también todo lo que afecta al desarrollo de la niñez, como la inequidad que influye
en la inversión de las familias sobre sus hijos/as, la participación laboral femenina y masculina
(centrado en la falta de espacios de apoyo para el desarrollo de la parentalidad/marentalidad), el
desarrollo de la educación inicial, entre otros. La política de niñez involucra entonces
enfrentarnos no sólo a los problemas o desafíos que ella impone, sino a lo que queremos como
país a largo plazo, y a la articulación de la misma con la demás políticas públicas implementadas
(en un continuo proceso de retroalimentación).
En el plano mundial, la Convención Sobre los Derechos del Niño/a establecida por la
Organización de Naciones Unidas (ONU) vino a modificar la mirada sobre el niño/a y adolescente,
estableciéndolo como sujeto pleno de derecho. Este proceso no es sólo declarativo, sino que
repercute en la forma en que la política social se estructura, lo que implica caminar hacia un
Estado garante de derechos para toda la población. Si bien esto no quiere decir que es inviable la
selectividad, la política no puede operar exclusivamente a partir de la focalización, pues esto
implicaría volver a la lógica de políticas públicas para ciudadanos excluidos, tendiendo a
mantener dos categorías de NNJ.
La política social en niñez debiera entonces garantizar y proteger los derechos de todos los
niños/as y adolescentes. La idea de una protección social que camine de la mano con la
garantización de derechos no quiere decir que el Estado sólo debe actuar en las situaciones de
desamparo, sino que también asegurar el ejercicio de todo el catálogo de derechos establecidos
por la Convención y, en definitiva, sentar condiciones para el pleno desarrollo de la niñez. Por
otro lado, la garantización y protección de los derechos también involucra acercarse a acciones
universales y generar propuestas preventivas, las que permitan no sólo generar respuestas
frente a la vulneración de derechos de alta complejidad (utilizando la definición de SENAME),
sino actuar antes de que ellas ocurran.
El cambio de perspectiva requiere ser apoyado por instrumentos que la operativicen. Es
por esto que las leyes que regulan el aseguramiento de derechos son de vital importancia para
los Estados. En la revisión efectuada, la mayoría de los países analizados poseen una, y si no la
tienen son instados por el Comité de Derechos del Niño/a para que sea desarrollada. En Chile,
luego de más de 20 años de la ratificación de la Convención, nos encontramos recién en proceso
de modificación de la ley de menores, pero lamentablemente esta aun presenta una
77
terminología inadecuada, con conceptos desactualizados que datan de los años 60, lo cual refleja
no sólo dificultades semánticas, sino fundamentalmente conceptuales. El proceso de
construcción de una nueva ley de protección integral de la infancia y adolescencia ha sido
también controvertido, generándose desencuentros entre la sociedad civil y sectores
gubernamentales.
La ausencia de esta ley tiene hasta ahora consecuencias prácticas para la política pública,
principalmente respecto a la mirada integral que debe tener la acción sobre la niñez y
adolescencia en todos los sectores (salud, educación, superación de la pobreza, etc.).
Actualmente, y de acuerdo al diagnóstico efectuado, se observa que el sujeto infantoadolescente está mayoritariamente fragmentado en virtud de los sectores que lo abordan (hay
excepciones), lo que incide en la adecuada coordinación de las intervenciones desde las distintas
áreas. En general pareciera que la intervención en niñez corre por pistas separadas según el
sector que la interviene, resultando insuficienteslos vasos comunicantes existentes hoy.
Otro instrumento importante mencionado en el diagnóstico, y que aporta al cambio en la
institucionalidad de niñez y adolescencia, es la generación de un servicio abocado a la protección
de niñez, que implica la modificación de SENAME (pero no la fragmentación de la mirada sobre
niñez ya mencionada) y la generación de una figura de defensor de los derechos del niño/a y
adolescente, lo que permitiría la supervisión de la garantía de los mismos.
Por otro lado, un elemento fundamental es la generación de unapolítica pública hacia la
niñez, con su respectivo plan nacional y recursos asociados. La discusión acerca de si existe
verdaderamente una política pública en este tema en nuestro país queda aún abierta luego de
este estudio. Bajo la mirada de los investigadores, si bien se pueden ver ciertos elementos en el
sistema chileno, no puede ser considerado como la implementación de una política global, sino
más bien como esfuerzos aislados respecto a un determinado tema (o incluso aristas de este). La
ausencia de ésta también influye en cómo la relación entre distintos sectores se materializa. En
la revisión internacional, la mayoría de los países poseen planes actualizados y de calidad que
permiten coordinar sus acciones. Un elemento interesante de ellos es que pese a que los países
revisados poseen estructuras federales, sus planes logran generar la dualidad de unificar la
mirada sobre la niñez a nivel nacional, pero conservando la autonomía de sus territorios,
acercándose así a la realidad de cada uno de ellos. En pocas palabras, un tema central es la
descentralización del trabajo en niñez y la adaptación de los planes y programas a la realidad del
territorio.
En el caso de Chile, si bien es un Estado unitario, la diferencia geográfica y cultural del
territorio nacional demanda flexibilidad en esos planes, lo que implica profundizar los procesos
de descentralización de la política pública.Un tema que claramente aún está en deuda en
nuestro país es la falta de instrumentos que la regulen y que plasmen las perspectivas actuales
en política de niñez (como por ejemplo la evaluación de impacto de los programas).
78
Un elemento importante que se observó en el diagnóstico realizado, y que constituye un
foco de este informe, es la importancia asignada a la familia. Las recomendaciones de distintos
autores (como por ejemplo Tironi, Valenzuela y Scully, 2006) son claras sobre la relevancia
potencial de la familia para la generación del bienestar social, en tantonúcleo fundamental de
cuidados, por ende, la acción de los Estados mediante su política social viene a potenciar esa
función.Los planes internacionales revisados la consideran como parte importante de sus
objetivos o estrategias, y la revisión respecto a programas internacionales operativizan esa
relevancia al situarla como uno de los focos de intervención, tanto en las acciones preventivas
como reparatorias. En este sentido, los programas nacionales coinciden en la relevancia de su
inclusión en los procesos de intervención. Sin embargo, es necesario advertir respecto a la
tentación de sobrecargar a la cuidadora femenina (véase madre) en intervenciones
supuestamente dirigidas a la “familia”. En este sentido, el riesgo es reproducir estereotipos de
género en el abordaje interventivo con familias, permitiendo la exclusión de la figura paterna y
demandando a la figura materna desde roles tradicionales,que suelen entrar en colusión con su
desarrollo laboral y personal. De esta manera, es necesario que el Estado otorgue oportunidades
igualitarias para el ejercicio de los roles parentales.
Antes se seguir, vale la pena interrogar respecto a una pregunta fundamental en relación a
la importancia que se le otorga a la familia, y aún más, cuál es el rol de ésta. Este tema de
discusiónrefleja finalmente la visión que se tiene respecto a la organización del Estado en un
plano general, y las preguntas que se generan son variadas y complejas: ¿Nos centramos en la
protección a la familia para que ella genere protección?, ¿nos centramos en el sujeto infantojuvenil para la garantía de sus derechos?, ¿o buscamos una solución intermedia?
Independiente del cuestionamiento anterior(que no se pretende resolver aquí, sino que
solo dejar plasmado), se constata cómo existen variados elementos relacionados a la familia que
necesitan ser discutidos por los actores del sistema. En primer lugar, una consideración amplia
de la estructura familiar, esto es, que las acciones internacionales plasmadas en los planes
consideran no sólo el núcleo principal sino también familia extensa (abuelos, tíos/as, otros
parientes). Esto lleva a extender la lógica de cuidados a procesos intergeneracionales, lo que se
repite en los programas de intervención internacionales revisados, puesto que algunos intentan
incluir en su área de tratamiento a la familia extensa o cuidadores principales no perpetradores
de abusos en los procesos reparatorios.
En segundo lugar, si se aborda la familia para incidir en el bienestar de los niños/as y
adolescentes, la acción sobre ella debe darsede manera estructurada, esto es, debe obedecer a
diagnósticos y planes específicos. España, en sus instrumentos de planificación, menciona la
necesidad de conocer los requerimientos de la familia del siglo XXI, reflexionando respecto a
cómo el Estado puede apoyar la función de ésta, para recién derivar de ella un plan de acción.
Esta idea es mencionada también por Tironi, Valenzuela y Scully (2006),quienes dan cuenta de la
importancia de generar políticas no desde las necesidades de la familia ideal o imaginada, sino
desde la actual.
79
En tercer lugar, reflexionar acerca de la mirada que existe de la familia a nivel nacional. El
concepto familia posee distintas ópticas, que se manejan fundamentalmente en el área de las
nociones informales (más que definiciones formales). Un programa donde se explicita de manera
particular es en el área de salud, donde pareciera operar desde una perspectiva funcional,
definiendo a la familia por el sujeto (si para el sujeto cumple el rol de familia, se constituye como
tal). Aquí la ampliación de la estructura familiar observada podría estar obedeciendo justamente
a la idea que ella no son sólo sus miembros nucleares sino todos los que ejercen roles de
cuidado, y que resultan significativos para el niño/a y adolescente.
A partir de lo anterior se desprende el privilegio que se otorga a las acciones universales y
de prevención. Desde esta perspectiva,la familia viene a ser potenciada y apoyada para que
pueda cumplir sus funciones en el desarrollo del bienestar infantil y la garantización de sus
derechos. Sin embargo, este tipo de acciones preventivasno serían propiasdel modelo chileno.
La intervención en población infanto-adolescente en Chile se encuentra altamente
focalizada, lo que se condice con las edades de atención definidas por cada uno de los
programas. El acceso universal a las atenciones se organiza principalmente hasta una corta edad,
el cual se destaca por su mirada preventiva e integral, expresado en el programa Chile Crece
Contigo. El sistema de Chile Crece Contigo responde a la importancia de la intervención
temprana para igualar las oportunidades de los niños/as y adolescentes, lo que constituye un
avance para el país en la modernización de su política social y la acción basada en la evidencia
consolidada acerca de la relevancia de este periodo.
Para el ciclo vital restante de los niños/as y adolescentes sólo queda como oferta de
acceso más universal aquellas otorgadas por el sector salud. Por otro lado, en la atención
especializada se encuentra una mayor fragmentación de la acción en torno a la vulneración de
derechos específicos.
Cabe destacar que para organizar la intervención de carácter especial, existen en Chile
iniciativas que se trabajan para que la focalización no implique el paso del sujeto de atención por
distintas intervenciones que desgasten la posibilidad de reparación. Es así como el Programa
Vida Nueva genera una propuesta de gestión territorial que estaría permitiendo organizar la
atención de los niños/as de manera oportuna y adecuada. Ahora, esto aún constituye una
iniciativa incipiente que formaba parte, hasta principios de este año, de un programa piloto. Sin
embargo, cabe destacarla debido a que se encuentra en concordancia con los avances en
intervención a nivel internacional, los que relevan la intervención oportuna, a través de modelos
intersectoriales de atención (que impliquen equipos de gestión de casos y calificación diagnóstica
previo a cualquier derivación) y de organización de la oferta pública para niños/as y
adolescentes.
Por otro lado, es importante señalar dos elementos sobre la política de niñez que se
encuentran estrechamente relacionados: la inversión y la evaluación. En primer lugar, y
80
probablemente como en muchos países, la inversión en esta población se visualiza insuficiente,
tanto en lo referente acobertura, a la calidad, y a la existencia de lagunas en las temáticas no
abordadas. Al respecto, es importante identificar cuáles son las brechas de atención, dónde
resulta relevante ampliar el acceso y cómo se puede ofrecer un servicio de mayor calidad
(elemento que pasa tanto por la estructura del programa cómo por las condiciones generadas
paralos organismos y profesionales que lo ejecutan).
