por el Ab. Antonio Vicente Velásquez Pezo, juez décimo octavo de

Corte
Constitucional
del ecuador
Guayaquil, 07 de octubre del 2014
SENTENCIA N.° 020-14-SIS-CC
CASO N.° 0001-14-IS
CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR
I. ANTECEDENTES
Resumen de admisibilidad
La presente acción de incumplimiento de sentencia constitucional ha sido presentada
por el Ab. Antonio Vicente Velásquez Pezo, juez décimo octavo de lo civilYaguachi del Guayas mediante providencia del 27 de diciembre de 2013 (fs. 671)
dictada dentro de la acción de medida cautelar constitucional N.° 2013-1138.
El secretario general de la Corte Constitucional, con fecha 10 de enero de 2014 (fs. 7
del expediente constitucional) certificó que con relación a la acción de
incumplimiento N.° 0001-14-IS, mediante la cual Antonio Velásquez Pezo, juez
décimo octavo de lo civil y mercantil del Guayas, Yaguachi, informa sobre el
incumplimiento en el que en su criterio ha incurrido la directora técnica del área del
Distrito Occidental de la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria, en vista de no
haber acatado la resolución por la cual se concedió las medidas cautelares a favor de
Jhoanna Virginia Mendoza Bayas, dentro del trámite administrativo N.° 1138, no se
ha presentado otra demanda con identidad de objeto y acción.
Efectuado el respectivo sorteo por parte del Pleno de la Corte Constitucional en
sesión del 12 de febrero de 2014, correspondió la sustanciación de la causa a la jueza
constitucional Wendy Molina Andrade.
Mediante providencia del 27 de agosto de 2014, la jueza constitucional ponente
conocimiento de la presente acción y dispuso la realización de una audiencia
publica el miércoles 3 de septiembre de 2014, misma que se llevó a cabo en la fecjaa
y hora señalada.
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Informe del juez décimo octavo de lo civil y mercantil del Guayas, cantón
Yaguachi
Mediante providencia dictada el 27 de diciembre de 2013, dentro de la acción de
medidas cautelares N.° 2013-1138, el juez décimo octavo de lo civil y mercantil del
Guayas, Yaguachi, informa a esta Corte el presunto incumplimiento en el que habría
incurrido la abogada Minerva Escalante Alvarado, en su calidad de directora técnica
del área del Distrito Occidental de Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria. El
juez expresa lo siguiente:
(...) 1. Que se ha concedido medida cautelar constitucional a favor de la señora Jhoanna
Virginia Mendoza Bayas y su conviviente, dentro del trámite administrativo signado con el
No. 1138-2013 presentado ante esta Judicatura, con fecha 16 de diciembre de 2013 a las
14h35 por la cual se suspenden los efectos del acto administrativo de la resolución dictada
en el expediente 117-2013, para lo cual se remitieron los oficios respectivos, entre ellos a la
autoridad que lo emitió abogada Minerva Escalante Alvarado en su calidad de Directora
Técnica de Área del Distrito Occidental de la Subsecretaría de Tierra y Reforma Agraria,
paralelamente se hizo conocer a los organismos correspondientes la medida dictada.- 2. Con
fecha 20 de diciembre de 2013 a las 09h00 la servidora mencionada en el numeral anterior
dicta una providencia en el que ordena agregar al proceso el oficio remitido por este
juzgado dentro de la medida cautelar constitucional y en la misma ratifica lo actuado, es
decir la disposición de no permitir el acceso de los actores de la medida a la propiedad
materia del expediente, lo cual constituye violación de una disposición en materia
constitucional en cuanto a la protección de derechos consagrados en la Constitución.- 3. De
conformidad con las normas ya descritas en la primera parte corresponde a la Corte
Constitucional juzgar y resolver respecto del incumplimiento de lo resuelto que de
conformidad con el artículo 30 de la LOGJCC tendrá el mismo tratamiento que el
incumplimiento de sentencia constitucional.- Por lo expuesto se dispone se remita el
presente proceso a la Corte Constitucional del Ecuador para que resuelva de conformidad a
las leyes correspondientes, habiéndose cumplido con el informe de motivación solicitado en
la Ley.- Lo solicitado por el accionante, esto es que siente razón de ejecutoria no
corresponde en razón de la naturaleza de la medida cautelar de conformidad con el artículo
35 de la LOGJCC.
