1. No category

Comentarios al proyecto de decreto "por el cual se reglamenta el parágrafo 2 del artículo 88
de la ley 1753 de 2015 en lo relativo con el esquema operativo y la transitoriedad, y se dictan
otras disposiciones".
Federico Parra
WIEGO, Mujeres en Empleo Informal Globalizadas y Organizadas
Introducción
El decreto presenta algunos problemas de naturaleza estructural que devienen en situaciones
de incumplimiento de las ordenes de reconocimiento y remuneración de recicladores de oficio
como prestadores del servicio de aseo, y amenazan con incrementar las condiciones de
pobreza y vulnerabilidad de esta población, en particular de aquellos no organizados. Con el
ánimo de contribuir a una real ruta transicional hacia la formalización y consolidación de los
recicladores de oficio como prestadores del servicio público de aprovechamiento, ponemos en
su consideración los siguientes análisis.
Comentarios párrafo a párrafo
Pagina # 1, segundo considerando: Se define aprovechamiento como "actividad
complementaria del servicio público de aseo, comprende la recolección de residuos
aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo hasta la estación
de clasificación y aprovechamiento hasta la planta de aprovechamiento, así como su
clasificación y pesaje"
La primera pregunta que resulta reiterativa en todo el documento es: en ausencia de practicas
de separación en la fuente, el residuo debe ser recuperado de las bolsas de basura dispuestas
en el espacio público, ¿esta actividad puede ser considerada aprovechamiento? O en otras
palabras, implica entonces que para que sea "aprovechamiento" los recicladores y sus
organizaciones deben recuperar solo la bolsa en que se supone están los residuos reciclables,
así las practicas de separación en la fuente no existan o no estén consolidadas, y ello implique
transportar basura a las estaciones de clasificación y aprovechamiento, y que una significativa
parte de los residuos reciclables se vaya a relleno sanitario...
Consideramos que condicionar el "aprovechamiento" a la separación previa de los residuos no
puede ser "punto de partida" sino "punto de llegada". Es preciso entender que las tasas
actuales de recuperación de residuos reciclables del sector domiciliario en Colombia, son el
resultado de la recuperación que los recicladores hacen de los mismos en las bolsas de basura
dispuestas en espacio público. Les invitamos a revisar experiencias de otros países en los
cuales, tras una inversión en múltiples estrategias, se ha logrado tasas de recuperación
superiores al 30% después de 10 años de proceso. Y aquellos casos ejemplares como la ciudad
de Sanfrancisco cuya tasa es superior al 80% son el resultado de más de 70 años de creación
de una cultura ciudadana de separación en la fuente.
__________________
1
Página # 2, Es necesario agregar un considerando especifico, que remita a las orientaciones de
la Corte Constitucional en lo referente a: 1) el reconocimiento de los recicladores de oficio
como sujetos de especial protección del estado, 2) a la generación de acciones afirmativas en
favor de esta población, 3) al reconocimiento de los recicladores de oficio como depositarios
naturales del aprovechamiento, 4) al reconocimiento y cualificación como prestadores del
servicio público de recolección transporte y aprovechamiento de residuos reciclables,
entendida esta como la acción afirmativa estructural que les permite superar las acondiciones
de pobreza y vulnerabilidad en un mediano y largo plazo.
Es muy importante que este decreto envíe las señales correctas a los municipios, orientándoles
en el trato preferencial que deben tener los recicladores y sus organizaciones frente al rol de
prestadores del servicio público de aprovechamiento; y lo que se percibe es que al contrario, el
decreto abre las puertas para que "otros" actores diferentes a los recicladores compitan en
esta actividad, como se evidencia a continuación.