En segundo lugar, la evaluación constituye una deuda a nivel nacional. En la revisión de
programas internacionales, la evaluación de los mismos es abundante (sobre todo las
evaluaciones de impacto). A nivel latinoamericano lamentablemente esto no funciona de igual
modo. En Chile, la mayoría de los programas si bien cuentan con evaluaciones, estas se centran
en resultados,siendo mínimas las mediciones de impacto que existen, lo cual pasa
probablemente por el financiamiento de las intervenciones. Evaluar implica invertir, y esa
inversión permitirá identificar cuáles intervenciones están permitiendo que el país camine hacia
mejores condiciones de bienestar para los niños, niñas y adolescentes.
Finalmente es importante señalar y destacar que la política en niñez y adolescencia no
puede ser desarrollada sólo a partir de la evidencia internacional, tal como menciona el Comité
de Derechos del Niño/a de la ONU. Los instrumentos de la política tienen que construirse,
modificarse y evaluarse mediante procesos participativos con los mismos niños/as y
adolescentes. Es necesario que la sociedad civil y los sujetos a los que se refiere esta política
puedan manifestarse e involucrarse en todo el continuo de la misma (elaboración, ejecución y
evaluación), de lo contrario resultaría un instrumento paradójico en sus principios.
De esta manera, la experiencia internacional constituye un insumo para mejorar las
acciones en niñez, pero no puede ser un modelo exacto a seguir, ya que es necesario considerar
los procesos participativos con los niños/as y adolescentes. Sumando además las realidades
territoriales diversas que enfrenta nuestro país, y la experiencia acumulada a nivel nacional
desde la práctica26.
26
Actualmente se encuentra en vigencia la iniciativa desarrollada desde Sename, la que se viene dando
desde el año 2010 a la fecha. Se cuenta con un Consejo de NNA de PPC y OPD, los que se desempeñan como
asesores del Director Nacional.
81
VII.
RECOMENDACIONES
A continuación se enumeran recomendaciones iniciales para la elaboración de una política
pública en niñez y adolescencia, las que fueron elaboradas a partir de los aspectos desarrollados
en las conclusiones.
1)
La política pública debiera reflejar el rol del Estado como garante de derechos para toda la
población, lo que implica que si bien es posible la focalización, la propuesta debe estar
construida para toda la población de niños/as y adolescentes. En sintonía con esto, se
debiera establecer claramente los mecanismos de garantización de los derechos
recogidospor la Convención sobre los Derechos del Niño.
2) Modificación de la perspectiva y del lenguaje sobre la niñez y adolescencia en los
instrumentos de la política.
3) La política pública debe establecer un marco proteccional en caso de vulneración de
derechos.
4) Desde los planes,se debe considerar la forma de coordinación intersectorial ejercida para
la atención de niños/as y adolescente, tanto desde los niveles directivos (como los son los
ministerios) hasta los territorios.
5) La política debiera poner énfasis en los enfoques preventivos, tanto en niñez temprana
como intervención oportuna.
6) Creación de instrumentos claves para la dirección de la política: estructuración de una Ley
y un Plan decenal.
7) Los planes nacionales deben contemplar la autonomía territorial de regiones y comunas.
Se recomienda seguir considerando la creación de planes comunales de niñez y
adolescencia.
8) Los planes y las intervenciones idealmente debieran al menos considerar un modelo
ecológico de intervención, y en especial a la familia como unidad de atención.
9) La consideración de la familia debe supeditarse a un diagnóstico previo sobre las
necesidades de la familia actual en torno al ejercicio de sus roles de cuidadores
principales.
10) Introducir una perspectiva de género en la intervención, que salvaguarde la posibilidad
que tanto padres y madres (o quienes ejerzan el rol de cuidador principal) tengan las
mismas oportunidades para ejercer los cuidados.
82
11) La introducción de la familia implica la consideración de una perspectiva
intergeneracional, donde se deben estar claramente delimitados los vínculos y roles de
cada institución en las intervenciones.
12) La familia debiera definirse en torno al sujeto y a los diagnósticos realizados de la familia
en el contexto nacional actual.
13) La intervencióndebe primero establecer las brechas de intervención y la calidad de las
mismas. Aquí resulta importante evaluar si la tercerización de la ejecución de las
intervenciones repercute en su calidad, así como la atención al recurso humano
involucrado en ella.
14) Utilizar como herramienta la visita al hogar y terapias de reparación con evidencia
científica, como las mencionadas en el Capítulo de programas internacionales respecto al
uso de terapia cognitiva conductual en mayores de 10 años.
83
VIII.
REFERENCIAS
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92
IX.
ANEXOS
7.1 Anexo N°1: Programas internacionales.
N°
Autor
Meta análisis
o Análisis de
una
intervención
Meta análisis
Cantidad de
artículos en meta
análisis o Tipo de
metodología
39 artículos
1
Harvey& Taylor
(2010)
2
Rizo, Macy,
Ermentrout&
Johns (2011)
Meta análisis
31 artículos
Reparación/
tratamiento
3
Kolko, Iselin &
Gully (2011)
Análisis una
de
intervención
Diseño cuasi
experimental.
Reparación/
tratamiento
4
Howard &
Brooks-Gunn
(2009)
Meta análisis
9 programas
Prevención
5
Asscher,
Hermanns,
Dekovic & Reitz
(2007)
Trask, Walsh&
Di Lillo (2011)
Análisis de
unaintervenci
ón
Diseño cuasi
experimental
Prevención
Meta análisis
35 artículos
Reparación/
tratamiento
7
Daro & Dodge
(2009)
Meta análisis
5 programas
Prevención
8
Small, Cooney
& O’Connor
(2009)
Meta análisis
9 artículos
Prevención
9
Azzi-Lessing
(2011)
Meta análisis
2 programas
Prevención
10
DonelanMcCall,
Eckenrode &
Olds (2009)
Meta análisis
Más de 2
programas en
consideración.
Prevención
6
Foco de la o las
intervenciones
analizadas
Reparación/
tratamiento
Contenido general
Tratamiento a los
efectos psicológicos del
abuso sexual infantil.
Intervenciones
enfocadas en niños
expuestos a violencia
intrafamiliar.
Programa “Alternativas
para Familias: Terapia
cognitiva conductual
centrada en el abuso”,
de Estados Unidos.
Programas de
prevención de
negligencia y abuso
infantil.
Resultados del
programa “HomeStart” del Reino Unido.
Tratamiento a las
consecuencias más
comunes del abuso
sexual infantil.
Programas de
prevención de maltrato
o abuso sexual infantil.
Principios comunes de
programas efectivos de
prevención enfocados
en la familia.
Discusión sobre
programas de visita al
hogar dirigidos a niños
vulnerables.
Discusión de la
evolución durante los
últimos 29 años de los
programas de visita al
hogar para la
prevención del
maltrato infantil.
93
11
Topping &
Barron (2009)
Meta análisis
22 estudios
Prevención
12
Wethington,
Hahn, FuquaWhitley, Sipe,
Crosby,
Johnson,
Liberman,
Moscicki, Price,
Tima, Karla,
Chattopadhyay
& Task Force on
Community
Preventive
Services (2008)
Del Campo &
López (2006)
Meta análisis
7 intervenciones
Reparación
/tratamiento
Análisis de
una
intervención
Diseño cuasi
experimental
Prevención
Pérez-Chaca
(2011)
Análisis de
intervención
Análisis descriptivo
del programa.
Prevención
13
14
Eficacia de programas
de prevención del
abuso sexual infantil
desde la escuela.
Evaluación de
intervenciones para
reducir el daño
psicológico en niños y
adolescentes
expuestos a eventos
traumáticos.
Evaluación de eficacia
del programa
“Prevención de abusos
sexuales a menores” a
nivel escolar de
España.
Análisis del Programa
de Prevención y
Atención del maltrato a
la niñez y adolescencia
de la provincia de
Mendoza.
94
7.2 Anexo N°2: Pauta de entrevista.
Muy buenas días/tardes, primero que todo agradecemos su tiempo para concedernos esta
entrevista. Nosotros somos (presentación de entrevistadores).
Esta entrevista se da en el marco del “Estudio, evaluación y sistematización de los proyectos de
intervención focalizados en familias con niños, niñas y adolescentes (NNA) vulnerados en sus
derechos” convocado por la Fundación San Carlos de Maipo y ejecutado por la Universidad Diego
Portales. El propósito de éste es construir conocimientos, evidencias empíricas y aprendizajes
prácticos a partir de la evaluación y sistematización de proyectos que conforman el Programa
Familia de la Fundación.
Dentro de este marco general, uno de los componentes de este estudio es la realización de un
diagnóstico sobre las políticas públicas y los programas de intervención a nivel nacional e
internacional, con el fin de visibilizar lineamientos generales de buenas prácticas en intervención
con NNA vulnerados en sus derechos.
En este contexto es que nos gustaría iniciar una conversación con usted sobre ciertos tópicos que
vamos a ir proponiendo. Todo lo que nos pueda entregar constituye un gran aporte para este
estudio.
Es importante para nosotros tener un registro auditivo de esta conversación, por lo que si está de
acuerdo, nos gustaría grabar este espacio.
1. Para comenzar quisiéramos realizar algunas preguntas generales sobre su visión respecto
a las políticas públicas(a continuación algunas preguntas ejemplificadoras):
- En primer lugar, los programas relacionados a infancia a los que se vincula su
institución, ¿a qué “política pública” se encuentran vinculados?
- Según su experiencia en programas vinculados a la atención de infancia, ¿cuál es la
política chilena actual en la materia? ¿qué elementos la componen? ¿cuál es su
enfoque?
- Bajo su perspectiva, ¿cuál es la calidad de la política chilena en infancia?
- Según su visión, ¿qué elementos consideraría para mejorar la política?
2. Centrándonos ahora en los programas propiamente tal, nos gustaría conocer su mirada
sobre el mismo (a continuación algunas preguntas ejemplificadoras):
- En primer lugar, respecto a los programas relacionados a infancia, específicamente
(mencionar programas seleccionados por el estudio y atingentes al entrevistado)
¿cómo se relacionan con la política a la que responde?
- Sobre los programas mencionados ¿Cuáles son sus objetivos? ¿en qué sustento
teórico-empírico se anidan?
- ¿Qué metodologías se privilegian en la intervención?
95
-
¿Cuál es la cobertura que se desea lograr? ¿Tiene información respecto a la cobertura
efectivamente alcanzada por los programas?
¿Cómo se establece el ingreso y egreso a los programas? ¿Cómo son los flujos de
derivación?
¿Cómo se realiza la evaluación de los programas?
¿Cómo se establece el financiamiento del programa (plaza/NNA, territorio, etc.)?
¿Cuál es recurso humano necesario (cantidad/calificación)?
¿Se establece licitación de los programas? ¿qué porcentaje aproximado es ejecutado
por su institución y cuál por las instituciones colaboradoras?
¿Cómo se relacionan con las instituciones colaboradoras en el proceso de ejecución de
los programas?
3. Tomando en cuenta que estos programas se ejecutan en un contexto donde existen más
intervenciones desde otros sectores:
- ¿Establecen relaciones o coordinaciones con otros programas o instituciones del
sector público y/o privado? ¿Qué las facilita o dificulta?
4. Mirando ahora hacia adelante:
¿Cuáles son las proyecciones de su institución en las materias que abordan los
programas?
- La familia como foco de intervención en infancia, ¿es un eje a considerar? ¿tiene
espacio en la política pública? De ser así, ¿cómo se insertaría?