Decisión materia de la acción de incumplimiento
Por otro lado, en cuanto al objeto de la presente acción de incumplimiento se refiere,
esto es, la decisión de medida cautelar constitucional cuyo cumplimiento solicita el
juez décimo octavo de lo civil y mercantil de Guayas, Yaguachi, consta a fs. 660 del
expediente lo siguiente:
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(...) CUARTO: En la especie en el presente caso existe un trámite administrativo de
invasión dentro del cual se ha dictado una resolución que posiblemente afecta los derechos
de propiedad y/o posesión, seguridad jurídica y al debido proceso, pues se ha limitado el
acceso a los peticionarios al bien materia del litigio; por otro lado existe un trámite judicial
que tiene como objeto definir la posesión del bien, es decir es una acción judicial destinada
a definir la situación del mismo el cual no está concluido, sino en pleno trámite, por lo que
los derechos de las partes en conflicto no están definidos.. QUINTO: La presente petición
de medidas cautelares se encuadra en el artículo 28 de la LOGJCC, es decir la misma no
constituye prejuzgamiento ni decisión sobre la declaración de la violación, sino
exclusivamente es de carácter garantista y preventivo.- SEXTO: La Constitución de la
República del Ecuador garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva, justicia y legítima
defensa; así como los derechos colectivos de las comunidades, pueblos y nacionalidades,
por ser las tierras materia de la controversia y violación de derechos de carácter comunal;
garantiza el derecho a la propiedad, que la peticionaria aduce le están siendo violados.Sobre la base de éstos antecedentes, al momento ante la justicia se está litigando, por lo que
ningún derecho ha sido judicialmente declarado, y se ha hecho conocer la existencia de
posibles violaciones a derechos consagrados en la Constitución de la República resuelvo
conceder la medida cautelar solicitada de manera que se suspenden los efectos del acto
administrativo denunciado, esto es la resolución dictada por Directora Técnica del Área del
Distrito Occidental con sede en Guayaquil de la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria
abogada Minerva Escalante Alvarado dentro del expediente de invasión No. 117-2013, en el
sentido de que la peticionaria Jhoanna Virginia Mendoza Bayas y su conviviente Michael
Méndez Mejía puedan ingresar al predio en litigio ubicado en la isla de los Chalenes,
parroquia rural Chongón del cantón Guayaquil, hasta que haya concluido por sentencia
ejecutoriada el juicio de amparo posesorio N.° 482.2013 que se sigue en juzgado Octavo de
Civil y Mercantil de Guayaquil, de manera que se haya definido la situación legal del
mismo.
Comparecencia de terceros interesados en la causa
A foja 5 del expediente constitucional consta el escrito presentado por el abogado
Robert Álvarez Alarcón, quien solicita que se le confiera copias simples de las dos
últimas providencias o resoluciones que se hayan dictado dentro de este juicio.
A fojas 7, 8 y 9 del expediente constitucional consta el amicus curiae presentado por
el señor Michael Ronald Méndez Mejía, a través del cual solicita que por ser
directamente afectado e interesado en la medida cautelar interpuesta por su
conviviente Johanna Mendoza Bayas, sea considerado parte afectada, y ser recibido
udiencia pública. Para tal efecto señala casillero constitucional para futuras
notificaciones.
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(frente ai parque El Arbolito;
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II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y sancionar el
incumplimiento de sentencias y dictámenes constitucionales, de conformidad con lo
previsto en el artículo 436 numeral 9 de la Constitución de la República, en
concordancia con los artículos 162 al 165 de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, y del artículo 3 numeral 11 del
Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte
Constitucional.