______________
Página #2, Articulo 2.3.2.5.1.2 Ámbito de aplicación. Se define que el presente decreto aplica al
servicio público de aseo, y a varios actores entre ellas "las personas prestadoras de la actividad
de aprovechamiento incluidos los recicladores de oficio formalizados". Esta identificación de
los sujetos de política deja varias preguntas: ¿Se está asumiendo entonces que puede haber y
debería haber otras personas prestadoras del servicio de aprovechamiento diferentes a los
recicladores y sus organizaciones? ¿Si esto es así, se está promoviendo entonces que empresas
de aseo, empresas de logística y demás, entren a competir con los recicladores por el servicio
público de recolección, transporte y aprovechamiento de residuos? ¿En un escenario de esta
naturaleza, que garantías hay de que los recicladores puedan mantenerse en su trabajo, crecer
en el mismo?, peor aún ¿qué garantías hay de que puedan mantener su mínimo vital? ¿No va
esto en contra de las órdenes de reconocimiento y remuneración proferidas por la Corte
Constitucional?
Recordemos que nos sugiere que el servicio debe ser manejado
"íntegramente por las organizaciones de recicladores"1
Es necesario aclarar este punto: a quién nos referimos como personas prestadoras del servicio
de aprovechamiento de manera diferencial a los recicladores...
Si el decreto no genera condiciones preferenciales para los recicladores en su posicionamiento
como personas prestadoras del servicio de aprovechamiento, no servirán de nada las "medidas
de transitoriedad", pues para cuando los recicladores "cumplan con las obligaciones" ya su
1
112. En consecuencia, se ordenará al Distrito definir con la colaboración técnica de la CRA -a quien se
exhortará para tal efecto-, parámetros especiales que definan cómo serán ofrecidos en la práctica los
servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos y, la forma en que la prestación de los
mismos deberá ser remunerada, bien a través de la tarifa o bien mediante la fijación de un esquema de
precios, de forma que estos componentes sean manejados íntegramente por las organizaciones de
recicladores que entren en proceso de regularización.
2
nicho productivo estará copado por empresas de aseo y empresas de logística, con el capital y
la infraestructura necesarias para cumplir de manera inmediata con los requisitos de las
personas prestadoras del servicio de aprovechamiento; ello resultaría en el mejor de los casos
en la cristalización de los recicladores como empleados o subempleados de dichas entidades
(en contra de la sentencia t 291 de 2009), o en el peor de los casos en un desplazamiento y
expulsión de los recicladores de su actividad, incrementado exponencialmente sus condiciones
de pobreza y vulnerabilidad, todo lo contrario a lo que la Corte Constitucional ha querido
impulsar a través de todos sus pronunciamientos frente a los derechos de esta población.
Desde esta perspectiva el Articulo 2.3.2.5.1.3 titulado "Criterios Orientadores", se debe
garantizar el acceso a los materiales reciclables como prerrequisito para una verdadera
"progresividad para la formalización de los recicladores de oficio como personas prestadoras
de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo"
_____________
Pagina#3 Articulo 2.3.2.5.2.1.1 Presentación de residuos para aprovechamiento. Es de resaltar
que este aparte señala la entrega del material previamente separado por los usuarios a la
persona prestadora de la actividad de aprovechamiento... "sin que los usuarios exijan a estas
personas contra-prestación alguna por la entrega de material".
Debe agregarse un parágrafo que asegure que en ausencia, o en proceso de consolidación de
las practicas de separación en la fuente, los recicladores de oficio como personas prestadoras
del servicio de aprovechamiento, podrán recuperar los residuos reciclables que no hayan sido
adecuadamente separados.
Es preciso insistir en que pretender que el esquema inicie operación con prácticas de
separación en la fuente consolidadas, es:
1) enviar a los rellenos sanitarios una significativa cantidad de materiales reciclables,
2) hacer que los recicladores transporten basura a las estaciones de aprovechamiento, y
3) reducir los ya escasos ingresos de los recicladores, siendo los recicladores no organizados los
que llevarían la peor parte; lo cual supone una contradicción en cuanto a superación de
condiciones de pobreza y vulnerabilidad se refiere.
_____________
Pagina #3 Articulo 2.3.2.5.2.1.2 Campañas educativas. Este articulado está diseñado para
"personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento" diferentes a los recicladores. Esta
afirmación se sustenta en el hecho de que la implementación, pero sobretodo el
sostenimiento de una campaña educativa destinada a concientizar usuarios sobre la adecuada
presentación de los residuos, implica un alto costo en tiempo y recursos económicos, que no
deberían cargársele a las organizaciones de recicladores. Es preciso aclarar que las
organizaciones de recicladores pueden ser subcontratadas por la autoridad municipal para
desarrollar gran parte de estas campañas, pero la responsabilidad debe quedar en los
3
gobiernos municipales y debe contar con los recursos y la agenda programática desde los
mismos PGIRS.