96
7.3 Anexo N°3: Consentimiento Informado.
Yo......................................................., rut…………………………….., (cargo)………………………….. de
(departamento/unidad/Ministerio)……………………………………………………………………………………………ace
pto participar en el proyecto “ESTUDIO, EVALUACION Y SISTEMATIZACIÓN DE LOS PROYECTOS DE
INTERVENCIÓN FOCALIZADOS EN FAMILIAS CON NIÑOS, NIÑAS Y JÓVENES VULNERADOS EN SUS
DERECHOS”, realizada por la Universidad Diego Portales en conjunto con la Fundación San Carlos
de Maipo. El objetivo en este componente es efectuar un diagnóstico actualizado del desarrollo de
los programas de intervención a nivel nacional y las políticas públicas en el ámbito internacional,
en la atención integrada de niños/as y jóvenes vulnerados en sus derechos y sus familias, con el fin
de estructurar propuestas de política nacional en esta materia.
De esta manera, acepto que los investigadores puedan entrevistarme durante una sesión de
aproximadamente una hora, con el objetivo de determinar el circuito recorrido por éstos en el
contexto actual, así como las instituciones especializadas en su asistencia a nivel nacional.
Autorizo al equipo de la Universidad Diego Portales a analizar el material para dar un uso
exclusivamente científico, no dando ningún otro uso a la información que se entregue. Este
material será custodiado por la jefa de proyecto en su propia oficina y bajo llave, por un período
de 5 años, luego de lo cual será destruido.
Estoy en conocimiento de que mis comentarios técnicos sobre el tema serán desarrollados en el
cuerpo del componente, con la identificación de quien emite los argumentos. Por tanto, de ser
requerido, podré revisar lo desarrollado en el informe. En caso de cualquier duda, puedo
contactarme con la jefa de proyecto Lorena Contreras, al fono: 26762870.
Esta autorización es voluntaria y libre. No recibo ningún incentivo por ella. Estoy en mi derecho,
durante todo el proceso de la aplicación, a suspender mi participación en ella, sin que esta
decisión tenga ningún tipo de consecuencia o reproche.
En caso que sienta vulnerados mis derechos, estoy al tanto que puedo contactarme con el Sr.
Claudio Zolezzi en el teléfono 26762175 para hacer llegar mi reclamo al Comité de Ética de la
Universidad Diego Portales.
En conocimiento de lo anterior, acepto participar en esta investigación en los términos
explicitados.
Esta acta de consentimiento informado se firma en dos ejemplares, uno de ellos queda en poder
del equipo de investigación y otro del participante.
________________________________
Nombre:
Participante
________________________________
Lorena Contreras Taibo
Jefa Proyecto Investigación
97
7.4 Anexo n°4: Fichas de programas.
Ficha 1. Programa Abriendo Caminos
27
Programa Abriendo Caminos
División de Promoción y Protección Social, Ministerio de Desarrollo Social.
Dependencia
Institucional
Definición
general
Objetivo
general
o
Propósito
ComponentesProductos
Población
Objetivo
Ingreso
programa
al
Egreso
programa
del
Modelo
de
intervención o
Metodología
Se concibe como una estrategia de apoyo integral a niños y niñas cuyos padres o cuidadores
principales están privados o condicionados de libertad. Forma parte del Subsistema de protección
Chile Solidario, que lo configuran 4 programas de apoyo psicosocial: Abriendo Caminos, Programa
Calle, Programa Vínculos, y Puente.
Generar acciones preventivas y reparatorias en las condiciones de desarrollo de niños y niñas de
familias con personas privadas o condicionadas de libertad, para asegurar el correcto abordaje de los
factores de riesgos.
Estos se ejecutan en cuatro componentes:
1. Entrega de servicios de apoyo psicosocial y consejería a padres y/o cuidadores de niños de 0 a 6
años hacia la mejora de competencias parentales.
2. Provisión de servicios de tutorías para niños entre 7 y menores de 18 años hacia habilidades
sociales.
3. Gestión de redes a la familia.
4. Entrega de servicios especializados para las familias participantes del programa (cuando existe
necesidad de especialistas como psiquiatras, psicólogos, abogados, psicopedagogos, etc.).
Niños, niñas (0 a 18 años), familias de hombres y mujeres que se encuentran privados de libertad. La
población objetivo se define a partir de las nóminas de Gendarmería, configurándose por los centros
penitenciarios, por los territorios con más población detenida o de manera mixta.
La población de referencia del año 2012 se estima en 15.000 niños. Y de acuerdo a proyecciones
anteriores se consideraba un aumento de cobertura anual de 2.500 NNA. El año 2011 el programa
tuvo una cobertura de ingreso de aprox. 1800 NNA (habiendo proyectado 1500), y el 2012 se
ingresaron 2.590 NNA aprox. La cobertura total del año 2012 fue de 4.446 NNA.
En términos de presencia territorial, a partir del 2012 ya se encuentran en todo Chile.
Al ser un programa voluntario, se invita a la población objetivo a participar firmando un
consentimiento.
Hay algunos requisitos de ingreso como: que no pertenezca a otro programa del Chile Solidario, que la
persona privada de libertad tenga una condena vigente, que el adulto responsable quiera participar y
que los niños también quieran.
Luego de 24 meses desde su ingreso. No se egresan antes de ello (Este enfoque cambiaría con la
llegada del Ingreso Ético Familiar, el que pretende definir cuál sería un egreso exitoso para este
programa, según la entrevistada).
Se ejecutan cuatro estrategias, según los componentes mencionados anteriormente. Al ingresar se
realiza un diagnóstico que se compara con las condiciones mínimas por rango etario (en salud,
educación, grupo de pares, trabajo con adultos) y con ello se diseña un plan de intervención para los
24 meses. A partir de ello se ejecutan las consejerías, tutorías, gestión territorial y apoyo
especializado en caso de requerirlo.
La intervención considera las edades de los niños, así a los niños de 0 a 6 años se aplica una estrategia
con la familia que se queda a cargo, con los de 7 a 8 años se realizan tutorías personalizadas, y con la
familia se considera la gestión de redes.
27
Monreal, Fernandez y Tapia (2011). También se utiliza como fuente primaria la entrevista a encargado/a, identificado
en letra cursiva.
98
Evaluación
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinaciones
intersectoriales
El programa se divide en una etapa intensiva que dura 9 meses y una de seguimiento con duración de
15 meses.
Según la entrevistada: Para la evaluación se cuenta con indicadores que son básicamente de
cobertura. Se está en etapa de construcción de un indicador de procesos (si se lograron o no las
condiciones mínimas) pero falta por avanzar.
Existió una sistematización de la experiencia piloto que fue de corte cualitativo, la que fue realizada
por una consultora.
Se proyecta la necesidad de realizar un estudio con las primeras generaciones que ya terminaron el
programa para saber el impacto real en el desarrollo de los beneficiarios.
Monreal, Fernandez y Tapia (2011) realizaron desde la DIPRES un estudio sobre la eficacia del
programa, además mencionan la existencia de una “Sistematización de la Implementación Piloto”
realizada por MIDEPLAN el año 2009 y un Estudio sobre Vulnerabilidad Familiar y Privación de
Libertad, realizado por la consultora de Estudios Sociales y Aplicados, Galerna el año 2009 de corte
cualitativo.
En el documento de Monreal, Fernández y Tapia (2011) se evalúa positivamente la metodología para
el diseño del programa, sobre organización y gestión mencionan que la estructura organizacional
parece adecuada y parecen contar con una línea base que permitiría determinar la diferencia pre y
post programa. Sobre eficacia y calidad se menciona un buen desempeño de sus componentes sobre
todo el de gestión de redes y entrega de servicios especializados. Se evalúa positiva la satisfacción de
los usuarios, y sobre eficiencia y economía mencionan no poder emitir juicio por falta de información.
Se especifica la constitución del siguiente equipo: un coordinador, consejeros familiares, tutores,
profesionales para servicios específicos, y gestores institucionales y comunitarios.
Su cualificación se liga a profesionales o técnicos del área social.
El equipo se define según la cobertura, se han realizado intentos por definir reglas, por ejemplo, que
los tutores no atiendan más de 30 niños.
El presupuesto se define por la cobertura de cada año a partir del valor niño por año, que en etapa
intensiva son aprox. $76.000 pesos y en seguimiento $36.000. De esta manera el valor total surge a
partir del cálculo de cobertura por valor niño/a.
El financiamiento surge básicamente desde el Ministerio de Desarrollo Social, los ejecutores también
contribuyen con recursos que generalmente se relacionan a infraestructura o actividades específicas.
Los ejecutores son externos al Ministerio de Desarrollo Social. Se genera una licitación pública, ante la
cual presentan propuestas que pueden ser elegidas por el MDS. Cada ejecutor puede introducir a las
líneas generales elementos específicos (por ejemplo, en la Araucanía hay una línea de intervención
que considera el pueblo mapuche).
Se les da el espacio para ir aportando en el programa.
Hay un sistema de asistencia técnica que coordina directamente por región la relación con los
ejecutores.
Primero que todo, en el mismo MDS se coordinan con los otros sistemas (Chile Crece) y los programas
de Chile Solidario. Y las coordinaciones externas se hacen mediante la Unidad de Coordinación
Intersectorial del MDS.
Existen mesas de coordinación con SENAME. También se coordinan con Gendarmería.
A nivel local se generan muchas más relaciones justamente por parte de los gestores.
99
Ficha 2. Sistema de Protección Integral Chile Crece Contigo
28
Dependencia
Institucional
Definición
general
Objetivo
general
o
Propósito
ComponentesProductos
Población
Objetivo
Ingreso
programa
al
Egreso
del
programa
Modelo
de
intervención o
Metodología
Sistema de Protección Integral a la primera infancia: Chile Crece Contigo (CHCC)
La coordinación la ejecuta el Ministerio de Desarrollo Social, así como la distribución del presupuesto.
Sin embargo, el sistema se ejecuta en conjunto al Ministerio de Salud (que posee un encargado del
CHCC) y el Ministerio de Educación (con la Secretaria Ejecutiva de Primera Infancia como encargada).
El CHCC provee a los niños, niñas y sus familias acceso a servicios y prestaciones para sus necesidades
de desarrollo. Contribuye a generar condiciones en su entorno psico emocional y físico para su
desarrollo armónico e integral.
Surge a partir del Consejo Asesor Presidencial para la Infancia en el Gobierno de la Presidenta
Michelle Bachelet, aprobándose la ley que lo crea de manera unánime.
Contribuir al desarrollo biopsicosocial de los niños y niñas que se atienden en el sistema público de
salud desde el primer control de gestación y hasta su entrada al sistema escolar.
Se orienta a nivelar las condiciones de desarrollo de los niños/as (equidad).
La documento sobre el sistema de protección Chile Crece Contigo hace alusión a estos productos (y
no a objetivos específicos):
1. Padres y madres con competencias parentales.
2. Niños y niñas atendidos en sistema público de salud son seguidos en su desarrollo.
3. Se detectan tempranamente riesgos en su desarrollo.
4. Reciben prestaciones garantizadas oportunamente.
5. Acceden a la oferta pública preferente.
Todos los niños y niñas hasta los 4 años de edad (4 años, 11 meses y 30 días), y sus familias. Dentro
de ese rango existe atención específica a los niños y niñas hasta los 4 años que son atendidos en el
sistema público de salud. Y especificando aún más también se atienden a todos los niños y niñas
hasta 4 años que pertenecen a hogares del 60% más vulnerable del país o que no perteneciendo a
este grupo presentan situaciones de alto riesgo o vulnerabilidad especial.
Se implementa en todas las comunas del país.
A nivel de cobertura se beneficiaron aproximadamente a unos 600.000 niños/as durante el año 2012.
Todos los niños/as desde la gestación ingresan al programa educativo masivo.
Todos los niños/as desde el primer control de gestación que se atienden en el sistema de salud público
ingresan al programa.
Al entrar a la educación escolar (Prekinder).
Formalmente al cumplir los cuatro años, once meses y treinta días se produce el egreso.