Naturaleza jurídica y objeto de la acción de incumplimiento de sentencias,
dictámenes y resoluciones constitucionales
Conforme lo ha señalado la Corte Constitucional dentro de la sentencia de
jurisprudencia constitucional vinculante N.° 001-10-PJO-CC, la acción de
incumplimiento de sentencias, resoluciones y dictámenes constitucionales se
constituye per se en una auténtica garantía jurisdiccional de protección y reparación
de derechos constitucionales, pues sin dicho mecanismo, de nada serviría la
presencia de garantías para la protección de todos los derechos constitucionales.
Asimismo, la Corte ha reconocido en esta acción una doble función: la primera es
garantizar un efectivo recurso para la protección de derechos constitucionales por
medio de la ejecución de la sentencia o dictamen constitucional según sea el caso, y
la segunda, da primacía a las normas y derechos contenidos en la Constitución
Identificación de los problemas jurídicos
En atención a los fundamentos fácticos descritos anteriormente, con la finalidad de
determinar si la directora técnica del área del Distrito Occidental de la Subsecretaría
de Tierras y Reforma Agraria, incumplió o no con la resolución de medidas
cautelares dictada por el juez décimo octavo de lo civil y mercantil del Guayas,
Yaguachi, esta Corte estima necesario sistematizar sus argumentaciones a partir del
planteamiento de los siguientes problemas jurídicos.
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1. La directora técnica del área del Distrito Occidental de la Subsecretaría
de Tierras y Reforma Agraria, ¿incumplió la resolución de medida
cautelar autónoma?
Cabe precisar que si bien la presente acción llega a conocimiento de la Corte
Constitucional a partir de un informe remitido por el juez décimo octavo de lo civil
y mercantil del Guayas, Yaguachi mediante providencia dictada el 27 de diciembre
de 2013, dentro de la acción de medidas cautelares N.° 2013-1138, el objeto de esta
garantía jurisdiccional de derechos, así determinada por la Corte Constitucional,
para el período de transición, en la sentencia N.° 001-10-PJO-CC, es la resolución o
sentencia cuyo cumplimiento se persigue. Siendo así, esta Corte, respetando el
marco de sustanciación dentro de una acción de incumplimiento de sentencias y
dictámenes constitucionales, analizará si existe o no incumplimiento de la resolución
de medidas cautelares.
Como quedó expuesto en los antecedentes del presente caso, la resolución de
medidas cautelares fue dictada por el juez décimo octavo de lo civil y mercantil del
Guayas el 16 de diciembre del 2013 a las 14h35, sustentado en varios escenarios que
presentaba la solicitud puesta en su conocimiento, entre ellos el siguiente:
CUARTO: En la especie en el presente caso existe un trámite administrativo de invasión
dentro del cual se ha dictado una resolución que posiblemente afecta los derechos de
propiedad y/o posesión, seguridad jurídica y al debido proceso, pues se ha limitado el
acceso a los peticionarios al bien materia del litigio; por otro lado existe un trámite
judicial que tiene como objeto definir la posesión del bien, es decir es una acción
judicial destinada a definir la situación del mismo el cual no está concluido, sino en
pleno trámite, por lo que los derechos de las partes en conflicto no están definidos. (El
énfasis es nuestro).
(...) SEXTO: La Constitución de la República del Ecuador garantiza el derecho a la tutela
judicial efectiva, justicia y legítima defensa; así como los derechos colectivos de las
comunidades, pueblos y nacionalidades, por ser las tierras materia de la controversia y
violación de derechos de carácter comunal; garantiza el derecho a la propiedad, que la
peticionaria aduce le están siendo violados.- Sobre la base de éstos antecedentes, al
momento ante la justicia se está litigando, por lo que ningún derecho ha sido judicialmente
declarado, y se ha hecho conocer la existencia de posibles violaciones a derechos
consagrados en la Constitución de la República resuelvo conceder la medida cautelar
da de manera que se suspenden los efectos del acto administrativo denunciado, esto
es la resolución dictada por Directora Técnica del Área del Distrito Occidental con sede en
Guayaquil de la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria abogada Minerva Escalante
Alvarado dentro del expediente de invasión No. 117-2013, en el sentido desque la
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peticionaria Jhoanna Virginia Mendoza Bayas y su conviviente Michael Méndez Mejía
puedan ingresar al predio en litigio ubicado en la isla de los Chalenes, parroquia rural
Chongón del cantón Guayaquil, hasta que haya concluido por sentencia ejecutoriada el
juicio de amparo posesorio No. 482.2013 que se sigue en juzgado Octavo de Civil y
Mercantil de Guayaquil, de manera que se haya definido la situación legal del mismo.