_______________
Pagina #3 Articulo 2.3.2.5.2.1.3 Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Por las
razones anteriormente expresadas se debe garantizar la recuperación de residuos por parte de
los recicladores, cuando estos no han sido adecuadamente separados, o cuando estos hábitos
no se hayan creado o consolidado. Por ello se propone que el subnumeral I se refiera solo a
"...la recolección de residuos para aprovechamiento".
Pagina #4 Articulo 2.3.2.5.2.1.5 Recolección y transporte de residuos para aprovechamiento.
Este aparte niega el acceso cierto y seguro al material reciclable en los términos que señala el
auto 366 de 2014 de la Corte Constitucional 2. Sin practicas de separación en la fuente,
restringir a los recicladores como personas prestadoras del servicio de aprovechamiento, a
recolectar y transportar solo aquellos residuos presentados por los usuarios para esta
actividad es condenarlos a no obtener siquiera su mínimo vital del reciclaje. Además de
incrementar la tasa de residuos reciclables que va a relleno sanitario.
Por otro lado el parágrafo 2 debería señalar la exigencia de verificación para que las personas
prestadoras de la actividad de transporte de residuos no-aprovechables, no estén
recolectando los residuos aprovechables.
________________
Pagina # 5 Articulo 2.3.2.5.2.2.3 Reporte de información para el cálculo del costo de la
actividad de aprovechamiento al SUI. En el parágrafo 2 se establece que "...para efectos de la
facturación de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo, se reconocerán
únicamente las toneladas efectivamente aprovechadas reportadas por las personas
prestadoras de la actividad". esto supone dos situaciones graves para los recicladores y sus
organizaciones:
La primera de ellas es que la comercialización de los materiales reciclables depende de los
precios del mercado del reciclaje, esta medida pone a las organizaciones en serios apuros
económicos en tanto deben sostener con recursos propios los costos de recolección,
transporte y alistamiento de material que puede no comercializarse en el plazo inmediato,
dadas las condiciones del mercado (por ejemplo caída de precios, como ocurriera con el cartón
en marzo de 2012), pero que en aras del cumplimiento de la prestación del servicio, este
material tendría que ser recolectados. ¿Se ha verificado la capacidad de las organizaciones de
realizar este malabar económico? ¿qué implicaciones tiene la inestabilidad del mercado del
reciclaje en la prestación y sostenimiento del servicio de reciclaje?
La segunda implicación remite a que si se le exige a los recicladores recolectar únicamente la
bolsa dispuesta por los usuarios para aprovechamiento, el reciclador 1) transportará un
significativo número de residuos no aprovechables, ello debido a la incipiente cultura de
2
{Resultaba} ...imperioso fijar mecanismos para que pudieran laborar accediendo los recicladores sujetos de especial protección constitucional- a los residuos de que depende su ingreso y cuya
reinclusión en la cadena productiva beneficia al colectivo. (Pg 16 auto 366, 2014)
4
separación en la fuente. 2) Solo podrá facturar aquello que realmente se comercializó, y 3)
terminará asumiendo los costos de la falta de hábitos de separación en la fuente.
Además, la exigencia de establecer proyecciones de reducción de estos rechazos por parte de
los recicladores como personas prestadores del servicio de aprovechamiento, resulta irreal en
tanto los gobiernos municipales (y no los recicladores) garanticen la creación y consolidación
de dichos hábitos de separación en la fuente y "entrega de material reciclable" a los
recicladores.
Dicho esto, todo está dado para que las sanciones contempladas en el parágrafo #3 recaigan
en los recicladores.