Se ejecutan las siguientes acciones:
Programa educativo masivo del CHCC: Entrega información a la población, especialmente los padres
mediante la página web y los programas de radio de acceso universal. También existen: un Fono
Infancia, las páginas mediante redes sociales, las cartillas educativas y otros recursos.
Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial (PADBP): Es el programa eje para todos los niños del
sistema de salud público del país que se activa en el primer control de gestación, articulándose con los
controles de salud de gestación y el control del niño/a sano del Ministerio de Salud. Actúa en los
siguientes elementos:
- Fortalecimiento al desarrollo prenatal: incluye un protocolo estandarizado para el ingreso al control
prenatal, atención integral a familias en situación de vulnerabilidad (con plan de salud personalizado,
visita domiciliaria integral y activación de la Red Comunal del CHCC), y educación a la gestante y su
pareja o acompañante significativo/a.
-Atención personalizada del proceso de nacimiento.
28
DIPRES (2009). También se utiliza como fuente primaria la entrevista a encargado/a, cuyos comentarios se identifican
con letra cursiva.
100
Programa de Apoyo al desarrollo del recién nacido (PARN): Incluye la entrega de un set de
implementos básicos para recién nacido y material educativo: Son el paquete de apego seguro, de
cuidados del recién nacido, cuna corral equipada, paquete de vestuario.
Este programa implica:
-Atención integral al niño/a hospitalizado/a: Involucra los planes de estimulación.
-Fortalecimiento del control de salud con énfasis en desarrollo integral: Contempla varios elementos
entre los cuales se involucra la medición de desarrollo infantil, la ejecución de talleres como “Nadie
es Perfecto”, entre otros.
-Fortalecimiento de las intervenciones en población infantil en situación de vulnerabilidad: Puede
implicar visitas, cupos preferenciales en jardines infantiles, talleres, entre otros.
Prestaciones diferenciadas por características que constituyen garantías de acceso: Por ejemplo, los
29
cupos en Jardines Infantiles . O las prestaciones a los hogares del 40% más vulnerable.
Evaluación
Se cuenta con un sistema de registro, monitoreo y derivación a ser llenado por el personal de salud
cuando atiene al niño y que es exclusivo del CHCC.
También posee fondos orientados a las comunas, como el Fondo de Intervención de Apoyo al
Desarrollo Infantil orientado al rezago y retraso en el desarrollo, y el Fondo de financiamiento
municipal que se orienta a fortalecer la red (por ejemplo, puede financiar capacitaciones).
Según la DIPRES (2009) se establece 11 mecanismos de evaluación:
- Evaluaciones de gestión.
- Evaluación de impacto del PADBP.
- Evaluación de talleres de educación para padres “Nadie es perfecto”.
- Estudio de modalidades equivalentes de programas de educación parvularia regulares.
- Estudio piloto para la matrícula y resultados de salas cunas y jardines infantiles.
- Estudio de regresión discontinua en asistencia a salas cunas y jardines.
- Estudio de caracterización de calidad de salas cunas y jardines infantiles.
- Evaluación cualitativa del cumplimiento de las garantías.
- Mejoras a las visitas de atención domiciliaria de estimulación temprana.
- Cambios experimentales en la relación de insumos educativos en salas cunas y jardines.
La DIPRES realizó el último año una evaluación de impacto, cuyos resultados fueron relativamente
positivos. Utilizaron como instrumento una adaptación del Battelle.
El MDS también se encontraba realizando un estudio de impacto sobre el PADBP.
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinaciones
intersectoriales
Se mencionan los equipos de servicios de salud, educación y apoyo psicosocial.
Para el año 2013, el financiamiento total alcanza unos casi $40.000.000.000, y mediante el Ministerio
de Desarrollo Social se realiza el traspaso a Salud para los programas.
La ejecución del CHCC se da en los tres Ministerios mencionados (Desarrollo Social, Salud y
Educación). Se pone énfasis a nivel comunal, buscando que las municipalidades jueguen un rol
importante, ya que la coordinación de la Red del CHCC se realiza a partir de ellas. En las comunas
debe existir un encargado del CHCC que realice las funciones de coordinación.
Se realizan diversas coordinaciones, por ejemplo con el Sistema de Protección Social Chile Solidario. A
nivel comunal es donde se operacionalizan la mayor parte de la coordinación intersectorial según la
demanda.
A nivel Ministerial se coordina con SENAME para temáticas de vulneraciones de derechos, para
protocolizar las derivaciones entre el PADBP y la oferta (por ejemplo, OPD de SENAME).
29
El reglamento de la Ley que regula el CHCC aún no es efectivo por lo que la situación respecto a la exigibilidad de los
cupos en Jardines Infantiles no se encuentra activa formalmente.
101
Ficha 3. Programa Puente.
30
Dependencia
Institucional
Definición
general
Objetivo
general
o
Propósito
Objetivos
específicos o
ComponentesProductos
Población
Objetivo
Ingreso
programa
Egreso
programa
al
del
Modelo
de
intervención o
Metodología
Evaluación
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinaciones
intersectoriales
Programa Puente
Ministerio de Desarrollo Social. Es administrado y asistido técnicamente por el Fondo de Solidaridad e
Inversión Social FOSIS.
Es la entrada al sistema Chile Solidario
Brindar atención psicosocial a las familias indigentes y vulnerables, de manera que ellas puedan
superar su situación de pobreza y movilizar sus propias herramientas para salir adelante.
1. Apoyar psicosocialmente a las familias que viven en extrema pobreza promoviendo sus
potencialidades y competencias para la satisfacción autónoma de necesidades.
2. Promover condiciones mínimas necesarias para que los integrantes de la familia accedan a
oportunidades.
3. Generar un encuentro entre las familias y los recursos estatales disponibles en la red territorial.
Familias en situación de indigencia o pobreza extrema, específicamente los 225 mil puntajes más
bajos según la Ficha de Protección Social (FPS).
Ingresan a partir de la identificación por parte del Ministerio de Protección Social de los puntajes más
bajos en la FPS
Egresan con los 53 requisitos mínimos cumplidos, los que son establecidos por el programa.
Corresponden a 7 categorías denominadas “Pilares del Puente”, y refieren a las áreas de Salud,
Educación, Dinámica Familiar, Habitabilidad, Trabajo e Ingreso.
Trabaja con las siguientes acciones:
- Formación, capacitación y acompañamiento de los apoyos familiares.
- Apoyo psicosocial en el domicilio; Fondo regional de iniciativas.
- Acompañamiento personalizado a la familia por un profesional o técnico mediante visitas periódicas
al domicilio, trabajando las áreas de Identificación, Salud, Educación, Dinámica Familiar, Habitabilidad
y Trabajo e Ingresos.
Se distinguen 3 fases:
1) Trabajo intensivo de 6 meses (1 a 14 sesiones)
2) Acompañamiento monitoreo y seguimiento en 18 meses restantes (7 sesiones)
3) Sesión final luego de 24 meses de trabajo con la familia.
Se considera para la evaluación el indicador establecido, a saber, que al menos el 70% de las familias
abordadas hayan alcanzado los 53 mínimos establecidos en el programa durante los 24 meses de
duración.
Sólo identifican profesionales del área psicosocial.
Para el año 2004 presupuesto total en MM$ era de 12.922.
Es ejecutado por las Municipalidades.
Se realiza un trabajo través de los respectivos municipios.
30
DIPRES (2004), Chile Solidario (2012). Este programa realizó el último ingreso de beneficiarios el año 2012; a partir del
año 2013 regirá el Subsistema de protección y promoción social “Seguridades y Oportunidades” (Ingreso Ético Familiar).
102
Ficha 4. Programa de Reinserción Educativa.
31
Definición
general
Dependencia
Institucional
Objetivo
general
o
Propósito
Objetivos
específicos o
Componentes
Población
Objetivo
Ingreso
programa
Egreso
programa
al
del
Modelo
de
intervención
Programa de Iniciativas de Reinserción Educativa
El programa obedece a la restitución del derecho a la educación, porque se atienden a niños y jóvenes
fuera del sistema escolar.
El programa nace el 2003 junto a la ley de 12 años de escolaridad obligatoria (Ley N°19.876).
En un comienzo, el programa dependía de una mesa intersectorial entre MIDEPLAN, Interior, Justicia y
Educación. Desde el 2005 pasa a radicarse directamente en el Ministerio de Educación.
Promover procesos de reinserción educativa de población infanto-juvenil en situación de alta
vulnerabilidad social, a través del apoyo a instituciones públicas y privadas que se han especializado
en la atención psicosocial y educativa de esta población y que desarrollan programas de intervención
socio-educativos destinados a preparar y orientar a sus beneficiarios/as hacia la continuidad de su
trayectoria educativa que los habiliten para el logro de los 12 años de escolaridad.
El programa se estructura en 5 lineamientos de trabajo, cada uno con un objetivo:
1) Espacio académico: Preparar y orientar a los participantes hacia la continuidad de sus trayectorias
educativas.
2) Proceso de acompañamiento: brindar un espacio personalizado de atención a los requerimientos
particulares de cada estudiante de acuerdo al plan de trabajo.
c) Aprendizajes significativos: Desarrollar competencias para el apoyo de habilidades sociales, a
través de herramientas cognitivas situadas en la experiencia, adecuada a las características de los
beneficiados.
d) Foco en el sistema socio familiar: Generar un vínculo activo entre el proyecto, las familias de los
estudiantes y la comunidad en que se encuentra inserto.
e) Articulación de redes: Generar acciones personales y grupales que busquen establecer y movilizar
redes de apoyo para garantizar una efectiva reinserción educativa.
La población beneficiaria son niños y jóvenes entre 8 a 18 años, con un año o más de rezago
educativo (referente a correlación edad/último curso aprobado), con enseñanza básica incompleta y
que por sus antecedentes de fracaso escolar y/o situación de vulnerabilidad psicosocial presenten
dificultades para la continuidad de su trayectoria educativa.
La población de referencia afectada se calcula mediante la Encuesta CASEN en relación a la cantidad
de niños y jóvenes de 6 a 17 años que no están en el sistema educativo, lo que arroja un número de
80.000 personas aproximadamente (se entiende que de esa cantidad hay un número que está en
educación de adultos, en modalidad flexible u otros).
La cobertura del año 2012 fue de 1.605 y la del año 2013 se proyecta a 1.900 niños y jóvenes,
teniendo presencia a nivel nacional (la licitación es a nivel nacional, sin embargo, el año pasado sólo
postularon proyectos para diez regiones).
El ingreso se determina por propuesta de los ejecutores siempre y cuando cumplan con el perfil.
La intervención en promedio es alrededor de 9 meses ocurriendo el egreso, sin embargo, también se
mide la nivelación de estudios.
El egreso establecido por los objetivos se da al momento en que el niño o joven se reinserta en el
sistema escolar, pero a veces no se puede observar tal circunstancia por los tiempos de término del
programa (si finaliza en época no escolar no se puede determinar su reintegración).
Se estructura en los cinco lineamientos mencionados en los objetivos específicos.
Las metodologías se ligan a la amplificación sociocultural, modelos ecológicos, sistémicos, territorial,
entre otros. En general es relevante la perspectiva de Paulo Freire como troncal para el programa.
31
Ministerio de Educación (2013) y fuente primaria de Entrevistado/a vinculado a Reinserción Educativa cuyos
comentarios se destacan en letra cursiva.
103
Evaluación
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinaciones
intersectoriales
Debe ser participativo, fortalecer los derechos de los participantes, trabajar con la familia, y articular
las redes.
Posee tres etapas, de acogida y diagnóstico donde se identifican las necesidades educativas y
psicosociales eligiéndose los talleres y planes de trabajo individual; la de ejecución y
acompañamiento, donde se despliegan los planes individuales, se realizan asesorías por tutores,
talleres y vínculos con la red territorial; y la de cierre.