(El énfasis es nuestro).
El juez constitucional advierte expresamente, como uno de los presupuestos para
dictar su resolución de medida cautelar, la existencia de dos procesos, uno
administrativo y otro judicial, relacionados al objeto de la disputa, y que como
señala el juez que dictó la medida, se relacionan con el fondo del asunto
controvertido. Cabe precisar que el proceso judicial al que hace referencia el juez en
su auto es propio de justicia ordinaria y no constitucional; es decir, la medida
cautelar ha sido dictada respecto a un asunto cuyo análisis se encuentra pendiente en
justicia ordinaria. Cabe precisar que conforme lo determina el artículo 87 de la
Constitución de la República, sentencia N.° 034-13-SCN-CC del 30 de mayo de
2013, dictada por esta Corte Constitucional, y los artículos 26 y siguientes de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la medida cautelar
autónoma puede ser dictada cuando se considere que existe una amenaza de
vulneración de derechos constitucionales, es decir, su ámbito material de protección,
en tanto garantía jurisdiccional, es la tutela de derechos constitucionales. Es
precisamente por ello que cuenta con particulares características que la distinguen de
las medidas cautelares propias de la justicia ordinaria.
En otras palabras, la medida cautelar autónoma, prevista en el artículo 87 de la
Constitución, es una garantía jurisdiccional de derechos constitucionales, y por
tanto, tal como sucede con las demás garantías jurisdiccionales de tipo
constitucional, no son asimilables a otros procesos de justicia ordinaria y no podrían
por tanto ser utilizados para generar intromisiones ilegítimas dentro de los
mecanismos jurisdiccionales ordinarios que prevé la propia Constitución. En efecto,
el propio juez constitucional que dicta la resolución y posteriormente remite el
expediente a la Corte Constitucional, de manera contradictoria, en providencia del
27 de diciembre del 2013 a las 15h20, para conocer el presunto incumplimiento de
sentencia señala: "La Corte Constitucional ya ha manifestado de manera enfática
dentro de la causa que el juez de instancia no puede exceder sus facultades en la fase
de cumplimiento de sentencia, ya que la actividad del juez tiene límites que están
dados por el respeto a las disposiciones constitucionales...".
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Por otro lado, el juzgador determina en uno de sus presupuestos, la existencia de una
resolución dictada en un trámite administrativo de invasión, que "posiblemente
afecta los derechos de propiedad y/o posesión, seguridad jurídica, y el debido
proceso, pues se ha limitado según afirma el juzgador, el acceso a los peticionarios
al bien materia del litigio".
Frente a los presupuestos señalados, es deber de esta Corte Constitucional, en el
marco de análisis de cumplimiento de la medida cautelar, verificar si la decisión
objeto de esta acción es ejecutable o no. Para tal efecto, cabe reafirmar la naturaleza
y alcance de las medidas cautelares de tipo constitucional.
Las medidas cautelares autónomas y en conjunto son garantías jurisdiccionales de
derechos constitucionales; en tal sentido, proceden cuando exista una amenaza de
vulneración a derechos o una presunta vulneración que requiere ser cesada. En el
primer caso nos referimos a la medida cautelar autónoma, y en el segundo a la
medida cautelar que puede ser solicitada y dictada en conjunto a una garantía
jurisdiccional de derechos constitucionales de conocimiento. La naturaleza de este
mecanismo constitucional, previsto en el artículo 87 de la Constitución de la
República, se insiste, garantía jurisdiccional de derechos constitucionales, se somete
a las disposiciones comunes previstas en el artículo 86 de la Constitución, reglas
interpretativas de la Corte Constitucional y lo previsto en la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. Siendo así, al tratarse de una
garantía jurisdiccional de derechos constitucionales no podría ser utilizada para
sustituir a los mecanismos jurisdiccionales de justicia ordinaria, pues es claro que
tienen objetos y procedimientos distintos.