_______________
Articulo 2.3.2.5.2.2.13 Traslado de recursos de la facturación del servicio público de aseo
correspondientes a la actividad de aprovechamiento. Aun entendiendo el pragmatismo que
inspira este articulo, suscita mucha preocupación que el pago del aprovechamiento se haga a
través de las personas prestadoras del servicio de recolección de basuras; esto por dos
razones: 1) hay múltiples ejemplos que demuestran que estas se han opuesto verbal y de facto
al reconocimiento tarifario del trabajo de los recicladores. 2) el proceso de formulación de
PGIRS ha demostrado las dificultades de gobernabilidad sobre las empresas de aseo, por parte
tanto de las alcaldías municipales como por parte de los entes de control.
Subseccion 3, Atención al usuario. En esta sección se aprecia la ausencia del principio de
gradualidad anunciado en los criterios orientadores. ¿quién, cómo y en cuánto tiempo se
realiza el acompañamiento para cumplir por parte de una organización de recicladores los
requisitos aquí definidos? En particular aquellos relativos al catastro de usuarios, al contrato
de condiciones uniformes, Al Programa de prestación del servicio, y a la capacidad real de
responder oportunamente las Peticiones, Quejas y Reclamos; mas cuando en el entorno
colombiano, la prestación del servicio de aprovechamiento ha sido realizada de manera
informal, y en ausencia de las ya mencionadas practicas de separación en la fuente.
Ello implica que no obstante se reconoce que la organización de recicladores y/o consolidación
de la misma, es responsabilidad de los entes territoriales, el esquema de operación del
aprovechamiento debe responder a los tiempos que este proceso implica, sin ir en detrimento
de aquellos sectores de recicladores que no están organizados, (se recuerda que en el país solo
el 30% de los recicladores están organizados).
Además, la transitoriedad va de la mano de aquello que la sociedad debe también asumir en lo
que respecta a las acciones afirmativas; bien plantea la Corte Constitucional en el auto 275 de
2011, que estas medidas de discriminación positiva no son una carga solo para los gobiernos,
sino para toda la sociedad. Si este principio no está incorporado en el esquema, y solo se
establecen cargas para los recicladores, aspectos como el incumplimiento de horarios y
frecuencias, o cualquier otro aspecto registrado en las PQR's, serán la forma más expedita para
expulsar a los recicladores de su labor.
_______________
5
Articulo 2.3.2.5.3.4 Área de prestación. En este aparte seria más adecuado hablar de rutas de
prestación, en tanto la figura de áreas de servicio no da cuenta del entrecruce de rutas y
territorios entre organizaciones de recicladores, y entre los recicladores mismos. Y ello
también aplica al Registro ante la superintendencia de servicios domiciliarios, Articulo
2.3.2.5.3.7
Conclusiones
Los aspectos más críticos del decreto son los siguientes:
El decreto abre y promueve el concurso de otros actores diferentes a los recicladores para que
sean personas prestadoras del servicio de aprovechamiento, mediante esta medida pone en
riesgo la permanencia de este sector social en su trabajo, ni que decir de su mínimo vital y por
supuesto su crecimiento en la cadena de valor. Se requieren medidas especiales acunadas en
las sentencias de la Corte Constitucional que garanticen las condiciones materiales y laborales
para la superación de las condiciones de pobreza y vulnerabilidad.
El decreto define un esquema de operación para el cual es prerrequisito la separación en la
fuente, desconociendo que la realidad es otra, y que alcanzar esta meta es cuestión de
mediano y largo plazo. Ello hace inviable el esquema operativo, y se presta para restricciones
de acceso al material reciclable que redundan en la misma amenaza del aparte anterior: pone
en riesgo la permanencia de este sector social en su trabajo, ni que decir de su mínimo vital y
por supuesto su crecimiento en la cadena de valor.
Para culminar nos remitimos a la necesidad de que una verdadera transición hacia la
formalidad preserve "...las oportunidades de los trabajadores y las unidades económicas en lo
que atañe a garantizar la seguridad de sus ingresos durante la transición a la economía
formal... (numeral 13, Marcos Jurídicos y de políticas, Recomendación 204 de 2015 Transición
de la economía informal a la economía formal. Conferencia Internacional del Trabajo OIT).
6