Sus resultados se evalúan año a año pero existe escasa medición sobre los impactos del programa.
(No se encontraron documentos de evaluación específicos del programa).
Se detalla un equipo de:
1 coordinador profesor o profesional de ciencias sociales jornada completa.
Profesores según cantidad de beneficiarios.
1 educador diferencial o psicopedagogo mínimo 22 horas semanales.
1 trabajador social mínimo 22 horassemanales.
talleristas, y tutores de las ciencias sociales.
Se establece por decreto de ley un monto de $400.000 pesos por niño o joven para la duración total
del programa.
La ejecución del programa se da vía concurso público. Los ejecutores deben reportar tres informes
durante la intervención más dos rendiciones de gastos.
Se realiza seguimiento fluido mediante los medios de comunicación disponibles, reuniones o visitas a
terreno.
Se consideran a los ejecutores para la retroalimentación del programa mediante sus opiniones
expresadas en jornadas o correos.
Se les otorga la libertad dentro de las bases de ajustarse a la realidad local, y se ha dado el espacio
para opinar y modificar las bases técnicas.
Existen coordinaciones con el Ministerio de Justicia mediante SENAME (con quienes se trata de
fomentar la postulación de los CIP-CRC a los programas de reinserción educativa), con JUNAEB
(quienes tienen un programa de retención escolar), UNICEF, UNESCO, SERNAM (quienes tienen un
programa de reinserción escolar focalizado en mujeres), JUNJI, Chile Crece Contigo, Fundación
SUMATE, Corporación Municipal de San Joaquín y Peñalolén (con quienes se observan sus sistemas de
alerta temprana a la deserción), entre otros organismos.
Ficha 5. Programa Vida Nueva.
32
Definición
general
Dependencia
Institucional
Programa Vida Nueva
Es un modelo de gestión que articula una red local de atención pública y privada, para entregar
atención especializada. Ha funcionado como programa piloto hasta el 9 de Febrero de 2013.
Surge de la necesidad presentada en los territorios debido a convenios de colaboración entre
Carabineros de Chile y Municipios, que deriva en el aumento de la oferta programática y la instalación
de una mirada de gestión intersectorial.
Se diseña así el año 2009 entre la Subsecretaría de Carabineros, la Dirección de Protección a la
Familia DIPROFAM y SENAME.
La dependencia inicial del programa parte en SENAME del Ministerio de Justicia, bajo una iniciativa
llamada Programa Piloto para la atención de Niños, Niñas y Adolescentes derivados del Programa
Integral 24 horas. Posteriormente, el año 2010 con el cambio de gobierno pasa a llamarse Vida
Nueva. Se trabaja coordinadamente con el Ministerio del Interior y también Ministerio de Salud desde
32
Monreal, Neira y Olavarría (2012) y fuente primaria de Entrevistado/a vinculado al Programa cuyos aportes se
destacan en letra cursiva.
104
Objetivo
general
o
Propósito
Objetivos
específicos o
Componentes
Población
Objetivo
Ingreso
programa
al
Egreso
programa
del
Modelo
de
intervención
sus inicios.
Actualmente, tanto SENAME como el Ministerio del Interior se relacionan al programa inyectando
financiamiento desde ambas instituciones e involucrándose en su gestión.
Contribuir a la superación de situaciones de vulneración y/o interrupción de conductas transgresoras
en NNA derivados del Programa de Seguridad Integrada (PSI) 24 Horas, en ocho comunas de la
Región Metropolitana.
1.Derivar de manera oportuna y pertinente a los NNA provenientes del PSI a partir de situaciones de
vulneración o transgresión detectada a proyectos de atención de la Red SENAME.
2.Favorecer el desarrollo de habilidades socio conductuales en NNA que disminuyan el riesgo en
reincidencia de prácticas transgresoras y promuevan la autoprotección.
3.Favorecer el desarrollo de competencias parentales en las familias o adultos responsables de los
NNA provenientes del PSI.
4.Fortalecer a los actores comunales como soportes preventivos frente a situaciones de vulneración
de derechos y/o transgresión de normas identificadas a través del PSI.
5.Favorecer la continuidad de los logros alcanzados en los procesos de intervención desarrollados con
la población infanto-adolescente provenientes del PSI.
NNA que ingresan a las listas del PSI 24 horas ya sea en calidad de vulnerado, inimputable o infractor
de ley, que resida en las comunas priorizadas por el programa Vida Nueva y que no están vigentes en
la oferta SENAME.
A nivel territorial se ubica en sólo 8 comunas: Puente Alto, La Granja, La Florida, La Pintana, Recoleta,
Lo Espejo, Peñalolén y Pudahuel. Sin embargo, se desea ampliar a regiones norte y sur del país.
A partir de la derivación del Programa de Seguridad Integrada 24 Horas (casos ingresados a unidades
policiales), ingresan en calidad de vulnerado, inimputable o infractor de ley, a un equipo que los
evalúa y deriva a instancia pertinente.
Cuando se concluye la etapa de calificación diagnóstica y se aplica medida, cuando la familia o adulto
responsable asume su rol protector, o cuando se cumplen los objetivos del Plan de Intervención
individual (PII)relacionada a la superación de situación de amenaza o vulneración.
Es un modelo de gestión para la atención de casos. El municipio recibe la lista de PSI 24 horas la que
se divide en aquellos vulnerados y los en riesgo sociodelictual, los primeros pasan a una dupla de
gestión de casos de la Oficina de Protección de Derechos (OPD) dependiente de SENAME y los
segundos a un Equipo de Evaluación de Riesgo (EER) dependiente del Ministerio del Interior.
De acuerdo a la evaluación de la OPD se derivan a intervención de la misma OPD, PIB, PIE u otros
programas de la Red SENAME o municipal o privados. El PIE, a su vez, puede derivar y complementar
la intervención a los Programas de Reinserción Educativa o Programa de Drogas (dependientes de
SENAME).
El EER puede recibir casos también de Tribunales de Familia, programas municipales, demanda
espontánea u otros. Ellos aplican un instrumento que califica en 3 niveles de riesgo lo que determina
la derivación. El nivel bajo se deriva a la oferta de SENAME como OPD, PIB y otra atingente. El nivel
medio se deriva a PIE o a Barrio en Paz (dependiente de Ministerio del Interior), y el nivel alto se
deriva a Terapia Multisistémica (dependiente de Ministerio del Interior).
Además existe una mesa comunal de casos para discutir los más complejos, además de apoyar la
gestión y derivación.
Por otro lado existe coordinación con Salud, donde se adicionan profesionales a los COSAM para la
atención de los casos derivados de SENAME. Finalmente, también se dispone de un convenio con una
clínica privada para corta estadía en casos de problemas de salud mental grave.
En proyecto se encuentran otras colaboraciones de atención con el área de salud mental.
Toda este sistema sólo se dispone en las 8 comunas en las que el programa se ubica (cabe señalar
que los programas SENAME están en otras comunas, sin embargo, en las que existe Vida Nueva se
105
Evaluación
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinaciones
intersectoriales
refuerza la oferta).
El año 2012 se entrega un informe de evaluación al Programa Vida Nueva por parte de la Dirección de
Presupuestos (DIPRES), en el cual se evalúan los objetivos del programa a partir del cumplimiento de
los indicadores establecidos. Este menciona que:
Según el documento de Monreal, Neira y Olavarría (2012), como desempeño global se evalúa eficaz
en el tratamiento de la población afectada. El porcentaje de reingreso de NNA a PSI 24 hrs. en los
casos de egresos exitosos es de un 8,87% el cual es menor a la cifra de reingresos en el periodo 20042007 (11,7%). Los que alcanzan un egreso exitoso tienen un 61% de menor reingreso a una unidad
policial.
Dentro de los problemas detectados se destaca la articulación de actores con enfoques de políticas
diferentes y la mantención de instrumentos rígidos para ejecutar recursos.
Un elemento que se evalúa positivamente es la inclusión de un equipo de gestión de casos.
Se recomienda evitar la compresión que sufre en términos de gestión la OPD.
Para un futuro se piensa volver a medir los indicadores observados en la evaluación anterior y
realizar un diseño de evaluación de impacto.
Profesionales de las ciencias sociales y de educación.
Al año 2012 el presupuesto total era de (en Miles de $): 4.992.810
En la ejecución del programa se involucran los municipios y las instituciones colaboradoras en caso de
SENAME, los que ejecutan la oferta programática de la institución.
Para los municipios el Ministerio del Interior hace transferencias directas, ya que involucra la
ejecución del Programa de intervención multisistémica.
Existe una articulación entre el Ministerio de Justicia y Ministerio del Interior para la ejecución.
Adicionalmente, existen coordinaciones intersectoriales con el Ministerio de Salud como el proyecto
de crear una unidad polivalente piloto en Santiago para atender a niños derivados de la oferta de
SENAME. Además existe un proyecto de asesorías clínicas que permite ser la bisagra entre los equipos
de salud y los equipos psicosociales en el proceso de derivación.
El Ministerio de Educación y Servicio Nacional de Drogas y Alcohol (SENDA) han apoyado
técnicamente con sus observaciones la construcción de las bases de los programas de reinserción
educativa y drogas que dependen de SENAME.
A nivel comunal existen las mesas técnicas y toda la coordinación generada por los equipos locales.
Ficha 6. Programa Intervención Multisistémica
33
Definición
general
Dependencia
Institucional
Programa de Intervención Multisistémica
Se inserta dentro del marco del modelo de gestión del Programa Vida Nueva.
Es una terapia creada en EEUU para abordar de forma integral el tratamiento de problemas severos
de conducta. Incluyen el consumo de drogas y conducta transgresora de ley.de niños y jóvenes de 10
a 17 años.
El Ministerio del Interior compró la licencia para la ejecución del mismo. Se generaron contratos con
quienes gestionan la réplica del programa fuera de la Universidad Médica de Carolina del Sur, quienes
son los creadores del modelo.
Dependede la Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior.
33
SENAME (2012), Subsecretaría de Prevención del Delito (2012), y fuente primaria de Entrevistado/a vinculado al
programa, cuyos aportes se destacan en letra cursiva.
106
Objetivo
general
o
Propósito
Objetivos
específicos o
Componentes
Población
Objetivo
Ingreso
programa
al
Egreso
programa
del
Modelo
de
intervención
Evaluación
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinaciones
Se orienta a abordar de manera integral el tratamiento de problemas severos de conducta.
Se busca rehabilitar a la familia, o la funcionalidad familiar.
Sin información.
Los autores Monreal, Neira y Olavarría (2012) mencionan que la población objetivo son todos los
niños/as y adolescentes de entre 10 a 17 años 11 meses al momento de ser consignados en el listado
del PSI 24 horas de Carabineros, que presenten riesgo de re-ingresar debido a conductas antisociales
y delictivas. El perfil incluye los criterios: agresión física y/o verbal, consumo de drogas y/o consumo
de alcohol, comportamiento delictual, fuera del sistema escolar o en riesgo de deserción. La primera
prioridad de atención son aquellos con evaluación del riesgo sociodelictual alto según el instrumento
ASSET, edad de entre 10 a 13 años 11 meses, derivados del PSI 24 horas por faltas, simples delitos o
crímenes, que vivan con infractores de ley, que exista una seriedad y frecuencia en la transgresión de
norma, y que hayan sido recientemente detenidos.
Existen también criterios de exclusión: jóvenes que vivan de forma independiente, que presenten
comportamientos suicidas, homicidas o trastornos psicóticos, que hayan cometido delitos sexuales,
con retraso generalizado del desarrollo, y jóvenes entre 14 y 18 años con sanción de libertad asistida
especial.
A Diciembre de 2012 se habían ingresado 138 familias.
Se tiene como meta de cobertura haber ingresado 957 familias hasta Diciembre de 2013.