En el caso de las garantías jurisdiccionales de derechos constitucionales, su objeto
central es la tutela y reparación integral -según sea una garantía cautelar o de
conocimiento- de derechos constitucionales de manera sumaria y expedita, mientras
que los procesos de justicia ordinaria tienen una finalidad distinta, pues si bien
tutelan derechos, lo hacen a partir del control de legalidad. Siendo así, tal como lo ha
dicho esta Corte en reiteradas ocasiones1, no se puede concebir desde una
interpretación integral de la Constitución que las garantías jurisdiccionales de los
derechos constitucionales puedan ser utilizadas frente a cualquier tipo de litigio y sin
limitaciones, por el contrario, su fin esencial es la tutela de derechos cuando se
1 Sentencia 003-14-SEP-CC del 09 de enero de 2014; sentencia N.° 0016-13-SEP-CC del 16 de mayo de
2013.
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verifique su amenaza o vulneración, pero siempre que no exista un mecanismo
jurisdiccional activado para la verificación o declaración, en este caso puntual, de un
derecho de propiedad sobre determinadas tierras.
En el caso concreto, como bien reconoce el juzgador, existe un proceso judicial en
marcha que procura determinar la propiedad de tierras, es decir, la declaración de
derechos, ámbito excluido de las garantías jurisdiccionales de derechos
constitucionales, pues en estas no se declaran derechos.
Por otro lado, el juzgador reconoce expresamente en su argumentación que se ha
desnaturalizado a la medida cautelar autónoma, pues primero ha generado una
incursión directa en un proceso judicial en marcha, que ni siquiera lo podría hacer la
Corte Constitucional vía acción extraordinaria de protección, -esta se limita a
verificar vulneraciones a derechos constitucionales o debido proceso en decisiones
firmes, definitivas y ejecutoriadas-; y segundo, aun cuando afirma y reconoce la
existencia de una resolución administrativa que ya generó efectos, ratifica la
existencia de una posibilidad de vulneración, lo cual resulta contradictorio y
claramente ajeno al objeto y ámbito de protección de las medidas cautelares
constitucionales autónomas.
Esta Corte Constitucional deja en claro que las garantías jurisdiccionales de los
derechos constitucionales no pueden ser utilizadas para generar intromisiones en la
justicia ordinaria, tanto así que la sentencia N.° 034-13-SCN-CC del 30 de mayo de
2013 y el artículo 27 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional determinan expresamente su improcedencia frente a la ejecución de
decisiones judiciales. En el caso concreto, al permanecer en marcha un proceso
judicial ordinario, es posible que esta medida cautelar interfiera con la ejecución de
dicho proceso judicial, lo cual resulta inadmisible. Por otro lado, se insiste en que la
única garantía jurisdiccional de derechos constitucionales que puede conocer sobre
vulneraciones a derechos constitucionales o debido proceso en decisiones judiciales
es la acción extraordinaria de protección; siendo así, es evidente, a partir de una
interpretación sistemática de la Constitución, que el resto de garantías
jurisdiccionales de derechos constitucionales, como es el caso de las medidas
cautelares autónomas o la acción de protección, no pueden ser aceptadas cuando se
pretenda evitar, suspender o declarar vulneraciones en procesos judiciales de tipo
ordinario.
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Por otro lado, sumado a las consideraciones expuestas, cabe precisar que tanto la
sentencia N.° 034-13-SCN-CC del 30 de mayo de 2013 y el artículo 27 inciso
tercero de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional,
establecen la improcedencia de las medidas cautelares cuando existan medidas
cautelares en las vías administrativas u ordinarias. En el caso puntual, el juez
reconoce expresamente en su auto del 16 de diciembre de 2013, en el que dicta las
medidas, la existencia de un proceso judicial ordinario, concretamente un amparo
posesorio, en el cual se está analizando el fondo del asunto controvertido, esto es, la
posesión legítima o ilegítima del bien; es decir, el juez constitucional dictó sin
motivación alguna, más que la mera citación de las normas constitucionales y
legales que regulan la medida cautelar constitucional, de manera contradictoria, una
medida cautelar sin verificar las prohibiciones legales y jurisprudenciales para la
procedencia de esta garantía de índole cautelar.