Ingresan desde el Programa Vida Nueva.
No hay derivaciones directas, se cuenta con un dispositivo en el Programa Vida Nueva
correspondiente a una dupla de evaluación de riesgo socio delictual que a partir de los listados de
Carabineros, además de los casos de demanda espontánea o los por referencia de otros servicios,
calculan la prioridad de atención, y de acuerdo a eso se deriva a Terapia Multisistémica.
El egreso debiera darse por el cumplimiento de los objetivos del tratamiento verificados por el tiempo
en que los ajustes conductuales del niño/a son observados.
(Esto no descarta los egresos por circunstancias administrativas o fracaso de la intervención)
Es un modelo de terapia clínica familiar de la corriente sistémica.
Es estratégica, breve, conductual-cognitiva, que se realiza en la vivienda del niño o joven, teniendo
resultados ya a los tres o cinco meses de tratamiento.
Se desea proyectar una evaluación de diseño experimental o cuasi experimental, lo cual se encuentra
en evaluación al comenzar el 2013.
4 terapeutas y un supervisor, calificados en Terapia multisistémica.
Los protocolos del programa son rigurosos en la selección de personal, los cuales se entregan por los
creadores del modelo de intervención, quienesparticipan en visar la selección de candidatos que
posteriormente deben pasar por una semana de capacitación intensiva.
El Ministerio del Interior aporta 1.440 millones de pesos al Programa Vida Nueva, en eso se incluye el
costo de MST.
El Ministerio del Interior puede ejecutar directamente las iniciativas, pero se decide potenciar el
trabajo de otras instancias, para ello direccionan y eligen socios estratégicos en función del problema,
a los que se le entregan los recursos y las direcciones técnicas con una supervisión intensiva del
Ministerio.
Mediante un convenio de transferencia de recursos se traspasa a Municipalidades la ejecución. Estos
convenios son rigurosos y poco flexibles con el fin de que el programa se ejecute de acuerdo a lo
establecido.
Existen dos instancias de articulación interinstitucional. Un equipo directivo conformado por el
107
intersectoriales
Subsecretario de Prevención del Delito, la Subsecretaria de Desarrollo Social y el Ministerio de Justicia.
Y una secretaría técnica donde trabajan los técnicos a nivel de coordinación nacional, en ella participa
SENAME, el Departamento de Reinserción Social, y Carabineros.
A nivel operativo se trabaja con SENAME, con los Colaboradores de SENAME, con Municipios,
Carabineros mediante programa 24 horas, con las redes locales, y últimamente con tribunales de
familia.
Ficha 7. Residencias Especializadas de protección (PRS) con Programa Especializado de
Intervención Residencial (PER)
Dependencia
Institucional
Definición
general
Residencias especializadas de protección con Programa Especializado de Intervención Residencial
34
PRS /PER
Depende de SENAME, Ministerio de Justicia.
Son centros residenciales destinados a la protección de NNA que debieron ser separados de sus
familias de origen debido a situaciones familiares graves, que reportan ausencia o inhabilidad
transitoria o permanente de parte de las figuras responsables del cuidado.
Objetivo
Asegurar condiciones de protección residencial reparatorias para los NNA, bajo estándares mínimos
general
o de calidad contribuyendo al restablecimiento de los derechos vulnerados, en especial el derecho a
Propósito
vivir en familia.
Se trata de realizar una intervención temprana con las familias para que el niño vuelva a la familia de
origen, pero en caso de no ser posible buscar otra alternativa.
Objetivos
1. Satisfacer necesidades biopsicosociales en ambiente personalizado.
específicos o 2. Realizar procesos de intervención en ejes psicosocioeducativos, terapéutico y familiar.
3. Fortalecer las competencias parentales para la reinserción en la familia.
Componentes
4. Asegurar la adquisición de destrezas de autonomía progresiva de los NNA, de acuerdo a su etapa
de desarrollo.
5. Coordinar acciones con las redes locales para favorecer la integración social de los niños/as y el
acceso a beneficios.
Población
Dentro del área de protección de derechos está la línea de Centros residenciales, en ella se observan
Objetivo
cuatro modalidades: Residencias para mayores donde el sujeto de atención son NNA de 6 a 18 años,
la modalidad de residencia que acá se presenta que responde de los 12 a 18 años, las residencias
para lactantes y pre-escolares, y las residencias para niños/as con discapacidad discreta o moderada
(RDD) o grave o profunda (RDG) (SENAME, 2013).
Si bien los grupos son bastante similares en procesos de atención con las demás, un grupo de alta
vulneración de derechos son los niños entre 12 a 17 años 11 meses y 29 días, los que requieren
intervención especializada debido a consecuencias de grave vulneración de derechos, tales como:
deprivación, maltrato, explotación sexual comercial, situación de calle, drogadicción, infracciones a la
ley penal (inimputables), entre otras.
Si bien el NNA se configura como sujeto de atención directo, la familia biológica o quienes asuman el
rol protector para el proceso de reinserción familiar, acompañamiento o egreso, también se
constituyen en sujetos de atención.
Ingreso
al El 100% de los casos mediante Tribunales de Familia. Además pueden dispensar atención de urgencia
programa
a NNA separados o privados de su medio familiar cuando no se pueda recurrir a un centro de
diagnóstico, quedando obligadas a solicitar a la autoridad judicial, al día siguiente hábil, que adopte
una medida al respecto.
34
SENAME (2012), SENAME (2010), y fuente primaria de Jefa del Departamento de protección de derechos de SENAME,
cuyos aportes se destacan en letra cursiva.
108
Egreso
programa
del
Modelo
de
intervención
Evaluación
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinación
Intersectorial
Egresan cuando el NNA ha reiniciado la vida con sus referentes familiares/significativos, y en el caso
de adolescentes sin adultos responsables,egresan cuando puedan asumir su cuidado. Con estas
condiciones se solicita el egreso o término de la medida proteccional del tribunal.
Se menciona el uso de varios enfoques: enfoque inclusivo de necesidades educativas especiales,
enfoque intercultural, enfoque de género, enfoque de gestión intercultural.
Se realizan las siguientes acciones:
Atención en necesidades biopsicosociales.
Satisfacción de necesidades de provisión (salud, educación, alimentación, etc.).
Intervención en tres ejes: familiar, terapéutico y psico socioeducativo.
Se dispone la evaluación mediante supervisión técnica y evaluación anual de desempeño del
proyecto, los cuales se miden mediante los resultados esperados establecidos en las bases.
Se considera la auto evaluación de las instituciones respecto de sus procesos, opinión de usuarios y
resultados obtenidos.
Se evalúa una vez al año desde la perspectiva de procesos, según la ley 20.032y cada quinquenio.
Además existe un estudio realizado por la UNICEF (2010) respecto a la Caracterización del perfil de
niños, niñas y adolescentes, atendidos por los centros residenciales de SENAME. En él se establece un
diagnóstico donde se menciona, por ejemplo, que el 58% de los NNA son de sexo femenino, el 60%
posee educación básica, el 67% vive con personas que no son familiares, la mayoría proviene de
hogares pobres no indigentes, en el 40% de los casos la madre es jefa de hogar y un 48% aparece
como madre negligente, un 22% de los padres aparece como maltratador y un 29% como
negligente.Su contribución se sitúa en contar con un diagnóstico preciso para implementar medidas
en este grupo, recordando que el Comité de Derechos del Niño ha recomendado a Chile que el
ingreso a estas instituciones sea el último recurso.
Se requiere un equipo de:
1 Director.
2 profesionales a jornada completa.
1 profesional a media jornada.
Horas de profesional de área de la salud por cada 20 NNA.
1 educador de trato directo por cada 10 NNA.
Auxiliar.
Su calificación debiera corresponder a profesionales, técnicos o educadores especializados, que
cuenten con experiencia en graves vulneraciones de derecho.
35
Corresponde a 2,55 Unidades de Subvención de SENAME (USS) y 5,95 USS por cada plaza (NNA).
En el caso de residencias existen 10 programas ejecutados por SENAME, el resto son licitados y
ejecutados por instituciones colaboradoras.
Para todos los programas de SENAME existe una unidad en el servicio llamada equipo de sector
intersectorial, o actualmente, gestión de redes.
Ficha 8. Programa de Intervención Breve para la prevención focalizada PIB
Dependencia
Institucional
35
36
Programa de Intervención Breve para la prevención focalizada PIB
Depende de SENAME, Ministerio de Justicia.
36
Para el año 2013 la USS corresponde a $13.410 pesos.
SENAME (2012) y fuente primaria a encargada del Departamento de protección de derechos de SENAME.
109
Definición
general
Objetivo
general
o
Propósito
Objetivos
específicos o
Componentes
Población
Objetivo
Ingreso
programa
al
Egreso
del
programa
Modelo
de
intervención
Evaluación
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinación
Intersectorial
Son programas para atención de vulneraciones de derechos de mediana complejidad, la que se
entiende como la presencia de situaciones y/o conductas que constituyen señales de alerta de
cronificación de vulneraciones de derechos ya presentes, que provocan daño y/o amenazan los
derechos de NNA, y que se manifiestan en diferentes ámbitos de vida (personal, familiar y/o
comunitario).
Resolver vulneraciones de derecho asociadas a situaciones de mediana complejidad que afectan a
NNA de un territorio, previniendo su cronificación.
1. Desarrollar factores protectores que potencien habilidades conductuales, cognitivas y/o
emocionales, en (y con) la población de niños, niñas y adolescentes.
2. Favorecer el desarrollo de competencias parentales de las personas adultas significativas del NNA.
3. Promover la incorporación de actores territoriales relevantes como garantes de derechos, para la
solución de vulneraciones detectadas.
NNA de entre 0 a 18 años afectados por vulneraciones de derechos en situaciones de mediana
complejidad. En mediana complejidad, el NNA todavía cuenta con una familia con fortalezas
reconocidas por ellos, por lo que logran hacerse cargo del niño, según la entrevistada.
Por derivación de actores locales como OPD, municipios, consultorios, organizaciones comunitarias o
las escuelas. También detección directa del equipo o demanda espontánea. También Tribunales de
Familia cuando son situaciones de mediana complejidad.
Cuando se ha superado la situación de vulneración y/o cuando los factores de vulnerabilidad se han
reducido notablemente, y se cuenta con un contexto protector.
Se recurre a la identificación de factores protectores y de riesgo generando una atención en 3
niveles: personal, familiar y sociocomunitario. A nivel personal, se pretende trabajar habilidades
conductuales, cognitivas y/o emocionales del NNA. A nivel familiar, se trabaja en la promoción de
competencias parentales. A nivel socio comunitario, se centra en la búsqueda consolidación de
garantes de derechos que faciliten la sustentabilidad de los cambios.
Se evalúa por seguimiento de los resultados esperados por objetivo específico o componente.
La meta de logro general es que el 80% de los NNA egresados por causas de intervención no
reingresa a proyectos de la Red SENAME de igual o mayor complejidad en a lo menos en 12 meses.
Existen monitoreos anuales y al trienio. Para los monitoreos se utiliza la información del SENAINFO,
un sistema de registro de NNA atendidos (lo que se repite en otros programas).
Se establece un equipo de:
1 director.
Profesionales del área social y educación.
Técnicos del área social y educación.
Secretaria.
Corresponde a 4,5 USS, más asignación por zona por plaza (NNA)
Se ejecuta con instituciones colaboradoras que acceden a la licitación de los programas.
Existe una mesa nacional del PIB que permite dialogar y coordinarse con las Instituciones
colaboradoras.
Para todos los programas de SENAME existe una unidad en el servicio llamada equipo de sector
intersectorial, o actualmente, gestión de redes.
Ficha 9. Programa de Intervención Integral Especializada PIE
Programa de intervención integral especializada PIE
37
37
SENAME (2012) y fuente primaria de la Jefa del Departamento de protección de derechos de SENAME cuyos aportes
se identifican en letra cursiva.
110
Dependencia
Institucional
Definición
general
Objetivo
general
o
Propósito
Objetivos
específicos o
Componentes
Población
Objetivo
Ingreso
al
programa
Egreso
del
programa
Modelo
de
intervención
Evaluación
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinación
Depende de SENAME, Ministerio de Justicia.
Es un agente que desarrolla acciones de prevención de violencias en la población infanto
adolescente.
Aparece en respuesta a la multiplicidad de problemáticas, de esta manera se genera una atención
integral donde se trata de adecuar el sistema al niño/a, para verlo de manera global y no
parceladamente como se realizaba años atrás.
Contribuir a la reparación del daño vincular y psicosocial producido en NNA por vulneraciones de
derechos graves y crónicas.
Interrumpir situaciones de vulneración que afectan a NNA y generar condiciones estables de
protección.
Contribuir a desarrollar habilidades afectivas, cognitivas y conductuales para superar el daño vincular
y psicosocial y re significar las experiencias de vulneración.
Desarrollar habilidades parentales en los adultos de la familia u otros significativos.
Generar estrategias de coordinación intersectorial e intervención en redes en el espacio territorial.
NNA preferentemente entre 10 a 18 años con vulneraciones graves y crónicas de derechos.
Son NNA insertos en familias que teniendo potencialidades no se reconocen sus fortalezas para
apoyar al NNA.
Por la derivación de Tribunales de Familia, y otros actores a nivel local (como el Programa de
Seguridad integrada PSI 24 hrs, del Ministerio del Interior), o demanda espontánea.
Cuando se cumplen los objetivos propuestos por el propio equipo profesional.
Se adhiere a un enfoque de derechos, haciendo uso de un sistema tutorial que consiste en la
intervención con el niño, familia y comunidad. Esta intervención es clínica, pero también
psicoeducativa.Y por otro lado la tutoría tiene la ventaja de ir donde está el niño.
Contempla el establecimiento de redes, la intervención en el territorio (con procesos de
acompañamiento sistemático) e intervención focalizada (desarrollo de estrategias a nivel individual y
grupal).
Existe un foco también en la familia en la medida de apoyar la parentalidad para que puedan hacerse
responsable de ellos (referente a los NNA). Además se rescata el trabajo con la comunidad: en la
escuela, con sus vecinos, etc.
Se evalúa por seguimiento de los indicadores establecidos por objetivo específico/producto.
Existen sistematizaciones y evaluaciones de resultados(Referente a indicadores o metas establecidas)
Se conforma por un equipo de:
1 director.
1 responsable de procesos.
1 jornada más ¼ de responsable de procesos.
2 responsables de procesos de tutorías.
1 secretario.
La cualificación hace referencia a profesionales de ciencias sociales con experiencia en intervención
clínico-comunitaria e intervención en redes, además de buscar experiencia en población infanto
adolescente.
Corresponde a 9,3 USS por plaza (NNA), más asignación por zona.
Se ejecuta con instituciones colaboradoras que acceden a la licitación de los programas.
Existe una mesa nacional del PIE, la que permite dialogar y coordinarse con las instituciones
colaboradoras.
Para todos los programas de SENAME, existe una unidad en el servicio llamada equipo de sector
111
Intersectorial
intersectorial, o actualmente, gestión de redes.
Ficha 10. Oficina de Protección de Derechos (OPD)
Oficina de Protección de Derechos OPD
Depende de SENAME, Ministerio de Justicia.
Dependencia
Institucional
Definición
general
Objetivo
general
o
Propósito
Objetivos
específicos o
Componentes
Población
Objetivo
Ingreso
programa
al
Egreso
del
programa
Modelo
de
intervención
Evaluación
Recursos
38
38
Son instancias de atención ambulatoria de carácter local, destinadas a realizar acciones encaminadas
a brindar protección integral a los derechos de NNA, a contribuir a la generación de las condiciones
que favorezcan una cultura del reconocimiento y respeto de los derechos de la infancia.
Prevenir y atender vulneraciones de derechos de NNA a través de la atención directa y la articulación
de la respuesta del gobierno local y los actores del territorio, como garantes de derechos de NNA en
el espacio comunal.
Evaluar la calidad del vínculo, competencias parentales y condiciones de reinserción de la familia
biológica.
Evaluar otras alternativas de vida en familia cuando la biológica muestra indicadores de inhabilidad.
Fortalecer las competencias paternales para la reinserción en familia.
Realizar coordinaciones con redes de apoyo social y comunitario a fin de mejorar la calidad de vida de
las familias participantes.
NNA de 0 a 17 años 11 meses y 29 días en situación de vulneración de derechos y/o excluidos del
ejercicio de los mismos.
Se prioriza la atención de acuerdo a los siguientes criterios:(1) NN menores de 6 años que presenten
vulneración de derechos y que no cuenten con una adecuada protección parental. (2) Vulneraciones
de derechos que presenten los niños y niñas asociadas a una alta complejidad, (3) Niños y niñas cuyos
adultos responsables deben ser ubicados durante el día para que Carabineros se los entregue (Región
Metropolitana).
Ingresan por demanda espontánea, por derivación de diversas instancias municipales, públicas o
privadas de orden comunitario, desde SENAME o Tribunales. Si se identifica vulneración de derechos
y es constitutivo de delito pasa a Fiscalía, si no, se realiza un análisis psicosocial con dupla psicosocial,
si es de baja o mediana complejidad se deriva a PIB u otro programa, si es de alta complejidad un
abogado presenta medida de protección en Tribunal de Familia, quien puede derivar a programa o
proyecto especializado (si existe lista de espera, OPD realiza acompañamiento).
Egresan cuando fueron efectivamente derivados, además que se corrobore que cumplieron el plan
de intervención familiar y comunitario realizado en la institución a la que se derivó.
El énfasis para el periodo 2012-2015 es:
1) Fomento de la participación de NNA.
2) Co-responsabilización de los garantes de derechos ubicados en el territorio.
3) Elaboración e implementación de políticas locales de Infancia.
4) Protección de derechos vulnerados.
En pocas palabras, se refiere a un sistema de gestión intersectorial y articulación territorial.
Se sugiere la elaboración de indicadores y mecanismos por parte de cada equipo, así como la
construcción de una línea base para el primer año de ejecución. De todas maneras, las bases técnicas
establecen resultados esperados por cada uno de los objetivos específicos, metas de logro
transversal e indicadores. Además de lo anterior, se establecen condiciones mínimas a alcanzar
respecto a los participantes, al trabajo territorial y a la gestión del proyecto.
Se evalúa una vez al año según ley (20.032) y cada trienio.
Se conforma por:
SENAME (2012) y fuente primaria a encargada del Departamento de protección de derechos de SENAME.
112
humanos
Recursos
financieros
Relación con
ejecutores
Coordinación
Intersectorial
1 coordinador.
1 trabajador social.
1 psicólogo.
1 abogado.
1 educador.
1 comunicador.
Otros profesionales.
Personal administrativo.
Voluntarios o estudiantes en práctica.
La cualificación debiera considerar competencias en planificación, gestión municipal, experiencia con
NNA junto a metodologías participativas.
Se establece que el municipio financie el 25% del costo total anual.
Se ejecuta con instituciones colaboradoras que acceden a la licitación de los programas.
Para todos los programas de SENAME, existe una unidad en el servicio llamada equipo de sector
intersectorial, o actualmente, gestión de redes.
Ficha 11. Red Asistencia de Salud, Ministerio de Salud39.
Objetivos
sanitarios 2010
– 2020
Descripción
1. Reducir la carga sanitaria de las enfermedades transmisibles y contribuir a disminuir su impacto
social y económico.
2. Reducir la morbilidad, la discapacidad y mortalidad prematura por afecciones crónicas no
transmisibles, trastornos mentales, violencia y traumatismos.
3. Reducir los factores de riesgo asociados a la carga de enfermedades a través del desarrollo de
hábitos y estilos de vida saludables.
4. Reducir la mortalidad, morbilidad y mejorar la salud de las personas a lo largo del ciclo vital. Acá
se hace referencia a 8 temas; los cuatro primeros hacen mención explícita a población infanto
juvenil (incluye salud perinatal):
- Salud Perinatal: Tiene el objetivo de disminuir la mortalidad perinatal (disminuir 15% la tasa de
mortalidad proyectada en periodo perinatal).
- Salud Infantil:Tiene el objetivo de disminuir el rezago infantil (disminuir 15% la prevalencia de
rezago en población menor de 5 años).
- Salud del Adolescente:Tiene el objetivo de disminuir la mortalidad por suicidio en adolescentes
(disminuir 15% la tasa de mortalidad proyectada por suicidio en la población de 10 a 19 años).
- Embarazo adolescente:Tiene el objetivo de disminuir el embarazo adolescente (disminuir 10% la
tasa de fecundidad proyectada en población menor de 19 años).
5. Reducir las inequidades en salud de la población a través de la mitigación de los efectos que
producen los determinantes sociales y económicos en la salud.
6. Proteger la salud de la población a través del mejoramiento de las condiciones ambientales y de la
inocuidad de los alimentos.
39
En este cuadro se hace énfasis en las atenciones a población infanto-juvenil y a los dispositivos de atención que se
enfocan en la familia. Como fuente primaria se utilizan documentos del Ministerio de Salud (2012a), Ministerio de Salud
(2008), Ministerio de Salud (2012b), Ministerio de Salud (2011a), Ministerio de Salud (2011b), además de los
documentos borradores facilitados por el entrevistado, los que corresponden sólo a iniciativas proyectadas desde un
trabajo intersectorial. También se incluyen aportes de la fuente primaria, el Coordinador de la Unidad de Salud Mental
del Ministerio de Salud, los cuales se destacan en cursiva.
113
Enfoques de la
red
de
asistencial
salud
Red Asistencial
Matriz
de
cuidados a lo
largo de la
vida:
Salud
Infantil
7. Fortalecer la institucionalidad del sector salud.
8. Mejorar la calidad de la atención de salud en un marco de respeto de los derechos de las
personas.
9. Fortalecer la respuesta adecuada del sector salud ante emergencias, desastres y epidemias.
Apunta a distintos enfoques:
Enfoque de derechos ciudadanos y protección social.
Enfoque de determinantes sociales de la salud.
Enfoque de equidad en salud: incluye género, población indígena e inmigrantes.
Gobernanza: se refiere a la intrasectorialidad e intersectorialidad, la participación social y
la transparencia.
La red asistencial es el sistema de organizaciones públicas y en convenio, que se coordinan,
potencian y complementan en actividades destinadas a la promoción, prevención, tratamiento,
rehabilitación y reinserción social de las personas, y que se operativiza a través de un modelo de
gestión. En este diseño la atención primaria de salud es el eje del sistema.
Se pueden distinguir los siguientes tipos de establecimientos en la red:
1. Establecimientos de mayor complejidad: Corresponde a los antiguos hospitales tipo 1 y 2, a los
que se agregan los Institutos de Referencia Nacional para especialidades únicas.
2. Establecimientos de menor complejidad: Se distinguen los de complejidad mediana y baja:
2.1. Establecimientos de complejidad mediana: Corresponden a los ex hospitales tipo 3, los Centros
de Referencia de Salud CRS y los Centros de Diagnóstico y Tratamiento CDT
2.2. Establecimientos de complejidad baja: Corresponden a los hospitales comunitarios, consultorios
generales y postas de salud rural. Dentro de los consultorios generales encontramos a:
- Centros de Salud Familiar CESFAM(Ministerio de Salud, 2008) que son consultorios que han
adquirido la certificación como centros de salud integral, con enfoque familiar y comunitario. Un
sistema de atención centrado en la familia es aquel que la incluye como marco de referencia para
una mejor comprensión de la situación de salud/enfermedad de un individuo (implica aplicar en
enfoque biopsicosocial con relación a la dimensión familia, considerando la influencia que ésta tiene
sobre la salud de sus miembros y cómo la enfermedad afecta al sistema familiar), y además es un
sistema que introduce a la familia como unidad de cuidados.