Es evidente, entonces, a partir de los argumentos señalados, que las medidas
cautelares dictadas por el juez, y cuyo cumplimiento se pretende, son inejecutables,
pues fueron dictadas en inobservancia de las reglas jurisprudenciales dictadas en la
sentencia N.° 034-13-SCN-CC y en norma expresa, particularmente el artículo 27 de
la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.
En resumen, esta Corte Constitucional declara que las medidas cautelares dictadas
por el juez son inejecutables, pues resulta improcedente suspender efectos de actos
administrativos ya consumados y que se encuentren judicializados en los
mecanismos de justicia ordinaria. Se ha generado a partir de la medida cautelar en
mención una clara intromisión en el ámbito de competencias de la justicia ordinaria.
En efecto, esta Corte no podría conminar a la directora técnica del área del Distrito
Occidental de la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria al cumplimiento de
algo proscrito expresamente por parte de esta misma Corte, particularmente la
sentencia N.° 034-13-SCN-CC y el artículo 27 de la Ley Orgánica de Garantías
Constitucionales y Control Constitucional.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la
Constitución de la República del Ecuador, la Corte Constitucional expide, la
siguiente:
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SENTENCIA
1. Negar la acción de incumplimiento presentada por el juez décimo octavo de
lo civil y mercantil del Guayas, en contra de la directora técnica del área del
Distrito Occidental de la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria, por
inejecutable.
2. Notifíquese, publíquese y cúmplase.
RAZÓN.- Siento po/taf, que la sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de
la Corte Constihic/onal, con siete votos de las señoras juezas y señores jueces:
Antonio GagliardoLLoor, Wendy Molina Andrade, Tatiana Ordeñan Sierra, Alfredo
Ruiz Guzmán, Ruth Seni Pinoargote, Manuel Viteri Olvera y Patricio Pazmiño
Freiré; sin contar con la presencia de los jueces Marcelo Jaramillo Villa y María del
Carmen Maldonado Sánchez, en sesión del 07 de octubre de 2014. Lo certifico.
JPCH/ppch/mbv
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RAZÓN.- Siento por tal, que la sentencia que antecede fue suscrita por el juez Patricio
Pazmiño Freiré, presidente de la Corte Constitucional, el día miércoles 15 de octubre del dos
mil catorce.- Lo certifico.
,
^^m£Poz(
JPCH/LFJ
; Octubre N16
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;aje Nicolás Jiménez
al parque El Arbolito)
s: (593-2) 3941-800
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RAZÓN.- Siento por tal que, en la ciudad de Quito, a los quince días del mes de octubre
del 2014, se notificó con copia de la sentencia de 7 de octubre del 2014, Robert Alvarez
Alarcón en la casilla constitucional 172, Michel Ronald Méndez Mejía en las casillas
constitucionales 699 y 1157, judicial 1157 y en los correos electrónicos
iuanponceabogados@gmail.com; falquezabogado(a>hotmail.corn; Procurador General del
Estado en la casilla constitucional 018; Antonio Javier Ponce Cevallos, Ministro de
Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca en la casilla constitucional 041 y en los
correos electrónicos rlandeta@magap.gob.ec; rninisterio.magapl7@foroabogados.ee;
David Baquerizo Viteri en la casilla judicial 3260; juez del Juzgado Décimo Octavo de lo
Civil y Mercantil del Guayas - Yaguachi, mediante oficio 4787-CC-SG-2014; Minerva
Escalante Alvarado, Directora del Área del Distrito Occidental de la Subsecretaría de
Tierras y Reforma Agraria, mediante Oficio 4788-CC-SG-2014; conforme consta de los
documentos adjuntos.- Lo certifico.-
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