El concepto de familia es variado, desde un punto de vista práctico es el conjunto de personas que
viven bajo un mismo techo, desde un punto de vista social la familia es considerada como la unidad
básica de la sociedad y el núcleo donde se desarrollan los individuos, se cuida y socializa a sus
miembros, desde la perspectiva integral es el conjunto de personas que son reconocidas como tal
por quien la describe, pero en definitiva el concepto de familia está dado por la realidad sociológica
y prima la propia definición que la familia hace; los equipos de CESFAM estarían abiertos a esta
última definición.
Como salud familiar se entenderá el ajusto o equilibrio entre elementos internos y externos del
grupo familiar, la capacidad de la familia para adaptarse y superar la crisis.
Las teorías que sustentan el trabajo con familias son la teoría general de sistemas aplicada a los
sistemas familiares, el enfoque interaccional de la comunicación, la teoría del ciclo vital, la teoría de
las crisis, la teoría de los factores de riesgos y factores protectores.
El Programa Nacional de Salud de la Infancia (2012a; 2012b) tiene el propósito de contribuir al
desarrollo integral de niños, niñas y menores de 10 años, en su contexto familiar y comunitario, a
través de actividades de fomento, protección, prevención, recuperación de la salud y rehabilitación
que impulsen la plena expresión de su potencial biopsicosocial y mejor calidad de vida.
Posee cuatro objetivos generales:
1. Fortalecer la atención oportuna, expedita, continua y resolutiva y de calidad a niños y niñas en la
red de salud pública.
2. Contribuir a la mejora de la calidad de vida en la población infantil, independiente de su condición
114
Matriz
de
cuidados a lo
largo de la
vida:
Salud
adolescente y
joven
de salud y socioeconómica.
3. Promover hábitos saludables y disminuir los factores de riesgo de salud en niños y niñas menores
de 10 años, considerando el enfoque de curso de vida.
4. Reducir la mortalidad y morbilidad infantil en la población menor de 10 años.
Además se establecen objetivos específicos y estrategias para el plan.
El programa se enmarca en los ejes y modelos estratégicos de: el sistema de protección a la infancia
(Chile Crece Contigo), el modelo de salud familiar, las determinantes sociales, el enfoque de
derechos en la infancia en el campo de la salud, la calidad y la seguridad del paciente y la reforma de
salud, entre otros.
El programa de prestaciones son:
Programa de prestaciones universales: La prestación básica, esencial y de primera prioridad es el
Control de Salud Infantil (llamado antes Control de Salud del Niño Sano). Dentro de las prestaciones
universales se encuentran insertas las prestaciones del PADBP de Chile Crece Contigo.
Las prestaciones involucran: Prestaciones promocionales grupales, prestaciones promocionales y
preventivas en el centro de salud (control de salud infantil, control de salud grupal, consulta
nutricional 5 meses, control odontológico infantil, entre otras), prestaciones promocionales
preventivas en el establecimiento educacional (Control de Salud Escolar), Prestaciones y beneficios
transversales de acceso universal (inmunizaciones, programa nacional de alimentación
complementaria).
Programa de prestaciones específicas: Necesidad de consulta médica y/o requerimiento de
atención odontológica en:
- Niños y niñas con malnutrición.
- Niños y niñas en situación de vulneración de derechos o vulnerabilidad social (consulta social,
visita domiciliaria integral, detección de niños y niñas con maltrato y/o abuso, sospecha de niños y
niñas en explotación sexual comercial, sospecha de niños y niñas en peores formas de trabajo
infantil).
- Niños y niñas o familias con riesgo o con problemas en salud mental.
- Niños y niñas con déficit del desarrollo psicomotor.
- Niños y niñas con patologías crónicas respiratorias, que requieren prestaciones diferenciadas.
- Niños y niñas con necesidades especiales de atención en salud.
- Niños y niñas prematuros en policlínico de seguimiento.
Programa de prestaciones de niveles de mayor complejidad: Niveles de cuidados en los
establecimientos de atención cerrada
El Programa establece un plan de monitoreo y evaluación del mismo, mediante indicadores de
calidad.
El Programa nacional de Salud Integral de Adolescentes y jóvenes 2012-2020 (Ministerio de Salud,
2011) tiene por objetivo general: desarrollar un programa de atención de salud integral para
adolescentes y jóvenes, que favorezca su crecimiento y desarrollo saludable mediante el
fortalecimiento y optimización de la oferta y el acceso a servicios de salud integrales y prestaciones
de salud que respondan a sus necesidades, considerando especialmente el enfoque de derechos, de
género y de pertinencia cultural, así como la participación activa de los adolescentes y jóvenes,
focalizados en los más vulnerables, la familia y la comunidad.
El Programa se enmarca en los siguientes modelos: modelo de salud integral e integrado, modelo
ecológico Bronfenbrenner, Factores de Riesgo, Protección y Resiliencia, Además de ello se adscribe a
un enfoque curso de vida, enfoque de derechos, enfoque de determinantes sociales de la salud,
enfoque de género, enfoque familiar y comunitario, enfoque de equidad en salud, y enfoque
intercultural.
El programa incluye como beneficiario directo a toda la población de 10 a 19 años para la atención
de las actividades asistenciales de la atención primaria y agrega a los jóvenes entre 20 a 24 años para
las actividades de promoción y prevención de salud. Los beneficiarios indirectos incluyen a la familia,
115
Salud Mental e
Infancia
escuela y comunidad.
Ingresa al programa mediante el Servicio de Orientación Médica y Estadística (SOME) o por Espacios
amigables de los establecimientos de la red de salud.
Las prestaciones se dividen por ámbito de promoción, prevención y tratamiento:
Prestaciones de promoción: Actividad comunitaria de comunicación social (Taller grupal).
Prestaciones de prevención: Control de salud integral de adolescentes de 10 a 19 años, atención
odontológica, consulta de salud mental, intervención psicosocial grupal, consejería general,
consejería en salud sexual y reproductiva, control de regulación de la fertilidad, consejería sobre
alimentación y nutrición, consejería sobre consumo de tabaco, consejería en drogas, consejería en
resiliencia, consejería para prevención de la transmisión vertical del VIH en gestantes, consejería
para la prevención de enfermedades de transmisión sexual y VIH/SIDA, visita domiciliaria integral.
Prestaciones ámbito de tratamiento, recuperación, rehabilitación: Consulta médica, consulta
médica de salud mental, habilitación y rehabilitación física, sensorial y múltiple, consulta nutricional.
El programa establece un Plan de monitoreo con indicadores a nivel nacional, regional y de servicios
de salud.
El Programa establece un Plan de acción donde se identifican líneas estratégicas, objetivos, metas,
productos, indicadores y periodos de cumplimiento. La sexta línea estratégica menciona la
implementación de intervenciones basadas en la familia, la comunidad y la escuela. En ellas se sitúan
como objetivo: impulsar programa de fortalecimiento de habilidades parentales en las familias
focalizado en la población de 10 a 14 años (programa habilidades para la vida, familia fuerte),
impulsar y apoyar la realización de programas para y con población adolescente, preferentemente
vulnerable y/o en riesgo, entre otras.
La Estrategia Nacional de Salud Mental al 2020 (Ministerio de Salud, 2011c) establece como una de
sus prioridades y metas la Infancia y Adolescencia.
La red de servicios de salud mental y psiquiatría, establece que cada servicio de salud (además de las
prestaciones específicas) debiera contar con un Centro Comunitario de Salud Mental Familiar
(COSAM) para áreas con población de alrededor de 50.000 habitantes (comuna o provincia).
Un Centro Comunitario de Salud Mental Familiar, COSAM, se define como un establecimiento de
atención ambulatoria, dedicado al área de salud mental y psiquiatría, que apoya y complementa a
los consultorios de una comuna. Es un nivel secundario de atención en salud en cuyas acciones se
excluye la internación.
De acuerdo a un estudio de la OMS (2006), los COSAM se diferencian de otros centros ambulatorios
por tener menos recursos humanos, un número intermedio de consultas por persona al año, tiempo
de espera bajo para primera consulta con psiquiatría, entrega de intervenciones psicosociales a una
mayor proporción de personas y un mayor porcentaje de ellos realizando intervenciones
comunitarias. Dan cuenta de la baja existencia de dispositivos de salud mental específicos para niños
y adolescentes, siendo el porcentaje de esta población tratada en centros generales de salud mental
baja (24% en centros ambulatorios y 8% en clínicas psiquiátricas).
Como ejemplo, el COSAM de Santiago, otorga atención a los usuarios residentes en la comuna,
beneficiarios de FONASA o PRAIS, inscritos y derivados desde el CESFAM, consultorios o estaciones
Médicas de Barrio, así como del Hospital San Borja, Tribunales de Familia y otras instancias del poder
judicial con motivo de evaluaciones.
Las líneas de acción son las siguientes:
Alcohol y drogas en Plan Ambulatorio Básico
Trastornos psiquiátricos severos (Esquizofrenia y Trastorno Bipolar)
Trastornos Ansiosos
Violencia Intrafamiliar
Demencias
Maltrato infantil
Depresión en menores de 15 años
116
Trastornos Hipercinéticos
Trastornos generalizados del desarrollo en niños y adolescentes
Trastornos del comportamiento y emociones en niños y adolescentes
Plan ambulatorio intensivo comunitario infanto – adolescente. Dirigido a niños y jóvenes en
situación de vulnerabilidad compleja.
Dotación: Psiquiatra, Psicólogos, Asistente Social, Administrativo, Auxiliar de Servicio.
Prestaciones otorgadas
Consulta Psiquiátrica Adultos.
Consulta Psicológica Adultos.
Consulta Psiquiátrica Niños y Adolescentes.
Consulta Psicológica Niños y Adolescentes.
Psicoterapia Niños y Adultos
Consulta de Salud mental Servicio Social.
Visitas domiciliarias.
Talleres Psicoeducativos.
Intervenciones Psicosociales Familiares y de Grupo.
Ahora, dentro de dispositivos proyectados con el intersector, de acuerdo a lo especificado por el
Coordinador de la Unidad de Salud Mental del Ministerio de Salud, se tiene conocimiento de las
siguientes propuestas en relación a salud mental e infancia y adolescencia:
Sistema de asesorías clínicas y de gestión de la red asistencial: Es un dispositivo de
coordinación de la atención en salud mental de alta complejidad para la Región
Metropolitana, la que recibirá solicitudes de atención especializada.
Unidades Polivalentes Hospitalarias: Corresponde a un dispositivo hospitalario de corta y
mediana estadía, que trabajará bajo un modelo de intervención intersectorial, pero
dependientes de salud de las unidades hospitalarias. Se destinarían a la atención de población
infanto-adolescente que presente enfermedades mentales con grave compromiso psicosocial,
que eventualmente requiera un trabajo intersectorial.
Unidad Residencial SENAME-Salud: Pretenderán incorporar atención en salud mental y de
drogas, pero que son residencias de protección, las que dependerán de SENAME. Son unidades
intersectoriales Salud-SENAME a ubicar en Centro de Administración Directa de SENAME,
destinados a la atención transitoria de la población infanto-adolescente que presenten
problemas de salud mental, la que requiera de cuidados especiales.
Sistema Integrado de información de programas de intervención integral: Sería un sistema de
registro electrónico de información del diagnóstico, de las prestaciones y de los resultados
obtenidos en las intervenciones para posibilitar la gestión del proceso de intervención
interinstitucional y mejorar la eficacia de las acciones.
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